Embed Size (px)
Citation preview
EL ENFOQUE DEL
BANCO INTERAMERICANO
DE DESARROLLO PARA
REDUCIR LA POBREZA
de la pobrezaPara salir
BancoInteramericano de DesarrolloDepartamento de DesarrolloSostenible
2
1 El cambiante rostro de la pobreza en América Latina y el Caribe
2 Cómo reducir la pobreza: dónde se pueden introducir los cambios de mayor impacto
3 El papel del Banco Interamericano de Desarrollo en la lucha contra la pobreza
4 Un panorama de las prácticas utilizadaspara beneficiar a los pobres
5 Mirando hacia el futuro
3
L as economías de América Latina y el Caribe han recuperado gran parte del terreno perdidodurante los años ochenta y se encuentran en una posición más sólida gracias a las reformas
estructurales llevadas a cabo. Sin embargo, en los umbrales del próximo milenio vemos quemuchos de los arraigados problemas históricos que enfrenta la región están aún por resolverse.Quizá una de las tareas más apremiantes que tendrán que abordar nuestras sociedades sea lareducción significativa de los elevados niveles de pobreza que se observan en la región, que seoriginan en gran medida en la desigual distribución de los ingresos y los activos.
Este informe se propone colocar el tema de la pobreza en términos de lo que sabemos acerca de ella,y de lo que podemos hacer para eliminarla. Enmarcar estos temas no es una tarea fácil. Nuestrafalta de conocimientos sobre la situación social de los pobres es abismal, y por lo general lasprácticas y políticas que se recomiendan no se han probado en el terreno. En su búsqueda depolíticas que permitan confrontar la pobreza, la experiencia del Banco demuestra que confrecuencia el proceso de diseño, preparación y ejecución de los proyectos es tan importante como suresultado. La mayor participación de la comunidad, el diálogo efectivo con todos los sectores de lasociedad y procesos más abiertos y transparentes son elementos esenciales para lograr que losproyectos del Banco tengan un impacto sostenido sobre el desarrollo.
En la búsqueda de los medios más eficaces para enfrentar la pobreza, el Banco continúa definiendomás claramente el objetivo de su financiamiento. A mediados de los años setenta, la agricultura yel desarrollo urbano fueron los principales sectores a los que se dirigió este esfuerzo, en los añosochenta el Banco contribuyó a cerrar la brecha de financiación creada por la crisis de la deuda; ya principios de los noventa ha asumido el liderazgo en cuanto al respaldo a los programas dereforma económica encarados por los países miembros. En la actualidad el Banco está prestandomás atención a la reducción de la pobreza que en cualquier otro momento de su historia. Lospréstamos para los sectores sociales han alcanzado niveles sin precedentes; la diversidad deiniciativas para reducir la pobreza es cada vez mayor, y en sus operaciones crediticias, el Bancocuenta ahora con mecanismos internos para promover los intereses de las mujeres, los niños, losgrupos indígenas y otras minorías. Estos esfuerzos aún se encuentran en plena evolución, como lomuestra este documento.
Me complace poder compartir con ustedes las ideas y las enseñanzas que hemos recibido acerca dela pobreza, pues estoy convencido de que el esfuerzo conjunto que logremos llevar a cabo parareducir la pobreza constituirá uno de los grandes logros de América Latina y el Caribe en elpróximo siglo.
Enrique V. IglesiasPresidente Banco Interamericano de DesarrolloAbril de 1998
4
ACONTECIMIENTOS MÁS DESTACADOS
Después de haber perdido terreno durante los años ochenta, los niveles de pobreza
parecen estar estabilizándose en América Latina y el Caribe. En los años noventa,
la proporción de la población que vive en situación de pobreza ha comenzado a
disminuir en algunos países, aun cuando la región ha sido afectada por una
transformación estructural de grandes proporciones.
Con todo, los avances en materia de reducción de la pobreza no han sido
espectaculares o universales. Hoy en día, por lo menos 150 millones de personas
viven en situación de pobreza; tanto su incidencia como su nivel absoluto son mayores
en la actualidad de lo que fueron en los años ochenta.
Un elemento aún más preocupante es la persistencia de la desigualdad en el ingreso,
que es la más acusada de todas las regiones en desarrollo del mundo. En los años
noventa se ha producido una modesta reducción de la brecha entre ricos y pobres.
Sin embargo, la pobreza se ha mantenido en un nivel más elevado de lo que se
hubiera esperado considerando el ingreso per cápita de la región.
Hoy en día la pobreza se halla más concentrada en grupos y sectores específicos de la
sociedad. La pobreza es cada vez más urbana (aunque la rural es todavía más
grave). La pobreza es cada vez más común entre las mujeres, se transmite de padres
a hijos y se concentra en ciertos grupos étnicos y raciales.
Todos estos factores hacen que el problema de la pobreza sea ahora más complejo
que nunca. Hacerle frente requiere nuevas ideas y enfoques.
El crecimiento económico sostenido es uno de los pilares sobre los que descansa la
reducción de la pobreza a lo largo del tiempo; sin embargo, el crecimiento económico
por sí solo no es suficiente. Se requiere además invertir en la gente para elevar su
nivel de educación, capacitación y salud. Es necesario hacer esfuerzos para ayudar a
los pobres a ganarse los medios que les permitirán salir de la pobreza y mejorar la
calidad de sus vidas. Se deben dar los pasos que conduzcan a aumentar la
participación de los pobres no sólo en proyectos específicos, sino también en el
proceso de formulación de políticas públicas. Conjuntamente, estos esfuerzos
constituyen la base de una estrategia exitosa para reducir la pobreza.
5
Para continuar con esta labor, el Banco ha ampliado tanto el uso de sus instrumentos y
alternativas de financiamiento como su clientela. Asimismo ha creado nuevas
herramientas para mejorar la cantidad y la calidad de los préstamos destinados a
combatir la pobreza. Hoy en día la actividad crediticia del Banco se concentra más en
los sectores sociales y tiene un mayor impacto en beneficio de los pobres.
Los desembolsos del Banco destinados a estos sectores son los más altos de su
historia, y la cartera de préstamos dirigida a los mismos hasta fines de la presente
década se estima en US$10.000 millones. En total, desde 1961 el Banco ha prestado
más de US$37.000 millones (en dólares de 1997) para los sectores sociales. Estos
recursos han financiado nuevas áreas en educación, salud, microempresa, desarrollo
urbano, servicios de agua y saneamiento, medio ambiente, y ciencia y tecnología.
Si bien el Banco tiene una capacidad crediticia anual considerable, sus posibilidades
de satisfacer las necesidades financieras de la región son limitadas. En los años
venideros, los préstamos destinados al sector social ascenderán a US$6,60 por
persona al año, cantidad ínfima si se compara con lo que se requiere para sacar
de su situación a los pobres de la región. El Banco se propone multiplicar el impacto
de sus recursos mediante financiamiento adicional de fuentes locales e
internacionales. Al mismo tiempo está focalizando sus programas en aquellos
campos que tienen un mayor impacto en la mitigación de la pobreza y el
mejoramiento de las condiciones sociales. Igualmente está promoviendo mecanismos
para asegurar que sean los pobres los que más se benefician de sus programas.
La ayuda que el Banco ofrece a través de préstamos y asistencia técnica es bien
conocida. Sin embargo, el BID cuenta con otro canal de asistencia que es casi más
importante: su agenda de investigaciones, buenas prácticas, estudios e información
pública. Los préstamos del Banco son apenas una fracción de los gastos del Estado en
cualquier país. En cambio, el diálogo que el Banco mantiene con los gobiernos sobre
aspectos de programación e investigación puede ayudar a establecer prioridades y
cambiar percepciones, lo cual hace que el impacto sobre la pobreza sea en realidad
mucho mayor que el valor de su financiamiento.
En los próximos años, es posible que los esfuerzos por reducir la pobreza llevados
a cabo por el BID y sus asociados en los ámbitos local, nacional e internacional
tengan un impacto a más largo plazo. En este sentido, podrían en última instancia
ser más importantes, a medida que las inversiones en educación, salud y otros campos
sociales comiencen a producir beneficios en favor del bienestar de las generaciones
presentes y futuras.
6
7
1
EL CAMBIANTEROSTRO DE LAPOBREZA en América Latina
y el Caribe
Los países de América Latina y el Caribe enfrentan
una paradoja. Para una proporción significativa
de la población de la región, la pobreza en medio
de la abundancia es una realidad cotidiana.
Aunque una buena parte de la región ha registrado
importantes avances económicos y sociales, la
pobreza se ha vuelto más persistente y se ha
concentrado más en ciertos grupos de la sociedad.
En la actualidad, por lo menos 150 millones de
personas en América Latina y el Caribe son
consideradas pobres, mientras que tanto la
incidencia como el nivel absoluto de la pobreza son
más elevados en este momento que en los años
ochenta (gráfico 1). He aquí el reto.
8
¿QUÉ ES LA POBREZA?
La pobreza no es sólo una condición económica, esto es, la carenciade bienes y servicios necesarios para vivir como son los alimentos
adecuados, el agua, la vivienda o el vestuario. Es también la falta decapacidades y oportunidades para cambiar estas condiciones.
La buena salud y la longevidad; una educación adecuada; el acceso a latierra y al crédito u otros recursos productivos; comunidades y familiassólidas; la ausencia de discriminación, abuso y violencia, así como lajusticia, son elementos que por lo general están ausentes de la vida delos pobres.
Medir la pobreza no es una tarea simple. No solamente es difícilestablecer con precisión el número de personas pobres y su ubicación,sino que además las definiciones de pobreza y las metodologíasutilizadas para medirla varían ampliamente. La mayoría de losmétodos usan el ingreso mínimo o el gasto como medidasrepresentativas de la capacidad de un hogar o individuo para satisfacer sus necesidades básicas de consumo. Este es el enfoque que se utiliza en este documento para analizar las tendencias generales de la pobreza.
Pero la pobreza no es sólo una condición económica sino tambiénhumana. Y esta dimensión no se puede calcular en moneda corriente.En consecuencia, además de las medidas que se basan en el ingreso, elperfil de la pobreza que se presenta en este documento también aportainformación sobre otros indicadores de la calidad de vida.
9
A pesar de la modesta mejoríaregistrada en los años noventa,la disparidad en el ingresocontinúa siendo mayor que encualquier región en desarrollodel mundo. El quintil inferiorde la población de AméricaLatina y el Caribe recibió el 4,5por ciento del ingreso nacional,mientras que al quintil superiorle correspondió el 55 porciento. Esta seria desigualdaden el ingreso deriva de laextrema desigualdad en ladistribución de los activos,especialmente la tierra y elcapital humano. Comoconsecuencia de esta ampliadisparidad entre ricos y pobres,
la pobreza está muy por encimade lo que se esperaría dado elingreso per cápita de la región.
Con todo, el progreso alcanzadoes genuino. Después de haberperdido terreno durante losaños ochenta, es posible que losniveles de pobreza de la regiónse hayan estabilizado en losnoventa. En los últimos años, laproporción de la población quevive en situación de pobreza hacomenzado a disminuir enalgunos países, aun cuando laregión se ha visto afectada poruna transformación estructuralde grandes proporciones. Sondos las razones que subyacen en
estos logros: el control de lainflación y la reanudación de uncrecimiento económico másrápido y más estable en algunospaíses. Sin embargo, losresultados son frágiles. Algunosde los avances más significativosse originan en la reducción de la inflación—lo que ocurre sólode una vez—y aun estos logrosen materia de disminución depobreza son difíciles demantener, como lo muestran los casos de Argentina y Costa Rica.
Tanto la incidencia de la
pobreza como su nivel
absoluto son ahora más
elevados que en los años
ochenta, pero es posible
que la pobreza se
estabilice a finales de los
años noventa.
20 50
30 100
40 150
50 200
1970
1980
1990
Pobres como porcentaje de la población total Millones de personas pobres
Pobr
es co
mo
porc
enta
je d
e la
pob
lació
n to
tal
Mill
ones
de
pers
onas
pob
res
Gráfico 1
Fuente: Londoño y Szekely, BID (1997). La tasa de incidencia de la pobrezase basa en el umbral de US$2.00 diarios (en dólares de 1985 ajustadossegún el tipo de cambio de paridad del poder adquistivo). Utilizando métodos diferentes, otras fuentes estiman que el número de pobres alcanza a 210 millones.
Tasa de pobreza y número de personas pobres
10
TENDENCIAS EN MATERIA DE POBREZA Y DESIGUALDAD EN LOS AÑOS NOVENTA
La pobreza ha disminuido en buena parte de la región, según lomuestra un análisis reciente del BID y el PNUD, que se concentró en
12 países que cuentan con estudios confiables de pobreza realizadosentre finales de los años ochenta y mediados de los noventa1.Venezuela y la zona metropolitana de Buenos Aires—donde laincidencia de la pobreza aumentó—y México—donde permanecióestable—fueron las excepciones a esta tendencia.
En casi todos los casos, la disminución de la pobreza estuvoacompañada de crecimiento económico. Aún así, los beneficios para lospobres se vieron neutralizados por una desigualdad elevada ocreciente (en algunos países). En más de la mitad de los países olocalidades, el ingreso se concentró aún más o su distribuciónpermaneció igual. En aquellos casos en que el crecimiento fue bajo odisminuyó, la pobreza se agravó.
Las tendencias variaron entre regiones y grupos de edad, ocupación,etnicidad y género, lo mismo que entre pobreza moderada y extrema.Por ejemplo, en Colombia, mientras que la pobreza urbana disminuyóradicalmente entre 1978 y 1995, la pobreza rural aumentó. En México,mientras que la pobreza extrema agregada disminuyó ligeramenteentre 1989 y 1994, en las regiones sur y sudoriental del país seincrementó en forma significativa. Para diseñar las políticasadecuadas, es esencial que se entiendan y se reconozcan las causas deestas diferencias.
Los datos de este estudio también ponen en evidencia un nuevo patrón.La mayor parte del crecimiento económico fue inestable, y estavolatilidad se traduce en cambios bruscos en las tasas de pobreza. Lasconmociones fuertes como la devaluación en México, los períodos decompresión fiscal y la inflación elevada conllevaron un aumento de lapobreza, mientras que años de bonanza o una disminución aceleradade la inflación la redujeron. Esto tiene implicaciones importantes enmateria de políticas, como se analiza en el capítulo 2.
1 Estos países son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Paraguay, Perú yVenezuela. En su conjunto, dichos países albergan cerca del 90 por ciento de la población de la región. De estos doce, nuevecuentan con información sobre las zonas rurales y urbanas, mientras que tres (Argentina, Bolivia y Paraguay) sólo tienen datos parazonas metropolitanas o urbanas.
11
Los indicadores sociales paraAmérica Latina y el Caribe sonpor lo general mejores queaquellos registrados en otrasregiones en desarrollo (con lasexcepciones de Asia oriental y elPacífico) y han mejorado enforma notable durante la últimadécada (cuadro 1). Sinembargo, los promediosregionales ocultan diferenciastanto entre países como dentrode éstos. Los indicadoressociales para las zonas ruralespobres de América Latina comoel nordeste brasileño, muestranuna situación tan grave como ladel África al sur del Sahara.
Otra de las características delpanorama económico tambiénes problemática: el crecimientoha sido poco estable y no haconllevado una recuperaciónsuficiente en el empleo. En1997 se estimó que eldesempleo abierto en AméricaLatina era del 7,5 por ciento,cifra considerablementesuperior a la tasa del 5,8 porciento registrada en 1991. Unacantidad desproporcionada delos desempleados son pobres y
jóvenes. Entre tanto, paraquienes tienen trabajo, ladisparidad salarial entretrabajadores calificados y nocalificados ha aumentado,ampliando aún más la brechade ingresos.
Hoy en día, la pobreza se hallamás concentrada en gruposespecíficos de la sociedad,cuando ya se han materializadolos avances derivados de lareducción de la inflación. Esposible que los esfuerzos futurospor reducir la pobreza tenganun impacto a más largo plazo.En este sentido, podrían sermás duraderos a medida que lasinversiones en educación, saludy otros campos socialescomiencen a producirbeneficios en favor del bienestarde las generaciones presentes yfuturas.
Cuadro 1
La calidad de la vida en la región está mejorando
Fuente: PNUD, “Human Development Report 1997"; Mortalidad materna: WISTAT 1994 (ONU).
América Latina y el
Caribe
Asia oriental excepto China
Países en desarrollo
Paísesindustriales
19601994
55,369,0
54,571,5
46,062,1
68,673,8
La esperanza de vida está aumentando (años)
19601994
10738
8417
14964
3914
La tasa de mortalidad infantil ha caído (por cada mil nacimientos vivos)
1975-801990-96
6075
7094
4169
——
El porcentaje de personas con acceso al agua potable ha aumentado (%)
19701994
72,086,0
—96,7
43,064,0
—98,5
La alfabetización de adultos ha aumentado (%)
19801994
5970
6579
4656
—83
La tasa de escolaridad es más alta (proporción bruta dematrículas, personas de 6 a 23 años de edad)
19701990
2432
3741
3739
4044
La participación de la mujer en la fuerza laboral haaumentado pero todavía es baja en América Latina
19801990
128155
5092
—471
117
La mortalidad materna ha aumentado (proporción demortalidad materna por cada cien mil nacimientos vivos)
19601994
5074
3679
2241
6175
La población urbana es mayor (%)
12
El número de pobres enlas ciudades es elevado.
En los años ochenta porprimera vez el número depobres de las ciudades(principalmente mujeres jefasde hogar, padres con poca oninguna educación y jóvenesdesempleados) sobrepasó al delas zonas rurales en toda laregión (gráfico 2).
La preponderancia de lapobreza urbana, casi el doble dela rural, impone exigenciasadicionales a los serviciosmunicipales. Las soluciones deeducación, salud, transportepúblico, vivienda, agua ysaneamiento deben tener encuenta las necesidades especialesde los pobres de las ciudades.
¿Quiénes son los pobres? Son aquellos con mayores posibilidades de tener menoseducación y de estar empleados en el sector informal. Los indígenas y los negros tienenmayores posibilidades de ser pobres que los blancos. Los pobres tienden a tener familiasmás grandes con un número mayor de dependientes, cuyo jefe tiene poca o ningunaeducación. Algunos hogares pobres están encabezados por mujeres, otros por hombres: engeneral no existe un patrón en cuanto al género del jefe de la familia en los hogarespobres. Los niños y los trabajadores jóvenes tienen mayores posibilidades de ser pobres.En varios países, la incidencia de la pobreza es más elevada entre aquellos hogares cuyojefe tiene 60 años de edad o más. Muchos de los pobres son campesinos y trabajadorespor cuenta propia. Estas tendencias serán examinadas posteriormente en más detalle.
...pero la pobreza sigue
siendo más severa en las
áreas rurales
201970 1980 1986 1990 1994
30
40
50
60
70
80Rural
Urbana
Tasa
de
pobr
eza
dent
ro d
e la
s zon
as
urba
nas y
rura
les (
%)
Gráfico 3
Fuente: CEPAL (1997).
La pobreza es más
urbana que rural...
30
1970 1980 1986 1990 1994
60
90
120
150
RuralUrbana
Mill
ones
de
pers
onas
pob
res
Gráfico 2
Fuente: CEPAL, “Panorama social 1997".
El cambiante rostro de la pobreza en América Latina y el Caribe
Número de personas pobres en las zonas urbanas y rurales
La incidencia de la pobreza
13
La pobreza rural es más severa.
A pesar de que son menos, lospobres que viven en las zonasrurales constituyen unaproporción relativamente mayordel total de pobres en algunospaíses: más del 60 por ciento delos pobres de México,Centroamérica y los paísesandinos viven en zonas rurales.Más aún, la pobreza rural esmás severa y en algunos casosha aumentado en formasustancial (gráfico 3). Cerca dedos tercios de los pobres de laszonas rurales son pequeñosagricultores, mientras que losdemás son trabajadores sintierra. Aproximadamente lamitad de los pobres del campocuenta con un acceso limitado alos recursos productivos que lespermitan generar ingresossuficientes de la producciónagrícola. Esta situación es aúnmás importante pues seproyecta que el número depersonas pobres del campo quecarecen de acceso a recursosagrícolas va a aumentar másrápidamente que el de aquellasque sí lo tienen. Los pobres delcampo necesitan oportunidadesde empleo, entre ellasalternativas en la agricultura;mejor nutrición; servicios desalud y oportunidades deeducación, y acceso a recursosproductivos, inclusive tierra.
La pobreza se transmitede padres a hijos.
Casi seis de cada diez niños queviven en América Latina y elCaribe—cerca de 58 millonesson menores de 15 años—sonpobres. Aproximadamente 20millones de ellos llegan a laedad escolar sin que hayanrecibido una atención quefavorezca su desarrollo en formasignificativa y que, entre otrascosas, los prepararía para laescuela. Es de esperar que lamayoría abandone el sistemaeducativo sin haber adquiridolas destrezas básicas que lespermitan ganarse un salariodecoroso y salir de la miseria enque nacieron.
Aunque el número de niños quevive en la pobreza no estáaumentando significativamente—y es posible que hasta hayadisminuido en los años noventadebido a la reducción de la tasade fecundidad y al crecimientoeconómico—está aumentandosustancialmente la cantidad deniños que corren un riesgoelevado de fracasareconómicamente y que por lotanto no lograrán salir de lapobreza durante sus vidas.Existe un factor de riesgoparticularmente crítico queademás parece estarempeorando: una cantidaddesproporcionada de niñospobres no logran siquieracompletar la escuela primaria ypor lo tanto no pueden sortearel primer obstáculo en elcamino que los conducirá a salirde la pobreza.
Los embarazos de lasadolescentes son unatendencia preocupante.
Más de una de cada tresadolescentes en la región da aluz antes de cumplir los 20años. El desempeño deAmérica Latina y el Caribe enlo que se refiere a la reducciónde la tasa de fecundidad de lasadolescentes deja mucho quedesear. La tasa de fecundidadentre las adolescentes es másalta entre los pobres y susconsecuencias son más graves.Las mujeres del campo conmenos educación tienenmayores posibilidades de tenerhijos en la adolescencia. Unnúmero cada vez mayor deembarazos en las adolescentesocurren fuera del matrimonio,formando familias con madressolteras y sin la presencia delprogenitor. Al mismo tiempo,estos embarazos tienen unimpacto directo en lo que serefiere a perpetuar la pobreza,pues limitan las oportunidadeseducativas y económicas alalcance de las madres jóvenes yaumentan los riesgosnutricionales y de otro tipo paralos niños.
Las mujeres trabajadorastienen mayoresposibilidades de serpobres.
Durante los últimos veinteaños, las mujeres han logradoimportantes avances en lo quese refiere a mejorar la calidad desus vidas, pero éstos se hanproducido en un contexto dedesigualdad persistente, pocasoportunidades y mayor pobreza.La longevidad se haincrementado, la tasa denatalidad se ha reducido, y laasistencia a la escuela haaumentado. Estos logros se veneclipsados cuando losindicadores se desagregan porpaís y por grupos poblacionales.La disparidad entre la calidadde vida de las mujeres en lospaíses pobres comparada con lade sus contrapartes en los paísesricos continúa y, a juzgar porindicadores tales como la tasade mortalidad materna, se haampliado.
A pesar de los avances eneducación, salud yparticipación en la fuerzalaboral, quedan todavía algunosaspectos preocupantes como laresponsabilidad cada vez mayorque tiene la mujer por elbienestar de la familia, y lafeminización de los empleos debajos salarios. Si los otrosfactores se mantienenconstantes, la mujer trabajadoratiene mayores probabilidades depertenecer al quintil más bajoen términos de distribución delingreso, cuando se la comparacon el hombre que trabaja.
14
La pobreza es mayor
entre los miembros de los
grupos indígenas.
Existe una fuerte relación entrepobreza y etnicidad. Unacuarta parte de todos loslatinoamericanos que viven enla pobreza extrema sonindígenas. En los países andinosy mesoamericanos—los cualesalbergan la mayor parte de los40 millones de indígenas quehabitan en la región—laincidencia de la pobreza alcanzaal 60 por ciento de lapoblación. Más del 90 porciento de los indígenas sonagricultores sedentarios desubsistencia, y generalmenteviven en aquellas zonas que seconsideran las menoshospitalarias de la región: lasmontañas áridas de los Andes yMesoamérica y las remotasselvas tropicales de las cuencasdel Orinoco y del Amazonas, yde Centroamérica.
Es necesario entender ladimensión étnica de la pobrezaen la región y enfrentarla enuna forma más sistemática si sequiere que disminuya. Losgrupos indígenas tienen por logeneral una relación muy
estrecha con sus tierras yrecursos naturales comunales,los cuales constituyen la base desu subsistencia y de suintegridad social y cultural. Enconsecuencia, muchos de loscambios inducidos por eldesarrollo económico puedencolocar a los indígenas en unasituación especialmentedesventajosa.
El problema de la pobrezaes cada vez más complejo.
Todas estas tendencias yfactores—la urbanización de lapobreza y su persistencia en laszonas rurales; su prevalenciaentre las mujeres, niños ygrupos étnicos; y las ampliasdisparidades entre ricos y pobresen la región—hacen que lapobreza sea un fenómeno cadavez más complejo. Su soluciónrequiere la formulación denuevas ideas y enfoques, comose analiza más adelante en este informe.
2
CÓMOREDUCIR LAPOBREZA: dónde se pueden
introducir los
cambios de
mayor impacto
Uno de los pilares sobre los que descansa la
reducción de la pobreza a lo largo del tiempo es
precisamente el crecimiento económico sostenido;
sin embargo, el crecimiento por sí solo no es
suficiente. Es necesario además invertir en la gente
para elevar sus niveles de educación, salud y
capacitación, y en consecuencia su bienestar en el
largo plazo. Se requieren esfuerzos para ayudar a
los pobres a ganarse los medios que les permitan
salir de la pobreza y mejorar la calidad de sus
vidas. Se deben dar los pasos necesarios para
aumentar la participación de los pobres, no sólo en
proyectos específicos, sino también en el proceso de
formulación de políticas públicas. En su conjunto,
estos esfuerzos constituyen la base de una estrategia
exitosa para reducir la pobreza. A continuación se
analizan estos temas, identificándose aquellos
aspectos en que se deben concentrar las energías y
recursos para reducir la pobreza en forma efectiva.
15
16
El tipo de crecimiento que se logre es igualmente importante. El crecimiento que generaempleos es una de las claves para reducir la pobreza. Veamos los casos contrastantes de CostaRica y Brasil entre principios de los años sesenta y fines de los setenta. En ese período, losniveles de pobreza de Costa Rica disminuyeron en una forma más sustancial que en Brasil, sibien el crecimiento de su ingreso per cápita fue más lento. Esta disparidad de resultados seexplica por las fuertes inversiones que hizo Costa Rica en los sectores sociales y por sucrecimiento con un alto coeficiente de mano de obra.
Para que ayude verdaderamente a los pobres, el crecimiento debe ser sostenido. Laseconomías de la región se han caracterizado por fuertes conmociones económicas,inestabilidad e incertidumbre. Los acontecimientos ocurridos a mediados de los años noventamuestran que América Latina y el Caribe siguen siendo vulnerables en este sentido. Estasconmociones se manifiestan en cambios repentinos en el flujo de los capitales internacionaleso en la caída de los precios de los productos básicos; el costo de transición de las reformaseconómicas, o desastres naturales como los causados por la corriente de El Niño. El impactoque estos acontecimientos tienen en los pobres es particularmente devastador, ya que estosmales nunca se presentan solos. Por ejemplo, las épocas de mal tiempo tienden a verseacompañadas de reducciones en el empleo y los salarios de agricultores y pescadores. En estosperíodos también aumenta la incidencia de las enfermedades, lo que afecta las posibilidades detrabajo de los miembros de la unidad familiar.
Para protegerse en épocas de dificultades económicas, los pobres establecen arreglos informalespara enfrentar conjuntamente los riesgos a los que son susceptibles. Sin embargo, estosesquemas comunitarios presentan serias limitaciones. Es común que se deshagan cuando lasconmociones adversas afectan a toda una comunidad, región o país. Esto implica que espreciso que las autoridades adopten medidas destinadas a mitigar en parte el impacto de estosacontecimientos sobre el ingreso y el empleo de lo pobres mediante redes y programas deprotección social.
Si no se cuenta con
políticas para
redistribuir el ingreso
entre los pobres y
programas focalizados
en sus necesidades, el
crecimiento sólo
ayudará a disminuir
la pobreza muy
lentamente
Crecimiento generalizado, empleo y redes de apoyo para los pobres
No se debe perder de vista la importancia que tiene lograr un crecimiento sostenido. Enpromedio, los países pueden disminuir la pobreza entre un 1 y un 4 por ciento anual silogran mantener una tasa de crecimiento del consumo per cápita de un 1 por ciento al año.Con todo, como se señaló anteriormente, el crecimiento por sí solo no es suficiente. Si no secuenta con políticas para redistribuir el ingreso entre los pobres y programas focalizadospara satisfacer sus necesidades, el crecimiento sólo ayudará a disminuir la pobreza muylentamente. Con tasas de crecimiento anual del 3 por ciento per cápita, la erradicacióntotal de la pobreza constituida por aquellas personas que ganan menos de US$2 por día,podría tomar entre 50 y más de 100 años, dependiendo del país.
17
El ciclo intergeneracional de la pobreza
Es muy probable que quienes nacen en la pobreza no logren salir de ella. Los problemassociales tienen un ciclo de vida que comienza con un cuidado prenatal deficiente, seguidopor una niñez plagada de desventajas y una juventud problemática, lo cual desemboca enuna constelación de comportamientos disfuncionales entre los cuales figuran la maternidaddurante la adolescencia o los hogares con un solo padre, el alcoholismo y el abuso dedrogas, así como la violencia. Para citar un problema preocupante, se sabe que las niñasadolescentes que viven en la pobreza extrema, especialmente en zonas urbanas y ruralesmarginales, quedan embarazadas a una edad más temprana y con mayor frecuencia quesus contrapartes que viven mejor. Y el ciclo continúa.
Los problemas sociales de este tipo son costosos, socavan el tejido social y hacen que elcrecimiento económico sea más lento. Al mismo tiempo, estos factores ayudan a identificarlos tipos de programas que serán necesarios para romper la cadena de transmisión de lapobreza de una generación a otra. En términos generales, se requieren inversiones en capitalhumano, mayor acceso a los bienes y oportunidades de generar ingresos, y medidas parafortalecer las redes sociales de los pobres.
Inversión en recursos humanos
El recurso más valioso de un país es su gente. En el largo plazo, una de las formas másefectivas para romper el ciclo de pobreza crónica es invertir en ella. Uno de los pilares decualquier estrategia contra la pobreza es mejorar el acceso de los pobres a servicios deeducación y salud de buena calidad. Y si bien los beneficios no son inmediatos, estasinversiones producen los mayores beneficios en términos de reducción de la pobreza.
Durante los últimos 30 años, los indicadores de escolaridad y salud en América Latina y elCaribe han mejorado considerablemente. Aun así, los niveles de educación y salud todavía semantienen por debajo de lo que se esperaría cuando se considera el nivel de ingresos de laregión. Aún más, cada vez se hace más evidente que la efectividad de los sistemas deprestación de servicios sociales guarda muy poca relación con el nivel del gasto público.Como porcentaje del PIB, los países latinoamericanos gastan más en educación y salud através de su sector público que lo que gastan otras naciones en desarrollo, y los gastosprivados en salud superan la proporción equivalente del PIB en otros países en desarrollo.
El problema entonces es de distribución del gasto social, más que de cantidades absolutas.Para beneficiar a los pobres, los sistemas de prestación de servicios deben ofrecer un accesoequitativo a servicios de calidad y dedicar más recursos a la salud y educación básicas, en vezde otorgar subsidios cada vez mayores a las universidades o favorecer servicios complejos deatención, que benefician de manera indebida a los grupos de altos ingresos. A continuaciónse analizan aspectos importantes en los que se requieren intervenciones.
Uno de los pilares de
cualquier estrategia
contra la pobreza es
mejorar el acceso de los
pobres a servicios de
educación y salud de
buena calidad
18
La carga que imponen lasenfermedades y la saluddeficiente es mucho más severapara los pobres. Éstos sufren lamayor incidencia deenfermedades; cuentan con lamenor cantidad de protección a
través de los seguros cuandouna afección aqueja alresponsable por ganar elsustento familiar; y hay mayoresposibilidades de que los niños sevean afectados por ladesnutrición y lasenfermedades, lo cual reduce sucapacidad para aprender.
Los índices de salud de AméricaLatina en su totalidad sonbastante favorables cuando selos compara con los de otras
regiones en desarrollo delmundo. Aún así, existe unaenorme disparidad en el accesoa los servicios de salud en laregión. En Argentina, Chile,Costa Rica, Jamaica y Uruguay,más del 90 por ciento de la
población tiene acceso aservicios de salud. Estocontrasta notablemente con lasituación de aquellos países quetienen grandes poblacionesindígenas.
Las experiencias pasadas conuna focalización desacertada,operaciones deficientes y faltade acceso por parte de los máspobres han hecho que losgobiernos reexaminen su papelen la prestación de servicios de
salud. Las reformas seconcentran en fortalecer lafunción normativa de losministerios de salud mediante laseparación de lasresponsabilidades definanciación y prestación, y
asignando énfasis a lasintervenciones efectivas enfunción de sus costos queapunten directamente a lossegmentos más pobres de lapoblación. Ésto no solamentetiene un efecto favorable en suscondiciones de vida, sino queademás aumenta suproductividad y su capacidadpara aprender.
La educación de las
mujeres tiene efectos
muy poderosos sobre
la pobreza
A pesar de que la cobertura hamejorado sustancialmente entoda la región, la calidad de laeducación se ha deteriorado,especialmente cuando se tratade los estudiantes másnecesitados. Existe una enormedisparidad en las cantidades quese gastan en los estudiantespobres cuando se las comparacon las que se invierten enaquéllos más pudientes. Másaún, en promedio, los niños delcampo reciben una educaciónde menor calidad que los niñosde las ciudades, y los primerosabandonan la escuela mástemprano. En parte, lasdisparidades entre las zonas
rurales y urbanas se atribuyen alcosto más alto que implicaimpartir educación encomunidades pequeñas y por logeneral aisladas. Esta situaciónconlleva problemas de calidadque preocupan a las autoridadeseducativas.
Se ha demostrado que laeducación de las mujeres tieneefectos muy poderosos sobre lapobreza. Cuanto más alto sea elnivel educativo de la mujer,mayores serán los niveles denutrición y educación de sushijos. La educación de las niñasen las zonas rurales es unproblema preocupante, pues
éstas se hallansobrerrepresentadas en losgrupos de analfabetos ydesertores escolares, además deque sus tasas de terminación delciclo escolar son inferiores a lasde los niños. Esta situación esaún peor en los países conpoblaciones indígenas grandes.Es por ello que invertir en laeducación de las mujeres es unaforma de romper la trágicatransmisión intergeneracionalde la pobreza. Asimismo, daratención a los niños aun antesde que entren a la escuelacontribuye a asegurar que éstospuedan aprovechar la educaciónmás adelante.
Educación
Salud
Los gobiernos pueden
mejorar las condiciones
de vida de los pobres
garantizando un mejor
acceso a servicios de
salud de calidad
Inversión en recursos humanos
19
Mayores oportunidades de los pobres para obtener ingresos
Uno de los medios clave para reducir la pobreza es crear empleos mejores y másproductivos—especialmente en el sector privado—y hacer que el crecimiento del empleosupere al de la fuerza laboral. Ésto requiere inversiones complementarias y de largo plazoen capital humano para mejorar las destrezas de los trabajadores, así como un climafavorable para el crecimiento económico y la actividad empresarial. También es importantecontar con un conjunto de mercados que ofrezcan a los pobres acceso a empleos y bienesproductivos. Entre ellos figuran los mercados financieros para pequeñas empresas,vivienda, educación y capacitación, mercados laborales efectivos que generenoportunidades de empleo, y mercados inmobiliarios que permitan a los propietariosmejorar sus viviendas y utilizar sus tierras agrícolas en forma efectiva. A continuación seexaminan algunos de los aspectos críticos en los que pueden lograrse los mayores impactosen materia de reducción de la pobreza.
Desde el vendedor ambulantehasta el operario de unamáquina, pasando por lacosturera y el campesino,existen microempresarios detodos los tipos. Lamicroempresa constituye unaimportante fuente de trabajopara los pobres; este sectoremplea una tercera parte de lafuerza laboral de la región yrepresenta el 80 por ciento detodos los negocios. Dada laflexibilidad y el papel quecumple el sector en la creación
de empleo y la generación deingresos para los pobres y paralas mujeres jefas de hogar, elapoyo a la microempresadebería ser un componente
clave de una estrategia parareducir la pobreza.Sin embargo, una de lasbarreras críticas para elcrecimiento de la microempresaes la falta de acceso a serviciosfinancieros y al crédito. Menosdel 5 por ciento de todos losmicroempresarios de AméricaLatina cuentan con accesoformal a servicios financieros.Los bancos por lo general noprestan servicios a este sectorporque muchosmicroempresarios carecen de las
garantías requeridas y porque elcosto de otorgar créditospequeños es relativamente alto.La expansión y diversificaciónde las fuentes de crédito para
este sector es un desafío críticoque se está enfrentandomediante el fortalecimiento delas ONG que se desempeñan eneste campo, y ayudando a losbancos a que lleguen a losclientes más pequeños.
Apoyo a la
microempresa
Las microempresas
están en el centro
mismo de las economías
de la región; el apoyo a
este sector debería
constituir un
componente básico de
una estrategia para
reducir la pobreza
20
La expansión de lasoportunidades para los pobresen las zonas rurales requiere unavariedad de políticas. Esnecesario que los gobiernoseliminen barreras artificiales ylos costos que se le imponen ala agricultura, y que al mismotiempo efectúen las inversionesnecesarias en capital social.Para ayudar a los pobres quetrabajan en la agricultura senecesitan políticas queaumenten la productividad de
este sector y su capacidad paramantener condiciones de vidaadecuadas. Esto incluyemejorar el acceso a latecnología, el crédito, el agua yotros insumos; asegurar losderechos de propiedad mediantela titulación de tierras, y realizarinversiones en obras deinfraestructura como caminos ysistemas de riego. Uno de losdeterminantes clave de lapobreza rural en muchos paíseses el acceso a tierra suficiente.
Para los pobres que carecen deella, una solución es crearmercados de tierras y ayudarlesa adquirir una propiedad.Entre tanto, se requierenesfuerzos públicos y privadospara crear nuevas opciones deempleo, atraer la inversiónprivada y fomentar lacapacitación.
Ayuda a los pobres
del campo
La reforma de las políticas sobreel uso de la tierra y elmejoramiento de los serviciosde transporte público urbanocumplen un papel fundamentalpermitiendo que los pobrestengan un mayor acceso a lasoportunidades de desarrolloeconómico que ofrecen lasciudades. La legalización de latenencia de la tierra en losasentamientos pobres permiteque las familias generen ingresos
a partir de su bien de mayorvalor y les da la movilidadrequerida para reubicarse yaprovechar las oportunidades deempleo. La flexibilidad enmateria de uso de la tierra ynormas de construcción permiteque las familias le den un usoproductivo a sus hogares,estableciendo unamicroempresa, por ejemplo.Un transporte público eficientey a un costo razonable es
esencial para que los pobrespuedan acceder a los mercadosy empleos, así como a serviciosbásicos de educación y salud.
Promoción deldesarrollo urbano
Mayores oportunidades de los pobres para obtener ingresos
21
Fortalecimiento de las redes sociales de los pobres
La familia y el parentezco, las comunidades, las asociaciones civiles y otros grupos másamplios constituyen la base del fortalecimiento de la calidad de vida de los pobres. Lascomunidades locales, por ejemplo, pueden hacer aportes al diseño y ejecución de proyectosque apunten a reducir la pobreza. En cambio, cuando se rompen estos vínculos sociales, lacalidad de vida de los pobres sufre y se perpetúa el ciclo de pobreza. A continuaciónexaminamos algunos casos en que estos vínculos se deshacen.
Reducción yprevención de laviolencia
El tejido social, un elemento detanta importancia para lospobres, está siendo socavadopor la violencia en toda laregión. La violencia subviertelas características de todaorganización social como son laconfianza, las normas y lasformas de asociación. Tambiénafecta el bienestar de losciudadanos y constituye unagrave amenaza para lademocracia.
El costo de la violencia urbanacomo proporción del PIBregional se ha duplicado en lasúltimas dos décadas, pasandodel 0,8 por ciento del PIB aprincipios de los años ochenta,al 1,6 por ciento a mediados delos noventa. La mortalidad y lamorbilidad atribuibles a laviolencia callejera representan lapérdida de tres días laborales alaño por cada latinoamericano,
una cifra tres veces superior a ladel resto del mundo. Si bienno se dispone de cifrasespecíficas, el costo de prevenirla violencia urbana debería serconsiderablemente menor alque implica tratar susconsecuencias.
Lo mismo se puede decir de laviolencia doméstica contramujeres y niños, un fenómenogeneralizado en la región. Lasencuestas por muestreorealizadas en diferentes paísesrevelan que cerca de una decada cinco mujeres sufre algunaforma de violencia física y otro25 a 30 por ciento experimentaviolencia de tipo psicológico.Entre los costos directos de laviolencia doméstica figuran elvalor de bienes y servicios comoel cuidado de la salud, la policíay los servicios judiciales que serequieren para tratarla. Entre
los costos indirectos figuran elvalor de los bienes y serviciosque se pierden: empleo, menorproductividad en el lugar detrabajo, un mayor ausentismode las mujeres agredidas, y unamortalidad infantil más elevada.De hecho los costos indirectospueden ser enormementemayores que los directos.
22
Aunque estos problemas socialesno constituyen una novedad enla región, y algunos tienenraíces históricas profundas, suincidencia parece haberseincrementado rápidamente enlos últimos años; ésto ha creadouna preocupación generalizadaen la ciudadanía e inseguridadpública. Estos problemasreflejan la falta de inversión enmujeres, niños y minoríasétnicas. Asimismo tienen elpotencial de agravarse en lospaíses pobres y entre los grupospobres.
Las características comunes deestos comportamientosdisfuncionales son sucomplejidad y susinterrelaciones. Las causas sonmúltiples y no tienen unaexplicación simple. Ademáshan tenido costosasconsecuenciasintergeneracionales. Lamaternidad de adolescentesdesaventajadas reproduce estasdesventajas en la próximageneración. El abuso durante laniñez pronostica violencia en laedad adulta. Si no se frena, este
fenómeno en aumento atrapa a las sociedades en una espiralde violencia.
La intervención temprana esuna forma eficiente de rompereste ciclo. Por ejemplo, esaconsejable invertir en lasmadres e intervenir al comienzomismo de la niñez para permitirque los niños pobres escapen de la pobreza mediante laeducación escolar.
Intervencióntemprana pararomper el ciclo decomportamientodisfuncional
Instrumentos y enfoques de política para reducir la pobreza
Un factor fundamental para el éxito de los programas de reducción de la pobreza es lamanera en que se los ejecuta. Una focalización acertada, incentivos, una participaciónadecuada de los pobres y la obtención de apoyo político, una cuidadosa descentralización yuna adecuada información para el diseño de políticas apropiadas son factores que afectanla sostenibilidad de estos programas en el largo plazo.
Para maximizar el impacto de recursos escasos, es importante focalizar las inversiones en lospobres. Características tales como el género, la edad, la etnicidad y aun la ubicacióngeográfica han mostrado tener una fuerte correlación con la pobreza. En casos específicos,ofrecen indicadores de focalización eficientes en función de los costos. Asimismo, puedenminimizar los efectos indeseados de los instrumentos de focalización más tradicionales comolas encuestas de medios económicos, las cuales pueden alterar comportamientos como laselección de empleo que una familia realiza con el fin de calificar para obtener beneficios.Los siguientes son grupos en los que es importante concentrarse:
Focalización sensata
23
Las mujeresUna estrategia para reducir lapobreza debería contenermedidas para garantizar elacceso de la mujer a recursoseconómicos como crédito,capacitación y servicios decuidado de los niños. Tambiénes importante adoptar medidasdestinadas a revertir ladiscriminación y la segregaciónen los mercados laborales y enla educación (especialmente enlas zonas rurales). La atenciónde la salud materna mejorará lasprobabilidades de que laspróximas generaciones sean mássanas y productivas. Losservicios de cuidado de losniños no solamente liberan a lasmadres para que puedantrabajar, sino que proporcionana los menores atención yestímulo, aumentando así susposibilidades de salir adelanteen la escuela y más tarde en la vida.
Los niños Invertir en los niños es de sumaimportancia, dado que ellos sonel futuro de la región. Laincapacidad de enfrentar ahoralos problemas que los aquejancontribuirá a empeorar los de lapróxima generación. Esimportante observar que elcosto de hacerle frente a lasprincipales carencias que sufrenlos niños es sorprendentementemodesto. El costo de mejorarel nivel de los servicios deeducación preescolar, primaria ysecundaria, así como losservicios básicos de salud paraalcanzar el promedio de los delos niños que no se hallanmarginados oscilaría entre unadécima parte del 1 por cientodel PIB en Chile y del 3 porciento en Nicaragua.
Los grupos indígenasSi bien los grupos indígenassólo representan el 10 porciento de la población,constituyen el 25 por ciento delos pobres de la región. Almismo tiempo, lascomunidades indígenas estánviviendo un proceso radical derenovación cultural. Elresurgimiento de movimientosindígenas poderosos, junto contasas elevadas de crecimientodemográfico y su presencia cadavez mayor en las zonas urbanashan colocado las exigencias deestos grupos en un primerplano en la agenda de desarrollode varios países. Garantizarlesel acceso a las tierras quetradicionalmente han ocupado,y mejorar su educación,capacitación e institucioneslocales son medios efectivospara mejorar la situacióneconómica y social de lascomunidades indígenas, asícomo para proteger su herenciacultural y su identidad étnica.
Focalización sensata
(cont.)
Invertir en la mujer es
invertir en los niños.
Estas inversiones son
críticas para romper el
ciclo de transmisión
intergeneracional de la
pobreza
24
La participación de lacomunidad no es sólo uninstrumento o un proceso, sinoun fin en sí mismo. Las redesinformales comunitarias y deparentezco constituyenmecanismos de seguridad yprotección social, los cuales porlo general son más importantesy efectivos para ayudar a loshogares pobres que losprogramas del gobierno. Másaún, los proyectos en pequeñaescala que se diseñan y ejecutanlocalmente con frecuenciaofrecen medios directos parafocalizarse en los pobres y
fomentan un sentido deidentificación con el proyecto,mejorando así sus resultados(Véase el análisis sobre losfondos de inversión social en elcapítulo 4).
Fortalecer la “voz” de los pobres,no sólo en proyectos específicossino también en procesos másamplios de diálogo en torno alas políticas públicas, ayuda apromover la equidad social yobliga a los gobiernos a rendircuentas a todos sus ciudadanos.Los enfoques para reducir lapobreza son más efectivos
cuando surgen de los esfuerzoscombinados del gobierno, losciudadanos y las organizacionesde la sociedad civil. En suconjunto, estos constituyen lamejor esperanza de encontraruna vía para salir de la pobrezaen la región.
Participación efectiva
La tendencia regional hacia ladescentralización de laautoridad significa que losgobiernos locales tienen cadavez mayores responsabilidadespor muchos de los servicios queson críticos para las estrategiasde supervivencia de los pobresde las ciudades. Este proceso
presenta ventajas potencialespero también mayores riesgos.Las ventajas potenciales tienenque ver con la eficacia de losprogramas para reducir lapobreza mediante el aumentode la participación de lascomunidades locales y una
mayor flexibilidad para adaptarlas soluciones a sus necesidades.Entre tanto, existe el riesgo deque los gobiernos locales notengan la capacidad para prestarestos servicios. Lasadministraciones locales debenayudar a prestar servicios deeducación, capacitación y salud,
y además proporcionarinfraestructura de agua,alcantarillado y manejo dedesechos. Si quieren serefectivos, los organismos localesdeben tener la estructura, losincentivos, la identificación ylos recursos adecuados que les
permitan desempeñarse en laforma requerida. Más aún,deben incluir incentivos paraque los responsables por diseñarlas medidas y políticas queafectan las vidas de otros rindancuentas ante quienes se venafectados por los resultados deesas decisiones.
Descentralización
La reducción de la
pobreza es un problema
nacional pero su
solución debe ser local
y originarse en esfuerzos
de colaboración entre
los sectores público
y privado
25
Es necesario contar con lainformación apropiada paraanalizar los problemasrelacionados con la pobreza ydiseñar las soluciones del caso.Quienes formulan las políticasdeben tener la capacidad dehacer el seguimiento del perfilde los pobres en un país oregión a lo largo del tiempo,con el fin de formular y ejecutarcon éxito las estrategias que lespermitan abordar las diferentes
causas y consecuencias de lapobreza. La buena informacióntambién puede ayudar a evitarel desperdicio de recursos y aidentificar indicadores depobreza y criterios defocalización. Es así como la información sobre lapobreza—mejor medida ydifundida—puede contribuir amejorar la efectividad de lasdecisiones en materia depolítica. Aun así, todavía existe
un vacío enorme deconocimiento sobre la mejormanera de evaluar el impacto delas diferentes inversionesorientadas a reducir la pobreza.La generación de informaciónconfiable que sea regularmentecomparable a lo largo deltiempo y entre regionesfacilitará la realización de estetipo de evaluaciones.
Disponibilidad deinformación para laformulación depolíticas
El Banco ha participado en el proceso de desarrollo de América Latina y el Caribe durantecasi 40 años. En este lapso, el BID ha buscado la forma de aplicar las enseñanzasrecogidas a los problemas sociales y económicos que confronta la región. En los doscapítulos siguientes se examinan el papel del Banco y algunos ejemplos de sus actividadespara reducir la pobreza.
26
27
3
EL PAPEL DEL BANCOINTER-AMERICANODEDESARROLLO en la lucha contra
la pobreza
Durante años, el Banco ha acumulado una
considerable cartera de préstamos y asistencia
técnica destinados a enfrentar la pobreza. Estos
servicios de financiamiento y asesoría se
complementan con actividades de recopilación de
información, investigación y divulgación. Éstas,
junto con las enseñanzas derivadas de casi cuatro
décadas de experiencia operativa y un diálogo
continuo con diversos grupos de interés, constituyen
instrumentos poderosos para reducir la pobreza y
mejorar la equidad social.
Desde su primer préstamo en 1961 destinado a un
proyecto de saneamiento en el Perú, hasta sus
últimos créditos para salud y educación inspirados
en una filosofía reformista, el Banco ha aprobado
préstamos por US$37.000 millones (en dólares de
1997) para los sectores sociales. Estos recursos han
financiado nuevas áreas en educación, salud,
microempresa, desarrollo urbano, fondos de
inversión social, servicios de agua y saneamiento,
medio ambiente y ciencia y tecnología.
28
Hoy en día, los
desembolsos del Banco
destinados a los sectores
sociales son los más altos
de su historia, y la
cartera de préstamos
destinada a dichos
sectores hasta fines de la
década se estima en
US$10.000 millones
Hoy en día, los desembolsos del Banco destinados a los sectores sociales son los más altos desu historia, y la cartera de operaciones crediticias destinadas a éstos de aquí al final de ladécada se estima en US$10.000 millones. Estos créditos no sólo financiarán proyectos;también promoverán programas que abordan problemas regionales comunes; prestarán laasistencia técnica necesaria para fortalecer instituciones y mejorar normas; darán capacitación,y apoyarán la preparación y evaluación de proyectos.
Estas actividades se financian a través de varios esquemas, con plazos y condiciones diseñadospara facilitar la amortización por parte de los países prestatarios más pobres. Al mismotiempo, para aumentar su impacto sobre los pobres, los programas del Banco se focalizan engrupos o actividades específicos, y se dirigen hacia aquellos sectores de actividad con unamayor capacidad para reducir la pobreza y mejorar las condiciones sociales.
El volumen de
financiamiento para el
sector social ha
aumentado en forma
dramática desde 1990...
...mientras que el
financiamiento del sector
social ha pasado a ocupar
el primer lugar en las
actividades del Banco.
$0.5
$1.0
$1.5
$2.0
$2.5
$3.0
'61-63 '64-67 '68-70 '71-74 '75-78 '79-82 '83-89 '90-93 '94-97
Períodos de mandato del BID
(en
mile
s de
mill
ones
de
dóla
res d
e 19
97)
Gráfico 4
Fuente: BID.
Financiamiento del BID para el sector social(Promedio de préstamos anuales aprobados)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Sectores sociales
Energía, industria y minería
Agricultura, silvicultura
y pesca
Transporte y comunicaciones
Reforma sectorial
y modernización
1961-93 1994-97
Gráfico 5
Fuente: BID.
Participación en el financiamiento total
(Porcentaje)
29
Hoy en día, el
financimiento que
ofrece el Banco se
concentra más en los
sectores sociales y tiene
un mayor impacto
sobre los pobres
La orientación del Banco hacia el mejoramiento de las condiciones sociales y la reducción dela pobreza se hizo más clara a fines de los años setenta cuando la región se vio afectada pordos conmociones en los precios del petróleo. En 1979 el Banco identificó específicamente alos pobres como los principales beneficiarios de sus actividades crediticias. Para llegar a ellos,el BID combinó sus recursos financieros concesionales—los cuales representaban cerca del 50por ciento de sus préstamos en ese momento—con los objetivos específicos a los queapuntarían los programas de desarrollo urbano y rural. Se hizo hincapié en aquellasactividades destinadas a aumentar el empleo productivo. Durante los años ochenta, el Bancoexpandió paulatinamente su financiamiento social, aun cuando los gobiernos disminuían elgasto público por la crisis de la deuda y los recursos concesionales se volvían más escasos.Para mediados de los años noventa la participación del financiamiento social alcanzó un nivelmáximo, lo mismo que los beneficios estimados para los pobres, con base en la relaciónhistórica entre la primera y los segundos (gráfico 4).
En los últimos años, el Banco se ha valido de varios medios para focalizar su programa definanciamiento en los pobres.
Una mayor focalización sobre la pobreza
Nuevos instrumentos, nuevas direcciones y nuevo financiamiento para llegar a los pobres
El Banco ha expandido la utilización de sus instrumentos y alternativas de financiamiento, yha ampliado la gama de sus clientes. En sus primeras épocas trataba fundamentalmentecon gobiernos, apoyando procesos de planificación y preparación de proyectos, y lacreación de instituciones con capacidad para ejecutar obras de infraestructura y programassociales. Sus instrumentos principales eran préstamos en condiciones muy favorables yperíodos prolongados de amortización. Últimamente el Banco ha canalizado recursosfinancieros y técnicos a los sectores público y privado, a los gobiernos nacionales y locales,y a las organizaciones de la sociedad civil. La gama de instrumentos financieros tambiénse ha ampliado y abarca desde préstamos grandes destinados a reformas sectoriales hastacrédito en pequeña escala para microempresas, desde el financiamiento de la deuda hastapréstamos de inversión y donaciones.
El Banco ha creado nuevos instrumentos para mejorar la calidad y el volumen definanciamiento dirigido a combatir la pobreza. Entre ellos figuran instrumentos flexiblescomo los fondos de inversión social, los cuales se han convertido en medios fundamentalespara canalizar recursos hacia comunidades empobrecidas. Las redes de seguridadcomunitarias protegen a los pobres durante recesiones económicas o desastres naturales(Véase Capítulo 4). Aun el financiamiento sectorial de principios de los años noventa secentró principalmente en los países más pobres y pequeños, canalizando apoyo a labalanza de pagos y ofreciendo incentivos para que se llevaran a cabo reformasestructurales y normativas que constituyan la base de una crecimiento sostenible y de unareducción permanente de la pobreza.
30
En el ámbito sectorial se ha producido otro cambio importante. Desde 1994 elfinanciamiento del sector social ha asumido el liderazgo, por encima de las áreas productivas(principalmente energía, industria y minería antes de 1990) y de las reformas sectoriales deprincipios de los años noventa (gráfico 5).
Dentro de los sectores sociales también ha cambiado la naturaleza del financiamiento. En unprincipio el Banco se concentraba fundamentalmente en inversiones de infraestructura comoinstalaciones para universidades, escuelas y clínicas. Ahora el énfasis es en la calidad delservicio prestado y en la reforma sectorial. El Banco participa cada vez más en el diálogo conlos países prestatarios con el fin de ayudarlos a crear los incentivos necesarios para que prestenservicios sociales de calidad, y a diseñar sistemas autosostenibles. Esta focalización cada vezmás clara en la pobreza también se ha logrado eligiendo el tipo de inversiones que sefinancian dentro de los sectores. Por ejemplo, el financiamiento destinado a la educaciónsuperior ha disminuido en forma notable comparado con los niveles alcanzados en los añosochenta, dando paso a la educación primaria y secundaria, que duplicó su participación en elfinanciamiento prestado por el Banco al sector educativo en los años noventa.
Asimismo se han creado mecanismos financieros especiales para aumentar la demanda deasistencia del Banco por parte de los países prestatarios más pobres, y también para que seincremente su demanda de préstamos para reducir la pobreza. En 1983, el Banco introdujosubsidios a las tasas de interés en sus créditos no concesionales. Los países prestatarios podíanbeneficiarse de estos subsidios si se hallaban por debajo de un determinado límite inferior deingresos per cápita y estaban clasificados entre los menos desarrollados. Entre tanto, lospréstamos concesionales se limitaron paulatinamente a los países más pobres. En laactualidad, aunque estos fondos representan menos del 10 por ciento del financiamiento delBanco, están focalizados en Bolivia, Haití, Honduras, Guyana y Nicaragua. El Bancotambién ha aumentado la proporción de su financiamiento en aquellos proyectos cuyosbeneficiarios son en su mayoría pobres. Con base en una nueva fórmula que se estáaplicando desde 1990, el Banco puede financiar hasta el 90 por ciento del costo de estoscréditos focalizados en la pobreza en sus prestatarios más pobres como son Bolivia, Paraguayy Guatemala, entre otros.
En 1994 se produjo otro estímulo para alcanzar la meta de reducir la pobreza cuando elBanco aumentó sus recursos elevando su capacidad para otorgar préstamos a US$7.500millones al año. Al mismo tiempo, el órgano que gobierna al BID le ordenó poner remedio ala “deuda social” de la región, es decir, a las necesidades sociales no financiadas que secrearon como consecuencia de la crisis de la deuda y del débil crecimiento de los añosochenta. Debía realizarse un esfuerzo especial para hacer que ciertos grupos específicos comolas mujeres, los niños y los grupos indígenas se incorporen plenamente a la sociedad.
Se están haciendo
esfuerzos especiales para
incorporar a ciertos
grupos como las
mujeres, los niños y los
grupos indígenas más
plenamente a la
sociedad
31
El financiamiento dirigido al sector social ha aumentado en forma espectacular desde 1990:más de la mitad del financiamiento real acumulado para los sectores sociales en las últimascuatro décadas se ha otorgado durante los últimos ocho años. Un factor más importante aúnen términos de su impacto sobre la pobreza es el aumento paralelo en los desembolsos a lossectores sociales en los años noventa; durante los últimos ocho años, éstos han superado en2,5 veces a los desembolsos de los años ochenta en términos reales (gráfico 6).
Si bien esta tendencia en el financiamiento es indiscutible, es un tanto más difícil estimar conprecisión su impacto. Un ejemplo claro de los beneficios generados son los empleos que sehan creado para los trabajadores de bajos ingresos mediante el apoyo prestado a lamicroempresa (Capítulo 4). Sin embargo, otros beneficios para los pobres trascienden lasmedidas basadas exclusivamente en el ingreso. En el ámbito local, por ejemplo, los fondos deinversión social apoyados por el Banco han ayudado a las comunidades pobres a superar loscostos sociales y económicos de las políticas de ajuste estructural proporcionándolesinfraestructura básica y servicio sociales locales. Asimismo, es necesario tener en cuenta quelos proyectos de educación, salud, desarrollo urbano, agua y saneamiento, así como lareforma del Estado, no se proponen aumentar el ingreso de los pobres, sino que más bien seorientan a mejorar las condiciones de vida en un sentido más amplio. Los préstamossectoriales para la educación, por ejemplo, mejoran la prestación de servicios, mientras queotros componentes como la capacitación de maestros elevan la calidad de la educación. Conel tiempo, se espera que estos avances contribuyan a aumentar la capacidad para generaringresos por parte de los egresados. A nivel nacional, los programas de reducción de la deudacomo los de Bolivia y Guyana han disminuido la carga de la deuda para las futurasgeneraciones, al tiempo que han impulsado el gasto social, lo cual redundará en beneficios enel futuro.
Si bien el Banco tiene una capacidad crediticia anual de préstamos considerable, susposibilidades de satisfacer las necesidades financieras de la región son limitadas. En los añosvenideros, los préstamos destinados al sector social ascenderán a US$6,60 por persona al año,una cantidad ínfima si se compara con lo que se requiere para sacar a los pobres de la regiónde su condición (gráfico 7). Es claro que el Banco debe proponerse multiplicar el efecto desus recursos con fondos adicionales provenientes de fuentes locales e internacionales. Almismo tiempo debe focalizar sus programas en aquellas áreas que pueden tener un mayorimpacto en lo que se refiere a aliviar la pobreza y mejorar las condiciones sociales.Igualmente debe promover mecanismos efectivos para asegurar que sean los pobres los quemás se benefician de sus programas.
Financiamiento y servicios de asesoría para reducir la pobreza
Los principales canales con que cuenta el Banco para reducir la pobreza en la región sonlos préstamos y la asistencia técnica. Los primeros han servido para respaldar los pasosque se han dado con el fin de construir infraestructura social, diseñar reformas para lossectores de salud y educación, y realizar inversiones en pequeña escala en microempresasy pequeños negocios. Uno de los focos especiales han sido las mujeres pobres, los jóvenesy los pueblos indígenas.
32
$0.5
$1.0
$1.5
$2.0
$2.5
81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97
Año
Gráfico 6
Fuente: BID
Los desembolsos de
préstamos para el sector
social alcanzaron su
nivel histórico más alto
en 1997.
$0
$3
$6
$9
$12
$15
61-63 64-67 68-70 71-74 75-78 79-82 83-89 90-93 94-97
Sector social Otros sectores
Períodos de mandato del BID (años)
Gráfico 7
Fuente: BID
Tanto el financiamiento
total per cápita como el
financiamiento per cápita
para el sector social han
alcanzado sus niveles
históricos más altos.
Desembolsos de préstamos para el sector social
(en miles de millones de dólares de 1997)
Financiamiento per cápita del BID
(promedio anual en dólares constantes de 1997)
33
El Banco tiene una vigorosa agenda de investigación, estudios y programas de divulgación debuenas prácticas. Estas actividades se centran en enfoques de vanguardia para problemas ydesafíos en sectores y subsectores específicos que hayan dejado enseñanzas y resultadosconcretos. Por ejemplo, el trabajo empírico en evaluaciones de pobreza en varios países hasido muy útil en términos de informar a los gobiernos y al público en general sobre lasituación de los pobres, identificar programas para ayudarlos, y hacer que las actividades delBanco se focalicen en la pobreza.
En sus discusiones con los diversos grupos de interés, el Banco también puede aprovechar losvínculos especiales que mantiene con la región. Los países prestatarios miembros del BIDson accionistas mayoritarios, y la organización del Banco es un reflejo de la región misma.Estos vínculos estrechos fomentan la confianza y facilitan las discusiones en torno al delicadotema de la pobreza, tanto con el sector público como con la sociedad civil. Es importantenotar que el Banco puede utilizar sus análisis para ayudar a los gobiernos a diseñar proyectosdestinados a reducir la pobreza y a formular políticas que tengan un impacto significativosobre los pobres. El BID también ha desempeñado un papel fundamental en la promocióndel diálogo sobre política social en Ecuador y Guatemala, actuando como facilitador endiscusiones abiertas entre los miembros de la sociedad, en un esfuerzo por encontrarsoluciones comunes a los problemas sociales de estos países.
Por último, el Banco sirve como caja de resonancia para nuevas ideas y como fuenteimportante de capacitación y difusión en materia de temas de política social y reducción de lapobreza. Varios ejemplos se citan a continuación y se desarrollan en el capítulo 4. ElInstituto Interamericano para el Desarrollo Social capacita funcionarios, gerentes del sectorsocial y voceros de la opinión pública. El Banco encabezó una campaña de informaciónpública sobre violencia doméstica que ayudó a colocar el problema en un primer plano ycontribuyó a que el público comprendiera su naturaleza. En la actualidad existe un programaque ofrece capacitación para realizar encuestas de hogares sobre las condiciones de vida, conel fin de mejorar las estimaciones y el análisis de la pobreza y la desigualdad. El BID tambiénorganiza programas de capacitación para quienes se desempeñan en el campo de lasmicrofinanzas. Todos estos esfuerzos de divulgación forman parte de actividades continuasque profundizan el conocimiento y la discusión sobre temas sociales en la región.
Las investigaciones y
el diálogo que el Banco
sostiene con los
gobiernos en materia
de programación
ayudan a identificar
prioridades y a
cambiar percepciones,
lo cual tiene un
impacto sobre la
pobreza varias veces
superior al valor de
sus préstamos.
Información, buenas prácticas y divulgación
Si bien la labor realizada por el Banco a través de sus operaciones de préstamos yasistencia técnica es bien conocida, la institución cuenta con un canal adicional que a vecesse pasa por alto: su agenda de investigación, buenas prácticas, estudios e informaciónpública.
Los préstamos del Banco constituyen sólo una pequeña fracción del gasto público focalizadode cualquier país. En cambio, sus investigaciones y el diálogo que sostiene con losgobiernos en materia de programación ayuda al Banco a identificar prioridades y acambiar percepciones, lo cual tiene un impacto sobre la pobreza varias veces superior alvalor de sus préstamos.
34
4
UNPANORAMADE LASPRÁCTICAS utilizadas para
beneficiar a los
pobres
Es evidente que no existe ningún enfoque o política
que sea suficiente para combatir la pobreza. Lo que
la experiencia muestra es que un desarrollo social
exitoso es el resultado de un proceso de ensayo y
error. Este enfoque experimental es necesario en
parte para responder a los cambios demográficos, a
la transformación estructural de las economías y a
las tendencias macroeconómicas cíclicas que afectan
a los pobres.
También es evidente que enfrentar el problema de la
pobreza requiere un conjunto amplio de acciones.
Básicamente se deben dar los pasos necesarios para
fomentar el crecimiento y generar empleos. Se
requieren políticas orientadas a mejorar el acceso de
los pobres a los recursos económicos. Es importante
fortalecer la infraestructura social en aspectos como
la educación, la salud, la nutrición y el desarrollo
urbano, y focalizarse en grupos específicos como las
mujeres, los adolescentes, los niños, los indígenas y los
pobres del campo.
En este capítulo se destacan algunos de los esfuerzos
del Banco por encontrar una vía para salir de la
pobreza. Estas iniciativas no son integrales, pero
insinúan los complejos problemas e incentivos
institucionales que se deben abordar con el fin de
reducir la pobreza.
35
36
Desde fines de los años setentacuando se designó a lamicroempresa como sectorprioritario, el BID ha venidorealizando un número cada vezmayor de actividades paraapoyarla. Durante las dosúltimas décadas, el Banco haotorgado considerablefinanciamiento y apoyo técnicoa las instituciones demicrofinanzas en casi todos lospaíses de la región. Muchas deestas instituciones han crecidoen forma sustancial y hoy sirvena miles de microempresarios.Solamente en los años noventa,los programas de microempresadel BID han llegado a 600.000microempresarios, al tiempoque han apoyado la creación yel fortalecimiento de 1,8millones de empleos.
Útimamente, el Banco inició unambicioso programa—MICRO2001—con el fin de aumentarsu nivel de inversión en eldesarrollo de la microempresa aUS$500 millones en cincoaños. El BID otorgarápréstamos a institucionesfinancieras formales comocooperativas de ahorro y créditoy bancos comerciales, los cualesa su vez concederán créditospequeños a losmicroempresarios. Lasinversiones del Banco enacciones mediante el FondoMultilateral de Inversiones
ayudarán a convertir a las ONGen instituciones financierasformales reguladas concapacidad para expandir suactividad crediticia y ampliar lagama de servicios financierosque ofrecen a lasmicroempresas.
Para llegar a los negocios máspequeños que requieren mayorapoyo, el Banco ofreceprogramas especialmentediseñados para las ONG queatienden a los gruposmarginados. Además definanciación, el BID prestaasistencia técnica a lasinstituciones de microfinanzas einstituciones de desarrolloempresarial para que fortalezcansus operaciones y mejoren lacalidad de los servicios queofrecen a la microempresa. Porúltimo, el Banco participa en eldiálogo de políticas y respaldavarios programas de reforma.En Jamaica y en Trinidad yTobago, por ejemplo, el BIDestá apoyando medidas queapuntan a fortalecer la industriade cooperativas de ahorro ycrédito y a reformar laestructura jurídica, normativa yde supervisión que define elmarco de sus operaciones.
Promoción deldesarrollo de lamicroempresa
PROBLEMA:
Con frecuencia las
microempresas carecen
de los servicios
financieros y de
desarrollo empresarial
que requieren para
prosperar
ENFOQUE:
Apoyar políticas e
instituciones que
proporcionen servicios
técnicos y financieros
Cómo ayudar a los pobres a salir por sí mismos de la pobreza
37
Una buena educación técnica ycapacitación vocacional promueveuna incorporación rápida yefectiva al mercado laboral deaquellos estudiantes que no sematriculan en los nivelessuperiores de educación. En sumayoría, éstos pertenecen a lasfamilias que ocupan los nivelesmás bajos de la distribución delingreso. El papel crítico que elBanco cumple en estas áreas lesda un fuerte impulso desde elpunto de vista de la equidad. Através de un proyecto aprobadoen 1997, por ejemplo, se estáencarando un proceso integral deactualización de la educacióntécnica en Brasil, de manera que
garantice que los estudiantes queadquieren capacitación vocacionalreciban el mismo adiestramientoacadémico que aquellosmatriculados en la enseñanzasecundaria tradicional.
Los programas de capacitaciónvocacional del BID promueven lacontratación de estos servicios enun mercado competitivo. Loscomponentes más innovadores deproyectos como Chile joven yProyecto joven en Argentina hanimpulsado discusiones en torno ala posibilidad de crear esquemassimilares en el Perú, mientras queVenezuela ya está iniciando unproyecto en el mismo sentido.
Estos programas vinculan enforma efectiva una capacitaciónde calidad con las necesidades delsector productivo y estánmostrando resultadospromisorios. También se hanproducido cambios y reformas enlas instituciones públicas que sedesempeñan en este campo,especialmente desde los añosochenta. Los nuevos enfoques demercado, junto con la labordesarrollada por las institucionespúblicas tradicionales, ofrecenopciones de esquemasdiversificados y flexibles decapacitación vocacional que sepueden adaptar a las condiciones locales.
Los desafíos quepresenta lacapacitaciónvocacional
PROBLEMA:
Deficiencia de la
capacitación vocacional
ENFOQUE:
Respaldar a la innovación
en materia de capacitación
vocacional
El BID está respaldandomedidas encaminadas aaumentar el acceso de la mujera los recursos, a ofrecerle más ymejores oportunidades decapacitación, y a superar lasbarreras en el empleo y lasfuentes de discriminación en sucontra.
La microempresa y losesquemas de crédito son mediosvitales para mejorar la capacidadde la mujer para generaringresos. (La labor del Bancoen este sentido se examina enotras secciones de este trabajo).Al mismo tiempo, el Bancotiene un compromiso en favorde la educación y las actividadesde capacitación. Los programasque respalda en seis países, porejemplo, promueven la
capacitación de alta calidadpara mujeres y hombresjóvenes. Existe un programaregional destinado a fortalecer lacapacitación técnica yprofesional de mujeres de bajosingresos, el cual apunta adesarrollar nuevos métodos deadiestramiento que impulsen suparticipación en trabajostécnicos. Los resultados de esteprograma en Argentina, Bolivia,Costa Rica y Ecuador seránevaluados y divulgados entre lasinstituciones regionales decapacitación.
El Banco también aborda otrasnecesidades de desarrollohumano que afectan a lasmujeres, como son el cuidadode los niños y la saludreproductiva. Un programa que
el Banco respalda en Nicaragua,por ejemplo, está destinado alos niños menores de seis añosque viven en la pobreza, y sepropone contribuir a subienestar mediante actividadesde desarrollo temprano yservicios de cuidado diario.
En el futuro el Bancocolaborará con los gobiernos enla revisión de la legislacióndesactualizada que limita laparticipación de la mujer en lafuerza laboral. El Bancotambién emprenderá unarevisión crítica de lascondiciones laborales de lamujer.
Oportunidades degenerar ingresospara la mujer
PROBLEMA:
La desigualdad de salarios
por tareas equivalentes y
el acceso desigual a los
recursos pone en peligro
las perspectivas de
muchas mujeres
ENFOQUE:
Apoyar programas de
capacitación, reformas
judiciales, programas de
desarrollo de la infancia y
cuidado de la salud
reproductiva, y ofrecer
incentivos a los
empleadores para que
contraten y asciendan a
las mujeres
38
Los fondos de inversión socialson quizá una de lascontribuciones más importantesque la región y el Banco hanhecho al desarrollo.Comunidades pobres que nuncatuvieron una escuela bienequipada o agua potable ahoracuentan con ambos.Comunidades que jamás habíanvisto a un representante de laadministración central hanpodido formular sus propiosproyectos, presentándolos algobierno y participando en suejecución. Estas son actividadesimportantes y ayudan a explicarpor qué todos los países deAmérica Latina y varios paísesdel Caribe han creado estosfondos de inversión social (o susvariantes), y por qué hanrecibido el apoyo rotundo de lasinstituciones financierasinternacionales, y en particulardel BID.
Los fondos fueron inicialmenteuna respuesta ad hoc paramitigar los efectos de laspolíticas de ajuste estructural delos años ochenta. Sin embargo,estos fondos de “emergencia”tienen ahora objetivos de máslargo plazo en relación con lareducción de la pobreza, y sehan convertido en el principalmedio a través del cual muchosgobiernos de la región llevan acabo actividades en favor de lascomunidades pobres.
Una de las características de losfondos es su capacidad paraadaptarse a las cambiantescircunstancias sin sacrificar sueficiencia y su efectividad. Losfondos han asumido diferentespapeles en distintos momentosy en diferentes lugares. Porejemplo, han funcionado comoredes de protección social enépocas de recesión económica;han servido como agentes deadquisiciones eficientes yefectivos en la construcción deinfraestructura social;recientemente hicieron las vecesde laboratorio social parainnovadores programas piloto.
El BID ha sido el principalpromotor externo de los fondosen la región, suministrandocerca de la mitad delfinanciamiento externo queéstos han recibido. El Banco hafinanciado estos fondos en 16países por un monto total deUS$1.300 millones. Pero suapoyo ha ido mucho más allá.Estos programas se hanejecutado con éxito desde Haitíy Guyana — en un extremo dela escala de ingreso — hastaColombia y Venezuela. El BIDha proporcionado ayuda técnicay conocimientos sustanciales.En general, los esfuerzos delBanco han cumplido un papelcentral en el desarrollo y ladifusión de este modelo en todala región.
En muchos sentidos, los fondosrepresentan un progresosignificativo en materiainstitucional y operativa cuandose comparan con los programasgubernamentales tradicionales,y han ayudado a alterar el climade apatía hacia las políticassociales mostrando que losprogramas del gobierno puedenfuncionar. A través de susestrechos contactos con lascomunidades pobres, los fondoshan abierto nuevas vías deacción social y han contribuidoa concienciar al público acercade los problemas relacionadoscon la pobreza. En lofundamental se trata deprogramas comunitarios. Enconsecuencia, éstos puedenmejorar la sostenibilidad de lasinversiones en infraestructurapotenciando a los pobres paraque seleccionen y diseñen losproyectos.
Fondos de inversiónsocial
PROBLEMA:
Los comunidades
empobrecidas requieren
una rápida infusión de
fondos para abordar
aspectos prioritarios
ENFOQUE:
Promoción de los fondos
de inversión social
Mejoramiento de la calidad de vida de los pobres
39
La ausencia de mecanismossólidos para proteger a lospobres de las conmocionesexternas es uno de losproblemas más notorios de laregión. Para compensar estadebilidad, el Banco hacolaborado con los gobiernosenfrentando diversas crisis. En México, por ejemplo, elBID prestó ayuda deemergencia después de ladevaluación inesperada de1994. Este programa deUS$500 millones ayudó aproteger servicios socialesesenciales para los pobres encampos críticos como la salud yla educación. Otras medidas secentraron en la capacitación dela fuerza laboral, el empleotemporal y la nutrición. A
través de un esfuerzo similar enArgentina se proporcionaronUS$450 millones para apoyar lacreación de oportunidades deempleo a corto plazo,inmunización para los niños,vivienda y programas detratamiento de aguas destinadosa erradicar el cólera.
En 1997, el BID y el BancoMundial otorgaron créditos deemergencia para ayudar a Perú y a Ecuador a hacerle frente alos impactos de El Niño; lacontribución del BID fue deUS$225 millones. Se hanasignado fondos a aquellaszonas donde la concentraciónde la pobreza es elevada, y secuenta con un menú deopciones flexibles diseñadas
específicamente para ayudar alos pobres a enfrentar elimpacto de las tormentas. Porejemplo, entre las medidas aconsiderarse figuranintervenciones de salud pública,reparación de infraestructura, omedidas para proteger a lospequeños pescadores de lapérdida de ingresos. Se esperaque con la utilización de estosfondos antes de que ocurran losdaños originados por El Niño sepuedan dar los pasos necesariospara acelerar la ayuda a quienesmás la necesitan, permitiéndolesasí soportar su impactodebilitador.
La defensa de lospobres ante lasconmocioneseconómicas y losdesastres naturales
PROBLEMA:
La pobreza se incrementa
notablemente cuando los
países sufren conmociones
adversas causadas por
factores económicos,
políticos y naturales
ENFOQUE:
Respaldar a las redes de
seguridad y protección
social
Hasta hace muy poco, lasentidades multilaterales definanciamiento prestaban muypoca atención a los niveles de
violencia en los países endesarrollo. Pero existenevidencias cada vez mayores deque la violencia socialconstituye un importantedeterminante de la capacidad dela sociedad para lograr uncrecimiento sostenible yequitativo. Con el fin demovilizar apoyo para frenar laviolencia doméstica y social, elBanco ha encarado variasiniciativas.
Información pública y acumulación deexperiencias.En 1997, el BID patrocinó dosconferencias internacionales:una sobre violencia urbana enRio de Janeiro, y otra sobreviolencia doméstica enWashington, D.C. En laconferencia de Rio tanto el BIDcomo en Banco Mundialrealizaron presentaciones sobreel impacto socioeconómico dela violencia urbana y una mesaredonda sobre tópicosespecializados. En la reuniónde Washington participaronunos 400 expertos provenientesde 37 países. Más de una
docena de emisoras radiales ypresentadores de programas detelevisión contestaron lasllamadas de oyentes y
entrevistaron a los participantesde la conferencia, transmitiendoel programa a 25 millones deoyentes en los Estados Unidos yMéxico. Los trabajospresentados en la conferenciaconstituirán la base de un libroque será publicado por el BID afines de 1998. La conferenciadefinió el tema como un áreaprioritaria para el Banco y suspaíses miembros, lo cualindudablemente conducirá aque se realicen proyectosfuturos en este campo.
La violenciadoméstica y social
PROBLEMA:
La violencia disminuye la
calidad de la vida y afecta
la capacidad de la región
para lograr un crecimiento
equitativo y sostenible
ENFOQUE:
Asignar prioridad a la
prevención de la violencia
doméstica y social
40
Programas regionales decooperación técnica yfinanciamiento.Recientemente el BID haencarado cuatro proyectosregionales para combatir laviolencia doméstica. Delprimero surgió un videodestinado a educar a hombres ymujeres sobre el daño causadopor la violencia doméstica. Elvideo será presentado a travésde estaciones de televisión entoda América Latina y seorganizarán debates y reunionescomunitarias para discutirlo. Elsegundo proyecto está dirigido alos jueces y el personal delpoder judicial de cinco países
latinoamericanos y contienetemas pertinentes a la mujer yla protección de sus derechoshumanos y civiles en lossistemas judiciales. El tercerproyecto contempla la creaciónde redes de servicios en seispaíses para prevenir la violenciadoméstica y ofrecer tratamientoa aquellas mujeres quecontinúan sufriendo abusos. Elcuarto proyecto identificará yapoyará programas de buenasprácticas para prevenir laviolencia doméstica y ofrecerservicios a sus víctimas.
El Banco también estáprocesando dos préstamos para
mejorar la seguridad ciudadana,especialmente en zonas urbanas:uno por US$100 millones paraColombia y otro por US$17millones para Uruguay. Entretanto, el BID se proponeincorporar proyectos paracombatir la violencia domésticaen los campos de la salud, lareforma judicial, la educación yla modernización del Estado.
La nueva generación deproyectos de vivienda hacehincapié en las reformas quepermitan el desarrollo de unfinanciamiento hipotecarioprivado eficiente. Algunosproyectos recientes como los deGuatemala y Ecuador, porejemplo, ofrecen mecanismospara incrementar el acceso delos pobres al mercado de lavivienda mediante subsidiosdirectos o a través de préstamosdestinados a la compra orenovación de viviendas.Asimismo, las reformas a lalegislación sobre el mercado detierras tienen por objetosimplificar los procedimientosde titulación y registro depropiedades ubicadas enasentamientos informales. EnGuatemala, un préstamo del
Banco por US$60 millonesproporcionará subsidios devivienda de hasta US$2000 acerca de 40.000 familias,mientras que otras 50.000pertenecientes al sector informalrecibirán títulos de propiedadlegales mediante una reformanormativa.
Para mejorar las viviendas defamilias que habitan enasentamientos ilegales y carentesde servicios, el Banco tambiénapoya programas demejoramiento de losasentamientos a través de loscuales se ofrece una tenenciasegura de la tierra, servicios desaneamiento y asistencia paralas familias residentes. Algunosde los programas másinnovadores para financiar
mejoras en los barrios de bajosingresos se han llevado a caboen Brasil, y han dejadoenseñanzas que el BID aplicaráen otros paíseslatinoamericanos. En losúltimos dos años, el Banco haaprobado tres proyectos paraintroducir mejoras en las favelasde Rio de Janeiro y São Paulo.A través de ellos, el Banco sepropone mejorar los sistemas devivienda mediante una mejorfocalización de los servicios enlos pobres, valiéndose deencuestas de hogares y métodosde selección de focalización.Estos programas tienen unimpacto directo en la calidad devida de las familias pobres de lasciudades, al tiempo queaumentan sus activos.
Programas devivienda de bajo costo
PROBLEMA:
Las familias pobres
requieren soluciones de
vivienda al alcance de sus
medios
ENFOQUE:
Respaldar a una nueva
generación de programas
de vivienda
Mejoramiento de la calidad de vida de los pobres (cont.)
La violenciadoméstica y social(cont.)
41
Los servicios de agua ysaneamiento que funcionan enforma deficiente afectanexcesivamente a los pobres yotros grupos vulnerables. Enparticular, el BID ha estadocomprometido históricamenteen favor del mejoramiento de lacalidad de los servicios de aguay saneamiento, y ha invertidomás de US$10.000 millones eneste sector durante los últimos38 años. Los esfuerzos recienteshan ampliado este campo yabarcan la reforma de lasinstituciones públicas, lafijación de tarifas más realistas yla participación de lacomunidad.
Un paso necesario para contarcon servicios mejores y másasequibles ha sido intensificar ladescentralización y forjar unmayor número de esfuerzos decolaboración entre los sectorespúblico y privado. El apoyo delBanco a estos últimos se puedever en dos proyectos recientes.En Guayaquil, Ecuador, el BIDestá apoyando la expansión deestos servicios a cargo del sectorprivado mediante un esquemade concesión a largo plazo. ElBanco también haproporcionado recursos paraotorgar garantías a losinversionistas privados de unaplanta de tratamiento de aguasservidas en Bogotá, Colombia
contra ciertos riesgos; se tratadel primer esquema de este tipopatrocinado por una instituciónfinanciera multilateral.
Las inversiones del BID en laexpansión y el mejoramiento delos servicios se combinan con suapoyo a la reforma normativa yde las instituciones deplanificación. Estos son pasosnecesarios para atraer el interésdel sector privado y garantizaruna participación públicaapropiada para que losproyectos sean viables a largoplazo. En Venezuela, porejemplo, un préstamo porUS$30 millones está ayudandoa configurar el marco normativoy jurídico que impulse unamayor participación del sectorprivado en este campo.
Al mismo tiempo, el Banco haorganizado reuniones destinadasa crear consenso en torno a lareforma y los cambiosrequeridos para mejorar losservicios relacionados con elagua. Estos ayudan a fomentaresquemas innovadores departicipación pública y privadaque contribuyen a elevar lacalidad del servicio.
Mayor acceso aservicios de aguapotable ysaneamiento
PROBLEMA:
Los pobres se ven más
afectados por un acceso
deficiente al agua potable
y por la carencia de
servicios de saneamiento
ENFOQUE:
Modernizar la prestación
de servicios
42
Las actividades para combatir lapobreza se concentranespecialmente en los niños y enla juventud, pues ellosrepresentan el futuro de laregión. El Banco estáfinanciando un número cadavez mayor de programasdestinados a los niños pobres ensus primeros años de vida.Estos programas ofrecen unaamplia gama de servicios, desdeatención prenatal para lasmadres hasta el cuidado de losniños a través de programascomplementarios de nutrición,salud y actividades depreparación para la escuela.
Programas integrados como elque se lleva a cabo en una zonarural de Bolivia ofrecenguarderías infantiles, actividadesde capacitación para la familia yla comunidad, y educación ensalud, nutrición, seguridad ydesarrollo infantil.
Esta nueva generación deoperaciones busca evitar que losniños vulnerables tenganexperiencias negativas, altiempo que promueven sudesempeño en la escuela yestablecen vínculos con otrosprogramas. También apuntan apotenciar a las familias y las
comunidades a las que sirven.Esto hace que los proveedoresde servicios respondan mejorpor ellos y en última instanciaeleven su calidad. Losprogramas también impulsan laprestación de servicios por partede ONG y organismos locales,lo cual fortalece a la sociedadcivil y permite que estosproyectos se apoyen enexperiencias exitosas en el país.
Desarrollo tempranode la niñez
PROBLEMA:
Los niños que nacen en la
pobreza enfrentan
desventajas críticas que
reducen en gran medida
sus oportunidades para
salir adelante en la
escuela y superar la
pobreza
ENFOQUE:
Respaldar de iniciativas de
desarrollo temprano de la
niñez
Las soluciones tradicionales paramejorar la calidad de laeducación rural como lacontratación de una mayorcantidad de maestros o laconstrucción de más escuelas seven por lo generalobstaculizadas por problemas depresupuesto. Con el apoyo delBID, las autoridades educativasestán adoptando solucionesinnovadoras como laincorporación de las tecnologíasde información a la educación.Las nuevas tecnologías demedios múltiples tienen elpotencial de mejorar la calidadde la enseñanza y el desempeñode los estudiantes en las zonasrurales. Al mismo tiempo, losmétodos de educación adistancia basados en estas
tecnologías ofrecen un medioefectivo para llegar a lascomunidades rurales aisladas.
Para difundir estos métodos ytecnologías, el BID hafinanciado importantesreuniones y seminariosregionales. Asimismo el Bancocuenta con una nutrida carteraen esta materia. Dos de losejemplos más recientes son unproyecto para respaldar laeducación a distancia enMéxico y otro para promovertecnologías educativas en ElSalvador. Mediante el préstamootorgado a México se asignanUS$171 millones a unprograma que se valdrá de latelevisión educativa paraampliar y mejorar la calidad de
la enseñanza de jóvenes yadultos que cursan desde elséptimo hasta el noveno gradoen comunidades que antescarecían de instrucción debido asu aislamiento y a la falta derecursos. El programa de ElSalvador invertirá US$73millones en la expansión y elmejoramiento de la educaciónbásica mediante el uso denuevas tecnologías en beneficiode 24.900 estudiantes.
Estos proyectos financian laintroducción de diversastecnologías, entre ellas laeducación a distancia portelevisión y la radio interactiva,y computadoras para enseñarmaterias específicas comomatemáticas y ciencias
Mejoramiento de laeducación en laszonas rurales
PROBLEMA:
Las zonas rurales están
retrasadas respecto a
otras localidades en lo
que se refiere a la
escolaridad de los niños
ENFOQUE:
Uso de la tecnología
en el aula
El ciclo intergeneracional de la pobreza
43
naturales. Además de financiarlos equipos, el Banco hainsistido en que se utilice unenfoque integral de ejecución yevaluación. Para maximizar elvalor educacional de estasnuevas tecnologías, se hanasignado recursos considerablesa la adaptación de losprogramas de estudios y alsuministro de materiales einfraestructura adecuados; a la
capacitación de maestros en eluso de la tecnología y a laaplicación de nuevos métodosde enseñanza; y a laparticipación de la comunidaden la compra y elmantenimiento de los equipos.Para probar los nuevos métodosy técnicas se han planificadovarias actividades a nivel piloto.Tanto estas últimas como losproyectos en sí mismos
contienen componentes deevaluación dirigidos a medir eldesempeño de los estudiantes.
Es necesario prolongar en formasignificativa la escolaridad de lasjóvenes de bajos ingresos, asícomo expandir susoportunidades para generaringresos. También se requierenbuenos servicios de saludreproductiva y de educaciónsobre estos temas con el fin deque posterguen su primerembarazo y ayudarlas en caso deque se conviertan en madres.El Banco está trabajando condiversas organizaciones públicas,privadas y no gubernamentalespara desarrollar un paquete deservicios esenciales. Para laprestación de estos servicios seutilizarán enfoques formales einformales. Este esfuerzo seapoyará en las enseñanzas
derivadas de la experiencia deorganizaciones que ya trabajanen zonas rurales y urbanasempobrecidas, y serán éstas lasorganizaciones que se reclutenpara prestar los servicioscontenidos en ese paquete. Eneste programa podrán participarniñas que viven en la pobrezaextrema a partir de los diez añosde edad. Se espera realizar unaserie de intervencionespequeñas y focalizadas paracrear la confianza y lasvinculaciones necesarias con lasjóvenes y sus familias.
El Banco ya ha apoyadoactividades en pequeña escaladestinadas a prestar servicios amadres adolescentes en Brasil y
Argentina. En el mediano plazo,el BID se propone respaldarestos esfuerzos con variosenfoques: como proyectosindependientes; como líneas decrédito a través de las cuales lasONG puedan ejecutar este tipode actividades; o comocomponentes específicos deproyectos dirigidos a reformar lasalud, la educación o laseguridad social.
Servicios socialesintegrados para lasadolescentes queviven en condicionesde extrema pobreza
PROBLEMA:
Las adolescentes que viven
en condiciones de extrema
pobreza corren un mayor
riesgo de tener más
embarazos tempranos que
sus contrapartes que viven
mejor
ENFOQUE:
Proporcionar servicios
sociales dirigidos a
posponer el primer
embarazo y a ayudar a las
jóvenes que tienen hijos a
enfrentar su situación
44
El ciclo intergeneracional de la pobreza
Llegar a las comunidadesindígenas constituye un desafío.El Banco ha abandonado elenfoque reactivo que caracterizósus acciones a mediados de losaños ochenta—cuando lafilosofía consistía en evitar omitigar el impacto negativo delos proyectos que financiaba enlas comunidades indígenas—enfavor de un enfoque activoorientado a buscaroportunidades para fomentar elprogreso social y económico deestos grupos.
La práctica del Banco conrespecto a los problemasindígenas ha evolucionado detres maneras. Primero, el Bancose propone lograr que lasnecesidades, preocupaciones yexigencias de los indígenaspasen a formar parte integral desus operaciones regulares,particularmente en aquellosproyectos que tienen que vercon el sector social y el manejoambiental. Por ejemplo, losprogramas de educación
primaria en México, Costa Ricay Guatemala tienencomponentes multiculturales ybilingües, y un proyecto enNicaragua promueve lasilvicultura social.
Segundo, el Banco estáencarando iniciativasindependientes formuladasespecíficamente para lascomunidades indígenas. EnGuatemala, un programarespaldado por el Banco sobrecapacitación para el liderazgobeneficiará a mujeres indígenasen las zonas más afectadas porla guerra civil; en el sur deMéxico se construiráninstalaciones para pequeñosproyectos, con las cuales seespera mejorar los beneficioseconómicos y sociales de losgrupos indígenas.
Tercero, el Banco continúafortaleciendo susprocedimientos en un esfuerzopor evitar, mitigar y compensarel impacto negativo de obras de
infraestructura (como carreteras,represas y otras) y de los efectosde los programas de ajusteestructural sobre lascomunidades indígenas.
El Banco ha cumplido un papeldecisivo en la creación delFondo Indígena, el cual sirve deforo internacional para elintercambio de información,estrategias, negociaciones yresolución de conflictos, y esfuente de conocimientostécnicos para identificar ydiseñar proyectosauténticamente indígenas. ElBID apoya actualmente lacreación de un fondo fiduciarioque estará administrado por elBanco, el cual garantizará lasostenibilidad financiera de estainstitución innovadora.
Promoción deldesarrollo de losgrupos indígenas
PROBLEMA:
Una cuarta parte de todos
los latinoamericanos que
viven en condiciones de
pobreza son indígenas
ENFOQUE:
Considerar las
dimensiones étnicas de la
pobreza en los programas
y en el diálogo de políticas
con los gobiernos
45
Formulación de políticas para reducir la pobreza
Tanto el BID como los paísesde la región necesitan tenermejor información sobre elimpacto que sus actividades yprogramas sociales estánteniendo sobre sus ciudadanos,particularmente los pobres, ydeben focalizar sus esfuerzospara llegar más efectivamente aellos. Por ello el Banco secompromete a ayudar adesarrollar y mantener unaadecuada base de datos socialesy de pobreza. Conjuntamentecon el Banco Mundial y laComisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe, elBID ha iniciado un proyectomultinacional para recopilar ymantener un conjuntoactualizado de indicadoressociales y encuestas de hogares.Estos datos proporcionaráninformación básica sobre loscambios en la pobreza y losniveles de educación y salud enla región. También constituiránun recurso valioso para aquellosinteresados en realizar análisis
en profundidad sobre lapobreza, las condiciones de losmercados laborales y eldesarrollo de los recursoshumanos.
Una vez que se haya puesto enmarcha la recopilación de losdatos de las encuestas dehogares, el Banco podrá vigilarel progreso alcanzado enmateria de reducción de lapobreza en la región. Lasencuestas actualizadas ofreceránlos datos necesarios paracomparar las estimacionesactuales de pobreza ydesigualdad, y medir el progresoalcanzado en cada una de lastendencias de la pobreza.Asimismo, los datos permitiránevaluar la equidad delcrecimiento comparando lasconsecuencias que está teniendola pobreza frente a las que seesperarían si el crecimientofuera compartido en formaequitativa por todas las familias.Esto indicaría claramente cuáles
son los países que estánadoptando una estrategiaredistributiva de crecimiento yestán teniendo éxito en lareducción de la pobreza. Losmapas locales de pobrezafacilitarán la focalización en losgrupos afectados, mientras queuna mejor medición de losniveles de vida ayudará en eldiseño y la evaluación deproyectos destinados a reducirla pobreza y la desigualdad.
El Banco está apoyando ademástalleres regionales y cursos decapacitación para elevar el nivelde conocimiento y concienciade la región acerca de lasúltimas metodologías utilizadaspara el diseño y la realización deencuestas, y sobre el uso de losdatos de las encuestas dehogares para el análisis de laspolíticas sociales.
Recopilación deinformación sobre los pobres
PROBLEMA:
La mayoría de los países
de la región poseen mejor
información sobre el
estado de sus reservas de
divisas que sobre la
situación de los pobres
ENFOQUE:
Mejorar la medición de los
estándares de vida
46
El INDES es el instituto decapacitación del BID parafuncionarios responsables por laformulación de políticas,gerentes del sector social ylíderes de opinión en el área depolíticas y programas sociales.Fundado en 1994, el institutose vale de cursos, talleres, forosy otros programas para difundirconceptos y técnicas quecontribuyan a hacer las políticasy programas sociales másdemocráticos, equitativos ysostenibles, y por lo tanto másbeneficiosos para los pobres. ElINDES capacita funcionarios ygerentes del sector social delgobierno y de las organizacionesno gubernamentales de laregión. El instituto capacita acerca de 1500 personas al añoen formulación de políticassociales y técnicas gerenciales enlos sectores sociales.
El INDES ayuda asimismo acrear conciencia entre gruposclave, incluidos legisladores,empresarios, gruposprofesionales, sindicatos yperiodistas, sobre el papelcrítico que éstos cumplen en elproceso de formulación depolíticas sociales, y los moviliza
en favor de medidas yprogramas sociales bienconcebidos y bien ejecutados.
El INDES ofrece un cursobásico de cuatro semanas enWashington, D.C., así comootros cursos focalizados en todala región. El instituto tambiéndirige seminarios paraperiodistas; cursos especialespara capacitar a capacitadores ytalleres para gruposespecializados como líderessindicales, parlamentarios yautoridades de alto nivel de losorganismos públicos.
El INDES se concentra en eldiseño de políticas sociales, ladescentralización de laprestación de servicios, laparticipación de los miembrosde la sociedad civil, laplanificación estratégica, elintercambio y actualización deinformación electrónica, lafocalización, la administración ynegociacionesintergubernamentales y técnicasde evaluación, entre otras.
Capacitación defuncionarios, gerentessociales y líderes de opinión
PROBLEMA:
Los funcionarios
responsables por la
formulación de políticas y
los gerentes de programas
sociales necesitan
capacitarse para
fortalecer las políticas y
programas sociales,
particularmente aquéllos
destinados a los pobres
ENFOQUE:
Impartir capacitación a
través del INDES (Instituto
Interamericano para el
Desarrollo Social)
Formulación de políticas para reducir la pobreza (cont.)
47
MIRANDO HACIA EL FUTURO
En las últimas décadas se han registrado importantes avances en la
reducción de la pobreza; sin embargo, todavía queda mucho por
hacer. Hay dos mensajes claros. Primero, la reducción de la pobreza
requiere esfuerzos múltiples en toda una gama de sectores y
actividades. Por lo tanto, involucra a una serie de participantes,
instituciones e instrumentos, ninguno de los cuales puede trabajar
por sí sólo en forma tan efectiva como lo harían todos en conjunto.
El papel del Banco consiste en ayudar a forjar estas alianzas y buscar
las sinergias que contribuyan al éxito de estos programas. Un
segundo mensaje es que el conocimiento acerca de la pobreza y el
impacto de las estrategias destinadas a reducirla está todavía
incompleto. Si se quieren encontrar soluciones duraderas es
necesario realizar un mayor esfuerzo por documentar el grado y la
naturaleza de la pobreza. Al mismo tiempo, el impacto de las
políticas diseñadas para combatirla no se ha entendido plenamente.
Por lo tanto, en ciertos casos el éxito de algunos de los programas
que aquí se proponen está aún por comprobarse. Con todo, la
experiencia y el análisis indican que los programas exitosos
requieren una focalización clara en los grupos más afectados, una
participación comunitaria efectiva, una descentralización apropiada
y la información que le permita a los responsables de la formulación
de políticas ajustar y refinar sus enfoques.
El Banco tiene mucho que ofrecer en el futuro. Puede
proporcionar recursos, conocimientos técnicos y experiencia en
apoyo de los programas para reducir la pobreza. El Banco
colaborará con los esfuerzos que se llevan a cabo al nivel local,
nacional e internacional para promover enfoques innovadores que
tengan como propósito mejorar el bienestar de los ciudadanos de la
región. Este esfuerzo continuo por erradicar la pobreza en América
Latina y el Caribe es uno de los grandes desafíos que nos depara el
próximo siglo.
48
Esta es una publicación del Departamento de Desarrollo
Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo.
Contribuyeron a la publicación de este documento las
siguientes personas:
Las fotografías en las páginas 15 y 35 fueron tomadas por
David Mangurian (BID) y las que aparencen en las páginas 7
y 27 fueron tomadas por Maurice Asseo.
La traducción al español estuvo a cargo de Patricia Ardila,
José Núñez del Arco, Lorna Thomas y Carlos Trípodi.
Los comentarios y pedidos de copias adicionales deben
dirigirse a Leslie Yañez ([email protected]). Una versión
electrónica de este documento aparecerá en el sitio web del
Departamento de Desarrollo Sostenible
(http://www.iadb.org/sds).
Departamento de Desarrollo Sostenible
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
Estados Unidos de América
Walter Arensberg
Marcia Arieira
Marguerite Berger
Mayra Buvinic
Marcelo Cabrol
Claudio de Moura Castro
Martin Chrisney, Coordinador
Anne Deruyttere
Ruthanne Deutsch
Ruben Echeverría
Luis Fierro
Amanda Glassman
Hege Gulli
Nora Lustig
José Antonio Mejía
Ricardo Morán
Andrew Morrison
Nancy Morrison, Editora
Juan Carlos Navarro
Jonathan Renshaw
Eduardo Rojas
Antonio Rossin
Studio Grafik, Diseño Gráfico
Alfredo Solari
Graciela Testa
Waldemar Wirsig
Leslie Yañez
