PARQUES INTERJURISDICCIONALES: UN NUEVO … · Provincial Pampa de Achala y la Reserva de la Biosfera Andino Norpatagónica4, ... Camarones, sobre su límite ... EIA Aprueba APN Interviene

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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar

Por Guillermo Martín. Buenos Aires, enero de 2013

PARQUES INTERJURISDICCIONALES:

UN NUEVO MODELO DE AREA PROTEGIDA

PARA ANALIZAR.

La organización del Parque Interjurisdiccional

Marino Costero Patagonia Austral (PIMCPA) de Chubut

y su significado sobre otros ya existentes y potenciales.

Por Guillermo Martín

Buenos Aires, Enero de 2013

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Glosario

AP: Área protegida

APN: Administración de Parques Nacionales

CBD: Convenio de Biodiversidad

PIMC: Parque Interjurisdiccional Marino Costero

PIMCPA: Parque Interjurisdiccional Marino Costero Patagonia Austral

PN: Parque Nacional

UICN: Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza

1. Introducción

El PIMCPA fue el primero1 de una serie de tres parques creados a partir de tratados

interjurisdiccionales Nación-Provincias aprobados por el Congreso de la Nación a instancias

de las Provincias de Chubut y Santa Cruz, en acuerdo

con la APN.

La lista podría no agotarse ahí, en el futuro podrían

agregarse otros a instancias de las provincias de Buenos

Aires y Tierra del Fuego. El objetivo de lograr las metas

de Aichi del CBD2 obliga a adoptar nuevas y audaces

medidas para complementar a las metodologías

tradicionales tendientes a lograr la designación de APs,

en particular si se trata de áreas marinas y costeras.

Para la UICN, según evaluaciones científicas

presentadas en el V Congreso Mundial de Parques de

Durban, en 2003, los sistemas de APs que combinan

varias formas de gobernanza están mejor preparados

para responder con mayor resiliencia, capacidad de

reacción y adaptación ante todo tipo de amenazas a la

conservación, a corto o a largo plazo, y por ello acabarán

siendo más sostenibles y eficaces en el futuro (Lausche,

2012).

Sólo en las últimas décadas, la legislación sobre áreas

protegidas y otros instrumentos jurídicos han empezado

a ir más allá de este enfoque clásico, abriendo las

puertas a nuevas soluciones de titularidad y manejo

(Lausche, 2012).

Comparando los sistemas provinciales y el sistema

federal de APs de nuestro país, se ha reconocido

técnicamente la mayor eficacia del manejo nacional en el grado de implementación de estos

territorios. Sin desmedro de los esfuerzos provinciales, la situación de las APs costero-

patagónicas puede observarse en el Anexo I, Tablas III y IV (Giaccardi, Tagliorette, 2007).

1 Ley Nacional 26.446/2008. Ley Provincial N° 5.668/2007 2 Declarar AP al 17% de la superficie terrestre y al 10% de la superficie marina.

La interjurisdiccionalidad puede

considerarse un modo de cogestión, que

valoriza la cooperación activa entre las

partes. La cogestión de las APs no es un

modelo institucional nuevo, trasluce una

colaboración entre dos o mas asociados

para cooperar en el manejo de un AP bajo

propiedad o control estatal. No hay

ninguna definición aceptada

universalmente sobre la cogestión aplicada

a las APs. El V Congreso Mundial de

Parques de UICN definía a las APs

cogestionadas así:

“Areas protegidas (de las categorías I a VI

de la UICN) en las que la autoridad, la

responsabilidad y la rendición de cuentas

de la gestión están repartidas entre dos o

mas interesados directos, por ejemplo …

organismos gubernamentales de diversos

niveles, comunidades indígenas y locales,

organizaciones no gubernamentales y

agentes privados, o incluso entre diferentes

gobiernos estatales, como en el caso de las

áreas protegidas transfronterizas (CMP

2003 V.25).

4



Esta es una de las razones por las que la declaración de AP nacional opera como un estándar

deseable y como un atractivo para quienes pretenden promover un destino turístico a

mediano plazo.

La condición de interjurisdiccional aparece como un procedimiento novedoso de creación de

APs3 en el país, por el que los estados provinciales no resignan algunos de sus valiosos

recursos y sostienen una fuerte participación en las decisiones. Su consecuencia es un nuevo

modelo de AP, bajo condiciones descriptas en cada uno de sus respectivos tratados,

encuadrable dentro de las categorías UICN V (conservación de paisajes terrestres y marinos y

recreación) y VI (uso sostenible de los recursos naturales).

La interjurisdiccionalidad es distinta de la contigüidad, en principio porque la norma fija una

autoridad y objetivos comunes. La experiencia con AP contiguas viene dando resultados

limitados, incipientes y hasta a veces contradictorios. Existen numerosos casos en el país: PN

Copo y el Parque Provincial aledaño, PN Quebrada del Condorito y la Reserva Hídrica

Provincial Pampa de Achala y la Reserva de la Biosfera Andino Norpatagónica4, por citar tres

de ellos.

En el Tratado del PIMCPA, el uso del sustantivo “parque” se emplea como sinónimo general

del término AP y no coincide con la categoría “parque nacional” (categorías I y II de UICN)

en el sentido estricto de la ley 22.351, porque se ha eliminado la validez de sus contenidos. La

figura creada, atendiendo a los objetivos indicados en la cláusula tercera del Tratado, se

asemeja a la de “reserva nacional” de la misma ley. Eso sin perjuicio de que puedan

diferenciarse al interior de la nueva AP, zonas bajo condiciones mas estrictas, a través de una

zonificación anidada que lleve a disponer de un mosaico con variados niveles de restricción.

Para entender el modelo, deben considerarse los criterios de territorio, competencias y

autoridad. Para los dos primeros, la cláusula 12º del Tratado determina que la ley 22.351 sólo

será aplicable a las funciones y actividades que cumpla la APN en las áreas que se le asignan,

en tanto sean compatibles con sus objetivos (cláusula tercera), con la exclusión de los artículos

2°, 3°, 4°, 5° y 19 de la ley 22.351 (ver análisis en la Tabla V del Anexo). La Ley Provincial

4.6175 será aplicable a las funciones y actividades que cumpla la Provincia del Chubut en las

áreas a las que refiere el Tratado en todo lo compatible con el mismo. El Tratado establece

asimismo en su cláusula 4º dónde regiría cada legislación y cada autoridad, deslindando dos

territorios contiguos.

Respecto de la gobernabilidad, el modelo del Tratado crea una Comisión de Manejo y una

Comisión Asesora (cláusula 3º).

Desde la APN, el PIMCPA ha venido desarrollándose progresivamente, disponiéndose hoy

de una dotación de tres guardaparques y de instalaciones situadas en la ciudad de

Camarones, sobre su límite norte. Se le ha asignado equipamiento para desenvolverse y se

realizan regularmente recorridas. Desde la Provincia del Chubut las recorridas y el control

están vinculados a la Reserva Provincial de Cabo Dos Bahías y a visitas periódicas

3 La Ley de Parques Nacionales Nº 22.351 no prevé crear nuevas APs mediante tratados. 4 Integra a los PN Lanín, Arrayanes, Nahuel Huapi, Puelo y Los Alerces y numerosas reservas de tres provincias. 5 Ley de creación del sistema provincial de áreas naturales protegidas de la Prov. del Chubut. .

5



organizadas desde Rawson por personal de la Secretaría de Turismo y Áreas Protegidas de

Chubut.

Para ejercer la gestión, las dos estructuras legales vigentes (Chubut y APN) poseen

diferencias y similitudes en atribuciones y funciones (art. 39º de la ley 4.617 y art. 18º de la ley

22.351) asignadas a ambas autoridades de aplicación. Se ha hecho un somero análisis

expeditivo de la legislación provincial y nacional comparada (ver Tabla I). La autoridad en la

Provincia del Chubut es la Dirección General de Conservación de Áreas Protegidas -

Secretaría de Turismo y Áreas Protegidas - Ministerio de Comercio Exterior, Turismo e

Inversiones de la Provincia de Chubut.

Tabla 1. Competencias: legislación comparada6

Tema Ley 22351 Ley 4617 Observaciones

Planes de Manejo Aprueba APN Aprueba por ley Debería compatibilizarse

Reglamentaciones Aprueba APN Aprueba ST y AP

Otorgar concesiones Aprueba APN Aprueba ST y AP

EIA Aprueba APN Interviene ST y AP Los procedimientos son

diferentes

Dominio municipal No corresponde Se puede superponer Este aspecto marca una

gran diferencia

Administrar APs

mediante entes

públicos no estatales

Sin antecedentes Se aplica en Península

Valdés. Previsto x ley

Podría ser un criterio a

tener en cuenta para el

PICMPA

Infracciones Resuelve APN Resuelve algunas, deriva

otras

Es mas fuerte el sistema

de la APN

Construcciones Resuelve la APN Interviene con otros

organismos estatales

Idem anterior

Acceso y permanencia

(cobro de derechos)

Resuelve la APN Surge del marco general

No hay definición en la ley,

salvo art. 40 b) y 47

En la práctica no hay

diferencias

Rutas y vías de acceso Resuelve y/o interviene Interviene según art. 39, g)

Servidumbres

ecológicas

No se mencionan Previsto en art. 34 Interesante criterio a

considerar

Asentamientos

humanos y desarrollo

Resuelve y/o interviene Resuelve y/o interviene, con

cierta superposición con

entes municipales

Fuente: elaboración propia.

El caso del PIMCPA podría considerarse como testigo por ser el primero y mas avanzado

entre las actuales tres APs PICMs. La experiencia que en él se acumule inevitablemente

condicionará a los recientemente creados PICM Makenke e Isla Pinguino7, con menor grado

de implementación.

La superficie del PIMCPA es de 132.124 ha aproximadamente, comprendiendo de acuerdo a

la cláusula segunda del Tratado:

6 Considérese que existen normas a tener en cuenta por fuera de estas dos leyes, en sentido cooperativo y en el

espíritu del Tratado, aunque en él no se hayan citado, como las vinculadas a la pesca comercial y al transporte. 7 Leyes 2.431 y 2.432 del 2012, respectivamente. Con superficies de 71.271 ha y 159.526 ha en el mismo orden.

6



a) La franja marina existente entre el punto conformado por paralelo 44° 54’ de Latitud Sur y la

línea de más alta marea, y el punto conformado por el paralelo 44° 54’ de Latitud Sur y una (1)

milla náutica medida desde la línea de más alta marea, continuando hacia el sur por la línea de más

alta marea hasta una (1) milla náutica de la costa, hasta el meridiano 66° 43’ de Longitud Oeste.

Comprende también el área marina comprendida entre la intersección de los siguientes puntos

geográficos: 45° 06’ de Latitud Sur y una (1) milla náutica contada a partir de la línea de alta

marea, 45° 06’ de Latitud Sur y 66° 00’ de Longitud Oeste, 66° 00’ de Longitud Oeste y una (1)

milla náutica contada a partir de la línea de alta marea. Incluye asimismo las islas comprendidas y

adyacentes a la zona del Parque precedentemente delimitada, incluyendo las Islas Leones y Arce, y

una (1) milla náutica en derredor de todas ellas. b) La superficie terrestre abarcará una franja de

mil quinientos (1500) metros paralela a la costa, contados a partir de la línea de más alta marea,

comprendida entre el paralelo 44° 54’ de Latitud Sur hasta el meridiano 66° 43’ de Longitud Oeste.

PIMCPA. Extraído de “Parque Interjurisdiccional MC “Patagonia Austral”, mas de lo mismo o una oportunidad

de mejora”, de Ariel Juan Testino. Fundación Patagonia Natural, en

http://www.funpat3mil.com.ar/documentos/parque_marino_costero.pdf

2. Diseñar una gobernabilidad para el modelo

Gobernar el espacio protegido es esencial, de lo contrario su designación sería inocua y nada

cambiaría respecto de cualquier otro espacio consagrado al mas libre desarrollo, aún cuando

las vías de hecho contrariaran las normas.

La gobernanza en áreas protegidas se define como los marcos jurídico-institucionales,

estructuras, sistemas de conocimiento, valores culturales que determinan la manera en que


7



las decisiones son tomadas, los mecanismos de participación de los diferentes actores y las

formas en que se ejerce la responsabilidad y el poder (Rivas Toledo, 2006).

El error cometido en muchas de las designaciones de APs, sobre todo fuera del sistema

federal, es enfocar todos los esfuerzos hacia la elaboración de un Plan de Manejo, cuya

aplicación luego queda distribuida entre múltiples autoridades y jurisdicciones, haciendo que

su ejecución práctica posterior se diluya. Un Plan de Manejo es un instrumento que define

objetivos, programas, planes y actividades, elaborado integrando la participación social en

beneficio del consenso. Nunca se transformará en una norma valedera, de no haber una

autoridad con capacidad para promoverlo, inducirlo, exigirlo, controlar y eventualmente

sancionar a los desvíos y transgresiones. Sin gobierno hay anomia y consecuentemente

anarquía funcional.

En el Tratado vigente se define a constituye una autoridad conformada por una Comisión de

Manejo, integrada por dos (2) representantes titulares y dos (2) suplentes de la APN, y dos (2)

representantes titulares y dos (2) suplentes en representación de la Provincia, uno de ellos por

la Secretaría de Pesca provincial y otro por la dependencia que al efecto determine la

provincia, con sus respectivos suplentes.

La concepción dicotómica del modelo creado por la ley, obliga a pensar en criterios

superadores de una simple acumulación de dos APs contiguas cooperantes. Interpretando la

ley 26.446 y su Tratado podrían asumirse distintos arreglos institucionales, a los fines de crear

gobernabilidad para el espacio protegido:

Es posible aplicar algunas normas propias de cada jurisdicción, por separado dentro de los

respectivos territorios definidos en la cláusula 4º del Tratado, crear nuevas normativas

comunes y adaptar y adoptar normas preexistentes en alguna de las jurisdicciones, para su

aplicación sobre todo el territorio sin distinción. Todo es posible si sirven para que el objeto

previsto tienda a ser cumplido.

Definir el arreglo reglamentario para diseñar un modelo apropiado para este caso, sería una

de las bases de la gobernabilidad de los PIMCs, aún considerando particularidades

intrínsecas y diferencias lógicas entre esas tipología de las unidades de conservación.

Encontrar un modelo útil, en la práctica creará una nueva categoría diferenciada respecto de

las otras 37 APs del actual sistema federal, potenciando la replicación del nuevo esquema

legal diseñado por la voluntad legislativa. Y como sea, nos acercará a las metas de Aichi.

El ajuste del modelo hacia una gestión unificada en todo lo que se aposible, supone la

superación dos las administraciones colindantes paralelas que literalmente parecerían haber

sido creadas por la ley en las siguientes cláusulas:

“CUARTA: A los efectos de la gestión del Parque Interjurisdiccional Marino Costero Patagonia

Austral establécense las siguientes áreas:

1) Área bajo responsabilidad de la Administración de Parques Nacionales:

La franja marina existente entre el punto conformado por el paralelo 44° 54’ de Latitud Sur y la

línea de más alta marea, y el punto conformado por el paralelo 44° 54’ de Latitud Sur y una milla

náutica medida desde la línea de más alta marea.

8



Continuando hacia el Sur por la línea de más alta marea hasta una milla náutica de la costa, hasta

el meridiano 66° 43’ de Longitud Oeste. Incluye asimismo las islas comprendidas y adyacentes a la

zona del Parque precedentemente delimitada incluyendo las Islas Leones y Arce, y una milla

náutica en derredor de todas ellas.

2) Área bajo responsabilidad de la Provincia del Chubut: Todas las áreas no descriptas en el

apartado anterior.”

“QUINTA: Las decisiones respecto a la gestión de los recursos naturales existentes en el Área bajo

responsabilidad de la Provincia del Chubut, sean migratorios o no migratorios y mientras se

encuentren dentro de la misma serán adoptadas por la PROVINCIA a través de la dependencia que

ésta determine, previa comunicación a la NACION, salvo razones de urgencia debidamente

justificadas.

Las decisiones respecto a la gestión de los recursos naturales existentes en el Área bajo

responsabilidad de la Administración de Parques Nacionales, sean migratorios o no migratorios y

mientras se encuentren dentro de la misma serán adoptadas por la NACION a través de la

Administración de Parques Nacionales, previa comunicación a la PROVINCIA, salvo razones de

urgencia debidamente justificadas.”

De ser así, cada uno de los miembros del Tratado otorgaría individualmente sus

autorizaciones. Lo ideal sería poder superar esta dicotomía extrema, al menos parcialmente,

que duplica el esfuerzo de gestión territorial. De no haber mayores acuerdos, la integración

podría quedar limitada al plan de manejo, a los planes operativos y a oportunas consultas. La

fiscalización del territorio también quedaría desdoblada.

Este tipo de modelo consagraría al parque como la suma de dos subáreas, una nacional y otra

provincial que hallarían algún grado de integrarían en el vértice decisorio. Por el momento

aporta poco a la integración real.

La cláusula novena permite crear o adoptar reglamentaciones específicas. Esa herramienta

podría ser una de las soluciones para la integración institucional, tanto para asumir criterios

ad hoc acordes a las demandas circunstanciales, como para profundizar la selección y

consolidación de reglamentaciones, procedimientos y monitoreos comunes.

“NOVENA: La Comisión de Manejo elaborará, dentro del término de un (1) año de la entrada en

vigencia del presente Tratado, la reglamentación respecto de cada una de las actividades a ser

desarrolladas dentro del Parque interjurisdiccional Marino Costero Patagonia Austral. Dicha

reglamentación deberá contemplar el plan de manejo y conservación de dicho Parque, los planes

operativos y en general los usos prohibidos y permitidos. Todos los instrumentos que compongan

dicha reglamentación deberán ser aprobados como condición necesaria para su validez y vigencia,

por el Honorable Directorio de la Administración de Parques Nacionales y por el Señor Gobernador

de la Provincia del Chubut. Se tomarán como modelo para su elaboración, los planes de manejo que

ambas partes vienen aplicando en sus respectivas jurisdicciones, en cuanto éstos sean pertinentes al

espacio ocupado por el Parque que se crea por medio del presente.

La aplicación de normas apropiadas dentro del plexo legal vigente u otras nuevas

indistintamente para las dos jurisdicciones, surge del texto del Tratado, en la anterior y en la

siguiente cláusula:

OCTAVA: La Comisión de Manejo podrá celebrar acuerdos complementarios al presente,

conducentes al cumplimiento de los objetivos señalados. Dichos acuerdos deberán ser aprobados,

9



como condición necesaria para su validez y vigencia, por el Honorable Directorio de la

Administración de Parques Nacionales y por el Señor Gobernador de la Provincia del Chubut.

Para cada una de las normas preexistentes surgen fortalezas y debilidades. Hay grandes

coincidencias, pero los estándares no son homogéneos y los

procedimientos varían entre sí.

La mayoría de las normas de la Provincia del Chubut fue

pensada para actividades turísticas en territorio provincial, no

para APs en particular, dando lugar a intervenciones

municipales y de otras autoridades provinciales. Algunas

aportan recomendaciones técnicamente muy actualizadas

para actividades en el mar como por ejemplo las de buceo.

La fortaleza de las normas vigentes en la APN es su diseño

pensado sólo para las APs, sistematizando a casi todas las

actividades dentro de pocas reglamentaciones centrales y en

un solo registro (RENAPRET)8.

Un arreglo bien integrado podría permitir extender la validez

del modelo y transferirlo a otras PIMCs, si hubiera una

convergencia reglamentaria simple y razonable al menos en

sus aspectos centrales.

Si las reglamentaciones y procedimientos fueran muy

diferentes a los del resto del sistema nacional, a la complejidad

local se sumaría que el personal nacional o provincial ya no

podría ser intercambiado sin mediar una recapacitación y ello

traería una grave dificultad para los agentes9 para actuar sobre

el terreno. De haber demasiada singularidad para el PICMPA,

la extrapolación a otros PICMs sería casi imposible. Habrá que

hallar un equilibrio.

En consecuencia, sería razonable dotar al PICMPA de

normativas de fácil aplicación para los agentes públicos y

sencilla transferencia hacia otros PICMs. La especificidad

debería ser la mínima indispensable para atender temáticas

irrepetibles.

Una oportunidad surge para las actividades en el mar y en las islas atlánticas. La APN no

posee hoy normativa específica suficiente. Pero como posee competencias sobre la

navegación, la pesca deportiva y la comercial, la “Normativa para la habilitación de

prestadores de servicios turísticos comerciales en ambientes de lagos y ríos de los Parques

Nacionales andino patagónicos” es un instrumento del Reglamento para el Otorgamiento de

Permisos enfocado sobre esa temática que podría ser adaptado agregándole un anexo para el

8 Registro Nacional de Prestadores Turísticos, extendido a todas las prestaciones. 9 Teniendo en cuenta su periódico traslado, recomendable a los fines de la capacitación y del mejor control.

Son tres los reglamentos de la

APN prioritarios para la

habilitación de actividades:

1. Reglamento para el

Otorgamiento de Permisos de

Servicios a los Visitantes (Res.

HD Nº 68/2002 TO Res. HD Nº

240/2011),

2. Reglamento de Guías de las

APs (Res. HD Nº 251/2006,

modificado por las Res. HD

Nºs 64/2011 y 46/2012), y

3. Reglamento para la Evaluación

del Impacto Ambiental (Res.

HD Nº 16 y 17/1994, ampliado

por la Res. HD Nº 164/1998).

Vinculados a estos se encuentran:

el Instructivo de Seguros (Res. HD

Nº 218/08), la Normativa para las

Actividades de Navegación (Res.

HD Nº207/2008) y la norma

tarifaria vigente (Res. HD Nº

126/2012).

10



PIMCPA, inclusive incorporándole determinaciones análogas a las reglamentarias

provinciales como las de buceo. Algo similar podría suceder con las normativas para el

alojamiento, ya que las provinciales10 son muy precisas.

Un aspecto a trabajar será el de los guías, ya que, ya que las exigencias y prácticas en ambas

jurisdicciones son algo diferentes11.

El alojamiento, la subdivisión de las tierras, las construcciones y los usos en los predios en la

subárea/subparque provincial, podrían seguir teniendo una intervención prioritariamente

provincial, en tanto no afecten ambientalmente a la zona costero marina, lo que sólo podría

suceder ante un exceso de construcciones, o por el indebido tratamiento de efluentes o por la

instalación de industrias o actividades impactantes, criterios que pueden ser acordados desde

el Plan de Manejo a través de una zonificación que ordene al territorio costero.

Sin duda, la pesca comercial es uno de los temas centrales del arreglo. Cabe destacar que las

exclusiones de la cláusula 12º liberan la prohibición de su ejercicio, pero mantiene la

autoridad para este tipo de recursos, que figura en la ley 22351 en otros artículos y se

reafirma en las cláusulas 3º, inciso 4 y 5º del Tratado. Nada obsta para constituir normas que

atiendan al uso sustentable perfectamente monitoreado y controlado.

Un modelo de competencias y reglamentaciones podría basarse en lo que figura en la

siguiente Tabla II:

Tabla II. Competencias, reglamentaciones y procedimientos a distribuir en el modelo

Jurisdicción

APN

Jurisdicción

STyAP Chubut

Guiado

Filmación

Tarifario

Actividades sobre costas y playas hasta la

máxima marea alta

Infracciones

Seguros

Desembarcos en las islas

Construcciones en islas y costa (ej. muelles)

Avistaje de fauna

Actividades náuticas turísticas y no turísticas

Buceo

Guiado

Filmación

Tarifario

Alojamiento en la zona continental

Actividades de turismo rural

Infracciones

Seguros

Servidumbres ecológicas y Custodio rural

Construcciones en continente

Campamentos

Vías de acceso

Excursiones en vehículos

Planes de manejo específicos para los usos dentro de

las propiedades privadas

10 La APN no dispone de ese tipo de normativa. 11 Mientras en las APs nacionales se exige por lo general un título terciario o universitario y no se acepta el

otorgamiento de cupos, en el territorio provincial parecería que el criterio es menos exigente respecto de la

titulación. Además en la APN el registro se halla abierto permanentemente.

11



Competencias de interés común

Administración de los recursos presupuestarios y recaudados. Cobro de acceso.

Investigación

Filmación (sería normal esperar actividades que no se diferencien jurisdicciones)

Guiado múltiple (embarcado y en tierra)

Pesca comercial y deportiva. Recolección de algas y otros recursos marinos

Puertos y zonas de embarque

Imagen del Parque

Educación e interpretación ambiental

Sobrevuelos12

Minería

Servicios autorizados con anterioridad al inicio de la gestión del PIMC

Seguros (en lo posible unificar criterios)

Tarifario (ídem anterior)

Fuente: elaboración propia

Un modelo así, heterodoxo, aplicable para la totalidad del Parque, podría ir preparando una

jurisdiccionalidad común y facilitar la aplicación de controles, induciendo progresivamente a

la reducción de las asimetrías de los dos sistemas paralelos. Podría también aportar cierto

grado de simplicidad transferible a otros PICMs

3. La gobernanza sobre el terreno

Para Brenner (2010), según describe en algunos de los casos de gobernanza abordados en sus

estudios, existen por lo menos dos asuntos importantes que deben ser abordados: primero,

los actores centrados en el uso son parte del proceso que implica lograr los objetivos de un

AP, estos estarían dispuestos a participar y asumir compromisos sólo si perciben que esto les

permitiría alcanzar sus metas. Segundo, los actores enfocados en la conservación deben estar

más dispuestos a ceder poder y responsabilidades.

Es evidente que el Tratado no sólo expone un modelo de acuerdos intergubernamentales

entre las dos Partes signatarias, sino que convoca a un estilo de gestión mucho mas amplio en

el que un conjunto de protagonistas, en distintos niveles y jerarquías, públicos o privados,

con variados grados de participación, mas vinculados al uso o a la conservación, deberán

dedicar grandes esfuerzos para convenir sus intereses.

Para el ejercicio efectivo de una buena gobernanza cita Brenner (2010), que según Leuwis y

Van de Ban, se requiere un marco consensuado que permita institucionalizar la interacción

entre grupos interesados, negociar los intereses contrapuestos y mitigar los conflictos, para

determinar así la forma en que se llevará a cabo la toma de decisiones y el ejercicio del poder.

En síntesis, cabe decir que lo que se actúe apropiadamente en el terreno y con los actores es lo

que legitimará a las autoridades consagradas por la norma y no al revés. Cuanto más y mejor

se logre mediar y resolver los conflictos que puedan presentarse, aproximando la

12 No se entiende porqué se suprimió este acápite de la ley 22.351, a los efectos del Tratado.

12



organización al logro de los objetivos, mas validado quedará el modelo y será considerado

exitoso y replicable.

En todo esto, el despliegue territorial de recursos, las decisiones cotidianas y el control del

territorio serán probablemente tan relevantes por su poder validatorio, como lo son la

participación pública y los arreglos institucionales en juego.

4. Recomendaciones para un modelo eficaz y extrapolable a nuevos PIMCs

Un modelo heterodoxo construido en base a las mejores experiencias y validado con actores

locales, donde coexista una doble autoridad sobre territorios contiguos, con una autoridad

común que atienda a temas de jurisdicción y alcances inescindibles, parece ser lo mas

recomendable.

El procedimiento que figura graficado abajo abre una doble vía para las gestiones, que

deberían ser simples para que sean efectivas. Los reglamentos a aplicar deberían ser los mas

pertinentes, luego de una selección y adaptación para crear un régimen especial, que no sea

excesivamente distinto del de otras APs del sistema federal y donde esas variaciones refieran

a lo estrictamente necesario.

Las autoridades del Tratado podrían delegar buena parte de las competencias en la Comisión

de Manejo, para tender hacia una autoridad unificada a los efectos concretos de las

autorizaciones y habilitaciones estándar. El resto de las autorizaciones, por encima de un

corte cualitativo a determinar, podrían reservarse para la intervención superior.

Algunas actividades requerirían prever

procedimientos unificados desde el

comienzo. Esto comprende a los temas

considerados de interés común o

“sensibles” para ambas Partes (p. ej.

pesca), u otros que surgieran de

acuerdos políticos.

Asociar una burocracia técnica

permanente a la Comisión de Manejo,

podría no ser prudente para su finalidad

política. Por el contrario, la Intendencia

local de la APN, debería ser reforzada y

asignársele competencias delegadas,

perfectamente estandarizadas para

ciertos temas, con intervención obligada

de la Coordinación/Delegación Técnica

competente. No se vislumbra en lo

inmediato un cúmulo de requerimientos

para realizar actividades turísticas sobre

Demanda a Intendencia

Mesa de entradas del PICMPA

Chubut

Areas técnicas provinciales

Secretaría de Turismo y APs

Comisión de Manejo

HD APN

Gobierno del Chubut

APN

Otras áreas técnicas

Asuntos jurídicos

APN

Delegación Regional/Coordinación

APN

13



el área de jurisdicción APN. Fuera de la navegación, el buceo y la potencial visita a las islas, el

resto de las actividades serían costeras (construcciones, avistajes de fauna, recorridas,

tránsito).

Para la evolución del PIMCPA, debería sopesarse cuánto pueden aportar la Nación, a través

de la APN y la STyAP del Chubut. Tender a la unificación de los servicios estatales, ideando

un esquema unificado progresivo de gestión y contralor podría simplificar enormemente el

proceso y dar mejores resultados.

Hasta el momento parece poco probable que se cumpla la previsión de la cláusula 11º del

Tratado:

DECIMO PRIMERA: Los fondos necesarios para el mantenimiento, desarrollo y prosecución de

los objetivos de creación del Parque serán costeados por partes iguales por la NACION y la

PROVINCIA, sin perjuicio de los recursos que el propio Parque pudiere generar.

De no superarse la situación, sería conveniente adoptar criterios realistas respecto de la

gestión de la jurisdicción, las competencias y la fiscalización. Cualquiera fuera el arreglo

institucional logrado en el terreno, la garantía de la conducción política del proceso será

disponer de la Comisión de Manejo y de su Consejo Asesor fortalecidos.

El grado de cooperación asociado a la cogestión interjurisdiccional tiene un indicador claro,

que es quién tiene la última palabra en las decisiones importantes (Lausche, 2012, pág. 104).

Por eso, la existencia del Tratado y de la Comisión de Manejo deberían ser resguardos

suficientes cualquiera sea la opción reglamentaria, de habilitación, de asignación o de control

que se adopte.

Recién asumiendo todas o gran parte de lo señalado, el modelo podría alcanzar su verdadera

entidad, transferible a otros PIMCs, quizá también para orientar al mejor funcionamiento

futuro de otras AP contiguas.

5. Restricciones y alcances del análisis

Dada la complejidad de la nueva figura y de las legislaciones que son susceptibles de ser

aplicadas, todo el análisis puede considerarse exploratorio y aproximativo. LO que se ha

querido subrayar es que toda determinación particular impactará directa o indirectamente en

el resto de los PICMs actuales y futuros.

Si se observa la Tabla V del Anexo I, podrá entenderse mejor el escenario sobre el que se ha

efectuado el presente análisis y las perspectivas de las políticas a aplicar. La gobernanza es un

concepto polisémico (Rivas Toledo, 2006) y como tal puede dar lugar a numerosas versiones.

6. Bibliografía

Brenner, Ludger. (2010) Gobernanza ambienmtal: actores sociales y conflictos en las APs mexicanas.

Universidad Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Sociales. Revista Mexicana de

Sociología 72, núm.2 (abril-julio 2010): 283-310

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Giaccardi, Maricel y Tagliorette, Alicia (comp). “Efectividad del manejo de las áreas protegidas marino

costeras de la Argentina”. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y Fundación

Vida Silvestre Argentina, Puerto Madryn: Fundación Patagonia Natural, 2007.

Lausche, Barbara. (2012). “Directrices para la legislación relativa a áreas protegidas”. UICN, Gland,

Suiza.

Rivas Toledo, Alex, comp (2006). “Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los

Andes Tropicales: Diagnóstico regional y análisis comparativo”, UICN, Quito, Ecuador.

Testino, Ariel Juan. “Parque Interjurisdiccional Marino Costero `Patagonia Austral`, más de lo mismo o

una oportunidad de mejora”, Fundación Patagonia Natural, en:

http://www.funpat3mil.com.ar/documentos/parque_marino_costero.pdf Descargado el 14/1/2013


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ANEXO I

Tabla III. Niveles de Efectividad de Manejo de las Areas Protegidas Costeras y Costero Marinas

Área Protegida

% del óptimo general

Nivel: I: ≤35% = Insatisfactorio II: 35-50%= Poco satisfactorio III: 51-75%= Medianamente satisfactorio IV: 76-89%= Satisfactorio

V: ≥90%= Muy satisfactorio

Buenos Aires

Mar Chiquita 59,1 III Medianamente satisfactorio

Arroyo Zabala 39,1 II Poco satisfactorio

Bahía Samborombón 37,3 II Poco satisfactorio

Rincón de Ajó 37,3 II Poco satisfactorio

Bahía Blanca 40,2 II Poco satisfactorio

Bahía San Blas 23,2 I Insatisfactorio

Río Negro

Punta Bermeja 48,5 II Poco satisfactorio

Caleta de los Loros 46 II Poco satisfactorio

Bahía San Antonio 32,7 I insatisfactorio

Complejo Islote Lobos 19,9 I Insatisfactorio

Puerto Lobos 17,6 I Insatisfactorio

Chubut

Península Valdés 60,8 III Medianamente satisfactorio

Punta Loma 50,8 II Poco satisfactorio

Punta Tombo 60,0 III Medianamente satisfactorio

Cabo Dos Bahías 48,8 II Poco satisfactorio

Punta León 41,5 II Poco satisfactorio

Punta Marqués 25,4 I Insatisfactorio

El Doradillo 28,5 I Insatisfactorio

Santa Cruz

Isla Deseada 20,0 I Insatisfactorio

Ría Deseado 38,1 II Poco satisfactorio

Banco Cormorán y Justicia 18,5 I Insatisfactorio

Bahía Laura 22,7 I Insatisfactorio

Bahía San Julián 19,6 I Insatisfactorio

Península San Julián 60,0 III Medianamente satisfactorio

Cabo Blanco 23,8 I Insatisfactorio

Cabo Vírgenes 73,8 III Medianamente satisfactorio

Isla Leones 18,5 I Insatisfactorio

Isla Monte León 18,5 I Insatisfactorio

Isla Pingüinos 18,5 I Insatisfactorio

Monte Loayza 21,9 I Insatisfactorio

Aves Migratorias 18,5 I Insatisfactorio

Tierra del Fuego

Costa Atlántica 34,42 I Insatisfactorio

Playa Larga 34,06 I Insatisfactorio

Isla de Los Estados 31,88 I Insatisfactorio

Administración de Parques Nacionales

PN Monte León 66,80 III Medianamente satisfactorio

PN Tierra del Fuego 67,16 III Medianamente satisfactorio

Fuente: Giaccardi, Tagliorette, 2007.

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Tabla Nº IV. Niveles de efectividad por jurisdicción.

Jurisdicción

% de

Efectividad

Nivel >

Nivel de efectividad

<

Nivel de efectividad

Buenos Aires 38,81 II: Poco Satisfactorio Mar Chiquita (59,1%) Bahía San Blas (23,2%)

Río Negro 32,94 I: Insatisfactorio Punta Bermeja Caleta de los Loros (48,5%).

Puerto Lobos

(17,6%)

Chubut 45,11 II Poco satisfactorio Pla. Valdés (60,8%) Punta Marqués (25,4%)

Santa Cruz 28,63 I Insatisfactorio Cabo Vírgenes (73,8%)

Banco Cormorán y Justicia, Isla Leones, Isla Monte león, Isla Pingüinos y Aves Migratorias (18,5%)

Tierra del Fuego

33,45 I Insatisfactorio Costa Atlántica (34,42%) Isla de los Estados (31,9)

APN

67 III. Medianamente satisfactorio

PN Tierra del Fuego (67,16%)

PN Monte León (66,80%)

Fuente: Giaccardi, Tagliorette, 2007.

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Tabla V. Exclusiones del Tratado a la Ley 22.351 (cláusula décimo segunda).

Artículo Texto Efectos

2º

Las tierras fiscales existentes en los Parques Nacionales y Monumentos Naturales, son del dominio público nacional. También tienen este carácter las comprendidas en las Reservas Nacionales, hasta tanto no sean desafectadas por la autoridad de aplicación.

No tiene efectos directos inmediatos para el manejo de las superficies asignadas a la APN

3º

La creación de nuevos Parques Nacionales, Monumentos Naturales o Reservas Nacionales, en territorio de una provincia, sólo podrá disponerse previa cesión de la misma a favor del Estado Nacional, del dominio y jurisdicción sobre el área respectiva. Podrá incluir los territorios afectados por la ley 18.575 y normas complementarias, previa intervención del MINISTERIO DE DEFENSA.

Idem anterior. La exclusión de la ley 18575 de áreas de frontera tiende a simplificar los procedimientos.

4º

CAPITULO II: DE LOS PARQUES NACIONALES: Serán Parques Nacionales las áreas a conservar en su estado natural, que sean representativas de una región fitozoogeográfica y tengan gran atractivo en bellezas escénicas o interés científico, las que serán mantenidas sin otras alteraciones que las necesarias para asegurar su control, la atención del visitante y aquellas que correspondan a medidas de Defensa Nacional adoptadas para satisfacer necesidades de Seguridad Nacional. En ellos está prohibida toda explotación económica con excepción de la vinculada al turismo, que se ejercerá con sujeción a las reglamentaciones que dicte la

AUTORIDAD DE APLICACION.

Este artículo define a la categoría “parque nacional”. Su exclusión en el Tratado evita definir al “parque” en su sentido estricto, sino vincularlo a las categorías V y VI de UICN, asimilándolo a la de “reserva” de la ley 22351.

5º

Además de la prohibición general del Artículo 4 y con las excepciones determinadas en el inciso j) del presente y Artículo 6, en los parques nacionales queda prohibido: a) La enajenación y arrendamiento de tierras del dominio estatal así como las concesiones de uso, con las salvedades contempladas en el Artículo 6; b) La exploración y explotación mineras; c) La instalación de industrias; d) La explotación agropecuaria, forestal y

cualquier tipo de aprovechamiento de los recursos naturales; e) La pesca comercial; f) La caza y cualquier otro tipo de acción sobre la fauna, salvo que fuere necesaria por razones de orden biológico, técnico o científico que aconsejen la captura o reducción de ejemplares de determinadas especies; g) La introducción, transplante y propagación de fauna y flora exóticas; h) Los asentamientos humanos, salvo los previstos en el inciso j) del presente Artículo y en el Artículo 6; i) La introducción de animales domésticos, con excepción de los necesarios para la atención de las situaciones

mencionadas en el inciso j) y en el Artículo 6; j) Construir edificios o instalaciones, salvo los destinados a la autoridad de aplicación, de vigilancia o seguridad de la Nación y a vivienda propia en las tierras de dominio privado, conforme a la reglamentación y autorización que disponga el Organismo y a las normas específicas que en cada caso puedan existir, relacionadas con las autoridades de vigilancia y seguridad de la Nación; k) Toda otra acción u omisión que pudiere originar alguna modificación del paisaje o del equilibrio biológico, salvo las derivadas de medidas de defensa esencialmente militares conducentes a la Seguridad

Nacional, de acuerdo con los objetivos y políticas vigentes en la materia; l) La realización de sobrevuelos en aeronaves impulsadas a motor, exceptuados los de las rutas aéreas comerciales, militares y civiles que —dadas las características geográficas, climáticas o proximidad de aeropuertos en la zona— no cuenten con rutas alternativas, así como los destinados a operaciones de búsqueda y rescate, combate de siniestros, siniestros, investigaciones científicas, relevamientos técnicos y todos aquellos que guarden relación con las tareas inherentes a su cuidado y

administración. (Incorporado por art. 1° Ley N° 26.389 B.O. 25/6/2008).

Elimina las prohibiciones establecidas para la categoría de “parque” en sentido estricto. Algunas de las exclusiones podrían ser muy riesgosas,

como por ej: la venta de tierras fiscales (apartado a), la minería (b), ciertas industrias (c), los grandes asentamientos humanos (h), los sobrevuelos (l). Para el resto de las exclusiones, si bien la

prohibición parece procedente, se requeriría crear normas específicas para dotar de previsibilidad al manejo de las áreas. En cualquiera de los casos, la existencia de amplios recursos abre interrogantes sobre la capacidad para

gestionar y administrar las demandas futuras

19º Toda entidad o autoridad pública que realice o deba realizar actos administrativos que se relacionen con las atribuciones y deberes determinados en este Título, deberá dar intervención previa a la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES.

El legislador procuró dar poder a la Comisión de Manejo. Este artículo podría generar situaciones confusas.

Fuente: elaboración propia

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