part1 · Title: Microsoft Word - part1.doc Created Date: 9/14/1999 10:43:22 AM

DOC_FI\DV\381\381655totalFI.doc

Riippumaton asiantuntijakomitea

TOINEN KERTOMUSkomission uudistamisesta

Huonon hallinnon, sääntöjenvastaisuuksien ja petosten torjunnannykyisen käytännön analyysi ja asiaa koskevia ehdotuksia

OSA I

(10. syyskuuta 1999)

DOC_FI\DV\381\381655totalFI.doc

Riippumaton asiantuntijakomitea

Jäsenet

André MIDDELHOEK (puheenjohtaja)Inga-Britt AHLENIUS

Pierre LELONGAntonio TIZZANO

Walter VAN GERVEN

DOC_FI\DV\381\381655totalFI.doc 3

Sisällysluettelo

OSA I

Riippumattoman asiantuntijakomitean suositukset 4

Luku 1: Johdanto 22

Luku 2: Suorat hallintovastuualueet 26

Luku 3: Yhteinen hallinto 69

Luku 4: Valvontaympäristö 104

OSA II

Luku 5: Petosten ja korruption torjuminen 135

Luku 6: Henkilöstöasiat 187

Luku 7: Kunniallisuus, vastuullisuus ja selontekovelvollisuusunionin poliittisessa ja hallinnollisessa toimintaympäristössä 238

Luku 8: Loppuhuomautukset 268


Riippumattoman asiantuntijakomitean suositukset

Luku 2

Laatimalla todelliset sopimuksia koskevat säännöt, uudistamalla lainsäädäntö-, sääntely- jatalousarviokehystä ja lisäämällä tulojen ja menojen hyväksyjien vastuuta voidaan tervehdyttääkomission hallintoa, jossa suurimmat ongelmat ovat johtuneet teknisen tuen toimistoista.

Suositus 1

Koko komission tulisi käsitellä sopimusalaa mahdollisimman suuren avoimuuden takaamiseksi. On syytä laatiaohjeet ja antaa kunnollista koulutusta. Yhteisön julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä haittaa se, että se onkoottu useista eri lähteistä. Sen kokoamista on syytä tutkia pyrkimättä liikaan sääntelyyn vaan pyrkienjärkeistämään, jotta helpotetaan käytännön suorittajien työtä (ks. kappale 2.1.17).

Suositus 2

Koska varainhoitoasetus ei sovellu nykyaikaisen hallinnon ja tehokkaan valvonnan vaatimuksiin, sitä on tarpeenuudistaa perusteellisesti. Joka tapauksessa sillä tulisi olla selkeä paikka yhteisön säännösten hierarkiassa ja sen tulisirajoittua keskeisiin periaatteisiin, joita kaikkien toimielinten tulee noudattaa. Yksityiskohdissa siinä tulisi viitatakutakin toimielintä koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin (ks. luku 2 kokonaisuudessaan).

Suositus 3

Sopimuksen laatiminen – joka seuraa tarjouskilpailua tai neuvotteluprosessia – hankkeen rahoittaminen ja tuenmyöntäminen ovat yhteisön rahankäytön eri muotoja. Varainhoitoasetuksessa tulisi siksi esittää perussäännöt, joitakaikkien toimielinten tulee noudattaa ja joihin kuuluvat avoin päätöksenteko, syrjinnän kieltäminen, käytönjälkikäteisarviointi, ja sen tulee poistaa sopimuksia koskevat sekaannukset. Sopimuksen käsite ja erilaisetsopimustyypit on määriteltävä (ks. kohta 2.1.21 ja seuraavat).

Suositus 4

Nykyisen talousarvion nimikkeistöä, joka perustuu varainhoitoasetuksen edellyttämään jakoon A-osan(hallintomenot) ja B-osaan (toimintamenot), on vaikea soveltaa käytännössä. Sitä kierretään useinkorvamerkitsemällä talousarvion menoja. Jotta voidaan helpottaa arviointia ja antaa budjettivallan käyttäjällemahdollisuus täysimääräiseen valvontaan, on luotava politiikan aloihin perustuva nimikkeistö, jossa politiikanaloihin liittyvät kulut olisi eritelty, ja tiettyyn tarkoitukseen osoitetut määrärahat olisi määritelty tarkoituksenluonteen mukaan (ks. kohdat 2.1.15 – 2.1.19).

Suositus 5

Yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa tehtävää yhteistyötä koskevan budjettikohdan määrärahat ovat nykyiselläänitsenäinen ja kaoottinen ala, koska niitä säädellään lukuisin erilaisin säädöksin. Yhteisön direktiivien sisältämiäperiaatteita on sovellettava sekä komission itsensä antamiin julkisiin sopimuksiin että niihin, jotka komissiomyöntää yhteisön varojen edunsaajien toimeksiannosta (ks. kohdat 2.1.33 – 2.1.35).

Suositus 6

On laadittava avustuksia koskevat säännöt. Silloin kun ne maksetaan korvaukseksi vastineesta, niitä tulisi käsitelläsamalla tavalla kuin sopimuksia sekä myöntämisprosessissa (kilpailuttaminen), valvonnan yhteydessä (hankintoja jasopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsittely) ja hallinnoinnissa (tietokanta-avusteinen seuranta) (ks.kohta 2.1.40).

Suositus 7

Arviointikomitean kokoonpanoon liittyvät puutteet on korjattava (ks. kappale 2.1.28).

Suositus 8


Henkisiä palveluja koskevat sopimukset on suunniteltava huolellisesti. Henkilöstö- ja rahoitusresursseja ei tulisihajauttaa useisiin sopimuksiin, jotka ovat niin pieniä, että niitä on vaikea valvoa, erilaiset menetelmät onymmärrettävä oikein, sopimuksen kohteen tarkkaa määritelmää on pidettävä oleellisen tärkeänä seikkana, jakomissiolla on oltava keinot valvoa sopimusten täytäntöönpanon asianmukaisuutta (ks. kohdat 2.2.17 – 2.2.48).

Suositus 9

Komission tulisi pyytää sopimuspuolia ja tarvittaessa erityisiä eturyhmiä ilmoittamaan hallintoneuvostonsakokoonpanon ja osakkeenomistajansa. Pedagogisista syistä ja ehdottoman tasa-arvoisen kohtelun varmistamiseksisen tulee antaa niiden, joiden tarjouksia ei ole hyväksytty, tutustua tarjousmenettelyyn liittyviin asiakirjoihin (ks.kohdat 2.2.36 – 2.2.38 ja 2.2.60 – 2.2.63).

Suositus 10

Tulojen ja menojen hyväksyjien tulee olla vastuuntuntoisia, heidän on koettava itsensä vastuullisiksi, ja heidät onpantava vastaamaan toiminnastaan. Heidän rooliaan tulisi korostaa esimerkiksi antamalla heille takeetitsenäisyydestä ja tiettyjä uraan liittyviä etuja sekä kaikki tarvittava koulutus ja tieto. Heidän kurinpidollinen jarahoitusta koskeva vastuuvelvollisuutensa ei saa jäädä teoreettiseksi mahdollisuudeksi. Se, että päätös määrärahansitomisesta on erillään sitoumusehdotuksen tekemisestä on vastoin vastuullisuuden periaatetta. Sopimuksenhyväksyvän virkamiehen ja sen allekirjoittajan on oltava yksi ja sama henkilö tai ainakin heidän on oltava läheisessäyhteistyössä (sopimus on ainoa komissiota oikeudellisesti sitova väline suhteessa kolmansiin osapuoliin, sitoumuson taas vain sisäinen päätös) (ks. kohdat 2.2.49 – 2.2.59).

Suositus 11

Komissio tai kollegion valtuuttama komission jäsen ei voi toimia tulojen ja menojen hyväksyjänä (ks. kohta 2.2.58).

Suositus 12

Sopimuksia hyväksyviä virkamiehiä tulisi perehdyttää sopimuksiin laajemmin. Komission äskettäin perustamallesopimuksista keskitetysti vastaavalle yksikölle tulisi antaa riittävästi henkilöstöä, jotta se voi tarjota tarvittavaa tukeasopimuksia hyväksyville virkamiehille ja auttaa heitä hankkimaan vaadittavat asiakirjat ja jälkeenpäin seuraamaankeskeisten sopimusten täytäntöönpanoa ja tekemään asianmukaiset johtopäätökset, jotta on mahdollista tehdäsääntöihin jatkuvasti mukautuksia. Siksi yksikön on tutustuttava hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean (CCAM) kautta tärkeimpiin tai tyypillisimpiin sopimuksiin. Sen edustajien tulisi toimiakomiteassa ja olla keskeinen tekninen elementti (ks. kohdat 2.2.75-2.2.77).

Suositus 13

Hankintoja ja sopimuksia käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa (CCAM), joka tällä hetkellä suorittaa ainoastaanrutiininomaisesti sopimusten toteuttamista koskevia tarkastuksia ja hidastaa muutenkin hankalaa prosessia, tuleeuudistaa. Sen käsittelemien asioiden lukumäärä tulee rajata tiukasti. Tutkittavat asiat tulee valita komiteanpuheenjohtajan henkilökohtaisessa valvonnassa. Puheenjohtajaa avustavat komitean sihteeristö ja sopimuksiakeskitetysti käsittelevä yksikkö, jotka toimivat yhteistyössä. Sopimukset, joita ei valita tutkittavaksi, tulee jättääsivuun, ja vain näitä esimerkkeinä käytettäviä sopimuksia tutkitaan syvällisesti. Komitean jäsenten tulisi ollavirkahierarkkisesti korkea-arvoisia, mutta ei liian korkeita, jotta varsinaiset jäsenet eivät useimmissa tapauksissaolisi poissa kokouksista. Komitean tulee olla sekakomitea, jotta se toimii foorumina hallinnosta ja toiminnastavastaavien pääosastojen vuoropuhelulle. Asioiden käsittelyyn ottamisen kynnystä on nostettava oleellisesti erilaistensopimusten mukaan (ks. kohdat 2.2.78 – 2.2.98).

Suositus 14

Lopuksi komission on luotava sopimukset ja sopimuspuolet kattava tietokanta. Jos tämä ei ole mahdollistaSINCOM-järjestelmässä, keskeisten yksikköjen tulisi harkita vaihtoehtoja (CCAM:n järjestelmän laajentaminen)yhteistyössä tulojen ja menojen hyväksyjien kanssa (ks. kohdat 2.2.64 – 2.2.73).

Suositus 15

Koska komission hallintotehtävät lisääntyvät ja ulottuvat uusille aloille, ja koska virkamiesten lukumäärää ei voijatkuvasti lisätä, ulkoistamista tulisi jatkaa. Yksityisen sektorin resurssien käyttöä tulisi säännellä, jotta täytetäänsamalla julkisen hallinnon vaatimukset. Lisäksi komitea uskoo, että komission yksinomaisessa valvonnassa toimivattoimeenpanevat toimistot ovat vaihtoehto, jota kannattaa harkita tarkasti (ks. koko kappale 2.3).


Luku 3

EMOTR:n tukiosaston erittäin monimutkainen luonne tekee siitä petosalttiin ja vaikeuttaamerkittävästi sen valvontaa. EMOTR:n menojen valvonta on edelleen tärkeä kysymys, vaikkaEMOTR:n tukiosaston osuus yhteisön kokonaistalousarviosta vähitellen laskee. Vientitukien jasuoran tulotuen kaltaiset herkät alat ovat myös avainaloja, jotka vaativat komission erityistähuomiota. Komissiolla ja jäsenvaltioilla maksujen ja valvonnan alalla olevien vastuualueidentuore selkeyttäminen saattaa vaikuttaa myönteisesti, jos seurannasta huolehditaanasianmukaisesti. Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen jäsenvaltioiden kanssa on komissionviimeinen yleinen hallintotoimi, kun se valvoo sitä, miten jäsenvaltiot käyttävät varoja komissionvastuulla. Tilintarkastustuomioistuimen vuotuisten tarkastuslausumien tulokset antavatymmärtää, että tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn kautta takaisin perittyjä summia olisinostettava.

Suositus 16

Kaikki päätökset, joita komissio tekee tällä alalla joko hallintoviranomaisena tai kollegiona, ontehtävä täysin riippumattomasti. Komission on varmistettava, että tilintarkastusyksikkö voitoimia riippumattomasti ja ilman, että siihen kohdistetaan aiheetonta ulkoista tai sisäistäpainostusta tai vaikutusvaltaa. (3.12.3.-4)

Suositus 17

Komission olisi varmistettava, että noudatetaan tarkemmin asetusten 1287/95 ja 1663/95säännöksiä, jotka koskevat maksavien yksiköiden nimeämistä ja niiden tilien varmentamista.(3.9.8.-3.9.10)

Suositus 18

Komission olisi hyödynnettävä täysimääräisesti sillä olevaa oikeutta harjoittaa jäsenvaltioissaitse paikalla toteutettavaa valvontaa tilien ja säännönmukaisuuden tarkastamista ja hyväksymistävarten ja suljettava hyväksyttävien tilien ulkopuolelle summat, jotka liittyvät kirjanpitovirheisiinja tilien perustana oleviin toimiin, jotka ovat sääntöjen vastaisia. (3.12.3–4)

Suositus 19

Jos todetaan järjestelmällisiä puutteita, olisi sovellettava korkeampia korjausprosentteja. (3.8.6.,3.12.2.)

Suositus 20

Tilien tarkastamis- ja hyväksymisponnisteluja tehostamalla voidaan saada palautettua suurempiasummia. Tätä varten tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava yksikkö tarvitseelisähenkilöstöä voidakseen kattaa laajemman alan joka vuosi ja voidakseen tehdä tarkastuksialopullisen edunsaajan tasolle asti. Sen olisi asetettava palautettavia summia koskevattavoitetasot, jotka kytketään tilintarkastustuomioistuimen vuotuisissa tarkastuslausumissaanesittämiin virhetaajuuksiin. (3.12.2)

Suositus 21

Komission olisi perittävä korkoa siitä päivästä, jona maksava yksikkö suorittaa maksun, kunkyseessä on peritty summa, johon on sovellettu sovittelumenettelyä. (3.11.1-3.11.5-6)

Suositus 22


Sovitteluelimelle esitettäviä kiistanalaisia summia olisi nostettava siten, että se ilmoitetaantarvittaessa kussakin jäsenvaltiossa toteutettavien toimenpiteiden keskimääräisen arvon osana.(3.11.3.)

Suositus 23

Komission olisi pyrittävä lyhentämään tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn kuluvaa aikaavähentämällä vaiheiden määrää ja erityisesti kertoja, joina jäsenvaltiot esittävät huomautuksiapalautettavaksi ehdotetuista summista ja niihin johtavista komission huomautuksista. (3.10.9.)

Suositus 24

Komission olisi varmistettava, että markkinatukien ja suorien tukien tilintarkastussykli onriittävän lyhyt, jotta taataan, että kaikki pääalueet katetaan 24 kuukauden kuluessa asetuksen1663/95 1 artiklan mukaisesti. (3.10.7.)

Suositus 25

Uudessa järjestelmässä säännönmukaisuutta koskevat päätökset voivat koskea eri vuosientoimia. Komission olisi siksi varmistettava, että sen kirjanpidosta ja raportoinnista käyseurattavuuden vuoksi ilmi, miten suuria summia säännönmukaisuutta koskevan tarkastuksenseurauksena on palautettu kunkin tilivuoden osalta. (3.10.5–8)

Suositus 26

Komission olisi kiinnitettävä erityistä huomiota määrämaan mukaan eriytettyihinvientikorvauksiin ja varmistettava, että vakuudet peritään takaisin kokonaisuudessaan, jospetollisia menettelyjä todetaan. (3.13.2–5)

Suositus 27

Komission olisi asetettava etusijalle yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS)asianmukainen täytäntöönpano ja oikea soveltaminen. (3.13.6–7)

Rakennerahastojen suuruus merkitsee sitä, että jäsenvaltioiden on huolehdittava menojenpäivittäisestä valvonnasta. Se, että komission ja jäsenvaltioiden välistä vastuujakoa on hiljattainselkeytetty, ei merkitse sitä, että vastuualueiden jaossa on saavutettu oikea tasapaino. Monettekijät vaikuttavat osaltaan siihen, että jäsenvaltiot on vapautettu vastuusta. Komission onvarmistettava, että jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön tehokkaat valvontajärjestelmät.

Suositus 28

Komission sisäistä valvontaa on vahvistettava lujittamalla pääosastojen sisäisen valvonnanyksiköitä. Tämä on välttämätöntä, jotta vältytään siltä, että komissio on miltei yksinomaanriippuvainen jäsenvaltioista, kun se haluaa tietoja täytäntöönpanosta ja sääntöjenvastaisuuksistasekä näiden seurantamahdollisuuksista. Tämä ehdotus vastaa tämän kertomuksen luvussa 4esitettyjä ehdotuksia, jotka koskevat varainhoidon valvonnan hajauttamista sekä nykyaikaistasisäistä ja ammattitaitoista tilintarkastustoimintaa. (3.17.2-9)

Suositus 29

Jäsenvaltioissa toteutettavia komission tarkastuksia on sekä lisättävä että parannettava, eli niidenon ulotuttava pitemmälle kuin sellaisten tarkastusten, jotka johtavat vain komissiolle annettaviinneuvoihin ja keskusteluihin. Tarkastukset olisi suunniteltava siten, että niissä paljastetaansääntöjenvastaisuuksia ja päädytään taloudellisiin korjauksiin. Niitä olisi tehtävä useammin


maissa ja alueilla, joiden hallintorakenteet ovat suhteellisen heikot. Se merkitsee sitä, ettäsuurempi osa komission resursseista on käytettävä jäsenvaltioissa toteutettavaan valvontaan.Tämä merkitsee sitä, että komissio valvoo tällaisia rakenteita vahvemmin ja tehokkaamminkaikissa jäsenvaltioissa. (3.17.2-9)

Suositus 30

Rakennerahastojen hallintoon osallistuvien hallinnollisten yksiköiden määrää olisi vähennettäväeikä lisättävä. Tämän vuoksi PO 6:n EMOTR:n tukiosastosta vastaavalla yksiköllä ei pitäisi ollamitään osuutta maaseudun kehittämistoimenpiteiden alalla, joka olisi jätettävä ohjausosastostavastaavan yksikön hoitoon. Komitean mielestä vain yhden pääosaston olisi oltava vastuussauusista tavoitteista 1 ja 2. (3.21.1.-2)

Suositus 31

Jos erilaisten kansallisten sääntöjen käyttäminen hankkeiden valintakelpoisuuden määrittelyynon perustamissopimusten määräysten mukaista, komission olisi huolellisesti valvottava sitä, jottavarmistetaan kaikkien unionin kansalaisten yhdenvertainen kohtelu rakennerahastojen tuensuhteen. Jos tätä ei voida taata kansallisin säännöin, komission olisi julkaistava yksi tai useampiatukikelpoisuustiedotteita, jotka toimivat tätä koskevina ohjeina. (3.18.5.)

Suositus 32

Komission olisi kieltäydyttävä hyväksymästä yliarvostettuja maksuhakemuksia jäsenvaltiolta japalautettava ne uudelleen esitettäviksi (yliarvostusta tapahtuu, kun jäsenvaltiot hakemuksiaesittäessään hakevat enemmän varoja kuin mihin niillä on oikeus ja jättävät komission tehtäväksivalita tukikelpoiset menot tästä summasta). On jäsenvaltioiden vastuulla esittäämaksuhakemuksensa seurattavasti ja yksityiskohtaisesti, jotta kaikki osapuolet voivat ollavarmoja siitä, että kyseiset menot ovat hyväksyttävissä ja että niiden vaikutukset on arvioitu.(3.18.1.-4)

Suositus 33

Jäsenvaltioiden olisi ilmoitettava komissiolle kaikista tapauksista, joissa hanke korvataantoisella, sekä niiden arvosta. Komission olisi järjestelmällisesti säilytettävä nämä tiedot, jotta sesaa yleiskäsityksen ohjelmien yhtenäisyydestä ja johdonmukaisuudesta. Jäsenvaltioiden olisiesitettävä vertailua varten alkuperäinen ehdotus ilman vaihtoja ja lopullinen tulos vaihtoineen.Tämä antaisi komissiolle mahdollisuuden puuttua asiaan tiettyjenuudelleenkohdentamistapausten arvioimiseksi ja varmistaakseen, että se voi periä takaisinyhteisön talousarviosta aiheettomasti maksetut summat. (3.18.1.-4)

Suositus 34

Jos edellä kohdissa 3.24.1 ja 3.24.6 tarkoitettuja uudistuksia ei panna täytäntöön, komission olisi tehtävä aloitevalmistelemalla erityinen lainsäädäntöehdotus.

Luku 4

Sellaisen menettelyn olemassaolo, jossa kaikkien toimien on saatava ennakolta erillisenvarainhoidon valvonnasta vastaavan yksikön nimenomainen hyväksyntä, on merkittävästivaikuttanut siihen, että komission hallinnointiviranomaiset eivät ole tunteneet olevansahenkilökohtaisesti vastuussa hyväksymistään toimista ja ovat samalla tehneet hyvin vähän taieivät ole tehneet mitään estääkseen sellaisia vakavia säännönvastaisuuksia, joita analysoitiinkomitean ensimmäisessä kertomuksessa. Lisäksi tämän toimen ja (heikon) sisäisentarkastustoimen yhdistyminen samassa pääosastossa saattaa aiheuttaa varainhoidon valvojalle


eturistiriitoja. Onkin tarpeen harkita vakavasti uudelleen sekä sisäistä valvontaa että sisäistätarkastusta.

Suositus 35

Olisi perustettava ammattitaitoinen ja riippumaton sisäinen tarkastusyksikkö, jonka toimivallanja toiminnan olisi perustuttava asianomaisiin kansainvälisiin standardeihin (Institute of InternalAuditors) ja joka raportoisi suoraan komission puheenjohtajalle. Keskitetystäennakkotarkastuksesta pääosastossa XX olisi luovuttava, ja sisäinen valvonta - olennaisena osanaalemman tason vastuuta - olisi hajautettava pääosastoihin. Yksi ehdotetun sisäisentarkastusyksikön tärkeimmistä tehtävistä olisi oltava näiden hajautettujen valvontajärjestelmientehokkuuden ja toimivuuden tarkastaminen. (vrt. 4.18.16 jäljempänä) (4.7.1 – 2, 4.9.8, 4.13.3, 7)

Suositus 36

Toimivaltaketjuista olisi tehtävä selviä ja avoimia: kukin alemman tason hallinnoija on vastuussaja selontekovelvollinen oman vastuualansa sisäisestä valvonnasta. Pääjohtajalla (jariippumattomien yksiköiden päälliköillä) puolestaan on (kokonais)vastuu kaikista pääosastonsatai yksikkönsä toiminnallisista kysymyksistä, sisäinen valvonta mukaan lukien. Toimivallansiirtymisen ketju alkaa komission tasolla komission jäsenestä. Hänellä on siten lopullinenhallinnointivastuu kaikista varainhoitoasioista, varainhoidon valvonta mukaan lukien, japoliittinen vastuu kollegion jäsenenä. (4.9.5 - 9)

Suositus 37

Kullakin pääosastolla tulisi olla käytettävissään kaksi tehokkaan varainhoidon perusedellytystä:i) erityinen sisäinen valvontatoimi, jota harjoitetaan suoraan pääjohtajalle raportoivan ylemmänvirkamiehen vastuulla, ja ii) tarkastustoimi, jota harjoitetaan avustavan tilinpitäjän vastuulla.Tarkastustoimi olisi toiminnallisesti komission tilinpitäjän valvonnassa mutta vastaisiyksinomaan oman pääosastonsa tilinpidosta ja rahoitustoimista.

Suositus 38

Kunkin pääosaston olisi laadittava vuosittain oma varainhoitoa koskeva kertomus ja omat tilit;asiakirjan tarkastaisi komission sisäinen tarkastaja ja siihen sisältyisi sekä varainhoitotietoa ettälaajempi pääosaston toiminnan tarkastelu. Nämä kertomukset käsiteltäisiin ensin komissiossa,joka sitten toimittaisi ne toimivaltaisille toimielimille osana vastuuvapausmenettelyä. (4.9.13 -17)

Suositus 39

Sisäisen tarkastusyksikön olisi toimittava komission puheenjohtajan vastuulla ja toimivallanalaisena, riippumattomana muista komission yksiköistä. Sen olisi ennen kaikkea toimittavapuheenjohtajan käsissä diagnostisena välineenä, jonka avulla hän voi yksilöidä rakenteellisia jaorganisaatioon liittyviä heikkouksia komissiossa. Yksikön toimivalta, tavoitteet, valtuudet jaasema olisi määriteltävä perustamisasiakirjassa (”peruskirja”). Sisäisen tarkastusyksiköntyöohjelmassa olisi varmistettava se, että komission kaikki toiminnot katetaan kausittain. Siihenolisi kuitenkin jätettävä joustovaraa ylimääräisille ja tilapäisille tarkastustehtäville, jotkatoteutettaisiin puheenjohtajan pyynnöstä ja/tai tarpeen ilmetessä. (4.13.3., 7, 9)

Suositus 40


Sisäisen tarkastusyksikön päällikön olisi oltava erittäin pätevä ja kokenut tarkastajienammattikunnan jäsen, joka otettaisiin palvelukseen erityisesti tätä tehtävää varten. Hänenhallinnollisen luokkansa olisi vastattava pääjohtajan luokkaa. Sisäisen tarkastusyksikön päällikönolisi tosin raportoitava puheenjohtajalle, mutta hänen olisi oltava täysin riippumatontarkastusten, ammattistandardien säilyttämisen, kertomusten sisällön jne. suhteen. (4.13.8)

Suositus 41

Sisäisen tarkastusyksikön ja tarkastettavien osapuolten välisen sisäisen kontradiktorisenmenettelyn olisi kestettävä enintään kuukausi, jonka jälkeen tarkastuskertomus olisi julkaistavasisäisen tarkastusyksikön päällikön harkinnan mukaan. (4.13.11 - 12)

Suositus 42

Komission puheenjohtajan olisi esitettävä komissiolle vuosittain sisäisen tarkastusyksikönvuosikertomus, jossa esitellään pääpiirteittäin sen toiminta, tärkeimmät toteamukset ja toimet,jotka puheenjohtaja on niiden johdosta toteuttanut tai tulee toteuttamaan. Kertomus olisijulkistettava. (4.13.13 - 14)

Suositus 43

Kaikki sisäisen tarkastusyksikön tarkastuskertomukset olisi lähetettävätilintarkastustuomioistuimeen. Lisäksi kaikkien yksikön keräämien tietojen, sen valmistelutöidenja tarkastusten tulosten olisi oltava tilintarkastustuomioistuimen käytettävissä ja niidenammatillisen laadun olisi oltava niin hyvä, että se voi käyttää niitä. (4.13.15)

Suositus 44

Nykyinen hallinnon tarkastus (IGS) olisi integroitava uuteen sisäiseen tarkastusyksikköön.

Suositus 45

Pääosastoon XIX olisi perustettava keskitetty erityisyksikkö, joka vastaisivarainhoitomenettelyjen ja sisäisen valvonnan mekanismien kehittelystä ja valvonnasta. Elin eisaisi osallistua toimien käsittelyyn (tosin se voisi vaikeissa tapauksissa tarjota neuvoja), vaan senolisi vahvistettava komission laajuiset varainhoidon menettelyt ja pääperiaatteet ja valvottavaniiden soveltamista. (4.9.1 - 3)

Suositus 46

Kaikkien varainhoitomenettelyihin osallistuvien virkamiesten olisi osallistuttava pakolliseen jasäännölliseen koulutukseen varainhoitoon sovellettavista säännöistä ja tekniikoistaennakkoehtona tällaisen työn osoittamiselle. (4.9.1 - 2, 4, 11)

Suositus 47

Avustavan tilinpitäjän olisi tarkastettava rahoitustoimien muodolliset näkökohdat. Vastalauseetolisi toimitettava takaisin tulojen ja menojen hyväksyjälle, jonka olisi omalla vastuullaanpäätettävä, jättääkö hän vastalauseet huomiotta ja toteuttaa toimen. (4.9.12)

Suositus 48


Olisi otettava käyttöön uusi ja erityinen hallintomenettely, johon sovellettaisiinvarainhoitoasetuksen (muutettua) V osastoa ja jonka muodollisena tarkoituksena olisi vahvistaatulojen ja menojen hyväksyjien yksilöllinen vastuu ja/tai korvausvelvollisuus varainhoitoonliittyvistä virheistä ja säännönvastaisuuksista. Tätä tarkoitusta varten perustettu varainhoidonsäännönvastaisuuksia käsittelevä komitea käsittelisi asioita komission sisäisen tarkastajankertomusten perusteella. Tarvittaessa voitaisiin turvautua kuripito- tai muihin toimiin. (4.9.18 -28)

Suositus 49

Edellä esitettyjen suositusten valossa nykyisen pääosaston XX olemassaololle ei enää ole mitäänsyytä. PO XX:n tarkastustyöhön pätevöitynyt henkilöstö olisi siirrettävä uuteen sisäiseentarkastusyksikköön, ja muu henkilökunta olisi tarpeen mukaan siirrettävä komission muihinyksiköihin, erityisesti niihin, jotka tarvitsevat varainhoitomenettelyihin liittyvää asiantuntemusta.(4.15.1 - 2)

Suositus 50

Tilintarkastustuomioistuin voisi pyrkiä saamaan komission reagoimaan rakentavammintilintarkastustensa huomautuksiin käyttämällä enemmän osastokohtaista tilintarkastusta,esittämällä huomautuksensa analyyttisemmin, antamalla yleiskatsauksen kohtaamastaantilanteesta ja korostamalla enemmän komission hallinnointitarpeita. (4.16.4)

Suositus 51

Asiaa auttaisi, jos tilintarkastustuomioistuin voisi tarkastuslausumassaan (”DAS”) yksilöidätarkemmin, mihin aloihin, järjestelmiin ja menettelyihin sekä, jaetun hallinnoinnin ollessakyseessä, mihin jäsenvaltioihin virheet pääasiassa kohdistuvat, ja kyseisten virheiden luonteen.(4.16.5)

Suositus 52

Tilintarkastustuomioistuimen ja komission (ja muiden tarkastettavien) välisen kontradiktorisen menettelyn kestoaolisi lyhennettävä huomattavasti. Prosessista ei saisi tulla neuvottelu tilintarkastustuomioistuimen huomautustenankaruudesta tai muista näkökohdista, vaan siinä olisi ainoastaan pyrittävä esittämään tosiseikat.Tilintarkastustuomioistuimen tilintarkastusten perimmäisenä tarkoituksena olisi oltava niiden hallinnointitoimienyksilöiminen, joita komissiossa edellytetään tilintarkastustuomioistuimen toteamien ongelmien korjaamiseksi.(4.16.7)


Luku 5

Komitean mielestä Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjumista koskeva nykyinenoikeudellinen kehys on epäjohdonmukainen ja epätäydellinen, mikä johtuu siitä, että komissiolla (eliUCLAFilla/OLAFilla) on pelkästään hallinnollisen lainsäädännön valtuuksia ja toimivaltaa, jolla on kuitenkinhuomattavia seurauksia rikoslainsäädännön alalla. Tästä syystä nykyinen oikeudellinen kehys (i) ei mahdollistaUCLAFin/OLAFin todellisen luonteen tunnistamista ja sopeuttamista (ii) jättää tutkimisen, syytetoiminnan jarankaisemisen oikeudelliset välineet tehottomiksi (iii) eikä anna riittäviä takeita kansalaisvapauksiensuojelemisesta.

Suositus 53

OLAFin on oltava riippumaton komissiosta ja pysyttävä sellaisena. Tämä keskeinen periaate on välttämätön, jottavirasto voisi hoitaa pääasiassa rikostutkintaan liittyviä tehtäviään oikeudenmukaisesti ja tehokkaasti (5.11.4-8).

Suositus 54

OLAFin on nautittava sekä EU:n toimielinten ja henkilöstön että jäsenvaltioiden tutkimus- ja oikeusviranomaistenkunnioitusta ja saatava ne varauksettoman yhteistyöhaluisiksi varmistamalla, että sen tutkimukset ovat – näkyvällätavalla – itsenäisiä, tarkkoja, objektiivisia, menettelytavoiltaan moitteettomia, kohtuullisen nopeita ja äärimmäisentuloksekkaita (5.9.4-7).

Suositus 55

OLAFin toiminnan on kuuluttava oikeusviranomaisen valvonnan piiriin, millä varmistetaan asianmukainenoikeudellinen menettely tutkimusten aikana sekä niiden henkilöiden kansalaisoikeuksien suojelu, joihin tutkimuksetvaikuttavat välillisesti tai välittömästi. Tässä yhteydessä nykyistä OLAFin valvontakomiteaa ei voida – senhyödyllisestä siirtymäkauden roolista huolimatta – pitää asianmukaisena, vaan se olisi korvattava tätä tarkoitustavarten luotavalla ensimmäisen asteen tuomioistuimen erityiskamarilla (sekä tarvittaessa yhteisöjen tuomioistuimenkamarilla) (5.12.5-5.12.9).

Suositus 56

Koska OLAF toimii keskeisenä tiedon ja rikosalan tietämyksen kerääjänä, sen on ryhdyttävä toimiin (erityisestitilintarkastustuomioistuimen havaitsemien) tietotekniikan käytössä ilmenneiden UCLAFin puutteiden poistamiseksi.Sen olisi tehtävä parhaansa maksimoidakseen kansallisten viranomaisten ja Europolin tällä alalla tuottamanpotentiaalisen synergian noudattaen kuitenkin samalla yhteisön lainsäädännössä ja kansallisessa lainsäädännössävahvistettuja tietosuojaa koskevia edellytyksiä (5.9.5, 5.11.10).

Suositus 57

OLAFilla on oltava asianmukaiset ja riittävät henkilöstöresurssit, jotta se voi hoitaa käsiteltävänä olevat tapauksetvähintään yhtä tehokkaasti kuin vastaava jäsenvaltion yksikkö. Sen olisi myös varmistettava, että UCLAFinhenkilöstön tietyt puutteet oikaistaan erityisesti ottamalla puhtaasti tutkintaan keskittyvän henkilöstön lisäksipalvelukseen riittävästi seuraavien alojen erityisasiantuntijoita (a) tarkastukset, erityisesti “oikeusopillinenkirjanpito”, (b) tietotekniikka, (c) syytetoiminta ja (d) jäsenvaltioiden oikeudelliset menettelyt. Lisäksi OLAFinkoko henkilökunta olisi valittava tiukasti pelkästään sen perusteella, miten hyvin he sopivat OLAFin tarkoituksiin.Tämän pitäisi estää se, että UCLAFin henkilöstö siirtyisi “automaattisesti” uuteen järjestöön (5.11.9-13).

Suositus 58

Valmistellessaan jäljempänä kuvatun uuden oikeudellisen kehyksen käyttöönottoa jäsenvaltioiden olisi (i)ratifioitava Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehty yleissopimus, (ii) kehitettävä kyseistenrikosten ja menettelyjen yhteisiä määritelmiä ja (iii) sovittava virallisesti rikostutkimuksen yhteisistä standardeistaihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen yhteydessä (5.13.2).

Suositus 59


Komitea suosittelee edellä mainitut periaatteet huomioon ottaen uuden oikeudellisen kehyksen kolmivaiheistakäyttöönottoa Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien rikosten syytetoimintaa ja rankaisemistavarten tässä raportissa (kappale 15.3) tehdyn ehdotuksen mukaisesti, joka voidaan tiivistää seuraavasti:

• Vaihe 1: Riippumattoman eurooppalaisen yleisen syyttäjän nimittäminen Eurooppalaisella yleisellä syyttäjälläolisi rajoittamaton toimivalta (eli virallinen koskemattomuus tai luottamuksellisuus ei muodostuisi esteeksi)EU:n toimielinten ja elinten jäsenten ja virkamiesten tekemissä rikoksissa. Syyttäjä työskentelisi tiiviissäyhteistyössä OLAFin johtajan kanssa ja valmistelisi tarvittaessa syytetoimintaa. Syytetoiminta kuuluisikansalliselle tuomioistuimelle. Ensimmäisen asteen tuomioistuimen erityiskamari valvoisi OLAFin tutkimustenja eurooppalaisen yleisen syyttäjän päätösten lainmukaisuutta (5.13.4).

• Vaihe 2: Eurooppalaisia rikoksia tutkivan syyttäjänviraston perustaminen kuhunkin jäsenvaltioonSyyttäjänvirasto olisi toimivaltainen jäsenvaltion koko alueella. Eurooppalaisia rikoksia tutkiva syyttäjänvirastoperustettaisiin jokaiseen kansalliseen syytetoimintayksikköön erityisesti käsittelemään tapauksia, jotkavaikuttavat kokonaan tai osittain Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin. Eurooppalaisia rikoksia tutkivatsyyttäjänvirastot toimisivat kansallisten poliisivoimien avustamina ja kansallisissa rikostuomioistuimissakansallisten rikosoikeuden menettelyjen mukaisesti. Eurooppalaisia rikoksia tutkivan syyttäjänvirastontoiminnan lainmukaisuutta valvoisi kussakin jäsenvaltiossa yksi tuomioistuin eli tuomioistuin, johon virasto onsijoitettu (5.13.5, 7).

Eurooppalainen yleinen syyttäjä saisi OLAFilta kaikki tiedot, jotka johtavat todennäköisestisyytteiden nostamiseen ja hän olisi vastuussa näiden tietojen ja asianmukaisten neuvojenantamisesta toimivaltaiselle eurooppalaisia rikoksia tutkivalle syyttäjänvirastolle. Lisäksieurooppalainen yleinen syyttäjä toimisi eri jäsenvaltioiden eurooppalaisia rikoksia tutkiviensyyttäjänvirastojen yhteyshenkilönä ja erityisesti neuvoisi heitä mahdollisissatoimivaltakiistoissa tapauksissa, joissa on osallisena useampi kuin yksi jäsenvaltio, ja antaisiheille suosituksia päätösten tekemistä varten. Eurooppalainen yleinen syyttäjä antaisi EU:ntoimielimille vuosittain kertomuksen toiminnastaan sekä toimista, joihin eurooppalaisiarikoksia tutkivat syyttäjänvirastot ovat ryhtyneet hänen antamiensa suositusten perusteella(5.13.6).

• Vaihe 3: Yksittäisen ja jakamattoman eurooppalaisen syyttäjänviraston perustaminen eurooppalaisen yleisensyyttäjän ja eurooppalaisia rikoksia tutkivan syyttäjänviraston perusteella Eurooppalaisella syyttäjänvirastollaolisi valtuutettuja yleisiä syyttäjiä jäsenvaltioissa ja sillä olisi toimivalta kaikissa Euroopan yhteisöjentaloudellisiin etuihin vaikuttavissa rikoksissa. Eurooppalainen syyttäjänvirasto toimisi OLAFin ja kansallistentutkimusyksiköiden avulla. Tässä vaiheessa uudistus loisi EU-petosten alalla yhtenäisen “vapauteen,turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen” josta on määrätty perussopimuksessa (Euroopan unionistatehdyn sopimuksen 29 artikla) (5.13.7).

Suositus 60

Uuden oikeudellisen kehyksen kolmivaiheisen käyttöönottamisen valmistelut olisi käynnistettävä välittömästi japantava ne täytäntöön seuraavassa aikataulussa:

• Ensimmäinen vaihe: vuoden kuluessa• Toinen vaihe: mahdollisimman pian sen jälkeen

• Kolmas vaihe: sovitaan seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa (HVK) tai pian senjälkeen pidettävässä ylimääräisessä HVK:ssa (5.13.9-10)


Luku 6

Henkilöstöpolitiikka vaatii suuria uudistuksia. Käytäntöjen ja menettelyjen muuttaminen onehdoton edellytys komission toiminnan tehokkuuden takaamiselle ja sen perinteisen roolinEuroopan rakentamisen kantavana voimana säilyttämiselle. Olennaista tässä ei ole nykyistenhenkilöstöä koskevien määräysten muuttaminen, vaan henkilöstösääntöihin sisältyvien sääntöjenja periaatteiden asianmukainen soveltaminen.

Komission olisi noudatettava tarkkaan ansioiden arvioinnin periaatetta. Sillä tavoin kokoorganisaation laatua voitaisiin parantaa, ja voitaisiin levittää positiivista ilmapiiriä kaikillehierarkiatasoille sekä toimia esimerkkinä.

Tässä hengessä komission pitäisi edistää voimakasta urapolitiikkaa kannustaakseen henkilöstönsitoutumista ja kunnianhimoa ja välttääkseen kalkkeutumisen.

Suositus 61

Komission sisäiset sosiaaliset suhteet ja suhteet ammattiyhdistykseen ovat erittäin tärkeitä.Hallinnon on toki tunnustettava ammattiyhdistysten rooli, mutta niiden on puolestaan vältettäväyrityksiä rakentaa vaihtoehtoista hierarkiaa ja keskityttävä olennaisiin vastuukysymyksiin, joillaedistetään yhteisön julkisen hallinnon muutosta ja uudenaikaistamista (6.2.34-38).

Suositus 62

Kansallisten tasapainojen painoarvoa komission sisällä pitäisi vähentää. Tässä mielessä olisisyytä edistää toimielimissä julkisen hallinnon “eurooppalaista” aspektia vahvistavaatäydennyskoulutusta, rohkaista kabinettien todellista “monikansallistamista”; tarkistaa tehtävienmäärää ja niiden jakautumista pääosastojen kesken todellisten tarpeiden mukaan eikäkansallisten tasapainojen perusteella sekä kehittää joustavuutta “kansallisiin kiintiöihin” ja taatahenkilöstökiertojärjestelmän toiminta (6.2.18-33).

Suositus 63

Koulutusta ja uusiin tehtäviin siirtymistä olisi pidettävä prosessina, joka alkaa heti koeajasta jakehittyy pysyvästi ja väistämättä koko virkamiehen työssäoloajan. Komission olisi annettavaenemmän varoja koulutustoimia varten (6.3.6.-14).

Suositus 64

Liikkuvuutta tulisi poikkeuksetta kannustaa, ja tietyn ajan jälkeen tehtävien vaihtamisesta pitäisitehdä pakollista. Tämä tarkoittaa sitä, että monipuolisuus on suuri ansio ja se palkitaanylennysten yhteydessä. Lisäksi liikkuvuuden pitäisi olla ennakkoedellytys johtotehtäviin taihenkilöstöhallintotehtäviin siirryttäessä (6.3.15-18).

Suositus 65

Vastuunjakaminen henkilöstölle edellyttää, että kunkin virkamiehen tehtävät määritelläänselkeästi ja että tehtävien suorittamisesta aiheutuneita ponnisteluja rohkaistaan ja ne korvataan jasaavutetut tulokset tunnustetaan (6.3.19-22).

Suositus 66

Hajauttamisella on tärkeä rooli vastuuntunnon vahvistamisessa. Tehtävät, jotka hajautetaan, onkuitenkin määriteltävä selkeästi ja tehokkaasti. Käytäntöä, jossa luodaan tai säilytetään toimia,


joissa ei ole todellista vastuuta (ja sitä vastaavaa työtä), on pidettävä sekä rationaalisuuden jatehokkuuden että vastuunjaon periaatteen vastaisena. Hajauttaminen ei saa aiheuttaasekaannusta. Hajauttamisprosessiin on liitettävä suunnittelun ja sisäisen koordinaationvahvistaminen ja se on toteutettava johdon todellisen valvonnan alaisena (6.3.23-25).

Suositus 67

Käytäntö, jonka mukaan komission muun henkilöstön, ja etenkin väliaikaisten toimihenkilöiden,sopimuksia voidaan jatkaa väliaikaisina lopullisesti, olisi poistettava. Väliaikaiset toimihenkilötpitäisi nimittää vakinaisiin virkoihin, jolloin he joutuisivat voimassa olevien määräysten mukaanlähtemään palveluksesta vähintään kolmen vuoden kuluttua. Vastaavasti väliaikaisia toimiakoskevassa henkilöstötaulukossa olevien toimien määrää pitäisi vähentää asteittain (6.4.22-27).

Suositus 68

Ulkopuolisen työvoiman käyttöä pitäisi vähentää niin, että toimielimen riippuvuusulkopuolisesta työvoimasta vähenisi jatkuvasti sitä mukaa kuin tämän henkilöstön käyttö tulisipoikkeukselliseksi ja annettaisiin tarkemmat tätä koskevat ehdot ja menettelysäännöt (6.4.28-41)

Suositus 69

Avoimia kilpailuja koskevaa järjestelmää komission henkilöstön palvelukseen ottamisessa olisimuutettava perusteellisesti, sillä hakijoiden määrä on ajan mittaan kasvanut huomattavasti janoudatetut menettelyt ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Esivalintakokeet voitaisiin hajauttaakuhunkin jäsenvaltioon, erityisalojen kilpailuja voitaisiin lisätä ja tehostaa niitä antamallaviroista täsmällisemmät kuvaukset. Lisäksi voitaisiin järjestää kielikohtaisia kilpailuja.

Niiden läpinäkymättömien käytäntöjen välttämiseksi, joita on varallaololuettelon laatimisen japalvelukseen ottamisen välissä, kilpailun läpäisseet hakijat olisi kirjattava luetteloon tulostenmukaisessa järjestyksessä. Jos palvelukseen otettaessa poiketaan luettelon järjestyksestä, syytolisi asianmukaisesti perusteltava ja asia olisi julkistettava.

Sisäiset kilpailut väliaikaisen henkilöstön vakinaistamiseksi olisi poistettava. Sitä vastoin olisi säilytettävä sisäisetkilpailut virkamiesten siirtymiseksi ura-alueelta toiselle (6.5.4-25)

Suositus 70

Arviointiraportti- ja ylennysjärjestelmä olisi uudistettava valintatavan toimivuudenvahvistamiseksi ja urakehitysjärjestelmän uskottavuuden palauttamiseksi. Tätä varten olisivahvistettava arviointikulttuuria, muutettava raportin muotoa ja yksinkertaistettava sen osioita,laadittava täsmällisemmät ja homogeenisemmat arviointiperusteet, suositettava eriytetympiäarvioita ja yksityiskohtaisempia ja paremmin perusteltuja huomautuksia sekä kannustettavaasianomaisia virkamiehiä osallistumaan arviointiprosessiin aktiivisemmin ja vastuullisemmin.

Voitaisiin jopa harkita sisäisten kilpailujen järjestelmän luomista tietylle osuudelle avoinnaolevia virkoja, joihin nimittämisestä päätetään joustavan menettelyn kautta ja joiden suhteen onsiis olemassa vaara, että syyllistytään suosimiseen. Tällaisen kilpailun olisi perustuttavatodistuksiin ja kokeisiin, ja valintalautakunnan tai ainakin sen puheenjohtajan olisi oltavaulkopuolinen. Ne virkamiehet, jotka haluavat nopeuttaa urakehitystään, voisivat koettaaonneaan ja edetä urallaan ilman perinteistä ylennystä (6.5.28-42).

Suositus 71

Vuosien varrella korkeimpien virkamiesten (A 1 ja A 2) nimittämisessä on paljastunut vakaviapuutteita. On välttämätöntä laatia heidän nimittämistään koskevat säännöt tai ainakin menettelyä


koskevat säännöt. Mitä tulee eri kansalaisuuksien tasapainoon, voitaisiin ajatella esimerkiksijoustavuuden asteittaista korostamista nykyisessä ”kiintiöjärjestelmässä”, samassa tehtävässätoimimisen ajallista rajoittamista ja samaa kansalaisuutta olevan seuraajan nimittämisenkieltämistä. Palvelukseen ottamista koskevien sääntöjen osalta olisi näiden kiintiöiden sisälläotettava käyttöön tiukemmat valintakriteerit ja avoimemmat menettelyt.

Vaikka muitakin parannuksia on tehtävä, komitea katsoo, että komission suunnittelemat valintamenettelyjen,valintakriteerien ja valintaa koskevien sääntöjen uudistukset ovat oikeansuuntaisia (6.5.43-58).

Suositus 72

Virkamiesten epäpätevyydestä olisi laadittava selkeämmät ja täsmällisemmät säännöt, ja olisiluotava myös virkavirheitä koskeva käytäntö (6.5.61-66).

Suositus 73

Kurinpidolliseen vastuuseen liittävää käytäntöä pitäisi korjata. Se on osoittautunut huomattavanhitaaksi ja tehottomaksi, ja siitä aiheutuu vakavia ongelmia Euroopan julkiselle hallinnolle ja senkuvalle.

Etenkin

- sääntöjä, jotka koskevat menettelyjen muodollisia edellytyksiä ja menettelytapoja sekä yksilön oikeuksiensuojelua, olisi tarkennettava

- kurinpitolautakunnan kokoonpanon pitäisi olla huomattavasti pysyvämpi ja siinä tulisi olla komissionulkopuolisia jäseniä, erityisesti puheenjohtajana. Lisäksi voitaisiin kehittää toimielinten välistäkurinpitolautakuntaa, ja olisi pohdittava, onko mahdollista siirtää kokonaan ulkopuolisten elintenkäsiteltäväksi tapauksia, joita käsitellään tällä hetkellä kurinpitolautakunnassa, etenkin mitä tulee ylempiinpalkkaluokkiin

- pitäisi taata, että nimittävän viranomaisen edustaja voi osallistua kurinpitolautakunnan työhön ainakinniissä menettelyn vaiheissa, joihin virkamies ja/tai tämän neuvonantaja osallistuu

- pitäisi kehittää kurinpidollisia mittareita, joilla määritellään suhteellisen pysyvästi rikkomusten jarangaistusten välinen vastaavuus; niin vältettäisiin erilaisten rangaistusten soveltaminen samoihinrikkomuksiin (6.6.11-34).


Luku 7

Komitea katsoi, että komission laatimat menettelysäännöt ovat edelleen riittämättömät, eikäniillä ole vielä tukenaan tarvittavaa oikeudellista kehystä. Vastuun yksilöinti ja delegointiketjukomission, yksittäisten komission jäsenten ja yksiköiden välillä on epämääräinen, eivätkäkyseiset tahot tunne sitä hyvin. Lisäksi poliittisen vastuun ja selontekovelvollisuuden käsitteetovat edelleen epäselviä ja niiden käytännön soveltamismekanismit riittämättömiä.

Suositus 74

Komission jäsenten menettelysäännöissä olisi määriteltävä uudelleen kollektiivisen vastuunkäsite siten, että niissä paitsi kielletään kollegiona tehtyjen päätösten kyseenalaistaminen niinmyös annetaan kullekin komission jäsenelle oikeus ja velvollisuus olla täysin selvillä kaikkienmuiden komission jäsenten toiminnasta ja ryhtyä tältä osin toimenpiteisiin esimerkiksi suorilla jaavoimilla keskusteluilla toisten komission jäsenten kanssa sekä kollegiossa että sen ulkopuolella.(7.5.1 - 4, 7.10.1 - 2).

Suositus 75

Komission jäsenten kabinettien koko olisi rajoitettava korkeintaan kuuteen A-virkamieheen.Komission jäsenten on varmistettava, että kabinetti on luonteeltaan monikansallinen, ja onannettava säännöt, joilla estetään kabinetin jäsenten aiheeton suosiminen heidän toimikautensapäätyttyä. (7.5.7 - 8)

Suositus 76

Olisi annettava selvät säännöt, jotka koskevat komission jäsenten kabinettien jäsentennimittämiseen sovellettavia perusteita siten, että eliminoidaan erityisesti henkilökohtaisiinsuhteisiin perustuvan suosimisen mahdollisuudet. On varmistettava komission ja hänenkabinettinsa jäsenten mahdollisten henkilökohtaisten suhteiden täydellinen seurattavuus.(7.5.9 - 10)

Suositus 77Jos komission jäsen käyttää aiheetonta vaikutusvaltaa oman maansa kansalaisten etujen tailaajempien kansallisten etujen suosimiseen jollakin toimivaltansa piiriin kuuluvalla alalla, hänrikkoo vakavasti riippumattomuusvelvollisuuttaan ja häneen olisi kohdistettava aiheellisetseuraamukset. (7.5.9 - 10)

Suositus 78

Komission jäsenten on velvollisuuksiaan hoitaessaan oltava poliittisesti täysin puolueettomia.Heidän ei pitäisi saada toimikautensa aikana hoitaa tehtäviä missään poliittisessa järjestössä.(7.5.11 - 12)

Suositus 79

Komission on annettava selvät sisäiset – julkistettavat – suuntaviivat, joiden tarkoituksena ontaata komission toimenpiteiden ja päätösten mahdollisimman suuri avoimuus ja seurattavuus senjälkeen kun ne on tehty, samoin kuin niihin johtaneiden prosessien avoimuus ja seurattavuus.(7.6.3 - 7)


Suositus 80

Virkamiesten oikeudet ja velvollisuudet ilmoittaa epäillyistä rikollisista toimista ja muustasopimattomasta käytöksestä asiasta vastaaville komission ulkopuolisille viranomaisille olisikirjattava henkilöstösääntöihin ja tarvittavat mekanismit olisi otettava käyttöön.Henkilöstösääntöjen olisi myös suojeltava rikkomuksista ilmoittavia henkilöitä, jotkakunnioittavat heillä tässä suhteessa olevia velvoitteita, heidän toiminnastaan aiheutuviltaaiheettomilta kielteisiltä seurauksilta. (7.6.8 - 11)

Suositus 81

Toimielinten välisellä sopimuksella olisi perustettava riippumaton ja pysyvä “työelämän normienkomitea”, joka muotoilee eurooppalaisten toimielinten toimintaetiikan ja –normit, valvoo niidennoudattamista ja tarvittaessa antaa niitä koskevia neuvoja. Tämän normikomitean olisihyväksyttävä kunkin toimielimen antavat erityiset menettelysäännöt. (7.7.1 - 5)

Suositus 82

Koko komission henkilöstölle olisi annettava koulutusta, jonka tavoitteena on lisätä tietoisuuttaeettisistä kysymyksistä ja antaa opastusta sekä henkilökohtaista että hallinnollista opastusta siitä,miten käytännön tilanteisiin reagoidaan niiden ilmetessä. (7.7.6 - 9).

Komission jäseniä ja heidän yksiköitään koskevissa menettelysäännöissä olisi määrättävä, ettäkukin komission jäsen on vastuussa sekä politiikan muotoilusta että oman yksikkönsätoiminnasta tämän politiikan täytäntöönpanossa. Komission jäsenen on siksi oltava vastuussakoko komissiolle yksiköidensä toiminnasta, ja heidän on oltava selontekovelvollisia Euroopanparlamentille. Yksiköiden virkamiehet ovat vastuussa pääjohtajilleen, jotka puolestaan ovatselontekovelvollisia asiasta vastaavalle komission jäsenelle. (7.9.1 - 9)

Suositus 83

Pääsihteeriä olisi pidettävä komission poliittisen ja hallinnollisen tason pääasiallisenayhtymäkohtana. Hänen olisi ennen kaikkea varmistettava, että hallinto panee komissionpäätökset tehokkaasti täytäntöön. (7.11.1)

Suositus 84

Kabinettien jäsenten ei pitäisi voida puhua komission jäsenen puolesta. Kabinettien ensisijainentehtävä on antaa tietoa ja helpottaa kommunikaatiota vertikaalisesti (komission jäsenen jayksiköiden välillä) ja horisontaalisesti (komission jäsenten välillä). Kummassakaan tapauksessakabinetin ei pitäisi estää suoraa kommunikaatiota komission jäsenen kanssa vaan pikemminkinrohkaista tällaista kommunikaatiota. (7.12.1 - 6)

Suositus 85

Komissio on tilintekovelvollinen Euroopan parlamentille. Tätä varten sillä onperustamissopimuksen mukainen velvollisuus toimia parlamenttiin nähden täysin avoimesti jatoimittaa sille täydellisiä, täsmällisiä ja todenmukaisia tietoja ja asiakirjoja, joita parlamenttitarvitsee täyttääkseen institutionaalisen tehtävänsä erityisesti vastuuvapausmenettelynyhteydessä ja tutkintavaliokuntien toimintaan liittyen. Oikeus saada tietoja ja asiakirjoja olisievättävä vain poikkeuksellisissa ja asianmukaisesti perustelluissa tilanteissa ja toimielintenkesken sovittujen menettelyjen mukaisesti. (7.14.1 - 13)

Suositus 86


Komission jäsenten henkilökohtaisen poliittisen vastuun täytäntöönpanon olisi oltava komissionpuheenjohtajan tehtävä. Puheenjohtajalla olisi oltava valtuudet erottaa yksittäisiä komissionjäseniä, muuttaa komission jäsenten keskinäisen toimivallan jakoa tai toteuttaa muita komissionkoostumukseen tai organisaatioon liittyviä toimenpiteitä, joita hän pitää tarpeellisena poliittisenvastuun täytäntöönpanemiseksi. Komission puheenjohtaja on tältä osin selontekovelvollinenEuroopan parlamentille kaikista toimenpiteistä (tai laiminlyönneistä). Nämä puheenjohtajanvaltuudet olisi nimenomaisesti kirjattava perustamissopimukseen, mutta kaikkien komissionjäsenten olisi suostuttava noudattamaan näitä periaatteita siihen asti kunnes tämä on mahdollista.(7.14.16 - 22)

Suositus 87

Jos komission jäsen tietoisesti johtaa parlamenttia harhaan tai jättää korjaamattamahdollisimman varhaisessa vaiheessa parlamentille tahattomasti annetut virheelliset tiedot,hänen olisi odotettava eroavan komission jäsenyydestä. Jos eropyyntöä ei esitetä, komissionpuheenjohtajan olisi toteutettava aiheelliset toimenpiteet. (7.14.14)

Suositus 88

Neuvoston olisi lisättävä Euroopan parlamentille annettavan vuotuisen vastuuvapaussuosituksenvalmistelun poliittista painoarvoa, koska tämä vahvistaisi poliittiselta kannalta keskeisintäinstitutionaalista mekanismia, jossa komissiolla on selontekovelvollisuus varainhoidonsuhteen.(7.15.8 - 9)

Suositus 89Neuvoston ja parlamentin olisi budjettikurin periaatteen mukaisesti oltava velvollisia ottamaanhuomioon kaikkiin komissiolta pyytämiinsä poliittisiin aloitteisiin liittyvät resurssivaatimukset.Komission olisi voitava kieltäytyä uusista tehtävistä, joita varten henkilöstöresursseja ei oleolemassa tai joita varten niitä ei ole vapautettavissa virkojen siirrolla. (7.15.10)

Suositus 90

Yhteisön ohjelmien hallinto ja erityisesti kaikki varainhoitoon liittyvät kysymykset ovatkomission yksinomaisella vastuulla. Jäsenvaltioiden edustajista koostuville komiteoille ei sitenpitäisi antaa valtuuksia tehdä päätöksiä, jotka liittyvät ohjelmien meneillään olevaanvarainhoitoon. Olisi kaikin tavoin estettävä se, että kansalliset näkökohdat voisivat vaarantaamoitteettoman varainhoidon kriteerien noudattamisen. (7.15.11 - 14).


1. JOHDANTO

SISÄLLYSLUETTELO

1.1. TOIMEKSIANTO

1.2 TOISEN KERTOMUKSEN RAKENNE

1.3. TYÖSKENTELYMENETELMÄT JA KIELI


JOHDANTO

1.1. Toimeksianto

Ensimmäisessä kertomuksessaan riippumaton asiantuntijakomitea (jäljempänä “komitea”)käsitteli työnsä ensimmäistä vaihetta varten saamansa toimeksiannon mukaisesti1 komissionjäsenten henkilökohtaista vastuuta suhteessa petoksia, huonoa hallintoa ja nepotismia koskeviinsyytöksiin.

Komitea julkaisi ensimmäisen kertomuksensa 15. maaliskuuta 1999. Sitä seuranneidentapahtumien jälkeen Euroopan parlamentin puheenjohtajakokous käsitteli ja hyväksyi22. maaliskuuta 1999 pitämässään kokouksessa muistion, joka sisälsi komitean toista kertomustakoskevia ohjeita. Komission komitealle antamassa toimeksiannossa todetaan erityisesti:

Ensimmäisen kertomuksen tulosten valossa ehdotetaan, että komitean tehtäväksi annetaanlaatia toinen kertomus, jossa keskitytään muotoilemaan suosituksia, joilla parannetaan:

• ohjelmien täytäntöönpanoa varten tehtävien rahoitussopimusten ja sitä vartenpalkattavan tilapäisen tai väliaikaisen henkilöstön palkkaamista koskeviensopimusten myöntämismenettelyjä,

• petollisten menettelyjen, sääntöjenvastaisuuksien ja puutteellisen varainhoidonhavaitsemisesta ja käsittelystä vastaavien komission yksiköiden (ja erityisestisisäisten tilintarkastusyksiköiden ja varainhoidon valvonnan) toiminnanyhteensovittamista,

• henkilöstösääntöjen soveltamista ja mahdollisesti mukauttamista siten, ettävirkamiesten on helpompi tehdä selkoa petollisista menettelyistä ja puutteellisestahallinnosta.

Seuraavana päivänä Euroopan parlamentti antoi päätöslauselman, jossa komitean toimeksiantovahvistettiin seuraavasti:

”Odottaa kiinnostuneena riippumattoman asiantuntijakomitean toista kertomusta, joka sisältäälaajemman tarkastelun komission toimintakulttuurista, käytännöistä ja menettelyistä, sekäerityisesti kertomuksen konkreettisia suosituksia, jotka koskevat näiden menettelyjen parantamistaja muita mahdollisesti aiheellisia uudistuksia, joita komission ja parlamentin on määrä harkita;katsoo, että tässä kertomuksessa olisi käsiteltävä muun muassa kysymyksiä, jotka liittyvätmenettelyihin, joita sovelletaan rahoitussopimusten sekä ohjelmien täytäntöönpanoa vartenpalkattavan väliaikaisen tai tilapäisen henkilöstön sopimusten myöntämisessä, ja menettelyihin,jotka liittyvät petoksia, huonoa hallintoa ja nepotismia koskevien syytösten seurantaan(havaitseminen ja käsittely), sekä tapaan, jolla komissio käsittelee tapauksia, joissa henkilöstö onosallisena petoksissa, huonossa hallinnossa tai nepotismissa; tämän kertomuksen on oltava valmisviimeistään syyskuussa 1999”2

Toista kertomusta valmistellessaan komitea on noudattanut tätä toimeksiantoa. Kertomuksessakäsitellään siksi komission “toimintakulttuuria, käytäntöjä ja menettelyjä”, ja siinä pyritäänmuotoilemaan suosituksia komitean toimeksiannon piiriin kuuluvilla aloilla, erityisestirahoitusmenettelyjen, valvontamekanismien, henkilöstöhallinnon, petollisten menettelyjentorjuntaan käytettävien toimien jne. osalta. Samasta syystä toisessa kertomuksessa ei –ensimmäisestä kertomuksesta poiketen – pyritä vastuun yksilöintiin. Tässä kertomuksessa

1 Katso ensimmäinen kertomus, jakso 1.1.2 Päätöslauselma B4-0327, 0328, 0329, 0330, 0331, 0332 ja 0333/99, 23.3.99, kohta 4.


esitellyt tapaukset ainoastaan havainnollistavat niitä yleisempiä seikkoja, joita komitea tahtootuoda esiin.

Komitean puheenjohtaja ilmoitti tästä lähestymistavasta muodollisesti Euroopan parlamentinpuhemiehelle kirjeitse 3. elokuuta 1999:

Kaikki seikat, jotka liittyvät komission jäsenten henkilökohtaiseen vastuuseen taiheidän vastuuseensa kollegiona, on käsitelty 15. maaliskuuta 1999 esitetyssäkertomuksessa. Toisessa kertomuksessa ei millään tavalla palata tämän tyyppisiinkysymyksiin … Mitkään toisen kertomuksen elementeistä eivät ole luonteeltaansellaisia, että niissä puututtaisiin menneisiin vastuukysymyksiin. Siinä tarkastellaanmenettelyjä ja toimenpiteitä, joita kaikki Euroopan unionin toimijat – toimielimet jajäsenvaltiot - käyttävät petollisten menettelyjen torjuntaan, ja siinä pyritäänainoastaan esittämään analyysejä ja suosituksia niiden tehokkuudenparantamiseksi.

Tämän lähestymistavan mukaisesti komitea ei tässä kertomuksessa käsittele ensimmäisessäkertomuksessa analysoituja tapauksia tarkemmin tai uudelleen, eikä se esitä uusia niihin liittyviätietoja.

1.2. Toisen kertomuksen rakenne

Toisessa kertomuksessa käsitellyt aiheet on määritelty edellä esitellyssä toimeksiannossa.Kertomus käsittää lyhyen johdannon, kuusi varsinaista lukua, joista kukin sisältää erityisiäsuosituksia, ja lyhyet loppuhuomautukset. Selkeyden vuoksi komitean suositukset on myöskoottu kertomuksen alkuun. Heti kärkeen olisi kuitenkin todettava, että suositusten täydellinenymmärtäminen on mahdollista vain itse tekstissä esitettyjen tietojen valossa. Jos lukija haluaalisäselityksiä tai täsmennyksiä suosituksiin, häntä kehotetaan siksi tutustumaan kohtiin, joihinniiden jäljessä viitataan.

Toisessa kertomuksessa on seuraavat luvut:

Luku 1: JohdantoLuku 2: Suorat hallintovastuualueetLuku 3: Yhteinen hallintoLuku 4: ValvontaympäristöLuku 5: Petosten ja korruption torjuntaLuku 6: Henkilöstöasiat

Luku 7: Kunniallisuus, vastuullisuus ja selontekovelvollisuus unionin poliittisessa jahallinnollisessa toimintaympäristössä

Luku 8: Loppuhuomautukset

1.3. Työskentelymenetelmät ja kieli

Työnsä ensimmäisessä vaiheessa komitea työskenteli sekä Euroopan parlamentista ettäkomissiosta riippumatta. Se omaksui siksi omat työskentelymenetelmänsä ja menettelynsä. Se onjatkanut toimintaansa noudattaen jo tehtyjä sopimuksia, jotka koskevat komission virkamiestensaapumista komitean kuultavaksi ja asiakirjojen toimittamista pyynnöstä. Komitea kiittääkaikkia, jotka ovat esittämillään lausunnoilla ja antamillaan tiedoilla osaltaan vaikuttaneet tässäkertomuksessa esitettyjen ajatusten muotoiluun.

Tämän kertomuksen osat laadittiin ja hyväksyttiin jommalla kummalla komitean kahdestatyökielestä (englanti ja ranska). Komitea sanoutuu irti kaikesta vastuusta muihin kieliversioihin


kuin alkuperäisiin teksteihin nähden. Tekstin kääntämisestä on huolehtinut Euroopanparlamentti. Luvut on alun perin laadittu seuraavilla kielillä:

Englanti: luvut 1, 3, 4, 5, 7Ranska: luvut 2, 6, 8


2. SUORAT HALLINTOVASTUUALUEET

SISÄLLYSLUETTELO

2.0. JOHDANTO

2.1. KEHYS

Talousarvion rakenne: hallinto- ja toimintamäärärahatMinibudjetit ja teknisen tuen toimistotTalousarvion uusi rakenneSopimuksiin sovellettavat säännötAvustukset

2.2. HALLINNOINTI

Sopimuksen eri vaiheet: konkreettisia esimerkkejäSopimusten tekemistä ja avustusten myöntämistä koskeva prosessiTulojen ja menojen hyväksyjätEturyhmätHallinnoinnin välineetNeuvojen antaminen tulojen ja menojen hyväksyjilleSopimuksista keskitetysti vastaava yksikköHankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea (CCAM)Tulisiko hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea purkaa?

2.3. KOMISSION TEHTÄVIEN ULKOISTAMINEN

Mitä teknisen tuen toimistot ovat?Teknisen tuen toimistojen käyttöön liittyvät vaikeudetKomission vastausParempi ulkoistamiskäytäntöTiukemmat sopimuksetYksityisoikeudellisten elinten käyttäminenToteutuksesta vastaavat toimistot

2.4. SUOSITUKSET


2. SUORAT HALLINTOVASTUUALUEET

2.0. Johdanto

2.0.1. Tässä luvussa käsitellään eräitä menoja, joita komissio on toteuttanut sen suoraanhallintovastuuseen kuuluvilla alueilla ja jotka ovat viime vuosien aikana saaneet osakseen paljonarvostelua. Itse asiassa komissio on joutunut ulkoistamaan tiettyjä toimiaan selviytyäkseenjatkuvasti kasvavasta määrästä tehtäviä, jotka vaativat usein erityisosaamista, ilman että sillä onaina ollut käytettävissään tähän tarvittavaa henkilöstöä. Teknisen tuen toimistojen ("BAT")kanssa tätä varten tehtyihin sopimuksiin on liittynyt huomattavia vaikeuksia. Lisäksi avustustenmäärää on arvosteltu. Useimmat sopimuksista ovat koskeneet monimutkaista palvelujentarjoamista: rakennuttajatoiminta, tekninen tuki, konsulttipalvelut ja tutkimustoiminta, jonkamerkitys on kasvanut viimeisen kymmenen vuoden aikana.

2.0.2. Sellaisia menoja, joiden hallinnointi on jaettu komission ja jäsenvaltioiden kesken(esimerkiksi Emotr:n tukiosasto, rakennerahastot), käsitellään luvussa 3.

2.0.3. Komitea aikoi alunperin tehdä komission suoriin hallintovastuualueisiin kuuluviasopimuksia ja avustuksia koskevan tavanomaisen tilintarkastuksen. Tämä olisi edellyttänyt sitä,että olisi lähdetty riskianalyysistä sellaisten sopimus- ja avustustyyppien tunnistamiseksi, joissariskit ovat suurimpia, jonka jälkeen olisi poimittu edustavia otoksia, tutkittu niitä ja tehty niidenperusteella yleisluontoisia johtopäätöksiä. Tätä osoittautui mahdottomaksi, koska tietoja ei oleluokiteltu asianmukaisten otsakkeiden alle, mikä olisi mahdollistanut valintojen tekemisen.

2.0.4. Edellä esitetty toteamus on osoitus siitä, että komission välineet sopimusten ja avustustenhallinnoimiseksi ovat varsin heikkoja.

2.0.5. Yleisesti voidaan todeta, että komission nykyiset vaikeudet eivät johdu ainoastaanriittämättömistä henkilöstöresursseista vaan myös puutteellisista hallintovälineistä jariittämättömästä sopimusjärjestelmästä. Näiden puutteiden vuoksi toimintojen ulkoistaminenluotettaville elimille on yhä vaikeampaa. Komitea on sopimuksiin liittyen tutkinutesimerkkitapauksina mahdollisimman montaa konkreettista tapausta, ja ryhtyessään tutkimaanjärjestelmää ja laatimaan siitä yleisluonteiset johtopäätöksensä se on perustanut työnsäsäännöksiin ja vallitseviin käytäntöihin, joista se on saanut tietoa haastattelujen ja käytettävissäolevien asiakirjojen avulla.

2.0.6. Komissiolle sopimukset ja avustukset ovat heikosti määriteltyjä käsitteitä ja niiden välinenero on käytännössä hämärtynyt. Useimmista avustuksista on laadittu sopimusluonteinenasiakirja, jonka molemmat osapuolet ovat allekirjoittaneet ja jota saatetaan jopa nimittääsopimukseksi. Mitä tarkoitetaan "avustuksella"? Ja miten se eroaa "sopimuksesta"? Vastaus eiole mitenkään selvä. Avustusten myöntämisestä ei ole juurikaan annettu sääntöjä:varainhoitoasetuksessa tätä menoluokkaa ei mainita lainkaan.

2.0.7. Sopimusten myöntämistä koskevat säännöt ovat sekava kokonaisuus, jossavarainhoitoasetukseen sisältyvillä yhteisöoikeuden säännöksillä on vain vähäinen asemaerityisesti julkisia hankintoja koskevista sopimuksista annettuihin direktiiveihin nähden. Lisäksi- riippumatta varainhoitoasetuksessa mainituista kahdesta suuresta poikkeuksesta, tutkimus jaulkoisia toimia varten tarkoitetut ohjelmat - jokaisella yhteisön ohjelmalla on omat menettelynsä.


2.0.8. Eräille EU:n ulkopuolisille maille (tai osana jäsenvaltioiden kanssa tehtyjä sopimuksiamuille tahoille) myönnetty tuki synnyttää sopimuksia, joita ei ole tehnyt komissio vaan kyseisetedunsaajatahot. Kuitenkin useimmissa tapauksissa komissiolla on vastuu valtuuttajana, jokavastaa tarjouspyyntöjen valmistelemisesta ja ehdokkaiden valitsemisesta. Lisäksi komissiovastaa yhteisön budjettivallan käyttäjälle, että myönnettyä tukea on käytetty moitteettomasti.

2.0.9. Varainhoitoasetusta sovelletaan kaikkiin Euroopan unionin toimielimiin. Jo pelkästääntämän vuoksi se on pakostakin heikosti soveltuva väline ottaen huomioon niiden tehtävienlaajuuden ja monitahoisuuden, joita komission on nykyisin hoidettava ja jotka eivät ole missäänsuhteessa muiden toimielinten tehtäviin. Varainhoitoasetus on lisäksi muuttunut alkuperäisestävain vähän ja menettely sen muuttamiseksi on pitkä ja monimutkainen.

2.0.10. Komissiolla on taipumusta turvautua sisäisiin ohjeisiin, jotka ovat sekoitus neuvoja,konditionaalissa ilmaistuja toiveita ja enemmän tai vähemmän jyrkkiä kieltoja. Näitä erilaisiaasiakirjoja – ohjeita, menettelyohjeita, käsikirjoja – sovelletaan tarpeiden ja tilanteiden mukaansellaisiin aloihin kuten hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea CCAM,ulkopuoliset menettelyt, avustukset ja teknisen tuen toimistot, eivätkä ne ole ainajohdonmukaisia.

2.0.11. Myös hallintomenettelyissä on erittäin suuria puutteita. Päätöksentekomenettelyt ovatusein vain muodollisia ja hyvin keskittyneitä, mikä hämärtää vastuukysymystä. Silloin kunkomissio itse tekee päätöksen, mikä ei ole poikkeuksellista, jokaiselle komission jäsenelletoimitettu asiakirjakokonaisuus sisältää joukon myönteisiä lausuntoja, joita asian kanssa vainhyvin vähän tekemisissä olleet yksiköt ovat antaneet eri vaiheissa. Kyseisten lausuntojenkatsotaan olevan riittävän vakuuttavia lopullisen ja myönteisen päätöksen tekemiseksi. Jo tehtyjäsopimuksia tai myönnettyjä avustuksia ei käytännössä seurata.

2.0.12. Seuraavassa käsitellään ensiksi oikeudellista ja talousarvioon liittyvää kehystä, jossamonimutkaisten palvelujen tarjoamista koskeviin sopimuksiin ja avustuksiin liittyviä toimiatoteutetaan, sekä sopimusten ja avustusten hallinnointia. Tämän jälkeen käsitellään toiminnanulkoistamiseen liittyvää ongelmaa.

2.1. Kehys

2.1.1. Suoraan hallintovastuuseen kuuluvien operaatioiden toteuttamista varten varataanmäärärahoja3 vuosittain noin 14 miljardia euroa4 eli 1/6 yhteisön talousarviosta.

2.1.2. CCAM hyväksyy vuosittain noin 1 200 sopimusta5 ja niiden arvo on 2 miljardia euroa;tähän määrään on lisättävä noin 10 000 ulkopuolelle osoitettuun tukeen liittyvää sopimusta,arvoltaan 2 miljardia euroa (joista 8 000 aiheutuu voimassa olevista sopimuksista ja 2 000tehdään tarjouspyynnön perusteella). Näihin lukuihin on laskettu teknisen tuen sopimukset.

3 CCAM:n käsittelyn jälkeen. Kohdissa 2.1.1 – 2.1.3 esitetyt luvut ovat pääosaston XIX esittämiä arvioita.4 12 miljardia, jos jätetään huomiotta hallintomenot, erityisesti henkilöstömenot.5 Hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea. Kts. 2.2.81 ja seuraavat.


2.1.3. Jonkun oikeusperustan (direktiivin, asetuksen tai päätöksen mukainen ohjelma) nojallamyönnettäviin avustuksiin käytetään 7 miljardia euroa. Sellaisia avustuksia, joita ei säätelemikään oikeusperusta (säätelyn ulkopuolelle jäävät avustukset6), on myönnetty noin 7 000 janiiden arvo on noin 1 miljardia euroa.

2.1.4. On hyvin kyseenalaista, onko sopimusten ja avustusten välillä teoriassa tai käytännössämitään eroa.

Talousarvion rakenne: hallinto- ja toimintamäärärahat

2.1.5. Vain alustavassa talousarvioesityksessä vuodeksi 1982 komissio on ehdottanut, ilmeisesti"poliittisen avoimuuden" vuoksi seuraavaa kahtiajakoa: hallintomäärärahat, joka sisältäisihenkilöstö-, kiinteistö- ja muut hallintomenot (osa A), ja toimintamäärärahat (osa B). Alustalähtien eräät osaan B kuuluvat käyttötarkoituksen mukaan luokitellut määrärahat on kuitenkinosoitettu henkilöstömenoihin, erityisesti tutkimustoimintaa varten (hallintotalousarvio).

2.1.6. Avoimuuden lisääntyminen mainitun kahtiajaon avulla olisi edellyttänyt selkeitä perusteitahallinnollisen toiminnan ja operatiivisen toiminnan välisen rajan määrittelemiseksi, mikä onosoittautunut mahdottomaksi. Kaiken lisäksi talousarviomenettelyjä koskevassa oppaassatodetaan, että hallintomäärärahat ovat määrärahoja, jotka on tarkoitettu varmistamaantoimielinten hallinnollisen koneiston toiminta, jotta ne voivat suoriutua niille kuuluvistatehtävistä, ja että toimintamäärärahat on tarkoitettu suoraan erilaisten yhteisön toimien taipolitiikan toteuttamiseen: kyse on interventiomäärärahoista.

2.1.7. On usein annettu ymmärtää, että nimikkeistö "osa A" / "osa B" antaa parlamentillemahdollisuuden koota osaan B kaikki toimintamäärärahat, jolloin sen harjoittama poliittinenvaikuttaminen on näkyvää ja helpottaa osaan A luokiteltujen menojen (hallintomenot) valvontaa.Parlamentti sanoo budjettivallan käyttäjänä viimeisen sanan kaikista ei-pakollisista menoista,kuuluvatpa ne osaan A tai osaan B. Tällä kahtiajaolla ei ole siis merkitystä menojen luokittelunkannalta. Jako pakollisiin menoihin ja ei-pakollisiin menoihin voitaisiin aivan hyvin tehdäsellaisen talousarviorakenteen avulla, jossa ei olisi nimikkeistöä osa A / osa B.

2.1.8. Mitä tulee avustuksiin, nimikkeistö "osa A" / "osa B" ei ole juurikaan selventänyt asioitavaan pikemminkin lisännyt sekaannusta. Kuten jäljempänä esitetystä käy ilmi, suuri osaavustuksista on itse asiassa peiteltyjä sopimuksia, joita komissio kieltäytyy käsittelemästäsopimuksina monista eri syistä. Suurin syy on se, että avustusten myöntämisen avoimuus onvielä heikommin varmistettu kuin sopimusten.

2.1.9. Monet avustuksista edistävät suoraan jonkun Euroopan unionin tavoitteen toteuttamista.Avustuksia ei myönnetä "edunsaajille", jotka ovat sopimuspuolia, koska tällöin komissio vaatiiniitä puolestaan osallistumaan kyseisten tavoitteiden toteuttamiseen. Jos pidetään kiinninimikkeistöstä "osa A / osa B", niiden kaikkien rahoitus olisi myönnettävä osasta B(toimintamäärärahat), mutta näin ei suinkaan aina ole. Näin pitäisi myös olla kaikissatapauksissa, joissa tukea on myönnetty jotakin erityistehtävää hoitavalle ulkopuoliselle elimelle,kuten Firenzen yliopistolliselle Eurooppa-instituutille. Sen sijaan sellaiset avustukset, jotka eivätedistä, tai edistävät vain välillisesti, jonkun tietyn Euroopan unionin tavoitteen toteuttamista,olisi kaikki luokiteltava osaan (hallintomäärärahat). Näin ei kuitenkaan ole tehty. Esimerkkinävoidaan mainita Yehudi Menuhin -säätiön rahoittamiseen tarkoitettu 325 000 euron määrärahaa,joka on luokiteltu alamomenttiin B3 - 2005, ja taiteiden ja perinnön eurooppalaisen foorumin

6 Mainittu 1 miljardin määrä perustuu hallinnon tarkastuksen (IGS) varainhoitovuotta 1996 koskevaan

kertomukseen; siinä ei kuitenkaan oteta huomioon alalla tapahtuneita muutoksia, mikä on mahdollistanutoikeusperustan antamisen useille budjettikohdille ja millä on ilmeistä vaikutusta säätelyn piiriin kuuluvilleja sen ulkopuolelle jäävien sopimusten suhteeseen, ks. liitteet I ja II.


avustamiseen tarkoitettu 100 000 euron määräraha, joka on luokiteltu alamomenttiin A - 3021.

2.1.10. Sekaannusta lisäsi vielä yhteisön tuomioistuimen 12. toukokuuta 1998 antama tuomio7,jossa komission todetaan syyllistyneen rikkomukseen, koska se on toteuttanut määrärahojabudjettikohdista, joilla ei ole oikeusperustaa (direktiivi, asetus, päätös). Komissio ja etenkinparlamentti ovat sittemmin pyrkineet "suojelemaan" sellaisia avustuksia, joita ei säätele mikäänoikeusperusta, ottamalla ne talousarvion osaan A. Koska toimielinten toiminnan varmistamiseentarkoitettujen määrärahojen ottamista osaan A ei tarvitse perustella, tästä talousarvion osasta ontullut turvapaikka sellaisten avustusten rahoittamiselle, joilla ei ole oikeusperustaa, oli niidentarkoitus mikä tahansa.

Minibudjetit ja teknisen tuen toimistot

2.1.11. Kymmenkunta vuotta sitten käsite 'toimintamäärärahat' (osa B) antoi sysäyksen"minibudjettien" luomiselle. Ne olivat komission ensimmäinen yritys vastata erityisiin jatilapäisiin henkilöstötarpeisiin, jotka johtuivat suoriin hallintovastuualueisiin kuuluvien uusienyhteisön politiikan alojen käynnistämisestä.

2.1.12. Minibudjetit olivat hallintomäärärahoja, jotka oli kuitenkin otettu osaan B, koska neolivat läheisesti sidoksissa jonkin toimintamäärärahoista rahoitetun toimen toteuttamiseen.Vuonna 1991 kaikkien minibudjettien arvo oli 153miljoona ecua. Vuodesta 1993 lähtien ainavuoteen 1998 saakka kyseiset määrärahat palautettiin osaan A. Niitä ryhdyttiin muuttamaan1 830:ksi talousarvioon otettavaksi uudeksi toimeksi, kattaen seuraavat viisi vuotta. Palvelukseenotettiin vastaava määrä (väliaikaiset toimihenkilöt, ylimääräiset toimihenkilöt, paikallisettoimihenkilöt, palvelujen tarjoajat) käyttämällä sisäisen kilpailun menettelyjä, jotka eivät olleettäysin avoimia.

2.1.13. Samanaikaisesti tämän vuosikymmenen alussa tehtiin sopimuksia "teknisen tuentoimistojen (BAT)" kanssa; näitä toimistoja käsitellään tämän luvun kolmannessa osassa.Marraskuussa 1998 näytti siltä, että kyseisten sopimusten vuoksi otettiin palvelukseen800 henkilöä, jotka suorittavat hallinnollisia tehtäviä noin sadassa teknisen tuen toimistossa8.Näitä ei otettu talousarvion osaan A, kuten varainhoitoasetus edellytti, vaan rahoitus myönnettiinosasta B, sillä käsite "toimintamäärärahat" mahdollisti niiden peittelemisen, kun monivuotistenrahoitusnäkymien asettamien ylärajojen puitteissa niitä ei voitu rahoittaa hallintomäärärahoista(osa A).

2.1.14. Kun tästä sekavuudesta on myöhemmin yritetty päästä eroon, teknisen tuen toimistoilleuskottujen tehtävien välille on tehty kummallinen ero katsomalla, että sellaisia tehtäviä, jotkaovat "komission eduksi" olisi rahoitettava osasta A, kun taas "pelkästään osallistuvienjäsenvaltioiden eduksi" olevat tehtävät voitaisiin osittain rahoittaa osasta B, samoin kuin"yhteisen edun" mukaiset tehtävät (tarkoitettu korjaamaan edunsaajavaltioiden puutteita lisätenkuitenkin samalla komission työmäärää). Tällaiset akrobatiat ovat entisestään lisänneetsekavuutta.

Talousarvion uusi rakenne

2.1.15. Tämän vuoksi on välttämätöntä luoda talousarviolle sellainen rakenne, joka on omiaanedistämään avoimuuteen perustuvaa hallinnointia ja tehokasta valvontaa. Kahtiajaostahallintomenojen ja toimintamenojen välillä olisi luovuttava. Se voitaisiin korvatakaksinkertaisella talousarvionimikkeistöllä, jonka otsakkeet muodostaisivat eräänlaisen 7 Euroopan yhteisöjen tuomioistuin 12.5.1998 asia 106/96 Ison-Britannian Yhdistynyt kuningaskunta ja

Pohjois-Irlanti v. Euroopan yhteisöjen komissio, R. I-2729.8 Komission yksiköt eivät ole voineet vahvistaa esitettyjä lukuja tarkkuudella.


matriisin.

2.1.16. Ensimmäinen, palstojen muodossa oleva nimikkeistö erottelisi kunkin pääosastontoiminta-alueet siten, että niiden kustannukset ja hyödyt voitaisiin arvioida ja menot jakaaoptimaalisella tavalla henkilöstön ja tavaranhankinnan ja ulkopuolisten palvelujen (teknisen tuensopimukset mukaan lukien) ostamisen välillä. Kunkin toiminnan todelliset kustannukset olisivattiedossa ja niitä voitaisiin vertailla saavutettuihin tuloksiin. Tulevaisuudessa talousarvio olisiesitettävä politiikan aloittain, koska pääosastojen lukumäärä on mukautettu politiikan alojenmäärään.

2.1.17. Toisessa, rivimuotoisessa nimikkeistössä esitettäisiin menojen luonteen mukaanbudjettivallan käyttäjän antamat menojen hyväksynnät kunkin palstamuotoiseen nimikkeistöönsisältyvän pääosaston tai erillisen toiminnan osalta. Nämä erilaiset menot eriteltäisiin siten, ettäniistä kävisivät ilmi erityisesti henkilöstömäärärahat, tavaranhankinta ja tavanomaiset palvelut,ostetut monimutkaiset palvelut ja avustukset.

2.1.18. Budjettivallan käyttäjällä olisi näin käytettävissään kaikki tarvittavat tiedot eri politiikanalojen kokonaiskustannuksia koskevan päätös- ja valvontavaltansa harjoittamiseksi.

2.1.19. Yhteisön ohjelmien hallinnointi olisi johdonmukaista ja avointa, jos talousarvioesitettäisiin siten, että kustakin toiminnasta esitettäisiin samalla sen hallintomenot jatoimintamenot. Samoin komissiota kannustettaisiin käyttämään henkilöstö- ja hallintoresurssinsaparemmin ensisijaisten ohjelmien mukaisesti. Budjettivallan käyttäjällä olisi edelleen takuut, ettäse voi harjoittaa päätösvaltaansa varojen myöntämisessä johonkin tiettyyn toimintaan.Hallintovirkojen vähentäminen tai lisääminen olisi edelleen budjettivallan käyttäjän vastuulla.

Sopimuksiin sovellettavat säännöt

2.1.20. Varainhoitoasetuksessa, johon ei sisälly muuta yleistä periaatetta kuin se, ettäjäsenvaltioiden kansalaisia ei saa syrjiä näiden kansallisuuden perusteella (62 artikla),

− ei mainita lainkaan avustusten myöntämiseen liittyviä toimia9,

− annetaan sopimusten tekemiseen liittyviä säännöksiä: yhteisön tekemät hankinta-, urakka-,palvelu, osto- ja vuokrasopimukset (IV osasto), ja erotetaan ylimalkaisesti joitakinpääkategorioita (hankinnat, urakat, palvelut, vuokrat jne.), joista mikään ei koske erityisenriskialttiita sopimuksia, jotka ovat viime vuosien aikana johtaneet vaikeuksiin, nimittäinmonimutkaisten palvelujen tarjoaminen, teknisen tuen sopimukset ja rakennuttajatoiminta,

− annetaan joitakin erityissäännöksiä tutkimuksen alalla tehtävistä sopimuksista (VII osasto) jaulkopuolelle osoitettavaan tukeen liittyvien sopimusten rahoittamisesta (IX osasto).

2.1.21. Varainhoitoasetusta on muutettu useaan otteeseen. Se ei aina ole pysynyt mukanakomission tehtävien määrän valtavassa kasvussa (ks. 2.0.9), ja sen johdonmukaisuus onvähentynyt. Varainhoitoasetus olisi tänä päivänä uudistettava perusteellisesti siten, että sekeskittyisi oleellisiin periaatteisiin ja sen soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissäviitattaisiin jokaiseen toimielimeen sovellettaviin sääntöihin. Neuvoston yksimielisyyttä koskevavaatimus saattaa olla pieni asia, mutta se on komissiolle huomattava jarru hallinnonparantamisessa. Eräs seuraus tästä on turvautuminen väärin perustein ei-sitoviin oikeudellisiinmääräyksiin ("soft legislation").

9 lukuunottamatta säännöstä, jonka mukaan edunsaajat hyväksyvät kirjallisesti tilintarkastustuomioistuimen

suorittaman myönnettyjen avustusten määrän käytön tarkastuksen (88 artikla).


Yleinen oikeus

Vaikka varainhoitoasetusta pidetään lähtökohtana, se ei yksinään ohjaa koko sopimustentekemistä koskevaa järjestelmää. Asetuksessa säädetään (56 artikla) suoranaisesti vainsopimuksista, joiden loppusumma alittaa julkisista hankinnoista annetuissa direktiiveissä10

säädetyt alarajat. Myös säännösten soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistäannetussa asetuksessa 3418/9311 annetaan tarpeellisia täsmennyksiä direktiivien soveltamisesta(XIX osasto) kilpailukutsumenettelyihin (XV osasto), eri enimmäis- ja vähimmäismäärienvahvistamiseen sopimusten yhteydessä (XVI osasto) ja hankintoja ja sopimuksia käsittelevänneuvoa-antavan komitean tehtäviin (XVII osasto) sekä ennakkoon annettaviin vakuuksiin (XVIIIosasto).

2.1.22. Varainhoitoasetuksen ja soveltamista koskevien yksityiskohtaisien sääntöjen lisäksi onolemassa julkisista hankinnoista annettuja direktiivejä12, jotka viimekädessä muodostavatvarsinaisen lainsäädännöllisen korpuksen sopimusten tekemisen alalla. Ne ovat paljonyksityiskohtaisempia mitä tulee sopimusten tekomenettelyn valintaan, julkistamissääntöihin,tarjouksen tekijälle annettuihin ehdokkaiden osallistumista koskeviin sääntöihin,valintaperusteisiin ja sopimusten myöntämisperusteisiin. Jo direktiivien luonne edellyttää, jottaniitä sovellettaisiin toimielimiin, viitesäännöksiä, joilla pyritään yhteensovittamaan kansallisetmenettelysäännöt (täytäntöönpanosääntöjen 126 artikla ja sitä seuraavat artiklat.).

2.1.23. Kyseiset säännöt on luotu pikemminkin jäsenvaltioiden kuin yhteisön omien toimielintenkäyttöön ehdokkaiden yhtäläisen kohtelun ja kilpailusäännösten noudattamisen varmistamiseksi.Direktiiveihin ei sisälly kaikkia teknisiä säännöksiä, joilla varmistettaisiin yhteisön varojenmoitteeton käyttö; sen sijaan jokainen jäsenvaltio on itse antanut tällaisia säännöksiä.

2.1.24. Julkisia hankintoja koskevista sopimuksista annetuista direktiiveistä ja asetuksessamainituista soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä riippumatta tulojen ja menojenhyväksyjiä pyydetään ottamaan huomioon:

− kansainvälinen julkisia hankintoja koskeva sopimus vuodelta 199413, jonka yhteisöallekirjoitti WTO-neuvottelujen yhteydessä

− asiakirjat, jotka eivät käsittele suoraan julkisia hankintoja koskevia sopimuksia, mutta joissaannetaan sellaisia säännöksiä, jotka on otettava huomioon sopimuksia tehtäessä, esimerkiksilokakuussa 1994 annettujen menettelysääntöjen säännökset komission yksiköiden ja eräidenhenkilöstökategorioiden välisistä suhteista,

10 direktiivi 92/50/ETY, annettu 18. kesäkuuta 1992, julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten

tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (EYVL L 209, 24.7.1992, s.1), direktiivi 93/36/ETY, annettu14. kesäkuuta 1993, julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjenyhteensovittamisesta (EYVL L 199, 9.8.1993, s. 1), direktiivi 93/37/ETY, annettu 14. kesäkuuta 1993,julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (EYVL L 199,9.8.1993, s. 54).

11 Komission asetus, annettu 9 päivänä joulukuuta 1993, tiettyjen varainhoitoasetuksen säännöstensoveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (EYVL L 315, 16. 12. 1993, s. 1).

12 Direktiivi 92/50/ETY, annettu 18. kesäkuuta 1992, julkisia palveluhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta (EYVL L 209, 24.7.1992, s.1), direktiivi 93/36/ETY, annettu14. kesäkuuta 1993, julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjenyhteensovittamisesta (EYVL L 199, 9.8.1993, s. 1), direktiivi 93/37/ETY, annettu 14. kesäkuuta 1993,julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (EYVL L 199,9.8.1993, s. 54).

13 Neuvoston päätös 94/800/EY, annettu 22 päivänä joulukuuta 1994 (EYVL L 336 , 23.12.94, s. 1, 2, 10 ja273 - 289), tullut voimaan 1 päivänä tammikuuta 1996: 15 päivänä huhtikuuta 1994 tehty julkisiahankintoja koskeva WTO-sopimus (AMP), Uruguayn kierros.


− yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytäntö,

− CCAM:n käytännöt, jotka sisältyvät sen käsikirjaan, sekä tarvittaessa varainhoidon valvojankäytännöt,

− kunkin ohjelman osalta mahdollisesti vahvistetut erityissäännökset.

2.1.25. Asiakirjoja on epäilemättä liikaa, ottaen huomioon, että tulojen ja menojen hyväksyjienon tunnettava yksityiskohtaisesti tekstit ja niihin tehdyt muutokset, tekstien sanamuodot sekämuiden yksiköiden käytännöt.

2.1.26. Näin ollen ei ole hämmästyttävää, että soveltaminen ei ole johdonmukaista. Sama päteetarjousten arviointimenettelyyn: eräät pääosastot arvioivat tarjouksen tekniset näkökohdatetukäteen eikä rahoitusnäkökohtia koskevaa "kirjekuorta avata" tätä ennen. Suurin osapääosastoista ryhtyy molempien arviointiin samanaikaisesti. Näin tapahtuu myösvalintamenettelyssä: edullisimman vaihtoehdon peruste, taloudellisesti edullisimman tarjouksenperuste, erilaiset perusteet ovat hyväksyttäviä, edellyttäen että tarjouksen tekijä tietää etukäteen,millä perusteella hänen tarjoustaan arvioidaan, mitä ei aina tapahdu käytännössä. Tosiasiassaparhaassakaan säädöksessä ei voida ennakolta antaa säännöksiä aivan kaikesta: yksityiskohtienosalta, vaikka ne ovatkin oleellisia, CCAM:n huomautusten olisi pitänyt ad hoc –pohjalta auttaakomission kaikissa yksiköissä noudatettavan yhteisen menettelytavan luomisessa.

2.1.27. Komitea on tuonut esiin kaikissa näissä nykyisin hyvin hajallaan olevissa asiakirjoissailmenevän tarjousten arviointiin liittyvän oleellisen puutteen. Varainhoitoasetuksen soveltamistakoskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä ei anneta tästä mitään säännöstä14. CCAM onlausunnossaan pelkästään esittänyt toivomuksen, että ainakin yksi arviointikomitean jäsenistäolisi tulojen ja menojen hyväksynnästä vastaavan yksikön ulkopuolelta. Tämä epätäsmällinen jaei-sitova ohje ei riitä.

Tutkimussopimukset

2.1.28. Tutkimuksen alalla maksetut rahoitusosuudet ovat sopimuksia, joita säätelee oma jaselkeä lainsäädännöllinen kehyksensä (tutkimuksen puiteohjelma, liite IV). Puiteohjelmantäytäntöönpanoon liittyy kolmentyyppisiä säännöksiä: ensinnäkin rahoitusosuudet, joihin liittyenjulkaistaan "ehdotuspyyntöjä"; asiantuntijapaneeli arvioi näitä ennen sopimusneuvotteluja.Tavaranhankintaan ja tavanomaisiin palveluihin liittyviin sopimuksiin sovelletaan yleisenoikeuden järjestelmää, joskin erilaisin kynnyksin. Lisäksi erityistä tarjouspyyntömenettelyäsovelletaan hankkeiden arviointiin tarvittavien riippumattomien asiantuntijoiden palvelukseenottamisessa.

Sopimukset osana yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa tehtävää yhteistyötä

2.1.29. Yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa tehtävän yhteistyön puitteissa tehdään – jokoyhteisön toimesta tai edunsaajavaltion julkisen viranomaisen toimesta mutta yhteisönrahoituksella – vuosittain noin 10 000 sopimusta, joista noin 2 000:een liittyy tarjouspyynnönjulkaiseminen.

2.1.30. Varainhoitoasetuksen IX osastossa säädetään "ulkopuolelle osoitettavaan tukeenliittyvistä erityissäännöksistä", jotka kattavat (112 – 119 artikla) sopimusten tekemisen. Tilanneon kuitenkin tätä monimutkaisempi, sillä eräillä yhteisön ohjelmilla on omaterityissäännöksensä, joita sovelletaan vain kyseiseen ohjelmaan, ja jotka puolestaan korvataan

14 Silloin kun täsmällisiä säännöksiä on annettu tarjousten avaamiseen liittyvistä yksityiskohtaisista

säännöistä: varainhoitoasetuksen soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 104 artikla.


tarvittaessa jäsenvaltioiden tai tukea saavien julkisten tahojen kanssa neuvoteltujenrahoitussopimusten säännöksillä.

2.1.31. Kyseiset tuet, joista suurin osa johtaa ulkopuolisten kanssa tehtäviin sopimuksiin, tosinkomission valvonnan alaisena, ovat kuitenkin yhteisön menoja, joiden toteuttamisestakomissiolla on kaksitahoinen vastuu. Ensinnäkin sen on kyettävä perustelemaan unionintoimivaltaisille viranomaisille, että kyseisten varojen hoito on moitteetonta ja niiden käyttötehokasta. Toisaalta pannessaan täytäntöön myönnettyihin tukiin liittyviä sopimuksia jokoomissa nimissään tai valtuuttajana sen on noudatettava niitä perusperiaatteita, joita unionikorostaa julkisia hankintoja koskevien sopimusten alalla, ja erityisesti tällä alalla hyväksyttyjädirektiivejä.

2.1.32. On syytä korostaa, että ulkopuolisten kanssa tehtäviin sopimuksiin sovelletaan sekäerityisjärjestelmiä että oikeusperustoja, joiden perusteella jokainen ulkoinen toiminta (EKR,erilaiset yhteistyösopimukset, Phare, Tacis, Meda jne.) käynnistetään. Oli toiminnanerityisluonne mikä tahansa siihen toimintaan nähden, josta komissiolla on suora hallintovastuuunionin sisällä, näin suuri hajanaisuus, tai suorastaan sekavuus, ei ole perusteltua. Komissio ontiedostanut tämän ja antanut uudelle, yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa tehtävän yhteistyönhallinnoinnista vastaavalle rakenteelle (Service Commun Relex – yhteinen ulkosuhteidentoimiala) tehtäväksi laatia luettelon tällaisista erityispiirteistä ja tekemään ehdotuksia kaikkiinkomission unionin ulkopuolisissa maissa harjoittamaan toimintaan liittyviin palveluja,tavaranhankinta ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin sekä edunsaajavaltioidenyhteistyösopimusten puitteissa itse tekemiin sopimuksiin sovellettavien menettelysääntöjenkodifioimiseksi.

2.1.33. Kodifiointityö on kuitenkin ristiriidassa komission oman rajallisen säätelytoimivallankanssa. Koska eräiden ohjelmien perussäädöksessä säädetään jopa sopimuksiin sovellettavistamenettelyistä, komission ehdottama kodifioitu opas15 ei voi yrittää korvata niitä, ellei kyseinenopas itse ole lainsäädännöllisen säädöksen muodossa pienintä yksityiskohtaa myöten: tämäjohtaa tilanteeseen, jossa komission hallinnointivalta asetetaan ikään kuin holhoukseen, mikä onvastoin periaatetta sen vastuuvelvollisuudesta. Pikemminkin olisi pyrittävä siihen, ettäpohdittaisiin kunkin toimielimen hallinnointivallan rajoja, jotta komissio voisi ryhtyävalmistelemaan asiaa koskeva säännöstöä.

2.1.34. Tällä välin ja neuvoston asetusta odotettaessa komissio voisi itse noudattaa yhteisöntoiminnan johdonmukaisuuden ja avoimuuden varmistamiseksi edellä mainittuun oppaaseensisältyviä sääntöjä. Lisäksi, aina kun mahdollista, kyseiset säännöt sisältyisivät asianomaistentarjouksen tekijän kanssa tehtävään sopimukseen. Tällainen menettelytapa ei kuitenkaan poistaisitarvetta pohtia toimielinten hallintovaltaa, kuten edellä todetaan.

Avustukset

2.1.35. Avustuksiin liittyen tehtiin vuonna 1998 yli 7 000 sitoumusta. Avustuksista ei olekuitenkaan olemassa tarkkaa säännöstöä. Velvoittavia asiakirjoja ovat ainoastaan jotkutyleisluonteiset säännökset, kuten varainhoitoasetuksen 2, 24 tai 87 artikla ja komission9. marraskuuta 1993 antamat soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt (asetus 3418/93).Avustuksia koskevat erityissäännökset eivät ole sitovia, ja ne ovat lisäksi hyvin hajanaisia.Tällaisia säännöksiä on mm. vuonna 1988 julkaistussa avustuksia koskevassa käsikirjassa jalisäksi talousarviomenettelyä koskevassa oppaassa ja CCAM:n käsikirjan liitteessä 17/2.

2.1.36. Vuoden 1998 marraskuussa julkaistussa avustuksia koskevassa käsikirjassa ei ole kuinosa niistä suosituksista, joita hallinnon tarkastus (IGS) esitti vuonna 1997 antamassaan 15 Service Commun Relex – menettelyjä koskevat säännöt (lopullinen versio – 25.5.1999).


kertomuksessa16. Lisäksi opas on jossain määrin epätäsmällinen ja niukkasanainen, eikä se oleoikeudellisesti velvoittava. Pääosastot V, VI, VIII, X ja XIII sekä pääsihteeristö tulkitsevat sitärajoittuneesti vedoten siihen, että niillä on omat käsikirjansa.

2.1.37. Se, että käsikirja sisältää kahdenlaisia sääntöjä, joista toiset pyrkivät olemaan sitovia jatoiset vapaaehtoisia, johtaa usein epätäsmällisiin sanamuotoihin, jolloin poikkeuksiin on helppoturvautua: olisi mieluummin, olisi oltava, yksiköiden olisi huolehdittava siitä, että, kehotetaanpyytämään, ei ole poissuljettua, voi olla hyödyllistä, voidaan pyytää toimittamaan,pääsääntöisesti jne. On kuitenkin syytä kysyä, mitä keinoja komissiolla on ollut käytettävissään:joko se valitsee velvoittavan säännöstön autoritaarisen tien esittämällä varainhoitoasetukseenmuutoksen, jossa edellytetään jäsenvaltioiden yksimielisyyttä (raskas ja pitkä menettely), tai sevalitsee ei-sitovien oikeudellisten määräysten suostuttelevan tien antamalla standardimuodossaolevan yleisen ehdotuksen, joka on ohjeellinen samalla kertaa tulojen ja menojen hyväksynnästävastaaville yksiköille että ulkopuolisille tahoille, korostaen näin myös avustuksen myöntämisensopimusnäkökohtaa (käsikirja on tarkoitettu myös hakijoille ja edunsaajille). Asiakirjansuurimpana heikkoutena ovat riski, joka liittyy siihen, että avustuksia saatetaan myöntääjatkuvasti samalle edunsaajalle (hyväksynnästä vastaava pääosasto ei ole velvollinentutustumaan SINCOM-järjestelmän kolmansia osapuolia koskevaan tietokantaan ennenhankkeiden valitsemista tarkastaakseen, onko mahdollisen edunsaajan hyväksi jo annettusitoumuksia/maksuja) ja se, että ennakkoon tapahtuvaa arviointia koskevia sääntöjä ei tarvitsevahvistaa etukäteen kirjallisesti tulojen ja menojen hyväksyjän oman harkintavallanrajoittamiseksi, sekä riittämätön tiukkuus arviointikomiteoiden kokoonpanoissa.

2.1.38. Suurin nykyiseen säännöstöön liittyvä puute on kuitenkin se, että käsitettä 'avustus' ei olemääritelty. Niinpä tulojen ja menojen hyväksyjillä on liian suuri vapaus valita toiveidensamukaan joko sopimusten myöntämismenettely tai avustusten myöntämismenettely. Avustuksiakoskevassa käsikirjassa ei tästä anneta mitään tarkkoja ohjeita. CCAM:n käsikirjassa pyritäänpuolestaan ohjaamaan menettelyn valintaa seuraavien kolmen ja aivan liian monitahoisenperusteen mukaisesti: sopimuksen tavoite, helposti tunnistettavissa olevan sopimuspuolenolemassaolo, aloitteesta ja toiminnasta vastaava taho, toiminnan lopullisen tuloksen haltija,rahoitusosuuden suuruus ja sopimuspuolen valintaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Lopuksisisäisiä menettelyjä koskevassa oppaassa ehdotetaan määritelmää, joka perustuu lähinnäomistusoikeuden perusteeseen. Kun komissio saa tavaran tai palvelun omistusoikeuden, kyseessäon sopimus. Kun näin ei tapahdu, vaikka olisi kyse yhteisön edusta, kyseessä on avustus. Tämäilmeisen johdonmukainen määritelmä on itse asiassa aivan liian rajoittava.

2.1.39. Vastineen käsite, joka on yleensä sopimuksen ydin, sisältyy suurimpaan osaanavustuksia, ja oikeuttaa niiden myöntämisen. Se on myös usein kirjattu oikeudelliseenasiakirjaan (sopimus), joka sitoo komission edunsaajaan. Edunsaajan sitoutuminen ja aktiivinenosallistuminen ovat välttämättömiä vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi käytössä olevinkeinoin. Sopimussuhde on olemassa, vaikka sitä ei olisi täysimääräisesti virallistettu. Tämänvuoksi avustuksia on syytä käsitellä kuten sopimuksia.

2.1.40 Mikäli vastavuoroisuuselementtiä ei ole – ja ainoastaan siinä tapauksessa – kyseessä onavustus. Avustuksina olisi tämän vuoksi pidettävä esimerkiksi rahoitusosuuksia, jotka ontarkoitettu aineelliseen tai moraaliseen tukeen. Tällaisessa tapauksessa yhteisön rahoituksenedunsaajalta ei edellytetä mitään välitöntä ja suoraa palvelusta.

2.1.41. On tapauksia, joissa luokittelu sopimuksiin/avustuksiin ei ole itsestäänselvää. Tällöin ontulojen ja menojen hyväksyjän tehtävä päättää (ks. 2.2.60 ja sitä seuraavat kohdat), mitä menojenhallinnointijärjestelmää olisi käytettävä. Tätä varten hänellä on ohjeenaan budjettivallan

16 IGS:n komission yksiköiden myöntämiä avustuksia koskeva kertomus, 16. toukokuuta 1997.


käyttäjän päätökset; kyseiset päätökset käyvät ilmi nimikkeistöstä (ks. 2.1.15), jossa kullekinpääosastolle myönnettyjen varojen kohdalla esitetään eriteltynä avustusten myöntämiseen jasopimusten rahoittamiseen hyväksytyt määrärahat.

2.2. Hallinnointi

2.2.1. Avustussopimukset ja monitahoisten palvelujen tarjoamista koskevat sopimukset(konsultit, tutkimukset, tekninen tuki, rakennuttajatoiminta) ovat oikeudellisia asiakirjoja janiihin sisältyy rahoitusta koskevia velvoitteita, joiden avulla yhteisön politiikkaa toteutetaan.Vastuu kyseisistä sopimuksista on tulojen ja menojen hyväksyjillä. Sopimuksia ja avustuksiamyönnetään joskus liian toistuvasti komissiota lähellä oleville elimille, mikä osaltaan pitää niitäkeinotekoisesti yllä.

2.2.2. Jotta tilanteeseen johtaneet syyt ja mekanismit olisivat selviä, jäljempänä esitetyissähuomautuksissa pyritään kuvaamaan sopimuksen eri vaiheet esittämällä ensin kaksi konkreettistaesimerkkiä ja analysoimalla tämän jälkeen sopimusten ja avustusten myöntämismenettelyä.

Sopimuksen eri vaiheet: konkreettisia esimerkkejä

2.2.3. Kun budjettivallan käyttäjä ottaa komission talousarvioon yhteisön hankkeentoteuttamiseen tarvittavat määrärahat, tulojen ja menojen hyväksyjä ja varainhoidosta vastaavatyksiköt käynnistävät menettelyt, jotka johtavat sopimuksen tekemiseen tai avustuksenmyöntämiseen ja jonka vastineeksi toimielimelle tarjotaan haluttu palvelu.

Päävaiheet ovat seuraavat:

- päätös sopimuksen tekemisestä- menettelyn valinta: kilpailukutsu ja/tai neuvottelukutsu- sopimuspuolen valinta- sopimusten rahoitus ja seuranta.

Jokaiseen vaiheeseen liittyy säännönvastaisuuksien tai jopa petosten riski; komitea on todennut niitä tutkiessaanpientä määrää asiakirjakokonaisuuksia, joiden se ei kuitenkaan väitä olevan aidosti edustava otos, mutta joiden senkatsoo kuitenkin antavan aihetta esittää joitakin johtopäätöksiä ja varoituksia.

Mittatilaustyönä tehty sopimus monimutkaisten palvelujen tarjoamisesta

2.2.4. Komissio teki kymmenisen vuotta sitten mainostoimintaa maatalouden alalla koskevansopimuksen, jonka loppusumma oli hieman yli 4 miljoonaa ecua. Muodollisesti päätös tehtiinkorkeimmalla tasolla, kollegiona kokoontuvassa komissiossa, ja siihen liittyi kaikkikuviteltavissa olevat vakuudet: tarjouspyyntö, suuri määrä tarjouksen tekijöitä, CCAM:n,oikeudellisen yksikön ja varainhoidon valvojan myönteinen lausunto sekä asiasta vastaavankomission jäsenen esittämä ehdotus, joka koostui monta senttimetriä korkeasta asiakirjapinosta.Komission jäsenten tekemä päätös ei voinut olla muuta kuin myönteinen, niin kuin se olikin.

2.2.5. Ja kuitenkin koko tämä muodollisesti säännönmukainen menettely oli itse asiassapuolueellinen, minkä komissio vähitellen tuli havaitsemaan, kun se ei saanut toiseltasopimuspuolelta mitään todellista vastinetta.

2.2.6. Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistun tarjouspyynnön ehdot olivat erittäinepämääräisiä. Sopimuksen tavoite, eli yhteisön maksamaa rahamäärää vastaan tarjottavatpalvelut, oli heikosti määritelty. Vielä vakavampaa on se, että tarjouspyynnössä ei esitettyperusteita, joiden mukaisesti jokaista tarjousta arvioidaan, mikä antaa aihetta ajatella, ettäperusteet laadittiin vasta sen jälkeen, kun tarjoukset oli vastaanotettu. Niitä punnittiin siten, että


ne antoivat selvän edun yhdelle ainoalle tarjouksen tekijälle, mitä ei mitenkään olisi voituaavistaa julkaistusta tarjouspyynnöstä. Komitea on haastatellut asiassa mukana olleitavirkamiehiä, jotka vahvistivat, että varsinaista arviointikomiteaa ei ollut olemassa. Komiteankokouksista ei myöskään ole pöytäkirjoja.

2.2.7. CCAM joutui käsittelemään hanketta kirjallisen menettelyn mukaisesti, koska kiireellistämenettelyä oli pyydetty. Asiakirjoista ei käy ilmi mitään perusteita tälle kiireellisyydelle. CCAMantoi myönteisen lausunnon kirjallisesti ja ilman perusteluja. Samoin teki oikeudellinen yksikkö.Komissio teki edellä mainituin edellytyksin myönteisen päätöksen käymättä asiasta keskustelua,koska asia oli otettu esityslistalle ns. A-kohdan asiana.

2.2.8. Itse sopimukseen sisältyi vakavia virheitä. Ensinnäkin 40 prosenttia sopimuksenloppusummasta oli maksettu välittömästi allekirjoittamisen jälkeen, vaikka yrityksen antamatvakuudet olivat hyvin pienet. Toiseksi, kuten on jo todettu, sopimuksen tavoite oli heikostimääritelty. Sopimuspuoli ei ollut allekirjoittanut mitään velvoittavaa rahoitussitoumusta.Kolmanneksi alihankintaa ei voitu millään lailla valvoa. Näin sopimuspuoli pystyi antamaanmahdollisimman lyhyessä ajassa 90 prosenttia sopimuksen arvosta yritykselle, joka onrekisteröity eräässä jäsenvaltiossa, mutta joka sijaitsee kaukana yhteisön toimielinten Brysselin-toimipaikasta, vastoin sitä perustetta, joka painoi vaa’assa vahvasti kyseisen sopimuspuoleneduksi muihin tarjoajiin verrattuna. Lisäksi kyseinen alihankintayritys katosi jonkin ajankuluttua. Komission tekemä tilintarkastus, jonka johtopäätökset olivat hyvin kielteisiä, johtilopulta siihen, että alunperin kaavaillusta määrästä maksettiin sopimuspuolelle vain noin75 prosenttia. Komissio myös täsmensi, että sen nimittämistä asiantuntijoista koostuvaohjauskomitea valvoi sopimuksessa määrätyn toiminnan toteuttamista. Riippumatonasiantuntijakomitea ei ole löytänyt mitään todisteita ohjauskomitean jäsenten nimittämisestä taisen pitämistä kokouksista.

Teknisen tuen sopimus pilottihankkeiden toteuttamiseksi

2.2.9. Edellä käsitelty tapaus on vanha. Julkisia hankintoja koskevista sopimuksista annettujadirektiivejä ei ollut tuolloin vielä julkaistu. Mutta vaikka niitä nyt sovellettaisiin, käytännössäsaavutettu edistys ei ole aina ilmeistä. Pilottihankkeiden toteuttamiseksi äskettäin tehdynteknisen tuen sopimuksen tapaus on tästä esimerkki.

2.2.10. Tulojen ja menojen hyväksynnästä vastaava yksikkö esitti tarjouspyynnön, jokajulkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Tehtyjä tarjouksia rekisteröitiin seitsemän,ja ne kaikki täyttivät tarjousten käsittelemisen edellyttämät ehdot. Viisi tarjousta täyttitarjouspyynnössä esitetyt valintaperusteet. Tarjoajien ehdottamat hinnat liikkuivat noin 1,1 ja2,0 miljoonan ecun välillä. Tulojen ja menojen hyväksyjä asetti alhaisimman tarjouksentarjottavien palvelujen laadussa toiselle sijalle, heti yhden kalleimmista, noin 700 000 ecuamaksavan ja ykkössijan saaneen tarjouksen jälkeen. Kyseinen laadun suhteen parhaaksi katsottutarjous oli peräisin eräältä voittoa tavoittelemattomalta yhdistykseltä, jonka osakkaana olimääräävässä asemassa eräs toinen voittoa tavoittelematon yhdistys, jolla oli jo sopimuskomission kanssa ja joka oli tuohon aikaan selvitystilassa komission kanssa käytyjenoikeusriitojen jälkeen.

2.2.11. Sen sijaan, että sopimus olisi myönnetty edullisimmalle tarjoukselle, tulojen ja menojenhyväksyjä halusi julistaa tarjouspyynnön tuloksia tuottamattomaksi nojautuen julkisia hankintojakoskevista sopimuksista annetun direktiivin 11 artiklaan ja pyysi tätä varten lausuntoaCCAM:ltä. Tällaista toimintaa perusteltiin sillä, että tarjousten sisällön perusteella ei voidaselvittää laatu-hinta-suhdetta. CCAM antoi myönteisen lausunnon. Tulojen ja menojenhyväksyjä kääntyi tämän jälkeen viiden tarjouksen tehneen yrityksen puoleen ja pyysi niitäesittämään tarjouksen, jossa on muutettu hintaa mutta ei tarjouksen muita osia. Uusissa


hintatarjouksissa tarjouksen tekijöistä se, joka oli aiemmin jättänyt kaikista halvimmantarjouksen, nosti tarjouksensa hintaa 400 000 eculla, kun taas se tarjouksen tekijä, jonka takanaoli komission kanssa jo töitä tehnyt voittoa tavoittelematon yhdistys, laski oman tarjouksensahintaa 80 000 eculla. Näiden kahden tarjouksen välinen erotus oli enää noin 200 000 ecua.

2.2.12. Tulojen ja menojen hyväksyjä esitti nyt CCAM:lle sopimusluonnoksen, joka sisälsipalvelujen laadun suhteen alunperin parhaimmaksi katsotun tarjouksen. Kun CCAM epäilimahdollista sopimuspuolen hallintoneuvoston kokoonpanoon liittyvää eturistiriitaa (ks. 2.2.10.),tulojen ja menojen hyväksyjä antoi kirjallisen vastauksen ja toimitti vakuuttavia muttavirheellisiä tietoja erityisesti kyseisen voittoa tavoittelemattoman yhdistyksen sopimussuhteistakomission kanssa ja eturistiriitojen mahdollisuudesta. Vastaukset oli otettu sellaisinaantarjouksen tehneen yhdistyksen puheenjohtajan, joka oli myös jo sopimuspuolena toimivanyhdistyksen puheenjohtaja, edellisenä päivänä laatimasta asiakirjasta.

2.2.13. Puolet sopimuksen loppusummasta maksettiin välittömästi sen allekirjoittamisen jälkeen,vaikka sopimuspuolen antamat takuut olivat siitä vain 1,25 prosenttia. Joitakin kuukausiamyöhemmin sopimuspuolen ryhmittymä antoi palvelujen tarjoamisen alihankintana yhdellejäsenelleen. Vajaa vuosi tämän jälkeen puheenjohtaja joutui eroamaan edellä mainitun voittoatavoittelemattoman yhdistyksen (ks. 2.2.11.), jonka puheenjohtaja hän myös oli, vaikeuksienvuoksi.

2.2.14. Kaksi kuukautta ennen sopimuksen päättymistä varainhoidon valvoja esitti hyvinkriittisen selvityksen sopimuksen täytäntöönpanosta, arvostellen erityisesti sopimuksen osittaistatoteuttamista, alihankintasopimusten myöntämistä ryhmittymän jäsenille, johon liittyieturistiriitoja, puutteellisia hallinnointimenettelyjä ja valvontaa, avoimuuden puuttumistatilinpidossa, ilman varmentamista hyväksyttyjä matka- ja oleskelukustannuksia jne., päätyenlopulta siihen, että sopimusta ei pitäisi jatkaa.

Vuonna 1998 sopimusta päätettiin kuitenkin jatkaa yhdellä vuodella.

2.2.15. Ensimmäisen kertomuksen laatimisen yhteydessä tehtyjen havaintojen ja myöhemminkäsiteltyjen asiakirjojen sekä erityisesti kahden edellä esitetyn esimerkin valossa komitea katsoo,että sen on korostettava tarvetta uudistaa sopimusten tekemistä ja avustusten myöntämistäkoskeva järjestelmä perusteellisesti. Ottaen huomioon kasvavan huolen avoimuudenpuuttumisesta, järjestelmän perusteellisen uudistamisen olisi kohdistuttava erityisesti seuraaviinvaiheisiin:- sopimusten tekemistä ja avustusten myöntämistä koskeva prosessitulojen ja menojen hyväksyjien hierarkia ja heidän suhteensa sopimusten neuvottelemisesta vastaaviin

virkamiehiin- suhteet eturyhmiin- hallinnoinnin välineet- tulojen ja menojen hyväksyjille annettavat neuvot: sopimuksista keskitetysti vastaava yksikkö ja CCAM.

Edellä lueteltuja eri kohtia käsitellään jäljempänä yksi kerrallaan.

Sopimusten tekemistä ja avustusten myöntämistä koskeva prosessi

2.2.16. Noudatettava menettely riippuu siitä, onko menot luokiteltu sopimukseksi vaiavustukseksi. Tämä luokittelulla on suurta merkitystä, sillä ensin mainitussa tapauksessamenettelyä ohjaavat julkisia hankintoja koskevista sopimuksista annetut säännökset. Avustustenmyöntämisessä taas sovelletaan väljempiä sääntöjä, silloin kun niiden myöntämistä säätelevätasiakirjat, joissa myöntäminen hyväksytään, tai niiden myöntämiseen ei sovelleta mitäänsääntöjä, silloin kun tällaisia asiakirjoja ei ole.

2.2.17. Kuten edellä kohdassa 2.1.40. todetaan, suurin osa nykyisin avustuksiksi luokitelluista


menoista olisi tästä lähtien katsottava sopimuksiksi. Ei vain siksi, että niihin liittyyvastavuoroisuuselementti, mikä tekee niistä luonteeltaan sopimuksia, vaan ennen kaikkea senvuoksi, että tällöin niihin sovellettaisiin avoimempia menettelyjä.

Talousarvionimikkeistöä (ks. kohta 2.1.15.ja sitä seuraavat kohdat) olisi käytettävä siten, ettäsopimuksiin liittyvät määrärahat eivät voisi olla avustuksiin osoitettavia menoja ja vastaavastitoisin päin.

2.2.18. Silloin kun on kyse pelkästään sopimuksista, ensin olisi määriteltävä ja perusteltavatarve. Erityisesti teknisen tuen alalla tämä on se vaihe, joka komission yksiköillä on taipumusunohtaa. Tämä johtaa väistämättä siihen, että tarjouspyyntöjen laatu ja sopimuksen tavoitteenmääritelmän selkeys kärsivät. Eräillä komission toimialoilla on kuitenkin ymmärretty, että tarveon syytä sisällyttää ohjelma-asiakirjaan. Tätä suuntausta on kannustettava. Monimutkaistenpalvelujen tarjoamista koskevan sopimuksen olisi aina oltava osa ohjelma-asiakirjaa, joka on"poliittinen" kehys ja josta asiasta vastaavan komission jäsenen olisi tehtävä päätös. Ohjelmassaesitetään tarpeet sekä aikataulu tavoitteen saavuttamiseksi. Suunnittelu vaatii asiantuntemusta.Sopimusten tekeminen vaatii toisenlaista asiantuntemusta. Ei kuitenkaan pitäisi olla mahdollistatehdä sopimuksia, joita ei voida sisällyttää ohjelma-asiakirjaan.

2.2.19. Komission olisi myös huolehdittava siitä, että se ei tee lukemattomia pieniä teknistätukea, tutkimuksia, konsulttipalveluita jne. koskevia sopimuksia, vaikka ne sisältyisivätohjelmaan. Liian suuri määrä sopimuksia, jotka ovat arvoltaan usein alle 1 miljoonaa euroa, vievirkamiesten aikaa pääosastoissa. Olisi mielenkiintoista selvittää, onko tämä eräs syy komissionhenkilöstövajeeseen. Lisäksi tulojen ja menojen hyväksyjä, joka katsoo, että loppusummanpienuuden vuoksi sopimukseen ei liity riskejä, allekirjoittaa hyväksynnän liian usein tutustumattasopimuksiin riittävän huolellisesti. Toinen ja vähemmän kunniallinen mahdollisuus on se, ettähän allekirjoittaa hyväksynnän tietäen antavansa jollekin tietylle henkilölle tai yritykselle näinperusteettoman edun ja tietäen myös, että se jää huomaamatta.

2.2.20. Komitea katsoo, että komission olisi vahvistettava vähimmäissumma, jonka alittaviapieniä sopimuksia olisi pyrittävä välttämään, elleivät ne sisälly ohjelmaan. Lisäksi teknisen tuentarve olisi ratkaistava ottamalla palvelukseen ylimääräisiä toimihenkilöitä muuhun henkilöstöönsovellettavan säännöstön nojalla (ks. luku 6).

Sopimuksen myöntäminen – menettelyn valinta

2.2.21. Silloin kun sopimuksia koskevia sääntöjä sovelletaan ja kun tarve on tiedossa, tulojen jamenojen hyväksyjä päättää, mitä menettelyä sopimuksen tekemiseksi noudatetaan.Pääsääntöisesti noudatetaan avointa tai rajoitettua tarjouskilpailumenettelyä; ainoitasovellettavassa säännöstössä hyväksyttyjä poikkeuksia ovat suorat sopimukset janeuvottelumenettely.

2.2.22. Sopimuksen tekeminen ilman kilpailua on mahdollista 1) jos sopimuksen loppusummaon alle 12 000 euroa, 2) jos kyseessä on ehdottoman kiireellinen tapaus 3) jos tarjouspyyntö eituota tulosta tai jätettyjen tarjousten hintoja ei voida hyväksyä 4) jos teknisten syiden taitosiasiallisten tai oikeudellisten seikkojen vuoksi palvelun täytäntöönpanon voi taata vainpalvelun toimittaja tai urakoitsija tai 5) jos on kyse sopimuksista, joita ei voida teknisesti erottaapääsopimuksesta.

2.2.23. Kilpailuttaminen on periaatteessa suositeltava menettely, mutta vain jos tarvittavatkonkreettiset ehdot täytetään ja täydellisen avoimuuden periaatetta noudatetaan. Tulojen jamenojen hyväksyjillä on taipumusta turvautua kaikissa tapauksissa tarjouspyyntömenettelyyn,jota kaikki sisäisestä valvonnasta vastaavat yksiköt voimakkaasti suosittelevat,. He arvelevatsuojautuvansa näin ennakolta arvostelua vastaan. Tällainen ajattelutapa on valitettavaa, koska


jokaisella menettelyllä on oma soveltuvuusalansa, jonka ulkopuolella petoksen riski kasvaa.Mikään ei ole pahempaa kuin näennäiset tarjouspyynnöt (ks. kohta 2.2.4. ja sitä seuraavatkohdat), ellei sitten näennäiset neuvottelut (ks. kohta 2.2.9. ja sitä seuraavat kohdat).Neuvottelumenettelyä noudatettaessa on tärkeää, että hallinnolla on tarvittavat välineetanalysointia varten (ks. kohta 2.2.33) ja myös halu käyttää niitä.

2.2.24. Tarjouspyynnön laatiminen vaatii suunnittelu- ja toimitustaitoa: tulojen ja menojenhyväksyjän on esitettävä tarpeet selvästi ja määriteltävä täsmällisesti ja kattavasti sopimuksentavoite sekä valinta- ja myöntämisperusteet, joita ei tämän jälkeen enää voida muuttaa.Kilpailukutsun teksti on väline, jolla yrityksistä saadaan tietoa ja jolla tehdään valintaehdokkaiden välillä, sekä sopimuksen ensimmäinen osa, jonka tarjouksen tekijät tarjoustajättäessään sitoutuvat toteuttamaan. Komitea totesi, että komission yksiköillä oli sopimuksentavoitteen osalta vaikeuksia laatia riittävän yksityiskohtaisia tarjouspyyntöjä.

2.2.25. Eräissä tarjouspyyntöasiakirjoissa vaikutti siltä, että haluttu edunsaaja oli valittuetukäteen ja kilpailuttaminen oli järjestetty haluamatta hyväksyä kilpailun tuloksia. Toisinsanoen menettely oli puolueellinen. Tutkittujen tapausten perusteella voidaan todeta, ettäpuolueellisuutta on esiintynyt kahdessa vaiheessa, eikä välttämättä kasautuvasti: tarjouspyyntöälaadittaessa ja päätettäessä tarjousten arvioinnin jälkeen tehtävistä johtopäätöksistä (ks. alla).

2.2.26. Silloin kun komission etu on kyseessä tai kun markkinoihin liittyvän monopoliaseman tailähes monopoliaseman vuoksi kilpailuttaminen on näennäistä, tulojen ja menojen hyväksyjän eipitäisi epäröidä todeta tätä virallisesti (ks. 2.2.23) ja tehdä tämän jälkeen sopimusta yrityksenkanssa käytävien neuvottelujen jälkeen varainhoitoasetuksen 59 artiklan ja julkisia hankintojakoskevista sopimuksista annetun direktiivin 11 artiklan mukaisesti. Itse asiassa tapauksissa,joissa on kyse monopoliasemasta, kilpailuttaminen synnyttää yrityskartelleja ja nostaa hintojakorkeammalle kuin mitä olisi voitu saavuttaa neuvotteluteitse.

2.2.27. On välttämätöntä, että tulojen ja menojen hyväksyjien neuvonnasta vastaavat henkilötvoivat antaa näille asiantuntija-apua neuvotteluihin liittyvissä asioissa. Itse asiassa julkinen valta,oli sitten kyse valtiosta tai komissiosta, on aika voimaton monopoliaseman tai lähesmonopoliaseman saavuttaneiden yritysten suhteen. Sopimuksen kesto on kuitenkin niidenpäätettävissä. Julkisen vallan on hyödynnettävä tätä päätösvaltaa ja käytettävä sellaistamenettelyä, jossa mahdollista sopimuspuolta vaaditaan esittämään kustannusarvio sen omien jamolempien sopimuspuolten valtuuttaman hyväksytyn tilinpitäjän varmentamien tilinpito-otsakkeiden mukaisesti. Neuvottelut käydään kustannusarvion pohjalta ja sopimukseen sisältyytarkistuslauseke, joka takaa ettei vilppiä ole tapahtunut. Menettelyn toimivuus edellyttää sitä, ettäsopimuspuoli ymmärtää panevansa peliin maineensa ja mahdollisuuden saada uusia sopimuksiajulkiselta vallalta.

Ennakkoon annettavat tiedot

2.2.28. Julkistamista koskevat säännöt ovat täsmällisiä, yksityiskohtaisia ja sitovia mitä tuleeilmoitettaviin tietoihin ja hakemusten tai tarjousten jättämistä koskeviin määräaikoihin. Tulojenja menojen hyväksyjät noudattavat sääntöjä hyvin tarkasti, lukuun ottamatta vuoteen 1998saakka ollutta velvoitetta antaa ennakkoilmoitus, jos niiden sopimusten yhteisarvo, jotka neaikovat tehdä seuraavien 12 kuukauden aikana, on vähintään 750 000 euroa. Tämä säännös, jollapyritään suosimaan pienten ja keskisuurten yritysten pääsyä julkisille markkinoille japarantamaan sopimuspolitiikan avoimuutta, edellyttää sopimusten suunnittelua, mitä tulojen jamenojen hyväksyjillä on vaikeuksia panna täytäntöön. Vuoteen 1998 asti sen huomiottajättämisestä ei aiheutunut seuraamuksia.

Tarjousten avaaminen


2.2.29. Tarjoukset avaa tätä tarkoitusta varten nimitetty lautakunta, joka tutkii, täyttävätkö jätetyttarjoukset tarjouspyynnössä esitetyt muodolliset vaatimukset. Kaikki tarjoukset avataan jaavaamisesta tehdään pöytäkirja. Tästä hyvin järjestetystä vaiheesta asiantuntijakomitealla eiaihetta esittää arvostelua.

Ehdokkaiden käsittely

2.2.30. Tarjousten tekijöiden on toimitettava ilmoitukset ja todisteet oikeudellisesta,taloudellisesta ja rahoitusta koskevasta tilanteestaan.

2.2.31. Nykyinen käytäntö on se, että kun tarjouksia aletaan käsitellä, aluksi varmistetaan, etteitarjouksen tekijää pidä sulkea pois kilpailusta, koska tämä on konkurssissa, selvitystilassa taisopinut akordista velkojien kanssa, tai on tuomittu ammattinsa harjoittamiseen liittyvästävakavasta virheestä tai ammattinsa harjoittamiseen liittyvästä lainvastaisesta teosta, ja että tämäon maksanut veronsa ja on rekisteröity ammatti- tai toimialarekisteriin jne. Tämän jälkeenvarmistetaan tarjouksen tekijän taloudellinen ja rahoitusta koskeva tilanne tutkimalla pankkienantamat lausunnot sekä taseet ja viiteasiakirjat, jotka tarjouksen tekijän on toimitettava. Komiteasuosittaa, että edellä mainittuja varotoimia sovellettaisiin tinkimättä.

2.2.32. Tulojen ja menojen hyväksyjä ei voi kuitenkaan pelkästään näiden tietojen perusteellavarmistua tarjouksen tekijän todellisesta tilanteesta, sillä tiedot eivät ole riittäviä tämän todellisenidentiteetin toteamiseksi. Tietenkin komissiolla on käytettävissään ennakkovaroitusjärjestelmä(ks. jäljempänä kohta 2.2.73.), mutta sen olisi myös syytä varmistua mahdollistensopimuskumppaneiden todellisesta identiteetistä pyytämällä tiedot niiden hallintoneuvostojenkokoonpanoista ja pääoman haltijoista. Sillä pitäisi lisäksi olla käytettävissään tietokanta, jokasisältää tiedot sopimuspuolista (ks. jäljempänä kohta 2.2.69. ja sitä seuraavat kohdat).

Tarjousten vertailu

2.2.33. Tarjouksia verrataan keskenään tarjouspyynnössä ilmoitettujen myöntämisperusteidenvalossa. Uusien perusteiden lisääminen tai perusteiden muuttaminen tai karsiminen on kiellettyä.Jokainen tarjous on tutkittava syrjimättömällä tavalla arviointikomiteassa, jonka jäsentennimittämisestä ei missään sitovassa asiakirjassa anneta yksityiskohtaisia sääntöjä. Tämä onjohtanut puutteisiin arviointivaiheessa ja tehtäessä arvioinnista johtopäätöksiä. Vahvistettujaperusteita sovelletaan yleensä numeroperusteisen ansiojärjestyksen laatimiseksi, mutta perusteetovat joko liian epämääräisiä ja mahdollistavat muiden syrjinnän halutun edunsaajan hyväksi taiarvioinnin tulokset eivät ole johdonmukaisia arviointiperusteiden valossa saatujen tulostenkanssa.

2.2.34. Tarjouspyyntökilpailun julistaminen tuloksettomaksi voi olla välttämätöntä, jostarjousten käsittelyn yhteydessä on todettu, että kilpailu ei ole toiminut tai se on toiminutepätäydellisellä tavalla. Tällaisessa tilanteessa ei ole toivottavaa, että ykkössijalle asetetunyrityksen ehdottama hinta hyväksytään ilman neuvotteluja. Hinnasta on pyrittäväneuvottelemaan joko kyseisen yrityksen kanssa, jos käy ilmi, että sillä on monopoliasema, taikaikkien tarjouksen jättäneiden yritysten kanssa. Tämän vuoksi ei pidä epäröidä julistaatarjouspyyntökilpailua tuloksettomaksi, jotta suoria sopimuksia koskeva menettely voidaankäynnistää (varainhoitoasetuksen 59 artikla). Mutta kuten edellä on todettu (2.2.27), tällainenmenettelytapa tuottaa tuloksia vain, jos komissiolla on käytettävissä tarvittavatanalysointivälineet asiantuntemuksen antamiseksi sopimusneuvotteluista vastaavalle yksikölle.

2.2.35. Tätä menettelyä voidaan soveltaa siten, että se on vastoin komission taloudellisia etuja –oli tarkoituksena petos tai ei – jos jo ennen tarjouspyyntömenettelyn käynnistämistä tulojen jamenojen hyväksyjä aikoo tehdä sopimuksen tietyn yhteistyökumppanin kanssa (ks. edelläkohta 2.2.9. ja sitä seuraavat kohdat) Jos haluttu yritys on jättänyt liian kalliin tarjouksen, suoria


sopimuksia koskeva menettely antaa sille toisen mahdollisuuden, mikä avaa tien mahdollisellepetokselle. Kyseinen yritys on tällöin tilanteessa, jossa se voi esittää taloudellisestihyväksyttävämmän tarjouksen, kun se on jo laadun suhteen katsottu parhaimmaksi, jatarvittaessa sille annetaan tietoja kilpailijoiden tarjousten hintatasosta.

Sopimuksen tekeminen ja tarjousten tekijöitä koskevat tiedot

2.3.36. Hallinnoinnista vastaava yksikkö tekee sopimuksen hankintaviranomaisen kanssa jaantaa muille tarjouksen tekijöille tiedon tarjouksen hylkäämisestä. Jos sopimukseen sovelletaanjulkisia hankintoja koskevista sopimuksista annettuja direktiivejä, menettelyn tuloksista annetaansopimuksen myöntämistä koskeva lausunto, joka julkaistaan 48 päivän kuluessa sen antamisesta.Kyseiseen lausuntoon sisältyy selvitys sopimuksen tekomenettelystä, jos sopimus on neuvoteltusuoraan ilman tarjouspyynnön julkaisemista, perustelut kyseisen menettelyn soveltamiselle,sopimuksen myöntämispäivä, myöntämisperusteet, vastaanotettujen tarjousten määrä,hankintaviranomaisen nimi ja osoite, maksettu hinta tai hintahaarukka, jossa ilmoitetaanvähimmäis- ja enimmäismäärä ja se arvo tai osuus siitä osasta sopimuksesta, joka tarvittaessavoidaan toteuttaa kolmansien osapuolten alihankintana.

Tulojen ja menojen hyväksyjän on lisäksi 15 päivän kuluessa asiaa koskevan pyynnönvastaanottamisesta ilmoitettava hylätylle ehdokkaalle tai tarjouksen tekijälle perusteet, joillakyseinen ehdokkuus tai tarjous on hylätty, sekä sopimuspuoleksi valitun tarjoajan nimi. Jostulojen ja menojen hyväksyjä ei hyväksy sopimuksen tekemistä, vaikka sitä varten olisijärjestetty kilpailu, tai jos hän käynnistää menettelyn uudelleen, hänen on kuitenkin ilmoitettavapäätöksensä perustelut sitä pyytävälle tarjouksen tekijälle.

Sellaisten sopimusten osalta, joiden arvo ei ylitä direktiivien soveltamisen edellyttämää alarajaa,tarjousten tekijöille ilmoitetaan, että heidän tarjoustaan ei ole hyväksytty. Jos tarjousten tekijätpyytävät lisätietoja, tiedot annetaan heille kirjallisesti.

2.2.37. On välttämätöntä, että jokainen yritys saa selkeän ja täydellisen selvityksen tarjouksenhylkäämiseen johtaneista syistä, mitä ei käytännössä kuitenkaan aina tapahdu. Jos hylkääminenon perusteltua, tulojen ja menojen hyväksyjällä ei pitäisi olla vaikeuksia esittää hylkäämisensyitä. Tarjouksen tekijän olisi saatava tietoa sekä omista että hankintaviranomaisen tuloksistakunkin ilmoitetun valintaperusteen osalta. "Pedagogista" selvitystä olisi pidettävä pakollisena,sillä komission edun mukaista ei ole lannistaa tarjousten tekijöitä, vaan saada ne toimimaanheikkouksiensa korjaamiseksi, jotta myöhemmin saataisiin suurempi määrä varteenotettaviatarjouksia.

2.2.38. Avoimuutta koskevan velvoitteen valossa menettelyä koskeva asiakirjakokonaisuus onannettava sitä pyytäville tarjousten tekijöille tutustumista varten, mukaan lukien kilpailijoidenjättämiä tarjouksia koskevat asiakirjat, edellyttäen että oikeutettua liikesalaisuuden suojelemisenperiaatetta noudatetaan.


Sopimuksen toteuttaminen ja seuranta

2.2.39. Komissio maksaa, yleensä heti sopimuksen tekemisen jälkeen, merkittävänprosenttiosuuden sopimuksen loppusummasta, mikä muistuttaa todellista ennakkorahoitusta.Kohdassa 2.2.4. ja sitä seuraavissa kohdissa esitetyt kaksi esimerkkiä osoittavat, kuinkavaarallisesta käytännöstä voi olla kyse. Sopimuspuolen maksama takuu on näennäinen jasopimuksen purkaminen käytännössä mahdotonta: on vaikea kuvitella tulojen ja menojenhyväksyjän käynnistävän jotakin tiettyä menettelyä, jos heti alkuvaiheessa kyseisen sopimuksenloppusummasta on jo maksettu 40 tai 50 prosenttia ilman vastinetta. Kaikissa tarjouspyynnöissäja yleisesti ottaen kaikissa sopimuksissa olisi esitettävä itse tarjouspyynnön tekstissä realistinensuunnitelma ennakkojen maksamisesta, ja ennakot olisi sidottava tosiasiallisiin tarjottuihinpalveluihin tarjousten tekijöiden yhdenvertaisuuden takaamiseksi kilpailussa. Sellainen tarjoaja,joka on täysin riippuvainen komissiosta sopimuksen toteuttamisessa ja joka kaiken lisäksi takaavain 1,25 prosenttia sopimuksen loppusummasta, on todellinen riski julkisten varojen käytölle,jos toimielimen on ryhdyttävä toimiin kyseistä tarjoajaa vastaan.

2.2.40. Tehokas valvonta on välttämätöntä, jotta sopimuksen tai avustussopimuksen moitteetontoiminta voidaan taata, ja tarvittaessa sopimus on voitava purkaa ennen sen päättymistäryhtymällä ajoissa tarvittaviin toimiin palvelun jatkuvuuden varmistamiseksi. Komissio ei seuraaja valvo sopimuksia ja avustuksia riittävästi. Tulojen ja menojen hyväksyjän suorittamanvalvonnan puuttuminen on suora syy toteuttamisessa ilmenneisiin laiminlyönteihin ja puutteisiin,erityisesti teknisen tuen toimistojen kohdalla: sopimuspuolen velvoitteiden väheneminen ilmantoimielimen saamaa vastinetta, alihankintasopimusten tekeminen ilman hyväksyntäätarjoajaryhmittymän jäsenten kanssa, jotka eivät voi samanaikaisesti hoitaa tehtäviään ja valvoatehtävien suorittamista, puutteet hallinnoinnissa jne.

Sopimuksen jatkaminen ja päättäminen

2.2.41. Jos sopimuspuoleen ei olla tyytyväisiä, sopimusta ei pitäisi jatkaa. Asioidenmonitahoisuuden vuoksi tämä ei ole kuitenkaan aina mahdollista. Joka tapauksessa sopimuksenjatkaminen ilman pakottavaa tarvetta tai uuden sopimuksen tekeminen sellaisen yrityksenkanssa, johon ei olla tyytyväisiä, olisi perusteltava hyvin seikkaperäisesti, mitä ei useinkaankäytännössä tapahdu. Perustelematon päätös olisi katsottava ammatilliseksi virheeksi, joka johtaakurinpitotoimiin.

2.2.42. Komitean ensimmäisen kertomuksensa valmistelemisen yhteydessä tutkimat tapaukset jaedellä mainitut esimerkit osoittavat useita puutteita. Puutteita ilmenee jokaisessa vaiheessa, jossaon ollut kyse arviointipäätöksistä, eivätkä valvonnasta vastaavat tahot ole niitä aina havainneet.Tietojen puuttumisen tai puutteellisuuden vuoksi järjestelmästä vastaavat henkilöt eivät voi tehdäpäätöksiä kaikkien tosiseikkojen pohjalta, ja hylätyksi tulleet tarjouksen tekijät eivät voi vaatiaselityksiä ja puolustaa oikeuksiaan.

Avustuksen myöntäminen

2.2.43. Ennen kuin avustuksia koskeva käsikirja tuli voimaan 1. tammikuuta 1999, avustustenmyöntämisessä noudatettavista säännöistä ei ollut koko komissiota koskevia ohjeita. Kuitenkinavustuksina maksetut määrät ovat olleet huomattavia. Vuonna 1996 säätelyn ulkopuolellejäävien myöntämismenettelyjen yhteydessä maksettujen avustusten määrä oli hallinnontarkastuksen (IGS) 16.5.1997 antaman kertomuksen mukaan samaa suuruusluokkaa kuinCCAM:lle esitettyjen sopimusten määrä (ensin mainittujen 1 miljardi ja viimeksi mainittujen1,4 miljardia ecua).

2.2.44. Avustuksista on syytä mainita erikseen ne, joiden myöntämistä koskevat edellytykset


vahvistetaan oikeusperustalla. Niitä myönnetään lainsäädäntö- ja budjettivallan käyttäjänvahvistamien perusteiden mukaisesti, yleensä silloin kun ohjelma käynnistetään ja sen jälkeen,kun komiteat, joissa on mukana jäsenvaltioiden edustajia, ovat esittäneet kantansa. Muutavustukset myönnetään sen pääosaston, jonka toimialaan asianomainen budjettiluku kuuluu,perusteiden ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti. Jäljempänä käsitellään tämäntyyppistenavustusten myöntämistä koskevia sääntöjä.

2.2.45. Ennakkotietoa annetaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistussaehdotuspyynnössä tai lähetetään ajantasalla pidettyyn luetteloon sisältyville mahdollisilleedunsaajille. Tietoa voidaan välittää myös sellaisille toimielimen yksiköiden tuntemilleedunsaajille ja elimille, jotka ovat itse tehneet aloitteen avustuksen hakemiseksi. Julkaiseminenvirallisessa lehdessä merkitsee rajoitteita, ja tämän vuoksi hallinnoinnista vastaavat henkilötjoutuvat antamaan yksityiskohtaisempia tietoja. Kaksi muuta tiedottamistapaa antavatmahdollisuuden kaikenlaisille väärinkäytöksille, ellei samaa tietoa julkaista myös lehdistössä.

Jälkikäteen tarkastellen voidaan todeta, että edunsaajaluetteloita on julkaistu vain hajanaisesti jakäytetyt viestimet ovat usein olleet tähän tarkoitukseen huonosti soveltuvia.

2.2.46. Hakemusten jättämistä, arviointiperusteita tai sopimusten sisältöä koskevistayksityiskohtaisista säännöistä ei ole olemassa vakiintunutta käytäntöä. Ainoa avustuksia koskevatarkastus ennen niiden myöntämistä on varainhoidon valvojan tekemä tarkastus. Avustustentavoitteiden seuranta ja niiden arvioinnin valvonta riippuvat hyväksynnän antaneestapääosastosta.

2.2.47. SINCOM-järjestelmään (ks. jäljempänä 2.2.70. ja sitä seuraavat kohdat) kirjataan SUB-koodin alle avustuksiin liittyvät tiedot. Koska SINCOMin käyttämät koodit perustuvat kuitenkinväljiin määritelmiin, eräät avustukset jäävät luetteloimatta. Tiedot eivät siis ole välttämättäluotettavia. Ehkä pääosastoa XIX lukuun ottamatta millään yksiköllä tai komitealla ei olekokonaiskuvaa myönnetyistä avustuksista. Koska tietoja ei ole riittävällä tavalla julkistettu,avustuksia saavat samat elimet ja yritykset, joskus usealta pääosastolta samanaikaisesti. Eräitäavustuksia saatetaan hoitaa avoimella ja edunsaajien yhdenvertaisuuden varmistavalla tavalla,mutta näin ei yleensä ole. Eräät tulojen ja menojen hyväksyjät tekevät päätöksiä yksinään ilman,että asianomaiset yksiköt edes valmistelevat tausta-asiakirjakirjoja.

2.2.48. Ottaen huomioon kohdassa 2.1.40. mainitun ehdotuksen, olisi toivottavaa, että todellisiaavustuksia eli niitä, joista edunsaajalta ei odoteta mitään suoraa ja välitöntä vastinetta, eijätettäisi pääosastojen harkintavaltaan, vaan että niitä hallinnoitaisiin keskitetysti, esimerkiksipääsihteeristön toimesta, avoimesti ja komission laatiman sisäisen ohjeen mukaisesti. Äskettäinlaaditun käsikirjan suositukset ovat aivan riittämättömiä.

Tulojen ja menojen hyväksyjät

2.2.49. Tulojen ja menojen hyväksyjillä on valtuudet ryhtyä sopimussuhteeseen kolmannenosapuolen kanssa komission puolesta. Varainhoitoasetuksen 73 artiklan mukaisesti tulojen jamenojen hyväksyjään voidaan kohdistaa kurinpitomenettely ja hänet voidaan tarvittaessa saattaakorvausvelvolliseksi virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen 22 artiklassa ja 86 - 89artiklassa tarkoitetuin edellytyksin.

Henkilöstösääntöjen 22 artiklan nojalla virkamies voidaan velvoittaa korvaamaan kokonaan taiosittain yhteisöjen kärsimä vahinko, joka johtuu hänen tehtäviään suorittaessaan tai niidenyhteydessä tekemästään vakavasta virheestä. Käytännössä tätä säännöstä ei juuri koskaansovelleta, kuten käy ilmi jäljempänä tämän kertomuksen luvussa 4.


On syytä kysyä, eikö henkilöstösääntöjen 22 artiklan soveltamatta jättäminen ja lisäksi se, ettätulojen ja menojen hyväksyjiin kohdistettavat kurinpitotoimet ovat erittäin harvinaisia, johdujuuri monimutkaisesta järjestelmästä, jossa päätösvaltaa siirretään muille tahoille, jotkapuolestaan siirtävät sitä eteenpäin, ja jossa tulojen ja menojen hyväksyjien valtuudet, poliittinenvastuu ja hierarkkinen valta sekoittuvat ja mitätöivät periaatteen tulojen ja menojen hyväksyjänvastuuvelvollisuudesta sekä hämärtävät vastuukysymystä.

Nykyinen järjestelmä

2.2.50. Nykyinen järjestelmä on hyvin monimutkainen. Komissiolla on valtuudet siirtäätalousarvion toteuttamista koskevaa päätösvaltaansa (varainhoitoasetuksen 22 artiklan 4 kohta)tietyin sen 20. joulukuuta 1974 hyväksymissä sisäisissä säännöissä17 esitetyin edellytyksin.Näiden sääntöjen nojalla komission puolesta sitoumuksia voivat antaa- komissio- valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät- valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien edelleen siirtämää päätösvaltaa käyttävät henkilöt, edellyttäen

että he ovat saaneet valtuudet menojen sitomiseen- hallintomäärärahojen osalta virkamies, jolle valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä tai tämän valtuuttama

henkilö on antanut viralliset valtuudet allekirjoittaa sopimuksia tai tilauksia. Tässä tapauksessa tulojen jamenojen hyväksyjä sitoo määrärahat ja virkamies allekirjoittaa sopimuksen ensin mainitun alaisena ja on näintehdessään on henkilökohtaisesti vastuussa sopimuksen sisältämistä velvoitteista.

- 2.2.51. Päätösvallan siirtämistä koskevassa asiakirjassa asetetaan selvät rajat, joita valtuutetuthenkilöt eivät saa ylittää.

Pääosasto XIX kokoaa luettelon tulojen ja menojen hyväksyjistä (650 vuonna 1999) ja pitää sitäajantasalla.

2.2.52. Jos jonkin tietyn budjettiotsakkeen katsotaan olevan poliittisesti arkaluontoinen(ks. esimerkki edellä kohdassa 2.2.4. ja sitä seuraavat kohdat) komissio pidättää itsellään tulojenja menojen hyväksyjille normaalisti annetut valtuudet tekemällä kokouksessaan päätöksenkirjallista menettelyä noudattaen tai siirtämällä tarvittavan päätösvallan jollekin jäsenistään.Pääosastot tai asianomaiset yksiköt antavat lausunnon ehdotuksesta, jota käsitellään jonkunnäistä kolmesta menettelystä mukaisesti. Tämän jälkeen ehdotus annetaan varainhoidonvalvojalle hyväksymistä varten. Lopullisen päätöksen tekee komissio tai päätösvaltaa käyttäväkomission jäsen. (Päätöksen tekee komission jäsen, jos hänelle on annettu valtuudet toimia tässäasiassa, ja komissio, jolle annetaan päätöksestä tieto, panee sen merkille. Päätöksen katsotaankuitenkin olevan komission päätös. Tässä suhteessa edellä esitetty menettely eroaa menettelystä,jossa päätösvaltaa siirretään komission jäsenelle). Sen jälkeen kun päätös on tehty, asiastavastaavan hallintoyksikön päällikkö allekirjoittaa ehdotuksen menojen sitomisesta tai siirtäätämän toimivallan. Näin ollen kun komissio itse käyttää tulojen ja menojen hyväksyjänpäätösvaltaa, se tekee päätökset mutta ei allekirjoita sitoumusta tai sopimusta, vaikka ainoastaanviimeksi mainitussa vahvistetaan oikeudet ja velvoitteet.Komissio voi myös siirtää päätösvaltaa jollekin jäsenistään. Tällöin sovelletaan samoja sääntöjäkuin muissakin päätösvallan siirtämistapauksessa (ks. jäljempänä kohta 2.2.53).

Edellä mainituissa tapauksissa oikeudellinen sitoumus kuuluu sekä poliittisen vastuun ettähallintovastuun piiriin. Virkamiehet käynnistävät menettelyt, käsittelevät asiakirjat jaallekirjoittavat menositoumukset ja sopimukset. Komissio tekee kuitenkin periaatteellisetpäätökset.

2.2.53 Kun komissio siirtää vastuuta tuloihin ja menoihin liittyvistä toimista, ainoa henkilö, jolle

17 Euroopan yhteisöjen yleisen talousarvion toteuttamista koskevat sisäiset säännöt (komissiota koskeva

pääluokka).


tällaista päätösvaltaa voidaan siirtää on komission jäsen, pääosaston johtaja tai yksikönpäällikkö, toisin sanoen ylempi virkamies, joka vastaa tärkeimmästä hallintoyksiköstä(pääosasto) tai itsenäisestä hallintoyksiköstä. Henkilöllä, jolle tarvittava päätösvalta on siirretty,on valtuudet toteuttaa asianomaisten budjettiotsakkeiden alle otettuja määrärahoja.

2.2.54. Valtuutetut henkilöt voivat myös siirtää päätösvaltaa edelleen heidän alaisinaan toimivilleura-alueen A tai palkkaluokassa B1 oleville virkamiehille tai toiselle valtuutetulle tulojen jamenojen hyväksyjälle, joka puolestaan voi siirtää päätösvaltaa edelleen alaisenaan toimiville ura-alueen A tai palkkaluokassa B1 oleville virkamiehille. Riippumatta tästä mahdollisuudesta, jokakoskee vain pääosastojen johtajia ja yksiköiden päälliköitä, sellainen henkilö, jolle toinenvaltuutettu henkilö on siirtänyt päätösvaltaa, ei voi siirtää sitä edelleen.

2.2.55. Joka tapauksessa valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä, joka siirtää päätösvaltaaedelleen voi, silloinkin kun päätösvallan siirtämistä koskevaa asiakirjaa ei ole muutettu, millointahansa jatkaa siirretyn päätösvallan käyttämistä joko omasta aloitteestaan tai valtuuttamansahenkilön pyynnöstä. Valtuutettu henkilö, joka on siirtänyt päätösvaltaansa, ei näin ollen oleestynyt harjoittamasta toimivaltaansa.

Tämä säännöksen perusteella tulojen ja menojen hyväksyjän päätösvalta voidaan sovittaa yhteenhenkilöstösääntöjen 21 artiklassa tarkoitetun esimiehen määräysten noudattamisvelvollisuudenkanssa. Jos valtuutetun henkilön siirtämää päätösvaltaa käyttävä virkamies ei voi ottaakurinpidollista tai taloudellisiin korvauksiin liittyvää vastuuta esimiehensä määräämästätoiminnasta, hän voi pyytää valtuutettua tulojen ja menojen hyväksyjää sitomaan määrärahat jatekemään sopimuksen hänen puolestaan. Käytännössä valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjäei sido määrärahoja vaan asian käsittely keskeytetään.

2.2.56. Jos valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä päättää siirtää toimivaltaansa, hänellä onvapaat kädet valita yksikkönsä sisältä kenet tahansa luotettavaksi katsomansa henkilön. Koskaesimiesvallan käyttäminen kulkee kuitenkin rinnakkain tulojen ja menojen hyväksyjienpäätösvallan kanssa, käytännössä valtuutetut henkilöt siirtävät päätösvaltaansa hierarkkisenjärjestyksen mukaisesti välttääkseen esimiesasemassa olevien vastuuhenkilöiden ja valtuutettujentulojen ja menojen hyväksyjien siirtämää päätösvalta käyttävien henkilöiden välisetristiriitatilanteet. Useat pääjohtajat valittavat tilannetta, jossa he joutuvat tosiasiassa siirtämääntulojen ja menojen hyväksyjiltä saamaansa päätösvaltaa henkilöille, joita he eivät ole itsevalinneet. Valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien siirtämää päätösvaltaa käyttävätpuolestaan pahoittelevat usein sitä, että heidän uransa saattaa olla vaarassa, jos he kieltäytyvätallekirjoittamasta vastoin esimiestensä toiveita.

2.2.57. Valtuutusjärjestelmää olisi uudistettava ja yksinkertaistettava.

Koko komission ja sen yksittäisten jäsenten vapauttaminen tulojen ja menojen hyväksyjänvastuusta

2.2.58. Komission käytäessä tulojen ja menojen hyväksyjän päätösvaltaa, se vapauttaahallintohierarkian kokonaan tai osittain vastuusta, mikä ei ole tervettä. Olisi toivottavaa, ettätulevaisuudessa paitsi komissio myös jokainen sen jäsenistä pitäytyisi suoraan käyttämästätulojen ja menojen hyväksyjän päätösvaltaa. Jos päätösvallan siirtämisestä tulee vallitsevakäytäntö, komissiolla ja sen jäsenillä ei olisi syytä vapauttaa virkamiehiä vastuusta. Virkamiehet,joiden on toimittava henkilöstösääntöjen velvoitteiden mukaisesti, kantaisivat yksinään vastuunheille uskotuista tehtävistä. On selvää, että jokaisella komission jäsenellä ja komissiollakollegiona olisi edelleen hierarkiaan perustuvat valtuudet antaa määräyksiä tulojen ja menojenhyväksyjille, sanotun kuitenkaan rajoittamatta nimittävän viranomaisen oikeuksia ja vastuuta.Luonnollisesti he kantaisivat tällöin myös poliittisen vastuun.


2.2.59. Jos tulojen ja menojen hyväksyjä katsoisi, että määräykseen liittyy säännönvastaisuuksiatai että se olisi moitteettoman varainhoidon periaatteiden vastaista, hänen olisi esitettävänäkemyksensä kirjallisesti. Mikäli asiasta vastaava komission jäsen tai koko komissio vahvistaamääräyksen kirjallisesti, poliittinen vastuu kuuluisi selvästi komissiolle ja virkamies puolestaanvapautettaisiin vastuusta.

Virkamiesten vastuuntunnon lisääminen

2.2.60. Järjestelmää, jossa valtuutetut henkilöt siirtävät päätösvaltaa edelleen, olisi hajautettavaenemmän siten, että sopimuksesta neuvottelisi joko tulojen ja menojen hyväksyjä tai häntävirkahierarkiassa lähellä oleva virkamies, joka voi tarvittaessa olla ensin mainittuun suorassayhteydessä.

2.2.61. Samoin olisi päästävä eroon tilanteesta, jossa tulojen ja menojen hyväksyjäallekirjoittamalla menositoumuksen ottaa vastuun kyseisestä määrästä ja edunsaajanidentiteetistä, kun taas virkahierarkiassa alempi virkamies allekirjoittaa sopimuksen ja kantaavastuun sen vastaisesta toimesta.

2.2.62. Sen jälkeen kun valtuutettu henkilö virallisesti hyväksyy päätösvallan siirtämisen hänelle,hänen olisi katsottava omaavan erityisaseman, joka merkitsisi taloudellista korvausvelvollisuuttayhteisöön nähden siinä tapauksessa, että hän syyllistyy toiminnassaan virheeseen tailaiminlyöntiin (ks. luku 4), sanotun kuitenkaan rajoittamatta kurinpitomenettelyjentäytäntöönpanoa. Lisäksi luetteloa tulojen ja menojen hyväksyjistä olisi pidettävä ajantasallareaaliaikaisesti - nykyisin näin ei tapahdu – ja se olisi saatettava laajalti tiedoksi kokotoimielimessä.

2.2.63. Erityisillä säännöksillä voitaisiin ehkä paremmin suojella virkahierarkiassa alempienvirkamiesten (A6, A7, A8, B1) riippumattomuutta tai, mitä tulee heidän ura-kehitykseensä,tasapainottaa heidän vastuutaan ja riskejä, joille he ovat alttiina, erityisesti sellaisiin samassapalkkaluokassa oleviin virkamiehiin verrattuna, jotka eivät ole tulojen ja menojen hyväksyjiä.

Eturyhmät

2.2.64. Vaikka tulojen ja menojen hyväksyjät ja hallinnoinnista vastaavat henkilöt tekevättoimintaa koskevia päätöksiä ja kantavat niistä vastuun, he eivät ole ainoita tärkeitä toimijoitasuoran hallintovastuun kysymyksissä, vaan heihin pyrkivät käyttämään vaikutusvaltaa erilaisetpainostusryhmät. Brysselissä toimivien erilaisten eturyhmien ja –järjestöjen määrä on hyvinmerkittävä. Näiden ryhmien lisäksi eräiden jäsenvaltioiden edustajat pyrkivät joskus käyttämäänvaikutusvaltaansa. Lisäksi Euroopan parlamentin jäsenet saattavat ottaa yhteyttä yksiköihinsuoraan, erityisesti jäsenvaltioiden painostusryhmien pyynnöstä, tukien myöntämiseksi. Hesaattavat myös sisällyttää talousarvioon selvitysosia, joissa täsmennetään edunsaaja ja jopa tällemyönnettävän avustuksen määrä.

Eturyhmien toiminnan periaatetta ei ole syytä asettaa kyseenalaiseksi. Niiden tavoitteena onvaikuttaa toimielinten lainsäädäntötyöhön ja saada avustuksia. Ne ovat komissiolle tarpeellisia,jotta se ymmärtäisi täysin kaikki asiakokonaisuuteen liittyvät seikat.

2.2.65. Tähän saakka komissio on pyrkinyt pitämään yllä avoimia suhteita eturyhmien kanssa jakäsittelemään niitä yhdenvertaisesti. Pakollisen akkreditoinnin tai rekisteröitymisen järjestelmäätai menettelysääntöjä ei ole haluttu ottaa käyttöön. Asianomaisten toimialojen on katsottukykenevän laatimaan 5. maaliskuuta 1993 annetussa tiedonannossa18 vahvistettujenvähimmäisperusteiden pohjalta omat menettelysääntönsä sekä noudattamaan niitä. 18 EYVL C 63, 5. maaliskuuta 1993.


Komissio on myös päättänyt antaa tietoja rajoituksetta. Eturyhmien kanssa ylläpidettäviä suhteitavarten on luotu verkkopalvelin sisältää kaikki työvälineet, joita virkamiehet tarvitsevatottaakseen lainsäädäntöprosessiin mukaan yhteiskunnalliset ja elinkeinoelämän toimijat jakansalaisyhteiskunnan edustajat. Tavoitteena on kannustaa virkamiehiä kuulemaan asianomaisiatahoja säännöllisesti. Palvelin sisältää myös komission tiedossa olevat ammattiliittojen ja -järjestöjen menettelysäännöt.

2.2.66. Kokemus on osoittanut, että edellä esitetyt järjestelyt eivät ole riittäviä. Komission eipidä rajoittaa eturyhmien toimintaa sinänsä, mutta sen olisi ryhdyttävä sitovampiin toimiinavoimuuden varmistamiseksi. Eturyhmiä olisi vaadittava antamaan ilmoitus oikeudellisesta jataloudellisesta asemastaan, jotta niillä olisi oikeus osallistua kokouksiin, silloin kun komissiohaluaa kuulla eturyhmiä jostain tietystä kysymyksestä. On selvää, että kaikkien eturyhmienpitäisi saada osallistua tällaisiin kuulemistilaisuuksiin, jos ne ovat täyttäneet ilmoituksenantamista koskevan velvoitteensa. Ilmoituksen laiminlyöneitä eturyhmiä sen sijaan ei pitäisikutsua. Komission on toimittava avoimella tavalla painostusryhmien kuulemisessa ja eturyhmienon toimittava samoin komissioon nähden antamalla avoimesti tiedot oikeudellisesta jataloudellisesta asemastaan. Kokousten järjestämisestä olisi ilmoitettava julkisesti ja kokouksistaolisi tehtävä pöytäkirja.

2.2.67. Tiettyihin varotoimiin olisi ryhdyttävä silloin, kun sellaiset eturyhmät, jotka eivät oleantaneet edellä mainittua ilmoitusta, ottavat yhteyttä komissioon. Virkamiesten olisiyhteyksissään kyseisiin eturyhmiin noudatettava sisäistä ohjetta ja annettava 24 tunnin kuluessaesimiehelleen kirjallinen selonteko yhteydenpidosta tällaisiin ryhmiin. Useimmissa yksiköissävirkamiehet toimivat johdonmukaisesti tällä tavoin tavatessaan poliitikkoja tai jäsenvaltioidenylempiä virkamiehiä. Olisi paradoksaalista, jos he voisivat kiertää tämän velvoitteen silloin kunon kyse sellaisista eturyhmistä, jotka eivät toimi aivan avoimella tavalla.

Hallinnoinnin välineet

2.2.68. Määrärahojen tehokas hoito edellyttää, että tulojen ja menojen hyväksyjä voi ennensopimuksen tai avustuksen myöntämistä saada tietoja tarjouksen tekijän mahdollista aiemmistayhteyksistä toimielimeen: tarjouksen tekijän kanssa suoraan tai välikätenä toimivien yritysten taiyhdistysten kanssa tehdyt sopimukset, myönnetyt avustukset, todetut vaikeudet, mahdollisetriita-asiat.

2.2.69. Keskitetty tietokanta sopimuksista ja sopimuspuolista on välttämätön, paitsi tulojen jamenojen hyväksyjiä myös muita valvontaa, tarkastusta ja neuvonantoa harjoittavia elimiä varten,jotta niillä olisi asiasta kokonaiskuva. Tällaista tietokantaa ei kuitenkaan nykyisin ole. Oli sittenkyse sopimuksista tai avustuksista, päätöksiä tekevillä henkilöillä ei ole kokonaisvaltaistakäsitystä komission toiminnasta jopa siinä määrin, että "oikea käsi ei tiedä, mitä vasen tekee".

Komissio tuli tietoiseksi tästä seikasta 1990-luvun puolivälissä, kun sopimusten tekemiseen tainiiden toteuttamiseen liittyvien oikeudenkäyntien ja oikeudenkäyntiä edeltävienhallintomenettelyjen määrä kasvoi ja kun parlamentti, tilintarkastustuomioistuin ja jopaoikeusasiamies (50 prosenttia oikeusasiamiehelle osoitetuista valituksista koskee komissionsopimustoimintaan liittyviä ongelmia) esittivät yhä lisääntyvää arvostelua tästä asiasta.

2.2.70. Koska virallinen rahoitus- ja tilinpitojärjestelmä SINCOM tyytyi vain täyttämäänvarainhoitoasetuksessa säädetyt vaatimukset, sen avulla oli mahdollista saada vain suurpiirteisiätilastollisia tietoja. (avustusten osalta: ks. esim. kohta 2.2.45).

SINCOM-järjestelmä sisältää kyllä kolmansia osapuolia koskevan tietokannan (esimerkiksikomission suorittamien maksujen edunsaajat). Kyseinen tietokanta, joka on tarkoitettu maksujen


suorittamiseen, perustuu pankkitileihin eikä sen avulla voida todeta, kuinka monta sopimustakomissio on tehnyt maksujen saajan kanssa tai onko jokin yritys komissiolle velkaa.

Silloin kun tällaisia sopimusten hallinnointiin liittyviä tietoja on käytettävissä, niihin onmahdollista päästä käsiksi vain pääosastojen paikallisverkoissa, jotka on yhdistetty SINCOMiin.Näihin tietoihin, joiden sisältö riippuu paikallisverkon tietojärjestelmän laadusta, voidaan palataperäkkäisten kyselyjen avulla, mutta niitä ei voida verrata tietoihin, jotka saataisiin sopimuksia jasopimuspuolia koskevasta keskustietokannasta.

2.2.71. CCAM pitää yllä omaa ADAM-tietokantaa, joka sisältää tiedot kaikista vuoden 1993jälkeen käsitellyistä julkisia hankintasopimuksia koskevista asiakirjoista. Tietokannan avullavoidaan tehdä perusteellisia analyyseja, koska kaikenlaiset lajittelut ovat mahdollisia. CCAM eikuitenkaan seuraa asiaa koskevia tietoja enää sen jälkeen, kun se on antanut lausuntonsa (eräänsuunnitelman mukaan tulojen ja menojen hyväksyjät syöttäisivät CCAM:n lausunnon numeronkaikkia sitoumuksia varten: näin ei kuitenkaan kustannussyistä koskaan ole tehty). Tietokantasisältää tiedot sopimusten tekemisestä, mutta ei sen toteuttamiseen liittyvästä rahoitus- taitilinpitomenettelystä. Tämän vuoksi ADAM-tietokannan käyttö CCAM:n ulkopuolella ei olekovin hyödyllistä.

2.2.72. Keskustietokannan puuttuminen on vähitellen aiheuttanut komissiolle monenlaisiavaikeuksia. Ensinnäkin se on huomattavasti monimutkaistanut niiden oikeudellisten menettelyjenkäsittelyä, joissa komissio on asianosaisena. Toiseksi komissio ei voi vastata nopeasti taitehokkaasti johonkin sopimukseen liittyvään ongelmaan, kuten asiantuntijakomitea totesiensimmäisen kertomuksen yhteydessä tekemissään selvityksissä, esimerkiksi vaikeudet selvittääeri yksiköiden tietyn yrityksen kanssa tekemien sopimusten kokonaismäärä. Lisäksikeskustietokannan puuttuminen vähentää todennäköisyyttä löytää järjestelmällisiä ratkaisujatoistuviin ongelmiin sopimusten tekemisessä ja toteuttamisessa, siinä määrin, että niidenkokonaisarviointi ja näin ollen "hyvien käytäntöjen" levittäminen on vaikeaa.

2.2.73. Tietoisena asiantilasta komissio otti käyttöön vuonna 199719 atk-pohjaisenennakkovaroitusjärjestelmän (Early Warning System, EWS), joka perustuu SINCOMinkolmansia osapuolia koskevaan tietokantaan ja joka on tarkoitettu mahdollisimman aikaisessasopimusmenettelyä edeltävässä vaiheessa (pyynnöt esittää kiinnostuksensa tai tarjouspyynnöt)tapahtuvaan tietojenhakuun. Järjestelmä pyrkii tunnistamaan yhteisön varojen todelliset taimahdolliset edunsaajat, jotka voivat julkisia hankintoja koskevista sopimuksista annettujendirektiivien nojalla olla oikeudellisesti ulkopuolelle suljettuja, koska kyseiset edunsaajat onmainittu UCLAFin, varainhoidon valvojan tai tilintarkastustuomioistuimen tekemissäselvityksissä tai koska ne ovat asianosaisina oikeustoimissa tai komission esittämissätakaisinperintävaateissa.

Se, että EWS-järjestelmä antaa varoituksen edunsaajasta (ainakin kolmessa viimeksi mainitussatapauksessa), ei välttämättä estä tätä tekemästä sopimusta komission kanssa. Sen avullakuitenkin yksikkö, joka pyrkii tekemään sopimuksen kyseisen edunsaajan kanssa, ryhtyytodennäköisemmin varotoimiin, esimerkiksi osoittamalla kyselyjä järjestelmään tiedotsyöttäneelle pääosastolle. EWS-järjestelmä on hyödyllinen aloite, joka ei kuitenkaan korvaasopimuspolitiikalle välttämätöntä tukivälinettä, jollainen olisi sopimuksista ja sopimuspuolistaylläpidettävä tietokanta.

2.2.74. Jatkona SEM 2000 –ohjelmalle ja uudelle sopimuksista keskitetysti vastaavalle yksiköllekomissio on tehnyt periaatepäätöksen (jota käsitellään jäljempänä kohdassa 2.2.78)sopimusrekisterin luomisesta (aluksi on tarkoitus luoda standardisopimusten rekisteri) ja

19 Tiedonanto SEC(97)1562, 30. heinäkuuta 1997.


erityisesti sopimuspuolten hallinnoinnista huolehtimisesta (yritysfuusioiden seuranta, äskettäinperustetut tytäryhtiöt, nimenmuutokset jne.) ottamalla käyttöön sopimuspuolia koskevanrekisterin, joka perustuu kolmansia osapuolia koskevaan tietokantaan, mutta jota käytettäisiinpaitsi maksujen suorittamiseen, kuten tällä hetkellä, myös sitoumuksiin.

Päätöksen tekemisestä on kulunut yli kolme vuotta, mutta SINCOM II –järjestelmänkehittämiseen liittyvien useiden teknisten ongelmien ja huomattavien kustannusten vuoksisuunniteltua kolmansien osapuolten, sopimusten ja sopimuspuolten tiedot yhdistävää tietokantaaei ole kuitenkaan voitu ottaa käyttöön.

2.2.75. Tämän vuoksi eräs vaihtoehto saattaisi olla CCAM:n ADAM-tietokannan kehittäminen,johon on jo ryhdytty ("ADAM moduuli 2"). Tarkoituksena oli alunperin ainoastaan varmistaa,olisiko komission perusteltua turvautua ulkopuolisiin tutkimuksiin20. Samaa järjestelmäävoitaisiin aivan hyvin käyttää muuntyyppisiä sopimuksia (konsulttipalvelut ja avustukset)koskevien tietojen käsittelyyn, ellei ongelmaksi tule tietokannan yhdistäminen SINCOM II –järjestelmän kanssa21. Onnistumisen takaamiseksi asiaa olisi pohdittava yhdessä tulojen jamenojen hyväksyjien kanssa, koska vain he voivat syöttää tietoja keskusjärjestelmään.

Neuvojen antaminen tulojen ja menojen hyväksyjille

2.2.76. Neuvojen antaminen tulojen ja menojen hyväksyjille on epäilemättä ydinkysymyssopimusten suoraa hallinnointia koskevassa järjestelmässä. On syytä muistuttaa, ettäasiantuntijakomitea katsoo sopimuksiksi kaikki avustukset, joissa edunsaajalta edellytetäänvastineeksi palvelujen tarjoamista suoraan komissiolle osana sen tehtävien toteuttamista.

2.2.77. Komitea katsoo, että edellä todettu seikka on erityisen huomionarvoinen sen vuoksi, ettäkomitea pyrkii tässä kertomuksessa korostamaan erityisesti avoimuuden ja vastuun käsitteitä.Vastineeksi avoimesta ja vastuullisesta toiminnasta tulojen ja menojen hyväksyjillä on oikeusodottaa aina käytettävissä olevaa ja laadukasta teknistä tukea.

Sopimuksista keskitetysti vastaava yksikkö

2.2.78. Voidakseen valvoa ja yhdenmukaistaa sopimustoimintansa ja yhdenmukaisestitekemänsä sopimusten ja sopimuspuolten tiedot sisältävän keskustietokannan luomista koskevanpäätöksen kanssa komissio on perustanut uuden, sopimuksista keskitetysti vastaavan yksikönpääosaston XIX.

2.2.79. Kyseinen yksikkö, joka on parhaillaan järjestäytymässä, tulee toimimaan yhteyskanavanaoikeudellisen yksikön, varainhoidon valvojan ja CCAM:n välillä. Sen tehtävänä on tunnistaayhdenmukaisia sopimustyyppejä täsmällisemmän luokittelun mahdollistamiseksi, standardoidasopimuskäytäntöjä ja saada tulojen ja menojen hyväksynnästä vastaavat yksiköt käyttämäänstandardisopimuksia niin johdonmukaisesti kuin mahdollista. Sopimuksista keskitetystivastaavan yksikön olisi myös annettava tulojen ja menojen hyväksyjille erityisapua, etenkinsilloin kun nämä haluavat laatia erityissopimuksia, ja luotava rekisteri standardisopimuksista 20 ADAM2 on korvannut PO XIX:n ylläpitämän keskitetyn CERES-tietokannan, joka ei ole koskaan toiminut

hyvin , koska se sen sisältämät tiedot riippuivat hyväksynnästä vastaavien yksiköiden hyvästä tahdosta.Kyseessä on toinen, vuonna 1997 ADAM-tietokannan pohjalta luotu moduuli, joka mahdollistaa tietojensyöttämisen kaikista tutkimussopimuksista, mukaan lukien ne, jotka eivät ylitä CCAM-käsittelyn vaatimaaalarajaa, ja johon on yhdistetään kaikki tarpeelliset viitetiedot ("paikallinen" viite ADAM2-tietokannassa,CCAM-numero, CCAM:n päätöksen numero) ja oleelliset laadulliset tiedot.

21 Liittymä on välttämätön, koska käytännöllisesti katsoen ei ole todennäköistä, että tietojen syöttäminentällaiseen tietokantaan olisi johdonmukaista ja luotettavaa, jos tietokanta erotetaan sopimuksentoteuttamiseen liittyvistä rahoitusvirroista. Valitettavasti liittymän toteuttaminen on vaikeaa johtuentalousarviositoumuksia koskevien viitteiden määrittelyyn SINCOM II –järjestelmässä liittyvästä teknisestäongelmasta.


sopimuksia ja sopimuspuolia koskevan tietokannan kehittämiseksi.

2.2.80. Sopimuksista keskitetysti vastaavalla yksiköllä ei ole valvonta- tai päätösvaltaa eikäpaikkaa CCAM:ssä. Sopimustoiminnan johdonmukaisuuden varmistamista koskevan tehtävänsähoitamisessa se on riippuvainen muista yksiköistä ja sen on odotettava, että muut pyytävät saadakuulla sitä. Julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyviä asiakirjakokonaisuuksia eiautomaattisesti anneta sen käyttöön, eikä sillä ole toimivaltaa antaa niistä lausuntoja. Koskayksikkö on jokseenkin erillään itse alasta, jota sen pitäisi käsitellä, sen olisi joko voitavaennakoida yksikön tarpeita, mikä edellyttäisi sen henkilöstön määrän lisäämistä, tai otettavakäyttöön atk-pohjainen järjestelmä sopimusten laatimiseksi, jotta tulojen ja menojen hyväksyjienolisi noudatettava ennakolta laadittuja malleja tai otettava yhteyttä yksikköön, mikäli he eiväthalua näin tehdä. Nykyisten hallinnointivälineiden olisi kuitenkin annettava yksiköllemahdollisuus toimia näin. Jäljempänä käy ilmi (kohdat 2.2.97. ja 98.), millaista ratkaisuakomitea ehdottaa tähän ongelmaan.

Hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea (CCAM)

2.2.81. Hankintoja ja sopimuksia käsittelevällä neuvoa-antavalla komitealla CCAM:llä onkaksitahoinen tehtävä sekä valvoa että antaa neuvoja. Osana sen valvontatehtävää, ja ennen kuintulojen ja menojen hyväksyjä tekee päätöksensä, sille toimitetaan lausuntoa varten kaikkiluonnokset rakennusurakoita, tavaranhankintoja ja palvelujen tarjoamista koskevistasopimuksista, mukaan lukien tutkimukset, joiden loppusumma on enemmän kuin 46 000 euroa.Tämä raja on hyvin alhainen, mutta yhteisen tutkimuskeskuksen tekemiin sopimuksiinsovelletaan korkeampaa alarajaa.

2.2.82. Kaikki avustukset jäävät nykyisin CCAM:n toimivallan ulkopuolelle, samoin sellaisetsopimukset, joiden loppusumma on pienempi kuin neuvoa-antavan komitean käsittelynedellyttämä alaraja, tai sopimukset, joihin sovelletaan varainhoitoasetuksen IX osastonsäännöksiä ulkopuolelle osoitettavasta tuesta, lukuun ottamatta palvelusopimuksia "jotka ontehty komission intressissä" (varainhoitoasetuksen 119 artikla). On syytä kysyä, mitä sopimuksiavoitaisiin tehdä muussa kuin "komission intressissä", sillä kaikkiin sopimuksiin sisältyy ajatuskomission saamasta vastineesta sen maksamalle rahasummalle. Tämä käy esimerkistä eräidenyhteisössä viime aikoina jalansijaa saaneiden määritelmien heikkoudesta.

Vaikka käytännössä on mahdotonta tehdä eroa komission intressissä tehtyjen palvelusopimustenja edunsaajan intressissä tehtyjen sopimusten välillä, komissio päätti kuitenkin vuonna 1998, ettäkaikki teknisen tuen toimistoja koskevat sopimukset22 annetaan CCAM:n käsiteltäväksi.

2.2.83. CCAM:n lausunnot koskevat sitä, miten noudatettu menettely vastaa asiassa sovellettaviasäännöksiä, ehdotetun hankintaviranomaisen valintaa ja yleisesti sopimuksen tekemisenedellytyksiä.

CCAM:ia pyydetään varmistamaan, että kaavaillut menot eivät ole suhteettomia tavoitteisiinnähden ja että kyseisiä tavoitteita ei voida saavuttaa alhaisemmilla kustannuksilla. Se ei ehkä voiesittää kantaansa siihen, onko sopimusta syytä tehdä, mutta sillä on toimivaltaa ainakin selvittää,ovatko ehdotetut toimet taloudellisesti parhaimmat mahdolliset vahvistetun tavoitteensaavuttamiseksi. Yleisesti ottaen se huolehtii siitä, että kilpailuttamista koskevia säännöksiäsovelletaan toimien avoimuuden ja tarjousten tekijöiden yhdenvertaisuuden varmistavallatavalla.

22 Tässä yhteydessä on tarpeen määritellä "teknisen tuen toimisto" (ks. jäljempänä kappale 2.3). Olisi ollut

toivottavaa, että teknisen tuen toimistoja koskevat sopimukset, tai edes rakennuttajatoimintaa koskevatsopimukset (valitettavasti komissiolle tuntematon käsite), olisi annettu CCAM:n käsiteltäväksi.


2.2.84. CCAM:n lausunto on luonteeltaan neuvoa-antava: siihen ei sisälly mitään "veto-oikeutta". Käytännössä, vaikka tulojen ja menojen hyväksyjä peruuttaisi hankkeen käsittelyn,jatkaessaan menettelyä ja antaessaan hankkeen varainhoidon valvojan hyväksyttäväksi, tämäusein tukeutuu CCAM:n lausuntoon perustellessaan hyväksymismerkinnän antamatta jättämistä.Lisäksi on useita tapauksia, joissa varainhoidon valvoja ei ole antanut hyväksymismerkintäänsä,vaikka CCAM:n lausunto on myönteinen.

Varainhoitoasetuksessa ja sen soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä CCAM:lleannetaan lisäksi neuvoa-antava tehtävä. Sitä voidaan pyytää antamaan lausunto toimivaltaisentulojen ja menojen hyväksyjän tai jonkun sen jäsenen pyynnöstä tärkeistä hankkeista, joistajärjestetään tarjouskilpailu, tai hankkeista, joilla on jokin erityispiirre, sopimusten tekemisen taitoteuttamisen yhteydessä esiin tulleista kysymyksistä (tilausten peruminen, viivästyksiin liittyväkorvauspyyntö, poikkeaminen sopimusasiakirjan määräyksistä) tai sopimuksista, joidenloppusumma ei ylitä käsittelyn edellyttämää alarajaa ja joihin liittyy periaatteellisia kysymyksiä(soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 68 artikla). Neuvoa-antavaa tehtävää ei olekäytännössä kovin laajamittainen. Se rajoittuu lähinnä menettelyä koskeviin kysymyksiin.

2.2.85. Vaikka soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 112 artiklassa CCAM:lleannetaan laajat toimivaltuudet sen neuvoa-antavan tehtävän hoitamiseksi, mukaan lukienmahdollisuus käynnistää tai käynnistyttää tutkimuksia, CCAM:n toiminta on melko rajoittunutta.Se antaa lausunnoissaan suosituksia yksittäisistä asioista ja jakaa kiertokirjeitä tulojen jamenojen hyväksyjille tietyistä sopimuksiin liittyvistä näkökohdista, erityisesti kiinnittääkseennäiden huomion eturistiriitoihin ja julkisen vallan ja sopimuspuolten tehtävien siirtämiseenliittyviin kysymyksiin. Se ei ole enää moneen vuoteen laatinut suosituksia komissiolle, eikä senkomissiolle osoittamassa vuosittaisessa toimintakertomuksessa viitata suoraan komissionsopimuspolitiikkaan.

CCAM:n kokoonpano ja toiminta

2.2.86. Varainhoitoasetuksen 64 artiklan säännösten mukaisesti CCAM:ssä on oltava vähintäänyksi yleisestä hallinnosta vastaavan yksikön edustaja, yksi raha-asioista vastaavan yksikönedustaja sekä yksi oikeudellisista kysymyksistä vastaavan yksikön edustaja; varainhoidonvalvojan edustaja osallistuu sen kokouksiin tarkkailijana. Muiden jäsenten osalta kokoonpanonvahvistaminen on komission tehtävä. Tällä hetkellä CCAM:ään kuuluu periaatteessa 10 jäsentä,yleensä palkkaluokasta A2, jotka edustavat pääosastoa IX (henkilöstö ja hallinto), oikeudellistayksikköä, pääosastoa XIX (talousarviot), pääosastoa XV (sisämarkkinat ja rahoituspalvelut,pääosasto IV (kilpailu), pääosastoa III (teollisuus), yhteistä ulkosuhteiden toimialaa (SCR),virallisten julkaisujen toimistoa ja tilastotoimistoa. Komitean puheenjohtajuus kuuluutalousarviosta vastaavalle pääosastolle, jota edustaa apulaispääjohtaja.

Jokainen CCAM:ssä edustettuna oleva pääosasto tai yksikkö nimittää myös varajäsenen.Puheenjohtajaa lukuun ottamatta CCAM:ssä kokoontuvat juuri varajäsenet. He ovatvirkahierarkiassa paljon alempana kuin varsinaiset jäsenet ja joskus ylimääräisen toimihenkilönsopimuksella. Henkilöt vaihtuvat vuoden kuluessa ja kokouksesta toiseen. Tämä valitettavakäytäntö ei ole omiaan parantamaan sopimuksia käsittelevän komitean toiminnanjohdonmukaisuutta tai lisäämään vastuuntunnetta, eikä se myöskään paranna sen antamienlausuntojen laatua tai arvostusta.

2.2.87. Komission yksiköiden tilanteesta antama selitys osoittaa CCAM:n asemanheikkenemisen: komissio katsoo, että julkisia hankintoja koskevista sopimuksista annettujendirektiivien hyväksyminen antaa oikeutuksen turvautua varajäseniin tai jopa varajäsentenvarajäseniin, sillä heidän läsnäolonsa riittää muutoin täydellisen säännöstön soveltamisenjokseenkin rutiininomaiseksi valvomiseksi. Lisäksi käsiteltävien asioiden kasvavan määrän


vuoksi CCAM:n jäsenten työmäärä olisi liian suuri ylemmille virkamiehille.

2.2.88. Jokainen CCAM:ssä oleva edustaja nimitetään tiettyä vuotta varten esittelemään jonkintietyn pääosaston asiakokonaisuuksia. Tämä pääosasto ei voi olla hänen omansa.Rotaatioperiaatetta sovelletaan vuosittain.

2.2.89. CCAM:ää avustaa sihteeristö, johon kuuluu 6 virkamiestä (joista 2 ura-alueelta A).Puheenjohtajuudesta vastaava apulaispääjohtaja käyttää komitean toimintaan suuren osanajastaan. Avustavan tehtävän lisäksi sihteeristö antaa neuvoja tulojen ja menojen hyväksyjille,muun muassa sopimusasiakirjojen laatimisen yhteydessä, sekä järjestää heidän koulutuksensa.

2.2.90. Ennen kuin komitea kokoontuu, valmisteleva ryhmä tutkii kaikki käsiteltäväksi jätetytselvitykset ja ehdottaa niiden hyväksymistä A-kohdan asioina, ilman keskustelua, tai niidenkäsittelyä kokouksessa (B-kohdan asiat). Kyseinen ryhmä koostuu CCAM:ssä edustettuinaolevien pääosastojen jäsenistä ja varajäsenistä.

2.2.91. CCAM kokoontuu noin kerran kuukaudessa (13 kertaa vuonna 1997). Kokouspäivät ovathyvin pitkiä (klo 9 - 20, jopa klo 22 asti tai pitempään). Lausunnot hyväksytään yksinkertaisellaenemmistöllä; äänten mennessä tasan puheenjohtajan ääni ratkaisee. Yksittäisiä ääniä ei merkitäpöytäkirjaan ja CCAM:n työskentely on salaista.

2.2.92 Vuosittaisen kertomuksensa mukaan vuonna 1996 esityslistalla oli914 asiakirjakokonaisuutta eli 100 käsiteltävää hanketta kokousta kohden. Vuonna 1997 asioitaoli esityslistalla 1014 eli kokousta kohden 78. A-kohdan asioiksi otettiin 560 hanketta vuonna1996 ja 533 vuonna 1997. Tämä tarkoittaa sitä, että perusteellisesti (ainakin teoriassa) käsiteltyjäsopimuksia oli 354 vuonna 1996 ja 481 vuonna 1997. Jokaisessa kokouksessa käsiteltiin vuonna1996 keskimäärin 39 sopimusta ja vuonna 1997 keskimäärin 37. Keskimääräinen luku ei olekuitenkaan oikeaan osuva, sillä vuosittaisen budjetoinnin vuoksi suurin osa hankkeistakäsitellään vuoden lopulla. Niinpä vuonna 1997 CCAM käsitteli B-kohdan asioina 72 hankettayhdessä ainoassa kokouksessa eli 5 - 10 hanketta tunnissa. Näillä edellytyksin minkäänlainensopimusten perusteellinen käsittely, vuoropuhelu sopimuksesta vastaavan yksikön kanssa taikoulutus ei voi olla mahdollista.

2.2.93 Jokaisesta hankkeesta annetaan lausunto, joka voi olla myönteinen, tai myönteinen muttasisältää suosituksen tulevia sopimuksia ajatellen, tai myönteinen varauksin, jolloin yksikköäpyydetään muutamaan joitakin osia usein yhteistyössä oikeudellisen yksikön kanssa,odotettaessa tulojen ja menojen hyväksyjältä saatavia lisätietoja, tai kielteinen. Lausunnonperustelut, jotka joskus puuttuvat, ovat usein lyhyitä tai epämääräisiä.

Vuonna 1997 CCAM antoi 912 myönteistä lausuntoa ja 27 kielteistä lausuntoa. Tulojen jamenojen hyväksyjä peruutti 42 sopimuksen käsittelyn menettelyn aikana, useimmiten kielteisenlausunnon välttämiseksi.

Edellä mainituista 912 myönteisestä lausunnosta 24 prosenttia koski tutkimuksia tai konsulttipalveluihin liittyviäsopimuksia. Näin vain 23,5 prosenttia hankkeista oli ongelmia aiheuttavia ja arkaluontoisia (tutkimukset,konsulttipalvelut). 643 sopimusta tehtiin kilpailuttamisen jälkeen ja 274 tehtiin suorina sopimuksina.

2.2.94. Myönteisen lausunnon saamiseksi yksikkö voi joutua odottamaan noin kolmesta viikostakuukauteen, silloin kun hankkeeseen ei liity mitään ongelmia, ja kaksi kuukautta, jos siihenliittyy ongelmia. Vaadittu odotusaika on kaikkien hankkeiden osalta yhtä pitkä, oli valmistelevaryhmä luokitellut ne miten tahansa, vaikka A-kohdan asioiksi luetulla hankkeella ei olekäytännössä mitään mahdollisuutta tulla käsitellyksi CCAM:ssä, joka ei kykene edeskäsittelemään vakavasti kaikkia B-kohdan asioiksi luokiteltuja hankkeita. Kuten edellä ontodettu, myönteinen lausunto ei myöskään takaa, että varainhoidon valvoja, joka noudattaa muita


kuin CCAM:n asettamia perusteita, antaa hyväksymismerkintänsä.

Tulisiko hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea purkaa?

2.2.95. Hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea (CCAM) on vähitellen sulkeutunut alemmantarkastajan rooliinsa (se tarkastaa julkaisujen päivämäärät ja sisällön, määräaikojen noudattamisen, hakemustenvalitsemisessa ja sopimusten myöntämisessä käytettävien perusteiden asianmukaisen soveltamisen jne.). Se onhyväksynyt useimmat palvelusopimukset, joista on äskettäin herännyt epäilyksiä. On aiheellista kysyä, onkoesittelijöillä mahdollisuus (aikaa, asiantuntemusta ja riippumattomuutta suhteessa esimiehiinsä) tarkastaaasianmukaisesti vastuullaan olevat asiat.

2.2.96. Koska CCAM hidastaa sopimusmenettelyä ja sen tuomaa lisäarvoa ei aina ole helppo havaita, se olisimahdollista purkaa.

2.2.97. Toisaalta jos CCAM puretaan, komission tulojen ja menojen hyväksyjät eivät enää saisi valaisevaa tietoakollegoilta, joilla on yleiskuva sopimuspolitiikasta ja joita sopimuksia käsittelevä yksikkö ei voi toistaiseksi korvata.

Itse asiassa sopimuksia keskitetysti käsittelevä yksikkö tarvitsee CCAM:aa, ja sen tulisi käyttää komiteaa erityistenongelmien ratkaisemiseen (ks. kohta 2.2.71).

2.2.98. Näin ollen CCAM on organisoitava uudelleen. Sen varsinaisina jäseninä tulisi olla johtajia tai pääjohtajia jaheidän varajäseninään vähintään palkkaluokkiin A3 - A6 kuuluvia virkamiehiä, jotka valitaan tehtäviensä hoidossaosoittamansa vastuullisuuden, henkilökohtaisten taitojen ja riippumattomuuden suhteissa esimiehiinsä perusteella.Lukumäärä tulisi rajoittaa yhteen henkilöön oikeudellisesta yksiköstä, yhteen tai kahteen sopimuksia käsittelevästäyksiköstä (PO XIX) ja pääsihteeristön edustajaan. Heidän toiminnallista asiantuntemustaan täydentäisi vastaavamäärä tulojen ja menojen hyväksyjiä, jotka valitaan heidän ammattitaitonsa perusteella ja sen perusteella,minkälainen hallinnollinen asema heillä on julkisia hankintoja koskevia sopimuksia aktiivisesti käsittelevissäpääosastoissa.

2.2.99. Olisi nimitettävä itsenäisiä esittelijöitä, jollaisina voisivat toimia CCAM:n puheenjohtajan laatimassaluettelossa esiintyvät virkamiehet. Tämä seikka on tärkeä, koska nykyiset järjestelyt eivät takaa esittelijöidenriippumattomuutta suhteessa toisiin esittelijöihin.

2.2.100. Koska jäsenten tulisi itse osallistua kokouksiin, CCAM:n tehtävien rakennetta tulisi muuttaa. Sen sijaan,että komitea arvioi noin viisikymmentä sopimusta kokouksessa, siis noin kymmenen sopimuksen tuntivauhdilla, sentulisi tutkia niistä kolme tai neljä, jotka valitaan siksi, että ne voivat olla esimerkkitapauksia tai materiaaliatapauskohtaisiin tutkimuksiin tai koska ne soveltuvat yksilöllisesti suunniteltuun kuulemispolitiikkaan. Henkisiäpalveluja tai hankkeiden hallintoa koskevia sopimuksia tulisi tutkia erittäin tarkasti. Tavarahankinta- jatavanomaisen palvelusopimusten raja voisi nousta kolmeen miljoonaan euroon, ja henkisiä palveluita koskeviensopimusten – paitsi hankkeiden hallinnointia koskevien sopimusten - raja voisi olla 100 000 euroa. Kaikkirakennuttajatoimintaa koskevat sopimukset (teknisen tuen toimistot) tulisi edelleen toimittaa CCAM:lle.

2.2.101. Vaikka rajoja nostetaan, on välttämätöntä tehdä valintoja, koska CCAM:lle toimitettujen sopimusten määräpysyy suurena. Valintaa ei suorittaisi valmisteleva työryhmä, joka tulisikin purkaa, vaan siitä vastaisi CCAM:npuheenjohtaja henkilökohtaisen vastuunsa puitteissa ja sihteeristön avustamana. Sihteeristön henkilökuntaavoitaisiin lisätä. Hankkeet, jotka puheenjohtaja päättää olla antamatta CCAM:n käsiteltäväksi, tulisi hylätävälittömästi turhien viivytysten välttämiseksi. Tarpeen vaatiessa CCAM voitaisiin lisäksi jakaa asiantuntijaryhmiinsopimustyyppien mukaan. Asioita, joita CCAM:a pyydetään käsittelemään lausunnon antamista varten, tulisi ollakorkeintaan sata vuodessa.

2.2.102. Kaikki tulojen ja menojen hyväksyjät voivat halutessaan pyytää CCAM:a käsittelemään nopeutettuamenettelyä käyttäen sellaisen sopimusluonnoksen, jota ei ole valittu. Vastuuntuntoisten tulojen ja menojenhyväksyjien tulee kuitenkin ottaa huomioon, että pyynnön esittäminen liian usein ei anna heistä hyvää käsitystä.

2.2.103. CCAM:n jäsenten riippumattomuuden turvaamiseksi sen työskentely tulisi pitää tarkastiluottamuksellisena. Sen lausuntoihin tulisi kuitenkin liittää yksityiskohtaiset perustelut, ja ne tulisi toimittaa kaikilletulojen ja menojen hyväksyjille.

2.2.104. Ehdotetut muutokset palauttaisivat CCAM:lle roolin, jonka lainsäädäntövallan käyttäjä sille on myöntänyt,ja se muodostaisi syntyvän yhteisvaikutuksen ansiosta yhdessä sopimuksia keskitetysti käsittelevän yksikön kanssakeskuksen, joka tarjoaa käytännön kokemusta, yleisnäkemystä ja siten auktoriteettia, jota tarvitaan tulojen ja


menojen hyväksyjien avustamisessa ja komission sopimuspolitiikan ohjaamisessa sekä erityisesti sopimustenluokittelun parantamisessa, jotta niitä voidaan mukauttaa uusiin tarpeisiin.

2.3 Komission tehtävien ulkoistaminen

2.3.1. Komissiolla on tulevaisuudessa paljon väliaikaisia tai eriytyneitä tehtäviä, jotka on välttämätöntä ulkoistaa:alihankintaa voidaan perustella tehokkuudella, soveltuvuudella ja kustannuksilla. Neuvosto ja parlamentti eivät olekoskaan asettaneet kyseenaliseksi sitä, että komissio käyttää teknisen tuen toimistoja.

2.3.2. Konkreettisesti tekninen tuki – tai pikemminkin tekninen ja hallinnollinen tuki – kattaa useita toisistaanpoikkeavia tehtäviä, jotka liittyvät yhteisön ohjelman tai toimen hallinnointiin ja jotka voidaan ulkoistaa. Sellaisiaovat esimerkiksi ohjelmaa koskevan tiedon jakaminen, tiedon hankinta ja käsittely, työstä annettujenmaksusuoritusten tarkistaminen, maksujen valmistelu (hallinnolliset avustustehtävät), tehtyjen tarjousten teknisenluotettavuuden arviointi, yhteisön ja kolmansien maiden viranomaisten väliset toiminnalliset yhteydet,konferenssien ja seminaarien järjestäminen, ohjelman toteutuksen seuranta ja arviointi (tekniset avustustehtävät).Tehtävät eivät rajoitu tässä lueteltuihin seikkoihin23.

2.3.3. Koska nämä tehtävät liittyvät erittäin läheisesti komission julkiseen valtaan kuuluviin velvollisuuksiin jakoska eturistiriidat ovat mahdollisia, komission ulkopuolelle annettuja sopimuksia on perusteltua valvoa erittäintiukasti. Komission sopimuskäytännöstä on kuitenkin päinvastoin tullut esiin erittäin huolestuttavia seikkoja. Niitäovat mielivaltainen talousarvioon ottaminen, sopimusten laatimista koskevien sääntöjen riittämätön ymmärtäminen,tulojen j menojen hyväksyjien velvollisuuksien ohittaminen hierarkiassa, keskeisten yksiköiden antamien ohjeidenja niiden suorittaman valvonnan puute. Kaikki nämä komission suoran hallintojärjestelmän heikkoudet ovat tulleet90-luvulla konkreettisesti ilmi teknisen tuen toimistojen yhteydessä, ja joitakin niistä on ollut esillä yhteisön asioitakoskevissa kertomuksissa24.

Mitä teknisen tuen toimistot ovat?

2.3.4 Ensimmäisessä kertomuksessa todettiin: ”Kuten useista kertomuksessa käsitellyistä tapauksista käy ilmi,ajatusta siitä, että yksityiset sopimuspuolet panevat täytäntöön eurooppalaisia julkisia ohjelmia, on harkittava jajohdettava huolellisesti. » 25. Teknisen tuen toimistot ovat komission kanssa tehdyn sopimuksen osapuolia.Ratkaisevaa ei ole asema suhteessa komissioon eikä niiden juridinen muoto (joka voi vaihdella, esim. voittoatavoittelematon yhdistys, yliopisto, yksityinen yritys) vaan komission kanssa tehty sopimus eli komissionulkopuoliselle taholle antama alihankintasopimus, joka koskee kaikkia komission vastuulla olevan ohjelmantoteutukseen kuuluvia tehtäviä tai osaa niistä.

2.3.5 Näin ollen on keinotekoista pyrkiä määrittelemään yleisesti teknisen tuen toimistojen rakennetta. Hallinnontarkastuksen vuoden 1998 kertomuksen johdannossa korostetaan että komissiossa ei ole määritelty yksiselitteisestitermiä teknisen tuen toimisto.26, Erilaiset määrittelyt ovat mahdollisia valitun tarkastelutavan mukaan. Hallinnontarkastuksen kertomuksessa käsitellään vain teknisen tuen toimistoja, jotka muodostuvat juridisista henkilöistä jajotka suorittavat teknisen tuen tehtäviä komissiolle (ei ohjelman edunsaajille) yli yhden vuoden ajan ja komissionulkopuolisten henkilöstöresurssien turvin. Vaikka PO XIX::n johdolla laadittavaan teknisen tuen toimistojakoskevaan käsikirjaan (ks. edellä) sisällytetään maininta tehtävien suorittamisesta komission ulkopuolella teknisentuen toimiston kriteerinä, siinä katsotaan kuitenkin, että nimitys kattaa sekä yksinomaan komissiolle toteutetun tuenettä komission ja yhteisön ohjelmien edunsaajien molemminpuolisen edun nimissä toteutetun tuen. (Yksinomaanyhteisöohjelmien edunsaajille tarjottu tuki ei kuulu käsikirjan mukaiseen määritelmään).

2.3.6 Teknisen tuen toimistojen kannalta teknisen tuen määritelmä on siis keinotekoinen ja harhanjohtava. Niidenhallinnollinen asema vie huomion oleellisesta eli heikosti valvotusta oikeudellisesta toimesta, joka on siis palvelujentuottamista koskevan sopimuksen tekeminen. Lisäksi tämä määritelmä vaikeuttaa teknisen ja hallinnollisen tuenkäsitteen ja sen mahdollisten erilaisten muotojen ymmärtämistä laajasti.

2.3.7 Edellä esitetyn perusteella ei ole yllättävää, että käsitettä arvioitaessa on noudatettava varovaisuutta. Vuonna1996 sisäinen tarkastus luetteli 51 teknisen tuen toimistoa. Ne osallistuivat 45 yhteisön ohjelmaan tai toimeen, niissätoimi 653 komission ulkopuolista henkilöä, niiden kulut olivat noin 80 miljoonaa ecua ja ne hallinnoivat yhteensä 23 Jaottelu vastaa hallinnon tarkastuksen (IGS) kertomuksessa, joka koskee teknisen tuen toimistojen käyttöä

komissiossa, esitettyä mallia, 4.2.1998, ks. liite III.24 Riippumattoman asiantuntijakomitean ensimmäinen raportti : ARTM (MED-ohjelmat) kohdat 3.1.1 – 3.8.4

ja AGENOR (Leonardo-ohjelma) erityisesti kohdat 5.1.1 – 5.8.7.25 Riippumattoman asiantuntijakomitean ensimmäinen kertomus, kohta 5.8.2.26 Edellä mainittu kertomus.


270 miljoonan ecun määrärahoja. Kuitenkin jälkeenpäin tehdyssä arvioinnissa27, joka perustuu eri menetelmään,teknisen tuen toimistoissa arvioitiin toimivan noin 1000 henkilöä vuosittain, ja niiden kulujen arvioitiin olevan noin190 miljoonaa euroa (lisäksi todettiin, että teknisen tuen toteuttamien teknisen tuen toimistojen ulkopuolella vastaa710 henkilön työpanosta ja 64 miljoonan euron kustannuksia vuosittain).

2.3.8 Missään tapauksessa ilmiö ei ole vähäpätöinen. Teknisen ja hallinnollisen tuen käytön kehittyminen 1990-luvulla johtuu useista eri seikoista :

- yhtenäisvaluutan käyttöönottoon liittyvässä lähentymisprosessissa samanlaisen budjettikurin soveltaminenunionin talousarvioon kuin kansallisiin talousarvioihin. Budjettikuri on koskenut tiukemmin hallinnollisiamenoja, joten yksiköt ovat käyttäneet enemmän teknistä tukea, joka rahoitetaan toimintamäärärahoista ;

- komission hallinnollisten tehtävien huomattava lisääntyminen, joka johtuu useiden monivuotisten ohjelmientoteuttamisesta sekä sisäisten politiikkojen alalla (Leonardo, Sokrates, Media, Rafael, Kaleidoskooppi, Ariane)että ulkoisten toimien alalla (Phare, Tacis, Meda), ja johon komissio ei ole pystynyt vastaamaan kohdentamallauudelleen käytettävissä olevia resursseja ;

- erityisesti parlamentti on pitänyt tavoitteena ohjelmien toteuttamista ja pyrkinyt sitomaan uusien määrärahojenmyöntämisen niiden hyvään toteutumiseen (määrällisesti) aikaisempina vuosina.

2.3.9 Käsitteen laajuudesta huolimatta analyysi osoittaa huomattavia eroja eri teknisen tuen toimistojen välillä. Erojaon toimistoja käyttävissä pääosastoissa, niiden talousarviomäärärahojen luokittelussa (toisinaan osa A, toisinaan osaB), toteutettujen toimien luonteessa (katso jäljempänä), siinä kuinka komissio valvoo sopimuspuolten toimia sekäyhteisöohjelmaan varattujen määrärahojen osuudessa, joka kulkee teknisen tuen toimiston kautta (6 - 90 prosenttia)jne.

Teknisen tuen toimistojen käyttöön liittyvät vaikeudet

2.3.10 Teknisen tuen toimiston käyttäminen herättää kysymyksen siitä, mitä komission tehtäviä voidaan antaaulkopuolisten hoidettavaksi tehokkaasti ja aiheuttamatta vaaraa yhteisön toiminnalle, ja mitkä tehtävät puolestaanovat sellaisia, että niiden siirtäminen yksityisille yrityksille merkitsee, että komissio luopuu vastuustaan.Komissiossa on ollut tapana nimittää jälkimmäisiä julkiseen valtaan kuuluviksi tehtäviksi28 ja ollaan yksimielisiäsiitä, että niitä ei voi uskoa ulkopuolisille henkilöille. Tätä suositeltiin vuonna 1997 annetussa29 pääsihteerinmuistiossa, jossa annettiin epäselvät ja ei-sitovat vähimmäissäännöt, ja itse asiassa oikeutettiin teknisen tuentoimistojen käyttö. Koska ei ollut muita ohjeita30, avustus- ja neuvontamekanismeja eikä hyvien käytäntöjenlevittämisen järjestelmiä (kaikki puutteet on selvästi mainittu hallinnon tarkastuksen kertomuksessa), teknisen tuentoimistoille on annettu myös töiden tarkastamiseen ja maksamiseen, yhteisön toimien lopullisten edunsaajien kanssatehtävien sopimusten hallinnointiin sekä tarjousten arviointiin liittyviä tehtäviä.

2.3.11 Teknisen tuen toimistojen käytön lisääntyminen on tuonut esiin lukuisia heikkouksia ja epäyhtenäisyyttäkomission sopimuskäytännössä, mikä käy ilmi huolellisesti laadituista sopimusehdoista, valvontamekanismienluomisesta varoille, joita teknisen tuen toimisto käyttää sopimuksen täyttämiseksi, pyrkimyksestä välttää tiettyjenteknisen tuen toimistojen toistuvaa käyttöä, jotta niistä ei tule etuoikeutettuja sopimuskumppaneita, sopimustentekemiseen käytettävän menettelyn valinnasta, sopimuksen myöntämien perusteista sekä hankintoja ja sopimuksiakäsittelevän neuvoa-antavan komitean roolista (komitea tiesi tilanteen kehittymisestä, mutta sillä ei ollut valtuuksiapuuttua tilanteeseen).

2.3.12 Lisäksi teknisen tuen toimistojen käyttäminen on tuonut esiin talousarviomenettelyn soveltumattomuuden(ks. kappale 2.1.5 ja seuraavat). Hallinnollisiin tehtäviin tarkoitettujen määrärahojen supistaminen johti hyvinnopeasti hallintokulujen rahoittamiseen toimintamäärärahoilla ”minibudjettien” avulla, mikä rikkoo pahastivarainhoitoasetuksen määräyksiä määrärahojen ottamisesta talousarvioon. Budjettivallan käyttäjän arvostelunvuoksi minibudjetit on asteittain poistettu vuoden 1993 talousarviosta lähtien, vastaavat määrärahat on palautettuosaan A ja muutettu samalla työpaikoiksi (1830 tointa), ja on annettu uudet ohjeet määrärahojen ottamisestatalousarvioon. Nämä ohjeet, jotka perustuvat epäselviin määritelmiin ja joihin liittyi lukuisia poikkeuksia, eivät

27 Ulkopuolisen teknisen ja hallinnollisen tuen käyttämistä komission yksiköissä koskeva tutkimus,

yhteenveto, 30.11.1998. Asiakirjassa luetellaan myös teknisen tuen toimistot pääosastoittain, ks. liite IV.28 Toisin sanoen kyseessä ovat julkishallintoon kuuluvat tehtävät, joita ei voi siirtää teknisen tuen

tarjoajille.29 SEC (97) 1542, 30.7.1997.30 Vain vuoden 1994 menettelysäännöissä on maininta ulkopuolisen henkilökunnan käytöstä. Niiden mukaan

nämä tehtävät liittyvät edustamiseen, neuvotteluihin, seurantaan ja valvontaan sekä yhteisön lainsäädännönnoudattamiseen.


takaa avoimuutta, ja niihin sisältyi alusta lähtien vaara, että ne voidaan kiertää. Ne mahdollistivat erityisesti sen, ettäteknisen tuenkattamiseen tarkoitetut määrärahat voidaan sijoittaa talousarvion eri osiin tuen edunsaajien – komissiotai kolmannet valtiot – mukaan. Säännöt eivät myöskään estäneet uusien toimintamäärärahojen ottamista B-osaan.Vuonna 1996 komissio ilmoitti tarvitsevansa lisähenkilökuntaa Phare- ja Tacis-ohjelmien vuoksi, ja rahoitus otettiinjälleen kerran sekä A- että B-osasta (Liikasen malli). Neuvosto, parlamentti ja komissio eivät ole missään vaiheessaottaneet vakavasti ongelman laajuutta.

Komission vastaus

2.3.13 Vaikka jo vuonna 1993 hallinnon tarkastuksen kertomuksessa on mainittu vaarat, jotka liittyvät yhteisönohjelmien hallinnoinnin antamiseen yksityisoikeudellisten järjestöjen hoidettavaksi31, minitalousarvioidenpoistamisen lisäksi varainhoitoasetuksen määräyksiä rikottiin yhä, huomattavat rakenteita (SEM 2000) jahenkilöstöä (MAP 2000) koskevat uudistukset käynnistettiin, turvautuminen teknisen tuen toimistoihin lisääntyiedelleen. Komissio reagoi niiden suhteen myöhään ja vain osittain.

2.3.14 Parhaillaan valmistellaan käsikirjaa, jonka periaatteet eroava komissio hyväksyi 22. kesäkuuta 1999pitämässään kokouksessa. Nämä suuntaviivat ovat edistystä verrattuna siihen, että ennen ei ole ollut mitään ohjeita.Edellä kuvattuihin ongelmiin nähden ne ovat kuitenkin epätäydellisiä ja riittämättömiä. Ensiksikin itse ajatus laatiateknisen tuen toimistoja koskeva käsikirja perustuu analyysivirheeseen. Kuten on jo todettu, teknisen tuen toimistoteivät muodosta juridista kategoriaa, jonka voisi määritellä muuten kuin sen perusteella, millainen sopimussuhdeniillä on komissioon. Kuten sanottu, on siis analysoitava ja säänneltävä tiukasti tätä sopimussuhdetta. Kaikkienteknisen tuen toimistojen takana on sopimus. Miksi komissio ei ole pitkään aikaan ottanut huomioon todellisuuttavaan on menettänyt teknisen tuen valvonnan? Koska varainhoitoasetuksessa ei ole ollut riittävästi sopimuksiakoskevia säännöksiä ja siinä ei erityisesti ole otettu huomioon henkisiä palveluja koskevien sopimustenerikoispiirteitä eikä niihin ole sisällytetty teknistä tukea ja sen toteutusta.

2.3.15 Lisäksi ehdotetut suuntaviivat eivät ole riittävän tiukkoja kysymyksessä teknisen tuen toimistoilta kielletyistätehtävistä, jotka muodostavat julkisen hallinnon ytimen ja joita ei voi antaa ulkopuolisen tehtäväksi minkäänsopimuksen nojalla. Jos esimerkiksi annetaan sopimuksella teknisen tuen toimiston tehtäväksi asiakirjojen käsittely,komission vastuulla oleva rahoituspyyntöjen hyväksyminen jää vaille sisältöä.

2.3.16 On syytä pohtia, kuinka järkevää on perustaa PO XIX:ään teknisen tuen toimistojen valvontayksikköä, mitäesitetään käsikirjassa. Keskitetty seuranta on kyllä välttämätöntä. Miksi ei anneta tehtävää hankintoja ja sopimuksiakäsittelevän neuvoa-antavan komitean sihteeristöön läheisesti liittyvälle sopimuksista keskitetysti vastaavalleyksikölle? (Ks. kohta 2.2.78 ja seuraavat.) Komissiossa on tapana perustaa lisää yksiköitä, koska se antaa hyvänvaikutelman, mutta vaarana on, että ne ovat turhia ja keskenään kilpailevia.

2.3.17 Käsikirjassa on säilytetty teknisen tuen toimistojen kyseenalainen erottelu edunsaajien mukaan, jotta voidaanperustella määrärahojen ottamista talousarvion B-osaan joillekin niistä, vaikka se on itse asiassa vastoinvarainhoitoasetuksen määräyksiä, jotka osoittautuvat jälleen kerran vanhentuneiksi (ks. kappale 2.1). Käsikirjassa eimyöskään oteta huomioon budjettivallan käyttäjän kolmea ehtoa, joiden mukaan teknisen tuen toimistojen, ”jotkatarjoavat tukea komissiolle ja yhteisön ohjelmien tai toimien edunsaajille” rahoitus voidaan ottaa B-osaan.Edellytyksenä on oikeusperustan hyväksyminen, maininta talousarvio perusteluissa ja teknisen tuen toimistoonliittyvien menojen vuotuinen yläraja.

Parempi ulkoistamiskäytäntö

2.3.18 Kaikki lainsäädäntö- ja budjettivallan käyttäjän hyväksymät esitykset uusiksi ohjelmiksi tai toimiksi tulisiarvioida etukäteen niiden toteutukseen tarvittavien määrärahojen mukaan.

Tiukemmat sopimukset

2.3.19 Ensiksi sopimusten laatimisen ja toteuttamisen valvontaa tulee tutkia seuraavia periaatteita noudattaen:julkiseen hallintoon kuuluvia velvoitteita ei saa koskaan siirtää teknisen tuen toimistoille; toimiston käyttämisentulee olla taloudellisin keino tiettyjen tehtävien suorittamiseksi; tämän kertomuksen viidennen luvun suositustenmukaisesti toimistojen kaiken toiminnan seuraamiseksi ja valvomiseksi on luotava tarkoituksenmukainen

31 Hallinnon tarkastuksen 11. maaliskuuta 1993 antamassa yksityisoikeudellisia järjestöjä koskevassa

kertomuksessa mainitaan komission maineelle aiheutuvat vaarat, taloudelliset vaarat, virkamiesteneturistiriitavaarat, (jos palvelua ei tuoteta sopimuksen edellytysten mukaisesti), vaara poiketa rahoitustakoskevista menettelyistä, vaara, että tiettyihin palvelun tuottajiin syntyy pysyvät yhteydet, vilpillisenkilpailun vaara.


järjestelmä, joka perustuu sisäisten tarkastusten yksikköön; eturistiriitoja on vältettävä; toimistojen kuluja voidaanrahoittaa talousarvion B-osasta vain budjettivallan käyttäjän suostumuksella. Vaikeudet liittyvät tietenkin julkiseenhallintoon kuuluvien tehtävien määrittelemiseen, ja todellisuuden ja periaatteiden välillä on huomattava ero.

2.3.20 Hyvä esimerkki on tapaus, jossa sopimuspuoli suorittaa komission puolesta useiden eri pääosastojen kanssatehtyjen erillisten sopimusten nojalla lukuisia tehtäviä, jotka voidaan määritellä selkeästi. Tällaisessa tapauksessavastalauseita ei voida esittää, jos jokainen asianosainen pääosasto neuvottelee itsenäisesti teknisen tuen toimistonkanssa, joka toimii useiden eri palvelujen tuottajana.

2.3.21 Tilanne on toinen, jos neuvotellaan keskitetysti toisiinsa liittymättömistä pysyvistä tehtävistä tai ainakintoimista ohjelman toteuttamiseksi. Tällaisessa tapauksessa sopimusjärjestelylle on kolme rajoitusta:

- Edellytyksenä on, että sopimuksen kohde on täysin rajattu sopimusehdoissa. Vaikka tarkka analyysi on monessatapauksessa riittävä, käytännössä on silti tapauksia, joissa teknisen tuen tarkkaa tulosta eikä sen toteuttamiseentarvittavien resurssien määrää tiedetä etukäteen.

- Julkisen vallan tehtävien ja muiden julkiseen valtaan kuulumattomien tehtävien ero voidaan aina ilmaistaorganisatorisesti siten, että ensin mainitut kuuluvat komissiolle ja jälkimmäiset siirretään teknisen tuentarjoajalle. Yksinkertaiset tehtävät, esim. tiedon jakaminen tai tekstinkäsittely, voivat kuulua julkisen vallanpiiriin, jos niitä ei voi erottaa arviointivaltuuksien käytöstä. Toisaalta korkean tason tehtävät voivat vaatiaerityisiä taitoja, joita on todennäköisemmin yksityisen sektorin työtekijöillä kuin komission henkilöstöllä(esimerkiksi matkailunedistämisohjelman toteutus).

- Sitovampien sopimusten tekeminen teknisen tuen toimistojen kanssa ei korvaa päivittäistä seurantaa, joka voiuseissa tapauksissa olla välttämätöntä, erityisesti jos kyseessä olevat hankkeet koskevat kokonaisen laaja-alaisen yhteisön ohjelman hallinnointia.

2.3.22 Edellä mainitussa tapauksessa sopimusten seurannan parantaminen ei riitä varmistamaan, että komissiopystyy tyydyttävästi valvomaan ulkoistamiaan tehtäviä. Sen vuoksi tulisi pohtia, millä eri tavoin komissio voi omantoimivaltansa puitteissa antaa tehtäviä ulkopuolisille elimille (jotka ovat jo olemassa tai jotka perustetaan), joita sevoi valvoa tehokkaasti.

Yksityisoikeudellisten elinten käyttäminen

2.3.23 Voittoa tavoittelemattomien yhdistysten käyttäminen ei ole yleisesti hyväksytty järjestely, sillä jos itsenäisestitoimivat komission virkamiehet tai heitä lähellä olevat henkilöt perustavat tällaisia järjestöjä, eturistiriidat ovatväistämättömiä. Lisäksi virkamiehiä voidaan syyttää voittoa tavoittelemattoman yhdistyksen käyttämisestävarainhoitoasetuksen määräysten sekä avoimuuden periaatteeseen sisältyvien määräysten kiertämiseen.

2.3.24 Tämä ei tietenkään koske tapauksia, joissa voittoa tavoittelematon yhdistys ei ole keinotekoisesti perustettuvaan uskottava itsenäisesti toimiva yhdistys, jolla on paljon jäseniä sekä yhteiskunnallisesti aktiivisesti toimiviaelimiä ja humanitaariset tai voittoa tavoittelemattomat päämäärät. Tällaisessa tapauksessa kyseessä olevallayhdistyksellä on joko useita täysin hyväksyttäviä sopimussuhteita komission kanssa (ks. edellä 2.3.20), tai palveluntuottaminen on yksittäistapaus eikä sopimuksen kohde (ks. edellä 2.3.21), ja maininta voittoa tavoittelemattomastaelimestä ei pidä paikkaansa.

2.3.25 Komission osallistumista yksityisiin yrityksiin, joita se valvoisi ainoana tai pääasiallisenaosakkeenomistajana olisi mahdollinen vaihtoehto. Sillä on tiettyjä etuja, kuten määritellyt oikeudelliset puitteet jahallinnollisten yksiköiden selkeä rakenne ja lisäksi yksityiselle sektorille tyypillinen joustavuus erityisestihenkilöstön palkkaamisessa.

2.3.26 Sellaisten yritysten perustaminen olisi kuitenkin hankalaa, koska komissiolla ei olisi mahdollisuutta hankkiaperustamiseen tarvittavaa pääomaa ilman budjettivallan käyttäjän suostumusta. Lisäksi yhtiön päätöksenteko- javalvontavalta kuuluisivat kansallisen yrityslainsäädännön piiriin (esim. virkamiesten siirrot, sisäisentarkastusyksikön toimivalta, johon viitataan tämän kertomuksen luvussa 5, puheenjohtajan ja toimitusjohtajanerottaminen). Tällä tavoin tapahtuva tehtävien ulkoistaminen vaatii onnistuakseen vaatii tasapainottelua. Ensinnäkintilanne, jossa kyseessä olevan yrityksen olemassaolo on riippuvainen komissiosta, voi vääristää kilpailua alalla jaaiheuttaa eturistiriitoja. Toisaalta, jos yrityksellä on paljon asiakkaita, komission tulisi osakkeenomistajana ottaahoitaakseen kaupallisia tehtäviä, jotka eivät kuulu sen toimialaan ja jotka voivat viedä huomion pois tavoitteesta elikeskittymisestä julkiseen alaan kuuluviin tehtäviin.

Toteutuksesta vastaavat toimistot


2.3.27 Kuten joissakin komission yksiköissä32 on jo tehtykin, olisi syytä harkita teknisen tuen käyttämistäkehittämällä uudet yhteisön oikeudelliset rakenteet, joita voisi luonnehtia ”komission toimeenpaneviksitoimistoiksi”. Tämän ehdotuksen tehdessään komitea haluaisi samalla huomauttaa, että on tarpeen välttääkompastuskiviä, joita on jo aikaisemmin kohdattu.

- Komissioon ei tule perustaa lisää olemassa olevien toimistojen kaltaisia toimistoja, jotka eivät ole joustavanhallinnon välineitä tai tarjoa komissiolle yksityiseltä sektorilta löytyvää tietämystä, jota komissiolta puuttuu, jajotka muodostavat pysyvän rakenteen, jonka kautta jäsenvaltiot (joiden edustajat toimivat hallintoneuvostoissa)heikentävät komission hallintovaltaa. Lisäksi niitä on hankala perustaa, koska siihen vaaditaan neuvostonyksimielinen päätös, ja niiden talousarvion laatimista ja toteuttamista ei valvota tiukasti.

- Mahdollisuutta perustaa pysyviä elimiä tulisi välttää pitämällä kiinni siitä, että komission toimeenpaneviatoimistoja tulisi perustaa vain jos havaitaan erityisiä ja tilapäisiä (ohjelmien toteutukseen liittyviä) tarpeita.

2.3.28 Sopiva ratkaisu voisi olla sellaisten toimeenpanevien toimistojen käyttäminen, joilla on selkeästioikeudellinen luonne ja itsenäinen rahoitus. Perustamissopimuksen 308 artiklaan (ent. 235 artikla) perustuvassa jalainsäädäntövallan käyttäjän hyväksymässä puiteasetuksessa luotaisiin edellytykset ja säännöt tällaisten toimistojenperustamiselle, ja komissio päättäisi niiden käyttämisestä tapauskohtaisesti.

2.3.29 Toimeenpanevat toimistot mahdollistaisivat sen, että niihin siirretyt virkamiehet voisivat tiettyjä strategisiatehtäviä hoitaessaan (yleinen toiminta, kirjanpito oikeudelliset tehtävät) toimia yhdessä yksityisen sektorinhenkilökunnan kanssa, joka vastaisi toteutusta koskevista tehtävistä tai erityisistä toimiston ja ohjelman luonteeseensuoraan liittyvistä tehtävistä. Missään tapauksessa toimiston henkilökuntaan ei saisi kuulua yhteisön sääntöjenmukaisesti palkattua määräaikaista tai tilapäistä henkilöstöä. Vaara elimen muuttumisesta pysyväksi vältetään, jostoimisto perustetaan ja henkilökunta palkataan ainoastaan sen ohjelman keston ajaksi, jonka yhteydessä toimistotoimii.

2.3.30 Toimistojen perustaminen ei saisi johtaa komission vakituisen henkilökunnan, siis virkamiesten, ,määränkasvuun. Nykyisin komission tehtävien luonne vaatii virkamiehiä, joilla on yleinen koulutus (oikeuden, talouden tairahoituksen alalla), mutta erikoistuneempien, tilapäisten tarpeiden täyttämiseksi on ehkä palkattavaerikoishenkilökuntaa, jonka palkkaaminen pysyvästi ei ole toivottavaa. Toimistoilla korvattavien teknisen tuentoimistojen yksittäiset työntekijät voivat tietysti päästä työsuhteeseen näihin toimistoihin.

2.3.31 Edellä esitettyjen seikkojen valossa komitea kehottaa komissiota harkitsemaan tarkemmin uudenlaistenyhteisön lainsäädäntöön perustuvien elinten perustamista. Näin tehdessään komission tulee pitää kiinni seuraavastavaroituksesta: vaikka toimeenpanevien toimistojen käyttäminen tekee komission hallinnosta joustavamman ja tekeetarpeettomiksi keskustelut siitä, mikä kuuluu julkisen vallan piiriin ja mikä ei, on silti tehtävä ero poliittisten jahallinnollisten tehtävien välille: yhteisön poliittisten tehtävien antaminen toimistojen tehtäväksi ei voi tullakyseeseen.

2.4 Suositukset

Laatimalla todelliset sopimuksia koskevat säännöt, uudistamalla lainsäädäntö-, sääntely- jatalousarviokehystä ja lisäämällä tulojen ja menojen hyväksyjien vastuuta voidaan tervehdyttääkomission hallintoa, jossa suurimmat ongelmat ovat johtuneet teknisen tuen toimistoista.

2.4.1 Koko komission tulisi käsitellä sopimusalaa mahdollisimman suuren avoimuuden takaamiseksi. On syytälaatia ohjeet ja antaa kunnollista koulutusta. Yhteisön julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä haittaa se, että seon koottu useista eri lähteistä. Sen kokoamista on syytä tutkia pyrkimättä liikaan sääntelyyn vaan pyrkienjärkeistämään, jotta helpotetaan käytännön suorittajien työtä (ks. kappale 2.1.17).

2.4.2 Koska varainhoitoasetus ei sovellu nykyaikaisen hallinnon ja tehokkaan valvonnan vaatimuksiin, sitä ontarpeen uudistaa perusteellisesti. Joka tapauksessa sillä tulisi olla selkeä paikka yhteisön säännösten hierarkiassa jasen tulisi rajoittua keskeisiin periaatteisiin, joita kaikkien toimielinten tulee noudattaa. Yksityiskohdissa siinä tulisiviitata kutakin toimielintä koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin (ks. luku 2 kokonaisuudessaan).

32 PO 9 :n vastalause hallinnon tarkastuksen teknisen tuen toimistojen koskevaan kertomukseen, pääosasto

9 :n muistio 0367, päivätty 3. helmikuuta 1998 ; pääosasto 9 :n eurooppalaisten ohjelmien toteutuksestavastaavia toimistoja koskeva muistio 0200, päivätty 25. tammikuuta 1999 jne. Näihin pohdintoihinviitataan DECODE-raporttia koskevassa alakohdassa 7.2.3.2.


2.4.3 Sopimuksen laatiminen – joka seuraa tarjouskilpailua tai neuvotteluprosessia – hankkeen rahoittaminen ja tuenmyöntäminen ovat yhteisön rahankäytön eri muotoja. Varainhoitoasetuksessa tulisi siksi esittää perussäännöt, joitakaikkien toimielinten tulee noudattaa ja joihin kuuluvat avoin päätöksenteko, syrjinnän kieltäminen, käytönjälkikäteisarviointi, ja sen tulee poistaa sopimuksia koskevat sekaannukset. Sopimuksen käsite ja erilaisetsopimustyypit on määriteltävä (ks. kohta2.1.21 ja seuraavat).

2.4.4 Nykyisen talousarvion nimikkeistöä, joka perustuu varainhoitoasetuksen edellyttämään jakoon A-osan(hallintomenot) ja B-osaan (toimintamenot), on vaikea soveltaa käytännössä. Sitä kierretään useinkorvamerkitsemällä talousarvion menoja. Jotta voidaan helpottaa arviointia ja antaa budjettivallan käyttäjällemahdollisuus täysimääräiseen valvontaan, on luotava politiikan aloihin perustuva nimikkeistö, jossa politiikanaloihin liittyvät kulut olisi eritelty, ja tiettyyn tarkoitukseen osoitetut määrärahat olisi määritelty tarkoituksenluonteen mukaan (ks. kohdat 2.1.15 – 2.1.19).

2.4.5 Yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa tehtävää yhteistyötä koskevan budjettikohdan määrärahat ovatnykyisellään itsenäinen ja kaoottinen ala, koska niitä säädellään lukuisin erilaisin säädöksin. Yhteisön direktiiviensisältämiä periaatteita on sovellettava sekä komission itsensä antamiin julkisiin sopimuksiin että niihin, jotkakomissio myöntää yhteisön varojen edunsaajien toimeksiannosta (ks. kohdat 2.1.33 – 2.1.35).

2.4.6 On laadittava avustuksia koskevat säännöt. Silloin kun ne maksetaan korvaukseksi vastineesta, niitä tulisikäsitellä samalla tavalla kuin sopimuksia sekä myöntämisprosessissa(kilpailuttaminen), valvonnan yhteydessä(hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsittely) ja hallinnoinnissa (tietokanta-avusteinenseuranta) (ks. kohta 2.1.40).

2.4.7 Arviointikomitean kokoonpanoon liittyvät puutteet on korjattava (ks. kappale 2.1.28).

2.4.8 Henkisiä palveluja koskevat sopimukset on suunniteltava huolellisesti. Henkilöstö- ja rahoitusresursseja eitulisi hajauttaa useisiin sopimuksiin, jotka ovat niin pieniä, että niitä on vaikea valvoa, erilaiset menetelmät onymmärrettävä oikein, sopimuksen kohteen tarkkaa määritelmää on pidettävä oleellisen tärkeänä seikkana, jakomissiolla on oltava keinot valvoa sopimusten täytäntöönpanon asianmukaisuutta (ks. kohdat 2.2.17 – 2.2.48).

2.4.9 Komission tulisi pyytää sopimuspuolia ja tarvittaessa erityisiä eturyhmiä ilmoittamaan hallintoneuvostonsakokoonpanon ja osakkeenomistajansa. Pedagogisista syistä ja ehdottoman tasa-arvoisen kohtelun varmistamiseksisen tulee antaa niiden, joiden tarjouksia ei ole hyväksytty, tutustua tarjousmenettelyyn liittyviin asiakirjoihin (ks.kohdat 2.2.36 – 2.2.38 ja 2.2.60 – 2.2.63).

2.4.10 Tulojen ja menojen hyväksyjien tulee olla vastuuntuntoisia, heidän on koettava itsensä vastuullisiksi, jaheidät on pantava vastaamaan toiminnastaan. Heidän rooliaan tulisi korostaa esimerkiksi antamalla heille takeetitsenäisyydestä ja tiettyjä uraan liittyviä etuja sekä kaikki tarvittava koulutus ja tieto. Heidän kurinpidollinen jarahoitusta koskeva vastuuvelvollisuutensa ei saa jäädä teoreettiseksi mahdollisuudeksi. Se, että päätös määrärahansitomisesta on erillään sitoumusehdotuksen tekemisestä on vastoin vastuullisuuden periaatetta. Sopimuksenhyväksyvän virkamiehen ja sen allekirjoittajan on oltava yksi ja sama henkilö tai ainakin heidän on oltava läheisessäyhteistyössä (sopimus on ainoa komissiota oikeudellisesti sitova väline suhteessa kolmansiin osapuoliin, sitoumuson taas vain sisäinen päätös) (ks. kohdat 2.2.49 – 2.2.59).

2.4.11 Komissio tai kollegion valtuuttama komission jäsen ei voi toimia tulojen ja menojen hyväksyjänä (ks. kohta2.2.58).

2.4.12 Sopimuksia hyväksyviä virkamiehiä tulisi perehdyttää sopimuksiin laajemmin. Komission äskettäinperustamalle sopimuksista keskitetysti vastaavalle yksikölle tulisi antaa riittävästi henkilöstöä, jotta se voi tarjotatarvittavaa tukea sopimuksia hyväksyville virkamiehille ja auttaa heitä hankkimaan vaadittavat asiakirjat jajälkeenpäin seuraamaan keskeisten sopimusten täytäntöönpanoa ja tekemään asianmukaiset johtopäätökset, jotta onmahdollista tehdä sääntöihin jatkuvasti mukautuksia. Siksi yksikön on tutustuttava hankintoja ja sopimuksiakäsittelevän neuvoa-antavan komitean (CCAM) kautta tärkeimpiin tai tyypillisimpiin sopimuksiin. Sen edustajientulisi toimia komiteassa ja olla keskeinen tekninen elementti (ks. kohdat 2.2.75-2.2.77).

2.4.13 Hankintoja ja sopimuksia käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa (CCAM), joka tällä hetkellä suorittaaainoastaan rutiininomaisesti sopimusten toteuttamista koskevia tarkastuksia ja hidastaa muutenkin hankalaaprosessia, tulee uudistaa. Sen käsittelemien asioiden lukumäärä tulee rajata tiukasti. Tutkittavat asiat tulee valitakomitean puheenjohtajan henkilökohtaisessa valvonnassa. Puheenjohtajaa avustavat komitean sihteeristö jasopimuksia keskitetysti käsittelevä yksikkö, jotka toimivat yhteistyössä. Sopimukset, joita ei valita tutkittavaksi,tulee jättää sivuun, ja vain näitä esimerkkeinä käytettäviä sopimuksia tutkitaan syvällisesti. Komitean jäsenten tulisiolla virkahierarkkisesti korkea-arvoisia, mutta ei liian korkeita, jotta varsinaiset jäsenet eivät useimmissa tapauksissaolisi poissa kokouksista. Komitean tulee olla sekakomitea, jotta se toimii foorumina hallinnosta ja toiminnasta


vastaavien pääosastojen vuoropuhelulle. Asioiden käsittelyyn ottamisen kynnystä on nostettava oleellisesti erilaistensopimusten mukaan (ks. kohdat 2.2.78 – 2.2.98).

2.4.14 Lopuksi komission on luotava sopimukset ja sopimuspuolet kattava tietokanta. Jos tämä ei ole mahdollistaSINCOM-järjestelmässä, keskeisten yksikköjen tulisi harkita vaihtoehtoja (CCAM:n järjestelmän laajentaminen)yhteistyössä tulojen ja menojen hyväksyjien kanssa (ks. kohdat 2.2.64 – 2.2.73).

2.4.15 Koska komission hallintotehtävät lisääntyvät ja ulottuvat uusille aloille, ja koska virkamiesten lukumäärää eivoi jatkuvasti lisätä, ulkoistamista tulisi jatkaa. Yksityisen sektorin resurssien käyttöä tulisi säännellä, jotta täytetäänsamalla julkisen hallinnon vaatimukset. Lisäksi komitea uskoo, että komission yksinomaisessa valvonnassa toimivattoimeenpanevat toimistot ovat vaihtoehto, jota kannattaa harkita tarkasti (ks. koko kappale 2.3).

Liitteet

I Avustukset : Sitoumusten lukumäärä ja kokonaismäärä vuosittain ja pääosastojen mukaan

II Avustukset : Myönnettyjen määrärahojen jakautuminen ; Henkilöstöresurssien käyttöön myönnettyjen avustustenhallinnointikulut

III Teknisen tuen toimistot : Teknisen tuen toimistojen suorittamien tehtävien jaottelu

IV Teknisen tuen toimistot : Jaottelu pääosastojen mukaan


LIITE I

AVUSTUKSET

Sitoumusten lukumäärä ja kokonaismäärät vuosittain ja pääosastojen mukaan

PO Sitoumustenlukumäärä

Sitoumustenkokonaismäärät

V 2.074 125.121.959,38

VIII 867 321.267.932,00

X 833 38.565.327,59

XXIII 739 31.576.579,30

XXII 395 16.792.928,26

XI 366 25.526.499,93

I.B. 255 119.247.115,00

I.A. 222 57.088.036,46

XXIV 205 17.378.498,00

Pääsihteeristö 121 31.003.406,00

VII 120 18.326.444,00

III 109 14.517.171,59

XVII 106 16.494.207,87

XII 104 3.405.455,19

XIII 66 4.414.064,49

I 60 5.588.711,00

XVI 60 168.886.202,00

XIV 57 40.149.074,00

VI 50 5.550.434,00

EYTT 30 4.668.844,87

XX 18 136.200,00

II 13 387.000,00

XXI 11 1.074.248,00

XV 6 69.069,38

IX 2 40.000,00

Yht. tulkk.- jakonf.palv.

1 155.550,00

YHT. 6.890 1.067.430.958,31

Lähde: Hallinnon tarkastuksen kertomus (toukokuu 1997)


LIITE IIAVUSTUKSET

Myönnettyjen määrärahojen jakautuminen

Osuudet(euroa) Kokonaissumma Sitoumustenlukumäärä

0-10 000 5.153.223 964

10 000-20 000 13.132.395 947

20 000-30 000 25.921.598 1.167

30 000-40 000 16.402.266 486

40 000-50 000 18.227.930 420

50 000-60 000 20.322.270 383

60 000-70 000 16.945.653 266

70 000-80 000 17.183.048 230

80 000-90 000 14.789.794 176

90 000-100 000 15.129.427 160

100 000-110 000 19.107.976 187

110 000-120 000 10.937.540 96

120 000-130 000 11.902.068 96

130 000-140 000 7.942.146 59

140 000-150 000 8.410.694 58

yli 150 000 745.922.925 1.194

Sitoumukset yht. 967.430.952 6.889

Henkilöstöresurssien käyttöön myönnettyjen avustusten hallinnointikulut

Tehtävä Yhteensä %

- operatiiviset tehtävät 366,37 72,8

- arviointitehtävät 36,38 7,2

- rahoitustehtävät 100,75 20,0

Yhteensä 503,5 100,0

Avustusten hallinnointitehtävissä toimivan henkilöstön määräksi arvioidaan vuosittain 503,4 henkeä.Lähde : Hallinnon tarkastuksen kertomus teknisen tuen toimistojen käytöstä komissiossa (4.2.1998)


LIITE III

TEKNISEN TUEN TOIMISTOT

Teknisen tuen toimistojen suorittamientehtävien jaottelu

Suorittavientoimistojenlukumäärä

A. – HALLINNOLLISET AVUSTUSTEHTÄVÄT:

A1. Ohjelman edunsaajien kanssa tehtävien sopimusten hallinnointi 15

A2. Ohjelmaa koskevan tiedon jakaminen 21

A3. Ohjelman sihteeristön tehtävät 14

A4. Tietojen kerääminen ja käsittely, tietokannan luominen ja/taihallinnointi

19

A5. Työstä suoritettavien maksujen tarkastaminen 14

A6. Maksujen valmistelu 9

A7. Muut 5

T. – TEKNISET AVUSTUSTEHTÄVÄT:

T1. Hanketta avustavien asiantuntijoiden palkkaaminen 3

T2. Tarjousten luotettavuuden arviointi 9

T3. Tarjousten teknisen luotettavuuden arviointi 12

T4. Ohjelman edistymisen tarkastaminen ja arviointi 9

T5. Osallistuminen ohjelmaa koskeviin teknisiin jatiedotustilaisuuksiin

18

T6. Tarjousten arviointiin osallistuminen 8

T7. Ohjelman rahoitusta koskevaan keskusteluun osallistuminen,vuotuisten toimintakertomusten laatiminen

14

T8. Ohjelman toimintasuunnitelman laatiminen 7

T9. ETY:n ja kolmansien maiden viranomaisten välinen yhteydenpito 6

T10. Konferenssien ja /tai seminaarien järjestäminen 13

T11. Hankkeen toiminta-alan määrittely/ suoritettavien tehtävienmäärittely

2

T12. Muut 16

Lähde : Hallinnon tarkastuksen kertomus teknisen tuen toimistojen käytöstä komissiossa (4.02.1998).


LIITE IVTEKNISEN TUEN TOIMISTOT

Jaottelu pääosastojen mukaan(euroa)

A- ja B-osaPOHlö/v Määrärahat

1 0 0

1A 191 40.608.010

1B 324 44.379.000

2 0 0

2 rahoitustoimiala 19 2.968.350

3 0 300.000

4 0 0

5 83 20.010.499

6 21 5.574.248

7 0 0

8 67 19.328.891

9 0 0

10 56 5.273.230

11 0 0

12 0 0

13 0 964.165

14 0 0

15 0 476.224

16 0 12.432.695

17 0 0

19 0 0

20 0 0

21 0 171.000

22 86 8.604.000

23 51 6.789.759

24 0 0

ESA 0 0

Turvallisuuststo 0 0

YTK 0 0

Tulevaisuudentutk yksikkö 0 0

Tietotekn. keskus 0 0

ECHO 0 0

Hallinnon tarkastus 0 0

Julkaisutoimisto 0 0

EYTT 52 4.693.000

Yht. tulkk.- ja konf.palv. 0 0

Yht. ulkosuhteiden toimiala 24 14.597.082

Käännöspalv. 0 0

Siht. 0 0

Oik. yksikkö 0 0Lehdistöpalvelu 0 0

Liittymisvalmisteluistavastaava erityistoimiala

0 0

YHT. 974 187.170.153* Henkilöä/ vuosi (tiedot vuodelta 1998)

Lähde: Teknisen ja hallinnollisen tuen käyttöä komissiossa yhteisön ohjelmien ja toimien toteutuksessa koskevatutkimus. (Muistio päivätty 30.11.1998).

3. YHTEINEN HALLINTO


SISÄLLYSLUETTELO

YHTEISESTÄ HALLINNOSTA YLEISESTI

3.1. Johdanto3.2. Määritelmät3.3. Yhteinen hallinto ja komission vastuu3.4. Yhteinen hallinto ja jäsenvaltioiden vastuu3.5. Muita yhteisen hallinnon kannalta yleisesti merkittäviä seikkoja

EMOTR:N TUKIOSASTON YHTEINEN HALLINTO

3.6. Maatalousjärjestelmä ja sen kehitys3.7. Valvonnasta säätävä perusasetus3.8. Tilien tarkastamisen ja hyväksymisen historia3.9. Uusi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely; nimeäminen ja varmentaminen3.10. Uusi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely; tilit ja säännönmukaisuus erillään3.11. Sovittelumenettely3.12. Tilintarkastusyksikön resurssit ja siihen kohdistuvat paineet3.13. Muita havaintoja menojen valvonnasta3.14. Johtopäätökset

YHTEINEN HALLINTO RAKENNERAHASTOISSA

3.15. Historia ja tausta3.16. Uudet asetukset ja niiden vaikutukset3.17. Varainhoidon valvonta ja sääntöjenvastaisuus3.18. Tukikelpoisuus3.19. Täydentävyys3.20. Arviointi3.21. Organisaationäkökohtia3.22. Johtopäätökset

SUOSITUKSET

3.23. EMOTR:n yhteinen hallinto3.24. Rakennerahastojen yhteinen hallinto


3. YHTEINEN HALLINTO

YHTEISESTÄ HALLINNOSTA YLEISESTI

3.1. Johdanto

3.1.1. Komitean ensimmäisessä kertomuksessa käsiteltiin aiheita, jotka liittyivät komissionsuoraan hallintoon. Näitä asioista käsitellään myös tämän kertomuksen edellisessä luvussa.Vaikka tällä alalla on viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana ilmennyt ongelmia, emmesaisi antaa sen kääntää huomiotamme sivuun pitempään esillä olleista ongelmista maatalouden jarakennerahastojen33 kaltaisilla aloilla, joilla hallinnosta vastaavat yhteisesti komissio jajäsenvaltiot.

3.1.2. Näillä molemmilla aloilla politiikan hallinto on ollut puutteellista vuosien ajan. Euroopanyhteisöjen tilintarkastustuomioistuin on vuosikertomuksissaan, erityiskertomuksissaan jalausunnoissaan toistuvasti arvostellut puutteita, ja erityisesti niitä, jotka ovat johtaneet moniinsääntöjenvastaisuuksiin. Nämä sääntöjenvastaisuudet ovat ulottuneet pikkuvirheistä vakaviinpetollisiin menettelyihin ja tehokkuuden puutteeseen. Sääntöjenvastaisuuksien suuri määrä olitiedossa Maastrichtin sopimusta tehtäessä. Sopimuksessa vaaditaan tilintarkastustuomioistuintaantamaan vuosittainen lausuma yhteisön tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevientoimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.34

3.1.3. Kun samaan perustamissopimukseen lisättiin uusi 280 artikla (entinen 209 a) (voimassavuodesta 1993), jossa todettiin, että “jäsenvaltiot toteuttavat samat toimenpiteet suojatakseenyhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä kuin ne toteuttavat suojatakseen omiataloudellisia etujaan petolliselta menettelyltä”, lähestymistapa uudistui täysin. Jäsenvaltiot olivatitse tässä vaiheessa tiedostaneet, että niiden oli sitouduttava voimakkaammin yhteisön varojensuojelemiseen myös silloin, kun kyseessä ei ollut niiden välitön taloudellinen etu. Maastrichtinsopimuksen uusi artikla heijasteli tätä asennemuutosta, joka johti näitä aloja koskevien asetustentarkistamiseen, vaikkakin rakennerahastojen kannalta liian pitkän ajan kuluttua (maatalousvuodesta 1995 alkaen, rakennerahastot vuodesta 1999 alkaen).

3.1.4. On tärkeää muistaa, että vaikka jäsenvaltiot ovat alueillaan yhteisön varojen pääasiallisiamaksajia, niin sellaisissa tapauksissa, joissa petollinen menettely tai sääntöjenvastaisuus jäähuomaamatta tai raportoimatta, maksaja on yhteisön talousarvio eikä jäsenvaltio (katso jäljempää3.7.3 alk.).

3.1.5. Yhteisen hallinnon historia havainnollistaa vaikeuksia, joita komissiolla on ollut varojen,politiikan ja ohjelmien hallinnoijana jäsenvaltioihin nähden. Varainhoidon vahvistaminen,tiukempi valvonta, sääntöjenvastaisuuksien määrän vähentäminen ja parempi petollistenmenettelyjen toteaminen antoivat odottaa itseään liian pitkään. Tämän tiedostaminen johti myösUCLAF-yksikön perustamiseen (katso tämän kertomuksen luku 5).

33 Rakennerahastot ovat Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto, Euroopan maatalouden

ohjaus- ja tukirahaston ohjausosasto ja kalatalouden ohjauksen rahoitusväline.34 248 artikla (ent. 188 c artikla).


3.1.6. Perustamissopimuksissa annetaan komissiolle laajamittaiset valtuudet ja huomattavastiharkintavaltaa niiden käyttöä varten. Komission ja jäsenvaltioiden päivittäisten suhteidentasapaino on joskus herkkä, ja tämä voi johtaa siihen, että komissio ei osoita riittävästi rohkeuttavaan katsoo tapahtumia läpi sormien säilyttääkseen tämän tasapainon. Komissio on jopa ollutvalmis neuvottelemaan, kun jäsenvaltio on kohdistanut siihen sopimatonta painostusta.Myöntyväinen komissio ei kuitenkaan ole moitteettoman varainhoidon eikä pitkällä aikavälillämyöskään jäsenvaltioiden etujen mukainen. Komissio panee talousarvion täytäntöön omallavastuullaan, jota se ei jaa muiden toimielinten eikä jäsenvaltioiden kanssa (katso jäljempää kohta3.3.4). Maataloutta ja rakennerahastoja koskevan yhteisön lainsäädännön on kunnioitettava tätäperustamissopimuksen määräystä, ja lainsäädännössä on annettava komissiolle valtuudetnoudattaa tätä vastuuta ja täyttää velvollisuutensa vastuuvapauden myöntäjään nähden.

3.1.7. Voidaan kysyä, ovatko komission vastuu ja sillä tämän vastuun noudattamista vartenolevat oikeudelliset ja aineelliset keinot tasapainossa keskenään. Tämä seikka ansaitsee huomiotamyös unionin valmisteilla olevan laajentumisen näkökulmasta. Tällä alalla yhteisön säännöstöntäytäntöönpanon ei pitäisi rajoittua säädöksiin. Sen olisi myös katsottava sisältävän vaatimukset,jotka liittyvät yhteisön politiikkojen täytäntöönpanon valvontaan.

3.1.8. Tässä luvussa tarkastellaan yhteistä hallintoa sellaisena kuin sitä sovelletaan käytännössäyhteisön politiikkojen täytäntöönpanoon eikä abstraktina käsitteenä. Talousarvion kannaltayhteinen hallinto on tyypillistä suurimmalle osalle sitä toimintaa, jota komissio ja jäsenvaltiotharjoittavat yhteisön politiikkojen täytäntöönpanemiseksi. Joitakin käsiteltävistä kysymyksistätarkastellaan eri näkökulmista tämän kertomuksen muissa luvuissa. Yhteistä hallintoa ja aloja,joita se koskee, käsitellään tässä erillään yhteisen hallinnon valta-aseman, historian jataloudellisen merkityksen vuoksi. Sen soveltamisala on niin laaja, että emme voi käsitelläkaikkia aloja, joilla sitä sovelletaan, tai tutkia sen soveltamista kaikissa eri muodoissa ja eritilanteissa. Tässä luvussa keskitytään joihinkin Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston(EMOTR) tukiosastossa sekä rakennerahastoissa toteutettavan yhteisen hallinnon näkökohtiin.

3.2. Määritelmät

3.2.1. Yhteistä hallintoa ei ole missään yhteisön lainsäädännössä nimenomaisesti määritelty.EMOTR:n ja rakennerahastojen toiminnasta säätävissä keskeisissä asetuksissa ainoastaansäädetään komission sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten tehtävistä tavalla, josta käyselvästi ilmi, että lainsäätäjän tarkoituksena on, että EMOTR:n ja rakennerahastojen hallinnostaolisi huolehdittava yhteisesti. Näitä asetuksia käsitellään yksityiskohtaisemmin jäljempänä, kunkäsitellään yhteisen hallinnon toimintaa näillä aloilla.

3.2.2. Tässä luvussa yhteisellä hallinnolla tarkoitetaan sellaisten yhteisön ohjelmien hallintoa,joissa komissiolla ja jäsenvaltiolla on erilaisia hallinnollisia tehtäviä, jotka ovat toisistaanriippuvaisia ja perustuvat lainsäädäntöön, ja joissa sekä komission hallinnon että kansallisenhallinnon on hoidettava omat tehtävänsä, jotta yhteisön politiikka voidaan pannamenestyksekkäästi täytäntöön. Suoran hallinnon tapauksessa komissio sitä vastoin hallinnoiohjelmia suoraan ilman että jäsenvaltion hallinnon osallistuminen on tarpeen, esimerkiksi Phare-ohjelma.

3.2.3. Yhteisellä hallinnolla on pitkät perinteet, ja se on yhteisen maatalouspolitiikan,budjettimenoiltaan suurimman yhteisen politiikan, ominaispiirre. EMOTR:n tukiosaston osuusEuroopan unionin vuoden 1998 talousarviosta on 48 %, ja se käsittää suoran tulotuen, hintatuet,


vientituet, kesannointikorvaukset ja maataloustuotannon muun taloudellisen tuen. Yhteistähallintoa käytetään myös pantaessa täytäntöön yhteisön alue- ja sosiaalirahastoja sekä EMOTR:nrakenteellista elementtiä, ohjausosastoa. Näiden rakennerahastojen ja koheesiorahaston35 osuusEuroopan unionin vuotuisesta talousarviosta on yhteensä 36 %. Komissio hallinnoi suoraan vainhyvin pientä osaa rakennerahastoista, esimerkiksi politiikan kehittämistä tukevia koehankkeita jaEMOTR:n tukiosaston piiriin kuuluvia tutkimissopimuksia. Ymmärtämisen helpottamiseksiliitteessä 1 on esitetty taulukko, jossa esitetään yhteisön menojen jakautuminen yleisiinluokkiin.

3.2.4.Yhteisen hallinnon toiminta vaihtelee alakohtaisesti, mutta sen määräävä rahoituksellinenominaisuus on, että tuen saajille yhteisön politiikkojen mukaisesti maksettavien maksujensuorittamisesta vastaavat jäsenvaltioiden nimeämät kansalliset viranomaiset näitä politiikkojasäätelevien asetusten puitteissa. Vaikka kullakin politiikan alalla on omat oikeudellisetjärjestelynsä, yhteinen piirre on se, että jäsenvaltio jakaa varat ja komissio vastaa niidenmahdollisista palautuksista varainhoitoa koskevien korjausten pohjalta.

3.3. Yhteinen hallinto ja komission vastuu

3.3.1. Yhteinen hallinto merkitsee sitä, että komission hallinto ja kansallinen hallinto ovatyhteisesti vastuussa yhteisön politiikkojen tehokkaasta hallinnosta ja siitä, että sekä asetustensäännöksiä että perustamissopimusten määräyksiä kunnioitetaan. Komissiolla on kuitenkinerityinen ja yleinen vastuu yhteisön politiikoista, eikä tätä vastuuta voida jakaa, vaikkapäivittäinen hallinto voitaisiinkin. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 211 artiklassa(entinen 155 artikla) todetaan, että komissio ”huolehtii siitä, että tämän sopimuksen määräyksiäsekä toimielinten sen nojalla antamia säännöksiä ja määräyksiä noudatetaan”. Komissio myös”käyttää neuvoston sille siirtämää toimivaltaa neuvoston antamien sääntöjentäytäntöönpanoon."

3.3.2. On selvää, että komissio on viime kädessä vastuussa yhteisön politiikkojentäytäntöönpanon varmistamisesta. Vaikka yhteinen hallinto onkin pitkäaikainen ja selvästitarpeellinen järjestely, se on kuitenkin sattuma, jonka oikeusperusta on johdetussa oikeudessa,ensi sijassa lukuisissa asetuksissa, joissa säädetään EMOTR:n tukiosastosta jarakennerahastoista. Täytäntöönpanovastuu on viime kädessä komissiolla itseperustamissopimuksen nojalla. Tätä vastuuta ei voida delegoida edes kansalliselle hallinnolle, jayhteinen hallinto ei siten merkitse delegoitua vastuuta.

3.3.3. Tämä seikka on tuotu tyylikkäästi esiin Euroopan parlamentin päätöslauselmassa vuoden1997 vastuuvapautuspäätöksen lykkäämisestä36, kun siinä todetaan, että ”komissio kantaayhteisössä lopullisen vastuun kansallisten hallintoviranomaisten toimista, ja kumppaneinatoimiessaan nämä kaksi ovat yhdessä vastuussa kansallisten politiikkojen täytäntöönpanosta”.

3.3.4. Varainhoidon kannalta asia on varsin selkeä. Perustamissopimuksen 274 artiklassa (ent.205 artikla) todetaan, että "komissio toteuttaa talousarviota omalla vastuullaan … jamoitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti". Tämän luvun kannalta avainkohta on“omalla vastuullaan”. Perustamissopimukseen perustuvan vastuun ja johdetun oikeuden nojalla

35 Koheesiorahastosta tuetaan yhteisön taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamista

jäsenvaltioissa, joiden BKTL henkeä kohti on alle 90 % yhteisön keskiarvosta.36 PE 230.650, s. 7, kohta O.


jaetun hallinnon välinen ero on ratkaisevan tärkeä seuraavassa esitetyn kannalta. Hallintovoidaan jakaa mutta rahoitusvastuuta ei.

3.4. Yhteinen hallinto ja jäsenvaltioiden vastuu

3.4.1. Edellä esitetystä huolimatta jäsenvaltioilla on perustamissopimuksesta johtuvaa vastuuta,jolla on merkitystä tämän asian kannalta. Jäljempänä käsiteltyjen asioiden kannalta erityisentärkeä on perustamissopimuksen 280 artikla (entinen 209 a artikla), sellaisena kuin se onmuutettuna Amsterdamin sopimuksella:

“1. Yhteisö ja jäsenvaltiot suojaavat yhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltäja muulta laittomalta toiminnalta tämän artiklan mukaisesti toteutettavilla toimenpiteillä,joilla on ennaltaehkäisevä vaikutus ja jotka tarjoavat tehokkaan suojan jäsenvaltioissa.

2. Jäsenvaltiot toteuttavat samat toimenpiteet suojatakseen yhteisön taloudellisia etujapetolliselta menettelyltä kuin ne toteuttavat suojatakseen omia taloudellisia etujaanpetolliselta menettelyltä.” (Koko artiklan teksti kohdassa 5.5.1.)

Amsterdamin sopimuksella muutetaan myös edellä 3.3.4 kohdassa siteerattua 274 artiklaa(entinen 205 artikla), kun siihen lisätään sanat ”Jäsenvaltiot ovat yhteistyössä komission kanssavarmistaakseen, että määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteidenmukaisesti.”

3.4.2. Lisäksi 18. joulukuuta 199537 annetussa neuvoston asetuksessa 2988/95 vaaditaanjäsenvaltioita toteuttamaan toimenpiteitä yhteisön taloudellisiin etuihin liittyvien toimienasianmukaisuuden ja oikeellisuuden varmistamiseksi, mukaan luettuna tarkastukset jatodentamiset. Alakohtaisessa lainsäädännössä säädetään erityisvaatimuksista.

3.4.3. Edellä esitetyn valossa voidaan esittää kaksi kysymystä. Otetaanko erilaisista yhteisistähallintojärjestelyistä säätävissä neuvoston asetuksissa riittävästi huomioon komission jakamatonvastuu talousarvion täytäntöönpanosta sekä sillä viime kädessä oleva toimeenpanovastuu?Vastaavatko komission ja jäsenvaltioiden yhteisen hallinnon aloilla noudattamat käytännötkyseisiä perustamissopimuksen artikloja? Näihin ja muihin kysymyksiin on helpointa vastatatarkastelemalla EMOTR:n ja rakennerahastojen täytäntöönpanoon liittyviä seikkoja.

3.5. Muita yhteisen hallinnon kannalta yleisesti merkittäviä seikkoja

3.5.1.Vuodesta 1994 alkaen tilintarkastustuomioistuimen tileistä antamat tarkastuslausumat ovatvahvistaneet, että tilien perustana olevissa toimissa ilmenee runsaasti virheitä, jotka liittyväterityisesti maksuihin, joita jäsenvaltiot suorittavat yhteisen hallinnon piiriin kuuluvilla aloilla.Myöhemmissä lausumissa esitettyjen, sekä määrää että laatua koskevien tietojen valossa voidaanolettaa, että maksuihin liittyvien sisältövirheiden osuus koko talousarviosta on runsaat 5 %(sisältövirheitä ovat sellaiset laillisuus- ja asianmukaisuusvirheet, joilla on suoria ja mitattavissaolevia vaikutuksia yhteisön talousarviosta rahoitettavien, tilien perustana olevien toimienmäärään). Tämä on estänyt tilintarkastustuomioistuinta antamasta myönteistä lausumaasuoritetuista maksuista. EMOTR:n tukiosaston tapauksessa prosenttiosuus on hieman alempi jarakennerahastojen tapauksessa paljon suurempi.

37 EYVL L 312, 23. joulukuuta 1995.


3.5.2. On syytä kiinnittää erityistä huomiota siihen, että yhteisön politiikan rahoittaminen ja sentäytäntöönpano on kokonaan tai osittain erotettu toisistaan, kuten yhteisen hallinnon tapauksessa.Jäsenvaltioissa tällaisia rakenteita yleisesti vältetään. Yhteisössä ne kattavat 85 % sentalousarviosta.

3.5.3. Jäsenvaltioilla on eturistiriita. Toisaalta ne ovat neuvoston jäseninä asetuksia antaessaanvelvollisia luomaan niiden täytäntöönpanolle edellytykset, jotka komission on helppo pannatäytäntöön ja joita sen on helppo valvoa. Toisaalta ne kansakuntina suosivat omia hallinto- javalvontajärjestelmiään. Tämä sekajärjestely johtaa siihen, että osapuolten vastuualueista javelvoitteista ei ole selvyyttä, eikä sillä voida taata sitä, että yhteisön varojen hyvän hallinnonetujen nimissä on saavutettu oikea tasapaino.

3.5.4. Sääntöjenvastaisuuksien ja petollisten menettelyjen esiintyminen on erittäin tärkeä seikka,kun tarkastellaan jäsenvaltioiden kumppanuuden etuja ja haittoja sekä päätöksiä yhteistähallintoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Komission on joka tapauksessa ainapystyttävä täyttämään oma vastuunsa valvomalla, tarkkailemalla ja arvioimalla kumppaneidensatoiminnan tehokkuutta ja suorittamalla tarvittaessa varainhoitoa koskevia korjauksia.

EMOTR:N TUKIOSASTON YHTEINEN HALLINTO

3.6. Maatalousjärjestelmä ja sen kehitys

3.6.1. Euroopan yhteisöjen näkökulmasta EMOTR:n tukiosaston historia on erittäin pitkä.Alkuperäiset kuusi jäsenvaltiota perustivat yhteisen maatalousrahaston jo vuonna 1962 (asetus25/62, EYVL 30/1962). Vuonna 1964 luotiin kaksi erillistä osastoa (asetus 17/64 - EYVL34/1964). Ohjausosasto kattoi yhteisön menot, joita aiheutui maatalouden rakenteisiin liittyvästäpolitiikasta, ja tukiosasto kattoi yhteisön menot, joita aiheutui maataloustuotteiden markkinoihinliittyvästä politiikasta. Vuoteen 1970 mennessä yhteisen maatalouspolitiikan mukaiset menotsisällytettiin vähitellen yhteisön talousarvioon. Keskeisin EMOTR:n toimintaa sääntelevä asetusannettiin vuonna 1970, vaikka sitä onkin muutettu myöhemmin (neuvoston asetus 729/70,annettu 21. huhtikuuta 197038).

3.6.2. Asetuksessa vahvistettiin rahaston kaksijakoisuus: ohjausosasto, josta rahoitetaanmarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta tarpeellisia rakenteellisia muutoksia, ja tässäkäsitelty tukiosasto. Tukiosaston oli määrä rahoittaa kolmansiin maihin suuntautuvalle viennillemaksettavat tuet ja interventiot, joiden tarkoituksena oli maataloustuotteiden markkinoidenvakauttaminen. Yleisesti ottaen tukiosaston toiminta perustui hintatukijärjestelmään, jollavarmistettiin tuottajille oikeudenmukaiset tulot ja kuluttajille hintojen ja tarjonnan vakaus.Vientitukea maksettiin tuottajille, kun kutakin tuotetta ja kaikkia vientikohteita varten arvioidutmaailmanmarkkinahinnat alittivat yhteisön viitehinnat. Arvioinnin perusteena käytettiinvoimakkaasti vaihtelevia tekijöitä, kuten Chicagon viljapörssin hintatasoa. Lisäksi samallatukitasolla pantiin täytäntöön varastointijärjestelmä sisämarkkinoiden sääntelyä varten.

3.6.3. Yhteisön hintoja on jatkuvasti pidetty huomattavasti markkinahintoja korkeammallatasolla, ja varastoinnista on tullut miltei pysyvä ilmiö. Järjestelmä johti erityisesti 1970-luvunlopusta lähtien valtaviin maataloustuotannon ylijäämiin ja kustannuksiin, jotka rasittivat yhteisön 38 EYVL L 94, 28. huhtikuuta 1970.


talousarviota valtavasti. 1980-luvulta lähtien tuottajien tulotuen mekanismeja on asteittainmuokattu. Yhteisön hinnat ovat hieman laskeneet erityisesti viljojen osalta. Ne ovat kuitenkinyleisesti ottaen pysyneet selvästi maailmanmarkkinahintoja korkeampina, ja ylituotanto on siltihuomattavaa. Vientitukijärjestelmää on monipuolistettu ottamaan huomioon eri vientikohteet.Siitä on siten tullut paitsi maataloustuotteiden markkinoiden hallinnan tekninen järjestelmä niinmyös kauppapolitiikan ja humanitaarisen politiikan väline. Samalla on kehitetty monimutkainensuoran tuen järjestelmä maataloustuotantoa varten.

3.6.4. Vuosina 1988 - 1992 ja vuosina 1993 - 1999 parlamentti ja neuvosto antoivat yleistenrahoitusnäkymien puitteissa “maatalouden suuntaviivat”, joilla onnistuttiin hidastamaanmaatalousmenojen kasvua ja vähentämään niiden osuutta yhteisön talousarviosta. Vuodesta 1992lähtien käyttöön otetut “MacSharry”-uudistukset aloittivat siirtymisen pois hintatuesta ja kohtituottajille pinta-alan tai karjan määrän perusteella maksettavaa suoraa tulotukea. Agenda 2000 -asiakirjassa39 komissio ehdotti vuoden 1992 uudistusten syventämistä ja laajentamista siten, ettäsiirrytään vielä suuremmassa määrin hintatuesta kohti yhteisön talousarviosta maksettavia suoriamaksuja. Suorien maksujen osuus tukiosaston menoista on nyt 70 % ja se nousee tulevaisuudessa80 prosenttiin.

3.7. Valvonnasta säätävä perusasetus

3.7.1. Asetuksessa 729/70 säädettiin myös, että vuodesta 1970 alkaen EMOTR:n tukiosastonhallinto olisi jaettava. 4 artiklassa säädetään:

“Jäsenvaltioiden on nimettävä yksiköt ja toimielimet, jotka ne valtuuttavat maksamaan 2 ja 3 artiklassa tarkoitetutmenot siitä alkaen, kun tätä asetusta aletaan soveltaa. Niiden on toimitettava mahdollisimman pian tämän asetuksenvoimaantulon jälkeen komissiolle seuraavat kyseessä olevia yksiköitä ja toimielimiä koskevat tiedot:- niiden nimike ja tarvittaessa niiden asema, [- -]Komissio asettaa jäsenvaltioiden käyttöön tarpeelliset määrärahat, jotta nimetyt yksiköt ja toimielimet suorittaisivat1 kohdassa tarkoitetut maksut yhteisön sääntöjen ja kansallisten lainsäädäntöjen mukaisesti.”

Nämä komission jäsenvaltioille suorittamat maksut suoritettiin kuukausittain alun perinennakkona, jonka käytöstä annettiin selvitys kuukauden päätyttyä, ja nyt ne ovat muodoltaankorvauksia, jotka perustuvat jäsenvaltioiden kuukausittain esittämiin selvityksiin. Itse asiassaniistä yksiköistä, jotka ennen suorittivat maksuja aikaisempien kansallistenmaatalousjärjestelyjen puitteissa, tuli tukiosaston maksuyksiköitä.

3.7.2. Asetuksen 729/70 5 artiklassa jäsenvaltioita vaaditaan toimittamaan komissiolletilinpäätökset yhdessä niiden tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavien asiakirjojen kanssasekä varmistamaan rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallinen toteuttaminen ja niidenasianmukaisuus, estämään sääntöjenvastaisuudet ja perimään takaisin summat, jotka onmenetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena. Tämä artikla muodostiperustan sille, että komissio tarkasti ja hyväksyi vuotuiset tilinpäätökset jäsenvaltioidentoimittamien tietojen pohjalta. Alun perin ja täytäntöönpanolainsäädännössä käytettiinenglanniksi termiä "making up of accounts".

3.7.3. Samassa asetuksessa jäsenvaltiot asetettiin vastuuseen sääntöjenvastaisuuksienhavaitsemisesta tai niiden vuoksi menetettyjen summien takaisin perimisestä. 8 artiklassatodetaan:

39 Euroopan unionin tiedote 5/97.


“Mikäli takaisinperintä ei ole täydellinen, yhteisö vastaa sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntienrahoituksellisista seuraamuksista, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamistasääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvia rahoituksellisia seuraamuksia.”

3.7.4. Juuri tämä artikla on johtanut kohdassa 3.1.4 tarkoitettuun tilanteeseen. Jos petos taisääntöjenvastaisuus jää huomaamatta, kustannukset maksaa yhteisö. Vain silloin, jos tapaushuomataan, sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien syyt voidaan johtaa jäsenvaltionhallintoviranomaisiin. Tässä yhteydessä on syytä muistaa markkinajärjestelyjen joskusäärimmäinen monimutkaisuus ja se, että jäsenvaltiot ovat itse neuvostossa hyväksyneetmonimutkaisen lainsäädäntöpaketin kaikkine siihen sisältyvine “porsaanreikineen”.

3.7.5.On vaikea uskoa, että jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset tai muut elimet olisivat ainainnokkaita osoittamaan komissiolle omat sääntöjenvastaisuutensa tai laiminlyöntinsä, jotkajohtaisivat siihen, että ne joutuisivat kantamaan rahoitukselliset seuraamukset. On myös vaikeauskoa, että ne eivät koskaan syyllisty laiminlyönteihin. Perusasetuksella luodut ja edelleenvoimassa olevat järjestelyt eivät toisin sanoen millään tavalla kannusta jäsenvaltioissa toimiviaEMOTR-maksuyksiköitä, jotka suoraan jakavat 48 % (yhdessä vaiheessa tämä osuus oli peräti70 %) yhteisön talousarviosta, toimimaan ryhdikkäästi ja siten, että ne valvoisivat tarkoin toisten– eli yhteisön – rahojen käyttöä.

3.7.6. Tähän asiaan palataan jäljempänä, mutta tilanne näyttäisi viittaavan voimakkaasti siihen,että komission olisi aina pystyttävä laillisesti ja voimavarojensa osalta toimimaan päättäväisestija riippumattomasti yhteisön taloudellisten etujen suojelemiseksi perustamissopimuksen 274artiklan mukaisesti.

3.8. Tilien tarkastamisen ja hyväksymisen historia

3.8.1. Vuodesta 1970 lähtien tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely on ollut ratkaisevantärkeä yhteisön taloudellisten etujen suojelun kannalta, ja vaikka se ei olekaan yhteisöntalousarvion ensimmäinen operatiivinen puolustuslinja EMOTR:n tukiosastossa, se on kaikkeintärkein. Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen komissiossa johtaa suoraan tilinpäätökseen. Kunkomissio tarkastaa ja hyväksyy tilit, se hyväksyy menot, jotka voidaan maksaa suoraan yhteisöntalousarviosta. Sen olisi siten oltava täysin vastuussa toiminnassa olevien järjestelmien sekäBrysselissä ja itse paikalla saatavien asiakirjojen tutkimisesta ja arvioinnista, jotta se voitarkastaa ja hyväksyä tilit ja sitten tehdä tilinpäätöksen. Kaikki muut toimet, mukaan luettunajäsenvaltioiden suorittama tilintarkastus, ovat vain tämän lopullisen hallinnollisen toimenpiteenteknisiä valmisteluja, ja komissio toteuttaa sen omalla vastuullaan.

3.8.2. Eri järjestelmien monimutkaisuus on aina tehnyt tarkastamisesta ja hyväksymisestävaikeaa. On aina ollut olemassa kiusaus harhautua lainsäädännön tiukasta soveltamisestajohonkin, joka muistuttaa lähinnä komission ja kunkin jäsenvaltion välistä kaupantekoa. Nämävaikeudet johtivat 1970-luvun lopussa ja 1980-luvun alussa hyväksymisen ja tarkastamisen jopaviisi vuotta kestäneisiin viivästymisiin. Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely muuttuilopulta merkittävästi vuonna 1995, kun annettiin kaksi uutta asetusta, neuvoston asetus 1287/95,annettu 22. toukokuuta 199540, ja komission asetus 1663/95, annettu 7. heinäkuuta 199541, joitamolempia sovelletaan 15. lokakuuta 1995 alkaen ja käsitellään jäljempänä (kohta 3.9.1 alk.).Jotta tämän muutoksen merkittävyyttä voidaan arvioida ja jotta se voidaan sijoittaa

40 EYVL L 125, 8. kesäkuuta 1995.41 EYVL L 158, 8. heinäkuuta 1995.


asiayhteyteensä, on kuvailtava aikaisempaa menettelyä, sen aiheuttamia vaikeuksia sekä senuudistamiseen johtaneita syitä. On tärkeää muistaa, että sekä ennen uusien asetusten antamistaettä sen jälkeen komissio suoritti ja suorittaa kuukausittaisia maksuja jäsenvaltioissa toimivillemaksuyksiköille ja pyrkii sen jälkeen saamaan palautuksia, jos se uskoo, että maksuja onsuoritettu aiheettomasti.

3.8.3. Vuotta 1995 edeltäneen järjestelyn vallitessa komission oli tarkastettava ja hyväksyttäväEMOTR:n tilit kyseistä varainhoitovuotta seuranneen vuoden joulukuun 31. päivään mennessä,eli viimeistään 31. joulukuuta vuonna n+1. Jäsenvaltiot toimittivat maksuyksiköiden tilitviimeistään 31. maaliskuuta vuonna n+1. Tämän jälkeen komissio käynnisti tutkimuksen, jokaperustui annettuihin tietoihin ja sen omiin tarkastuksiin. Seurasi ristiriitainen menettely, jossajäsenvaltiot saattoivat kiistää komission ehdottamat korjaukset ja johon liittyi epävirallisia muttamerkittäviä poliittisen painostuksen ja neuvottelujen elementtejä, jotka poikkeuksetta alensivattarkastuksessa todettuja summia. Tilinpäätökset valmistuivat harvoin ajoissa. Oli tavallisempaa,että tilinpäätös saatiin valmiiksi 31. joulukuuta vuonna n+2. Viivytys sai alkunsa jäsenvaltioista,jotka suurelta osin laiminlöivät maksuyksiköiden tilien toimittamisen määräaikojennoudattamisen. Viivytykset merkitsivät sitä, että tilinpäätös ei ollut valmis, kuntilintarkastustuomioistuin laati vuosikertomuksensa ja tarkastuslausumansa, ja kerran kävi jopaniin, että se ei ollut valmis ennen kuin parlamentti oli käynnistänyt kyseisen vuodenvastuuvapausmenettelyn. Komission muodollisen päätöksen jälkeen jäsenvaltioilla oli myösoikeus viedä asia tuomioistuimeen.

3.8.4. Lisäksi koko menettelyä pidettiin joillakin tahoilla liian riitaisena. Kun erästä komissionjohtavaa virkamiestä kuultiin tämän kertomuksen laatimisen yhteydessä, hän totesi, ettäjäsenvaltiot eivät olleet luottaneet komission arvostelukykyyn korjausten määrittämisenyhteydessä. Tämä johti menettelyn alustavaan uudistamiseen vuonna 1994, kun komissio asettiviiden “asiantuntijan” sovitteluelimen käsittelemään kiistanalaisia korjauksia. Jäljempänä onesitetty lisäselvitys sovittelusta (kohta 3.11.1 alkaen). Riippumatta seurauksista, joita sovittelullaon saattanut olla jäsenvaltioiden tulosodotusten kannalta, se pidensi tarkastus- jahyväksymismenettelyä puolella vuodella.

3.8.5. Vuosittaisiin tarkastus- ja hyväksymispäätöksiin liittyneet summat olivat huomattavia.Vuonna 1992 hyväksymättä jäänyt summa oli 788 miljoonaa ecua. Vuonna 1993 se oli 755miljoonaa ecua. Nämä summat edustivat 2,6 ja 2,3 prosenttia tukiosaston vuosittaisistakokonaismenoista, mutta ne ovat keskimääräistä suurempia maitokiintiöiden täytäntöönpanoonliittyneiden poikkeuksellisten korjausten vuoksi. Tähän mennessä vuosien 1994 ja 1995 summatovat 307,6 miljoonaa ecua ja 430 miljoonaa ecua tai noin 1 % tukiosaston vuotuisista menoista.

3.8.6.Tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä käsiteltiin ja käsitellään kahdentyyppisiä korjauksia. Ensimmäisen tyypin korjaus tehdään, kun todetaan tiettysääntöjenvastaisuus tai virheellinen maksu. Toinen tyyppi on tärkeämpi. Kiinteitä korjauksiatehdään, kun komissio on tarkastuksessaan todennut maksavan yksikön menettelyissäjärjestelmällisiä heikkouksia, joiden voidaan olettaa ajan myötä johtaneen useisiinsääntöjenvastaisiin maksuihin. Taustalla olevan periaatteen mukaan korjauskertoimen on oltavaselvästi suhteessa mahdolliseen tappioon. Vuodesta 1990 alkaen komissio sovelsi kiinteitä 2, 5 ja10 prosentin määriä järjestelmällisen heikkouden laajuuden ja yhteisölle arviolta aiheutuneidentappioiden mukaan. Parlamentin vaatimuksesta vuonna 1998 lisättiin 25 prosentin määrä.Tuomioistuin on myöntänyt, että komissiolla on oikeus soveltaa kiinteämääräisiä korvauksia 100prosenttiin asti42.

42 Asia C-50/94, Kreikka vastaan komissio - 4/7/96 – EKR 1996, s. I-3331.


3.8.7.Vuosilta 1989 – 1993 Italiasta ja Espanjasta palautui noin 3200 miljoonaa ecua, kun nämäjäsenvaltiot eivät olleet panneet maitokiintiöjärjestelmää asianmukaisesti täytäntöön. Komissiooli alun perin kannattanut kaikkien näiden menojen hyväksymistä, mutta sen oli pakko tarkistaakantaansa tilintarkastustuomioistuimen esitettyä huomautuksia, joihin parlamentti yhtyi.Neuvosto päätti sitten, että kyseiset valtiot voisivat maksaa takaisin neljässä erässä. Tämä tapausosoitti selvästi, miten heikosti komissio pystyy vastaamaan siihen kohdistuvaan poliittiseenpainostukseen, vaikka oli selvää, että summat pitäisi palauttaa. Poliittisella painostuksellasaavutettiin lopulta porrastettujen maksujen “kompromissi”. Tapaus myös osoitti tarkastus- jahyväksymismenettelyn heikkouden, kun komissio oli tässä tapauksessa valmis jättämään sentulokset huomiotta kyseessä olleista suurista summista huolimatta tai ehkä juuri niiden vuoksi.

3.8.8. Vuoden 1993 tarkastamis- ja hyväksymismenettely oli erityisen kiistanalainen. Tuonvuoden osalta oli itse asiassa annettava kaksi tarkastamis- ja hyväksymispäätöstä, jotka tehtiinhuhti- ja heinäkuussa 1997, koska varhaisemman päätöksen ajankohtana summaan voitiinedelleen soveltaa tai sovellettiin sovittelumenettelyä. Tästä huolimatta ja vaikka menettelyssähylättiin 755 miljoonan ecun summa, josta 27 % koski italialaisia maitotuotteita, 1566 miljoonaaecua tai 4,8 % kokonaissummasta jätettiin tarkastamis- ja hyväksymispäätöksen ulkopuolelle jasiirrettiin seuraaviin tarkastamis- ja hyväksymisvuosiin43.

3.9. Uusi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely: nimeäminen ja varmentaminen

3.9.1.Kun petoksista ja sääntöjenvastaisuuksista oltiin yhä yleisemmin huolissaan, uudistustarveoli selvästi nähtävissä. Kuten edellä todettiin, se johti vuonna 1995 neuvoston asetuksessa1287/95 säädettyihin uudistuksiin, joilla muutettiin tilien tarkastamista ja hyväksymistäkoskevan perusasetuksen 729/70 säännöksiä.

3.9.2. Tämän asetuksen johdanto-osassa viitataan yhdestä vuosittaisesta päätöksestä aiheutuviinvaikeuksiin sekä tarkastamis- ja hyväksymispäätöksen määräajan lyhentämistarpeeseen.Keskeistä on, että siinä määritellään kaksi tarkastamis- ja hyväksymispäätöksen tyyppiä, joistatoinen liittyy tilien tarkastukseen ja toinen säännönmukaisuuden tarkastukseen.

3.9.3. Komission asetuksessa 1663/95, annettu 7. heinäkuuta 1995, säädetään yksityiskohtaisistamääräyksistä, joilla tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä uudistetaan. Yhteenvetona näilläkahdella asetuksella otetaan käyttöön kolme merkittävää piirrettä.

- Maksavien toimielinten on nyt oltava muodollisesti jäsenvaltioiden nimeämiä. Vainnämä yksiköt suorittavat maksuja. Asetuksen 1663/95 liitteessä esitetäänarviointiperusteet, jotka maksavien yksiköiden on täytettävä. Näihin kuuluvat sisäinentarkastuspalvelu ja rakenne, jossa erotetaan toisistaan maksun hyväksyminen,täytäntöönpano ja tarkastaminen44.

- Maksavan yksikön tilit varmentaa ennen niiden lähettämistä komissioon “yksikkö taielin, joka on toiminnallisesti riippumaton maksajana toimivista ja yhteensovittavistatoimielimistä45” (tässä on kyseessä ainoastaan tilien oikeellisuus tilintarkastuksen

43 Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 2/98 - EYVL C 121, 1988.44 Asetuksen 1287/95 1 artikla ja asetuksen 1663/95 1 artikla.45 Asetuksen 1663/95 3 artikla.


näkökulmasta eikä toimenpiteiden laillisuuden ja säännönmukaisuudennäkökulmasta).

- erillinen tilien tarkastus- ja hyväksymispäätös, joka perustuu kiinteänpäätöksentekoaikataulunmukaisesti toimitettaviin tilinpäätöksiin, ja erillinensäännönmukaisuuden tarkastus- ja hyväksymispäätös, joka perustuu komissionsuorittamiin tarkastuksiin46, jotka koskevat toimenpiteiden laillisuutta jasäännönmukaisuutta. Kutakin näistä uusista piirteistä käsitellään jäljempänä:kohdasta 3.9.4 alkaen käsitellään nimeämistä ja varmentamista ja kohdasta 3.10.1alkaen käsitellään sitä, miten tilien ja säännönmukaisuuden tarkastaminen jahyväksyntä on erotettu toisistaan.

3.9.4. Maksavien yksiköiden nimeäminen ja tilien varmentaminen koskevat itse asiassa yhteisenhallinnon toimintaa jäsenvaltion tasolla. Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa21/98 tarkasteltiin yksityiskohtaisesti maksavien yksiköiden nimeämistä ja tilien varmentamistajäsenvaltioissa samoin kuin tilien tarkastamista ja hyväksymistä uuden järjestelmän ensimmäisenvuoden aikana. Vaikka tilintarkastustuomioistuin löysi puutteita ja viivytyksiä, jotka johtivatlopulta siihen, että vuoden 1996 osalta tehtiin kaksi tilejä koskevaa tarkastamis- jahyväksymispäätöstä (5. toukokuuta ja 30. heinäkuuta 1997, molemmat asetuksessa 1663/95asetetun määräajan 30. huhtikuuta jälkeen), se totesi, että "sekä jäsenvaltiot että komissiopyrkivät selvästi toimimaan uuden asetuksen mukaisesti" (kohta 5.1, sivu 10)47.Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin totesi, että kertomusta kirjoitettaessa vuosien 1996 tai 1997säännönmukaisuutta koskevaa päätöstä ei vielä ollut tehty.

3.9.5. Nimeäminen on uutta. Se on uusien asetusten keskeinen piirre. Neuvoston asetuksen1287/95 mukaan jäsenvaltioiden on ”rajoitettava hyväksyttyjen maksajina toimivien toimielintenmäärä pienimpään mahdolliseen määrään, jolla … menot voidaan maksaa riittävinhallinnollisin ja kirjanpitoa koskevin edellytyksin”.

3.9.6. Ennen vuotta 1996 jäsenvaltioissa oli käytännössä satoja pieniä yksiköitä, jotka suorittivatEMOTR-maksuja, eikä ollut olemassa mitään säänneltyjä menettelyjä, joilla niiden toimintaa taitilejä olisi voitu tarkastella EY:n asetusten mukaisesti. Tämä oli selvästi laitonta, mutta komissiosieti menettelyä ja jäsenvaltiot toteuttivat sitä. Koska ne eivät virallisesti olleet olemassamaksujen suorittamista varten, kaikki niiden suorittamat maksut olivat varmasti laillisestikyseenalaisia. Alkuperäinen asetus 729/70 oli varsin selkeä. Poikkeuksia ei ollut. Siinä vaadittiinjäsenvaltioita toimittamaan komissiolle kaikkien maksuja suorittavien viranomaisten nimet jasäännöt sekä niiden vuosikertomukset ja tilinpäätökset (4 artiklan 2 kohta). Näin ei todellakaantapahtunut. Yhteinen hallinto ei tässä merkinnyt juuri muuta kuin sitä, että yhteisestihyväksyttiin, että asetusta voitiin kiertää. Syy on pääosin komission. Näin ollen on vaikeaymmärtää, miten se pystyi olemaan varma siitä, että elimet, joista se ei virallisesti tiennyt mitään(vaikka se tietenkin oli täysin tietoinen niiden olemassaolosta), jakoivat vuosikymmenten ajanasianmukaisesti varoja, joista komissio oli viime kädessä vastuussa.

3.9.7. Todellisten maksavien yksiköiden määrä on supistunut vuoden 1996 jälkeen suurelta osinkomission painostuksesta. Tämän seurauksena EMOTR:n tukiosaston tilejä hoitavien jaasianmukaisesti ilmoitettujen yksiköiden määrä on kasvanut 55:stä (1995) 90:een (tällä hetkellä),kun jäsenvaltiot on vihdoin 26 vuoden kuluttua velvoitettu noudattamaan antamaansa lakia.

46 Asetuksen 1287/95 1 artikla.47 EYVL C 389, 14. joulukuuta 1998.


3.9.8. Nimeämisperusteet on esitetty asetuksen 1663/95 liitteessä. Komissio on kuitenkinkäytännössä päättänyt, että näitä ei tarvitse soveltaa pieniin maksaviin yksiköihin, joiden osaltase on antanut jäsenvaltioiden soveltaa väljempiä perusteita. Jos näin on ja jossääntöjenvastaisuuksia ilmenee tai jos asia viedään tuomioistuimeen, aikooko komissio vaatia,että nimeäminen peruutetaan tai pidätetään jonkin yksikön osalta?

3.9.9. Tilien varmentaminen on uutta. Se on myös uusien asetusten keskeinen piirre.Varmentavien elinten on oltava toiminnallisesti riippumattomia maksavasta toimielimestä(asetus 1663/95, 3 artikla). Tästä huolimatta Tanskassa ja useimmiten Saksassa kyseessä ovatmaksavan yksikön sisäiset tilintarkastusosastot, kuten tilintarkastustuomioistuinerityiskertomuksessaan 21/98 toteaa. Itse asiassa maksavat yksiköt varmentavat omat tilinsänäissä jäsenvaltioissa, mikä on jyrkässä ristiriidassa asetuksen vaatimusten kanssa ja vastoinulkopuolisen tarkastuksen ajatusta.

3.9.10.Yleisesti ottaen tilanne ei ole seurattavissa eikä se ole rauhoittava. Komissio on antanutjäsenvaltioille nimeämisen ja varmentamisen osalta niin paljon pelivaraa, että tuloksena onasetuksen löyhä täytäntöönpano. Näissä oloissa on todellinen vaara siitä, että maksavienyksiköiden määrä alkaa jälleen nousta. Komitea katsoo, että komission olisi varmistettavaasetuksen kirjaimen ja hengen noudattaminen seurattavuuden ja tehokkuuden nimissä.

3.10. Uusi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely: tilit ja säännönmukaisuus erillään

3.10.1. Uudistuksen kolmas osa oli tilintarkastuksen (suurelta osin nimeämisen ja varmentamisenpohjalta) erottaminen tilien säännönmukaisuuden tarkastamisesta ja hyväksymisestä. Tavoitteenaoli tässä tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn nopeuttaminen. Yhteisön kannalta tärkein seikkaon edelleen se, että tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä aiheettomasti maksetut summatlöydetään kohtuullisen ajan kuluessa.

3.10.2. On vaikea nähdä, miten tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn jakaminen tilien jasäännönmukaisuuden tarkastamiseen ja hyväksyntään on vaikuttanut tämän tavoitteensaavuttamiseen.

3.10.3. Asetuksissa 1287/95 ja 1663/95 säädetty tilien tarkastus- ja hyväksymisaikataulu onsuoraviivainen. Jäsenvaltioiden on toimitettava varmennetut tilinpäätökset komissiolleviimeistään 31. tammikuuta vuonna n+1. Komission on sitten tarkastettava nämä tilit viimeistään30. huhtikuuta vuonna n+1. Tämä tilintarkastusta koskeva tarkastus- ja hyväksymispäätös kattaatoimitettujen tilien täydellisyyden, tarkkuuden ja todenperäisyyden (asetuksen 1287/95 1 artikla).Toisin sanoen tässä päätöksessä rajoitutaan tutkimaan tilinpäätösasiakirjoja, mutta siinä eivaadita tutkimaan tilien perustana olevien toimien hyväksyttävyyttä.3.10.4. Komissio ei kuitenkaan ole tehnyt yhtä ainutta tilien tarkastus- ja hyväksymispäätöstäasetuksessa säädettynä määräaikana vuosien 1996, 1997 tai 1998 osalta. Se “hajauttaa” menot(käytännössä lykkää niiden käsittelyä) ja tekee joka vuosi kaksi erillistä tilejä koskevaatarkastus- ja hyväksymispäätöstä. Tämä aiheutuu suurelta osin siitä, että kaikki jäsenvaltiot eivätnoudata aikataulua, jonka mukaisesti maksavien yksiköiden varmennetut tilit olisi esitettäväkomissiolle.

3.10.5. Sääntöjen mukaisuutta koskeva tarkastus- ja hyväksymispäätös ei ole suoraviivainen.Asetuksissa ei anneta yleistä määräaikaa tämän päätöksen tekemistä varten. On totta, ettäkomissio voi kieltäytyä rahoittamasta ainoastaan menoja, jotka ovat toteutuneet 24 kuukautta


ennen kuin se antaa asiasta tiedonannon jäsenvaltiolle. Jos komissio esimerkiksi lähettäämuodollisen kirjeen 1. kesäkuuta 1999, se ei voi saada takaisin maksuja, jotka maksavat yksikötovat suorittaneet ennen 1. kesäkuuta 1997 (vaikka tämä ei koske erityisiä tapauksia, joissa ontodettu sääntöjenvastaisuus). Kun – kuten yleensä – palautettava summa on kiistanalainen,komission ja jäsenvaltion on yhdessä ratkaistava asia keskenään. Tämän jälkeen jäsenvaltio voipyytää välittäjäksi sovitteluelintä, joka antaa lausunnon. Asia voidaan viedä tuomioistuimeen, josjäsenvaltio ei vieläkään ole tyytyväinen komission lopulliseen päätökseen, jota tehtäessä otetaanhuomioon välityselimen lausunto.

3.10.6. Säännönmukaisuuden tarkastaminen ja hyväksyntä perustuu siihen, että komissiotarkastaa itse toimenpiteet ja toimenpidejärjestelmät, eikä tilien lukemiseen, kuten tilientarkastamisen ja hyväksymisen tapauksessa. Komission tilintarkastusyksikkö tekee noin 120 itsepaikalle tehtävää tarkastusmatkaa joka vuosi. Kun otetaan huomioon, että jäsenvaltion saamatodistus tileistä ei koske toimenpiteiden oikeellisuutta, ei ole mitään syytä heikentääsäännönmukaisuuden tutkimisen asemaa, ja jäljempänä puhutaan itse asiassa sen vahvistamisenpuolesta.

3.10.7. Asiaan liittyy kaksi ongelmaa. On selvää, että komission on lähetettävä muodollisettiedonannot jäsenvaltioille nopeasti, koska määräaika on 24 kuukautta. Tämän johdostakomission on pyrittävä noudattamaan tietoista politiikkaa, jonka mukaan nämä muodollisettiedonannot annetaan mahdollisimman pian kyseessä olevan toimen jälkeen. Toinen ongelma on,että sääntöjen mukaisuuden tarkastamisella ei ole määräaikaa. Jos komissio ei toimi tarmokkaastija jos jäsenvaltiot eivät ole yhteistyöhaluisia, tarkastusten tuloksena tehtäviä korjauksia voidaanjoutua odottamaan hyvin kauan. On vaikea ymmärtää, miten tämä yhteisön näkökulmasta onparannus entiseen.

3.10.8. Huoleen on itse asiassa hyvä syy. Ensimmäinen säännönmukaisuutta koskevahyväksymispäätös, joka koski menettelyn ensimmäistä soveltamisvuotta (1996), tehtiinmaaliskuussa 1999. Tähän mennessä säännönmukaisuutta koskevan tarkastuksen perusteella onpalautettu 111,2 miljoonaa ecua vuosilta 1996 ja 1997 yhteensä; vuodelta 1998 ei mitään.Yhteensä on lähetetty 276 muodollista tiedonantoa, jotka koskevat yhteensä arviolta 1214miljoonan ecun palautettavia varoja. Yleistilanne 25. kesäkuuta 1999 on siten seuraava:

Vuotta koskevienkirjeiden määrä

Vuoden arvioitupal. summa

Vuoden pal.summa

Maksamatonsumma

miljoonaa ecua

1996 20 415 77,3 337,7

1997 66 406 33,9 372,1

1998 139 393 0 393,0

1999 (toistaiseksi) 51 ? ? ?

Yhteensä 276 1214 111,2 1102,8(lähde: komission yksiköt)

3.10.9. Näistä yhteisölle velkaa oltavista summista ei voida periä korkoa. On arvioitu, ettävuodelta 1996 maksamatta olevaa kokonaissummaa ei saada perityksi kokonaan ennen vuotta2000. Komitean näkemyksen mukaan tämä johtuu menettelyjen yleisestä hitaudesta komissionsisäiset menettelyt mukaan luettuna. Tällaiset viivytykset eivät edusta parannusta ennen vuotta1996 noudatettuihin tarkastamis- ja hyväksymismenettelyihin verrattuna. Tältä osin on tärkeäämuistaa, että jäsenvaltioilla on tässä menettelyssä ennen komission kollegiona tekemää päätöstäviisi mahdollisuutta vaikuttaa summiin, joita komissio pyrkii saamaan takaisin, tai kiistää ne.48

48 Vastaus muodolliseen kirjeeseen (8 artikla), kahdenvälinen kokous; kahdenvälisen kokouksen jälkeinen


3.10.10.Tästä näkökulmasta muutos ei edusta parannusta. Tilien tarkastamisen ja hyväksymisenkautta takaisin saadut summat ovat pieniä (77,33 miljoonaa ecua vuodelta 1996, 33,9 miljoonaaecua vuodelta 1997). On väitetty, että tämä johtuu nimeämisen käyttöönotosta, tehokkaastasisäisestä valvonnasta ja varmentamisesta. Nämä kolme uutta vaatimusta ovat väitteen mukaanjohtaneet siihen, että maksuja valvotaan jäsenvaltioissa paremmin, jolloin palautettavaa onvähemmän. Tilien tarkastamisen ja hyväksymisen kautta palautuvat pienet summat voivatkuitenkin yhtä hyvin johtua siitä, että suuret summat siirretään säännönmukaisuudentarkastamisen ja hyväksymisen piiriin. Lisäksi asioiden käsittelyn päättämiseen ja summienpalauttamiseen kuluvaa aikaa mitataan edelleenkin pikemminkin kyseisen satovuoden jälkeisissävuosissa kuin kuukausissa.

3.10.11. On tärkeää muistaa, että korjausten ei tarvitse odottaa lopullista säännönmukaisuuttakoskevaa päätöstä. Edellä kohdassa 3.7.1 tarkoitettu kuukausittainen korvausjärjestelmämahdollistaa tietyntasoisen valvonnan kautta vuoden. Yksittäisiä tapauksia voidaan tutkiakiireellisesti, jos epäillään vakavaa sääntöjenvastaisuutta tai petollista menettelyä, ja ne voidaanratkaista tutkimukseen jälkeen tavalla tai toisella. Moitteeton hallinto on riippuvaista EMOTR:ntukiosaston täytäntöönpanon päivittäisestä toiminnasta.

3.11. Sovittelumenettely

3.11.1. Sovittelumenettely on nykytilanteessa jäsenvaltioiden kannalta menettely, jossa ne voivatvain voittaa. Yhteisön kannalta sovittelumenettely johtaa parhaassa tapauksessa aiheettomienmaksujen myöhäiseen takaisinmaksuun, jos komissio voittaa kiistan, tai pahimmillaanviivytyksiin ja takaisin maksettavien osuuksien vähennyksiin, jos jäsenvaltio voittaa kiistan.Jäsenvaltioiden ei myöskään tarvitse hyväksyä sovitteluelimen lausuntoa. Niillä on oikeusvalittaa tuomioistuimeen komission lopullisen päätöksen jälkeen. Vuodesta 1995 lähtiensovittelumenettelyn tuloksena on annettu 115 suositusta, ja komissio on hyväksynytvähennykset, joiden yhteissumma on 275 miljoonaa ecua palautettavista maksuista tai 17 %kaikkien sovitteluelimen käsiteltäväksi välitettyjen tapausten kokonaissummasta. Mikään päätösei tietenkään ole johtanut palautettavan summan nostamiseen. Sovittelumenettelyn päätyttyä onkuitenkin tehty 54 komission päätöstä, joista on edelleen valitettu tuomioistuimeen. Tähänmennessä komissio on voittanut 14 näistä tapauksista ja 40 on edelleen tuomioistuimenkäsiteltävänä.

3.11.2. Kun komitea kuuli joitakin johtavia virkamiehiä ja asiasta vastaavaa komission jäsentä,kävi ilmi, että sovittelumenettely auttaa osaltaan vähentämään jäsenvaltioiden sopimatontapainostusta, kun niiden on yksinkertaisesti käännyttävä sovitteluelimen puoleen. Sovitteluelimentoiminta-aikanaan ehdottamat yleiset tarkistukset eivät vaikuta suurilta. Jos sitä kuitenkinkäytetään antamaan jäsenvaltioille lisäturvaa, normaaleissa olosuhteissa ei pitäisi ollamahdollista, että lopullinen tarkastamis- ja hyväksymispäätös, jonka komissio tekee kollegiona,olisi jotakin muuta kuin mitä sen yksiköt esittävät sovittelumenettelyn jälkeen. Näyttää kuitenkinsiltä, että sovittelumenettelystä huolimatta komissio ei aina noudata yksiköidensä esittämääehdotusta ja tekee joskus lisää muutoksia yhden tai useamman jäsenvaltion eduksi.

3.11.3. Sovittelu vie aikaa, ja vaikka sovitteluelimen tutkimus onkin perusteellinen ja pätevä,menettelyä voidaan käyttää väärin. Jäsenvaltiot ovat vieneet tuomioistuimeen miltei puoletsovitteluelimen käsittelemistä tapauksista. Yksi jäsenvaltio (Italia) näyttää lähettävän asiat

vastaus; sovittelu; rahastokomitea.


sovitteluun rutiininomaisesti (sen osuus kaikista tapauksista on 30 %). Jotkut jäsenvaltiotkäyttävät sovittelua voidakseen pitää mahdollisimman pitkään summat, jotka ne tietävät varsintodennäköisesti lopulta joutuvansa palauttamaan yhteisölle. Sovitteluelin toteaa itse, että onselvästi olemassa vaara, että jotkut jäsenvaltiot (ja erityisesti Italia) järjestelmällisesti välittävätsovitteluelimelle kaikki komission esittämät korjaukset eivätkä ainoastaan niitä, jotka ovataidosti kiistanalaisia.49

3.11.4. Jäsenvaltiot myös esittivät sovitteluelimelle uusia todisteita ja argumentteja, jotka olisiaivan yhtä hyvin voitu esittää myös komissiolle tätä edeltävässä kahdenvälisten neuvottelujenvaiheessa. Arviointikertomuksessa todetaan, ei ole harvinaista, että merkittävän esteensovittelumenettelyn sujuvalle toiminnalle (sekä tarkastus- ja hyväksymismenettelylle yleensä)muodostavat jäsenvaltiot, kun ne tuovat sovitteluvaiheessa esiin uusia selityksiä ja/tai todisteita,joita komission yksiköille ei ole esitetty tilintarkastuksen tai aikaisempien kahdenvälistenneuvottelujen aikana.50

3.11.5. Yksi vaihtoehto on säätää, että yhteisölle maksetaan korkoa sovittelumenettelyn aiheenaolevista summista, joita jäsenvaltiot pitävät hallussaan vuodesta toiseen. Korko laskettaisiinalkaen siitä päivästä, jona maksava yksikkö käytti kyseiset varat, siihen päivään, jona komissionmuodollisessa hyväksymispäätöksessä esitettiin korjauksia, joista on valitettu sovitteluelimeen.Tämä ei innostaisi jäsenvaltioita käyttämään sovittelumenettelyä liian suuressa määrinhyväkseen. Voimassa oleva lainsäädäntö on tältä osin jäsenvaltioita suosiva. Kun korjauksetriitautetaan, todistustaakka ja varojen takaisin saaminen ovat komission harteilla, vaikkamaksavat yksiköt toimivat viime kädessä komission puolesta yhteisen politiikan alalla.

3.11.6. Vaihtoehtona sille, että yhteisön puolesta peritään edellä esitetyllä tavalla korkoasummista, jotka muodollisen hyväksymispäätöksen jälkeen saadaan takaisin, olisi antaakomissiolle oikeus periä varat välittömästi ja täysin siihen asti, kunnes asiasta tehdään päätös, jasiten, että komissio maksaa korkoa palautettavan summan mahdollisista vähennyksistä. Tätenjäsenvaltioille luotaisiin kannustin nopeuttaa asioiden käsittelyä. Komitea pitää parempana edelläkohdassa 3.11.5 kuvattua vaihtoehtoa.

3.12. Tilintarkastusyksikön resurssit ja siihen kohdistuvat paineet

3.12.1. Kun otetaan huomioon kyseessä olevat summat ja markkinajärjestelyjenmonimutkaisuus, komission tilintarkastusyksikön henkilöstöresurssit eivät vieläkään ole riittäviä.Vaikka yksikön koko on vuodesta 1990 lähtien kaksinkertaistunut, asiantuntijahenkilöstönkokonaismäärä on edelleen 55. Kun tätä verrataan viime vuosina hyväksyttyjen summienkokonaismäärään (40 miljardia ecua) ja keskimäärin palautettuun tai palautettavaan määrään(400 miljoonaa ecua), henkilöstöpanostus ei ole suuren suuri. Kyseessä on 6 % maataloudenpääosaston 1100 henkilön vahvuisesta henkilöstöstä. Komission olisi syytä pohtia, missä määrintilintarkastuksen parissa työskentelevän asiantuntijahenkilöstön määrän lisääminen voisi lisätäpalautettavia summia, ja vahvistettava tätä yksikköä vastaavasti siirtämällä sinne resursseja.Tämä auttaisi myös tulojen ja menojen hyväksyjiä hoitamaan tehtäviään paremmin.

3.12.2. Tässä yhteydessä komitea panee merkille, että tarkastamis- ja hyväksymismenettelynkautta palautuvat summat ovat pienempiä kuin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumassa

17 Komission 1.7.1994 tekemällä päätöksellä 94/442/EY perustettua sovittelumenettelyä koskeva

arviointikertomus, kohta 23).50 Op. cit. - kohta 22.


esitetty maatalouden virheprosentti voisi antaa ymmärtää. Tarkastuslausuman virheprosentti on3-4 %, mikä merkitsee sitä, että hyväksymismenettelyn summiin olisi lisättävä noin 1000miljoonaa euroa. Komitean mielestä näiden kahden toimielimen olisi yksityiskohtaisestitarkasteltava tämän eron syitä. Komitea on todennut joukon tekijöitä, jotka voivat suurelta osin(tai jopa kokonaan) selittää tilanteen. *Tilintarkastustuomioistuin otantaperustana on koko tukiosasto, josta se laskee yleisen virheprosentin.Tarkastusten yhteydessä keskitytään tietyille aloille tiettyinä vuosina. *Tilintarkastustuomioistuin tarkastelee toimenpiteitä järjestelmällisesti lopullisen edunsaajan tasolle asti.Komissio ei. *On hyvin mahdollista, että komission kiinteämääräiset tarkistukset ovat liian pieniä varmistamaan riittävätpalautukset. *On paljon tapauksia, joissa jäsenvaltiot voivat antaa asian olla ja nauttia todisteiden puuttumisesta, mikä johtaaalempaan palauttamisprosenttiin kuin olisi suotavaa.Nämä seikat ovat tukeneet komitean näkemystä, jonka mukaan tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn tuloksenapalautettavia summia voidaan huomattavasti nostaa, jos tarkastusyksikköä vahvistetaan.

3.12.3. Tätä kertomusta valmistellessaan komitea kuuli komission sisäisistä lähteistä ja muualta,mutta ei tilintarkastusyksiköstä, että aikaisemmin yksikköön kohdistui usein painostusta, jotaharjoittivat kansalliset hallitukset (joskus yhdessä kaupan alan painostusryhmien kanssa),komission jäsenten kabinetit ja johtavat virkamiehet. Tämän painostuksen tavoitteena olimuuttaa korjattuja summia jäsenvaltioiden eduksi syistä, joilla ei ollut oikeusperustaa tai teknisiäperusteita.

3.12.4. On kuitenkin tärkeää korostaa, että sen jälkeen, kun maatalouden pääosastossa tehtiinrakenteellisia ja muita muutoksia suunnilleen samaan aikaan uusien menettelyjen käyttöönotonkanssa, tällaiset käytännöt ovat vähentyneet. Virkamiehiä, jotka pystyvät vastustamaan tällaistapainostusta, on tuettava heidän pyrkimyksissään, ja vaikka edellä on esitetty jyrkkääkinarvostelua, sitä ei pidä pitää tuomitsevana. Komitealle on kuitenkin vahvistettu, että kollegionatoimiva komissio edelleen muuttaa palautettavia summia lopullisen kantansa esittämisenyhteydessä ja ottaa tässä yhteydessä huomioon tekijöitä, jotka ovat subjektiivisia ja liittyvätjoskus kansallisiin seikkoihin. Komission ei pidä tällaisista syistä alentaa summia sen jälkeen,kun pitkässä, yksityiskohtaisessa ja asetusten mukaisessa menettelyssä on määritelty, mitenpaljon yhteisön veronmaksajille olisi palautettava.

3.13. Muita havaintoja menojen valvonnasta

3.13.1. Edellisissä kohdissa kuvailtu tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely on viimeinenkomission tällä alalla toteuttama hallintotoimi. Komitea ei kuitenkaan haluaisi päättää tämänaiheen käsittelyä korostamatta sitä, että tällä alalla tehtävän työn määrä riippuu hyvin suurestipolitiikan ja täytäntöönpantujen järjestelmien yleisestä valvonnasta. Aikaisemmin erityisestivientitukijärjestelmät johtivat sääntöjenvastaisuuksiin ja petollisiin menettelyihin. Vientituenmäärä on pienentynyt (katso kohdat 3.6.3 ja 3.6.4), kun on siirrytty vähitellen markkinatuestaviljelijöiden suoraan tukemiseen. Vientitukipolitiikkaa kuitenkin noudatetaan edelleen ja myöslähitulevaisuudessa niin kauan kuin EU:n hinnat ovat maailmanmarkkinahintoja korkeammat.“Uusi” suoran tuen politiikka aiheuttaa valvonnan kannalta myös omia ongelmiaan. Viljelijöilleannettava suora tuki herättää joukon kysymyksiä, joihin on kiinnitettävä huomiota. Sekävientitukia että suoraa tukea käsitellään jäljempänä kohdissa 3.12.2 - 3.12.5 ja 3.12.6 - 3.12.7.

Vientituet


3.13.2.Vientitukien tarkoituksena on paikata maataloustuotteista yhteisössä maksettavienhintojen ja maailmanmarkkinahintojen välinen ero. Yhteisön käytäntönä on ollut eriyttää nämämaksut joskus hyvinkin tarkoin määriteltyjen tuotetyyppien ja vientimaan mukaan. Kokemus onosoittanut, että tämä eriyttämisjärjestelmä on petosaltis. On huolellisesti varmennettava, ettätuote todella on pyydettyyn vientitukeen oikeuttavaa tyyppiä ja että lopullinen määränpää onilmoitettu maa eikä jokin muu, jossa hinnat ovat korkeammat ja johon suuntautuvasta viennistäolisi maksettu alhaisempaa tukea. Kokemus on myös osoittanut, että on tätä vientitukipolitiikkaaon hyvin vaikea valvoa, vaikka yritykset ovat velvollisia asettamaan vakuuden, joka menetetään,jos esimerkiksi tuotteen määränpään muuttamisessa syyllistytään petolliseen menettelyyn.Eriyttämättömän järjestelmän valvonta olisi ollut paljon helpompaa. Ongelma on vielävakavampi ja valvonta vielä vaikeampaa, kun kyseessä on erityiseen elintarvikeapuun liittyvävienti, jolloin kyseessä ovat alhaisemmat hinnat ja suuremmat tuet.

3.13.3. Seuraava esimerkki havainnollistakoon edellä kuvatun eriyttämisjärjestelmänpetosalttiutta erityisesti silloin, kun komission yksiköt laiminlyövät moitteettoman hallinnon japetosten asianmukaisen kohtelun. Varhain 1990-luvun alussa ilmennyt tapaus ei varmasti oleainutlaatuinen, mutta se on ilmiselvä kahdesta syystä. Siihen liittyy ensinnäkin komissionhuonoa hallintoa erään jäsenvaltion painostettua sitä kaupallisten etujen vuoksi sekävientiyrityksen petos, ja toiseksi se osoittaa, miten vientikohteen mukaisesti eriytettyjenvientitukien järjestelmä kannustaa kaupan vääristymiä, jotka vahingoittavat yhteisöntalousarviota, kun ne ovat tulosta seuraavassa kuvatun kaltaisista petollisista menettelyistä. Itseasiassa tällaisia vääristymiä voi ilmetä myös silloin, kun vientitukia käytetään täysinlainmukaisesti, sillä sen jälkeen, kun viejä on suorittanut tulliselvityksen vientikohteessa, mikäänei estä häntä laillisesti järjestämästä uudelleenvientiä yhdessä paikallisen kumppanin kanssa.

3.13.4. Komitean käytettävissä olleissa asiakirjoissa esitetyt tiedot, joita komitea ei kuitenkaanvoinut tarkistaa, osoittavat, että kyseinen yritys vei tuotteet toiseen maahan kuin alkuperäiseenmäärämaahan ja esitti vakuutensa vapauttamiseksi väärennetyt todistukset siitä, että tuotteet oliviety alkuperäiseen määrämaahan. Kun komission yksiköt saivat tiedon tästä, ne pyysivät senmaan, josta varastossa olleet tuotteet oli viety, kansallisia viranomaisia estämään yrityksenvakuuden vapauttamisen. Tästä alkaen kaikki meni vikaan. Kun yrityksen kotijäsenvaltion (jokaei ollut sama kuin se, josta tuotteet vietiin) viranomaiset olivat puuttuneet asiaan yrityksenpuolesta, viejämaan kansallisille viranomaisille ilmoitettiin heidän yllätyksekseen, että komissioei pyrkisi saamaan vakuutta takaisin. Komission yksiköt esittivät itse asiassa asetukseenmuutosta, jolla olisi takautuvasti alennettu yrityksen menettämän vakuuden määrää. Eimyöskään ole merkkejä siitä, että komission yksiköt pyysivät kansallisia viranomaisiatarkastelemaan tapauksen petollisia menettelyjä, jotka liittyivät tuontiasiakirjojenväärentämiseen.

Komission oikeudellinen yksikkö ja varainhoidon valvoja vastustivat voimakkaasti edellä tarkoitettuaasetusluonnosta. Tämän tuloksena asetukseen ehdotettiin uutta muutosta, mutta viejäjäsenvaltion kansallistenviranomaisten ja komission varainhoidon valvojan vastarinnan ansiosta se hyväksyttiin lopulta sellaisena, että se eivaikuttanut takautuvasti.

Tarina ei päättynyt tähän. Komission yksiköt luonnostelivat nyt päätöksen, jonka tuloksena asetukseen tehtyämuutosta kuitenkin sovellettiin takautuvasti. Varainhoidon valvojan ja aluksi myös oikeudellisen yksikön (jokamyöhemmin muutti kantaansa) vastalauseista huolimatta ja sen jälkeen, kun yrityksen kotijäsenvaltion viranomaisetolivat puuttuneet asiaan uudelleen komission johtavien virkamiesten tasolla, viejäjäsenvaltion kansallisilleviranomaisille lähetettiin lopulta kirje, jossa näille ilmoitettiin komission päätöksestä, jonka mukaan muutettuaasetusta sovellettaisiin joka tapauksessa takautuvasti. Lopuksi päätettiin, että yrityksen olisi maksettava takaisin alle20 % vakuudesta.


3.13.5. Kuten edellä (3.12.2.) todettiin, esimerkki osoittaa, että vientimaan mukaan eriytetynvientitukijärjestelmän valvonta on äärimmäisen vaikeaa. Vielä tärkeämpää ja erityisenvalitettavaa on myös se, että tapaus osoittaa, miten vakuuden edunsaajan kotijäsenvaltionkansalliset viranomaiset ovat vaikuttaneet komission johtaviin virkamiehiin, jotka ovat omanhallintonsa ja viejäjäsenvaltion kansallisten viranomaisten vastustuksesta huolimatta päättäneettehdä laillisesti kyseenalaisen päätöksen, josta aiheutuu kustannuksia yhteisön taloudelle, jonkahoitaminen on heidän velvollisuutensa. Vakuuden on tarkoitus ehkäistä rikkeitä ja ollasuuruudeltaan suhteessa kyseessä olevaan riskiin vientitoimien asianmukaisen toteuttamisenvarmistamiseksi, ja yleisemmällä tasolla esimerkki osoittaa, että jos vakuutta voidaan jälkikäteenalentaa, tällä vaarannetaan vakuuden tarkoitus sekä oikeudellinen jatkuvuus ja yhdenvertainenkohtelu.

Suora tuki

3.13.6. Kun hintatuesta siirryttiin viljelijöille maksettavaan suoraan tukeen ja siten tulotukiin,perustettiin yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (IACS), joka on ollut toiminnassauseimmissa jäsenvaltioissa tammikuusta 1997. Kasvituotteiden osalta järjestelmä perustuutukihakemuksiin, joissa viljelijät ilmoittavat kaikki viljelylohkonsa; tietokonepohjaiseentietokantaan, johon nämä tiedot tallennetaan; viljelyalojen aakkosnumeeriseentunnistusjärjestelmään sekä yhdennettyyn hallinnollisen valvonnan ja kenttätarkastustenjärjestelmään. Kotieläintuotannon osalta IACS edellytti niiden aakkosnumeerisen tunnistus- jarekisteröintijärjestelmän käyttöönottoa. Tästä järjestelmästä säädetään neuvoston asetuksessa3508/92, annettu 27.11.9251

3.13.7.On luultavasti liian aikaista sanoa varmasti, että tämä uusi järjestelmä on perustettumenestyksekkäästi, mutta se on selvästi elintärkeä EMOTR:n tukiosaston menojen tulevanvalvonnan kannalta, ja sen täytäntöönpano ja toteutus riippuvat suuressa määrin jäsenvaltioista.Sen täyden täytäntöönpanon kahden vuoden viive aiheutui suurelta osin siitä, että kyseistenjärjestelmien valmistelu jäsenvaltioissa oli myöhässä. Toteutetun osittaisen täytäntöönpanonosalta tilintarkastustuomioistuin totesi vuosikertomuksessaan 1996 kasvituotteiden osalta, ettäpaikalla suoritettujen tarkastusten tulos oli, että noin 20 % tarkastetuista hakemuksista olivirheellisiä.52. IACS-järjestelmän menestyksekäs perustaminen ja käyttö on luultavasti yksiEMOTR:n tukiosaston yhteisen hallinnon keskeisimmistä tehtävistä.

3.14. Johtopäätökset

3.14.1. Virheprosentti on edelleen liian suuri. Tilintarkastustuomioistuimen esittämä 3,5 %(virheprosentti – ei petosprosentti) vastaa 1400 miljoonaa euroa. Tarkastamis- jahyväksymismenettelyn kautta saatavat palautukset ovat vuositasolla 400 miljoonaa euroa.

3.14.2. Jäsenvaltiot valittavat, että kun niiden oma valvonta, komission valvonta jatilintarkastustuomioistuimen valvonta otetaan huomioon, paikan tehdään liikaa tarkistuksia.Komission tilintarkastusyksikkö tekee vuodessa 150 tarkastuskäyntiä (säännönmukaisuus jatilintarkastus), ja niillä katetaan 40 000 miljoonan euron vuotuiset menot. Onko tämä todellaliikaa tai edes tarpeeksi, jotta komissio voi hoitaa sillä tulojen ja menojen hyväksyjänä olevaatehtävää?

51 EYVL L 355, 5.12.1992, 3 artiklan 6 kohdan 8 alakohta.52 EYVL C 348, 18.11.1997.


3.14.3. Yksi kohdassa 3.4.3 esitetyistä kysymyksistä koski sitä, otettiinko neuvoston asetuksissa,joilla säädetään erilaisista yhteisistä hallintojärjestelyistä, riittävästi huomioon komissiontaloudellinen vastuu ja toimeenpanovastuu. Asetuksessa 729/70 yleensä ja tuoreemmassatilintarkastusasetuksessa tehdään erityisen selvästi juuri näin, kun niissä määritellään selkeästijäsenvaltioiden velvoitteet, jotka liittyvät maksavien yksiköiden nimeämiseen ja todistuksiin.Toinen kysymys koski sitä, kunnioitetaanko kenttätoiminnassa komission vastuuta. Eikunnioiteta, sikäli kuin on kyse siitä, että maksuyksiköitä, joista ei ole ilmoitettu, on siedettypitkään. Samalla tavoin on selvästi olemassa vaara, että ajan myötä käy niin, että komissiopystyy yhä huonommin varmistamaan, että yksiköt on asianmukaisesti nimetty ja että tilit onvarmennettu; erityisesti jos käy niin – kuten on käymässä – että komissio ei itse pane uusienasetusten säännöksiä tiukasti täytäntöön alusta asti.

3.14.4. EMOTR:n alalla vallitsi vuoteen 1995 ilmapiiri, jonka vallitessa jäsenvaltioiden annettiinaiheettomasti vaikuttaa komission hyväksymispäätöksiin markkinajärjestelyjenmonimutkaisuuden varjolla. Tämä on estänyt komissiota ja jäsenvaltioita saavuttamasta yhteisenhallinnon asianmukaista tasapainoa EMOTR:n alalla. Vastuun jakavat jäsenvaltiot, jotkalaiminlyövät komission roolin huomioon ottamisen, ja komissio, joka on liian halukasmiellyttämään jäsenvaltioita. Viime kädessä häviäjä on yhteisön veronmaksaja.

3.14.5. Vuoden 1995 jälkeen tilintarkastukselle on komission painostuksesta luotu lupaavampisäädöskehys, ja jäsenvaltioiden käytäntöjä on parannettu.

3.14.6. Kokonaiskuvan tarkastelun laiminlyönti kuitenkin merkitsee sitä, että toiminnalla onedelleen liian vähän resursseja. Jos palautettavat summat kytkettäisiintilintarkastustuomioistuimen toteamiin virheprosentteihin ja jos asetusta noudatettaisiinjärkähtämättä ja jos aikatauluja pyrittäisiin todella lyhentämään, palautuksia saataisiin enemmänja nopeammin.

3.14.7. Tarkastamis- ja hyväksymismenettelystä voidaan yleisesti ottaen todeta, että tilanne onparantunut vuotta 1995 edeltäneeseen löyhäkätisyyteen nähden mutta että lisäparannuksiaselvästi tarvitaan edelleen.

3.14.8. Tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn liittyvä työtaakka kevenisi, jos jäsenvaltiotvelvoitettaisiin tiukempaan valvontaan eri markkinajärjestelyjen täytäntöönpanossa. Myösvirheprosentti alenisi.

3.14.9. Tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä yleisemmällä tasolla avaintekijä on riippumatonkomissio, joka pystyy toimimaan myös jäsenvaltioita vastaan yhteisön taloudellisten etujensuojelemiseksi.

YHTEINEN HALLINTO RAKENNERAHASTOISSA

3.15. Historia ja tausta

3.15.1. Rakennerahastot - EMOTR:n ohjausosasto mukaan luettuna - ovat toinen keskeinen alue,jolla komissio ja jäsenvaltiot harjoittavat yhteistä hallintoa. Ne eroavat EMOTR:n tukiosastostasiinä, että niiden tavoitteisiin käytettävät varat ovat aina peräisin sekä yhteisön talousarviosta ettäjäsenvaltioiden kansallisista talousarvioista, vaikkakin eri määrinä. Siinä missä EMOTR:n


tukiosasto on yhteisen politiikan alue, jolla yhteisöllä on yksinomainen toimivalta,rakennerahastot koskevat yhteisön politiikkaa, jossa poliittinen ja rahoituksellinen vastuu jaetaanyhteisön ja jäsenvaltioiden kesken. Rakennerahastojen historiallinen kehitys poikkeaa myösEMOTR:n tukiosaston kehityksestä. Hahmottelemme sen lyhyesti seuraavassa nykyisen tilanteenymmärtämisen helpottamiseksi.

3.15.2. EMOTR:n ohjausosasto on samanikäinen kuin tukiosasto, ja sen perustavaalainsäädäntöä on käsitelty edellä kohdassa 3.6.1. Ohjausosasto keskittyy maataloudenrakenteisiin ja toimenpiteisiin, joilla tuottajia autetaan maataloustuotteiden jalostamisessa jakäsittelyssä, ja siinä säädetään myös järjestelmästä, jolla annetaan tukea maatalousalan holding-sijoituksiin. Euroopan sosiaalirahasto perustettiin asetuksella 9/196053, jota on sittemminmuutettu ja mukautettu huomattavasti. Euroopan aluekehitysrahasto perustettiin asetuksella724/75 maaliskuussa 197554, ja myös sitä on tämän jälkeen muutettu ja mukautettu.Rakennerahastojen muutoksilla ja kehityksellä on lyhyesti sanottuna kolme toisiinsa liittyvääpiirrettä. Ensinnäkin yhteisön talousarvion osuus rakennerahastoista on ajan myötä kasvanut sekäabsoluuttisesti että prosentteina. Toiseksi eri rahastojen toimintaa on pyritty suuremmassa määrinyhteensovittamaan yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kolmanneksi hankkeiden valintaa jahallintaa koskeva päätöksenteko on kiihtyvällä vauhdilla siirtynyt jäsenvaltioille. Kertomuksentässä osassa keskitytään yhteisen hallinnon keskeisiin ongelmiin sosiaali- ja aluerahastoissa,joiden osuus kaikista rakennetoimenpiteistä on yhteensä lähes kaksi kolmannesta.

3.15.3. Neuvoston asetuksessa 2396/71, annettu 8. marraskuuta 197155, jo Rooman sopimuksessaennakoidulle sosiaalirahastolle annettiin oikeus auttaa tehtävissä, joilla pyrittiin ratkaisemaanongelmia alueilla, jotka kärsivät vakavasta ja pitkittyneestä työllisyyden epätasapainosta. 60 %määrärahoista oli varattu pitkäaikaisen rakenteellisen työttömyyden torjumiseen. Neuvosto esittikomission ehdotuksesta luettelon tukikelpoisista avustustoimista ja jäsenvaltiot esittivätyksittäisiä hankkeita. Komissio arvioisi niiden hyväksyttävyyden neuvoston päätöksen pohjalta.Korvaus perustui hankkeen todellisiin kustannuksiin. Sosiaalirahaston toimintaa täsmennettiinneuvoston asetuksella 2950/8356, jolla pantiin täytäntöön neuvoston päätös 83/516/ETY, tehty17.10.198357. Rahaston apu suunnattiin ammatilliseen koulutukseen sekä työhönotto- japalkkatukiin, jota maksettiin nuorille työntekijöille, pitkäaikaistyöttömille, naisille ja muilletyömarkkinoilla erityisen huonossa asemassa oleville henkilöille. Rahaston tukea myönnettiinkorkeintaan 50 % hyväksyttävistä menoista. Ensimmäistä kertaa annettiin yksityiskohtaisiavalvontasäännöksiä ja tehtiin selvä ero jäsenvaltioiden ja komission tehtävien välille.Jäsenvaltioiden oli todistettava tietojen ja tilien oikeellisuus maksuvaateissaan. Komission pitisuorittaa tarkastuksia itse paikalla edustavan näytteenoton pohjalta.

3.15.4. Kun yhtenäisasiakirja oli hyväksytty vuonna 1986, Euroopan aluekehitysrahastosta tulitärkein yhteisön väline alueellisen epätasapainon korjaamiseksi. Sen historia ulottuu kuitenkinkauemmas. Neuvoston asetuksessa 724/75, annettu 18. maaliskuuta 1975, jolla aluerahastoperustettiin , asetettiin sen päätavoitteeksi alueellisen epätasapainon korjaamiseksi erityisestitapauksissa, joissa epätasapaino aiheutuu maatalouden ja teollisuuden muutoksista jarakenteellisesta työttömyydestä. Tuen ei kuitenkaan pitänyt johtaa siihen, että jäsenvaltiotsupistivat omia aluekehitysponnistelujaan. Rahastosta voitiin maksaa korkeintaan 50 % julkisensektorin tuesta. Tukipäätöksen teki komissio, paitsi tapauksissa, joissa rahastokomitea päättisiirtää asian neuvostolle. Komissio käsitteli yksittäisiä investointipäätöksiä ottaen huomioon 53 EYVL O 12, 31. elokuuta 1960.54 EYVL L 149, 10. heinäkuuta 1975.55 EYVL L 249, 10. marraskuuta 1971.56 EYVL L 289, 22. lokakuuta 1983.57 EYVL L 289, 22. lokakuuta 1983.


jäsenvaltioiden valmistelemat ja esittämät aluekehitysohjelmat. Hanke- ja ohjelmaehdotusten olisisällettävä yksityiskohtaiset tiedot muun muassa niiden odotettavissa olevista vaikutuksistatalouden toimintaan ja työllisyyteen. Maksut suoritettiin, kun oli esitetty lausunnot, joissavarmennettiin menot, sekä yksityiskohtaiset tausta-asiakirjat. Komissio saattoi rahastokomiteaakuultuaan supistaa maksuja tai peruuttaa ne. Virheellisesti maksetut summat oli palautettava.Jäsenvaltioiden oli toimitettava komissiolle kaikki tarvittavat tiedot rahaston tehokkaantoiminnan mahdollistamiseksi, ja komissio saattoi tehdä tarkastuksia itse paikalla.

3.15.5. Lainsäätäjän selvänä tarkoituksena on tässä vaiheessa ollut sekä sosiaali- ettäaluerahaston tapauksessa, että yksittäisillä hankkeilla olisi oltava selkeät tavoitteet, jotkavastasivat asetusten säännöksiä, ja että maksun ehdoksi asetettaisiin noiden tavoitteidensaavuttaminen, johon aluerahastossa pyrittiin laajemman ohjelman puitteissa. Komissiolla olitämän järjestelyn vallitessa huomattavasti enemmän päätösvaltaa rakennerahastojen hankkeidenvalinnassa, valvonnassa ja seurannassa. Kuten jäljempänä käy ilmi, tämä komission jajäsenvaltioiden välinen hallintotasapaino on sittemmin järkkynyt.

3.15.6. Näitä järjestelyjä tarkistettiin ensimmäisen kerran merkittävästi vuonna 1988 neuvostonasetuksella 2052/88, annettu 24. kesäkuuta 198858. Tavoitteena oli keskittää menot ja siirtyäkoordinoituihin ohjelmiin yksittäisten hankkeiden sijasta. Kaikille tuolloisille rakennerahastoilleasetettiin viisi yhteistä tavoitetta. Ne olivat kehityksen ja rakennemuutoksen edistäminen“jälkeen jääneillä” alueilla, teollisuuden taantumasta kärsivien alueiden kehittäminen,pitkäaikaistyöttömyyden torjuminen ja nuorten työmarkkinoille pääsyn helpottaminen,työntekijöiden sopeutumisen helpottaminen teollisuuden muuttuessa, maataloudenrakennemuutoksen helpottaminen ja maaseudun kehityksen tukeminen (tavoitteet 3 ja 4kuuluivat yksinomaan sosiaalirahastolle ja 5 a EMOTR:n ohjausosastolle). Asetuksella 2052/88luotiin myös järjestelyt, joilla rakennerahaston menot määriteltiin useiksi vuosiksi siten, ettäniiden jakamisesta vastasi jäsenvaltio. Tämä on rakennerahastoissa toistuva ja tärkeä piirre.Määrärahat, joita yhteisö antaa jäsenvaltioiden käyttöön, määritellään asetuksissa, tai komissiomäärittelee ne asetusten säännösten perusteella “seurattavia menettelyjä” käyttäen. Jäsenvaltiotneuvottelevat siten itselleen tavoitetasot ennen kuin tarpeita tai käyttökapasiteettia koskevattieteelliset tiedot ovat päässeet vaikuttamaan resursseista tehtäviin päätöksiin. Lyhyesti sanottunarakennerahastojen maakohtainen katto on samalla tavoite, ja tällä on väistämättäseurannaisvaikutuksia hankkeiden valinnan, arvioinnin ja seurannan kannalta. Kansallisiahallintoja painostetaan löytämään ja komissiota hyväksymään riittävästi hankkeita, jotta kussakinjäsenvaltiossa ennalta määritelty menotaso saavutetaan. Toimielinten välisessä 29. kesäkuuta1988 tehdyssä sopimuksessa määrättiin, että rakennerahastojen käytössä oleva kokonaissummaolisi kaksinkertaistettava vuosien 1987 ja 1993 välisenä aikana. Samalla annettiinrahastokohtaisia asetuksia kytkemään kukin rahasto yhteen tässä ja jäljempänä käsiteltyjenuusien horisontaalisten asetusten kanssa.

3.15.7. Täytäntöönpanevassa neuvoston asetuksessa 4253/88 säädettiin rahastojen välisestäyhteensovittamisesta monivuotisen suunnittelujärjestelmän pohjalta. Jäsenvaltioiden oli määräesittää yksittäisiä alueita koskevia integroituja suunnitelmia, joiden pohjalta komissio laatisiyhdessä jäsenvaltioiden kanssa yhteisön tukikehyksiä, joissa määriteltäisiin yksityiskohtaisestiosallistumisen muoto ja sen taloudellinen volyymi 3 – 5 vuoden jaksoksi. Tämän jälkeenlaadittaisiin operatiiviset ohjelmat. Jäsenvaltiot esittäisivät hankkeita näissä puitteissa, jakomission päätös kattaisi operatiivisen “ohjelmapaketin”.

58 EYVL L 185, 15. heinäkuuta 1988.


3.15.8.Jäsenvaltioiden oletettiin estävän sääntöjenvastaisuudet ja rankaisevan niistä, perivänmenetetyt summat takaisin tai kantavan itse kustannukset, paitsi jos ne pystyivät osoittamaan,että ne eivät olleet toimineet huolimattomasti, ja ilmoittivat tästä komissiolle (asetuksen 4253/8823 artikla). Itse paikalla tehtävien tarkastusten lisäksi komissio saattoi vähentää rahastoistaannettavaa taloudellista tukea tai jäädyttää sen jälkikäteen (asetuksen 4253/88 24 artikla), jos seei ollut tyytyväinen hankkeen toteutukseen. Jäsenvaltioiden ja komission edustajistamuodostuvat seurantakomiteat asetettiin varmentamaan edistyminen kohti ohjelman tavoitteita.

3.15.9. Vuonna 1993 tarkistettuihin asetuksiin sisällytettiin muutoksia, joilla säilytettiin taikonsolidoitiin vuonna 1988 omaksutut pääperiaatteet. Asetusten piiriin sisällytettiin uusiaalueita, niiden suunnittelumenettelyjä mukautettiin ja niissä säädettiin uuden tyyppisilletoimenpiteille myönnettävästä yhteisön rahoituksesta. Vuoden 1998 asetuksia muutettiin viidelläuudella asetuksella ja lisäksi muutettiin asetusta kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineestä.Jälleen kerran rahastojen volyymi miltei kaksinkertaistettiin kuuden vuoden aikana, ja samallaperustettiin uusi rahasto (koheesiorahasto) edistämään taloudellista ja sosiaalista koheesiota jaantamaan lisätukea Espanjalle, Italialle, Irlannille, Portugalille ja Kreikalle.

3.16. Uudet asetukset ja niiden vaikutukset

3.16.1. Rakennerahastot ovat jälleen suuren uudistuksen kynnyksellä. Neuvosto on hiljattainantanut komission ehdotuksen (KOM (1998) 131 lopull.) pohjalta joukon ehdotuksia, jotkasisältyvät viiteen uuteen asetukseen59, joista keskeisin on jälleen “horisontaalinen” asetus1260/99, annettu 21. kesäkuuta 1999. Politiikan osalta nämä vähentävät yhteisten tavoitteidenmäärän kolmeen. Tavoitteet ovat kehityksessä jälkeen jääneiden alueiden rakenteellinenkehittäminen ja sopeuttaminen, rakenteellisissa vaikeuksissa olevien alueiden taloudellinen jasosiaalinen uudistaminen sekä koulutukseen ja työllisyyteen liittyvien politiikkojen jajärjestelmien nykyaikaistaminen. Ensimmäistä tavoitetta tuetaan neljästä rahastosta (aluerahasto,sosiaalirahasto, EMOTR-ohjaus ja kalatalouden ohjauksen rahoitusväline), toista alue- jasosiaalirahastoista sekä maaseudun kehittämiseen tarkoitetuista EMOTR:n tukivaroista jakolmatta ainoastaan sosiaalirahastosta. Toinen keskeinen tavoite on keskittää resurssitpienempään osaan väestöstä. Vuoteen 2006 mennessä 15 jäsenvaltion tukikelpoisen väestön(tavoitteet 1 ja 2) osuus lasketaan 51 prosentista 35 – 40 prosenttiin. Rahoitus säilytetään vuoden1999 tasolla (286,4 miljardia vuosille 2000 - 2006). Yksi uudistuksen tärkeistä tavoitteista onselkeyttää komission ja jäsenvaltioiden rooleja.

3.16.2. Johtamisen ja hallinnon kannalta on kaavailtu merkittäviä muutoksia, joita käsitelläänyksityiskohtaisesti jäljempänä ja jotka vaikuttavat sekä komission että jäsenvaltioiden rooliin janostavat jälleen esiin kysymyksiä lopullisesta vastuusta ja tehtävien jakautumisesta. Näitäkäsitellään neljästä näkökulmasta: varainhoito ja sääntöjenvastaisuus, hankkeidentukikelpoisuus, tuen täydentävyys sekä ennakko- ja jälkiarviointi. Niitä tarkastellaan seuraavassavuorotellen, ja uusia asetuksia tarkastellaan tarpeen mukaan nykyisten ja entisten järjestelyjenvalossa. Samalla esitetään yleisiä organisaatiota koskevia huomautuksia.

3.17. Varainhoidon valvonta ja sääntöjenvastaisuus

59 EYVL L 161, 26. kesäkuuta 1999 ja EYVL L 160, 26. kesäkuuta 1999.


3.17.1. Tällä alalla on takanaan runsaasti lainsäädännön muutoksia ja kehitysvaiheita. Asetuksen4253/88 23 ja 24 artikla koskevat varainhoidon valvontaa sekä avun vähentämistä, jäädyttämistäja peruuttamista. 23 artiklassa jäsenvaltioita vaaditaan varmistamaan, että yhteisön rahoittamattoimet on toteutettu asianmukaisesti, estämään sääntöjenvastaisuudet ja perimään menetetytsummat takaisin. Komissiolle piti ilmoittaa toteutetuista toimenpiteistä ja erityisestihallinnollisten ja oikeudellisten menettelyjen edistymisestä. Sillä oli myös lupa toteuttaa itsepaikalla tehtäviä tarkastuksia. 24 artiklassa komissiolle annettiin valtuudet vähentää yhteisöntukea tai jäädyttää tai peruuttaa se, jos jäsenvaltion lausunnon jälkeen näytti siltä, että toimintaantanut perusteita tuelle. Paperilla valvontaa vahvistettiin edelleen komission asetuksella2064/9760, joka tuli voimaan marraskuussa 1997. Siinä säädettiin varsin yksityiskohtaisesti, mitäjäsenvaltioiden valvontajärjestelmiltä vaadittiin. Käyttöön otettiin maksuhakemustentodistaminen. Siinä säädettiin riittävästä jäljitysketjusta. Järjestelmien ja menoilmoitustenpistokoevalvonta oli määrä ottaa käyttöön riskianalyysin pohjalta. Asetuksessa toistettiinvallitsevassa lainsäädännössä jo esitetty vaatimus, jonka mukaan sääntöjenvastaisuuksista oliilmoitettava komissiolle, ja viimeistään loppumaksun yhteydessä jäsenvaltioiden oli määräesittää komissiolle lausunto, jossa tehtiin yhteenveto niiden aikaisempina vuosina suorittamistatutkimuksista. Tätä säännöstä ei käytännössä ole pantu täytäntöön, koska nykyiseltäohjelmajaksolta ei ole esitetty lopullisia menoilmoituksia.

3.17.2. Uuden asetuksen 1260/99 mukaisesti jäsenvaltiot ovat jälleen yhteisön ensimmäinenpuolustuslinja rakennerahastoissa ilmeneviä sääntöjenvastaisuuksia ja petollisia menettelyjävastaan. Niiden on varmistettava, että hallinto- ja valvontajärjestelmät ovat olemassa,todistettava komissiolle esitettävät menoilmoitukset (jotka tällä kertaa laatii hankkeen johdostariippumaton toimija) ja perittävä takaisin sääntöjenvastaisuuksien vuoksi menetetyt summat.Monissa sen säännöksistä toistetaan eri sanoin asetuksissa 4253/88 ja 2064/97 asetetutvaatimukset. Esimerkiksi vaatimus hallinto- ja valvontajärjestelyjen todentamisesta (asetuksen1260/99 38 artiklan 1 kohdan a alakohta ja asetuksen 2064/97 4 artikla). Uutta on asetuksen1260/99 38 artiklan selvä toteamus, jonka mukaan komissio “varmistaa, että jäsenvaltioissa onyhteisön varojen tehokkaan ja asianmukaisen käytön varmistavat hallinto- javalvontajärjestelmät, jotka toimivat moitteettomasti”. Tätä varten komission itse paikallasuorittamien tarkastusten, jotka tehdään vähintään yhden päivän varoitusajalla, on katettavapaitsi toimet niin myös jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmät. Tämän jälkeen komissiovoi esittää huomautuksia myös toteamistaan hallinnon puutteista, ja saatuaan jäsenvaltionhuomautukset se voi pidättää mahdollisen välimaksun joko kokonaan tai osittain. Samanasetuksen 39 artiklassa käsitellään palautuksia ja annetaan komissiolle oikeus periä palautuksia,jos tarkastuksessa todetaan, että hallinto- ja valvontajärjestelmässä on ilmennyt vakaviapuutteita. Korjausten on oltava suhteellisia ja niissä on järjestelmällisesti pyrittävä sovintoonjäsenvaltion kanssa. Tätä säännöstä voitaisiin pitää orastavana tilien tarkastus- jahyväksymisjärjestelynä tai tällaisen järjestelyn kehittämisen perustana.

3.17.3. Komitea katsoo, että uudella asetuksella ei selkeytetä vastuualueita, mutta se, johtaako sekäytännössä parempaan valvontaan, nähdään siitä, miten se on pantu täytäntöön. Nykyistenvalvontasäännösten täytäntöönpanosta tähän mennessä saadut kokemukset eivät mahdollistakovinkaan optimistista ennustetta. On myös ilmeistä, että rakennerahastoista vastaavissaoperatiivisissa pääosastoissa valvontaan käytettävissä olevat resurssit eivät valitettavasti edesriitä varmistamaan nykyisen lainsäädännön asianmukaista täytäntöönpanoa uuden asetuksentäytäntöönpanon varmistamisesta puhumattakaan. Komission on myös löydettävä tahtoa jarohkeutta asetuksen täytäntöönpanoon, vaikka se merkitsisi sitä että jokin jäsenvaltio ei saavutamenotavoitettaan. Komitea katsoo myös, että vaikka asetus 1260/99 selkeyttääkin joitakin aloja,

60 EYVL L 290, 23. lokakuuta 1997.


se saattaa toisilla aloilla jäsenvaltioiden ja komission vastuut ja valtuudet epätasapainoon. Josesimerkiksi kansallisten sääntöjen on määrä olla ensisijaisia tukikelpoisuusperusteita (asetuksen1260/99 30 artikla), komission on vähintäänkin pystyttävä valvomaan niiden soveltamista jamyös pystyttävä arvioimiaan, aiheuttavatko kansallisten sääntöjen erot merkittäviä vääristymiäjäsenvaltioiden välille yhteisön poliittisiin tavoitteisiin pyrittäessä.

3.17.4. On tärkeää muistaa edellä kohdassa 3.1.4 esitetty toteamus. Sekä rakennerahastojen ettäEMOTR:n tukiosaston osalta jäsenvaltiot ovat miltei aina yhteisön varojen jakajia omallaalueellaan. Tapauksissa, joissa yhteisön varoihin liittyvä sääntöjenvastaisuus tai petollinenmenettely jää huomaamatta tai ilmoittamatta, maksaja on kuitenkin yhteisön eikä jäsenvaltiontalousarvio. Joskus väitetään, että koska rakennerahaston alan ohjelmat yhteisrahoitetaanjäsenvaltioiden kanssa, jäsenvaltiot ovat kiinnostuneita perimään aiheettomat maksut takaisin, jaettä jäsenvaltioilla on välitön kannuste tehdä niin. Jos näin on, komitea ihmettelee sitä, ettävuonna 1997, jonka aikana oli meneillään 500 000 hanketta ja aluerahaston kokonaismenotolivat 13 miljardia ecua, kansalliset viranomaiset ilmoittivat komissiolle ainoastaan 79sääntöjenvastaisuutta, joiden kokonaisarvo oli 27,5 miljoonaa ecua. Nämä ilmoitukset tehtiinnoudattaen neuvoston asetusta 1681/9461, jossa jäsenvaltioita vaaditaan ilmoittamaan komissiolleoikeudellisista tai hallinnollisista toimenpiteistä, joita on toteutettu sääntöjenvastaisuuksienjohdosta.

3.17.4. Uudet ja entiset asetukset antavat komissiolle mahdollisuuden paikan päällä suoritettaviintarkastuksiin, joiden jälkeen yhteisön talousarviosta maksettavaa määrää voidaan vähentääaiheellisella tavalla asetuksen 4253/88 24 artiklan tai asetuksen 1260/99 39 artiklan (sitten kun setulee voimaan) mukaisesti. Vuonna 1998 komissio suoritti aluerahaston osalta 37 tarkastusta.Heinäkuusta 1996 tähän päivään mennessä komissio on tehnyt muodolliset perintäpäätöksetkahdeksassa aluerahastoa koskevassa asiassa, joiden yhteissumma on 14 miljoonaa ecuaohjelmajaksolta 1989 - 1993. Tämä ei anna luotettavaa käsitystä summista, joita yhteisömenettää aluerahaston sääntöjenvastaisuuksien tuloksena. Vuonna 1998 komissio peruuttisääntöjenvastaisuudesta esitettyjen todisteiden vuoksi kaksi tointa, joiden arvo oli 2,8 miljoonaaecua. Pyydettäessä komissio ei kuitenkaan pystynyt esittämään tietoja sellaisten tapaustenmäärästä tai arvosta, joiden yhteydessä se oli kieltäytynyt maksamasta koko jäsenvaltionpyytämää määrää toimen päättyessä vuosina 1989 – 1993. Tämä johtui siitä, että komissionrutiinikirjanpito ei antanut mahdollisuutta erottaa näitä tapauksia niistä, joissa jäsenvaltiotpyysivät loppusummaa, joka oli alun perin varattua summaa pienempi. Tässä tilanteessakomissiolla ei voi olla yleiskuvaa siitä, millaisia taloudellisia ja muita vaikutuksia on sillä, että setarkastaa jäsenvaltioiden loppumaksuhakemukset.

3.17.5. Kun komitea pyysi komission yksiköiltä tietoja tapauksista, joissa oli esitetty asetuksen4253/88 24 artiklan mukainen muodollinen hakemus, sekä niiden tuloksista, ne eivät pystyneetaluksi esittämään minkäänlaista selvitystä tapausten määrästä tai niiden taloudellisistaseurauksista. Kävi ilmi, että alueellisen kehityksen pääosasto ei normaalisti säilyttänyt tämäntyyppistä tietoa, vaikka komissio vakuuttikin, että tästä lähtien näin tehtäisiin. Se, että komissioon täten laiminlyönyt perusasetukseen sisältyvän ja varainhoitoa koskevan tärkeän artiklantäytäntöönpanon valvonnan, vahvistaa komitean käsitystä siitä, että tämä artikla on ollut kuollutkirjain ja että ongelmana on pikemminkin asetusten säännösten täytäntöönpanon puute kuinriittämätön lainsäädäntö sellaisenaan. Tämä ongelma aiheutuu osaksi siitä, että jäsenvaltiot ovathaluttomia panemaan direktiivin täytäntöön.

61 EYVL L 178, 12. heinäkuuta 1994.


3.17.6. Sosiaalirahaston osalta jäsenvaltiot ilmoittivat vuoden 1997 osalta 123sääntöjenvastaisuudesta, ja 21,2 miljoonaa ecua palautettiin. Vuonna 1998 komissio teki 86valvontavierailua kattaakseen 7600 miljoonan ecun talousarvion. Sosiaalirahasto on erityisenaltis sääntöjenvastaisuuksille ja petollisille menettelyille, koska siinä käsitellään kurssitoiminnankaltaisia aineettomia asioita. Eräästä jäsenvaltiosta saadut tuoreet kertomukset antavat viitteitälaajamittaisista sosiaalirahaston sääntöjenvastaisuuksista ja petollisista menettelyistä kahdellaalueella, ja eräästä suuremmasta jäsenvaltiosta on saatu vihjeitä, joiden mukaan sosiaalirahastonsääntöjenvastaisuusprosentti on lähes 50 %. Huolimatta tästä ja pienemmän jäsenvaltionkansallisten viranomaisten myöhemmin suorittamista tarkastuksista nämä samat viranomaiseteivät 15. kesäkuuta 1999 mennessä olleet ilmoittaneet komissiolle vuoden 1998 osaltayhdestäkään sosiaalirahaston sääntöjenvastaisuudesta, josta on tehty hallinnollinen taioikeudellinen esitutkinta, kuten niitä vaaditaan tekemään 11. heinäkuuta 1994 annetun komissionasetuksen 1681/94 3 artiklassa.3.17.8. Uudessa asetuksessa 1260/99 säädetään tiiviimmästä yhteensovittamisesta komission jajäsenvaltioiden välillä paikan päällä tehtävien tarkastusten alalla, mutta sen 38 artiklassa annetutperussäännökset eivät eroa suuresti edeltävän asetuksen 4253/8862 23 artiklan vastaavistasäännöksistä. Sama koskee näiden artiklojen säännöksiä, joiden mukaan jäsenvaltioiden onilmoitettava sääntöjenvastaisuuksista komissiolle. Jos jäsenvaltiot eivät noudattaneet näilläaloilla vanhojen asetusten säännöksiä ja jos komissio suhtautui löyhästi asetuksentäytäntöönpanon valvontaan, miksi uusien asetusten antaminen sellaiseen välttämättä muuttaisinäitä käytäntöjä? Komitea katsoo, että ongelma liittyy enemminkin asenteisiin ja määräyksiäkohtaan tunnetun kunnioituksen puutteeseen kuin itse määräyksiin. Uuteen asetukseen 1260/99sisällytetyt selvennykset antavat komissiolle kuitenkin lisää mahdollisuuksia vaatia niidennoudattamista.

3.17.9. Tilintarkastustuomioistuimen vuotuisessa tarkastuslausumassa todetaan, että virheellistenmaksujen osuus rakennerahaston toimenpiteistä vastaa ehkä peräti 10 prosenttia, mikä on noin2-3 miljardia euroa. Tätä ei pidä pitää petosten määrän osoittimena. Tärkeää on, ettäpuolueettomassa ja tieteellisessä tilintarkastuksessa määritellyt virhetasot poikkeavat näinvaltavasti siitä, mitä komissio pitää sääntöjenvastaisuuksina edellä kohdissa 3.17.4 ja 3.17.7kuvatulla tavalla. Mahdollisuuksia on kaksi. Komissiolla ja jäsenvaltiolla ei ole mitään käsitystäsiitä, mitä tapahtuu, tai jäsenvaltioilla on tietoa mutta komissiolla ei. Kummassakin tapauksessasyynä on komission tietämättömyys. Tämä tilanne johtuu ainakin osaksi siitä, että hankkeetkorvataan toisella ja ilmoitetaan todellista kalliimmiksi (katso kohta 3.18 alk.). Merkittävästävirhetasosta sekä komission ja jäsenvaltioiden edustajien asenteesta tähän kysymykseenenemmän kohdassa 3.22.5.

3.18. Tukikelpoisuus

3.18.1. Sekä aluerahaston että sosiaalirahaston alkuperäiset järjestelyt antoivat komissiollemahdollisuuden tutkia hankkeiden tukikelpoisuutta tapauskohtaisesti sovittujen ohjelmienpuitteissa. Vuoteen 1988 mennessä hankkeiden määrä ja rakennerahaston toiminnanodotettavissa oleva kasvu johtivat siihen, että komissio ei enää voinut tehdä erillisiä päätöksiäyksittäisistä hankkeista. Asetuksilla 2052/88 ja 4253/8863 luotiin ohjelmointijärjestelmä, jokaperustui yhteisön tukikehykseen ja operatiivisiin ohjelmiin ja joka antoi jäsenvaltiollemahdollisuuden määritellä ohjelmaan sisältyvät hankkeet, jolloin ratkaiseva päätös

62 EYVL L 374, 31. joulukuuta 1988.63 EYVL L 144, 27. toukokuuta 1989.


tukikelpoisuudesta siirrettiin tälle tasolle. Komission oli määrä tehdä yksi päätös kustakinoperatiivisesta ohjelmasta kokonaisuutena (asetuksen 4253/88 14 artikla). Käytännössäkomissiolla oli tällöin tilaisuus hankkeiden tukikelpoisuuden arviointiin hetkellä, jolloinjäsenvaltiot jättivät menoilmoitukset ohjelmien päätyttyä. Ajan myötä kävi ilmi, että selkeidenhankkeiden hyväksyttävyyttä koskevien selkeiden määritelmien puute aiheutti vaikeuksia sekäkomissiossa että jäsenvaltioissa. Hankkeita korvattiin alusta lähtien toisilla, ja käytäntö yleistyiyleistymistään. Jos komissio totesi, että hanketta ei voitu tukea, jäsenvaltio yksinkertaisesti esittikorvaavaa hanketta, joka oli sisällytetty operatiiviseen ohjelmaan jälkikäteen juuri tätätarkoitusta varten ja usein hetkellä, jolloin uusi hanke oli meneillään tai jo päättynyt. Uusi asetus1260/99 nyt nimenomaisesti sallii tämän. Sen 39 artiklan 2 kohdassa todetaan, että “jäsenvaltiontekemiin oikaisuihin sisältyy yhteisön tuen peruuttaminen kokonaan tai osittain. Jäsenvaltio voikäyttää näin vapautuneet yhteisön varat uudelleen kyseiseen tukitoimeen 53 artiklan 2 kohdannojalla määriteltäviä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen“.

3.18.2. Tämän perustavoitteena on, että jäsenvaltioilla on joka tapauksessa lupa käyttää varojarahoitustavoitteisiinsa asti. Todellinen ongelma on löytää riittävästi meneillään olevia hankkeitatämän mahdollistamiseksi. Tätä varten ja “suojautuakseen” mahdolliselta päätökseltä, jonkamukaan hanketta ei voida hyväksyä, jotkut jäsenvaltiot rutiininomaisesti ilmoittavat menot liiansuuriksi. Tämä käy ilmi komission alaisuudessa laaditusta kertomuksesta, joka on otsikoitu“SEM 2000 - etape III: 5eme rapport d’avancement”.64

Rakennerahastojen tapauksessa tukikelpoisuuteen liittyvä sääntöjenvastaisuus ei välttämättä oleosoitus varojen menettämisestä, koska jäsenvaltioiden maksuhakemukset sisältävät useintarpeellista enemmän hyväksyttäviä menoja komission maksun varmistamiseksi. (kohta 2.2.3)

Lyhyesti sanottuna jäsenvaltiolla on ohjelma, ja se esittää esimerkiksi 80 miljoonan euronarvosta menoja ja odottaa komission yksilöivän tästä kokonaismäärästä esimerkiksi 50miljoonaa, joka on summa, joka kyseiselle jäsenvaltiolle jo on varattu rakennerahastontalousarviosta. Jos 50 miljoonan puitteissa esitetty hanke todetaan tukikelvottomaksi, sekorvataan toisella hankkeella, jonka komissio valitsee 30 lisämiljoonan joukosta.

3.18.3. Komissio on joka tapauksessa aina hyväksynyt hankkeiden korvaamisen toisella javuodesta 1988 lähtien se on hyväksynyt liian suurien määrien ilmoittamisen.Tilintarkastustuomioistuin toteaa Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalle äskettäin (19.5.1999)lähettämässään kirjeessä, että monissa tapauksissa tukikelpoisten menojen yliarviointi ei riitävarmistamaan, että näillä virheillä ei ole merkittävää vaikutusta komission kokonaismaksuihinkyseisen ohjelman osalta. Virheet, joihin tilintarkastustuomioistuin tässä viittaa, ovat niitä, joitaon todettu tileistä annettavan vuotuisen tarkastuslausuman valmistelun yhteydessä. Olennaistaon, että itse ilmoitus ei poista vaaraa siitä, että komission hyväksymissä menoissa ilmeneevirheitä. Lisähuomautuksia virhetasoista, tilintarkastustuomioistuimen huolenaiheista sekäkomission ja jäsenvaltioiden johtavien virkamiesten reaktioista jäljempänä kohdassa 3.22.5.

3.18.4. Tähän liittyvä ongelma on, että jäsenvaltioiden välistä ja jäsenvaltioiden omien ohjelmienvälistä yhdenvertaista kohtelua ei voida taata. Jos jäsenvaltio sisällyttää operatiiviseen ohjelmaankoko toiminta-alan, sillä ei ole muuta mahdollisuutta kuin korvata hanke toisella tai ilmoittaa senarvo liian suureksi.

3.18.5. SEM 2000 –menettelyn kolmannessa vaiheessa järjestetyn kuulemisprosessin jälkeenkomissio valmisteli paketin, joka käsitti 20 tiedotetta tai ohjetta, joissa käsiteltiin

64 O/99/142, 7.5.99.


yksityiskohtaisesti tukikelpoisuuspäätöksiä, jotta jäsenvaltioita ja sen omia yksiköitä voitaisiinopastaa tällä alalla. Kuultavana oli ryhmä, joka koostui pääasiassa jäsenvaltioidenvaltiovarainministeriöiden johtavista virkamiehistä. Nyt hyväksyttyyn lainsäädäntöön onkomission mukaan sisällytetty osia näistä tiedotteista, joita tämän jälkeen tarkistetaan. Samassalainsäädännössä (uuden asetuksen 1260/99 tukikelpoisuutta koskevassa 30 artiklassa) kuitenkintodetaan, että ”tukikelpoisiin menoihin sovelletaan asiaan liittyviä kansallisia sääntöjä, paitsijos on tarpeen, että komissio vahvistaa menojen tukikelpoisuutta koskevat yhteiset säännöt”.Uutta asetusta ehdottaessaan komissio totesi lisäksi, että ”jäsenvaltiot kantavat sen sijaanlopullisen vastuun ohjelmatyön yksityiskohtaisemmasta sisällöstä ja tukitoimien hallinnosta”.65

Tarkistettuja tiedotteita on edelleen saatavilla tietolähteiksi, mutta hyväksyttävyydestä tehtäväperuspäätös siirtyy merkittävästi jäsenvaltioiden alueelle. Komissio väittää, ettäyhteisrahoituksen vuoksi jäsenvaltioiden ja yhteisön edut ovat hankkeiden hyväksyttävyydenosalta samansuuntaiset. Monissa tapauksissa yhteisön osuus ohjelman kustannuksista onkuitenkin huomattavasti suurempi kuin jäsenvaltion osuus.

3.19. Täydentävyys

3.19.1. On selvää, että jos yhteisön menoilla vain korvataan kansalliset menot, lisäarvoa eisynny. Alkuperäisen aluerahastoasetuksen johdanto-osassa (asetus 724/75) vaaditaan, ettärahastojen avun ei pitäisi johtaa siihen, että jäsenvaltiot supistavat omia kehityspyrkimyksiään,vaan sen olisi täydennettävä näitä. Kaikkia rahastoja koskevan asetuksen 2052/88 4 artiklassatodetaan, että komissio toteuttaa aiheelliset toimenpiteet varmistaakseen, että yhteisöntoimenpiteet tuovat lisäarvoa kansallisiin aloitteisiin.

3.19.2. Täydentävyyttä ei koskaan ole ollut helppo todentaa. On vaikea määritellä, esiintyykösitä yksittäisissä hankkeissa tai ohjelmissa tai yleisemmin. Vuoden 1988 uudistuksen yhteydessätapahtunut siirtyminen hankekohtaisesta komission arvioinnista ohjelmien hyväksymiseen poistikomissiolta käytännössä mahdollisuuden todentaa täydentävyys tällä tasolla ainakin etukäteen.Vuoden 1993 asetuksissa täydentävyyttä alettiin tarkastella vain yleisellä tasolla. Asetuksen2082/9366 9 artiklassa todetaan, että ”komissio ja asianomainen jäsenvaltio huolehtivat, ettäjäsenvaltio pitää julkiset tai niihin verrattavat menonsa kaikilla kyseisillä alueilla vähintäänsamalla tasolla kuin edellisen suunnittelukauden aikana, ottaen huomioon rahoitukseenvaikuttavat makrotaloudelliset olosuhteet sekä … kansallisen suhdannekehityksen”. Tämä on johyvin yleinen ja erittäin ehdollinen täydentävyyden tulkinta. Uudessa asetuksessa 1260/99pyritään toimimaan tämän laajan tulkinnan mukaisesti ja ehdotetaan, että komissio todentaa sennoudattamisen ennen ohjelmakautta, sen puolivälissä ja sen jälkeen. Uusien tavoitteiden 2 ja 3osalta komissio ja jäsenvaltiot määrittävät ohjelmakautta varten kansallisten menojen viitetasot.On kuitenkin selvää, että tämä uusi täydentävyyden määritelmä ainoastaan heijastelee sitä, ettäkomissiolla ei makrotaloudellisen tason alapuolella enää ole mitään tehokasta keinoa varmistaatäydentävyyttä. On myös vaikea uskoa, että sillä on käytössään mitään tehokasta keinoavarmistaa täydentävyys makrotaloudellisella tasolla. Mitä komissio voisi tehdä ohjelmakaudenpuolivälissä tai sen jälkeen, jos sen tutkimuksissa todettaisiin, että jäsenvaltio on vähentänytjulkista rahoitustaan rakennerahastovarojen saatavilla olon vuoksi? Asetuksessa ei säädetämistään seuraamuksista. Komissio ei voi millään tasolla – makrotaloudellisella tai muulla –toimia jäsenvaltioista riippumatta tutkiakseen, vahvistaakseen tai varmistaakseentäydentävyyden.

65 KOM (1988) 131 lopull., sivu 20.66 EYVL L 193, 31. heinäkuuta 1993.


3.20. Arviointi

3.20.1. Arviointi ja seuranta ovat erilaisia tehtäviä. Arvioinnissa tutkitaan avun vaikutuksia, kuntaas seuranta merkitsee sitä, että pyritään saamaan yleiskäsitys täytäntöönpanosta. Nämä kaksitehtävää kytkeytyvät tällä alalla toisiinsa roolissa, joka toisiaan seuranneissa asetuksissa onmääritelty seurantakomiteoille, jotka koostuvat jäsenvaltioiden edustajista ja joidenpuheenjohtajana toimii komission edustaja. Arvioinnin alalla avainkomponentin muodostivatseurantakomiteat, jotka asetettiin noudattaen asetuksen 2052/88 17 artiklaa, jossa myössäädettiin ennakko- ja jälkiarvioinnista, joka liittyi rahastoilla tuolloin olleisiin viiteentavoitteeseen. Komiteoiden asema vahvistui tällä alalla merkittävästi asetuksen 2082/93säännösten myötä, ja uudessa asetuksessa tämä muodollistettiin säätämällä ennakko-, väli- jajälkiarvioinnista. Erityisesti ennakkoarvioinnin tapauksessa otetaan käyttöön järjestelmällisempilähestymistapa, joka mahdollistaa vertailukohdan luomisen myöhempää väli- ja jälkiarviointiavarten. Seuranta kohdistuu sekä fyysisiin että rahoituksellisiin indikaattoreihin, ja sitä käytetäänmittaamaan toimenpiteiden vaikutusta yleisesti ja yhteisön tukikehyksen tasolla sekä ohjelmantasolla. Näin ollen seurantakomiteat olisi ollut parempi muuttaa seuranta- ja arviointikomiteoiksi.Vaikka tilintarkastustuomioistuin tunnustaakin, että komissiolla oli tärkeä tehtävä, kun se saijäsenvaltiot vakuuttuneiksi arvioinnin tärkeydestä, se esittää erityiskertomuksessaan 15/98huomautuksia, jotka huolestuttavat komiteaa. Huolimatta komission hyvistäarviointiponnisteluista tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tilintarkastustuomioistuimen” tarkistusten yhteydessä tavattujen toimijoiden mukaan ainoastaan osasta tuloksia taisuosituksia on todellista hyötyä päätöksenteossa, hankkeiden hallinnossa, ohjelmienuudelleensuunnittelussa tai tulevien toimien valmistelussa" (kohta 6.7)67. Muissatilintarkastustuomioistuimen kertomuksissa on arvosteltu seurantakomiteoiden suhteellistapassiivisuutta, kun ne ovat tarkastelleet edistystä lähes yksinomaan käytettyjen varojen määränkannalta.

3.20.2. Tästä huolimatta uudessa asetuksessa rajoitetaan komission rooli seurantakomiteoissapuhtaasti neuvoa-antavaksi. Asetuksen 1260/99 40 artiklassa puhutaan arvioinnista yhteisenätehtävänä. Näiden järjestelyjen rakenteen valossa komissiolla ei kuitenkaan ole juurimahdollisuuksia toteuttaa riippumatonta arviointia, jonka tulokset poikkeaisivat arviosta, joka ontäysin riippuvainen jäsenvaltion antamista tiedoista.

3.20.3. Lisäksi on otettava huomioon asetettujen tavoitteiden yleiset vaikutukset. Arviointi ontällä tasolla vaikeaa etenkin siksi, että jos menot kasvavat jollakin rajatulla alueella merkittävästirahaston toiminnan seurauksena, tällä on keynesiläinen menoja lisäävä vaikutus riippumatta siitä,käytettiinkö varat pitkän aikavälin rakenteelliseen kehitykseen.

3.21. Organisaationäkökohtia

3.21.1. Hallinnollisella tasolla komitea totesi tuoretta kehitystä, joka myötäili uuden asetuksenkäyttöönottoa. Kun yhteisö siirtyy kuudesta tavoitteesta kolmeen, käytettävien välineiden määräjälleen kerran lisääntyy, kun käyttöön otetaan EMOTR:n tukiosaston (ei ohjaus) “osuus”tavoitteesta 2. Tämän tueksi esitetty väite, jonka mukaan tavoite 2 sisältää joskus maaseudunkehittämistä, ei ole kovin vakuuttava. Eikö myös tavoite 1 sisällä maaseudun kehitystä? Tämän

67 EYVL L 347, 16. huhtikuuta 1998.


uuden järjestelyn seurauksena maaseudun kehittämiselle on tavoitteissa 1 ja 2 erilaisiaohjelmamenetelmiä. Jos tavoitteen 1 maatalouden kehittämiselementit voidaan turvallisesti jättääohjausosastolle, jolla on vuosien kokemus rakennerahastoista, niin miksi tukiosastonosallistuminen on välttämätöntä tavoitteen 2 tapauksessa? Väite, jonka mukaan menotalistettaisiin tilien tarkastamiselle ja hyväksymiselle, on jossakin määrin perusteltu. Joshyväksymis- ja tarkastamismenettelyä kuitenkin suositellaan joillekin tavoitteen 2 menoille, niinmiksei kaikille; miksei itse asiassa kaikille rakennerahastojen menoille? Komitea katsoo, ettätämä asetusten heijastelema hallinnollinen hybridijärjestely johtuu maatalousalanpainostusryhmien toiminnasta ja komission sisäisestä byrokratiasta, joka liittyy maataloudenhintatukimenojen todennäköisesti jatkuvaan vähentämiseen.

3.21.2. Tavoite 1 (jälkeen jääneiden alueiden rakenteellinen kehittäminen ja mukauttaminen) jatavoite 2 (rakenteellisissa vaikeuksissa olevien alueiden taloudellinen ja sosiaalinenuudistaminen) olisi komitean mielestä voitu saavuttaa paremmin, jos molemmat katettaisiinyhdestä yhdistetystä rahastosta, jota hoitaa yksi pääosasto. Tämä mahdollistaisi helpommanyhteensovittamisen ja valvonnan, ja sillä säästettäisiin komission kannalta työtä ja henkilöstöä.Komitealle on väitetty, että jäsenvaltiot vastustaisivat tällaista järjestelyä, koska niiden mielestäon parempi, että komission yksiköiden rakenne vastaa kansallisten hallintojen rakennetta siten,että kutakin kansallista ministeriötä “vastaa” yksi pääosasto. Komitea myös uskoo, ettäkomission sisäinen byrokraattinen vastustus on tähän mennessä estänyt tällaisen järkeistämisen.

3.22. Johtopäätökset

3.22.1. Rakennerahastojen oikeudellisesta ja hallinnollisesta kehityksestä voidaan tehdä sejohtopäätös, että päätöksentekovalta ja todellinen johtamis- ja varainkäyttövalta on ratkaisevastisiirtynyt jäsenvaltioille. Komissio ei ole toiminut riittävän tarmokkaasti suojellakseen kyseessäolevia resursseja sääntöjenvastaisuuksilta, ja havaittujen sääntöjenvastaisuuksien jatilintarkastuksessa paljastuneiden merkittävien virheiden välinen ero on hätkähdyttävä. Koskakomissio on viime kädessä vastuussa talousarvion täytäntöönpanosta, sillä ei ole oikeuttahyväntahtoisesti olettaa, että jäsenvaltiot havaitsevat ja korjaavat riittävästisääntöjenvastaisuuksia rakennerahastojen alalla. Tämä seikka liittyy erityisestihyväksyttävyyskysymykseen. Yksittäisten hankkeiden tukikelpoisuuden ja korvaavienhankkeiden käytön järjestelmällisen todentamisen puutetta ei ole komission kannalta korvattumekanismilla, joka antaisi sille mahdollisuuden tehdä riippumattomia ja tietoisia päätöksiämenojen poissulkemisesta ja operatiivisten ohjelmien itsenäisyyden suojelemisesta. Kokemus onosoittanut, että komission on huomattavan vaikea varmistaa, että asetuksen 4253/88 keskeisiävalvontaa koskevia artikloja (23 ja 24) noudatetaan. Huolimatta siitä, että uudet artiklat ovatselkeämpiä, ei ole syytä uskoa, että uuden asetuksen 1260/99 38 ja 39 artikla sellaisenaan ovathelpommin sovellettavissa. Jäsenvaltioiden tehokkaampi valvonta ja tehokkaampi valvontajäsenvaltioissa edellyttävät enemmän resursseja.

3.22.2. Täydentävyyttä on nyt miltei mahdoton todentaa, ja jäsenvaltioiden tasolla kansallistenmenojen todentaminen alue- ja politiikkakohtaisesti on niin ongelmallista, että se on hyödytöntä.Komissio on vakavasti pyrkinyt edistämään arviointia, mutta on vaikea käsittää, miksi sen rooliatässä ei pitäisi vahvistaa, kun seurantakomiteoiden roolia vahvistetaan. Yleisesti ottaen on vaikeaolla tekemättä sitä johtopäätöstä, että komission roolia rakennerahastojen yhteisessä hallinnossaasteittain heikennetään. Vaikka komissio ei tältä osin ehkä olekaan kadottanutperustamissopimuksesta johtuvaa vastuutaan talousarvion täytäntöönpanosta täysin näkyvistään,se on ainakin sallinut näkyvyyden heikkenemisen. Tätä komission aseman heikkenemistä ei


pitäisi sekoittaa selkeämpään vastuujakoon. Selkeä vastuujako on sellaisenaan arvokasta, muttase ei takaa, että yhtäältä komission ja toisaalta jäsenvaltion valtuudet ja vastuualueet on saatettukeskenään tasapainoon.

3.22.3. Vaikka valvonta on siirtynyt jäsenvaltioille, kuusi tekijää vapauttavat ne vastuusta.• rahoitus- ja täytäntöönpanovastuun erottaminen, kun komissio yhteisrahoittaa politiikkaa, jonka

päivittäinen hoito on jäsenvaltion vastuulla• menokatot ovat myös tavoitteita• yhteisön tuki voi olla jopa 70 %• hankkeiden korvaaminen toisilla tekee tyhjäksi hankkeiden etukäteisvalinnan• yliarvostus vie pohjan hankkeiden valinnalta ja valvonnalta yleisesti• komission valvonta- ja perimismenettelyjen soveltaminen on vaikeaa vanhojen ja luultavasti

myös uusien asetusten (4253/88 ja 1260/99) mukaisesti.

3.22.4. Muilla neuvoston horisontaalisen asetuksen 1260/99 säännöksillä selkeytetään joitakinseikkoja, kuten esimerkiksi sitä, kuka toteuttaa arvioinnin ja milloin. Sen säännökset, jotkakoskevat sääntöjenvastaisuuksista esitettäviä ilmoituksia ja komission paikalla tehtäviätarkastuksia, eivät kuitenkaan suuresti poikkea aikaisemmista säännöksistä, joilla oli käytännössähyvin vähän vaikutusta. Ne ovat olleet suurelta osin kuolleita kirjaimia, osaksi siksi, ettäjäsenvaltiot ovat korvanneet hankkeet toisilla ja yliarvostaneet ne. Nämä molemmat seikat ovatheikentäneet vastuuta, joka niillä alun perin oli hankkeiden valinnassa noudatettavanhuolellisuuden osalta. Todellista merkitystä on sillä, aikooko komissio toimia tarmokkaastiuuden asetuksen täytäntöönpanossa ja pyrkiessään kohti uusia uudistuksia mukauttaen samallaomia hallintorakenteitaan. Komitea uskoo, että jos näin ei tapahdu, rakennerahastoja ei enääuudisteta, mutta että laajentumisen paine ja Keski- ja Itä-Euroopan uusien jäsenvaltioidenhallinnolliset ongelmat johtavat siihen, että yhteisön politiikka väistyy yksinkertaisentulonsiirtomekanismin tieltä, vaikka sillä ei tällä hetkellä olekaan riittävää poliittista tukea.

3.22.5. Tämän komitean tehtäviin kuuluu komission hallintokulttuurin tarkastelu.Valtiovarainministeriöiden johtavien virkamiesten työryhmä perustettiin komission aloitteestatutkimaan koko yhteisen hallinnon alaa SEM 2000 –aloitteen yhteydessä. Ryhmän tuoreimmassaasiakirjassa, jota on siteerattu kohdassa 3.16.2 ja joka on laadittu yhdessä komission kanssa,käsitellään tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumaa. Tässä esitetyt huomautukset ovatesimerkki siitä, miten haluttomasti komissio ja kansalliset hallinnot hyväksyvät ongelmienolemassaolon, kun niiden ratkaiseminen saattaisi olla jäsenvaltioiden kannalta vaikeaa. Kuntilintarkastustuomioistuin päätti tilintarkastuksen jälkeen olla antamatta myönteistätarkastuslausumaa perättäisten vuosien maksuista, asiakirjassa todetaan, että tilanne ei olekomission kannalta kovinkaan rohkaiseva : neljäntenä peräkkäisenä vuotenatilintarkastustuomioistuin ei ole pystynyt antamaan myönteistä tarkastuslausumaa maksuista.Tämän huomautuksen yhteydessä tilintarkastustuomioistuimen menetelmiä verrataankansallisten valtiontalouden tarkastusvirastojen menetelmiin ja sen virhemääritelmä asetetaantarkoitushakuisesti kyseenalaiseksi. Tämä saattaisi johdatella lukijan uskomaan, että ongelmanaon se, että tilintarkastustuomioistuin ei halua antaa myönteistä tarkastuslausumaa eikä niinkääntaustalla oleva virhetaso, joka antaa aiheen tähän haluttomuuteen. Tilanne on nurinkurinen.Tilintarkastustuomioistuimen odotetaan antavan myönteinen tarkastuslausuma tosiasioistariippumatta komission moraalin nostamiseksi ja kansallisten virkamiesten käskystä. Tämä onkuvaavaa hallintokulttuurille, jolla on objektiivisuusongelmia. Tilintarkastustuomioistuimenvastauksessa neuvostolle (kirje 19. toukokuuta 1999) kehotetaan varovaisuuteen ennen kuintehdään päätöksiä, jotka saattaisivat merkitä sitoutumista siihen, että annetaan tietyn ajankuluessa myönteinen tarkastuslausuma toimista, jotka muodostavat komission maksujenperustan. Jos kyseessä ovat kyseisten komission jäsenten suoranaisesti hallinnoimat menot, olisitietenkin komission tehtävä saada aikaan tarvittavat parannukset tällaisen ajan kuluessa.


Jäsenvaltioiden on kuitenkin myös varmistettava, että niiden omia valvonta- jaseurantamenettelyjä vahvistetaan – esimerkiksi siten, että uudet tiukemmatrakennerahastoasetukset pannaan asianmukaisesti täytäntöön ja että jäsenvaltioidentaloudellista raportointia komissiolle parannetaan, jos komission on määrä pystyä toimittamaanluotettavia rahoitusselvityksiä, joiden tilien perustana olevat toimet ovat laillisia jasäännönmukaisia. Komitea yhtyy tähän näkemykseen.

SUOSITUKSET

3.23. EMOTR:n yhteinen hallinto

EMOTR:n tukiosaston erittäin monimutkainen luonne tekee siitä petosalttiin ja vaikeuttaamerkittävästi sen valvontaa. EMOTR:n menojen valvonta on edelleen tärkeä kysymys, vaikkaEMOTR:n tukiosaston osuus yhteisön kokonaistalousarviosta vähitellen laskee. Vientitukien jasuoran tulotuen kaltaiset herkät alat ovat myös avainaloja, jotka vaativat komission erityistähuomiota. Komissiolla ja jäsenvaltioilla maksujen ja valvonnan alalla olevien vastuualueidentuore selkeyttäminen saattaa vaikuttaa myönteisesti, jos seurannasta huolehditaanasianmukaisesti. Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen jäsenvaltioiden kanssa on komissionviimeinen yleinen hallintotoimi, kun se valvoo sitä, miten jäsenvaltiot käyttävät varoja komissionvastuulla. Tilintarkastustuomioistuimen vuotuisten tarkastuslausumien tulokset antavatymmärtää, että tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn kautta takaisin perittyjä summia olisinostettava.

3.23.1. Kaikki päätökset, joita komissio tekee tällä alalla joko hallintoviranomaisena taikollegiona, on tehtävä täysin riippumattomasti. Komission on varmistettava, ettätilintarkastusyksikkö voi toimia riippumattomasti ja ilman, että siihen kohdistetaan aiheetontaulkoista tai sisäistä painostusta tai vaikutusvaltaa. (3.12.3.-4)

3.23.2. Komission olisi varmistettava, että noudatetaan tarkemmin asetusten 1287/95 ja 1663/95säännöksiä, jotka koskevat maksavien yksiköiden nimeämistä ja niiden tilien varmentamista.(3.9.8.-3.9.10)

3.23.3. Komission olisi hyödynnettävä täysimääräisesti sillä olevaa oikeutta harjoittaajäsenvaltioissa itse paikalla toteutettavaa valvontaa tilien ja säännönmukaisuuden tarkastamistaja hyväksymistä varten ja suljettava hyväksyttävien tilien ulkopuolelle summat, jotka liittyvätkirjanpitovirheisiin ja tilien perustana oleviin toimiin, jotka ovat sääntöjen vastaisia. (3.12.3–4)

3.23.4. Jos todetaan järjestelmällisiä puutteita, olisi sovellettava korkeampia korjausprosentteja.(3.8.6., 3.12.2.)

3.23.5. Tilien tarkastamis- ja hyväksymisponnisteluja tehostamalla voidaan saada palautettuasuurempia summia. Tätä varten tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava yksikkötarvitsee lisähenkilöstöä voidakseen kattaa laajemman alan joka vuosi ja voidakseen tehdätarkastuksia lopullisen edunsaajan tasolle asti. Sen olisi asetettava palautettavia summia koskevattavoitetasot, jotka kytketään tilintarkastustuomioistuimen vuotuisissa tarkastuslausumissaanesittämiin virhetaajuuksiin. (3.12.2)


3.23.6. Komission olisi perittävä korkoa siitä päivästä, jona maksava yksikkö suorittaa maksun,kun kyseessä on peritty summa, johon on sovellettu sovittelumenettelyä. (3.11.1-3.11.5-6)

3.23.7. Sovitteluelimelle esitettäviä kiistanalaisia summia olisi nostettava siten, että seilmoitetaan tarvittaessa kussakin jäsenvaltiossa toteutettavien toimenpiteiden keskimääräisenarvon osana. (3.11.3.)

3.23.8. Komission olisi pyrittävä lyhentämään tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn kuluvaaaikaa vähentämällä vaiheiden määrää ja erityisesti kertoja, joina jäsenvaltiot esittäväthuomautuksia palautettavaksi ehdotetuista summista ja niihin johtavista komissionhuomautuksista. (3.10.9.)

3.23.9. Komission olisi varmistettava, että markkinatukien ja suorien tukien tilintarkastussykli onriittävän lyhyt, jotta taataan, että kaikki pääalueet katetaan 24 kuukauden kuluessa asetuksen1663/95 1 artiklan mukaisesti. (3.10.7.)

3.23.10. Uudessa järjestelmässä säännönmukaisuutta koskevat päätökset voivat koskea erivuosien toimia. Komission olisi siksi varmistettava, että sen kirjanpidosta ja raportoinnista käyseurattavuuden vuoksi ilmi, miten suuria summia säännönmukaisuutta koskevan tarkastuksenseurauksena on palautettu kunkin tilivuoden osalta. (3.10.5–8)

3.23.11. Komission olisi kiinnitettävä erityistä huomiota määrämaan mukaan eriytettyihinvientikorvauksiin ja varmistettava, että vakuudet peritään takaisin kokonaisuudessaan, jospetollisia menettelyjä todetaan. (3.13.2–5)

3.23.12. Komission olisi asetettava etusijalle yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän(IACS) asianmukainen täytäntöönpano ja oikea soveltaminen. (3.13.6–7)

3.24. Rakennerahastojen yhteinen hallinto

Rakennerahastojen suuruus merkitsee sitä, että jäsenvaltioiden on huolehdittava menojenpäivittäisestä valvonnasta. Se, että komission ja jäsenvaltioiden välistä vastuujakoa on hiljattainselkeytetty, ei merkitse sitä, että vastuualueiden jaossa on saavutettu oikea tasapaino. Monettekijät vaikuttavat osaltaan siihen, että jäsenvaltiot on vapautettu vastuusta. Komission onvarmistettava, että jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön tehokkaat valvontajärjestelmät.

3.24.1. Komission sisäistä valvontaa on vahvistettava lujittamalla pääosastojen sisäisenvalvonnan yksiköitä. Tämä on välttämätöntä, jotta vältytään siltä, että komissio on milteiyksinomaan riippuvainen jäsenvaltioista, kun se haluaa tietoja täytäntöönpanosta jasääntöjenvastaisuuksista sekä näiden seurantamahdollisuuksista. Tämä ehdotus vastaa tämänkertomuksen luvussa 4 esitettyjä ehdotuksia, jotka koskevat varainhoidon valvonnanhajauttamista sekä nykyaikaista sisäistä ja ammattitaitoista tilintarkastustoimintaa. (3.17.2-9)

3.24.2. Jäsenvaltioissa toteutettavia komission tarkastuksia on sekä lisättävä että parannettava, eliniiden on ulotuttava pitemmälle kuin sellaisten tarkastusten, jotka johtavat vain komissiolleannettaviin neuvoihin ja keskusteluihin. Tarkastukset olisi suunniteltava siten, että niissäpaljastetaan sääntöjenvastaisuuksia ja päädytään taloudellisiin korjauksiin. Niitä olisi tehtäväuseammin maissa ja alueilla, joiden hallintorakenteet ovat suhteellisen heikot. Se merkitsee sitä,että suurempi osa komission resursseista on käytettävä jäsenvaltioissa toteutettavaan valvontaan.


Tämä merkitsee sitä, että komissio valvoo tällaisia rakenteita vahvemmin ja tehokkaamminkaikissa jäsenvaltioissa. (3.17.2-9)

3.24.3. Rakennerahastojen hallintoon osallistuvien hallinnollisten yksiköiden määrää olisivähennettävä eikä lisättävä. Tämän vuoksi PO 6:n EMOTR:n tukiosastosta vastaavalla yksikölläei pitäisi olla mitään osuutta maaseudun kehittämistoimenpiteiden alalla, joka olisi jätettäväohjausosastosta vastaavan yksikön hoitoon. Komitean mielestä vain yhden pääosaston olisioltava vastuussa uusista tavoitteista 1 ja 2. (3.21.1.-2)

3.24.4. Jos erilaisten kansallisten sääntöjen käyttäminen hankkeiden valintakelpoisuudenmäärittelyyn on perustamissopimusten määräysten mukaista, komission olisi huolellisestivalvottava sitä, jotta varmistetaan kaikkien unionin kansalaisten yhdenvertainen kohtelurakennerahastojen tuen suhteen. Jos tätä ei voida taata kansallisin säännöin, komission olisijulkaistava yksi tai useampia tukikelpoisuustiedotteita, jotka toimivat tätä koskevina ohjeina.(3.18.5.)

3.24.5. Komission olisi kieltäydyttävä hyväksymästä yliarvostettuja maksuhakemuksiajäsenvaltiolta ja palautettava ne uudelleen esitettäviksi (yliarvostusta tapahtuu, kun jäsenvaltiothakemuksia esittäessään hakevat enemmän varoja kuin mihin niillä on oikeus ja jättävätkomission tehtäväksi valita tukikelpoiset menot tästä summasta). On jäsenvaltioiden vastuullaesittää maksuhakemuksensa seurattavasti ja yksityiskohtaisesti, jotta kaikki osapuolet voivat ollavarmoja siitä, että kyseiset menot ovat hyväksyttävissä ja että niiden vaikutukset on arvioitu.(3.18.1.-4)

3.24.6. Jäsenvaltioiden olisi ilmoitettava komissiolle kaikista tapauksista, joissa hanke korvataantoisella, sekä niiden arvosta. Komission olisi järjestelmällisesti säilytettävä nämä tiedot, jotta sesaa yleiskäsityksen ohjelmien yhtenäisyydestä ja johdonmukaisuudesta. Jäsenvaltioiden olisiesitettävä vertailua varten alkuperäinen ehdotus ilman vaihtoja ja lopullinen tulos vaihtoineen.Tämä antaisi komissiolle mahdollisuuden puuttua asiaan tiettyjenuudelleenkohdentamistapausten arvioimiseksi ja varmistaakseen, että se voi periä takaisinyhteisön talousarviosta aiheettomasti maksetut summat. (3.18.1.-4)

3.24.7. Jos edellä kohdissa 3.24.1 ja 3.24.6 tarkoitettuja uudistuksia ei panna täytäntöön,komission olisi tehtävä aloite valmistelemalla erityinen lainsäädäntöehdotus.


Liite 1

LUKU 3 : YHTEINEN HALLINTO

Euroopan unionin talousarvio 1999Menot yleisiä luokkia kohti (1999 maksumäärärahat)

miljoonaa euroa % talousarvionkok.summasta

EMOTR-tuki 40735 48,5

2.1.1..1 EMOTR-ohjaus 3774 4,5

2.1.1..2 Aluerahasto 12702 15,1

Sosiaalirahasto 7246 8,5

Muut rakennerahastot 3846 4,7

Rakennerahastot YHTEENSÄ 27568 32,8

Koheesiorahasto 2887 3,4

Rakenne- ja koheesiorahasto

YHTEENSÄ30455 36,2

Muut menot 12798 15,3

Talousarvio YHTEENSÄ 83978 100,0

Lähde: EYVL L 39 – Euroopan unionin lopullisesti vahvistettu talousarvio varainhoitovuodelle 1999.


4. VALVONTAYMPÄRISTÖ

SISÄLLYSLUETTELO

JOHDANTO4.1. Perusteet4.2. Käynnissä olevat uudistukset4.3. Muut valvontamekanismit4.4. Valittu lähestymistapa4.5. Ensimmäinen kertomus: ongelmakohtien yksilöinti

SISÄINEN VALVONTA4.6. Muutostarve4.7. Varainhoidon vastuun periaatteet4.8. Mitä on sisäinen valvonta?4.9. Sisäisen valvonnan uudet puitteet

Valvonta ja tukiToimivallan siirtoRahoitustoimet - menettelytKirjanpito ja raportointiTulojen ja menojen hyväksyjien vastuun täytäntöönpano

SISÄINEN TARKASTUS4.10. Sisäinen vs. ulkoinen tarkastus4.11. Nykyisen sisäisen tarkastustoimen heikkous4.12. Mitä on sisäinen tarkastus?

MääritelmäTavoite ja soveltamisalaVastuu, valta ja riippumattomuus

4.13. Komission sisäisen tarkastuksen puitteetAsema ja paikka organisaatiossaTarkastusten valintaTarkastusten toteutusTarkastusten seurantaSuhteet tilintarkastustuomioistuimeenResurssit

4.14. Hallinnon tarkastus (IGS)4.15. Vaikutukset organisaatioon4.16. Tilintarkastustuomioistuimen toteamusten hyödyntäminen komissiossa

Tilintarkastuksen kattavuusTilintarkastuksen toteamusten luonneDASKertomusten ajoitusKontradiktorinen menettely4.17. Parlamentin suorittama talousarvion valvonta4.18. Suositukset

Liite 1: SEM 2000 SuosituksetLiite 2: PO XX - Faktoja ja lukuja


JOHDANTO

4.1. Perusteet

4.1.1. Tässä luvussa käsitellään komissiossa käytettäviä tulojen ja menojenvalvontamekanismeja68. Tällaisia mekanismeja ovat muun muassa toimenpiteet, joita toteutetaanmenojen laillisuuden ja asianmukaisuuden varmistamiseksi ennen niiden suorittamista -etukäteen tapahtuva valvonta -, ja toimenpiteet menojen sovittamisen jälkeen ja niiden aikana -jälkikäteen tapahtuva valvonta.

4.1.2. Nämä toiminnot, jotka nykyisin kuuluvat molemmat varainhoidon valvonnan pääosaston(PO XX) vastuualueeseen, ovat itse asiassa huomattavan erilaisia. Etukäteen tapahtuva valvontaon ensisijaisesti hallinnollinen prosessi, jossa menoehdotusten (sekä sitoumusten että maksujen)asianmukaisten sääntöjen ja menettelyjen mukaisuus tarkistetaan ja varainhoidonvalvontayksikkö tarkastaa ne. Toimelle on saatava nimenomainen hyväksyntä ennen sentoteuttamista. Tämä menettely tunnetaan yhteisön kielenkäytössä “hyväksymismerkinnän”antamisena. Jälkikäteen tapahtuvan valvonnan toteuttaa PO XX:n erityisyksikkö tarkastuksina,jotka voivat kohdistua yksittäisiin toimialoihin, ohjelmiin, hankkeisiin jne. ja joidenjohtopäätökset päätyvät komission varainhoidon valvojan kertomuksiin. Tässä luvussa näitäkahta toimintoa kutsutaan sisäiseksi valvonnaksi ja sisäiseksi tarkastukseksi.

4.1.3. Vaikka nämä toiminnot ovat luonteeltaan erilaisia, niihin molempiin sisältyy Euroopanunionin varainhoidon ohjekirjan, varainhoitoasetuksen, noudattamisen varmistaminen.69 Tämäasiakirja, jonka soveltamista selvennetään kunkin toimielimen antamissa soveltamista koskevissasäännöissä, on varainhoidon valvonnan perusteksti. Siinä vahvistetaan keskeistentalousarviomenettelyjen pääperiaatteet: talousarvion laatiminen, rakenne ja esitystapa,talousarvion toteuttaminen ja hallinnointi, tilien esitystapa, tilien ulkoinen tarkastus jakomissiolle myönnettävä talousarvion toteuttamista koskeva vastuuvapaus. Lisäksi se sisältääjoitakin erityissäännöksiä erityisiä menoaloja varten. Tämän tekstin kannalta keskeisiä ovattalousarvion toteuttamista komissiossa ja PO XX:n suorittamaa valvontaa koskevat säännökset.

4.1.4. Yksi varainhoitoasetuksen keskeisistä säännöksistä on se, että kunkin toimielimen onnimettävä varainhoidon valvoja, jolla on kaksi päätehtävää: valvoa i) kaikkiin menoihinsitoutumista ja kaikkien menojen hyväksymistä sekä ii) kaikkien tulojen toteamista japerimistä.70 Varainhoitoasetuksessa käsitellään myös varainhoidon valvojan asemaa. Kunkintoimielimen on laadittava omat säännöksensä soveltamista koskevissa säännöissään, mutta jokatapauksessa ne “on vahvistettava siten, että niillä taataan viranomaisten riippumattomuus”.71

Komissiossa varainhoidon valvojana toimii pääosaston XX pääjohtaja.

68 Tilintarkastusterminologiaa tunteville voidaan sanoa, että luvun otsikkoa "valvontaympäristö" käytetään

tässä sanan ahtaassa merkityksessä. Siinä ei oteta huomioon termin laajempia lisämerkityksiä(esimerkiksi yrityskulttuuria tai kurinpitojärjestelmää), sillä niitä käsitellään runsain mitoin kertomuksenmuissa osissa.

69 Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus, annettu 21 päivänäjoulukuuta 1977 (EYVL L356, 31.12.1977), muutettu yksitoista kertaa.

70 24 artiklan ensimmäinen ja kolmas luetelmakohta.

71 24 artiklan kahdeksas luetelmakohta.


4.1.5. Varainhoidon valvontajärjestelmän toisena perustana, joka sekin sisältyyvarainhoitoasetukseen, on menojen hyväksyjän ja kyseisen rahoitustoimen varsinaisentoteuttajan toimintojen erottaminen tai, kuten tekstissä asia sanotaan, “sama henkilö ei voi ollasekä tulojen ja menojen hyväksyjä että tilinpitäjä” 72. Sitoumus tai maksumääräys edellyttää näinollen kolmen henkilön hyväksyntää: tulojen ja menojen hyväksyjän, joka tekeerahoitussitoumukset ja antaa maksumääräykset, varainhoidon valvojan, joka antaa toimellehyväksymismerkintänsä, ja tilinpitäjän, joka suorittaa kyseisen toimen. Varainhoitoasetuksensanoin näitä tehtäviä “ei saa yhdistää”. 73

4.2. Käynnissä olevat uudistukset

4.2.1. Joissakin suhteissa komitean tarkastelun kohde on jatkuvassa muutostilassa erityisestiSEM 200074 -aloitteeseen liittyvien keskeneräisten prosessien vuoksi. Aloitteen tarkoituksena onSanterin komission toimikautensa alussa yksilöimien puutteiden korjaaminen. SEM 2000-aloitetta mainostettiin sekä virallisten rakenteiden ja menettelyjen että komission koko“varainhoitokulttuurin” laaja-alaisena uudistuksena. (SEM 2000 -aloitteen yksitoista “suositusta”sisältyvät tämän luvun liitteeseen 1.)

4.2.2. Komissio on viime aikoina esittänyt SEM 2000 -prosessiin liittyen useitavarainhoitoasetuksen muutoskokonaisuuksia (jotka englanniksi tunnetaan kuvaavasti nimellä“trains”) vastauksena varainhoidon muuttuviin oloihin. Kutakin muutoskokonaisuutta onehdotettu hyvästä syystä, mutta yleisesti tarkasteltuna tuloksena on väistämättä ollutvarainhoitoasetuksen monimutkaistuminen niin, että sitä on pian mahdoton soveltaa. Erityisestitilintarkastustuomioistuimen painostuksen vuoksi komissio onkin keskeyttänytvarainhoitoasetuksen osittaisen uudistamisen ja aloittanut täydellisen uudelleentarkastelun, jokakulkee nimellä “varainhoitoasetuksen uudelleenlaatiminen”75. Sen pohdinnat eivät vielä olejohtaneet eivätkä tule vähään aikaan johtamaankaan mihinkään konkreettiseen.Johdantoasiakirjassaan komissio kuitenkin ensin myöntää, että viime vuosien peräkkäisetmuutokset ovat “heikentäneet vuonna 1977 laaditun tekstin johdonmukaisuutta ja luettavuutta”76, ja hahmottelee sitten, minkälaisia muutoksia se aikoo ehdottaa. Ne koskevat sekä muotoa(tekstin selkeyttäminen ja yhdenmukaisuus muun lainsäädännön kanssa) että asetuksensäännösten sisältöä. Tehtävä on valtava, ja sen toteuttamiseen saattaa kulua huomattavasti aikaa.Se edellyttää myös monimutkaisia lainsäädäntömenettelyjä, ja erityisesti Euroopan parlamentin,neuvoston ja tilintarkastustuomioistuimen panoksen on oltava merkittävä. Olisikin aiheetonta (ja

72 Varainhoitoasetus, 21 artikla (ensimmäinen kohta).

73 Varainhoitoasetuksen 21 artikla (neljäs kohta).

74 Sound and Efficient Management 2000.

75 Komission työasiakirjan otsikko - SEC(1998)1228, 22.7.1998.

76 Komission työasiakirjan johdannon 2 kohta (ks. myös tilintarkastustuomioistuin: "Varainhoitoasetustakoskevien eri tarkistusehdotusten myötä on muodostettu tai muodostunut lukuisia ‘helpottaviajärjestelyjä’, joiden on katsottu olevan hyödyksi varainhoidosta huolehtiville tahoille, mutta jotka ovatpikemminkin vastoin tarkan varainhoidon periaatteita ja vaikeuttavat suuresti kirjanpitoa javarainhoitoa" - tilintarkastustuomioistuimen lausunnon 4/97 (10.7.1997) 14 kohta - komission lainausjohdannossa).


epäkäytännöllistäkin), että komissio pyrkisi “ennalta-arvaamaan” näitä menettelyjätarkastelemalla itse varainhoitoasetusta järjestelmällisesti uudelleen. Siksi se pelkästään esittääajatuksiaan yksittäisistä uudistuksista sitä mukaa, kun ne tulevat esille sen analyysissa, ja olettaa,että jos komitean suositukset katsotaan hyödyllisiksi, ne sisällytetään tarpeen mukaan uuteenvarainhoitoasetukseen.

4.3. Muut valvontamekanismit

4.3.1. Vaikka tämän luvun aiheena ensi sijassa onkin PO XX:n tällä hetkellä toteuttama sisäinenvalvonta, siinä käsitellään lyhyemmin myös muita valvonnan osa-alueita.

4.3.2. Luvussa kommentoidaan lyhyesti tilintarkastustuomioistuimen toteuttamaa ulkoistatarkastustoimintaa ja samassa yhteydessä parlamentin harjoittamaa poliittista talousarvionvalvontaa (tosin tämä aihe kuuluu ennemminkin lukuun 7, jossa sitä käsitelläänkinperinpohjaisemmin). On mainittava myös komission erityisyksikön harjoittama sisäinentarkastustoiminta77.

4.4. Valittu lähestymistapa

4.4.1. Luvussa tehtävät suositukset koskevat keskeisiä periaatteellisia kysymyksiä, jotkakomitean mielestä olisi otettava huomioon komission tarkastus- ja valvontaympäristönsuunnittelussa, eikä niissä mennä toivottavina pidettyjen uudistusten yksityiskohtiin. Asiastavastaavien elinten tehtävänä on kehittää järjestelmä, joka toimii näiden periaatteiden pohjalta.

4.4.2. Vaikka SEM 2000 -aloitteessa käsitellään monessa suhteessa samantyyppisiä ongelmiakuin tässä luvussa, komitea on tässä kertomuksessa katsonut paremmaksi perustaa analyysinsakomissiossa nykyisin vallitsevaan tilanteeseen sen sijaan, että se olisi pitänyt esimerkkinäkomission omaa varainhoidon uudistamishanketta. Vaikka komitea onkin tietoinen SEM 2000 -suunnitelmista ja ne mainitaan, jos SEM 2000:n ajattelussa ja komitean omissa pohdinnoissa onselviä yhtymäkohtia, se haluaa yleensä mieluummin päätyä suosituksiinsa omaa tietään.

4.5. Ensimmäinen kertomus: ongelmakohtien yksilöinti

4.5.1. Komitea arvosteli ensimmäisessä kertomuksessaan useaan otteeseen varainhoidonvalvonnan pääosaston toimintaa. Erityisesti kahdessa huomautuksessa viitataan ongelmiin, joitakomitea pitää perustavanlaatuisina.

4.5.2. Ensimmäinen huomautus luvussa 9.4.14 on yksinkertainen mutta paljonpuhuva:

“Suurin osa komitean toteamista säännönvastaisuuksista on saanut varainhoidon valvonnanhyväksynnän.”

77 Sisäiseen tarkastustoimintaan viitataan tässä luvussa yleisesti käytössä olevalla ranskankielisellä

lyhenteellä IGS - "Inspectorat Général des Services".


4.5.3. Tämän tosiseikan taustalla on se tärkeä kysymys, kuinka tehokas tai edes kuinkahyödyllinen on etukäteen tapahtuva varainhoidon valvonta siinä muodossa kuin se on nykyisinjärjestetty komissiossa.78 Tätä kysymystä ei ole esittänyt ainoastaan tämä komitea, vaan se onvaivannut myös itse komission varainhoidon valvontayksikköä. Tämä ei ole kovinkaanyllättävää: omien lukujensa mukaan PO XX käsitteli vuonna 1998 yli puoli miljoonaarahoitustoimea. (Tämä saattaa olla yhtenä syynä komission valitettavalle maineelle velkojiensaamisten myöhäisenä maksajana.) Suurin osa PO XX:n henkilöstöstä keskittyy suoraan taiepäsuorasti etukäteen tapahtuvaan valvontaan.79 Tästä huolimatta toimien paljous on jo johtanutjärjestelmään, jossa ehdotuksia tarkastellaan vain pistokokeiden perusteella (30 prosenttiavuonna 1998 ja vain 10 prosenttia vuonna 1999) ja suuri enemmistö toimista saa sitenhyväksynnän automaattisesti. Huolimatta joistakin pyrkimyksistä kohdentaa tarkistuksiariskianalyysin perusteella oletushyväksymismerkinnästä “laadun takeena” on näin ollen myytti,ja tulojen ja menojen hyväksyjien tunne siitä, että heidät on näin vapautettu varainhoidollisestavastuusta toimen säännönmukaisuudesta, on sekä tosiasiallisesti että periaatteessa vailla perustaa.

4.5.4. Toinen huomautus liittyy PO XX:n toiseen toimintoon eli sisäiseen tarkastukseen. Tämäongelma nousee yhdistävänä tekijänä esille kaikkialla kertomuksessa. Säännöllisesti tapahtuiniin, että PO XX:n tarkastusten yhteydessä paljastui säännönvastaisuuksia, jotka antoivat aihettavähintäänkin pikaisiin korjaaviin toimiin. Erinomainen esimerkki tästä ilmiöstä oli Leonardo-tapaus, jossa jotkin ensimmäisissä luonnoksissa olleet huomautukset (jotka myöhemminosoittautuivat oikeiksi) hävisivät lopullisista teksteistä.80 Tekstien viimeistely voi lisäksi viedäkohtuuttoman paljon aikaa, kun kiistat tarkastajan ja tarkastettavan välisessä niin sanotussa“kontradiktorisessa menettelyssä” pitkittyvät erityisesti vaikeissa tapauksissa.

4.5.5. Komitea tukee vastineoikeuden perusperiaatetta: tarkastettavalla on ehdottomasti oltavamahdollisuus antaa vastineensa tarkastuksen toteamuksiin ennen kertomuksen saattamistalopulliseen muotoon. Komitea ei pidä ongelmana kontradiktorisen menettelyn olemassaoloavaan tapaa, jolla se toimii käytännössä - mikä taas on tulosta PO XX:n asemasta komissiossa.Loppujen lopuksi kyseessä on koko sisäisen tarkastuksen käsite komission kaltaisessa suuressaorganisaatiossa.

4.5.6. Tässä luvussa keskitytään kahteen kysymykseen: sisäisen valvonnan uudelleensuunnitteluja sisäisen tarkastuksen muuttaminen.

4.5.7. Tehtävät suositukset perustuvat siihen lähtökohtaan - josta on esitetty huomautus myösensimmäisessä kertomuksessa81 - että nämä kaksi toimintoa, rahoitustoimiensäännönmukaisuuden etukäteen tapahtuva valvonta ja jälkikäteen tapahtuva tarkastus, ovat täysinerillisiä (jopa ristiriitaisia) toimintoja, jotka eivät kuulu samaan osastoon.

78 Erityisesti SEM 2000:n yhteydessä (ks. erityisesti suositus 11 - liite 1).

79 Yksityiskohtaisia lukuja saa varainhoidon valvojan vuosikertomuksesta 1998 - SEC(1999) 446/2A/4,6,8(yhteenveto liitteessä 2). On sanottava, että luvut ovat vain viitteellisiä, sillä työn ja henkilöstönluokittelu (erityisesti luokassa jälkikäteen tapahtuva tarkastus) on kyseenalainen.

80 Ks. ensimmäisen kertomuksen luku 5.

81 Kohta 9.4.16.


SISÄINEN VALVONTA

4.6. Muutostarve

4.6.1. Huomautukseen, että varainhoidon valvonnan hyväksymismerkintäjärjestelmä komissiossaei toimi, voidaan vastata kahdella eri tavalla. Ensimmäisessä ratkaisussa (“ihannekuva”) pyritäänsaamaan nykyjärjestelmä toimimaan käytännössä niin kuin sen pitäisi toimia teoriassa, siten ettäkaikki rahoitusehdotukset todella tarkistetaan perinpohjaisesti. Tämä tarkoittaisi varainhoidonvalvontayksikön virkamiesten määrän huomattavaa lisäämistä - mikä on mahdotonta monista erisyistä. Toisena ratkaisuna on hyväksyä yleisen tarkastuksen mahdottomuus ja siirtyäpistokoejärjestelmään, jossa vain suhteellisen pieni määrä toiveikkaasti “kohdennettuja” toimiatarkistetaan perinpohjaisesti ja loput saavat “automaattisen” hyväksymismerkinnän (tämä onnykyinen, SEM 2000:ssa vahvistettu tilanne).

4.6.2. Näiden vaihtoehtojen käytännön toimivuudesta tai toimimattomuudesta riippumattakomitea suhtautuu niihin yhä suurin varauksin kahdessa periaatteellisessa kysymyksessä.Ensinnäkin etukäteen tapahtuva tarkistus, olkoonpa se sitten yleistä tai pistokokeisiin perustuvaa,tuskin on kustannustehokasta: kaikkien toimien tarkistamiseen pantu vaiva on selvästi suhteeton,ja pistokokeilla tuskin on riittävän suurta varoittavaa vaikutusta. Toinen, perustavaa laatua olevaperiaate on se, että etukäteen tapahtuvien tarkastusten säilyttäminen törmää siihen ratkaisevaanvastaväitteeseen, että ainakin de facto ellei de jure se siirtää vastuun varainhoidonsäännönmukaisuudesta menoa varsinaisesti hallinnoivalta henkilöltä sen hyväksyjälle. Tämävastuun siirto merkitsee käytännössä sitä, että kukaan ei loppujen lopuksi ole vastuussa.

4.6.3. Tämä johdattaakin meidät kolmanteen ratkaisuun, nimittäin etukäteen tapahtuvanvalvonnan koko käsitteen täydelliseen uudelleentarkasteluun.

4.6.4. Yhteisön toimielinten varainhoidon ennakkovalvontajärjestelmässä on kansainvälisestitarkasteltuna jotain ”aataminaikaista”. Se vastaa vanhentunutta ”varman päälle –valvontaa”valvonnasta, jossa ei juuri arvosteta “hallinnoijan” henkilökohtaista vastuuntuntoa, jossakeskitytään toimien muodollisiin näkökohtiin82 ja joka voi joka tapauksessa toimia tehokkaastivain sellaisessa ympäristössä, jossa järjestelmän läpi kulkee suhteellisen vähänrahoitusehdotuksia. Komitea on tunnistanut molemmat kohdat huomattaviksi ongelma-alueiksikomissiossa, joka, kuten komitean ensimmäisessä kertomuksessa huomautettiin, eirakenteellisesti kannusta henkilökohtaista vastuuntuntoa henkilöstössään ja joka toteuttaa niinpaljon ja niin laaja-alaisia rahoitustoimintoja, ettei se enää pysty niitä hallinnoimaan. ErityisestiEuroopan unionin virkamieskunnan kannalta ongelmaa pahentaa vielä se, ettäsäännönvastaisuuksiin syyllistyneisiin virkamiehiin on melkein mahdotonta kohdistaahallinnollisia taloudellisia seuraamuksia.83

4.6.5. Useimmissa nykykäytännöissä on nähtävissä siirtyminen jäykistäennakkovalvontajärjestelmistä sellaisiin, joissa turvaudutaan menojen alkulähteellä toteutettavanlaadukkaan varainhoidon ja tiukan jälkitarkastusjärjestelmän yhdistelmään. PO XX on itse

82 Huolimatta siitä, että varainhoitoasetuksen 38 artiklan 1 kohdassa sallitaan “moitteettoman varainhoidon

periaatteiden” huomioon ottaminen.

83 Tämä toteamus perustuu varsinkin empiiriseen todistusaineistoon: yhtäkään yhteisön virkamiestä eikoskaan ole rangaistu henkilöstösääntöjen 22 artiklan nojalla (ks. luku 6).


osittain ilmentänyt tätä kehitystä luomalla sisäisen tarkastusyksikön perinteistenhyväksymismerkinnästä vastaavien osastojen rinnalle. Voidaan sanoa, että se on näin valinnutkummassakin tapauksessa huonoimman vaihtoehdon, kun sillä on kaksi yksikköä, joistakummallakaan ei ole vakavasti otettavia mahdollisuuksia toimia tehokkaasti. Asiaa pahentaavielä se, että näiden kahden yksikön toiminnot ovat potentiaalisesti ristiriidassa keskenään, sillätarkastusyksikkö kaivaa väistämättä esiin tapauksia, joissa varainhoidon valvonta on antanuthyväksymismerkinnän säännönvastaiselle toimelle (tapauksia on runsaasti...). Varainhoidonvalvojan asema tällaisissa tapauksissa ei ole tyydyttävä.

4.6.6. Johtopäätös on selvä. Ensinnäkin varainhoidon valvonta (toisin sanoen rahoitustoimiensäännönmukaisuuden ennakkotakuu) on ajateltava täysin uudelleen menoja hallinnoivienviranomaisten saamiseksi todella konkreettisesti vastuuseen menoista. Toiseksi tämän toiminnonon oltava täysin erillään sisäisestä tarkastuksesta.

4.7. Varainhoidon vastuun periaatteet

4.7.1. Edellisessä kohdassa hahmotelluissa näkökohdissa tähdätään periaatteisiin, joita onnoudatettava aina varainhoitoa uudelleen suunniteltaessa:

• menoja hallinnoivan viranomaisen (“tulojen ja menojen hyväksyjän”) on oltava jatunnettava olevansa vastuussa kaikista toteuttamiensa rahoitustoimiennäkökohdista84,

• tulojen ja menojen hyväksyjien vastuun on oltava konkreettinen jatäytäntöönpantavissa: on oltava muodollisia ja käytännössä toteutettaviamekanismeja rikkomuksista rankaisemiseksi,

• valtuuksien jaon ja toimivallan siirron on siis kaikissa varainhoitorakenteissaoltava selvä ja yksiselitteinen, jotta vastuu voi siirtyä hierarkiassa tunnistettavallatavalla,

• tulojen ja menojen hyväksyjillä on oltava riittävä koulutus ja riittävät välineetvarainhoitoon liittyvän vastuunsa toteuttamiseen,

• vaativalla tilinpito-, raportointi- ja tarkastusjärjestelmällä olisi lujitettavavastuuperiaatetta.

4.7.2. Kun tällainen tulojen ja menojen hyväksyjien järjestelmä on käytössä, nykykäsityksenmukainen keskitetty varainhoidon valvonta muuttuu käytännössä tarpeettomaksi. Tulojen jamenojen hyväksyjien rahoitusehdotusten antamisella hyväksyttäväksi erilliseen komissionpääosastoon ei ainakaan ole enää käyttöä järjestelmässä. “Laadunvalvonta”, joka onvarainhoidon valvonnan lopullinen tarkoitus, olisi varmistettava menosta vastaavassapääosastossa. Suunnitelmissa onkin jonkinlainen “hajauttaminen”, jossa vastuu palautetaantoiminnasta vastaaville yksiköille. Tehokkuussyistä ei myöskään voida ajatella, ettähyväksymismerkintäjärjestelmä kopioidaan pääosastoihin.85

84 Laajasti ottaen menojen "laillisuus, asianmukaisuus ja varainhoidon moitteettomuus" (EY:n

perustamissopimuksen 248 artiklan 2 kohtaa mukaillen).

85 Vaikka SEM 2000:ssa ei sitouduta tähän ajatukseen, siinä ollaan selvästi menossa samaan suuntaan -suositus 11 (liite 1).


4.8. Mitä on sisäinen valvonta?

4.8.1. Kaikkein ensimmäiseksi kannattaa pysähtyä miettimään, mitä “sisäisellä valvonnalla”oikein tarkoitetaan, jos vanhanaikainen käsitys siitä säännönmukaisuuden etukäteen tapahtuvanatarkistuksena on syrjäytettävä. Kätevää ja lyhyttä termiä “laadunvalvonta” on jo käytetty.Tarkemmin sisäinen valvonta koostuu kunkin pääosaston kaikista toiminnoista, ohjeista jarutiineista, joilla varmistetaan pääosaston omaisuuden ja taloudellisten resurssien moitteeton jaluotettava käsittely. Ne voidaan hahmotella seuraavasti:

• riittävän, täydellisen ja paikkansapitävän tiedon antaminen kaikillevarainhoitoprosessien osapuolille heidän tehtävistään,

• toimenpiteet, joilla seurataan kaikkien asiaankuuluvien menettelyjen, ohjeiden,määräysten ja lakien noudattamista ja taataan se,

• toimenpiteet, joilla suojellaan julkista omaisuutta ja turvataan sen arvo,

• toimenpiteet, joilla varmistetaan resurssien taloudellinen, tehokas ja tuloksekaskäyttö moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti,

• toimenpiteet, joilla seurataan politiikan päämäärien, painopisteiden ja tavoitteidensaavuttamista ja mahdollisimman pitkälle taataan se.86

4.9. Sisäisen valvonnan uudet puitteet

Valvonta ja tuki

4.9.1. Komitean näkemyksen mukaan hajautettu sisäinen valvontajärjestelmä kuuluu kunkinpääjohtajan vastuualaan, mutta se haluaisi korostaa, että se ei ehdota anarkiaa. SEM 2000 tarjoaajo puitteet yhdenmukaistetun varainhoitokulttuurin muotoutumiselle, ja tähän ympäristöönkuuluu kussakin pääosastossa olevien “varainhoitoryhmien” järjestelmä. Tämä varainhoitovallan“hajonta” on olennainen osa komission tulevaa kehitystä. Lisäksi on ilmeisistä teknisistä jahallinnointiin liittyvistä syistä tärkeää, että kirjanpitometodit ja varainhoidon perusmenettelytolisivat samat kaikkialla komissiossa.

4.9.2. Komitean huoli siitä, että yksittäisten pääjohtajien ja heidän avustajiensa olisi oltavahenkilökohtaisesti vastuussa sisäisten valvontajärjestelmien toiminnasta ja yksittäistenrahoitustoimien säännönmukaisuudesta, ei siis tarkoita sitä, että heidät olisi vain jätettävä omanonnensa nojaan. Päinvastoin on yhä tärkeämpää, että asianmukaiset rakenteet ovat käytössä jatulojen ja menojen hyväksyjille on tarjolla riittävästi ohjausta ja tukea. Tästä huomautuksesta käyilmi kaksi tarvetta, jotka on täytettävä.

4.9.3. Ensinnäkin myös jatkossa tarvitaan keskitettyä varainhoidosta vastaavaa erityisyksikköäkontrolloimaan sisäisen valvonnan järjestelyjä, ehdottamaan ja koordinoimaan muutoksia

86 Sisäiseen ennakkovalvontaan sovellettavat arviointiperusteet vastaavat hyvin sisäisessä tarkastuksessa

tarkasteltavia ja arvioitavia perusteita (vrt. 14.12.4).


varainhoitoasetukseen ja muihin varainhoitosääntöihin ja -menettelyihin, antamaan (tarvittaessa)asetusten tulkintoja ja muita neuvoja tulojen ja menojen hyväksyjille jne. Tällainen yksikkö, jokakomitean mielestä olisi sijoitettava pääosastoon XIX (talousarviot), ei saisi muodollisestiosallistua yksittäisten toimien käsittelyyn (vaikka se voisi pääjohtajan pyynnöstä tarjota neuvojayksittäistapauksissa) vaan sen olisi vahvistettava varainhoidon perusmenettelyt ja pääperiaatteetja valvottava niiden soveltamista.

4.9.4. Toiseksi kaikille varainhoitoprosesseihin osallistuville on oltava tarjolla pakollista jasäännöllistä koulutusta. Nykykäytännöllä, jossa yksittäisille virkamiehille vain annetaanvarainhoitovastuuta ja heidät jätetään hoitamaan työnsä kuten parhaiten taitavat, ei ole paikkaanykyaikaisen organisaation hallinnoinnissa. Tulojen ja menojen hyväksyjille annettavanhenkilökohtaisen vastuun ehdottomana vastineena on se, että heillä on sekä oman etunsa ettätoimielimen edun vuoksi riittävät välineet varainhoitotehtävien hoitoon.

Toimivallan siirto

4.9.5. Sisäisen valvonnan toimivuuden toisena ehdottomana edellytyksenä on se, että toimivallansiirtojärjestelmä komissiossa ja siten kuhunkin hierarkiatasoon liittyvä vastuu on ehdottomanselvä. Komissiossa kaiken vallan lähteenä on komission jäsenten kollegio. Siten vastuun kaikistahallinnon toimista on loppujen lopuksi palauduttava yksittäisille komission jäsenille ja heidänkauttaan kollegiolle. Komission jäsenten ja komission pysyvän hierarkian ylimmän tasonsuhdetta käsitellään luvussa 7, joten sitä ei tarvitse tässä pohtia enempää. Riittänee, kunsanotaan, että pääjohtajille annettu hallintovalta on siirretty heille komissiolta yksittäistenkomission jäsenten kautta, ja kukin pääjohtaja toimii komission jäsenen valvonnassa (osanakomission jäsenen velvollisuutta valvoa pääosastonsa tai -osastojensa yleistä toimintaa) ja hänenpoliittisella vastuullaan (vrt. 7.9.6). Sisäisen varainhoidon valvonnan yleinen toiminta kuuluukomission kollektiivisen vastuun piiriin.

4.9.6. Meidän kannaltamme toimivallan siirtymisen ketju alkaa komission tasolla komissionjäsenestä. Hänellä on siten lopullinen vastuu kaikista varainhoitoasioista, sisäinen valvontamukaan lukien, myös kollegion jäsenenä.

4.9.7. Pääjohtajan on otettava (kokonais)vastuu kaikista pääosastonsa toiminnallisistakysymyksistä, sisäinen valvonta mukaan lukien. Pääjohtajan olisi vahvistettava mahdollinentoimivallan siirto suoraan hänen alaisenaan toimiville henkilöille erityisessä asiakirjassa, jossamääritellään toimivallan siirtämisjärjestys ja tarkennetaan siirretyt valtuudet. Tässä toimivallansiirtämisjärjestyksessä suoraan pääjohtajan alaisuudessa toimiva henkilö on vastuussapääjohtajalle linjansa tai yksikkönsä hoidosta. Vastuun siirto kattaa myös sisäisen valvonnan.Kukin alemman tason hallinnosta vastaava henkilö on vastuussa oman vastuualueensa sisäisestävalvonnasta.

4.9.8. Siirretystä vastuusta riippumatta pääjohtajalla siis on asianomaisen komission jäsenenhänelle siirtämä pääasiallinen vastuu tehokkaiden ja toimivien valvontajärjestelmienkäyttöönotosta ja niiden sujuvuuden varmistamisesta, jotta taataan määräysten sekävahvistettujen strategioiden, toimintalinjojen ja suunnitelmien noudattaminen.

4.9.9. Tästä hahmotellusta toimivaltaketjusta riippumatta on tärkeää, että varainhoitosääntöjen ja-menettelyjen johdonmukaisuus säilyy kaikissa pääosastoissa. Tämän varmistaminen olisi POXIX:n keskitetyn varainhoidosta vastaavan yksikön hallitseva tehtävä (ks. 4.9.2-3).


Rahoitustoimet - menettelyt

4.9.10. Kulloisessakin pääosastossa käyttöön otetussa toimivallan siirtojärjestelmässäyksittäisten henkilöiden tehtävänä olisi nykyiseen tapaan rahoitustoimien hyväksyminen.Varainhoitoasetuksen V osaston nojalla nämä henkilöt, tulojen ja menojen hyväksyjät, ovat jo(teoriassa) henkilökohtaisesti vastuussa kyseisen toimen säännönmukaisuudesta. Tässä luvussaesitettiinkin jo, että ei saisi olla mitään muodollista menettelyä, jossa rahoitusehdotuksen tutkiitai hyväksyy kolmas osapuoli ennakkoehtona sen toteutumiselle, jotta tämä vastuu toimisikäytännössä.

4.9.11. Tämä ei suinkaan tarkoita sitä, että järjestelmä ei saisi sisältää suojatoimenpiteitä.Rahoitustoimien valmistelun laadun suhteen kullakin tulojen ja menojen hyväksyjällä olisikäytettävissään pääosaston erityisen varainhoitoryhmän resurssit pääjohtajan vahvistamiensisäisten menettelyjen mukaisesti. Erityisen vaikeissa ja/tai monimutkaisissa tapauksissa tulojenja menojen hyväksyjän pitäisi myös voida turvautua PO XIX:n keskitetyn varainhoidostavastaavan yksikön asiantuntemukseen ja neuvoihin.87

4.9.12. Lisäksi olisi säilytettävä tilinpitäjän mahdollisuus puuttua asioihin siten, että kussakinpääosastossa olisi avustava tilinpitäjä. Kaikki toimet on jatkossakin tarpeen kirjata komissiontileihin, mikä edellyttää tämän tehtävän toteuttavan henkilön olemassaoloa. Tilinpitäjän olisimyös tarkistettava toimen muodolliset näkökohdat (esitystapa, tarvittavien allekirjoitustenolemassaolo, tulojen ja menojen hyväksyjän valta vahvistaa allekirjoituksella kyseinen määräjne.) sekä määrärahojen saatavuus. Avustavan tilinpitäjän kieltäytyessä toimentäytäntöönpanosta se olisi palautettava välittömästi tulojen ja menojen hyväksyjälle, jonka tulisisitten omalla vastuullaan päättää, jättääkö hän kieltäytymisen huomiotta ja toteuttaa toimen.Varainhoitoasetuksen säännös, jonka mukaan tulojen ja menojen hyväksyjän ja tilinpitäjäntehtävät ovat erillisiä (ks. kohta 4.1.5), olisikin säilytettävä. (On todettava, että jäljempänäesitettävät ehdotukset vaikuttavat tilinpitäjien tarkkaan asemaan - niillä ei kuitenkaan olevaikutusta hänen osallistumiseensa täytäntöönpanoprosessiin.)

Kirjanpito ja raportointi

4.9.13. Tulojen ja menojen hyväksyjien “vastuullistamiseen” perustuvan järjestelmän yhtenäratkaisevan tärkeänä osa-alueena on myös riittävä valvonta-, kirjanpito- ja raportointijärjestelmä.Tällä hetkellä virallista kirjanpitoa harjoittaa komissiossa ainoastaan PO XIX. Vaikka onkintarpeen pitää konsolidoituja tilejä koko komissiota varten, komitean mielestä järjestelmä, jossavastuu varainhoidosta on hajautettu pääosastoille, merkitsee sitä, että viralliset tilitkin olisilaadittava sillä tasolla.

4.9.14. Komitea suositteleekin, että kukin pääosasto velvoitettaisiin laatimaan vuosikertomus jatilit sen koko toiminnasta. Yleisen julkisen ja yksityisen sektorin käytännön mukaisesti tässäasiakirjassa olisi varainhoitotietojen lisäksi myös tarkasteltava pääosaston toimintaa laajemmin,esitettävä sen toimintaa politiikan tavoitteiden toteuttamiseksi ja arvioitava näiden tavoitteidensaavuttamista. Kertomuksessa olisi oltava sisäisen tarkastajan todistus tilien luotettavuudesta, jatoimivaltaisen komission jäsenen olisi ensin toimitettava se koko komissiolle ja komissionpuolestaan toimivaltaisille toimielimille osana vuosittaista vastuuvapausmenettelyä.

4.9.15. Tämän ehdotuksen on tarkoitus olla radikaalimpi vaikutuksiltaan kuin komissiolleaiheuttamansa lisätyön kannalta. Komission yksiköt ovat jo julkaisseet (ja siten valmistelleet)

87 Tähän yksikköön sisältyisi luvussa 2 mainittu “sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava yksikkö”.


suurimman osan, ellei kaikkia, vuosikertomukseen sisällytettävistä tiedoista lukuisissa erillisissäkertomuksissa, esitteissä, tileissä jne. Tähän mennessä ei kuitenkaan ole koskaan laadittukertomusta, jossa luotaisiin selvä yhteys politiikan ja menojen toteuttamiseen käytettävienhallintorakenteiden ja politiikan ja menojen tuloksen välille. Komitean ehdotuksissa tämä yhteys,joka perustuu vastuuseen, tuodaan nimenomaisesti esille vastuullisuusketjun lujittamiseksi.

4.9.16. Jos pääosastojen kirjanpidosta tehdään muodollinen, tämä vaikuttaa tilinpitäjientehtäviin. Tästäkin syystä kukin pääosasto tarvitsee oman avustavan tilinpitäjänsä.

4.9.17. Jos tilien halutaan olevan merkityksellisiä, ehdotetun järjestelmän on perustuttavavarainhoitovastuun nykyistä loogisempaan ja yhdenmukaisempaan jakautumiseen pääosastojenvälillä. (Ks. erityisesti luku 2.)

Tulojen ja menojen hyväksyjien vastuun täytäntöönpano

4.9.18. Tässä luvussa on alusta asti lähdetty siitä, että vastuun on oltava muutakin kuin abstraktikäsite. Jos periaatteen halutaan toimivan pitkällä tähtäimellä, vastuun käsitteen tukena on oltavaerityisiä hallinnollisia seuraamuksia, joihin mahdollisesti sisältyy myös taloudellisiaseuraamuksia, tapauksissa, joissa tulojen ja menojen hyväksyjät laiminlyövät vakavastitoimielimeen kohdistuvia velvollisuuksiaan.

4.9.19. Teoreettisesti henkilöstösäännöissä on jo yleinen mahdollisuus velvoittaa virkamies“korvaamaan kokonaan tai osittain yhteisön kärsimä vahinko, joka johtuu hänen tehtäviäänsuorittaessaan tai niiden yhteydessä tekemästään vakavasta virheestä”88. Tätä mahdollisuutta,joka ei rajoitu varainhoitoasioihin, ei komitean tietojen mukaan ole koskaan käytetty rahallisenkorvauksen perimiseen virkamieheltä. (Luvussa 6 käsitellään tarkemmin mahdollisiakurinpitomenettelyjä.)

4.9.20. Tulojen ja menojen hyväksyjien henkilökohtaisen taloudellisen vastuun vahvistamisenlähtökohtana ovat kuitenkin erityisesti varainhoitoa koskevat Euroopan unionin säännökset,nimittäin varainhoitoasetus.

4.9.21. Varainhoitoasetuksen V osastossa, jonka otsikkona on “Varainhoidon valvojien, tulojenja menojen hyväksyjien, tilinpitäjien ja ennakoiden hoitajien vastuu”, vahvistetaan periaate,jonka mukaan yksittäiset henkilöt ovat henkilökohtaisesti vastuussa toimistaan:

“Kun tulojen ja menojen hyväksyjä toteaa perittävät saatavat tai antaa perintämääräyksen, tekeemenositoumuksen tai allekirjoittaa maksumääräyksen noudattamatta kuitenkaan tätävarainhoitoasetusta ja sen soveltamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, häneen voidaankohdistaa kurinpitomenettely ja hänet voidaan tarvittaessa saattaa korvausvelvolliseksi.”89

4.9.22. Myöhemmin V osastossa viitataan siihen, miten tätä korvausvelvollisuutta voitaisiinsoveltaa:

“Tulojen ja menojen hyväksyjiin (…) voidaan kohdistaa kurinpitomenettely ja heidät voidaansaattaa korvausvelvollisiksi Euroopan yhteisöjen henkilöstösääntöjen 22, 86 – 89 artiklassatarkoitetuin edellytyksin.”90 (lihavointi kirjoittajan)

88 Henkilöstösääntöjen 22 artikla.

89 Varainhoitoasetuksen 73 artikla (ote).

90 Varainhoitoasetuksen 76 artikla (ote).


4.9.23. Varainhoitoasetuksessa siis säädetään mahdollisuudesta (huom. ei velvollisuudesta)“operationalisoida” tulojen ja menojen hyväksyjien korvausvelvollisuus kurinpitomenettelyinhenkilöstösääntöjen nojalla. Kurinpitomenettelyihin liittyvät vaikeudet mainittiin komiteanensimmäisessä kertomuksessa, ja niitä käsitellään yksityiskohtaisesti tämän kertomuksen luvussa6, jossa tehdään myös parannusehdotuksia. Varainhoitoon liittyvä virhe on paljonerityistuntemusta vaativan aiheensa vuoksi erityisen vaikea, koska oletetun virheen luonnemutkistaa entisestään virkamiehen vastuun toteamisprosessia, mikäli tarvitaan erityisiäkirjanpito- tai varainhoitometodeja.

4.9.24. Pitäen mielessä nämä ongelmat komitea katsoo, että tulojen ja menojen hyväksyjienvastuun ja siitä mahdollisesti seuraavan korvausvelvollisuuden muodollisen toteamisen olisitapahduttava uudessa, erillisessä ja erityisessä menettelyssä, joka rajoittuisi ainoastaanvarainhoitoasioihin ja josta säädettäisiin varainhoitoasetuksessa. Tässä suhteessavarainhoitoasetuksen V osastossa ei sen nykyisessä sanamuodossa kuitenkaan riittävän tarkastiesitetä mekanismeja, joiden avulla yksilön vastuu (ja mahdollisesti korvausvelvollisuus) voidaantodeta.

4.9.25. Ensinnäkin on välttämätöntä yksilöidä taloudellinen säännönvastaisuus ja asianomaisethenkilöt. Kuten edellä annettiin ymmärtää, tämä työ edellyttää erityistä varainhoitoon jakirjanpitoon liittyvää taitotietoa ja oikean menettelyn noudattamista. Lisäksi tämän tehtäväntoteuttavan elimen on oltava riippumaton yksiköstä, johon tulojen ja menojen hyväksyjä kuuluu.Komitea uskookin, että sisäisen tarkastusyksikön (jonka luomista ehdotetaan jäljempänä tässäluvussa) olisi raportoitava tavanomaisten menettelyjensä mukaisesti varainhoitoon liittyvistäyksittäisistä säännönvastaisuuksista ja yksilöitävä asianomaiset tulojen ja menojen hyväksyjät.Sen olisi tehtävä näin joko omasta aloitteestaan ja päällikkönsä vastuulla tavanomaisen työnsäkuluessa ilmenevien tosiseikkojen perusteella tai puheenjohtajan, toimivaltaisen komissionjäsenen tai pääjohtajan (asianmukaisesti perustellusta) pyynnöstä.

4.9.26. Toiseksi on vahvistettava yksilön henkilökohtainen vastuu. Tämän tulisi ollavarainhoidon säännönvastaisuuksia käsittelevän erikoiskomitean tehtävä; komitea koostuisihenkilöistä, joilla on kokemusta alalta, ja se toimisi suoraan pääsihteerin alaisuudessa. Komiteakäsittelisi asioita edellä kuvattujen kertomusten perusteella.

4.9.27. Edellä kuvatun komitean tehtävänä olisi yksinkertaisesti vahvistaa ja yksilöidä tulojen jamenojen hyväksyjän vastuu. Se voisi tehdä näin monella tapaa tapauksen vakavuuden mukaan.Tätä puhtaasti hallinnollista prosessia voisi tarvittaessa seurata kurinpitomenettely.

4.9.28. Lopuksi komitea suosittelee, että varainhoitoasetuksen V osastoa muutetaan säätämälläedellä hahmotellusta menettelystä.

SISÄINEN TARKASTUS

4.10. Sisäinen vs. ulkoinen tarkastus

4.10.1. Julkisen sektorin tarkastuksilla on - tai niillä pitäisi olla - kaksinainen tehtävä, jokakuvastuu siinä, että on olemassa kaksi tarkastuksen muotoa, ulkoinen ja sisäinen. Ulkoisentarkastuksen tarkoituksena on antaa veronmaksajalle varmuus siitä, että julkisia varoja käytetään


laillisuuden, asianmukaisuuden ja moitteettoman varainhoidon periaatteita noudattaen91. Sevoidaankin katsoa “yleisen edun” mukaiseksi tarkastukseksi. Tällainen tarkastus on ulkoinen,koska sen on oltava täysin erillään ja siten riippumaton tarkastettavasta osapuolesta. Tällaisellatarkastuksella pyritään analysoimaan tuloja ja menoja objektiivisesti ja yksilöimään ongelmia jakysymyksiä, jotka olisi tuotava julkisuuteen.

4.10.2. Sisäinen tarkastus sen sijaan on vaikuttava väline, jolla organisaation “johto” voisaavuttaa tavoitteensa mahdollisimman tehokkaasti ja samalla auttaa istuttamaan toimivansisäisen valvonnan edellyttämää vastuuntuntoa rivijohtajiinsa. Tässä suhteessa julkisen sektorinsisäinen valvonta on lähempänä yksityisen sektorin tavanomaista sisäistä tarkastusta, jonkatehtävänä ei välttämättä ole julkistaa löytämänsä heikkoudet ja säännönvastaisuudet vaanraportoida niistä johdolle, jotta voidaan ryhtyä korjaaviin toimiin. Tästä seuraa, että sisäinentarkastusyksikkö vastaa ainoastaan “ylimmälle johdolle” ja on organisaatiorakenteessariippumattomassa asemassa.

4.11. Nykyisen sisäisen tarkastustoimen heikkous

4.11.1. PO XX:n tarkastusongelmien keskipisteessä on kaksi toisiinsa liittyvää kysymystä.Ensinnäkin, kuten jo todettiin, varainhoidon valvojan riippumattomuus suhteessa tarkastettavaanvaarantuu jo siitä, että tällä hetkellä sekä hyväksymismerkinnän myöntäminen ettätarkastustoiminta ovat hänen vastuullaan PO XX:n pääjohtajana. Näin ollen pääosaston yksihaara saattaa joutua tarkastamaan toisen toimia. Toinen ja kokemuksen valossa tärkeämpikysymys on se, että varainhoidon valvojalla ei ole muihin komission yksiköihin nähden sitäauktoriteettia, jota hänen riippumattomuutensa toimivuus käytännössä edellyttää. KäytännössäPO XX:n asema vain yhtenä pääosastona muiden joukossa ja varainhoidon valvojan vastaavaasema vain yhtenä korkean tason virkaan nimettynä henkilönä muiden joukossa vaarantaa hänenmahdollisuutensa muuttaa tarkastuksen tulokset hallinnoinnin toimiksi.

4.11.2. Tämän ongelman vahvistaa osuvimmin huomautus, että useat PO XX:n tarkastajienlaatimat “arkaluonteiset” kertomukset ovat olleet pitkällisten kontradiktoristen menettelyjenkohteena, jolloin seurauksena ja ehkäpä aikomuksenakin on ollut kertomuksen - ja siitämahdollisesti seuraavien toimien - viivästyminen useilla kuukausilla. Jos jätetään tällä erääsivuun tarve ottaa käyttöön konkreettisia toimenpiteitä kontradiktorisiin menettelyihinkäytettävän ajan saamiseksi kohtuulliseksi, näillä keskusteluilla on taipumus muuttuapääjohtajakollegojen välisiksi neuvotteluiksi. Tässä prosessissa tarkastuksen tarkoitus -säännönvastaisuuksien paljastaminen ja oikaiseminen, järjestelmän heikkouksien yksilöiminen jakorjaavien toimien ehdottaminen - ei välttämättä ole etusijalla vaan se saattaa jäädä sen varjoon,että kumpikin osapuoli haluaa selvitä asiasta mahdollisimman puhtain paperein.

4.11.3. Tilannetta ei auta sekään, että varainhoidon valvonnasta ja tarkastuskysymyksistävastaavan komission jäsenen asema muihin komission jäseniin nähden, joilla kullakin on omatintressinsä, on aivan sama kuin varainhoidon valvojan asema muihin pääjohtajiin nähden.Sisäinen tarkastus ei jälleen kerran ikään kuin pysty saavuttamaan haluamaansa.

91 Vrt. EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan (entinen 188 c artikla) 2 kohta.:

“Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa tulojen ja menojen laillisuuden ja asianmukaisuuden sekä sen, ettävarainhoito on ollut moitteetonta. Se ilmoittaa tällöin erityisesti kaikista epäkohdista.” Yhteisössä tämätoiminta sisältyy velvollisuuteen avustaa vastuuvapauden myöntävää viranomaista (EY:nperustamissopimuksen 276 artikla (entinen 206 artikla)).


4.11.4. Perimmäisenä ongelmana on se, että sisäistä tarkastusyksikköä ei nähdä keskeisenäosastona, joka palvelee koko komissiota sekä varainhoidon säännönmukaisuuden takaajana ettäkomission varainhoidon parantamismekanismina, vaan se nähdään vastustajana ja kilpailevanayksikkönä, jolla on omat etunsa ajettavanaan.92

4.11.5. On ironista, että huolimatta komission oman sisäisen tarkastuksen heikkouksista se vaatii muilta korkeitastandardeja. Esimerkiksi yhtenä EMOTR:n kansallisten maksajana toimivien toimielinten hyväksymisen perusteenaon se, että niiden on ”tavanomaisesti hoidettava (…) sisäinen tarkastuspalvelu: tämän (…) tarkoituksena onvarmistaa, että toimielimen sisäisen valvonnan järjestelmä toimii tehokkaasti; sisäisen tarkastuspalvelun on oltavariippumaton toimielimen muista yksiköistä ja annettava kertomukset toiminnastaan suoraan toimielimen ylimmällejohdolle”.93

4.12. Mitä on sisäinen tarkastus?94

Määritelmä

4.12.1. Sisäisten tarkastajien kansainvälinen ammattialajärjestö Institute of Internal Auditors(IIA) julkaisee määritelmiä, ammatillisia standardeja, eettisiä sääntöjä jne. sisäisen tarkastajanammatin harjoittamista varten. Se julkaisi äskettäin luonnoksen uudeksi sisäisen tarkastuksenmääritelmäksi:

“Sisäinen tarkastus on riippumatonta ja objektiivista varmistus- ja konsultointitoimintaa,jolla tuotetaan lisäarvoa organisaation toiminnalle ja parannetaan sitä. Sisäinentarkastus auttaa organisaatiota saavuttamaan tavoitteensa tarjoamalla järjestelmällisenlähestymistavan organisaation riskienhallinta-, valvonta- ja hallintoprosessienarviointiin ja parantamiseen. Ammattitaitoa ja sitoutumista erinomaisuuteen helpottaatoimiminen Institute of Internal Auditors -järjestön ammattikäytännön mukaisesti.”95

4.12.2. Komission kannalta tässä määritelmässä on useita huomattavia kohtia:

• sisäinen tarkastus on väline, jolla “tuotetaan lisäarvoa” organisaationtoiminnalle ja on siten hallinnoinnin väline

• sisäinen tarkastus on organisaation sisäistä mutta riippumatonta jaobjektiivista toimintaa

• sisäinen tarkastus on ammatillista.

92 Vaikka komissio on itsekin tunnustanut tarpeen laajentaa ja vahvistaa sisäistä tarkastusta (SEM 2000,

suositus 6), se ei ole käsitellyt tyydyttävästi kysymystä sen asemasta muuhun komissioon nähden.

93 Komission asetus (EY) 1663/95, 7.7.1995 (EYVL L 158, 8.7.1995) - vrt. edellä kohta 3.8.3.94 Tässä osassa turvaudutaan sisäisten tarkastajien ammattialajärjestön (Institute of Internal Auditors

(IIA)) kehittämiin sisäisen tarkastuksen määritelmiin. Kaikki lainaukset ovat IIA:n WWW-sivuiltaosoitteesta www.theiia.org.

95 “Sisäisen tarkastuksen määritelmän” luonnos - 11. tammikuuta 1999 (www.theiia.org/GTF/Iadef.htm).


Tavoite ja soveltamisala

4.12.3. Jälleen IIA:n mukaan sisäinen tarkastus “auttaa organisaation jäseniä täyttämääntehokkaasti velvollisuutensa”. Tätä varten se “toimittaa niille analyyseja, arvioita, suosituksia,neuvoja ja tietoa tarkastelun kohteena olevasta toiminnasta. (...) Sisäisen tarkastuksen avunkohteena oleviin organisaation jäseniin kuuluvat johdon ja johtokunnan jäsenet.”

4.12.4. Sisäisen tarkastajan tehtävät ulottuvat perinteisestä rahoitustarkastuksesta varojenoptimaalisen käytön valvontaan eli suorituksen arviointiin, ja IIA esittää ne lyhyesti seuraavasti:

� tutkia taloudellisen ja operatiivisen tiedon luotettavuutta ja eheyttä sekä niitä keinoja, joillatällainen tieto tunnistetaan, mitataan, luokitellaan ja raportoidaan,

� tutkia ne menetelmät, joilla varmistetaan toiminnan ja raporttien kannalta merkittävientoimintaperiaatteiden, suunnitelmien, menetelmien, lakien ja määräysten noudattaminen, sekätodeta, noudattaako organisaatio niitä,

� tutkia ne menetelmät, joilla omaisuus turvataan, ja soveltuvin osin varmistaa omaisuudenolemassaolo,

� arvioida resurssien käytön taloudellisuutta ja tehokkuutta,

� tutkia sekä jatkuvaa toimintaa että määräaikaisia projekteja varmistuakseen siitä, että niidentulokset vastaavat asetettuja päämääriä ja tavoitteita, sekä selvittää, toteutetaanko nesuunnitellulla tavalla.96

Vastuu, valta ja riippumattomuus

4.12.5. IIA kuvaa sisäisen tarkastusosaston asemaa organisaatiossa seuraavasti:

“Sisäinen tarkastusosasto on kiinteä osa organisaatiota ja toimii ylemmän johdon jajohtokunnan vahvistaman politiikan mukaisesti. Sisäisen tarkastusosaston tarkoitus,valta ja vastuu olisi määriteltävä muodollisessa kirjallisessa asiakirjassa (peruskirja).Sisäisen tarkastuksen päällikön olisi saatava peruskirjalle ylemmän johdon lupa sekäjohtokunnan hyväksyntä. Peruskirjassa olisi selvitettävä sisäisen tarkastusosastontarkoitus, määriteltävä sen rajoittamaton työkenttä ja ilmoitettava, että tarkastajilla eisaa olla toimivaltaa tarkastamiinsa toimiin tai vastuuta niistä.”

4.12.6. Vaikka sisäinen tarkastusyksikkö on osa organisaatiota, perusperiaatteena on, että senolisi oltava riippumaton tarkastamistaan toimista:

“Sisäisten tarkastajien olisi oltava riippumattomia tarkastamistaan toimista. Sisäisettarkastajat ovat riippumattomia, kun he hoitavat työnsä vapaasti ja objektiivisesti.Riippumattomuus antaa sisäisille tarkastajille mahdollisuuden tehdä puolueettomia jatasapuolisia päätöksiä, jotka ovat tarkastusten asianmukaisuuden kannaltavälttämättömiä. Tämä saavutetaan tunnustetulla asemalla organisaatiossa jaobjektiivisuudella.”

4.12.7. Lopuksi IIA käsittelee kysymystä tarkastusyksikön sisäisestä asemasta:

"Sisäisen tarkastusosaston aseman organisaatiossa olisi oltava niin vahva, että se pystyytoteuttamaan tarkastustehtävänsä. Sisäisen tarkastusosaston johtajan olisi oltava

96 Vrt. kohta 4.8.1., jossa esitetään sisäisen valvonnan arviointiperusteita.


vastuussa sellaiselle henkilölle, jolla on organisaatiossa niin paljon valtaa, että hän voiedistää riippumattomuutta ja varmistaa tarkastuksen laajan kattavuuden,tarkastuskertomusten asianmukaisen käsittelyn ja aiheelliset toimet tarkastuksensuositusten johdosta.” 97

4.12.8. Komitea ei pyydä anteeksi pitkiä lainauksia IIA:lta. Ensinnäkin sen asema alankansainvälisenä ammattialajärjestönä antaa sille ainutlaatuisen auktoriteetin. Toinen ja tässäyhteydessä ehkä tärkeämpi syy on se, että sen huoli sisäisten tarkastajien toiminta-alasta,tavoitteista, asemasta ja riippumattomuudesta kuvastaa kovin tarkasti komission nykyisissätarkastusjärjestelyissä kohdattuja ongelmia.

4.13. Komission sisäisen tarkastuksen puitteet

4.13.1. Minkä tahansa komission tarkastuksen tulevaisuutta käsittelevän ehdotuksentodennäköinen muoto kehkeytyy luontevasti siitä, että yhdistetään sen nykyisten puutteidenanalyysi (sekä tässä että komitean ensimmäisessä kertomuksessa) ja IIA:n hahmottelemasisäisen tarkastuksen toivomuslista.

Asema ja paikka organisaatiossa

4.13.2. Nyt on jo aivan selvää, että sisäinen tarkastusyksikkö ei enää voi kuulua yhteen monistapääosastoista. Tämä asema organisaatiossa ei anna sen tarkastajille (ei edes varainhoidonvalvojalle) auktoriteettia kollegoihin nähden komissiossa eikä sisäisen tarkastusyksiköntoimivuuden edellyttämää “suoraa yhteyttä” ylimpään johtoon.

4.13.3. Komitea ehdottaakin erityistä sisäistä tarkastusyksikköä, joka toimisi tavanomaisenpääosastorakenteen ulkopuolella ja raportoisi suoraan komission puheenjohtajalle.98 Komissionpuheenjohtaja on ainoa henkilö komissiossa, jolla ei ole alakohtaisia etuja (koska häneninstitutionaalinen toimivaltansa ulottuu kaikkiin komission toimintoihin) ja jolla on valtaa tehdätarvittavat johtopäätökset tarkastusten tuloksista. Komitean edellä sisäisestä tarkastuksestahahmotteleman näkemyksen mukaisesti tarkastusyksikkö toimisi puheenjohtajan diagnostisenavälineenä, jonka avulla hän voi yksilöidä rakenteellisia ja organisaatioon liittyviä heikkouksiakomissiossa ja myös niistä mahdollisesti johtuvia, yksittäisiä ongelmia. Puheenjohtajan tulisisiis selvästikin voida antaa tarkastusyksikölle tilapäisiä erityistehtäviä ja toteuttaa tulostenperusteella tarpeellisiksi osoittautuvia hallinnointitoimia.

4.13.4. Vaikka tätä sisäisen tarkastuksen määritelmää voidaan soveltaa kaikkialla suurten julkisen ja yksityisensektorin organisaatioiden maailmassa, yksi - kenties kokemukseen perustuva - vastalause on ennalta arvattavissa.Kun yksityisellä sektorilla yrityksen tulos toimii organisaation johtajan välittömänä kannustimena maksimoidaorganisaation tehokkuus ja päästä eroon kaikenlaisesta tuhlauksesta ja kun häntä myös arvioidaan tämän tuloksenperusteella, onko komission johtajalla samanlaista kannustinta? Saattaisiko hänen etunsa mukaista poliittisestinimettynä henkilönä peräti olla tehottomuuden, tuhlauksen tai jopa petosten salaaminen?

97 Lainauksia asiakirjasta "Statement of Responsibilities of Internal Auditing" (IIA julkaissut alun perinvuonna 1947, muutettu viimeksi vuonna 1997).

98 Puheenjohtaja voi sisäiseen organisaatioon liittyvistä syistä haluta siirtää toimivaltansa sisäiseentarkastusyksikköön nähden jollekin komission varapuheenjohtajista (ei kuitenkaan tätä alemmaksi),mutta hänen olisi joka tapauksessa säilytettävä itsellään vastuu yksikön toteamusten johdostatoteutettavista toimista.


4.13.5. Jo se, että tämä kysymys voidaan (kohtuudella) esittää, paljastaa, kuinka laajaltidemokraattinen vastuu on vaarantunut komissiossa. Avain edellisen kohdan yksityisensuuryrityksen johtajan ja komission puheenjohtajan väliseen vertailuun on sanassa “arvioida”.On totta, että harjoitetun arvioinnin perusta saattaa olla erilainen, mutta perusperiaatteena ontästä huolimatta se, että kumpikin on vastuussa, ensiksi mainittu osakkeenomistajille ja viimeksimainittu suurelle yleisölle Euroopan parlamentin kautta. Ongelmana on se, että komissionpuheenjohtajan vastuu on monimutkaisempi asia.

4.13.6. Puheenjohtajan käytettävissä oleva tehokas sisäinen tarkastustoiminta onkin osalaajempaa kuviota, jonka avulla komitea haluaa lujittaa vastuuta ja joka itsessään vahvistaavirkamiesten vastuuntuntoa.

4.13.7. Ei pidä myöskään unohtaa sisäisen tarkastusyksikön luonnetta. Tässä luvussa on nähtyvaivaa sen korostamiseksi, että sisäinen tarkastus on ammattitoimintaa. Sillä on siisammattistandardit, -käytännöt ja -etiikka. Nämä on kirjattava perustamisasiakirjaan -“peruskirjaan”99 - jossa määritellään yksikön toimivalta, tavoitteet, valtuudet, asema jne.Sisäisen tarkastusyksikön virkamiesten on aina yksikön päällikköä myöten oltava vastaavastipätevöityneitä ammattitaitoisia tarkastajia.

4.13.8. Sisäisen tarkastusyksikön päällikkö on selvästikin tärkeä hahmo, joka muistuttaanykyistä varainhoidon valvojaa mutta eroaa tästä ratkaisevasti. Ensinnäkin kyseisen henkilönhallinnollisen tason olisi vastattava pääjohtajaa; mikä tahansa alhaisempi taso vaarantaisivälittömästi yksikön aseman100. Toiseksi kyseisen henkilön on oltava erittäin pätevä ja kokenuttarkastajien ammattikunnan jäsen, joten luultavasti olisi useimmiten välttämätöntä taivähintäänkin toivottavaa nimittää kyseinen henkilö toimielimen ulkopuolelta erityisenhakuilmoituksen perusteella101. Kolmanneksi, huolimatta siitä, että sisäinen tarkastusyksikkö onvastuussa puheenjohtajalle, yksikön päällikön on huolehdittava tarkastusten, ammattistandardiensäilyttämisen, kertomusten sisällön jne. täydellisestä riippumattomuudesta. Teoriassa tämäriippumattomuus ei ole niin täydellistä kuin varainhoidon valvojan nykyisin nauttimariippumattomuus, mutta käytännössä tarkastusyksikön uusi asema tarjonnee suotuisamman“vallan tasapainon” ja siten suuremman riippumattomuuden komission toiminnallisistayksiköistä.

99 Ks. kohta 4.12.5.

100 Minkä UCLAF on saanut oppia kantapään kautta ...

101 Tätä vaatimusta voisi verrata tilintarkastustuomioistuimen jäsenten muodollisiinkelpoisuusvaatimuksiin (EY:n perustamissopimuksen 247 artikla (entinen 188 b artikla) tai OLAFinjohtajan ja sen valvontakomitean jäsenten vaatimuksiin (asetus (EY) 1073/1999), vaikka tilanne eiolekaan aivan vastaava. Toisin kuin näissä tapauksissa, komission olisi nimitettävä sisäisentarkastusyksikön päällikkö puheenjohtajan ehdotuksesta.


Tarkastusten valinta

4.13.9. Tarkastusyksikön “peruskirjaan” pitäisi sisältyä säännöksiä, joilla on tarkoitus varmistaase, että komission kaikki toiminnot katetaan kausittain. Tämän vuoksi puheenjohtajan olisihyväksyttävä tarkastusyksikön päällikön ehdotuksesta tarkastusyksikön työohjelma, jossaotetaan huomioon tarve varmistaa, että tarkastusyksikkö täyttää peruskirjassaan asetetuttavoitteet. Sisäisen tarkastusyksikön on kuitenkin myös voitava suhtautua avoimesti johdonvaatimuksiin. Työohjelmaan olisi siksi jätettävä hieman “joustovaraa”, jotta siihen voidaanmahduttaa lyhyellä varoitusajalla ilmenevää ylimääräistä tilintarkastustyötä. Erityisestipuheenjohtajalla on oltava mahdollisuus tilata erityistarkastuksia tarpeen ilmetessä.

Tarkastusten toteutus

4.13.10. Tarkastusten toteuttamisen perusperiaatteiden ei komissiossa eikä paikan päälläjäsenvaltioissa tarvitse poiketa merkittävästi PO XX:n virkamiehiin tällä hetkellä sovellettavistaperiaatteista, joiden mukaan virkamiehillä on täydellinen ja rajoittamaton mahdollisuus saadakäyttöönsä kaikki tarvittavat asiakirjat. Aikaisemmat ongelmat ovat liittyneet enemmäntarkastuskertomusten laatimiseen.

4.13.11. Sisäinen “kontradiktorinen menettely” (eli tarkastettavan vastineoikeus) onaikaisemmin aiheuttanut huomattavia vaikeuksia (ks. ensimmäinen kertomus). Vaikkavastineoikeus onkin oltava ja tarkastettavan vastineet olisikin tarvittaessa julkaistava yhdessätarkastuskertomuksen kanssa, tarkastettavan ei pitäisi voida “neuvotella” tarkastuskertomuksensisällöstä tai viivästyttää sen valmistumista. Tällä ei haluta sanoa, että tarkastettavalla ei saisiolla mahdollisuutta korjata tarkastuskertomuksessa olevia merkittäviä asiavirheitä ennen senvalmistumista vaan että sen asioihin puuttuminen ei saisi mennä tätä asiatasoa pidemmälle. Jostarkastajan ja tarkastettavan välille jää mielipide- tai tulkintaeroja, asia voidaan ratkaistajulkaisemalla huomautus ja vastine rinnakkain.

4.13.12. Kontradiktorisen menettelyn (joka alkaa kertomusluonnoksen toimittamisestatarkastettavalle ja päättyy kertomuksen valmistumiseen) ei missään tapauksessa pitäisi kestääkuukautta kauempaa. Periaatteena on oltava, että tämän kuukauden kuluttua päätöksen siitä,milloin ja millä ehdoin tarkastuskertomus valmistuu, tekee yksin sisäisen tarkastusyksikönpäällikkö.

Tarkastusten seuranta

4.13.13. Komitean ehdottamassa järjestelmässä tarkastuksen tulosten seurauksena toteutettavattoimet kuuluvat pakostakin komission puheenjohtajan hallinnointitehtäviin. Minkäänlainennormatiivinen lähestymistapa tarkastuskertomusten seurantaan ei siksi ole mahdollinen.

4.13.14. Avoimuuden hengessä puheenjohtajan ja näin ollen myös muiden komissionjohtohenkilöiden toteuttamien toimien pitäisi kuitenkin olla julkisia. Tämä voidaan toteuttaakahdella tavalla. Ensinnäkin sisäisen tarkastusyksikön on julkaistava vuosikertomus, jossaesitellään pääpiirteittäin sen toiminta, esitetään yhteenveto sen tärkeimmistä toteamuksista jakuvaillaan komission yksiköiden niiden johdosta toteuttamat toimet. Puheenjohtajan olisiesitettävä tämä vuosikertomus komissiolle, ja se olisi julkistettava. Toiseksi kaikkien sisäisentarkastusyksikön valmiiksi saamien kertomusten olisi oltava tilintarkastustuomioistuimensaatavilla. Näin tilintarkastustuomioistuin voi valvoa komission tilintarkastuksen huomautustenjohdosta toteuttamia konkreettisia toimia.


Suhteet tilintarkastustuomioistuimeen

4.13.15. Sisäisen tarkastusyksikön työn ammatillisen laadun on oltava niin hyvä, että komissionulkoinen tarkastaja voi luottaa siihen. Mahdollisesti saatavan hyödyn maksimoimiseksitilintarkastustuomioistuimen ja sisäisen tarkastusyksikön on oltava säännöllisesti yhteydessätoisiinsa sekä työnsä suunnittelu- että toteuttamisvaiheessa. On varmistettava, ettätilintarkastustuomioistuin saa käyttöönsä kaikki sisäisen tarkastusyksikön tarkastustiedot; tämämerkitsee pelkästään tarkastuskertomusten toimittamisen lisäksi käytännössä sitä, ettätilintarkastustuomioistuimen on voitava käyttää tilintarkastustyössään kaikkia sisäisentarkastusyksikön työn perustana olevia tarkastusasiakirjoja (toisin sanoen “raakoja”tilintarkastustietoja, huomautuksia jne.).

Resurssit

4.13.16. Komitean asiana ei ole päättää komission henkilöstömääristä. On kuitenkin oikeutettuatoistaa komitean ensimmäisen kertomuksen huomautus, että sisäiseentarkastukseen/järjestelmätarkastukseen tällä hetkellä osoitetun henkilöstön määrä komissiossaon naurettavan pieni (13). Ollakseen tehokas sisäisellä tarkastusyksiköllä, joka korvaa PO XX:nsisäisen tarkastusyksikön, on oltava riittävät resurssit.

4.14. Hallinnon tarkastus (IGS)

4.14.1. IGS perustettiin vuonna 1991 täyttämään komission hallinnossa todettu sisäisentarkastusyksikön tarve. Vuosina 1991 - 1999 sen henkilöstö on kasvanut 20:stä 35:een. IGS:nriippumattomuus on taattu, ja se on liitetty suoraan komission puheenjohtajan alaisuuteen, jokaantaa sen tarkastuksille erityisvaltuudet. Sen tehtävät ovat lyhyesti seuraavat:

• tarkistaa ja arvioida määräysten ja menettelyjen noudattamista komissionyksiköissä ja niiden seurauksia,

• tarkistaa ja arvioida komission henkilöstöresursseja ja taloudellisia resurssejasuhteessa kyseisen osaston tehtäviin,

• tarkistaa ja arvioida komission yksiköiden kustannustehokkuutta.

4.14.2. IGS:n tarkastajilla on työnsä vuoksi rajoittamaton pääsy komission yksiköihin. Heidänkertomuksiinsa sovelletaan kontradiktorista menettelyä kyseisten yksikköjen päälliköidenkanssa, ja ne toimitetaan luottamuksellisina oikeudellisen yksikön lausunnon kanssa japääsihteerin suostumuksella komission puheenjohtajalle. Puheenjohtaja päättää mahdollisistajatkotoimista, kuten siitä, julkaistaanko kertomus.

4.14.3. Komitean kokemuksen mukaan IGS:n kertomukset ovat usein korkealaatuisia jasisältävät komission yksiköiden toiminnan tarkkanäköistä analyysia ja hyödyllisiä suosituksia.Niiden jatkotoimet eivät yleensä ole läheskään niin vakuuttavia. Komitea kannattaisikin IGS:naseman vahvistamista.

4.14.4. Keinot tähän löytyvät epäsuorasti edellisistä kohdista, joista käy ilmi, että IGS:nlähtökohdat muistuttavat erittäin läheisesti ehdotetun sisäisen tarkastusyksikön lähtökohtia taisaattavat jopa olla aivan samat siinä suhteessa, että molemmat ovat ensisijaisesti hallinnonkäytössä olevia analyyttisia välineitä suurimman mahdollisen lisäarvon saavuttamiseksi.


Sisäiselle tarkastusyksikölle annettavien valtuuksien valossa IGS:llä ei ole tarvetta jatkaaerillisenä yksikkönä. Tästä onkin vain pieni askel järkeistämiseen, jossa nykyisen IGS:nhenkilöstö ja toiminta sisällytetään sisäiseen tarkastusyksikköön. Komitea suosittelisi tätätoimintatapaa.

4.15. Vaikutukset organisaatioon

4.15.1. Tämän kertomuksen suositukset sisäisestä valvonnasta ja tarkastuksesta vaikuttavatkaikkiin rahoitustoimia toteuttaviin pääosastoihin. Ottaen huomioon SEM 2000:n puitteissakäynnissä olevat rakennemuutokset, jotka edellyttävät erityisten varainhoitoyksiköidenperustamista kaikkiin pääosastoihin, hallintorakenteeseen kokonaisuudessaan kohdistuvatorganisaatiovaikutukset eivät ole radikaaleja. Kahdessa yksikössä vaikutukset ovat kuitenkinperustavampia. Ensimmäinen näistä on PO XX. Sisäiseen tarkastukseen osallistuvallehenkilöstölle pitäisi tavallisesti löytyä paikka uudessa sisäisessä tarkastusyksikössä heidänpätevyytensä tarkistamisen jälkeen. Toisaalta valtaosa henkilöstöstä - jota tällä hetkellätyöllistää suoraan tai välillisesti rahoitustoimien etukäteen tapahtuva valvonta - olisi tarpeenmukaan siirrettävä muihin tehtäviin. On jälleen tarpeen korostaa, että PO XX:n kaksi nykyistätehtävää ovat täysin erillisiä. Etukäteen tapahtuvaan valvontaan osallistuvat henkilöstön jäseneteivät ole tarkastajia, eikä heillä olisi automaattista oikeutta virkoihin tarkastusyksikössä.Toisaalta heidän varainhoitomenettelyjen ja varainhoitoasetuksen teknisen tuntemuksensaluulisi tekevän heistä arvokkaita toiminnallisille pääosastoille kaikkialla komissiossa. Toinennäistä yksiköistä on IGS. Kuten edellä huomasimme, IGS löytäisi paikkansa uuden sisäisentarkastusyksikön yhtenä osastona.

4.15.2. Varainhoidon valvojan varainhoitoasetuksesta johdettu tehtävä lakkaa puolestaanluonnollisestikin olemasta.

4.16. Tilintarkastustuomioistuimen toteamusten hyödyntäminen komissiossa

4.16.1. Tarkastustiedon tärkein lähde komissiossa tulee olemaan (ja sen tulisikin olla) komissionoma sisäinen tarkastusyksikkö. Toisena merkittävänä hyödyllisten tarkastustulosten jaarvokkaiden kommenttien lähteenä on kuitenkin tilintarkastustuomioistuin sekä suoraankertomusten ja lausuntojen muodossa että epäsuorasti Euroopan parlamentin ja neuvostontilintarkastustuomioistuimen toteamusten perusteella esittämien ”poliittisten” suositusten jahuomautusten muodossa. Tässä kappaleessa tarkastellaan lyhyesti sitä, miten ulkoisentarkastajan työ muuttuu komissiossa hallinnointitoimeksi, ja mahdollisia keinoja, joiden avullakomissiota voitaisiin kannustaa hyödyntämään paremmin tilintarkastustuomioistuimentarkastustyötä.

4.16.2. Tarkastellessamme, kuinka komissio hyödyntää tilintarkastustuomioistuimen työtä, ontarpeen tarkastella kahta erillistä prosessia: ensinnäkin tilintarkastustuomioistuimen omienhuomautusten muuttaminen hallinnointitoimiksi ja toiseksi niiden toimielinten, joilletilintarkastustuomioistuin raportoi, suositusten johdosta toteutetut toimet erityisestivastuuvapausmenettelyn yhteydessä.


Tilintarkastuksen kattavuus

4.16.3. Tilintarkastustuomioistuimen työohjelmassa tähdätään toisaalta perustamissopimuksessasille määrättyjen pakollisten tehtävien toteuttamiseen (esimerkiksi ”tarkastuslausuma” javuosikertomus) ja toisaalta ensinnäkin riittävän monen aihealueen kattamiseen kunakin vuonnaja toiseksi melkein koko talousarviotoiminnan kattamiseen pidempänä syklisenä ajanjaksona.Komission tilintarkastukset perustuvat yleensä aihepiireihin organisaation sijaan, eli niissäkeskitytään erityisiin toimintoihin tai politiikan aloihin tiettyjen osastojen tai yksiköidensijaan.102

Tilintarkastuksen toteamusten luonne

4.16.4. Lukemalla tarkkaavaisesti komission tilintarkastustuomioistuimen kertomuksiin antamatvastaukset ja kuuntelemalla komission tilintarkastukseen osallistuvien henkilöiden todistuksiasaa sen käsityksen, että komissio on puolustuskannalla ja reagoi vihamielisestitilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin. Komissio voitaisiin suostutella reagoimaanrakentavammin, jos tilintarkastustuomioistuin käyttäen täsmälleen samojatilintarkastustekniikoita ja toteamuksia esittäisi huomautuksensa analyyttisemmin ja antaisikomission hallinnointitarpeisiin paremmin soveltuvan katsauksen tilintarkastustuomioistuimenkohtaamasta tilanteesta. Tällöin olisi luultavasti korostettava enemmän osastokohtaistatilintarkastusta (joka muuten mahdollistaisi hallinnointivastuun tarkemman yksilöimisen (jatuntemisen) mutta ei juuri vaikutettaisi tilintarkastustuomioistuimen työskentelytapaan).

DAS

4.16.5. Samanlainen ongelma, eli miten komissiolle annetaan mahdollisuus hyödyntäätilintarkastuksen tuloksia, ilmenee tarkastuslausuman yhteydessä (joka yleisesti tunnetaanranskankielisellä lyhenteellä ”DAS”103). DAS:n toteamuksia, jotka pakostakin ovat vainvarainhoidon ”virheprosenttien” tilastoanalyyseja, on erittäin vaikea suhteuttaa komissionjärjestelmiin ja yksiköihin. Olisi komissiolle, jäsenvaltioille ja muille DAS:n lukijoille avuksi,jos tilintarkastustuomioistuin ilmoittaisi tarkemmin, mihin aloihin, järjestelmiin ja menettelyihinsekä, jaetun hallinnoinnin ollessa kyseessä, mihin jäsenvaltioihin virheet pääasiassa kohdistuvat,ja tietenkin virheiden luonteen.

Kertomusten ajoitus

4.16.6. Jos halutaan maksimoida ulkoisen tarkastuksen tulosten vaikutus komissiossa,tilintarkastustuomioistuin pystyy jonkin verran nopeuttamaan kertomustensa tuottamista.Mahdolliset toimenpiteet, kuten tilintarkastusten laajuus, suunnittelu, sisäiset menettelyt jne.,ovat tilintarkastustuomioistuimen sisäinen asia. Riittänee sanoa, että mitä vähemmän verukkeitakomissiolle annetaan olla ottamatta vakavasti tilintarkastustuomioistuimen tilintarkastuksia, sitäparempi.

102 Poikkeus tähän sääntöön on UCLAF, joka oli osastokohtaisen tilintarkastuksen kohteena

(Erityiskertomus 8/97 - ks. luku 5).

103 "Déclaration d'Assurance" - ks. EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 1 kohta (entinen 188 cartikla).


Kontradiktorinen menettely

4.16.7. Luonnokset tilintarkastustuomioistuimen kertomuksiksi toimitetaan tarkastettavalle, jottatämä voisi laatia vastauksia. Kahden kuukauden määräajassa näiden kahden toimielimenedustajat tapaavat päästäkseen mahdollisimman laajaan yksimielisyyteen toistensa tekstistäkertomuksen julkaisemiseksi. Alkuperäisissä vastausluonnoksissaan varsinkin komissiolla ontaipumus esittää hyvin ehdottomia lausuntoja tietäen, että kieltä ja sisältöä lievennetäänkontradiktorisessa menettelyssä, jonka tarkoituksena se näkee tilintarkastustuomioistuimenkertomuksen ”pehmentämisen” niin paljon kuin mahdollista. Toisin sanoen prosessi muistuttaahyvin paljon neuvotteluja ja hämärtää menettelyn todellisen tarkoituksen, joka loppujen lopuksion vaadittavien korjaavien toimien tunnistaminen.

4.16.8. Siten tämä menettely ei pelkästään ole aikaavievä - silloinkin kun noudatetut määräajatovat liiallisia - vaan se myös paljastaa komission kaikkea muuta kuin rakentavan suhtautumisentilintarkastusprosessiin.

4.17. Parlamentin suorittama talousarvion valvonta

4.17.1. Toinen ulkoisten "tarkastustulosten" lähde komissiossa on Euroopan parlamenttivastuuvapauden myöntäjänä (toissijaisessa asemassa olevan neuvoston kanssa). Tämänkertomuksen luvussa 7 käsitellään perinpohjaisesti parlamenttiin kohdistuvan demokraattisenvastuun periaatetta ja toimintaa, ja lukijaa kehotetaankin tutustumaan tuohon kertomuksenosaan, jos hän haluaa kommentteja parlamentin ja komission välisestä suhteesta.

4.17.2. Parlamentti, jonka huomautusten nojalla komission on pakko toimia, muuttaa näinulkoisen tarkastuksen tulokset poliittiseksi toimintasuosituksiksi.

4.17.3. Maastrichtissa ja Amsterdamissa perustamissopimukseen tehdyt muutokset lujittivathuomattavasti parlamentin asemaa komissioon kohdistuvassa, tilintarkastusten perusteellaharjoitettavassa talousarvion valvonnassa: siinä vahvistettiin sekä tilintarkastustuomioistuimentarjoamia aseita että mahdollisuuksia käyttää niitä. Jos tilintarkastustuomioistuin ja parlamenttitoimivat tehokkaasti yhdessä, tilintarkastustuomioistuimen kertomukset ovat ajankohtaisia jaasiaankuuluvia ja parlamentti käyttää niitä perusteellisesti ja osuvasti, ulkoinen tarkastusEuroopan unionissa saa aivan uutta ja antoisaa liikevoimaa.

4.17.4. Muodollinen valta ei kuitenkaan muodosta koko kuvaa, ja komissio on vielävelvoitettava reagoimaan käytännössä myönteisesti ulkoisen tarkastuksen tuloksiin perustuviinpoliittisiin suosituksiin. Tällä hetkellä ei ole selvää, saavuttavatko toimielimet halutun tuloksen.Komitea on jo arvostellut neuvostoa sen vähäisestä kiinnostuksesta tilintarkastustuomioistuimenkertomusten jatkotoimiin104, ja vaikka parlamentti on ollut aktiivisempi, tarvittavaninstitutionaalisen vallan puute on viime aikoihin asti vaikeuttanut sen vakavia pyrkimyksiä”operationalisoida” tilintarkastustuomioistuimen kertomukset105. Perimmäisenä vaikeutena onkuitenkin se jo todettu ongelma, että komissio ei pidä vastuuvapauden myöntämistä rakentavanaprosessina vaan vuosittaisena koettelemuksena, josta sen on selvittävä. Parannuskeinomuistuttaa jo tilintarkastustuomioistuimen yhteydessä hahmoteltua keinoa, ja asia on pitkälti

104 Ensimmäinen kertomus: luku 9.4.12.

105 Ks. luku 7.


riippuvainen komissiosta itsestään. Juuri tämä on ollut tämän luvun aiheena: komission sisäinenuudistus.

4.18. Suositukset

4.18.1. Sellaisen menettelyn olemassaolo, jossa kaikkien toimien on saatava ennakolta erillisenvarainhoidon valvonnasta vastaavan yksikön nimenomainen hyväksyntä, on merkittävästivaikuttanut siihen, että komission hallinnointiviranomaiset eivät ole tunteneet olevansahenkilökohtaisesti vastuussa hyväksymistään toimista ja ovat samalla tehneet hyvin vähän taieivät ole tehneet mitään estääkseen sellaisia vakavia säännönvastaisuuksia, joita analysoitiinkomitean ensimmäisessä kertomuksessa. Lisäksi tämän toimen ja (heikon) sisäisentarkastustoimen yhdistyminen samassa pääosastossa saattaa aiheuttaa varainhoidon valvojalleeturistiriitoja. Onkin tarpeen harkita vakavasti uudelleen sekä sisäistä valvontaa että sisäistätarkastusta.

4.18.2. Olisi perustettava ammattitaitoinen ja riippumaton sisäinen tarkastusyksikkö, jonkatoimivallan ja toiminnan olisi perustuttava asianomaisiin kansainvälisiin standardeihin (Instituteof Internal Auditors) ja joka raportoisi suoraan komission puheenjohtajalle. Keskitetystäennakkotarkastuksesta pääosastossa XX olisi luovuttava, ja sisäinen valvonta - olennaisenaosana alemman tason vastuuta - olisi hajautettava pääosastoihin. Yksi ehdotetun sisäisentarkastusyksikön tärkeimmistä tehtävistä olisi oltava näiden hajautettujen valvontajärjestelmientehokkuuden ja toimivuuden tarkastaminen. (vrt. 4.18.16 jäljempänä) (4.7.1 – 2, 4.9.8, 4.13.3, 7)

4.18.3. Toimivaltaketjuista olisi tehtävä selviä ja avoimia: kukin alemman tason hallinnoija onvastuussa ja selontekovelvollinen oman vastuualansa sisäisestä valvonnasta. Pääjohtajalla (jariippumattomien yksiköiden päälliköillä) puolestaan on (kokonais)vastuu kaikista pääosastonsatai yksikkönsä toiminnallisista kysymyksistä, sisäinen valvonta mukaan lukien. Toimivallansiirtymisen ketju alkaa komission tasolla komission jäsenestä. Hänellä on siten lopullinenhallinnointivastuu kaikista varainhoitoasioista, varainhoidon valvonta mukaan lukien, japoliittinen vastuu kollegion jäsenenä. (4.9.5 - 9)

4.18.4. Kullakin pääosastolla tulisi olla käytettävissään kaksi tehokkaan varainhoidonperusedellytystä: i) erityinen sisäinen valvontatoimi, jota harjoitetaan suoraan pääjohtajalleraportoivan ylemmän virkamiehen vastuulla, ja ii) tarkastustoimi, jota harjoitetaan avustavantilinpitäjän vastuulla. Tarkastustoimi olisi toiminnallisesti komission tilinpitäjän valvonnassamutta vastaisi yksinomaan oman pääosastonsa tilinpidosta ja rahoitustoimista.

4.18.5. Kunkin pääosaston olisi laadittava vuosittain oma varainhoitoa koskeva kertomus jaomat tilit; asiakirjan tarkastaisi komission sisäinen tarkastaja ja siihen sisältyisi sekävarainhoitotietoa että laajempi pääosaston toiminnan tarkastelu. Nämä kertomukset käsiteltäisiinensin komissiossa, joka sitten toimittaisi ne toimivaltaisille toimielimille osanavastuuvapausmenettelyä. (4.9.13 - 17)

4.18.6. Sisäisen tarkastusyksikön olisi toimittava komission puheenjohtajan vastuulla jatoimivallan alaisena, riippumattomana muista komission yksiköistä. Sen olisi ennen kaikkeatoimittava puheenjohtajan diagnostisena välineenä, jonka avulla hän voi yksilöidä rakenteellisiaja organisaatioon liittyviä heikkouksia komissiossa. Yksikön toimivalta, tavoitteet, valtuudet ja


asema olisi määriteltävä perustamisasiakirjassa (”peruskirja”). Sisäisen tarkastusyksiköntyöohjelmassa olisi varmistettava se, että komission kaikki toiminnot katetaan kausittain. Siihenolisi kuitenkin jätettävä joustovaraa ylimääräisille ja tilapäisille tarkastustehtäville, jotkatoteutettaisiin puheenjohtajan pyynnöstä ja/tai tarpeen ilmetessä. (4.13.3., 7, 9)

4.18.7. Sisäisen tarkastusyksikön päällikön olisi oltava erittäin pätevä ja kokenut tarkastajienammattikunnan jäsen, joka otettaisiin palvelukseen erityisesti tätä tehtävää varten. Hänenhallinnollisen tasonsa olisi vastattava pääjohtajan tasoa. Sisäisen tarkastusyksikön päällikön olisitosin raportoitava puheenjohtajalle, mutta hänen olisi oltava täysin riippumaton tarkastusten,ammattistandardien säilyttämisen, kertomusten sisällön jne. suhteen. (4.13.8)

4.18.8. Sisäisen tarkastusyksikön ja tarkastettavien osapuolten välisen sisäisen kontradiktorisenmenettelyn olisi kestettävä enintään kuukausi, jonka jälkeen tarkastuskertomus olisi julkaistavasisäisen tarkastusyksikön päällikön harkinnan mukaan. (4.13.11 - 12)

4.18.9. Komission puheenjohtajan olisi esitettävä komissiolle vuosittain sisäisentarkastusyksikön vuosikertomus, jossa esitellään pääpiirteittäin sen toiminta, tärkeimmättoteamukset ja toimet, jotka puheenjohtaja on niiden johdosta toteuttanut tai tulee toteuttamaan.Kertomus olisi julkistettava. (4.13.13 - 14)

4.18.10. Kaikki sisäisen tarkastusyksikön tarkastuskertomukset olisi lähetettävätilintarkastustuomioistuimeen. Lisäksi kaikkien yksikön keräämien tietojen, senvalmistelutöiden ja tarkastusten tulosten olisi oltava tilintarkastustuomioistuimen käytettävissäja niiden ammatillisen laadun olisi oltava niin hyvä, että se voi käyttää niitä. (4.13.15)

4.18.11. Nykyinen hallinnon tarkastus (IGS) olisi integroitava uuteen sisäiseentarkastusyksikköön.

4.18.12. Pääosastoon XIX olisi perustettava keskitetty erityisyksikkö, joka vastaisivarainhoitomenettelyjen ja sisäisen valvonnan mekanismien kehittelystä ja valvonnasta. Elin eisaisi osallistua toimien käsittelyyn (tosin se voisi vaikeissa tapauksissa tarjota neuvoja), vaansen olisi vahvistettava komission laajuiset varainhoidon menettelyt ja pääperiaatteet javalvottava niiden soveltamista. (4.9.1 - 3)

4.18.13. Kaikkien varainhoitomenettelyihin osallistuvien virkamiesten olisi osallistuttavapakolliseen ja säännölliseen koulutukseen varainhoitoon sovellettavista säännöistä jatekniikoista ennakkoehtona tällaisen työn osoittamiselle. (4.9.1 - 2, 4, 11)

4.18.14. Avustavan tilinpitäjän olisi tarkastettava rahoitustoimien muodolliset näkökohdat.Vastalauseet olisi toimitettava takaisin tulojen ja menojen hyväksyjälle, jonka olisi omallavastuullaan päätettävä, jättääkö hän vastalauseet huomiotta ja toteuttaa toimen. (4.9.12)

4.18.15. Olisi otettava käyttöön uusi ja erityinen hallintomenettely, johon sovellettaisiinvarainhoitoasetuksen (muutettua) V osastoa ja jonka muodollisena tarkoituksena olisi vahvistaatulojen ja menojen hyväksyjien yksilöllinen vastuu ja/tai korvausvelvollisuus varainhoitoonliittyvistä virheistä ja säännönvastaisuuksista. Tätä tarkoitusta varten perustettu varainhoidonsäännönvastaisuuksia käsittelevä komitea käsittelisi asioita komission sisäisen tarkastajankertomusten perusteella. Tarvittaessa voitaisiin turvautua kuripito- tai muihin toimiin. (4.9.18 -28)


4.18.16. Edellä esitettyjen suositusten valossa nykyisen pääosaston XX olemassaololle ei enääole perusteita. PO XX:n tarkastustyöhön pätevöitynyt henkilöstö olisi siirrettävä uuteensisäiseen tarkastusyksikköön, ja muu henkilökunta olisi tarpeen mukaan siirrettävä komissionmuihin yksiköihin, erityisesti niihin, jotka tarvitsevat varainhoitomenettelyihin liittyvääasiantuntemusta. (4.15.1 - 2)

4.18.17. Tilintarkastustuomioistuin voisi pyrkiä saamaan komission reagoimaan rakentavammintilintarkastustensa huomautuksiin käyttämällä enemmän osastokohtaista tilintarkastusta,esittämällä huomautuksensa analyyttisemmin, antamalla yleiskatsauksen kohtaamastaantilanteesta ja korostamalla enemmän komission hallinnointitarpeita. (4.16.4)

4.18.18. Asiaa auttaisi, jos tilintarkastustuomioistuin voisi tarkastuslausumassaan (”DAS”)yksilöidä tarkemmin, mihin aloihin, järjestelmiin ja menettelyihin sekä, jaetun hallinnoinninollessa kyseessä, mihin jäsenvaltioihin virheet pääasiassa kohdistuvat, ja kyseisten virheidenluonteen. (4.16.5)

4.18.19. Tilintarkastustuomioistuimen ja komission (ja muiden tarkastettavien) välisenkontradiktorisen menettelyn kestoa olisi lyhennettävä huomattavasti. Prosessista ei saisi tullaneuvottelu tilintarkastustuomioistuimen huomautusten ankaruudesta tai muista näkökohdista,vaan siinä olisi ainoastaan pyrittävä esittämään tosiseikat. Tilintarkastustuomioistuimentilintarkastusten perimmäisenä tarkoituksena olisi oltava niiden hallinnointitoimienyksilöiminen, joita komissiossa edellytetään tilintarkastustuomioistuimen toteamien ongelmienkorjaamiseksi. (4.16.7)

Luku 4 – LIITE 1


SEM 2000: Suositukset

Suositus 1: poliittinen suuntautumiskeskustelu tammikuussa seuraavan vuoden talousarvion ensisijaistentavoitteiden ja niiden rajojen määrittelemiseksi,

Suositus 2: kaikkien ehdotusten taloudellisten resurssien, henkilöstöresurssien ja muiden resurssienkokonaiskustannusten tunteminen poliittista päätöstä tehtäessä (hallinto- ja toimintamäärärahojen välinen yhteys),

Suositus 3: kokonaisrahoitusjärjestelmän käyttöönotto pääosastoissa, joka kattaa mahdollisimman suuren määränhallintomenojen luokkia,

Suositus 4: kaikkien yhteisön ohjelmien tai toimien järjestelmällinen arviointi; pääosastot XIX ja XX tehostavattyötään kustannustehokkuuden ja arviointitekniikoiden parantamiseksi,

Suositus 5: etukäteen tapahtuvien tarkastusten järkeistäminen ottamalla käyttöön tarkastustekniikoita, jotkaperustuvat sellaisiin metodeihin ja välineisiin kuin tilastollinen otanta, järjestelmätarkastukset ja yksiköidenvarainhoidon laadun tarkastaminen,

Suositus 6: pääosasto XX syventää ja laajentaa sisäisen tarkastuksen toimintaa (järjestelmätarkastukset,hallinnoinnin, yksikköjen suoritusten ja kirjanpidon tarkastukset) komission vahvistaman vuosittaisen ohjelmanmukaisesti,

Suositus 7: sääntelyvälineen kehittämisestä alkaen ja sen lopulliseen hyväksymiseen asti yksiköt huolehtivat siitä,että sen on selkeä, valvottavissa ja suojattu petosyrityksiltä,

Suositus 8: toisaalta suunnittelun/hallinnoinnin/suhteiden ja toisaalta varainhoidon/resurssien erottaminen toisistaanyksiköissä ja viimeksi mainitun kokonaisuuden muuttaminen ”vastapainoiksi” pääosastossa,

Suositus 9: resurssien integroitu hallinta ja sellaisen henkilöstöresurssien hallintajärjestelmän luominen, joka onsamanlainen ja samanaikainen kuin taloudellisten resurssien nykyjärjestelmä,

Suositus 10: resurssienhallinnasta saadun kokemuksen huomioon ottaminen nimitysten ja ylennysten yhätärkeämpänä tekijänä; kukin rahoitussitoumuksen hyväksymismerkinnällä varustava tai allekirjoittava toimihenkilövahvistaa kunnian ja omantunnon kautta, että sopimuspuolen kanssa ei ole eturistiriitoja,

Suositus 11: mahdolliset sääntömuutokset (etukäteen annettavasta hyväksymismerkinnästä luopuminen,”toistuvaismenojen” käsitteen laajentaminen, sisäisen tarkastusjärjestelmän kirjaaminen säädöksiin, tilinpitäjienvastuun selventäminen).Huom. Komission päätös tästä kohdasta ei ollut yksimielinen.


PO XX (VARAINHOIDON VALVONTA): FAKTOJA JA LUKUJA

(Seuraavat tiedot on otettu varainhoidon valvojan vuosikertomuksesta 1998 ja suuntaviivoista vuodeksi1999)

Toimet

Seuraavassa taulukossa esitetään niiden rahoitustoimien määrä, jotka PO XX:n etukäteen tapahtuvastavalvonnasta vastaava osasto käsitteli.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 (arvio)

Toimet 275.000 302.000 360.000 461.000 550.000 600.000

Päivää keskim. /toimi 6,9 5,9 5,1 4,8 4,4 4,0

Otos (%) 60 % 55 % 48 % 40 % 30 % 10 %

Resurssien käyttö

Alla olevassa kaaviossa näytetään PO XX:n vuonna 1998 eri toimintoihin varattujen resurssien (henkilöstönaika) osuudet.


Tarkastustoiminta

Vuonna 1998 PO XX toteutti 201 jälkikäteistarkastusta (152 vuonna 1997) ja kolme erityistutkimusta(matkailu, turvallisuustoimisto ja Leonardo). Se suunnittelee 284 tarkastusta vuodeksi 1999.

Alla olevasta kaaviosta käy ilmi, miten jälkikäteen tapahtuvat tarkastukset kattavat politiikan keskeiset alat(rahoitusnäkymien otsakkeiden mukaisesti):


Henkilöstö

PO XX:ssä työskentelee 230 henkilöä. Luku on pysynyt vakaana vuodesta 1995. Työtehtävät jakautuvattällä hetkellä seuraavasti:

Ehdotettua lainsäädäntöä, varainhoitojärjestelmiä ja ehdotettuja toimia koskeva neuvonta 39 henkeä

Etukäteen tapahtuva valvonta 57 henkeä

Tarkastustoiminta 69 henkeä

Koulutus ja tekninen tuki 9 henkeä

Valvonta- ja tarkastusvälineiden kehittäminen 7 henkeä

Hallinto ja muut horisontaaliset toimet 49 henkeä

Documents

part1 · Title: Microsoft Word - part1.doc Created Date: 9/14/1999 10:43:22 AM