KBL BoligkonferanseTrondheim 6-8 mai 2014

Parallell seminar 2 – Støtte til å skaffe seg egen bolig

Berit Nordahl, Norges universitet for miljø og biovitenskap (NMBU)

Parallell seminar 2 – Støtte til å skaffe seg egen bolig

Statlig og kommunal boligpolitikk, er det blitt et umulig prosjekt?

Boligpolitiske styringsredskap og nyboligpolitikk

Visjoner

Juss

Økonomi

Politikken ligger i hvordan disse tre virkemidlene kombineres.Et tilbakeblikk kan gi dypere forståelse for disse mulighetene.

Styringsredskap og nye boliger

Visjoner

Juss

Økonomi

Vår boligolitiske arv -1Bruk av kommunalt eierskap til byggegrunn

Boligunderskuddet etter 2. verdenskrig, en nasjonal bekymring for kraftig prisøkning på boliger og visjon “rimelige boliger for alle” ble forsøkt løst gjennom økt kommunal rolle i tomteforsyningene

Største delen av tomtene som ble brukt for boligformål var i privat eie og det var en uttalt målsetting å øke kommunens andel

En oversikt over selgere av tomter til boligformål viste følgende fordeling.

Andel private: 1939 1958 2013

Ubearbeidede tomter 98,8 % 93,4 %Seksjonerte tomter 96,4 % 92,2 % 81 %Fasiliterte 86,9 % 72,4 %

Vår boligpolitiske arv – 2 Entydig sosial profil på nybyggingspolitikken

1960 – 1980: Boligforsyning med sosial profil Befolkningsvekst, sentralisering & etterslep med knapphet på boliger

– Kommunenes offensive rolle i tomtepolitikken med kommunalt tomteoppkjøp, fasilitering, seksjonering

og salg til kostpris

– Kombinert med subsidierte lån og

– Prisklausulering på tomtedelen og den subsidierte delen av byggekostnadene

Målsettinger: Rimelige boliger for alle

“Ingen skal profittere på andre menneskers boligbehov”

Vår boligpolitiske arv – 3Statlig politikk for økt kommunalt eierskap

Norge hadde kredittrestriksjoner helt fram til 1970-tallet

Staten lanserte obligasjoner som kommunen kunne låne på for å finansiere oppkjøp av arealer

- kommunene betalte dette ned over 15 -20 år gjennom avdrag

- eller de innløste lånene i sin helhet etter 10 år - grunneierne fikk lav skatt på salget, slik at salgsvilligheten

økte

Kommunene la infrastruktur, parsellerte arealene og solgte arealene før obligasjonene forfalt – kommunene hadde derfor små eller ingen utlegg.

De fleste kommunene organiserte kjøp og salg i Kommunale (eller regionale) tomteselskaper

Vår boligpolitiske arv - 4Fem trinns-politikk for å sikre rimelige boliger for alle

Kommunene kjøpte arealer i LNF-områder der arealene ble verdsatt etter “ikke-boligformål”. Kommunen var fritatt for konsesjonsplikt (arealer over en viss størrelse).

Kommunene kjøpte arealet først og regulerte etterpå

Kommunene regulerte selv og hold av arealer til egne formål (skole, park, barnehage etc.).

Kommunene solgte ut parseller til ulike typer kjøpere til kostpris. (Boligbyggelag, selvbyggere og entreprenører)

Salgene ble kombinert med subsidierte lån til sluttkjøper med klausul i forhold til videresalg.

Vår boligpolitiske arv – 5Endringene på 1980-tallet

1980 – 2000: Avvikling av prisregulering

• Økende velstand, bedring i samfunnets økonomi, ingen knapphet på kreditt etc.

• Den allmenne subsidieringen spilte en stadig mindre rolle, og prisregulering avviklet

– For eneboliger (andelen som var subsidier)– For frittståendeborettslag (seksjoneringsloven)– For boligkorporasjonens boliger

• Husbankens rolle i finansiering av boligforsyningen reduseresMålsettinger:

En klar boligsosial dreining: fokus på vanskeligstilte grupper

Vår boligpolitiske arv – 6 Prisreguleringens problem og avvikling

Boligbyggelagene: “Cost cover principle”, kompensere eieren av en enhet for deres utlegg, men hindre dem fra å kunne ta ut prisstigningsgevinst

Selveiermarkedet: Verdisetting av restverdien av husbanklånet (som var subsidiert)

Ingen priskontroll etter at dette lånet var betalt

Norge fikk så et gap mellom prisene i det regulerte markedet og prisene i selveiermarkedet, som i økende grad var vanskelig å håndtere

Penger under bordet reduserte legitimiteten til prisreguleringen

To alternativer: Bryte relasjonen mellom kjøper og selger Avvikle prisreguleringen

Vår boligpolitiske arv – 7Etter oppheving av prisreguleringen

Pris boom, og kraftig fall i etterspørselen - mange kommuner satt med lån på tomter de ikke fikk solgt.

Konkurser i tomteselskapene

Kommunene tapte store penger

Departementene sluttet å oppfordre kommunene til å sitte med tomtereserver

osv.

Kommunene hadde nok annet å bruke penger på

Vår boligpolitiske arv – 8Markedet løser tomteforsyning og boligprising

2000 – 2010: Markedsdreiningen i boligbyggingspolitikken

• Kommunene hadde trukket seg tilbake fra tomteforsyningen

• Private hadde ”overtatt” detaljplanleggingen

• Markedspris ble rådende prinsipp for – I privat leiesektor– I kommunens utleieboliger– Kommunalt forkjøpsrett

Visjonene endres:

«Uten knapphet og med økende velstand klarer markedet å forsyne befolkningen med boliger»«Boligpolitikken for vanskeligstilte skal gå gjennom individuell støtte og i praksis først og fremst gjennom bruktmarkedet»

Hva er vår boligpolitiske framtid?

2010 – 2020: Er det behov for en ny variant av en sosial profil i nybyggingspolitikken?

• Hva er utfordringene nå?– Regional ulikhet– Ulikhet på tvers av generasjoner– Byer med stort arbeidskraftbehov skal bosettes i et eie-dominert marked

med høy inngangs terskel– Lite og kostbart privat utleiemarked – Lite og sterk behovsprøvd offentlig utleiemarked

• Finnes det elementer i tidligere tiders boligpolitikk som vi bør se nærmere på?

Hva er vår boligpolitiske framtid?Bae lange linjer viser effekten av politikken

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

50000

1946 1951 1956 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006

Completed dwellings

Real house price

Real house price. Index 1946=100

Vår boligpolitiske framtid - Mye er bra for mange

Norge har klarte å produsere en meget stor andel nye boliger og å øke boligkonsumet i etterkrigstiden

Etter den store boligdugnaden har konsumet vokst ytterligere og vi har verdens høyeste boligdekning og boligstandard

Men – det er noen skyer på himmelen:

Ulikhetene i boligkonsumet er økende, til tross for politiske målsettinger om det motsatte

I byene er konsentrasjonen av ikke-norske innvandrere svært høy i noen boligområder og ikke tilstede i andre: vi ser tendenser til boligsegregering

Nasjonalt er gapet i boligpriser mellom sentrum og periferi mobilitetshemmende og ulikhetsskapende

Boligprisene øker jevnt over

Styringsredskap og nyboligpolitikken

Visjoner

Juss

Økonomi

Hvordan er kombinasjonen av juss – i betydning av reguleringsautoritet og økonomi i betydning av tomtekjøp og salg i dag?

Hvor mye tomteareal egnet for boligbygging eier kommunene i dag?

Hvordan bruke tomter som kommunene eier eller kjøper i dagens boligmarked og under dagens boligpolitiske regime?

Jfr. 19 % av boliger som ble solgt siste 7 år ble oppgitt å være oppført på grunn som hadde vært i kommunalt eie

Tre måter kommunale tomter brukes på - i markedet

1: Selge til kommersielle utbyggere på bestemte vilkår:– Eksempelvis kreve at en andel boliger skal være rettet mot

førstegangskjøpere- dvs. gå lenger enn ha som er mulig gjennom regulering.

– Forventningen om prisen for arealet må tilpasses kravene

2: Partnerskap:– Inngå i utviklingsselskap med kommersielle utbyggere for å sikre

at en andel av boligene oppføres for målgrupper som kommunen er opptatt av

3: Bytte areal med utbyggere: – Påvirke tilgangen av areal i områder der kommunen ønsker

utbygging, men grunneier vil videreføre dagens arealbruk

Nærmere om å selge kommunal byggegrunn med bestemmelser om «boligsosial profil»

Selge til kommersiell utbygger med bestemmelse om pris til sluttbruker (Sandnesmodellen)

Selge til kommersiell utbygger med krav om en andel boliger organiseres som selvbygging (Stavangermodellen)

Selge til kommersiell utbygger mot at kommunal stiftelse inngår som partner og får andel til sin (utleie)virksomhet (blant annet i Asker og Bærum)

Etter konkurranse, med ordnet forvaltning

Poenget er å oppnå sosial mix i nybyggingsprosjekter

Uansett krav og modell vil det kost kommunen penger i form av redusert pris for tomtene

Styringsredskap og nyboligpolitikken - 2

Visjoner

Juss

Økonomi

Kommunen kan stille krav om forkjøpsrett, til markedspris Kommunen kan ekspropriere etter regulering, til markedspris

Styringsredskap og nyboligpolitikken – bør kommunene få sterkere «lut»?

Visjoner

Juss

Økonomi

Flere Europeiske land gir kommunene rett til å kreve at utbyggere tilbyr en andel boliger til redusert pris.

Dette er en del av reguleringsbetingelsene

«Inclusionary housing» - her ved eksempel fra England -1

Kommunen stiller betingelser i reguleringsplanen der en andel av boligene skal selges/leies ut til ”below market price”. NB: IKKE billigbygg, ikke i områder med lav pris!

Dersom utbygger ikke aksepterer betingelsene, er dette i seg selv grunn til å avslå reguleringsplanen.

Kommunen og utbygger forhandler om hvordan denne andelen best kan organiseres

eie-leie tildelingskrav –målgruppe -innretningen på boligene (skreddersøm mulig)

Det forhandles om finansieringen og om organiseringen

«Inclusionary housing» - her ved eksempel fra England -2

Ang: forhandlinger om finansiering:

Utbygger avstår en del av egen tomt (10-30 % av arealet) til en organisasjon som bygger og forvalter boligene

eller

Utbygger bygger boligene og overfører en andel til en organisasjon som forvalter dem. Prisen organisasjonen betaler er resultat av forhandlinger

Den som bygger boligene kan søke tilskudd til oppføringen, dersom de kan vise at eget og statlig tilskudd forblir i boligen, og de kan vise at det er stort behov for boliger til økonomisk svake hushold i området

Internasjonale modeller kombinerer betinget regulering og subsidier til nybygging.

Når eie er den valgte formen innebære dette at

Finansieringen besørges av boligsøker (70 – 80 %), fond (5 %) og utbygger 15 – 30 %).

«Fond-delen» kan være former for oppføringstilskudd eller tilrettelagt toppfinansiering – rimelig lån, lette lånebetingelser

«Utbyggerdelen» er at tomt overføres til organisasjonen som skal bygge eller til at utbygger selger til pris der tomtekostnadene er fratrukket

«Boligsøker» gjennom å egenkapital og vanlige lånebetingelser for den delen av kostnadene som boligsøker skal betale

I Norge i dag må vi endre § 17 i PBE for å kunne kreve dette

Tilskudd og finansiering

Dokumenter og planer

Organisering

Department of Communities and Local

Government

National Affordable Homes Program (NAPH)

Policy statements (PP)

Rundskriv

Lokale behovs-beskrivelser/ kartlegginger

Home and Community Agency (HCA)

Kommune Kommune

RP RP RP

Bolig-prosjekt

”Social Housing Grant” (Stat)

Utbygger v. rimelig grunn eller annet

Individuell finansiering fra boligkjøper Bolig-

prosjekt

Bolig-prosjekt

«Inclusionary housing» - eksempel fra Nederland - 1

Kommunen stiller betingelser i reguleringsplanen om fordeling av boligkategorier (disposisjonsform) i tillegg til andre betingelser

Andelen selveie, boligbyggelagsboliger og rene utleieboliger kan være reguleringsbetingelsene – i betingelsene for å få byggetillatelse

Boligbyggelagsboligene oppføres og forvaltes av boligbyggelagene, og tilbys boligsøker til fastsatt tariffpris.

Boligene går tilbake til boligbyggelaget når husholdet flytter.

Boligbyggelagsandelen er svært høy, til tross for en tydelig eierlinje i (nyere) politikk

Nederland -2 Modell med sterkt kommunalt eierskap

Kommunen stiller betingelser i KOMMUNEPLANEN knyttet til bestemte utviklingsområder

Bestemmelsen er at kommunen har forkjøpsrett til alt areal innenfor området.

Salg av areal på markedet er da ikke tillatt med mindre arealet er tilbudt kommunen først, og kommunen har vurdert at de IKKE trenger å eie det for å realisere planene.

Der kommunen kjøper arealene: - lager de planer, - parsellerer, - bygger infrastruktur og - selger parseller til ulike typer utbyggere – boligbyggelag,

(selvbygging) og kommersielle utbyggere

Styringsredskap og nye boliger – bør kommunene få sterkere «lut»

Visjoner

Juss

Økonomi

England gir rett til å kreve utbyggerbidrag

Nederland gir kommunal forkjøpsrett «på kommuneplannivå» + Rett til å bestemme fordeling av boligkategorier

I Norge har kommunene svakere bolig reguleringsmyndighet i forhold til nyanserte boligpolitiske målsettinger.

Det diskuteres også lite om vi burde revurdere dette

Norske kommuner om behov for tyngre reguleringsautoritet

Visjoner

Juss

ØkonomiHva mener kommunene selv om hvorfor de skal bruke tomtekjøp og reguleringsmyndighet for å øke muligheten for vanskeligstilte til å få seg en bolig

Resultat fra survey til landets kommuner på oppdrag av KMD

Survey sendt ut høsten 2013:Alle kommuner over 7000 innbyggere og alle mellom 2000 og 7000 som har befolkningsvekst på mer enn 6 prosent de siste fem åreneTil sammen 179 kommuner fikk skjema digitalt

35 % av de minste kommunene svarte40 % av de mellom 11 000 og 19 00041 % av de mellom 20 000 og 49 00029 % av de over 50 000

Ingen av de største byene svarte (men deres politikk kjenner vi)

Lang og enkelt skjema til vanskelig fagfelt: Skjæringspunktet mellom planlegging, kommunens rolle i gjennomføring av byutviklingstiltak og boligpolitikk.

Funn 1: Kommunalt eide tomter selges i liten grad for å oppnå boligsosiale målsettinger

Kommunestørrelse (over 20 000 eller med minst 7 % vekst siste 7 år) N=49 < 10’ 10’ -19’ 20’- 49’ 50’ + alle

Auksjon der kjøpere kun konkurrerer på pris 19 35 30 100 33Anbud - pris ses i sammenheng med utforming av prosjektet 38 24 10 75 29Fast pris - kjøperne kun konkurrerer på utforming av prosjekt 31 6 20 0 16Fast pris - kjøpere konkurrerer på utforming av prosjekt og på salgspris til sluttbruker 19 6 30 0 14Lodder ut tomter

31 24 30 25 29Annen måte

38 35 40 50 39

N17 17 11 4 49

Funn 2: Kommunalt eide tomter selges i liten grad for å oppnå boligsosiale målsettinger

Prosent som svarer viktig*

Bidrar til å øke omfanget av nyboligproduksjonen 77

Sikrer jevn tilførsel av boliger 79

Sikrer boliger med bestemte byggetekniske kvaliteter 28

Påvirker fordeling av disposisjonsform (eie/leie/borettslag) 17

Påvirker sammensetningen av kjøpere/beboere 36

Bidrar til forsøksbygging og innovasjon 28

Sikrer at reguleringsgevinsten forblir i kommunen 28

Bidrar til å redusere boligprisvekst 53

Skaffer inntekter til kommunen 64

Begrunnelser for å selge tomter til boligformål. N=47

Funn 3: Kommunene er delt på hvorvidt de ønsker mer bruk av kommunalt eierskap i boligpolitikken

Kommunestørrelse (over 20 000 eller med minst 7 % vekst siste 7 år) N=67 < 10’ 10’ -19’ 20’- 49’ 50’ + alle

Andel som har kjøpt areal for boligformål siste 7 år 38 38 53 75 43Andel som ikke har kjøpt men som ønsker å kjøpe 8 13 20 12Andel som ikke har kjøpt og heller ikke ønsker å kjøpe 50 42 13 25 37 Vet ikke

4 8 13 7Sum 100 100 100 100 100 N

24 24 15 4 67

Drøyt halvparten av kommunene kjøper arealer eller ønsker å gjøre det, i underkant av 40 prosent ønsker ikke å bruke eierskap i boligpolitikken

Funn 4: Varierte årsaker til at kommunen ikke ønsker å kjøpe arealer til å boligformål

< 10 10-19 20-49 50+ AlleØnsker ikke å ta risiko 21 17 7 50 18

Mangler kapital 38 33 40 . 34

Kommunen mangler kompetanse 8 8 . . 6

Har kompetanse, mangler kapasitet 21 25 13 . 19

Ønsker av politiske grunner ikke å kjøpe opp tomteareal til boligutbygging

21 29 7 . 19

Vil unngå å komme opp i vanskelige verdsettingsspørsmål

. 8 . . 3

Ser i liten grad gevinsten ved en mer aktiv oppkjøp- og salgspolitikk

17 4 13 . 10

Omkostningene er for store 13 8 13 25 12

Kommunen har tilstrekkelig med arealer 13 17 20 25 16

N= 24 24 15 4 67

Funn 5: Kommunene bruker ikke forkjøpsretten til å kjøpe boliger i nye boligprosjekter

Brukes forkjøpsretten i utbyggingsavtaler til følgende formål? Prosent. N=67

Ofte Sjelden Aldri Vet ikke/ Ubesvart Sum

For å sikre boliger til økonomisk vanskeligstilte

6 33 40 20 100

For å sikre boliger som er spesielt tilrettelagt

4 34 42 19 100

For å sikre boenheter som inngår som offentlig formål

4 39 33 23 100

Kombinasjonen av konsumrettet støtte til vanskeligstilte og ensidig satsing på bruktmarkedet kan gi segregeringseffekter.

Er boligområdene i Norske kommuner (fortsatt) tilstrekkelig homogene til at dette ikke er problematisk?

Er mulighetsrommet stort nok?

Visjoner

Juss

Økonomi

…Eller mangler vi forståelse for mulighetene som ligger i sterkere reguleringsautoritet og offentlig eierskap?

Takk for oppmerksomheten