Participacion del sector privado en los sistemas deagua potable y saneamiento:

Ventajas, riesgos y obstaculos

Paulina Beato

Informe Tecnico

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Paulina Beato es Economista Principal de la División de Infraestructura y Mercados Financierosdel Banco Interamericano de Desarrollo. Las opiniones expresadas en este documento nonecesariamente reflejan la posicion oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

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Indice

Introducción 1

Un círculo vicioso de ineficiencia creciente en los servicios de agua y alcantarillado 3

La ruptura del círculo vicioso y la participación del sector privado 8

Obstáculos para la incorporación del sector privado a los servicios 11

Marcos reguladores y riesgo político 11Política de precios 13Expectativas de las autoridades 14Disponibilidad de operadores 16Mercados Financieros 17

Rechazo social y político a los procesos de incorporación del sector privado 18

Consideraciones finales 21

Bibliografía 24

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Introducción

En la década de los ochenta, se produjo enLatinoamérica un cambio en los modelos deprovisión de los servicios públicos: electrici-dad, teléfono, aseo, agua y alcantarillado. Enlos modelos tradicionales1, un ente público espropietario y gestor de las infraestructuras; enlos nuevos modelos, el sector público esregulador y garante del equilibrio entre losintereses de los consumidores y de las empre-sas suministradoras de servicios. En los mode-los tradicionales, los precios, no cubren, enmuchas ocasiones, el coste del servicio2, requi-riendo las entidades prestadoras de aportacio-nes de los presupuestos públicos bien para

1 Los dos modelos de provisión de in-

fraestructura considerados en este artículo son unasimplificación de los modelos del mundo real. Tal sim-plificación es útil para identificar y analizar la diversi-dad de organizaciones en relación a dos modelos sim-ples. La denominación del modelo tradicional y nuevomodelo debe entenderse dentro de la tendencia haciauna mayor participación del sector privado que seinició después de la crisis de la deuda en Latinoamé-rica, aunque tal participación del sector privado en laprovisión de infraestructura no es algo nuevo de laúltima década. En el siglo pasado, los modelos conparticipación del sector privado predominaban en laprovisión de infraestructuras, desde los años cuarenta yhasta la década de los ochenta, los modelos depropiedad pública son los dominantes en la provisiónde infraestructuras. Para una discusión de la evoluciónde los modos de participación pública y privada en laprovisión de servicios de infrastructura, ver Klein yRoger (1994).

2 Esta característica de que los precios no cu-bren los costes del servicio no es uniforme en los dis-tintos países y servicios de infraestructura. El preciodel servicio de teléfono cubre el coste en la mayoría delos países, mientras que el precio del agua no cubre elcoste en casi ningún país.

cubrir costes operativos o bien para hacerfrente a los gastos de inversión; en los nuevosmodelos los precios deben cubrir el coste delservicio, entre ellos, los costes derivados de lasinversiones. El mercado y la competencia sonsustituidos en mayor o menor grado por laintervención de las entidades públicas en losmodelos tradicionales; sin embargo, en losnuevos modelos la competencia, por el merca-do o dentro del mercado, es una pieza clavepara promover la eficiencia. Los nuevosmodelos con las peculiaridades apropiadas hanpenetrado también en la prestación deservicios de agua y alcantarillado, cambiandolas reglas del juego de los principales agentesinvolucrados en la organización de estosservicios. No obstante, en este sectorpresentan algunas características diferencialesque merecen destacarse. En primer lugar, lacompetencia dentro del mercado juega unpapel limitado en la prestación de éstos y lacompetencia por el mercado es, en cambio, unelemento clave para el aumento de la eficienciay la fijación adecuada de los precios. En otrosservicios, por ejemplo electricidad y algunosservicios de telefonía, la competencia dentrodel mercado, al por mayor o al por menor, juega un papel fundamental para reducir loscostes y fijar adecuadamente los precios. Ensegundo lugar, la regulación y la prestación deestos servicios depende principalmente dedecisiones de los gobiernos locales, mientrasque en otros sectores de infraestructura estasfunciones corresponden a los gobiernoscentrales. En tercer lugar, los nuevos modelosde prestacion de los servicios de agua yalcantarillado incluyen subsidios para grupossociales de bajas rentas, mientras que en otrosservicios públicos los subsidios suelendesaparecer después de las reformas.

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La experiencia de participación privada en losservicios de agua y alcantarillado es recienteen los países de Latinoamérica. La primeraconcesión del servicio fue hecha en BuenosAires, Argentina, durante la década de losnoventa. Desde esa fecha, nuevas experienciasse han ido acumulando, Córdoba, San MiguelTucumán y Santa Fe en Argentina, Monagasen Venezuela, Cartagena de Indias y Barran-quilla, en Colombia, La Paz en Bolivia. Sinembargo, en otros países, como por ejemploen Francia y en Espana, la participación delsector privado en el suministro de agua yalcantarillado se remonta al siglo pasado.Además, la participación privada ha sidocreciente a lo largo del siglo XX. En Francia,las olas de nacionalizaciones que se produjerondespués de la segunda guerra mundial y en losaños 1982 y 1983, no afectaron a las empresasde los servicios de agua y alcantarillado. EnEspaña, durante la ultima década, multitud demunicipios sin practicamente intervencion delGobierno Central han transferido la gestiónde los servicios a empresas del sector privadobajo distintas modalidades, concesiones, em-presas mixtas, contratos de gestión. En lospaíses de América Latina, se espera queaumente la incorporación del sector privadoen los próximos años. Actualmente, Argentina,Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras,Panamá y Venezuela tienen iniciados nuevosprocesos para incorporar al sector privado asus servicios de agua y alcantarillado. Estaincorporación esta previsto que se haga bajouna amplia variedad de modalidades3: contra-tos de concesión, contratos para la gestiónintegral con riesgo comercial soportado por elsector privado o con riesgo comercialcompartido entre el sector público y privado yempresas de capital mixto.

3Para una descripción de las ventajas e incon-venientes de las modalidades de participacion privada,ver P. Beato y A. Vives ( 1996).

El objetivo de este trabajo es analizar laincorporación del sector privado a los servi-cios de agua y saneamiento desde una dobleperspectiva. De un lado, se discute en quémedida la incorporacion del sector privadopermite romper el círculo de ineficiencia en laque están atrapados la mayoría de los serviciosde agua y alcantarillado en la región y promo-ver la eficiencia en la provisión de estos servi-cios. De otro, se analizan los riesgos y losobstáculos para dicha participación. Aunquelos obstáculos son reales, los mismos seagrandan por la presión de algunos grupossociales interesados en provocar alarma socialdurante los procesos de incorporación privada.El rechazo social es, en muchas ocasiones, elobstáculo mayor para la implementación de losprocesos.

El resto del documento está organizado encinco secciones. La sección 2 analiza el círculovicioso en que se encuentran la mayoría de losservicios de agua y alcantarillado de la región.La sección 3 discute en que medida laparticipación privada permite romper el círculovicioso de ineficiencia creciente de los servi-cios. La sección 4 discute los riesgos y obs-táculos reales que entorpecen una efectivaparticipación del sector privado. La sección 5discute el rechazo social y político a la partici-pación privada en los servicios de agua yalcantarillado. La sección 6 presenta las princi-pales lecciones del análisis.

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Un círculo vicioso de ineficiencia creciente enlos servicios de agua y alcantarillado

En la organización tradicional de los serviciosde agua y alcantarillado en Latinoamérica, unconjunto de factores: precios bajos yestructura inadecuada de tarifas, gestióninterna ineficiente, interferencia política ytecnologías comerciales obsoletas, provocan un empeoramiento continuo de la calidad,impiden un aumento de la cobertura de losservicios a la población y generan undespilfarro creciente en el uso yaprovechamiento del agua. El deterioro de losservicios a su vez empeora y politiza la gestiónde los mismos haciendo inviables las subidasde precios. De esta forma, muchos serviciosde agua y alcantarillado de Latinoaméricaestán presos en un círculo vicioso deineficiencia creciente y requieren romper con

los modelos tradicionales para salir del mismo.Sin embargo, antes de discutir los caminos desalida es conveniente identificar los elementos

que configuran y autoalimentan este círculovicioso de ineficiencia creciente 4 (Cuadro 1).

En primer lugar, los precios medios no cubrenel coste del servicio, ni siquiera los costes deoperación y mantenimiento. En pocos serviciosde la región los precios medios superan los 50centavos de dólar por metro cúbico, mientrasque los costes están por encima de los 100centavos de dólar. Por ejemplo, en Guayaquilel ingreso medio por metro cúbico de aguafacturado fue en 1996 de 69 centavos de dólar,mientras que el coste medio fue de 120centavos de dólar. La estructura de precios estambién ineficiente. En la mayor parte de losservicios, los consumidores industriales estánsubvencionando a los consumidores

domésticos. Por ejemplo, en Guayaquil en elaño 1996, el 90 % de los usuarios pagaban una

4 Otra formulación del círculo de ineficiencia

creciente puede encontrase en Spiller y Savedoff(1997).

P r e c i o s

In e f i c i e n c i a o p e r a t i v a

P r á c t i c a s c o m e r c ia l e s

E x c e s o d e P e r s o n a l

G e s t i ó n p o l i t i z a d a

R e s t r i c c i o n e sp r e s u p u e s t a r i a s

B a ja c o b e r t u r a

M a l a C a l i d a d

D e s p i l f a r r o

=+

G e s t i ó n P ú b l i c a

L a t r a m p a d e l a i n e f i c i e n c i a

Círculo de ineficiencia creciente

+ =

Cuadro 1

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tarifa inferior al coste del servicio, mientrasque el 10% pagaban una tarifa muy superior alcoste del servicio (ver Cuadro 1). Estasdistorsiones en los precios provocan que losgrandes consumidores abandonen el servicio ybusquen otras alternativas de suministro. Elresultado es que se quedan en el sistemaaquellos que no pagan y lo abandonan aquellosque tienen capacidad de pago. Por tanto losingresos para hacer frente a los costes delservicio son cada vez menores y los costesmedios del suministro cada vez mayores.

En segundo lugar, la ineficiencia operativa esmuy alta. No se hace mantenimientopreventivo de las instalaciones, no se controlanlas fugas, ni las presiones. Las redes de lasciudades no están divididas en sectores lo queimplica interrupciones de grandes zonas paraefectuar reparaciones menores de la red. Losniveles de agua no contabilizada5 se estimanentre el 40 y el 50% en la mayoría de losservicios. Pero tales índices son estimados, nomedidos, en la mayor parte de los casos. Larazón es que no existe siquiera macromediciónfiable del agua producida en las plantaspotabilizadoras.

Las prácticas comerciales son tambiénobsoletas. El consumidor de agua no es uncliente al que hay que atender cuidadosamentepara que no cambie de suministrador. Elconsumidor es un abonado que está cautivo yque además paga poco. La supervivencia ycontinuidad de la empresa no depende de lospagos de los consumidores, ni del nivel desatisfacción de los mismos. A losconsumidores que no pagan el servicio no se lecorta el suministro, pero a cambio reciben untrato poco respetuoso. Veamos algunosejemplos de esta falta de cortesía con el

5Relación entre el agua potabilizada y el aguafacturada.

usuario. A los usuarios no se les factura porsu consumo real, sino por unas estimacionesen las que el consumidor no ha participado, nientiende. En unos casos, la facturaciónestimada es una consecuencia de la ausencia demicromedición a nivel de usuario; en otras, elmicromedidor está instalado, pero ni se leepara preparar las facturas ni se le da elmantenimiento adecuado. Los abonadostienen que pagar a menudo sus facturasguardando largas colas, generalmente nopueden pagar ni en bancos, ni en centroscomerciales. En definitiva, el pago es una tareadifícil e ingrata para el abonado y el no pagono tiene consecuencias adversas. Losresultados de prácticas comerciales obsoletasson altos niveles de pérdidas comerciales,despilfarro y bajos niveles de cobranza.

La mayoría de los sistemas tienen costes depersonal muy altos debido al exceso de per-sonal y a las prácticas retributivas. Nótese queen muchos servicios se llega a 15 empleadospor 1000 conexiones, mientras que en losservicios bien gestionados esta cifra es de 3 a4 empleados por 1000 conexiones. Aunqueeste indicador es por sí solo bastante repre-sentativo, si se analiza la participación de loscostes de personal en el total de costes opera-tivos se obtiene una idea de la capacidad delos servicios para atender la operación y elmantenimiento. De acuerdo con el estudio deYepes y Dianderas (1996) dicha participaciónes superior al 60% en los servicios de CostaRica y México, está entorno al 55% en losservicios de Colombia y Brasil. En España yFrancia, esta relación es inferior al 25%.Además, en muchos casos, la empresa públicaprestadora del servicio se compromete a unasobligaciones de pensiones de jubilación paracon sus empleados que no podrá atender en elfuturo puesto que no dota ningún fondo parahacer frente a las mismas. El coste de las pen-siones no es internalizado en la mayoría de las

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Estructura de tarifas en los servicios de Guayaquil, Ecuador

Cuadro 2

Categorías de usuarios Cargo fijo mensual (dólares)

Cargo variable(dólares por m3 deagua)

Alcantarillado(recargo porcentualsobre el cargo variable)

ResidencialSubsidiadoNormal 1.50

1.500.060.27

60%60%

Comercial 1.85 0.83 80%

Industrial 3.45 1.40 100%

empresas de agua y alcantarillado. Es decir, elcoste de las obligaciones de retiro y jubilaciónno se contabiliza, ni es sometido a controlalguno. El resultado son unas obligaciones depensiones no cuantificadas y además crecien-tes. Por último, en la mayoría de estosservicios no existe una gerencia profesionalsino que la gerencia está unida a los avataresde los procesos políticos. El órgano máximode administración de los servicios es elDirectorio, que está presidido por el alcalde,en el caso de servicios municipales, ycompuesto por miembros de la corporaciónmunicipal. El directorio está conformado porpersonas que tienen intereses que pueden serincompatibles con los objetivos de la empresa.La gerencia es nombrada por el directorio; losgerentes se cambian en consonancia con losavatares políticos y por tanto no tienen tiempopara implementar planes de gestión a medio ylargo plazo. En casi ninguno de estos serviciosexiste un comité de gerencia que tomedecisiones colegiadas. El gerente tiene pocaindependencia para tomar decisiones, pero

interviene en detalles insignificantes de lagestión diaria. Es común ver a un gerentegeneral autorizar la compra de gasolina de unautomóvil. La ausencia de sistemas deinformación para la gestión empresarial es otracaracterística común de los servicios. Porejemplo, no se preparan estados financierosmensuales, ni se controla la ejecución de lospresupuestos a partir de la informacióncontable.

Los factores analizados hacen inviable que losservicios generen flujos de caja positivos. En lamayor parte de los servicios los ingresospermiten pagar la nómina, pero no unmantenimiento adecuado de los servicios,cuanto menos abordar las inversiones demejora y expansión de los sistemas. Laconjugación de todos estos factores generaniveles de calidad inaceptables, en términos decontinuidad del servicio y de calidad de lasaguas, bajos niveles de cobertura y grandesdespilfarros (ver Cuadros 3 y 4).

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Población con acceso a agua tratada (Porcentaje sobre el total de población)

Cuadro 3

País Áreasurbanas

Áreasrurales

País Áreasurbanas

Áreasrurales

Argentina 73 17 El Salvador 95 16

Argentina 73 17 Haití 55 34

Bolivia 82 21 Honduras 90 54

Brasil 99 68 Jamaica 92 48

Chile 100 31 México 90 66

Colombia 90 90 Perú 76 24

Ecuador 79 45 RepúblicaDominicana

75 40

Guatemala 84 51 Venezuela 68 67

Fuente: World Development Indicators, 1997

Con anterioridad a los años ochenta, cuandolas restricciones presupuestarias del sectorpúblico eran menores que las actuales, eraposible enmascarar los problemas pero nosolucionarlos. En aquellos tiempos, losservicios abordaron inversiones costosas, perono instrumentaron un mantenimiento racional.Ello fue así porque el presupuesto públicoaportó con frecuencia fondos para lafinanciación de inversiones, pero no aportó losfondos para el mantenimiento de los sistemas.En otras palabras, el mantenimiento sesustituyó por nueva inversión. Así, pues,aunque el despilfarro era importante, eldeterioro de los servicios era más lento.

Las restricciones presupuestarias, al reducirsensiblemente el volumen de inversiones, hanprovocado una aceleración del deterioro de losservicios. Con un deterioro creciente, lasautoridades no se atreven a incrementartarifas, la dependencia de la empresa del poderpolítico es creciente, la ineficiencia operativa

cada vez mayor y el abandono del consumidorcada vez más acentuado. El círculo estácerrado.

Acceso al Servicio de Alcantarillado enZonas Urbanas (Porcentaje de poblaciónurbana con acceso)

Cuadro 4

País Cobertura País Cobertura

Argentina 100 Haití 43

Bolivia 64 Honduras 91

Brasil 83 Jamaica 89

Chile 100 México 81

Colombia 70 Perú 60

El Salvador 91 RepúblicaDominicana

75

Ecuador 69 Venezuela 55

Guatemala 82

Fuente: World Development Indicators, 1997

La ruptura del círculo vicioso y la participacióndel sector privado

La salida del círculo vicioso descrito en lasección anterior no es un tarea fácil. Muchosservicios de la región han diseñado programasde fortalecimiento institucional, de incrementoy racionalización de políticas de precios, demicromedición y reducción de pérdidas paramejorar la eficiencia de los servicios. Estosprogramas han estado, en muchos casos,promocionados y apoyados por institucionesmultilaterales. El éxito de los mismos ha sidolimitado y en pocas ocasiones han sacado a losservicios del círculo vicioso en que estabanatrapados. La razón es que el apoyo financierode los organismos multilaterales ha podidoforzar un cambio en los factores queconforman el círculo, pero la duración delmismo se ha limitado al período de ejecucióndel programa porque estos no introdujeron unaestructura de incentivos estable para promoverla eficiencia y autosostenibilidad de losservicios, sino que impusieron unoscompromisos que son imposibles de controlarcuando la operación de préstamo ha concluido(ver Recuadro 5).

La incorporación del sector privado a losservicios de agua y alcantarillado generalmenteno altera el carácter de monopolio de losservicios a nivel local. Ello es así porque elservicio de agua y alcantarillado tienecaracterísticas de monopolio natural, es decir,el suministro de los servicios a través de unaúnica empresa tiene un coste menor que elsuministro a través de varias empresas.

Recuadro 1

Limitaciones de los programas defortalecimiento institucional

Ejemplo 1. La adaptación de las tarifas a loscostes. Los organismos multilaterales en ladécada de los ochenta han financiado programasde inversión condicionados, en algunos casos, ala adecuación de las tarifas a los costes en elservicio correspondiente. En esos servicios sehan observado subidas puntuales de las tarifasque casi nunca han conseguido adaptar las tarifasa los costes de manera estable. Ello ha sido asíporque aunque en algunos casos las tarifaselevaron hasta cubrir el coste del servicio, no seimplantaron procedimientos estables deactualización de las mismas. En casi todos loscasos el esfuerzo de adaptar las tarifas a loscostes culminó cuando finalizó el apoyofinanciero. Como las tasas de inflación en laregión han sido altas, la falta de procedimientosde actualización de las tarifas, o lo que es lomismo, el mantenimiento de las tarifas entérminos monetarios, genera inmediatamente unabrecha entre precios y costes en términos realesigual o mayor que la que existía antes del iniciode los programas .

Ejemplo 2. La micromedición. Un gran númerode programas de organismos multilaterales en elsector de agua y saneamiento tienen entre susobjetivos el uso eficiente del agua. Para evitardespilfarro, incluyen, como un componente, lainstalación de micromedidores a los usuarios. Enla mayoría de estos programas, losmicromedidores, que tienen un elevado coste, sehan adquirido en su totalidad, se han instaladoen una proporción menor y ni se mantienen ni seutilizan para preparar las facturas de los usuarios.

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Esto significa que la incorporación del sectorprivado no promueve la eficiencia a través deincrementar la competencia en el mercadopuesto que la empresa privada es unmonopolista dentro de su área de suministro.La eficiencia a través de la participación delsector privado se produce por dos vías.

La primera vía es la competencia por elmercado que se produce a través de losprocesos competitivos de incorporar a lasempresas privadas a los servicios, y a lacompetencia por comparación entre losdistintos sistemas de un país que se puedegenerar a través de esquemas de regulación einformación apropiados (ver Klein e Irwin,1996). La segunda vía está relacionada con lacapacidad del sector privado de introducirtecnologías eficientes e independizar de formaestable la gestión y los precios de los avataresde la política. A continuación se analiza cómose articula la ruptura.

En primer lugar, los operadores privadosaportan tecnología y saber hacer en la gestiónempresarial. Para ello, desarrollan programasde incorporación de tecnología y mejora degestión a medio y largo plazo. Las empresaspúblicas también podrían adoptar estosprogramas y en muchos casos los inician. Sinembargo, los cambios de los equipos degerencia provocados por cambios políticos confrecuencia dejan estos programas a medioejecutar. Por otro lado, la experiencia muestraque los sistemas gestionados privadamenteobtienen mejor calidad con menor volumen deinversiones. Esto es así, porque las empresaspúblicas tienen restricciones para optimizar losrecursos debido a las mayores restriccionespara realizar gastos corrientes, con excepciónde personal, que para gastos de inversión. Así,para evitar las restriciones, las empresas

públicas invierten por encima de los nivelesóptimos y encarecen los costos del servicio. Laempresa privada no tiene estas restricciones ypor tanto optimiza la utilización de losrecursos y logra menores costes.

En segundo lugar, la participación privadarequiere una política de precios transparente yestable. La incorporación del sector privadoobliga a explicitar, a priori, las reglas del juegopara la fijación de los precios en los contratos.Los precios se determinan en función deparámetros técnicos, inversiones, calidad ygrado de cobertura y el operador privadocontrola el cumplimiento de las cláusulas deprecios. Se puede argumentar que lasautoridades pueden establecer fúrmulas defijación de precios sin necesidad de incorporaral sector privado. Sin embargo, es muy difícilpara una autoridad política cumplir unas reglasde determinación de tarifas sin que un agenteexterno controle el cumplimiento de lasmismas. Por ejemplo, es difícil que el alcaldede una municipalidad eleve las tarifas de aguay alcantarillado durante un período electoralsin un agente externo que le obligue alcumplimiento de un contrato. La razón essimple. Perdería votos y los beneficios seobtendrían a largo plazo, quizás cuando elcandidato de la oposición esté ocupando supuesto.

Una tercera ventaja de la incorporación delsector privado es que independiza lasdecisiones políticas de las decisiones degestión empresarial. Con la incorporación delsector privado, los gerentes de los servicios deagua y saneamiento los nombran losaccionistas y no se sustituyen cada vez quecambia la autoridad política. Los gestorespueden implementar planes de gestión a medioy largo plazo. Se pueden equivocar, pero su

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carrera profesional depende de su capacidadpara gestionar el servicio y no de su relaciónpolítica con la autoridad correspondiente.

En cuarto lugar, la incorporación privadaaumenta la capacidad financiera de losservicios. Este aumento se produce por dosmotivos, por un lado, la participación privadaal mejorar la cobranza y reducir los costes,aumenta el flujo de caja interno. Por otro, laincorporación del sector privado va asociada aincrementos de fondos externos, vía capital odeuda. Por ejemplo, en el contrato deconcesión del servicio de agua y alcantarilladode la Paz, Bolivia, firmado en agosto de 1997,la concesionaria se compromete desembolsarde manera inmediata US$10 millones y arealizar inversiones por valor de US$75millones.

Así pues, la participación del sector privadopermite la ruptura del círculo de ineficienciacreciente. Sin embargo, para lograr que laincorporación del sector privado efectivamenterompa este círculo y se inicie un camino

estable hacia la consecución del binomioóptimo calidad-precio son necesarias ademásdos condiciones: un modelo de participacióndel sector privado adecuado a lascaracterísticas del servicio y una regulación delservicio creíble, estable y no intervencionista.Una discusión de estos dos temas está fueradel ámbito del presente artículo.

A pesar de la capacidad de la incorporaciónprivada de romper los frentes que configuranel círculo vicioso de ineficiencia creciente, losprocesos de incorporación del sector privadono están libres de obstáculos. En algunospaíses, los obstáculos no han permitido queculminen procesos de participación del sectorprivado ya iniciados, como es el caso de laconcesión de Lima o la de Caracas. En otroscasos, el rechazo social y político impide quelos procesos siquiera se inicien . El resto delartículo está dedicado a analizar los obstáculosque frenan o impiden los procesos deincorporación del sector privado.

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Obstáculos para la incorporación del sector privadoa los servicios

Marcos reguladores y riesgo político

Un primer obstáculo para la incorporación delsector privado a los servicios de agua yalcantarillado es la ausencia de regulacionescoherentes y claras para el sector de agua yalcantarillado. La normativa de calidad deservicio y la referente a la determinación de lastarifas está dispersa en diferentes leyes yreglamentos y bajo la competencia de diversosministerios. Todo ello da un margen dediscrecionalidad demasiado amplio a lasautoridades. Además, en muchos casos lascompetencias entre los gobiernos centrales ylocales se superponen, y en algunos casos secontradicen. Esto es debido a que en muchospaíses de la región, la autoridad que tiene lapotestad para llegar a un acuerdo con el sectorprivado en relación con los servicios de aguay alcantarillado es la autoridad local, mientrasque el gobierno central fija las reglas del juegode los servicios. Esta división de funcionesproduce en el sector de agua y alcantarilladosolapamientos y conflictos reguladores más amenudo que en otros servicios públicosdomiciliarios en los que la potestad reguladorade los gobiernos locales y municipales esmenor.

Aunque en muchos países se han dado pasospara hacer las decisiones de las autoridadesmenos discrecionales y más claras, estasregulaciones son demasiado nuevas parainspirar confianza. De hecho, las entidadesreguladoras y los marcos reguladores seestablecen en muchos países al mismo tiempoque se incorpora el sector privado. Por tanto,

los inversionistas no tienen experiencia decomo serán aplicadas las nuevas regulaciones.Tampoco las entidades reguladoras tienen unhistorial que avale la independencia de susdecisiones y su capacidad técnica para evaluardeterminados problemas. Los inversionistastambién se quejan de las dificultades prácticasde separar las funciones entre gobierno centraly local, ello incluso en los casos en que lasleyes hacen esfuerzos por delimitar lascompetencias entre ambas autoridades.También, en muchos casos, los inversionistasrechazan los mecanismos para dirimir disputaspor ser demasiado lentos. Tienen la impresiónde que las decisiones erróneas no seránmodificadas a tiempo puesto que los tribunalesy los sistemas de arbitraje tardan mucho enemitir sus veredictos. Una vez emitido, aveces, se requiere mucho tiempo para suejecución.

Como consecuencia de esta falta de estabilidady de claridad de la normativa y delfuncionamiento de los sistemas de dirimirdisputas, los inversionistas perciben un riesgopolítico alto, que se traduce en el rechazo ainvertir o en la demanda de altas retribucionespara compensar este riesgo. Cabe distinguir elriesgo político tradicional y el riesgo políticono tradicional o de incumplimiento de políticaso contratos. El riesgo político tradicional esel riesgo de que una autoridad pública decidaexpropiar o confiscar la propiedad de unaempresa, declarar la moneda del paísinconvertible o el riesgo derivado de guerra o

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revolución. El riesgo político no tradicional esel riesgo derivado de un cambio en lasnormativas económicas o sectoriales, de unincumplimiento de contrato. Por ejemplo, uncambio en la normativa de medio ambiente queobligue a los operadores de agua altratamiento de las aguas servidas puedegenerar pérdidas en las empresas al obligarle ainversiones en plantas de tratamiento noprevistas en la firma del contrato de concesión.Otro ejemplo es un cambio en los criterios deactualización de las tarifas que reduzca losingresos del concesionario por debajo de losingresos esperados con los criterios anteriores.Otro ejemplo del riesgo político no tradicionales la creación de un mercado de derechos deagua cruda que obligará al concesionario apagar un precio por el uso del agua sinpermitir su repercusión al usuario final.

A pesar de que la oferta privada de seguros deriesgo político tradicional es muy limitada, laoferta de seguro por parte de entidades oagencias públicas es bastante amplia. Losinversionistas de los países de la OCDE suelentener cobertura de este riesgo a unos preciosbastante asequibles. Ello es así porque lamayoría de los países de la OCDE tienenagencias públicas o cuasi públicas que cubrenestos riesgos con cargo a los presupuestospúblicos para fomentar la inversión en elexterior y la exportación. MIGA, una agenciamultilateral del grupo del Banco Mundial,cubre el riesgo político tradicional de losinversionistas procedentes de países de fuerade la OCDE. Así pues, el riesgo políticotradicional de la inversión derivada de laincorporación del sector privado a losservicios de agua y alcantarillado estaríabastante cubierto. En otras palabras, la falta decobertura de riesgo político tradicional no esun obstáculo para la incorporación del sectorprivado a estos servicios.

La oferta de seguros para el riesgo político notradicional es mucho más limitada. Dosrazones explican fundamentalmente laestrechez de este mercado. La primera es ladificultad de definir y tipificar los eventoscubiertos por el seguro o la garantía. Lasegunda está relacionada con elcomportamiento inadecuado de los agenteseconómicos que la cobertura de determinadosriesgos políticos no tradicionales puedepromover. Un ejemplo ayudará a ilustrar estosproblemas. Supongamos un contrato deconcesión que incluye una clausula que fija lastarifas para los tres primeros años de laconcesión y establece que las tarifas de añosposteriores se fijaran de manera que se cubrantodos los costes de servicio, cuando este seaprestado en condiciones de eficiencia.Supongamos que se produce una disputa entrelas autoridades y el operador sobre la forma deestimar los costes que deben ser cubiertos porla tarifa. Las autoridades estiman el costecalculando una depreciación de lasinstalaciones suponiendo una vida útil de lasmismas de 30 años y unas pérdidas en elsistema del 15%. Por su parte, el operadorcalcula la depreciación suponiendo una vidaútil de 25 años y unas perdidas del 25%. Eloperador argumenta que su calculo es correctoporque las pérdidas se han reducido de un50% a un 25 % en los últimos tres años y laautoridad le responde aun puede reducir máslas pérdidas puesto que otros servicios del paíshan alcanzado niveles inferiores al 15 %. En loque se refiere a la vida útil de las instalacionesla discusión discurre el términos similares.Como consecuencia de estas discrepancias decriterios, las tarifas finalmente fijadas por laautoridad son un 20% inferiores a lasdemandadas por el operador. En estascondiciones, el operador sería incapaz dedemostrar un incumplimiento de contratopuesto que el margen de interpretación es

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amplio y la evidencia para apoyar losargumentos es limitada y por tanto tendríadificultades para reclamar a una entidadaseguradora. Así pues, es difícil que sedesarrolle un mercado para asegurar este tipode riesgos. Imaginemos que el operador paraevitar los problemas de interpretación antesmencionados ha sido capaz de contratar unseguro que garantiza un nivel de ingresos porservicios independientemente del volumen declientes servidos. Si los ingresos garantizadoscubrieran una porción importante de loscostes, el operador perdería interés enexpandir la red, mejorar la calidad y laatención al cliente. Los perdedores serían losconsumidores y la entidad aseguradora

El riesgo político no tradicional se mitiga conel establecimiento de marcos reguladores einstituciones de regulación adecuadas. Sinembargo, puesto que a las inversionistas leslleva tiempo tener confianza en los mismos, loscontratos de incorporación del sector privadodeben incluir clausulas que refuercen laseguridad jurídica de los operadores frente alas decisiones de las autoridadescorrespondientes. Entre estas clausulas, lasque se refieren a los principios y guías pararevisar y actualizar las tarifas, y las que serefieren a los procedimientos para dirimirdisputas, ademas de reducir el riesgo político,hacen viable la cobertura de los mismos através de la contratación de pólizas de segurou otros esquemas de garantías.

El papel de estas clausulas en reducir el riesgopolítico y la promover la cobertura del mismose puede analizar ampliando el ejemploanterior. Supongamos que el contrato deconcesión del ejemplo, ademas de una clausulaexplicitando que las tarifas deben incluir todoslos costes del servicio gestionado encondiciones de eficiencia, incluye una cláusula

por la cual un ente de arbitraje ágil,técnicamente capacitado e independiente dirimirá las divergencias entre el operador ylas autoridades y establece que las decisionesdel mismo serán de obligado cumplimientopara las partes. La introducción de la clausulade arbitraje reducirá el riesgo políticopercibido por los inversionistas. Ademas, estospodrán asegurarse contra el evento de que lasautoridades no acaten una decisión de laentidad de arbitraje mientras que no puede asegurase contra el evento de incumplimientode una clausula del contrato que incluya soloprincipios generales para la revisión yactualización de las tarifas.

La reducción de este obstáculo requiere, sinduda, el establecimiento de un marcoregulador que delimite las funciones de losagentes relevantes. Sin embargo, puesto que alos inversionistas les lleva tiempo tenerconfianza en tales marcos generales, esta faltade confianza se puede aminorar incluyendo enlos contratos de concesión, o de gerencia,cláusulas que garanticen los derechos deloperador.

Política de precios

La política de precios que practican la mayoríade los servicios de agua y alcantarillado enLatinoamérica es un obstáculo importante parala participación del sector privado. Cómo seha dicho anteriormente, los ingresos portarifas en la mayoría de las empresas no cubrenni siquiera los costes de operación ymantenimiento. Tampoco existe una prácticade revisión de tarifas de acuerdo con loscostes. Estas prácticas obstaculizan losprocesos de incorporación del sector privadopor las razones siguientes.

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En primer lugar, la necesidad de elevar lastarifas para hacer viable la incorporación delsector privado sin acudir a transferencias delos presupuestos de las entidades públicasgenera en la sociedad una asociación entre laparticipación privada y las elevaciones detarifas. Tal asociación genera un rechazo sociala la participación privada que se encargan dealimentar los grupos de interés que estánrecibiendo agua subsidiada. La población delos estratos de renta más baja que, además deno recibir agua por tubería, pagan el agua aprecios muy superiores al resto de lacomunidad porque se ven obligados acomprarla a tanqueros, se aúnan a veces a lasprotestas debido, en gran medida, a falta deinformación. Los grupos de bajas rentas debenser informados de que la participación privadaacompañada de incremento en la cobertura delos servicios y que los nuevos precios seráninferiores a los precios que están pagando a lostanqueros.

En segundo lugar, estas prácticas provocan enlos operadores dudas sobre la capacidad yvoluntad de las autoridades para incrementarlas tarifas. La ausencia de una cultura ytradición de actualización de tarifas dificulta elcumplimiento de los compromisos relativos alos precios contemplados en los contratos. Lasautoridades pueden ser presionadas por gruposinteresados en hacer fracasar el precio.

En tercer lugar, la carencia de ingresossuficiente suele provocar tal deterioro en lacalidad del servicio que se requieren enormesinversiones para mejorar mínimamente lacalidad. En estas condiciones, el operador seve obligado a realizar grandes inversiones o aperder su prestigio. La sociedad no percibe lamejora inmediata del servicio, percibe lassubidas de las tarifas.

En cuarto lugar, el operador privado no escapaz de estimar los ingresos futuros con unmínimo grado de fiabilidad. La razón es quelos incrementos de precios reducen elconsumo6. Sin embargo, la elasticidad delconsumo con respecto al precio es difícilcalcular a partir de la información disponiblepuesto que la misma se ha generado en unentorno caracterizado por bajos niveles de precios, evolución aleatoria de los mismos,estructura de tarifas distorsionada por lossubsidios cruzados y ausencia demicromedición.

Expectativas de las autoridades

Las autoridades a menudo tienen expectativaserróneas acerca de lo que el sector privadopuede aportar al servicio de agua yalcantarillado. Las autoridades a vecesconfunden deseos y objetivos realistas.Cuando esta confusión se traslada a losconcursos para la selección de operadores, elresultado es la ausencia de ofertas serias ybien estructuradas. Veamos algunos ejemplosde deseos que no se deben trasladardirectamente a las bases de los concursos parala incorporación del sector privado.

Un primer ejemplo de error que puedencometer las autoridades y asesores al evaluarla capacidad financiera del servicios, essuponer que el sector privado reducirádrásticamente los niveles de pérdidas de aguay que tal reducción se traducirá en un aumentoproporcional de los ingresos. Los operadoresprivados detectan conexiones ilegales, pero elproceso de reducir los niveles de pérdidas de

6Un resumen de los valores de las elasticida-

des consumo-precio calculadas en diversas investiga-ciones se encuentra en G. Yepes, y A., Dianderas(1996).

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agua no es inmediato y desde luego lareducción de las mismas no se traducen en unaumento de la facturación. Los usuarioslegales, al tener que pagar su factura reducenel consumo. La reducción de las pérdidas esmás lenta que lo que las autoridades desearíany se traduce en una reducción de costes deproducción y, en menor medida, un aumentode ingresos.

Las expectativas de aumento inmediato de lacobranza con la incorporación del sectorprivado también suelen estar sesgadas al alzay generar un obstáculo a la participación delsector privado. En la mayor parte de losservicios, se cobra un porcentaje muy bajo de la facturación y las autoridades esperan quecon la incorporación del sector privado seaumente el índice de cobranza. Pues bien, sedebe exigir y esperar que el sector privado queaumente dicho índice, pero no se puede pedirque los índices de cobranza alcancen duranteel primer año el 90% partiendo de unosíndices inferiores al 40%.

Las autoridades, una vez que han decidido laincorporación del sector privado, desearíanrecuperar lo antes posible el retraso deinversiones de los sistemas. Cuanto antes es undeseo legítimo. Sin embargo, pretender queun retraso de 20 años, lo recupere el operadorprivado en tres o cuatro años es un obstáculopara la participación efectiva y estable de éste.Ello es así pues los operadores invierten enfunción de las expectativas de fondos que elservicio puede generar. Altas inversionesrequerirán subidas de tarifas para asegurar larecuperación de la inversión en los plazoscoherentes con las ofertas financieras de losmercado. Sin embargo, tales niveles de tarifasdifícilmente serán aceptadas por los usuarios(ver Recuadro 2). Un deseo de recuperar acorto plazo un retraso en las inversiones, si setraslada a los pliegos de la licitación aunque seacompañe de subidas de tarifas, puede frenarlas ofertas de los operadores responsables yprovocar el rechazo social de la población.

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Recuadro 2

La Concesión de Aguas de Tucumán

1. Características del servicio

Población : 1,2 millones, 620.000 en la capital, 190.000 en núcleos rurales y el resto en núcleos rurales. Cobertura : 77% disponían del servicio de agua, 33% disponían de alcantarillado, el 50% del agua recolectada era depurada Empleados : 2.400 empleados Ingresos: la factura anual era de US$ 19 millones y el índice de cobranza del 30%. Régimen de tarifas independiente del consumo, basado en la superficie

2. La concesión

Inversión : US$ 100 millones en los cinco primeros anos, $168 en los diez primeros, $386 en los treinta anos de la concesión Empleados: Obligación de mantener a 1000 empleados Tarifas: Subida inicial del 104%. Se utilizó la tarifa como variable de equilibrio sin tener en cuenta la capacidad y disponibilidad de pago de la población. Se utilizó la factura de agua para recaudar impuestos. Inicio: La concesión se inicio en julio de 1995

3. Problemas de la concesión

! El rechazo social a las subidas de tarifas se produce de manera inmediata. El consumidor no puede reducir la factura reduciendo el consumo puesto que el régimen tarifario se basa en la superficie de la vivienda.! Aparecen problemas de turbiedad de las aguas y políticamente se incita al no pago de las facturas! Abandonan la empresa concesionaria los socios locales! Renegociación del contrato de concesión en Agosto de 1997 y rechazo de todos los partidos a la misma! Presentación de recisión de contrato por culpa del concedente en Agosto de 1997

Disponibilidad de operadores

En la mayoría de los países de América Latinaexisten muy pocos operadores locales conbuena reputación y fortaleza financiera. Portanto, la mayoría de los consorcios privadosque gestionan sistemas de agua y alcantarilladoestán dominados por operadores de fuera de laregión. Esta carencia de oferentes puede serun obstáculo para la incorporación del sectorprivado en servicios medianos y pequeños. Losgrandes operadores se han limitado, hastaahora, a participar en las grandes ciudades. Silas ciudades medianas y pequeñas inicianprocesos de incorporación del sector privadoa sus servicios, es probable que los grandesoperadores rehúsen participar en los mismos

puesto que la capacidad financiera y de gestiónde estos grupos para satisfacer una demandamasiva de incorporación privada en lossistemas de la región es limitada.

El limitado número de operadores en relacióna la demanda y el alto coste de preparar unaoferta pueden llevar a los operadores a desistirde competir entre ellos y a repartirse elmercado. Desde el punto de vista de losoperadores, la distribución del mercado es unaestrategia racional, hay muchos proyectos enrelación con la capacidad financiera y loscostes de preparar las ofertas son muy altos.Desde el punto de vista de la eficiencia, talestrategia es peligrosa.

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La apertura del mercado a nuevos operadores,quizás con menos experiencia, es un caminoque debe ser explorado. Sin embargo, estecamino puede ser rechazado por lasautoridades encargadas de la incorporación delsector privado puesto que éstas, en general,serán reacias a experimentar en casa. Laorganización de consorcios con capital localy capital de los grandes operadores en los quese incluyan contratos de asistencia técnica delos grandes operadores al consorcio ampliará,sin duda, el numero de oferentes. La búsquedade esquemas financieros que demanden unamenor capacidad financiera del concesionarioaumentaría también la oferta de operadores através de incorporar a empresas locales conexperiencia y menor capacidad financiera y aaumentar la disponibilidad de los operadoresmás tradicionales de participar en nuevosservicios.

La empresa Aguas de Barcelona es unaempresa española en cuyo capital participanCompagnie Lyoneses des Eaux e inversionistasespañoles. Esta empresa está participando conéxito en los procesos de incorporación delsector privado a los servicios de Agua yAlcantarillado de España y Latinoamérica. Elorigen de esta empresa fue la asociación entrecapital español y francés para elabastecimiento de agua de la ciudad deBarcelona. La asociación entre los grandesoperadores e inversionistas locales puedeconfigurar empresas similares en la región quepodrían participar con éxito en los procesosde incorporación del sector privado. Sinembargo, debe tenerse presente que estasalianzas empresariales requieren tiempo paraincorporar la tecnología y abordar nuevosproyectos, puesto que los grandes operadoresno estarán dispuestos a ceder la tecnología sinobtener un beneficio a cambio, y la expansióna otros servicios de una alianza empresarial

requiere conocimiento y confianza entre losactores.

Mercados financieros

Los mercados financieros locales son amenudo un obstáculo para la participaciónprivada a los servicios de agua y alcantarillado.Esto es así, porque la carencia de fondos alargo plazo denominados en moneda localobliga a los inversores a financiar activos conuna vida larga con fondos a corto plazo oalternativamente a utilizar fondos denominadosen moneda extranjera.

En el primer caso, es decir en el caso de que elconcesionario tenga que utilizar fondos a cortoplazo, la empresa concesionaria corre unriesgo de liquidez y puede experimentartensiones financieras para la renovación de losprestamos lo que obliga, a veces, a la casamatriz del operador a refinanciar lospréstamos. Este escasez de fondos limita laoferta de operadores puesto que si lafinanciación de las inversiones, sólo es posiblea través de fondos procedentes de los propiosoperadores, la capacidad de los mismos paraacudir a nuevos procesos de participación delsector privado será reducida. Además, la faltade fondos a largo plazo y las dificultades derefinanciación exigen tarifas muy altas pararecuperar la inversión durante la vida de losprestamos en lugar de recuperarla durante todala vida útil de las instalaciones. Tales tarifasson, en muchas ocasiones, incompatibles conla capacidad de pago de la población.

Si el operador financia las inversiones confondos denominados en moneda extranjera, elproyecto tendrá que hacer frente al servicio dela deuda en la misma moneda, pero losingresos del proyecto están denominados enmoneda local. Es decir, el servicio esta

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soportando un riesgo de tipo de cambio quegenera cuantiosas perdidas cuando se produceuna devaluación. En la mayor parte de lospaíses de la región no existen instrumentospara la diversificar y mitigar los riesgos detipo de cambio ya que los mercadosfinancieros son muy estrechos y no cuentancon instrumentos para cubrir y distribuir losriesgos de mercado.

Los fondos de pensiones son candidatos parainvertir en moneda local a largo plazo. Sinembargo su tamaño y sus regulaciones hacenque la financiación procedente de los mismossea reducida. La ausencia de una cultura depréstamo en los servicios de agua y

alcantarillado hace todavía mas difícil que losfondos de pensiones y otros inversoresinstitucionales inviertan en ellos. Los analistasfinancieros de los bancos e institucionesfinancieras no están acostumbrados a evaluarestas empresas puesto que tradicionalmente nohan recibido fondos en base a su capacidadfinanciera. En efecto, en la mayor parte de loscasos, los servicios se han financiado a travésde transferencias de los presupuestos públicos,o a través de prestamos las banca publica y lospocos prestamos de la banca comercial hanestado casi siempre respaldados por garantíaspúblicas.

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Rechazo social y político a los procesos de incorporacióndel sector privado

Hasta ahora se han analizado obstáculos parala incorporación del sector privado a losservicios de agua y alcantarillado generadospor la ausencia de un marco reguladoradecuado, la insuficiencia de las tarifas, laescasez de operadores, las expectativas de lasautoridades, y la estrechez de los mercadosfinancieros. Pues bien, el rechazo social ypolítico siendo de naturaleza diferente, es unode los principales obstáculos para incorporar alsector privado a los servicios. Dicho rechazose deriva de los costes reales que paradeterminados grupos tiene la incorporación delsector privado y de la alarma social que otrosgrupos, a veces con intereses no confesables,provocan exagerando los impactos negativosde la incorporación del sector privado y nomencionando las ventajas de tal incorporación,ni las medidas que las autoridades suelenimplementar para mitigar los costes. La alarmase extiende si las autoridades que promuevenlos procesos no contrarrestan la informaciónsesgada suministrada por los grupos de interés.Cuando el proceso de incorporación del sectorprivado coincide con las elecciones, latentación del candidato de la oposición deutilizar los argumentos de los grupos deinterés en contra de su oponente político esdemasiado grande. En estos casos el rechazosocial y político se unen y harán fracasar laparticipación del sector privado. Acontinuación se discuten los argumentos máscomunes que se utilizan en las campañas encontra de la incorporación del sector privadoque provocan alarma social y obstaculizan losprocesos.

El primer argumento que se utiliza es que laincorporación del sector privado implicará unincremento de tarifas que los pobres no podránsoportar. En estas campañas no se mencionaque cuando las tarifas son inferiores a loscostes se está subvencionando a los estratos depoblación de rentas medias y altas. Puestoque la población que no recibe agua portubería es precisamente la población deingresos más bajos, que se ve obligada acomprar agua a través de tanques a un precioque en muchas ocasiones es hasta 10 vecesmayor que el precio que pagan losconsumidores que reciben agua por tubería.Los grupos que anuncian este peligro de laincorporación del sector privado no demandansubsidios focalizados para los estratos socialesde rentas muy bajas, los realmente necesitados.

Las autoridades deben hacer saber a lapoblación que la incorporación del sectorprivado es compatible con el establecimientode subsidios a los usuarios con rentas bajas y,en su caso, deben explicar detalladamente lossubsidios que se van a establecer para mitigarel impacto social de las subidas de los precios.Las autoridades también deben explicar losaumentos en los niveles de cobertura delservicio que se producirán en los barrios derentas más bajas. De esta forma, la poblaciónmás desprotegida no se sumará por falta deinformación a los grupos interesados en hacerfracasar la incorporación del sector privado.

Aunque una política de subsidios puede sernecesaria para adaptar las tarifas a la capacidady disponibilidad a pagar de los consumidores,

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las autoridades deben ser muy cuidadosas en eldiseño de tales esquemas y tener en cuentalos siguientes aspectos. Primero, el contratoentre el operador y la autoridad relevante debeespecificar la entidad que sufragará el coste dela subvención de los usuarios de baja renta.Segundo, los subsidios a los consumos de lapoblación de bajas rentas es preferible quesean financiados a través de los presupuestospúblicos puesto que la financiación a través desubsidios cruzados es una mala práctica quegenera distorsiones en las prácticas deconsumo y promueve el abandono del servicioa los grandes consumidores nosubvencionados. Además, la financiación delos consumos de los usuarios de rentas másbajas a través de subsidios cruzados incentivaun incremento incontrolado de los usuariospuesto que las autoridades deciden losconsumidores que deben ser subsidiados peroel coste de tales subsidios no lo soportan lasautoridades sino el resto de los consumidores.Tercero, cuando el establecimiento desubsidios cruzados es la única alternativa parareducir las tarifas de los estratos de renta másbajos, el número y la cuantía de estos subsidiosdebe limitarse y definirse en el contrato.

La segunda forma de provocar rechazo socialconsiste en alarmar a la población diciendo quetodos los trabajadores de la empresa de aguay alcantarillado perderán su empleo. Laincorporación del sector privado, al aumentarla productividad de los trabajadores, implicaráen la mayor parte de los casos reducciones enel número de empleados afectos al servicio.Como se mencionó en la sección 2, unaempresa de agua bien gestionada necesita treso cuatro empleados por mil conexiones; lamayoría de las empresas públicas deLatinoamérica duplican esta cifra y muchassuperan los 15 empleados por mil conexiones.En las campanas de alarma social no se

menciona que el exceso de personal significagestión ineficiente, que toda la sociedad estápagando en términos de poca cobertura ymala calidad del servicio. Tampoco semenciona que las situaciones de ineficienciacontinuada van acompañadas, en la mayoríade los casos, de corrupción y de prebendas. Enmuchos casos, los trabajadores de las empresasde agua tienen el monopolio de venta de aguaen tanques a comunidades marginales que notienen acceso al agua por tubería. Estaactividad monopolista es obtenida encondiciones poco transparentes y por ellaobtienen rentas sustanciosas.

Las autoridades mitigan este coste social através de tres tipos de programas: de inserciónde una parte de los empleados en la nuevaempresa concesionaria del servicio, derenuncias voluntarias y despidos acompañadosde compensaciones económicas, y deincorporación y adaptación al mercado laboral.Estos programas deben ser explicados a lostrabajadores del servicio, pero también al restode la sociedad a través de campanas deinformación. Estas deben informar a lasociedad de los programas de mitigación decostes para los trabajadores, de los niveles desalarios de la empresa de agua en relación a losniveles salariales medios del país, y del costede la ineficiencia productiva para toda lasociedad. Por ejemplo, el BancoInteramericano de Desarrollo ha formalizado,en agosto de 1997, una operación con elGobierno de Ecuador para implementar unprograma de incorporación del sector privadoa través de un contrato de concesión. Laoperación financia tres componentes. Unprimer componente atiende a la preparación delos documentos contractuales yprecontractuales para la incorporación delsector privado. Un segundo componentefinancia un programa para la reestructuración

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de personal de la empresa de agua yalcantarillado. Tal programa incluye lafinanciación de los despidos voluntarios yacciones para reintegrar a los trabajadores enel mercado laboral. Un tercer componenteatiende a inversiones urgentes que no esconveniente que esperen hasta la llegada deloperador privado.

Otra forma común de fomentar el rechazosocial es diciendo que las autoridades perderánun instrumento esencial para mejorar ladistribución de la renta. No se dice que lo querealmente se está perdiendo es un instrumentode poder, muy útil para captar votos en losprocesos electorales. Es común encontrarvolúmenes cuantiosos de inversión durante lascampañas electorales con sesgo haciadeterminados barrios, también allá se lesasigna tarifas especiales. En estas campañas seesconde información a la población puestoque la participación privada es compatible yva acompanada de acciones para mejorar ladistribución de la renta. La implantación de subsidios focalizados y transparentes para lapoblación de baja renta es un ejemplo. Sinembargo, en estas campañas no se dice que lossubsidios generalizados a toda la población nomejoran la distribución de la renta sino que laempeoran. La razón es que la población conmayor renta recibe mayor volumen desubsidios que los de baja renta puesto que estaúltima o no recibe agua por tubería o consumevolúmenes de agua muy inferiores a los de lapoblación de renta alta.

El control de un servicio público esencial poruna compañía extranjera es otra de las armaspublicitarias de los grupos que están en contra

de la participación del sector privado. Elmiedo al control externo lo alimentan, en lamayoría de los casos, los políticos que ocupanpuestos ejecutivos en las empresas, que venperder un puesto de trabajo bien remuneradoy para el que a veces tienen poco historialprofesional. Los buenos gestores no temen laparticipación de una empresa exterior puesencontraran empleo sin mayores problemas, lomás probable es que el concesionario loscontrate. Las autoridades deben explicar que elcontrol exterior no implica ningún problemapara la sociedad con un marco reguladortransparente y adecuado. Además, en la mayorparte de los casos los grandes operadores seasocian con inversionistas locales y deseancontar con profesionales locales dentro delservicio.

Las autoridades que están promoviendo unproceso de incorporación del sector privadodeben prestar atención al rechazo socialestableciendo programas para mitigar loscostes reales y contrarrestando coninformación veraz y transparente las campanasde los grupos de interés. Como señala A.Vives (1997), la información transparente yveraz es el segundo mandamiento de obligadocumplimiento para las autoridades a fin deasegurar la sostenibilidad a largo plazo de laincorporación privada. El acuerdo entre lospartidos políticos acerca de la participaciónprivada también evitará que el rechazo socialgenere promesas de los candidatos durante laselecciones de paralizar el proceso en el caso deresultar ganador.

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Lecciones aprendidas

A continuación, se presenta un resumen de laslecciones aprendidas del análisis.

Primera, el modelo tradicional de gestión delos servicios de agua y alcantarillado haprovocado un servicio de mala calidad conbajos niveles de cobertura y despilfarro deagua. Además, la interrelación entre lascaracterísticas típicas de los modelos deprovision de los servicios a través de empresasde propiedad pública y las restriccionespresupuestarias del sector público hanatrapado a la mayoría de los mismos en uncírculo vicioso de ineficiencia creciente delque es difícil salir sin una ruptura de losmodelos tradicionales.

Segunda, la incorporación del sector privadofacilita la salida del círculo vicioso por cuantopuede atacar simultáneamente los frentes quecierran el círculo: la insuficiencia de las tarifas,la ineficiencia de la gestión interna, lasprácticas comerciales obsoletas y la confusiónentre los ámbitos políticos y de gestiónempresarial. Además, la participación privadaaumenta la capacidad financiera de losservicios mediante los incrementos de losflujos de caja y de las disponibilidades definanciación externa.

Tercera, la ausencia de marcos reguladoresadecuados es un obstáculo importante para laparticipación privada en los servicios de aguay alcantarillado. La superposición de losámbitos municipal y nacional en la regulacióny control de estos servicios agrava elproblema. El establecimiento de marcosreguladores claros que establezcan las reglasdel juego, delimiten las funciones de las

distintas administraciones públicas, y haganlas decisiones de la autoridades menosarbitrarias reduce este obstáculo. Sin embargo,puesto que los inversionistas requieren tiempoen tener confianza en la capacidad de estosnuevos mecanismos para resolver losproblemas relevantes del servicio, loscontratos de incorporación del sector privadodeben incluir cláusulas que refuercen laregulación: fórmulas claras de revisión yactualización de los mismos, procedimientospara dirimir disputas, y mecanismos dearbitraje.

Cuarta, una política de precios basada entarifas por debajo del coste dificulta losprocesos de participación privada puesto quela población asocia la incorporación del sectorprivado con subidas de tarifas. Además, lapersistencia de las autoridades en aplicartarifas muy por debajo de los costes y la faltade tradición en la actualización de las mismaslevantan dudas en los operadores sobre lacapacidad de las autoridades para instrumentarotro tipo de política de precios. Para reducirestos problemas se debe iniciar una revisión delas tarifas de forma gradual antes de laincorporación del sector privado teniendopresente la capacidad y disponibilidad de pagode los usuarios en la determinación delbinomio calidad-precio.

Quinta, el limitado número de operadores conexperiencia y capacidad financiera puede serun obstáculo para una incorporación masivadel sector privado a los servicios de agua yalcantarillado en la región. No es fácilaumentar, a corto plazo, la oferta deoperadores con experiencia y con fortaleza

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financiera. Sin embargo, se deben haceresfuerzos para ampliar el número decandidatos reduciendo los requisitos referentesa la capacidad financiera de los operadores eimplementando esquemas de financiación quereduzcan los esfuerzos financieros de losoperadores.

Sexta, las expectativas optimistas de lasautoridades acerca de lo que pueden conseguirlos operadores privados pueden frustar unproceso de incorporación del mismo. El sectorprivado mejorará la calidad, aumentará lageneración de flujos de caja y financiará partedel retraso inversor. Sin embargo, cuando seexigen objetivos demasiado ambiciosos deincremento de calidad del servicio y deaumento de las inversiones, se pueden estarpromoviendo ofertas oportunistas y frenandopropuestas responsables. Séptima, los obstáculos se magnifican por laausencia de mercados financierosdesarrollados que impiden la diversificación delos riesgos implícitos en estos procesos. Lafalta de fondos financieros a largo plazo enmoneda local genera riesgos de liquidez yriesgos de tipo de cambio para losinversionistas que se traducen en mayorestarifas para los usuarios. La participaciónprivada en el sector demanda financiación alargo plazo en moneda local, por tanto sedeben hacer esfuerzos para promoveresquemas financieros que aprovechen lacapacidad de los mercados financieros locales.

Octava , la aceptación social y política es unfactor decisivo para iniciar y culminar conéxito los procesos de incorporación del sectorprivado. Los costes reales que talincorporación puede tener para determinadosgrupos sociales explican parcialmente esterechazo. Sin embargo, el rechazo social ypolítico masivo que aparece en muchosprocesos es provocado y alimentado por

grupos sociales minoritarios que pierdenciertos privilegios. Estos grupos suelenagrandar los problemas y esconder losbeneficios. Las mejores armas paracontrarrestar tales campañas son laidentificación y mitigación de los problemas yla información transparente y veraz a todos losciudadanos.

Un observación final, en la medida que lossectores de agua y alcantarillado se conformancomo monopolio natural y el ámbito de lacompetencia en el mercado es muy limitadovan a aparecer, en mayor o menor medida, problemas de eficiencia lo que, a su vez, puedegenerar rechazo social y obstáculos a laparticipación privada. Los problemas deeficiencia se pueden reducir a través deesquemas apropiados de regulación yparticipación privada. Sin embargo, puestoque la información de los reguladores yregulados es asimétrica y la competencia eslimitada, las autoridades no deben pretendercon el establecimiento de marcos regulatoriosy esquemas de participación privada eliminartodos los problemas de eficiencia. Estalimitación de los mecanismos de asignación derecursos en el caso de los servicios de agua yalcantarillado es importante tenerla presente,puesto que el intento, en principio loable, deresolver todos los problemas de eficiencia através de la regulación y la intervención de lasautoridades públicas generaría una espiral deregulaciones y problemas7 cada vez conmayores costes y menor eficiencia. Estatentación debe ser vencida y aceptar que elobjetivo de la incorporación del sector privadoes mejorar los servicios de agua yalcantarillado en términos de cobertura ycalidad, pero no se debe pretender laperfección en los mismos a través de laincorporación del sector privado.

7Ver Ogus (1996), páginas 337-338.

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