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Parecer
Parecer 250 – AGOSTO DE 2018.
PROGRESSÕES E PROMOÇÕES FUNCIONAIS DOCENTES. EFEITOS FINANCEIROS E FUNCIONAIS A CONTAR DA DATA DE PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS ESTABELECIDOS NA LEI Nº 12.772/2012.
A ADUFRGS SINDICAL solicita análise desta assessoria jurídica acerca dos efeitos financeiros e
funcionais das progressões e promoções funcionais docentes diante da atual divergência de interpretação
havida na UFRGS entre a CPPD e a PROGESP após a edição de Orientação do SIPEC – Sistema de Pessoal
Civil da Administração Federal (Ofício Circular nº 53/2018-MP, Nota Técnica nº 2556/2018-MP), das
manifestações emitidas pela Procuradoria Federal (Parecer nº 0248/2018 e Nota nº 570/2018), bem
como dos despachos encaminhados pela CPPD.
Transcrevemos trechos de cada um desses atos para melhor compreensão da divergência:
ORIENTAÇÕES DO SIPEC:
Ofício Circular nº 53/2018-MP:
(...)
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(...)
Nota Técnica nº 2556/2018-MP:
(...)
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ENTENDIMENTO DA CPPD/UFRGS EM SEUS PARECERES:
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A mais recente informação recebida da Reitoria, enviada aos professores em 02.08.2018, sintetiza
a divergência de interpretação havida entre a CPPD e a PROGESP a respeito dos efeitos financeiros e
funcionais das progressões e promoções dos docentes. De acordo com esta última informação, a Reitoria
estaria oficiando a PROGESP a dar seguimento às solicitações represadas de progressão e promoção
funcional, observando as orientações do SIPEC acerca dos efeitos financeiros e funcionais.
Foi expedido pela Reitoria, então, o Ofício nº 0475/2018-GR à PROGESP determinando a emissão
das portarias de progressão, promoção e retribuição por titulação de acordo com o entendimento do
Órgão Central do SIPEC, in verbis:
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A partir do recebimento do referido ofício, as portarias voltaram a ser emitidas, como se verifica
pelo exemplo abaixo:
Em que pese dado encaminhamento aos processos administrativos com a emissão das portarias,
os problemas relativos às progressões e promoções persistem, uma vez que os professores necessitarão
discutir seus efeitos, sobretudo sobre os futuros pedidos de movimentação na carreira. Isto porque,
embora conste o correto interstício considerado na progressão concedida, pela orientação do SIPEC,
acolhida pela UFRGS, os professores somente poderão progredir novamente passados 24 meses da data
indicada na portaria para os efeitos financeiros (aprovação da produção acadêmica).
É o relatório. Passamos ao parecer.
I – DIREITO À MOVIMENTAÇÃO NA CARREIRA O direito do servidor público à carreira está previsto em diversas passagens da Constituição
Federal, em especial no artigo 39. E, carreira, como não poderia deixar de ser, pressupõe a possibilidade
de movimentação, já que ela é um escalonamento de classes e níveis, cuja remuneração vai
progressivamente aumentando.
Portanto, a movimentação é possível desde que atendidos os requisitos que a lei estabelece. Uma
vez preenchidos os requisitos, o direito é exigível, pois, trata-se de um direito subjetivo.
O que resta analisar é o momento em que o direito à PROGRESSÃO é exigível.
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II – DA EVOLUÇÃO LEGAL SOBRE MOVIMENTAÇÃO NA CARREIRA Pelos limites impostos pelo tema, podemos iniciar esta viagem ao passado no ano de 1987,
quando instituído o PUCRCE – Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos, aprovado
pela Lei 7596/87 cuja regulamentação se deu por duas principais normas: o Decreto 94664/87 e a
Portaria MEC 475/87.
Extrai-se de ambas apenas o essencial1, ou seja, que a progressão se dará exclusivamente por
titulação e desempenho acadêmico. Naquele momento, a progressão por titulação era possível e
dispensava o cumprimento de interstício, o qual, de regra, era exigido nos demais casos. Portanto,
cumprido o interstício mínimo, desde que atingida a pontuação necessária, a progressão era devida, ou
melhor, exigível.
Mesmo naquele momento, o papel das Universidades na avaliação de desempenho para fins de
progressão na mesma classe se limitava a verificação do atendimento dos pontos necessários. Não havia
qualquer defesa de produção, de memorial, sequer a presença física do professor era necessária. A única
exceção a essa regra é da progressão para outra classe quando ao professor fora inviabilizada a obtenção
do título, quando, aí sim, deveria se submeter a uma “banca” e a um parecer conclusivo2.
Durante muitos anos este foi o regramento legal da movimentação na carreira, complementado
por inúmeros atos regulamentadores, em cada IFES.
Em 2006 sobreveio a Lei 11344/2006:
Art. 4º A Carreira de Magistério Superior, pertencente ao Plano Único de
Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos, de que trata a Lei
no 7.596, de 10 de abril de 1987, fica reestruturada, a partir de 1o de
maio de 2006, na forma do Anexo III, em cinco classes: (Vide Lei nº
12.772, 2012)
1 CAPÍTULO VI
Da Progressão Funcional
Art. 16. A progressão nas carreiras do Magistério poderá ocorrer, exclusivamente, por titulação e desempenho
acadêmico, nos termos das normas regulamentares a serem expedidas pelo Ministro de Estado da Educação:
I - de um nível para outro, imediatamente superior, dentro da mesma classe;
II - de uma para outra classe, exceto para a de Professor Titular.
§ 1º A progressão de que trata o item I será feita após o cumprimento, pelo docente, do interstício de dois anos no
nível respectivo, mediante avaliação de desempenho, ou interstício de quatro anos de atividade em órgão público.
§ 2º A progressão prevista no item II far-se-á sem interstício, por titulação ou mediante avaliação de desempenho
acadêmico do docente que não obtiver a titulação necessária mas que esteja, no mínimo, há dois anos no nível 4 da
respectiva classe ou com interstício de quatro anos de atividade em órgão público. 2 Art. 13. No caso do docente que não houver obtido a titulação correspondente à classe superior, a progressão
funcional prevista no inciso II, do artigo 16, do Anexo ao Decreto n. 94.664/87, dar-se-á do último nível da classe
ocupada pelo docente para o nível 1 da classe subseqüente, mediante avaliação do seu desempenho acadêmico e
observados os intersticios fixados no § 2.° do mesmo artigo.
Parágrafo único. A avaliação de que trata este artigo será regulamentada pelo Conselho Superior da IFE, observadas
as seguintes disposições:
a) a avaliação será autorizada à vista de justificativa, apresentada pelo docente e julgada cabível, quanto à não
obtenção da titulação pertinente;
b) a avaliação far-se-á por comissão especial, constituída de docentes te classe superior à do avaliado, pertencentes ou
não à IFE, ou ainda de especialistas de reconhecido valor, e terá por base memorial descritivo das atividades, fatores e
elementos a que se refere o § 1.°, do artigo 11, desta Portaria, e a defesa de seu conteúdo, importância e embasamento
teórico;
c) o parecer conclusivo da comissão especial será submetido à homologação do colegiado competente da IFE.
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I - Professor Titular;
II - Professor Associado;
III - Professor Adjunto;
IV - Professor Assistente; e
V - Professor Auxiliar.
Art. 5º São requisitos mínimos para a progressão para a classe de
Professor Associado, observado o disposto em regulamento: (Vide Lei nº
12.772, 2012)
I - estar há, no mínimo, dois anos no último nível da classe de Professor
Adjunto;
II - possuir o título de Doutor ou Livre-Docente; e
III - ser aprovado em avaliação de desempenho acadêmico.
Parágrafo único. A avaliação de desempenho acadêmico a que se refere o
inciso III será realizada no âmbito de cada instituição federal de ensino
por banca examinadora constituída especialmente para este fim, observados
os critérios gerais estabelecidos pelo Ministério da Educação.
Esta Lei não alterou a prática da UFRGS de concessão de progressões solicitadas com atraso, que
observava os interstícios mínimos e a produção relativa para sua concessão, retroagindo os efeitos
financeiros à data de preenchimento dos requisitos, observada a prescrição quinquenal das parcelas
(máximo 5 anos anteriores ao pedido).Em 2012 foi editada a mais recente Lei (Lei nº 12.772/2012) que
versa sobre a estrutura da carreira docente e suas formas de movimentação, ocasião em que criada as
figuras jurídicas da PROGRESSÃO e PROMOÇÃO.
Art. 12. O desenvolvimento na Carreira de Magistério Superior ocorrerá
mediante progressão funcional e promoção.
§ 1o Para os fins do disposto no caput, progressão é a passagem do
servidor para o nível de vencimento imediatamente superior dentro de uma
mesma classe, e promoção, a passagem do servidor de uma classe para outra
subsequente, na forma desta Lei.
§ 2o A progressão na Carreira de Magistério Superior ocorrerá com base
nos critérios gerais estabelecidos nesta Lei e observará, cumulativamente:
I - o cumprimento do interstício de 24 (vinte e quatro) meses de efetivo
exercício em cada nível; e
II - aprovação em avaliação de desempenho.
§ 3o A promoção ocorrerá observados o interstício mínimo de 24 (vinte e
quatro) meses no último nível de cada Classe antecedente àquela para a
qual se dará a promoção e, ainda, as seguintes condições:
I - para a Classe B, com denominação de Professor Assistente, ser aprovado
em processo de avaliação de desempenho; (Redação dada pela Lei nº 12.863,
de 2013)
II - para a Classe C, com denominação de Professor Adjunto, ser aprovado
em processo de avaliação de desempenho; (Redação dada pela Lei nº 12.863,
de 2013)
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III - para a Classe D, com denominação de Professor
Associado: (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
a) possuir o título de doutor; e
b) ser aprovado em processo de avaliação de desempenho; e
IV - para a Classe E, com denominação de Professor Titular: (Redação
dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
a) possuir o título de doutor;
b) ser aprovado em processo de avaliação de desempenho; e
c) lograr aprovação de memorial que deverá considerar as atividades de
ensino, pesquisa, extensão, gestão acadêmica e produção profissional
relevante, ou defesa de tese acadêmica inédita.
§ 4o As diretrizes gerais para o processo de avaliação de desempenho para
fins de progressão e de promoção serão estabelecidas em ato do Ministério
da Educação e do Ministério da Defesa, conforme a subordinação ou
vinculação das respectivas IFE e deverão contemplar as atividades de
ensino, pesquisa, extensão e gestão, cabendo aos conselhos competentes no
âmbito de cada Instituição Federal de Ensino regulamentar os procedimentos
do referido processo.
§ 5o O processo de avaliação para acesso à Classe E, com denominação de
Titular, será realizado por comissão especial composta por, no mínimo, 75%
(setenta e cinco por cento) de profissionais externos à IFE, nos termos de
ato do Ministro de Estado da Educação. (Redação dada pela Lei nº 12.863,
de 2013)
§ 6o Os cursos de mestrado e doutorado, para os fins previstos neste
artigo, serão considerados somente se credenciados pelo Conselho Nacional
de Educação e, quando realizados no exterior, revalidados por instituição
nacional competente.
Art. 13. Os docentes aprovados no estágio probatório do respectivo cargo
que atenderem os seguintes requisitos de titulação farão jus a processo de
aceleração da promoção: (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
I - para o nível inicial da Classe B, com denominação de Professor
Assistente, pela apresentação de titulação de mestre; e (Redação dada
pela Lei nº 12.863, de 2013)
II - para o nível inicial da Classe C, com denominação de Professor
Adjunto, pela apresentação de titulação de doutor. (Redação dada pela
Lei nº 12.863, de 2013)
Parágrafo único. Aos servidores ocupantes de cargos da Carreira de
Magistério Superior em 1o de março de 2013 ou na data de publicação desta
Lei, se posterior, é permitida a aceleração da promoção de que trata este
artigo ainda que se encontrem em estágio probatório no cargo.
Do ponto de vista prático, portanto, a regra geral sempre foi: uma vez concluído o interstício
mínimo e atingida a pontuação necessária, o professor preencheu os requisitos que lhe eram exigidos.
Exceções a isso são as situações em que são acrescidos outros requisitos, como é o caso da promoção
para a classe D (associado) onde se exige título de doutorado e a promoção à classe E (titular).
Em nenhuma das normas acima mencionadas há menção à necessidade de requerimento
administrativo para que surja o direito à progressão funcional, com todos os seus efeitos, inclusive
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financeiros. A título de comparação, conforme detalharemos mais à diante, podemos traçar um paralelo
entre as progressões funcionais e o abono de permanência, pois em ambos os casos o direito surge com o
preenchimento dos requisitos, independentemente da data em que o servidor faça o requerimento
administrativo, ou seja, este é prescindível, não tem relação com o surgimento do direito.
A avaliação de desempenho é feita (e sempre foi realizada) como um ato puramente
homologatório, que apenas verifica se os requisitos legais (prazo mínimo + produção acadêmica) foram
preenchidos. Trata-se de um verdadeiro check list.
Com a finalidade, entretanto, de tornar cristalino o direito à retroatividade dos efeitos das
progressões e promoções à data de preenchimento dos requisitos para concessão, em 2015 o PROIFES-
Federação pautou e acordou com o Governo a inclusão dos artigos 13-A (Magistério Superior) e 15-A
(EBTT) na Lei nº 12.772/2012 através da edição da Lei 13.325/2016, in verbis:
Art. 13-A. O efeito financeiro da progressão e da promoção a que se
refere o caput do art. 12 ocorrerá a partir da data em que o docente
cumprir o interstício e os requisitos estabelecidos em lei para o
desenvolvimento na carreira. (Incluído pela Lei nº 13.325, de 2016)
(...)
Art. 15-A. O efeito financeiro da progressão e da promoção a que se
refere o caput do art. 14 ocorrerá a partir da data em que o docente
cumprir o interstício e os requisitos estabelecidos em lei para o
desenvolvimento na carreira. (Incluído pela Lei nº 13.325, de 2016)
Seguindo a legislação e alterações vigentes, o Conselho Universitário da UFRGS (CONSUN)
regulamentou internamente os efeitos das progressões e promoções através da Decisão nº 331/2017, in
verbis:
Art. 20 – Todos os efeitos, inclusive o financeiro, da progressão e da
promoção a que se refere esta decisão ocorrerão a partir da data em que o
docente completar a pontuação necessária para tal, respeitado o
interstício mínimo.
Interessam ao presente estudo apenas as hipóteses de desenvolvimento na carreira em que os
requisitos se limitam a critérios objetivos mensuráveis exclusivamente a partir do agir do professor, vale
dizer, à administração não cabe nada além da verificação do pressuposto fático.
Mais objetivamente, como se verá adiante, este estudo se limita ao termo inicial de vigência e
eficácia: [1] da PROGRESSÃO entre níveis da mesma classe e [2] da PROMOÇÃO para o primeiro nível da
classe seguinte, excetuada a promoção para professor Titular (Classe E).
III – DA ORIENTAÇÃO DO SIPEC – SISTEMA DE PESSOAL CIVIL DA
ADMINISTRAÇÃO FEDERAL (OFÍCIO CIRCULAR Nº 53/2018-MP E NOTA
TÉCNICA Nº 2556/2018-MP) A orientação do SIPEC emitida através do Ofício Circular nº 53/2018-MP e da Nota Técnica nº
2556/2018-MP desvirtua a interpretação da Lei nº 12.772/2012 que disciplina as progressões funcionais e
seus efeitos, e traz prejuízos graves para todos os professores, uma vez que a progressão funcional só
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surtirá efeito depois da avaliação da produção, independentemente de o pedido de progressão ter se
dado dentro do prazo em que completados os requisitos!
A partir dessa interpretação, foi incluído um terceiro requisito não previsto em lei para a
concessão de progressão: aprovação da comissão de avaliação!
Em síntese, as orientações do SIPEC pontuam as seguintes deliberações:
• O direito à progressão/promoção é constituído somente após análise favorável da
comissão avaliadora, e não meramente declarado por ela;
• A avaliação de desempenho é item indissociável para fins de comprovação das exigências
legais para a progressão funcional;
• Não é possível acumular interstícios para fins de concessão de progressão funcional em
mais de um nível por vez, sendo necessário o cumprimento do interstício mínimo de 24
meses no nível após a concessão da progressão/promoção funcional;
• A nova orientação revoga as disposições constantes na Nota Técnica nº
33/2014/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, de 11 de fevereiro de 2014
Esta orientação imposta pelo MP não tem sustentação na legislação que regula a carreira e o
ensino, e destoa do entendimento do Poder Judiciário, que já se manifestou inúmeras vezes em
processos judiciais movidos por essa assessoria jurídica em favor de professores da UFRGS e da UFCSPA.
III – DO ENTENDIMENTO DA ADUFRGS SINDICAL SOBRE O ALCANCE DOS
EFEITOS FUNCIONAIS E FINANCEIROS DAS PROGRESSÕES E PROMOÇÕES De acordo com o disposto na Lei nº 12.772/2012, tanto professores do EBTT, como do Magistério
Superior, fazem jus à progressão funcional assim que preencherem dois requisitos: cumprimento do
interstício mínimo de 24 meses a contar do término do interstício considerado na progressão anterior +
produção acadêmica desenvolvida nesse período.
Concedida a progressão, o professor faz jus aos efeitos funcionais e financeiros decorrentes de tal
progressão desde a data de cumprimento dos requisitos acima referidos, independente da data em que
se realizou a avaliação de sua produção.
VII – DA NATUREZA DE ATO MERAMENTE DECLARATÓRIO DA AVALIAÇÃO
DE DESEMPENHO Dentre as diversas classificações que a Doutrina confere aos atos administrativos, está a que se
refere aos efeitos do ato.
Ao tratar desse tema ensina Celso Antônio Bandeira de Mello3 que os atos administrativos
podem ser constitutivos ou declaratórios:
3 MELLO, Celso Antônio Bandeira de - Curso de Direito Administrativo - 29. ed. - 2012 - São Paulo: Malheiros. p.
429
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79. (1) Atos constitutivos – os que fazem nascer uma situação jurídica,
seja produzindo-a originariamente, seja extinguindo ou modificando
situação anterior. Exemplo: uma autorização para exploração de jazida; a
demissão de um funcionário.
(2) Atos declaratórios – os que afirmam a preexistência de uma situação de
fato ou de direito. Exemplo: a conclusão de vistoria em edificação
afirmando que está ou não em condições habitáveis; uma certidão de que
alguém é matriculado em escola pública. (grifos nossos)
Assim, o ato será constitutivo ou desconstitutivo quando, no momento da sua prática, ele criar
uma situação jurídica nova ou extinguir uma já existente, respectivamente.
Já, na hipótese do ato apenas convalidar uma situação preexistente, estaremos diante de um ato
declaratório, ou seja, neste a Administração Pública pratica um ato posterior em que apenas confere se
os requisitos do ato foram preenchidos. Trata-se de verdadeiro check list, assim como ocorre na
progressão do docente federal.
Nesse mesmo sentido ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro4:
6. Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo,
declaratório e enunciativo.
Ato constitutivo é aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou
extingue um direito ou uma situação do administrado. É o caso da
permissão, autorização, dispensa, aplicação de penalidade, revogação.
Ato declaratório é aquele em que a Administração apenas reconhece um
direito que já existia antes do ato.
Como exemplo, podem ser citadas a admissão, licença, homologação, isenção,
anulação.
Ato enunciativo é aquele pelo qual a Administração apenas atesta ou
reconhece determinada situação de fato ou de direito. Alguns autores
acham, com razão, que esses atos não são atos administrativos propriamente
ditos, porque não produzem efeitos jurídicos. Correspondem à categoria, já
mencionada, dos meros atos administrativos.
Eles exigem a prática de um outro ato administrativo, constitutivo ou
declaratório, este sim produtor de efeitos jurídicos. São atos
enunciativos as certidões, atestados, informações, pareceres, vistos.
Encerram juízo, conhecimento ou opinião e não manifestação de vontade
produtora de efeitos jurídicos. (grifos nossos)
Como na avaliação de desempenho a Administração apenas verifica, através de um verdadeiro
check list, se o docente preencheu os requisitos legais para progressão funcional (interstício mínimo de
24 meses + produção acadêmica satisfatória), não há como a avaliação ter o caráter de ato constitutivo,
mas, sim, deve ser classificada, quanto aos efeitos, como ato declaratório.
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella - Direito Administrativo - 25. ed. - São Paulo: Atlas, 2012. p. 232
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IX – DA CLASSIFICAÇÃO DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO COMO ATO
HOMOLOGATÓRIO
Conforme alhures exposto, Maria Sylvia Zanella di Pietro é clara ao afirmar que os atos
homologatórios são atos declaratórios e não constitutivos.
Vejamos a conceituação de atos homologatórios, assim ficará claro que a avaliação de
desempenho ao qual os docentes federais devem se submeter se encaixa perfeitamente nessa
classificação.
Ensina Celso Antônio Bandeira de Mello5:
g) Homologação – é o ato vinculado pelo qual a Administração concorda com
ato jurídico já praticado, uma vez verificada a consonância dele com os
requisitos legais condicionadores de sua válida emissão. Percebe-se que se
diferencia da aprovação a posteriori em que a aprovação envolve apreciação
discricionária ao passo que a homologação é plenamente vinculada. (grifos
nossos)
No mesmo sentido, ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro6:
Homologação é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração
Pública reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se realiza sempre a
posteriori e examina apenas o aspecto da legalidade, no que se distingue
da aprovação.
É o caso do ato da autoridade que homologa o procedimento da licitação
(art. 43, VI, da Lei n. 8.666 de 21-6-93). (grifos nossos)
Ambos os Doutrinadores estabelecem uma das principais diferenças entre homologação e
autorização, o fato da primeira ser posterior ao preenchimento dos requisitos legais, em que se verifica
apenas a legalidade do ato, ao passo que a autorização é posterior ao ato.
Mas, a principal diferença entre ambas (homologação e autorização) e que deixa claro que a
avaliação de desempenho é ato de homologação e não autorização, é o fato de a homologação ser ato
vinculado e a autorização discricionário, ou seja, a Administração somente autoriza se houver
oportunidade e conveniência.
Assim, como na avaliação de desempenho, uma vez preenchidos os requisitos legais (interstício
mínimo de dois anos + produção acadêmica satisfatória), não pode a Administração não progredir o
docente federal (o ordenamento jurídico não lhe confere essa liberdade de ação), então estamos diante
de um ato vinculado e homologatório que, obrigatoriamente, gera efeitos apenas declaratórios.
Para entender melhor essa situação, nós podemos fazer um paralelo entre a
progressão/promoção do docente federal ou com a aposentadoria compulsória ou com o abono de
permanência.
5 MELLO, Celso Antônio Bandeira de - Curso de Direito Administrativo - 29. ed. - 2012 - São Paulo: Malheiros. p.
444 6 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella - Direito Administrativo - 25. ed. - São Paulo: Atlas, 2012. p. 237
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Em todas essas situações, uma vez preenchidos os requisitos legais, o direito surge
imediatamente, independente da vontade ou requerimento administrativo do servidor público.
X – DAS SITUAÇÕES SEMELHANTES: ABONO DE PERMANÊNCIA E
APOSENTADORIA COMPULSÓRIA Vejamos os ensinamentos de Matheus Carvalho que, ao doutrinar sobre atos declaratórios, expõe
bem essa situação no que se refere à aposentadoria compulsória7:
Por sua vez, os atos declaratórios afirmam um direito preexistente,
mediante reconhecimento de situação jurídica previamente constituída.
Neste sentido, os atos declaratórios têm efeitos retroativos, haja vista o
fato de que não constituem situações, mas tão somente as apresentam, como
ocorre no ato de aposentadoria compulsória de um servidor público. Com
efeito, esta situação está definida no momento em que o agente completou
70 (setenta) anos de idade, sendo o ato posterior, mera declaração da
situação preexistente. (sem grifo no original)
Referido doutrinador é claro ao afirmar que os atos declaratórios têm sim efeitos retroativos ao
momento em que os requisitos para preenchimento do ato foram observados. Isso ocorre pelo fato de os
atos declaratórios apenas reconhecerem uma situação jurídica preteritamente constituída.
De todas as normas já referidas, fica evidente que não há prazo máximo para solicitar a
progressão, aliás, não há condicionamento dos efeitos da progressão à apresentação de um pedido
formal, tal como há, por exemplo, no caso da aposentadoria voluntária.
Em realidade, a progressão funcional muito se assemelha à concessão de abono de permanência
ao servidor que já poderia estar aposentado, mas se olvida de solicitar a vantagem. Nesta hipótese, a
administração apenas se certifica de que efetivamente o servidor preenche os requisitos para
aposentadoria e emite uma portaria de concessão, em geral, com efeitos retroativos.
Note-se que os dois exemplos resultam num mesmo formato de ato administrativo, vale dizer,
uma portaria. Porém seus efeitos diferem em razão da natureza do direito que é reconhecido (jamais
concedido, pois quem concede o direito é a Lei e não a administração).
Veja-se que o Ofício Circular nº 53/2018-MP reconhece a natureza declaratória das Portarias de
progressão e promoção funcionais. Entretanto, deturpa a natureza da avaliação de desempenho ao
atribuir característica constitutiva a ela para fins de progressão e promoção:
“a) a partir de 1º de agosto de 2016, a natureza das portarias de
concessão de progressão ou promoção funcional que forem expedidas e/ou
publicadas têm natureza meramente declaratória, vez que os efeitos
financeiros das concessões deverão retroagir à data em que o docente
cumprir o interstício e os requisitos estabelecidos em lei para o
desenvolvimento na carreira;
(...)
e) o direito à progressão funcional é efetivamente constituído somente
após a análise favorável da comissão avaliadora e não meramente declarado
por ela, conforme entendimento do DEPCONSU constante do Parecer nº
00001/2015/DEPCONSU/
7 CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 1. ed. Editora JusPodivm, 2014. p. 274
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Para definir os contornos da avaliação de desempenho para a concessão da progressão, importa
recordar que as hipóteses de desenvolvimento na carreira que aqui analisamos pressupõe unicamente o
preenchimento de requisitos formais, não havendo margem para juízos de conveniência, oportunidade
ou discricionariedade. Portanto, a concessão de uma progressão/promoção é um ato administrativo
vinculado.
Assim, por se tratarem de atos unilaterais8, que se aperfeiçoam assim que preenchidos os
requisitos legais, a lógica do abono de permanência, da aposentadoria por invalidez e da
progressão/promoção funcional do docente universitário federal é exatamente a mesma.
XI – DA APLICAÇÃO DA REGRA PREVISTA NA SÚMULA 359 DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL NAS HIPÓTESES DE PROGRESSÕES FUNCIONAIS –
DIREITO ADQUIRIDO Uma vez que são preenchidos os requisitos legais (interstício mínimo bienal + produção
acadêmica satisfatória), o docente federal passa a ter o direito adquirido à progressão/promoção
funcional e, por corolário, aos seus efeitos financeiros.
Mutatis mutandis aplica-se ao caso em tela a Súmula 359 do Supremo Tribunal Federal que
assim prescreve:
Súmula 359
RESSALVADA A REVISÃO PREVISTA EM LEI, OS PROVENTOS DA INATIVIDADE REGULAM-
SE PELA LEI VIGENTE AO TEMPO EM QUE O MILITAR, OU O SERVIDOR CIVIL, REUNIU
OS REQUISITOS NECESSÁRIOS (grifos nossos).
O Poder Judiciário tem firme posição considerando como data inicial para que a progressão gere
efeitos, tanto financeiros como funcionais, a data em que o docente já podia progredir, ou seja, desde
quando preenchidos os requisitos legais (interstício mínimo + produção acadêmica ou titulação).
Vejamos:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO
FUNCIONAL. PROMOÇÃO. RETROAÇÃO. TERMO INICIAL. REQUERIMENTO
ADMINISTRATIVO. ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA. LEI Nº 11.960/2009.
INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL. - O direito brota na data em que
implementados os requisitos para a progressão e promoção, ainda que o
requerimento administrativo seja posterior. Nessa perspectiva, a
progressão e a promoção funcionais, bem como os respectivos efeitos
financeiros, devem retroagir à data em que implementados os pressupostos
para tanto. - O exame da matéria referente aos juros de mora e correção
monetária deve ser diferido para a fase de execução da sentença, conforme
já decidiu esta 3ª Turma (Questão de Ordem nº 0019958-
57.2009.404.7000/PR). (TRF4, AC 5000327-14.2015.404.7200, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão
Fernando Quadros da Silva, juntado aos autos em 25/02/2016) (sem grifo no original)
8 83. (1) Atos unilaterais – os que são formados pela declaração jurídica de uma só parte. Exemplo: demissão de
um funcionário, multas, autorizações etc.
(...)
(2) Atos bilaterais – os que são formados por um acordo de vontades entre partes. São os atos convencionais.
Exemplo: um contrato, uma concessão de serviço público (que são atos administrativos em sentido amplo). (g.n.)
MELLO, Celso Antônio Bandeira de - Curso de Direito Administrativo - 29. ed. - 2012 - São Paulo: Malheiros. p.
432
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ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DOCENTE DA
UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DE PERNAMBUCO. PROGRESSÃO FUNCIONAL DO CARGO DE
PROFESSOR ADJUNTO NíVEL 04 PARA PROFESSOR ASSOCIADO NíVEL 01.
PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. TERMO A QUO. DATA DA IMPLEMENTAçãO.
JUROS MORATóRIOS. LEI 9.494/97. LEI 11.960/09.
1. Apelações contra sentença que determinou a progressão funcional do
autor de professor adjunto IV para professor associado I, com efeitos a
partir da data do requerimento administrativo.
2. O autor preencheu todos os requisitos para a progressão pretendida,
tendo a própria administração reconhecido tal direito em processo
administrativo (Decisão nº. 104/2009), no qual foram avaliadas as
atividades exercidas no interstício de 01.02.2005 a 31.01.2007.
3. Uma vez realizada a avaliação de desempenho e sendo essa suficiente
para a progressão, não pode a UFRPE deixar de retroagir os seus efeitos
para o dia do termo final do interstício avaliado, pois a avaliação de
desempenho configura-se, na verdade, ato declaratório que apenas certifica
que o avaliado cumpriu ou não certos parâmetros definidos para determinado
período já transcorrido.
4. Do fato de não ser automática a progressão, apenas decorre a
necessidade de que seja requerida, o que não impede que surja, o direito a
ela, na data em que implementados os requisitos, ainda que outro seja o
momento do requerimento.
(...)
6. Apelação do particular provida e apelação da UFRPE provida em parte
quanto aos juros moratórios.
(TRF 5ª R.; APEL 0001313-63.2011.4.05.8400; PE; Segunda Turma; Rel. Des. Fed. Francisco Barros Dias) (sem grifo no original)
XIII – DA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE E
EFICIÊNCIA Fora o todo aduzido, entender que os efeitos funcionais e financeiros da progressão/promoção
do docente federal não retroagem até a data em que foram preenchidos os requisitos legais (prazo
mínimo de 2 anos + produção acadêmica), bem como não considerar que a avaliação de desempenho
trata-se de apenas um ato homologatório com efeitos declaratórios (pois nela faz-se apenas um check-
list) é ferir de morte três princípios basilares do Direito Administrativo que são legalidade, moralidade e
eficiência, que estão previstos tanto na Constituição da República (artigo 37, caput)9, quanto na Lei n.
9.784/99 (artigo 2º)10, que regula o processo administrativo no âmbito federal.
O princípio da legalidade será ferido caso não admita a retroação de efeitos funcionais e
financeiros nas hipóteses de progressões acumuladas solicitadas em momento posterior, pois tal
interpretação é contrária às normas que disciplinam (e as que historicamente regulavam) a progressão do
docente federal.
9 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (...) 10 Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e
eficiência. (...)
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Os princípios da moralidade e da eficiência são lesados na medida em que a Administração
Pública está se beneficiando da própria torpeza. Explicamos.
O princípio da moralidade impõe que Administração deve sempre agir com lealdade e boa-fé.
Já o princípio da eficiência determina que a Administração deve realizar as suas atribuições com
rapidez, perfeição e rendimento.
Assim, interpretar que os efeitos financeiros de uma progressão funcional somente existirão a
partir da conclusão da avaliação de desempenho, principalmente quando houver interstícios acumulados,
isto em um cenário em que é notória a demora das Instituições Federais de Ensino Superior (em média de
4 a 6 meses para realização de avaliação de desempenho), é permitir que a Administração se beneficie de
sua própria incompetência, de sua própria torpeza, pois o que está acontecendo na prática é que, como
não existe prazo legal para realização da avaliação de desempenho, as IFES estão demorando bastante
para a conclusão desse procedimento, ainda mais agora que essa protelação lhe garante uma redução de
despesas (imoral).
XIV – SEM GARANTIA DE OSBERVÂNCIA DO INTERSTÍCIO, NÃO HÁ
CARREIRA! Como já dito, a carreira é um direito do servidor. Qual o sentido de se ter uma carreira que é
pensada em determinado número de níveis a serem galgados em certos períodos – interstícios – se estes
períodos são sumariamente ignorados pela Administração?
A partir de março de 2013, aplica-se o disposto na Lei 12772/2012, onde se vê claramente que o
requisito é: produção em determinado interstício:
Art. 12. O desenvolvimento na Carreira de Magistério Superior ocorrerá mediante
progressão funcional e promoção.
§ 1o Para os fins do disposto no caput, progressão é a passagem do servidor para o
nível de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe, e promoção, a
passagem do servidor de uma classe para outra subsequente, na forma desta Lei.
§ 2o A progressão na Carreira de Magistério Superior ocorrerá com base nos
critérios gerais estabelecidos nesta Lei e observará, cumulativamente:
I - o cumprimento do interstício de 24 (vinte e quatro) meses de efetivo exercício
em cada nível; e
II - aprovação em avaliação de desempenho.
Tomemos um exemplo prático de um docente que tenha progredido pela última vez em 2011 e
só pleiteou novamente este direito em 2015:
• A lei garante que ele progrida depois de permanecer 24 meses no nível e desde que tenha
pontuação suficiente.
• Neste nosso exemplo hipotético, o professor completou a pontuação mínima entre 2011e 2013.
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Portanto, em 2013 ele ficou o tempo necessário para progredir. Porém, de acordo com o novo
entendimento aplicado pela UFRGS, ele progrediria apenas em 2015, ao ser avaliado. Pergunta: quanto
tempo ele teria que ficar no nível anterior para poder progredir? Resposta: quatro anos! Mas o prazo
não era de apenas dois anos?????? A lei não é clara?
Note-se outro absurdo desta conclusão: este fictício docente ficou 4 anos no mesmo nível
tendo atingido a pontuação de produção em apenas 2 anos! E o resto da produção acadêmica? Vai para
o lixo?
Podemos perceber, então, que o “período produtivo ignorado” traz prejuízos não apenas
financeiros, impedindo que o hipotético docente receba a remuneração equivalente ao nível acima a
partir do interstício previsto em lei (2013), como também acarreta em prejuízo de suas realizações
acadêmicas produzidas entre 2013 e 2015 as quais não serão consideradas na próxima progressão.
O mais kafkiano de tudo neste enredo é o fato de que a Instituição Federal de Ensino se
apropriou desta produção sonegada ao próprio docente para fins de pontuação para fins de avaliação
junto à agências de fomento e pesquisa (CAPES, CNPQ, etc) e rankings de universidades, os quais em
geral levam em conta o número de pesquisas, publicações, alunos orientados, etc...
XV – CONCLUSÃO A orientação imposta pelo MP através do Ofício Circular nº 53/2018-MP e da Nota Técnica nº
2556/2018-MP, bem como as manifestações emitidas pela Procuradoria Federal (Parecer nº 0248/2018 e
Nota nº 570/2018) não tem sustentação na legislação que regula a carreira e o ensino, e destoa do
entendimento do Poder Judiciário. As novas orientações impostas às IFEs quanto às progressões e
promoções trazem exigências, requisitos e efeitos não previstos na Lei nº 12.772/2012 que regulamenta a
carreira docente, violando tanto esta como a Resolução 331/2017 do CONSUN em prejuízo de toda a
categoria docente em atividade.
Assim, em que pese a UFRGS tenha dado encaminhamento aos processos administrativos com a
emissão das portarias de progressão e promoção funcionais, os problemas quanto aos efeitos financeiros
e funcionais persistem, sobretudo sobre os futuros pedidos de movimentação na carreira. Isto porque,
embora conste o correto interstício considerado na progressão concedida, pela orientação do SIPEC,
acolhida pela UFRGS, os professores somente poderão progredir novamente passados 24 meses da data
indicada na portaria para os efeitos financeiros (aprovação da produção acadêmica).
Com relação à retroatividade dos efeitos financeiros, sinalamos já existir ação judicial coletiva em
nome da ADUFRGS em andamento - processo nº 5074686-41.2015.4.04.7100. Embora ainda não
transitada em julgado a ação, já há decisão em segunda instância reconhecendo o direito dos professores
à retroatividade financeira das progressões/promoções à data de cumprimento dos requisitos:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA DO
SINDICATO. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. VIA ELEITA. LIMITAÇÃO TERRITORIAL DA
SENTENÇA. LEGITIMIDADE PASSIVA. PRESCRIÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL.
PROGRESSÃO FUNCIONAL. PROMOÇÃO. EFEITOS FINANCEIROS. RETROAÇÃO. TERMO
INICIAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. NÃO CABIMENTO. 1. Os sindicatos têm
legitimidade processual para atuar na defesa de todos e quaisquer direitos
subjetivos individuais e coletivos dos integrantes da categoria por ele
representada. Essa legitimidade extraordinária é ampla, abrangendo a
liquidação e a execução dos créditos reconhecidos aos trabalhadores,
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independente da comprovação de filiação ao sindicato na fase de
conhecimento. 2. O ajuizamento de ação civil pública em defesa de direitos
individuais homogêneos é adequado, tendo o sindicato legitimidade para
propor a referida ação em defesa de interesses individuais homogêneos da
categoria que representa. (...) 7. O direito nasce na data em que
implementados os requisitos para a progressão e promoção, ainda que o
requerimento administrativo seja posterior. Nessa perspectiva, a
progressão e a promoção funcionais, bem como os respectivos efeitos
financeiros, devem retroagir à data em que implementados os pressupostos
para tanto. (...) (TRF4 5074686-41.2015.4.04.7100, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO
D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 22/11/2017) (sem grifo no original)
Deste modo, opinamos pela adoção dos seguintes encaminhamentos:
1) Administrativos:
a) Manter a orientação aos professores e às Comissões de Avaliação de que não alterem
suas datas de interstício para encaminhamento e avaliação das progressões e promoções;
b) Orientar os professores que já preencheram novo interstício e possuem produção
suficiente para fins de progressão/promoção a encaminharem desse logo os novos
pedidos;
2) Judiciais:
a) Ajuizamento de ação judicial coletiva para obrigar a UFRGS a observar a retroatividade
dos efeitos funcionais e financeiros das promoções/progressões, a fim de evitar o atraso
destas ou o impedimento do encaminhamento das progressões atrasadas para toda a
categoria;
b) Ajuizamento de ações judiciais individuais com o mesmo pedido, a fim de possibilitar o
recebimento das diferenças salariais com maior brevidade pelos professores;
É o que tínhamos a opinar.
Porto Alegre, 02 de agosto de 2018.