16.334.56

Estudo ji clássico, P.rdrt"irs de Ptlliâr1111c11ui examina a policia na sociedade contem- orânea para explicar as diferenças cm

cada país. escudando o procesm de for­ maçâo das policias e sem modos de operação. Tendo como p::ino de fundo as polícias do mundo desenvolvido e do países em desenvolvimento, ~ão discuti­ dos aqui a evolução, o trabalho policial o controle da polícia e seus vínculos com a vida política. Uma magistral análise comparativa permitirá a policiais.opera­ dores do Direito e estudiosos do terna melhorarem a formulação dos problemas e a busca de respostas mais complexas e eficazes. David Bayley termina o livro com um instiganre ensaio sobre o futuro da polícia, que em tudo diz respeito aos mm"bs da polícia no Brasil hoje, assim

como no restante da América Latina. PAULO SÉRGIO PINI-IEII.\O

Cientista político e prufó~or titular do Departamento de Ciência Política da

FFLCH-USP

1 U l\lll 11 00011557

p ADRÕES DE POLICIAMENTO

Série Poliàa e Soào:lade 1 Organi.ução: N~nC}' Cardia

'EV NÚCLEO DE ESTUDOS ll>, V!OLE.NCIA - CEl'!D-fA PESP· USP

Coordenador do Programa de Paulo Sérgio Pinheiro Pwp,isa (afastado)

Coordenador (em exercício) e Coordenador Sérgio Adorno

da Programa dr Disuminaplo Coordenadora do Programa de Nancy Cardia

Tra11rfeúncía de Omh«immto GertnU do Projero Eduardo Brilo

UN!VERSLDADEDESÃO PAULO

Reiwr Viu-reitor

Adelpho José Melfi Hélio Nogueira ela Cruz

W!TORA DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

Diretor-presidente Plínio Martins Filho

COMJSSÃO EDITORIAL Presidente José M indlin

Vire-pre.,ideme Oswaldo Paulo Forattini

Brasílio João Sallum Júnior

Carlos Alberto Barbosa Dantas Guilherme Leite da Silva Dias

Laura de Mcllo e Souza M urillo Marx Plínio Martins Filho

Diretora Ediu,rial Silvana Biral Diretora Comerrlal Eliana Urabayashi

Diretora Admínlstraríva Angela Maria Conceição Torres Edíwra,a1Jisren1e Murilenu vizcnttn

David H. Bayley

PADRÕES DE POLICIAMENTO Uma Análise Comparativa Internacional

TRADUÇÃO

Renê Alexandre Belmonte

FORD NEV - Nucleo de I edusp FOUNDATION Estudos da Violencia-USP

Título do orisinal cm inslt. Pattcms of Polirfog: tt Compa,,1ti1·t /ntrrnation,11 •. ~nnlysis

Coppight ~ l 965 by Rutgers, The S1a1e Univcrsity

Dados lntcrnaciona15 de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmera Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Ba}iC}', Da,-id H. Padrões de Policiamento: Uma Análise Internacional

Comparativa/ David H. Barlcy; tradução de Rcné Alexandre Belmonte. - 2. ed, - São Paulo: Editora da Universidade de São Paula, 2002. - ( Policia e Sociedade; n, 1)

Titulo do original: Pattems of Poliáng: A Comparative Inter­ nacional Analysis

Bibliografia ISBN &5-314-0636-6

l. Policia - Estudos interculturais L l1rulo. JJ. Série,

01-3055 CDD-363.2

Índices para catálogo sistemãtíco:

l. Policiamento : Scniços sociais 363.2

Direitos cm lí ngua ponugutsa reservadas à

E.du.sp- Editora da Universidade de São Paulo Av. Prof. Luciano Gualberto, Travessa J, 374 6" andar- Ed. da Antiga Reitoria - Cidade UnivenílAria 05503-900- São Paulo - SI'- Brasil - Fax (Oxx I J) 3091 ·415 I Td (Oxxl 1) 3091·4008/ 3091-4150 www.usp.br/ed usp-c-inail: edu5p@edu.ll5p.br

Printed in Bra:iil 2002

Foi frito o depósito legal

Dedicado aos meus colegas no Police Studies Wordwide

SUMÁRIO

Lista de Figuras e Tabelas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . 9 Prefácio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . l l

PARTEl-lNTRODUÇAO

1. Criando uma Teoria de Policiamento 15

p ARTE II - EVOLUÇÃO

2. O Desenvolvimento da Polícia Moderna . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . 35 3. A Estrutura do Policiamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . 67 4. O Poder da Polícia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 89

PARTE III-FUNÇÃO

5. O Trabalho Policial. ll7 6. Uma Teoria dos Confrontos 145

PARTE IV - POLfTICA

7. O Controle da Polícia, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 8. A Polícia na Vida Política 203

PARTE V - CONCLUSÃO

9. O Futuro do Policiamento 229

7

APDIDtcE

Descrição de Locais de Pesquisa Utilizados na nãlise do Trabalho Policial 247

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Índice Remissivo 261

8

LISTA DE FIGURAS E TABELAS

FIGURAS

1. Conceitos Básicos................................................................................................ 26 2. Tipologia de Atribuições, Situações e Resultados 121 3. Determinantes Sociais do Trabalho Policial 154 4. Um Modelo Completo do Trabalho Policial 158 5. Relações Empíricas entre Atribuições, Situações e Resultados 159 6. Fatores Determinantes para o Equilíbrio entre os Controle Interno e

Externo da Polícia 202

TABELA

1. Tipologia das Estruturas Policiais 69 2. Classificação Mundial dos Tipos de Estrutura Policial 74 3. Associações Estatísticas entre o Poder da Polícia em 1965 e Variáveis

elccionadas 9.> 4. O Poder da Polícia e Medidas de Tumulto Doméstico..................................... 95 5. Associação Estatfsticn entre Mudanças no Poder da Polícia

Total idade de Crimes 99 6. Associação Estatística entre Mudanças no Poder da Polícia

e Assassinatos 100

9

PADROES DE POLICIAMENTO

7. Ass,ociação Estatística entre Mudanças no Poder da Polícia e Roubos 101

. Associação Estatistica entre Mudanças no Poder da Polícia e Seqüestros .. ,, ,, 102

9. Associação Estatística entre Mudanças no Poder da Polícia e Tumultos. ,. .. ,. 107

10,, Modo de· Instigação ,, ,, 131 11. Análise Estatística do Efeito da Instigação na Natureza das

Situações Encontradas ,. 132 12. Tipos de Situações de Confrontos Policiais 136 13. Proporção entre Situações Criminosas e Não-Criminosas 139 14. Quantidade de Confrontos entre Polícia e População em Localidades

internacionais Selecionadas 160 Comparação das Diferenças em Situações Consideradas como Criminalmente Relacionadas e Não-Criminalmente Relacionadas em Áreas Rurais e Urbanas 163

16. Comparação das Diferenças em Todas as Situações em Áreas Rurais e Urbanas; ,, 164

17. Diferenças Significativas entre Áreas Similares na Proporção de Situações de Crime e de Não-Crime em Regiões do Mundo 167

18. Porcentagem de Incidência de Situações Ligadas à Criminalidade e Não-Ligadas à Criminalidade em Regiões do Mundo 168

19. Tipos de Estratégias Policiais 239

10

PREFÁCIO

Este estudo representa o coroamento de quase vinte anos de pesquisa pessoal sobre instituições nacionais de polícia. O esforço mais concentrado foi dedicado à f ndia, Japão e Estados Unidos, cujos resultados estão disponíveis em outras publica­ ções. Com o passar dos anos, tornou-se cada vez mais claro para mim que nem os estudiosos nem os profissionais estavam fazendo tentativas sistemáticas para anali­ sar o desenvolvimento da polícia internacionalmente. De fato, não havia quase ne­ nhuma descrição abrangente sobre o policiamento ao redor do mundo. Tentando descobrir, então, se as conclusões que eu havia desenvolvido sobre o policiamento através de intensivos estudos de casos fariam sentido quando aplicadas de um modo mais abrangente, em 1976 me inscrevi para uma bolsa no Natíonal Science Foundation para estudar o funcionamento contemporâneo da polícia numa amostra representativa de países. O National Science Foundation generosamente aceitou minha proposta e o número da permissão dada foi SOC 76-15474. O apoio adicional da Earhart Foundation e da Graduate School of International Studies, d Universidade de Denver, forneceram-me o tempo e a assistência necess •. irios para que cu pudesse analisar o material recolhido e, finalmente, escrevesse este livro.

Ê impossível citar todos os favores prestados em quase vinte anos de esforço acadêmico. Conselhos, hospitalidade, amizade e total assistência me foram presta­ dos por um grande número de pessoas cm todo o mundo. Não posso mencionar nomes sem inconscientemente esquecer algum e certamente abusar da paciência do leitor, Devo, por esta razão, mencionar apenas aqueles que se comprometeram p1',­

soalmentc em fornecer algumas das informações utilizadas neste livro. O suor de seu

11

3 A ESTRUTURA DO POLICIAMENTO

Qualquer comunidade que autorize o policiamento deve antes organizar uma cobertura para isso; deve criar uma estrutura para o exercício do comando. Uma vez que as comunidades mais importantes que organizam o policiamento hoje em dia são os Estados-Nação, a descrição e análise da estrutura policial focalizará os países como unidades da análise. A discussão começará com um exame de como as estrutu­ ras nacionais podem ser descritas e explorará seu grau de variação no mundo. Então serão descritos padrões na evolução das estruturas nacionais de policiamento, a fim de determinar particularmente se é possível discernir tendências de longo alcance. Finalmente, usando tanto materiais contemporâneos quanto históricos, será feita uma tentativa de apontar os fatores que influenciam criticamente a estrutura do po­ liciamento público.

DESCRIÇÃO DAS ESTRUTURAS NACIONAIS

A fim de descrever adequadamente a estrutura dos sistemas nacionais de policia­ mento, devem-se distinguir duas dimensões da análise: a centralização de comando e o número de comandos. Essas são freqüentemente confundidas, uma vez que os con­ ceitos de centralização e descentralização são usados de forma imprecisa. A Grã­ Bretanha tem 43 forças policiais autônomas, cada uma responsável por uma área designada. Poderia parecer que é um sistema policial descentralizado. A Itália, com ª Inglaterra, também tem mais que uma força policial, mas o sistema não é descen-

67

PADRô F.S DE POLICIAMENT

tralizado. As duas forças policiais da Itália são o Corpo di Carabinieri e a Guardia di Pubblica Sicurezza, ambas comandadas de Roma 1. Assim, a Itália tem múltiplas for-

• mas comando centralizado. A Holanda também tem múltiplas forças, mas uma delas é centralizada e a outra, descentralizada. Áreas rurais são cobertas pela Rijks­ politie, que é dirigida de Hague, enquanto 142 áreas municipais têm suas Gemeetepo­ litie próprias e autônomas. O ponto é que a descentralização cria forças múltiplas, mas forças múltiplas nem sempre são descentralizadas. Uma razão, portanto, pela qual alguns países têm forças múltiplas é porque o comando é descentralizado. Cen­ tralização de comando e multiplicidade de comando são conceitualmente distintas, embora a centralização seja uma das maneiras pelas quais a multiplicidade é al­ cançada.

sande as duas dimensões da análise - centralização e número de comandos - qualquer sistema nacional pode ser caracterizado como pertencendo a uma de três categorias (ver Tabela 1 na página seguinte). Uma vez que um único sistema policial descentralizado é logicamente impossível, nenhum país vai se encaixar nessa célula.

Pode-se dizer que um país tem uma estrutura policial centralizada quando adi­ reção operacional é dada rotineiramente às subunidades a partir de um único centro de controle. Reciprocamenle, independência de comando nas subunidades é o indi­ cador da descentralização. Esse teste é de jure- isto é, baseado no que pode ser feito, em vez de no que é feito. A França, por exemplo, pode ser chamada de sistema centra­ lizado, mesmo que o comando de Paris seja raramente exercido no que se refere às operações cotidianas das unidades departamentais (Crozier, 1963, p. 225). O teste de jure é fácil de aplicar, mas introduz elementos de irrealidade nas classificações. A ma­ neira de escapar disso é considerar os estudos sobre os relacionamentos de coman­ dos reais. Embora haja pistas para isso em alguns trabalhos escritos, eles são poucos e esparsos. Precisa-se urgentemente de comparações sobre relacionamentos de coman­ do formais e informais nos estudos sobre os sistemas nacionais de policiamento. Onde o costume é claramente definido no que se refere à autonomia das forças lo­ cais, mesmo se a centralização for estabelecida formalmente, vou me sentir livre para tomar o teste jurídico como ponto de partida. Na Noruega, por exemplo, a polícia foi nacionalizada em 1936, mas o governo central evita cuidadosamente dar ordens operacionais às cinqüenta e quatro forças distritais (Kosberg, 1978). A Noruega será, portanto, designada como um sistema descentralizado. O mesmo ocorre no caso da

1. A Itália também tem uma polícia municipal - vig,lí urbani-: responsável principalmente pelo controle do tráfe­ go e .i apl icação du leis locais.

68

A ESTRUTURA DO POLICIAMENTO

Suécia (Becker e Hjelkmo, 1976, pp. 75-76; Plantin, l979). De modo geral, contudo, classificações em Lermos de centralização e descentralização ficarão do lado das re­ gras formais, eliminando na maior parte dos casos os julgamentos sobre a prática.

Tabela 1 Tipologia das Estruturas Policiais

Centralizada Descentralizada

Singular

Múltipla

XXX XXX

000

XXX

França, Itália, Finlândia, Israel. Tailândia, Taiwan, Irlanda e União Soviética são exemplos de sistemas de policiamento centralizados. Na França, o controle da Police Nationale, que cobre cidades com mais de dez mil habitantes, e a Gendarrnerie, que policia a área rural e cidades pequenas, é exercido pelo Ministério do Interior em Paris.(Bramshill Police College, 1974). A Guardia di Pubblica Sicurezza da Itália, or­ ganizada em noventa e três unidades provinciais, pode receber ordens através de duas cadeias de comando, ambas originadas do Ministério do Interior, em Roma. Uma leva do Ministério ao prefeito e daí ao questore - o chefe de polícia provincial; a outra, exclusivamenle policial. leva do Ministério ao Diretório Geral de Segurança Pública, dal ao chefe da Polícia Nacional e por último ao questore (Bramshill Police College, 1974). Os Carabinieri, a outra força policial maior da Itália, também são comanda­ dos por Roma. Na União Soviética, a centralização do comando é mais discutível, porque a escala do país limita o comando efetivo das operações de longo alcance. Moscou certamente tem autoridade formal para dirigir tanto a Militzia quanto a KGB em todas as repúblicas. A cadeia de comando da milícia vai do Ministério de Assun­ tos Internos em Moscou aos ministérios correspondentes nas repúblicas; a cadeia de comando da KGB envolve os Comitês de Segurança do Estado a cada nível (Hazard, Butler e Maggs, 1977, pp. 75-76).

De um modo geral, pode-se distinguir graus extremos e moderados de descen­ tralização, dependendo de quanto as unidades são autônomas. Sistemas moderada­ mente descenlralízados incluem o Japão, que dá autonomia às 46 prefeituras; Austrá­ lia, aos 6 Estados; Alemanha Ocidental, aos 10 Lãnder e Berlim· "autoridades policiais"; e Brasil, aos 21 Estados (Rios, 1977). Estruturas extremamen­ te desccnlralizadas aparecem nos Estados Unidos, com 25.000 unidades, Bélgica, com

9

PADRÕES DE POI.ICIAMl!NT

2.359, e Holanda, com 142 forças municipais2. As forças dos Estados Unidos são tão descentralizadas que não se tem certeza nem de quantas são. A estimativa de Bruce mith, de 40.000 forças policiais separadas, foi amplamente aceita por muitos anos,

ainda que ele não explique como chegou a ela (Smith, 1940, p. 25). No início dos anos 70, a Law Enforcement Assistance Administration (LEAA) promoveu uma pes­ quisa para determinar quantas forças existiam. Concluiu-se que a estimativa mais apropriada seria de mais de 25.000J. O Canadá também é radicalmente descentrali­ zado, tendo aproximadamente 450 forças policiais municipais, e várias forças pro- inciais além da Royal Canadian Mounted Police (Stenning, 1980).

Embora seja possível classificar os países por seu grau de descentralização, seria um erro fazer isso sem levar em conta outros fatos. Afirma-se freqüentemente que o grau de centralização afeta aspectos importantes do policiamento, tais como eficiên­ cia, responsabilidade para com as comunidades, confiança pública e força. Tais afirma­ ções são tolas, a menos que se leve em consideração o tamanho da unidade assim des­ crita. Os Estados Unidos têm mais forças policiais separadas do que qualquer outro país no mundo e, no entanto, a extensão média de comando é bastante grande, cerca de 176 milhas quadradas, o que é muito maior que a descentralizada Bélgica, com 4,99 milhas quadradas, e a descentralizada Suíça, com 5,3 milhas quadradas. A França é mais cen­ tralizada que os Estados Unidos, no entanto tem apenas quatro quintos do tamanho do Texas. A Holanda tem 142 forças policiais, tornando-a muito mais centralizada que os Estados Unidos, mas tem apenas metade do tamanho do Estado de West Virgínia. A centralizada Itália é menor que a descentralizada Noruega. A moderadamente centra­ lizada Alemanha Ocidental tem cerca de metade do tamanho do Oregon. Claramente, o sistema policial <entralízado de um país pequeno pode ser menor que o sistema des­ centralizado de um país grande. A dinâmica dos sistemas policiais depende não só do grau de centralização mas também da escala da comunidade. Além disso, a alegada re­ lação entre a centralização e o desempenho da polícia é ainda mais tênue quando são feitos juízos de valor sobre a centralização, como quase sempre acontece, com base em critérios de jure, mais do que em critérios de facto.

Devido à falta de dados internacionais, não é possível produzir uma classificação definitiva dos sistemas policiais do mundo de acordo com seu grau de centralização. Livros de referência padrão, bem como fontes especializadas da polícia, fornecem in-

2. Para a Bélgica, a partir ck abril de 1977 (Vincet, 1977).

3. Departamento de Iustiça dos falados Unidos, Agéncía de Apolo à Aplicação da Lei, Criminal [ustlce Agencies in P.mnsylvania (1970, London), (Agbicias de /imiça Criminal na Pmsilv<t11ia, 1970, prefácio). Vinte mil desses po­ dem ser de polícias da, comunidades locais (Caiden, 1977, p, 29).

70

/\ ESTRUTURA DO POLICIAMENTO

formações sobre a estrutura de apenas alguns países. Juntando fragmentos e pedaços de informação, podemos deduzir que sistemas centralizados são muito mais comuns do que os descentralizados. Essa conclusão se baseia em meu próprio estudo das estruturas po­ liciais em uma amostra de quarenta e oito países dos quais pude obter informações confiáveis. Trinta e sete têm sistemas policiais centralizados- 77% da amostra.

Se nos voltarmos para a multiplicidade das forças, uma vez que descrever as es­ truturas exclusivamente como centralizadas ou descentralizadas mostrou-se inade­ quado, podemos descobrir que países com uma única força policial tendem a serpe­ quenos, tais como Cingapura, Sri Lanka, Polônia e Irlanda (Becker, 1973; Coatman, 1959; Cramer, 1964; Dorey e Swidler, 1975). Tamanho pequeno, contudo, não impli­ ca necessariamente na existência de apenas um, como mostram a Holanda e a Bélgica.

Países com forças múltiplas podem ser divididos em dois grupos, com base na superposição de jurisdições. Um sistema é multiplamente coordenado quando urna força tem jurisdição sobre qualquer área, ainda que haja várias forças no país como um todo; um sistema é multiplamente descoordenado quando mais de urna força tem autoridade sobre a mesma área. A França, por exemplo, tem um sistema multiplamente coordena­ do. A Police Nationale cobre cidades com mais de dez mil habitantes e a Gendarmerie, todo o resto (Brarnshill Police College, 1974). A Finlândia e a Holanda também têm for­ ças policiais separadas para as áreas rurais e urbanas. O Canadá tem um sistema multi­ plamente coordenado, porque em qualquer que seja o lugar, o policiamento é responsa­ bilidade majoritária de uma única força - ainda que essa força possa ser variavelmente nacional, provincial ou municipal (Kelly e Kelly, 1976, pp. 32, 35). Quando uma área opta pelo autopoliciamento, exclui-se a cobertura por uma força mais inclusiva, tal como a policia da província. Da mesma forma, quando a Royal Canadian Mounted Police (RCMP) é contratada pelas municipalidades ou províncias para fazer o policiamento, ela substitui as outras forças, em vez de se sobrepor a elas', O fato de que a RCMP limitou a jurisdição da concorrência em todo o Canadá no que se refere às leis federais é um des­ dobramento que eu vou discutir depois. O sistema canadense é extremamente descen­ tralizado mas, de modo geral, é cuidadosamente coordenado.

Sistemas multiplamente descoordenados incluem Itália, Espanha, Bélgica, Suí­ ça, União Soviética e Estados Unidos. Na Itália, os Carabinieri e a Guardia têm júris­ dições conjuntas em toda parte. De fato, há intensa competição entre eles, uma situa­ ção que alguns italianos consideram como uma salvaguarda essencial da Iiberdad (Barzini, 1964, pp. 215-216). As três forças policiais paralelas da Espanha são a

4. Hm 1972, 162 municipalidades o haviam feito (Dorey e Swidler, 1975, p. 148).

71

l"ADRôES DE POLlCIAMENT

Guardia Civil, a Policia Armada e a Policia Municipal. A Suíça tem polícias federal, cantonal e municipal, todas com jurisdições concorrentes (Sherrnan, 1977). A União oviética mantém duas instituições policiais- a Militzia e a KGB. O caso mais extre­

mo de forças múltiplas descoordenadas são os Estados Unidos. Os americanos estão ujeitos à prisão por pelo menos três diferentes agências policiais: o FBI, o xerife do andado e a polícia municipal. Se a polícia de um Estado recebeu autoridade geral, por exemplo para agir como policia de tráfego, um quarto nível é adicionado'. Em- bora o sistema americano seja sempre descrito como descentralizado, sua multipli­ cidade envolve mais do que dispersão de comando em um único tipo de polícia, como acontece na Inglaterra ou no Japão. Nos Estados Unidos, a autoridade policial é in­ vestida em quase todos os níveis e unidades de governo. As polícias americanas não são parte de um sistema de sobreposições designadas. Elas não são absolutamente parte de um sistema. A falta de coordenação nos Estados Unidos é resultado de uma negligência atribuível à permissividade constitucional.

A proporção dos sistemas nacionais de policiamento que são múltiplos não pode ser estimada, não apenas porque falta informação em nível mundial mas também porque, quando os sistemas são descritos, centralização e multiplicidade raramente são distinguidos. Embora 77 % dos sistemas da amostragem fossem centralizados, indicando uma propensão a serem únicos, alguns deles têm forças múltiplas. Até que se faça uma pesquisa extensiva, país por país, não podem ser formuladas generaliza­ ções definitivas sobre o número de forças nos países.

Mais duas questões devem ser acrescentadas a essa descrição da estrutura da po­ lícia no mundo. Primeiro, tanto governos nacionais com sistemas descentralizados, quanto centralizados sempre criam agências de polícia com autoridade concorrente, a fim de lidar com responsabilidades que transcendem às das unidades governamentais subordinadas. Os Estados Unidos têm o FBI, o Canadá, a RCMP, a Índia tem o Central Bureau oflnvestigatíon, o Japão, a Agência de Polícia Nacional, a República Federal Ale­ mã tem o Bundeskriminalamt, e o Brasil tem a Polícia Federal". Estritamente falando, portanto, todos os países com forças múltiplas têm forças descoordenadas.

S. Bruce Smith, Police Systems in tire United S1ates ( 1949) (Sistemas Policiais nos Estados Unidos), identificou cinco níveis de governo que criam autoridades policiais sobrepostas; federal, estadual, condado, cidades e vilas e muni­ clpios e cidades incorporadas. 0.arles E. Merriam encontrou 350 agências de aplicação da lei cm Chicago na década de 1930, incluindo aquelas ligada, a escolas, parques e distritos sanitários. A pesquisa de Bruce Smith na região de Cincinati em 1932 encontrou 147 agencias de aplicação da lei espalhadas em dois estados e seis conda­ dos (Walker, 1977, p. 145).

6. Cento e trine agências federais têm poderes de aplicação da lei no, falados Unidos. O FBI é a mais importante delas (Shane, 1980, p. 157).

72

A ESTRUTURA DO POLICIAMENTO

Quando descrevo os países como tendo sistemas de policiamento múltiplos co­ ordenados, estou considerando que a autoridade do governo central é relativamente sem importância na visão geral sobre a polícia. A autoridade central é restringida de várias maneiras: limitando o escopo da autoridade cenlral, delegando funções da au­ toridade central para níveis de governo subordinados ou permitindo a intervenção da autoridade central apenas a pedido dos comandos policiais locais. A Alemanha Ocidental, assim, Lem sido classificada corno tendo sistemas múltiplos coordenados porque o Bundeskriminalarnt desempenha um papel muito pequeno no policiamen­ to, normalmente com a indulgência das forças policiais dos Lãnder (Rorn ig, 1977). O mesmo é verdade na índia e no Japão. Nos Estados Unidos e no Brasil, contudo, a polícia federal é ampla, ativa e não precisa obter permissão local para agir (Rios, 1977). Classificar o Canadá como sendo multiplamente coordenado ou multiplamen­ te descoordenado é especialmente problemático. Não porque a RCMP age como uma força local sob o controle de autoridades regionais, o que seria apenas uma questão de descentralização. As dúvidas sobre a coordenação entre as múltiplas forças são cau­ sadas pelo fato de que a RCMP e as forças locais têm autoridade conjunta para agir sob cerlos estatutos nacionais. A sobreposição parece ser mais extensiva do que na Índia e na Alemanha Ocidental, mas muito menos do que nos Estados Unidos ou no Brasil (Government of Canada, 1974).

Em segundo lugar, muitos países estabelecem polícias especiais, ligadas a tarefas go­ vernamentais específicas. Em termos de efetivo, as mais imporlantes são as várias polícia ferroviárias, tais como na Índia, Canadá e Alemanha Ocidental. Nos Estados Unidos, uma das forças mais amplas no país é a polícia especializada de uma agência governamental local- nominalmente, a polícia da Autoridade de Trânsito de Nova Iorque'. Tais força foram excluídas da consideração sobre os sistemas de polícia nacional porque elas suple­ mentarn, mais do que suplantam, as principais forças territoriais.

A cxistêncía quase universal de unidades centrais de polícia com sobreposiçã de autoridade e de polícias públicas com jurisdição especializada tornam uma classi­ ficação descritiva da polícia no mundo altamente complexa.

Dada a diversidade das instituições de polícia pública contemporâneas, qualquer classificação será grosseira e provisória, representando algum grau de simplificação da realidade. A Tabela 2 a seguir mostra a localização de alguns países de acordo com o esquema de classificação desenvolvid

7· füa n oitava maior forçu policial nos falados Unidos no final d.1 década de sessenta. A força policial da Autorida­

de de Moradia era u vigésim; quarta maior (Berkeley, 1969, p. 27).

7.

PA D ROES DE POLICIAMENTO

Tabelo2 Classificação Mundial dos Tipos de Estrutura Policial

Centralizada Descentralizada

nica ri Lanka Cingapura Polónia

Irlanda

Israel

Coordenada França

Finlândia Grã-Bretanha

Holanda

Canadá

Alemanha Ocidental Índia

Japão

Múltipla

Descoordenada Itália

União Soviética Bélgica

Suíça Estados Unidos

PADRÕES DE DESENVOLVIMENTO

As estruturas dos sistemas de polícia pública nacional demonstram urna notável permanência no tempo. As características estruturais têm permanecido as mesmas na maioria dos países contemporâneos desde que eles se tornaram reconhecíveis como Estados. A França tem tido policiamento centralizado desde a metade do sécu­ lo dezessete, quando Luís XIII indicou intendants para administrar as generalités nas quais a França estava dividida. Em 1667, tenentes gerais da polícia, também servos do rei, começaram a ser indicados nas principais cidades. A Revolução Francesa efetuou apenas ajustes técnicos nesse sistema centralizado, transformando o tenente geral de Paris em prefeito e criando departements em vez de generalités. Como notou Tocque­ vílle, a revolução e depois Napoleão apenas abraçaram a conspicuidade e eficiência do ancien régíme (Chappman, 1953, cap. I; Tocquevílle, 1856 [1955], pp. 57, 195; Payne, 1966, pp. 208-288). O centralizado sistema policial soviético também se de­ senvoh·eu sobre precedentes estabelecidos no século dezessete, quando a administra-

74

A ESTRUTURA DO POLrCIAMENTO

ção era executada pelas prikazy= departamentos domésticos do Czar. Pedro I ( 1682- 1725) ajustou os limites administrativos e regularizou o sistema, criando capitães de polícia distrital subordinados a governadores provinciais que por sua vez eram de­ signados pelo governo central. Em 1718, o posto de presidente da polícia foi esta­ belecido em São Petersburgo, com função semelhante ao tenente geral de polícia na França. Significativamente, a polícia secreta criada por Nicolau I em 1826 foi chama­ da de Terceiro Departamento, referindo-se à sua localização entre o staff pessoal do Czar, mais uma vez indicando quão próximo o comando da policia estava da fonte de toda autoridade na Rússia. Na década de 1860, quando os servos foram libertados e os poderes dos senhores feudais abolidos, foi feita uma tentativa para descentralizar a administração. Falhou, como outras tentativas semelhantes falharam repetidamen­ te na história da Rússia - após a revolução de 1905, depois da Revolução Bolchevi­ que, no início dos anos 20, no final dos anos 50 e início dos anos 60 (Abbott, 1972, págs. 238-240; Starr, 1970, sect. 4 e coda). A tensão entre a iniciativa local e o controle central na Rússia sempre foi resolvida a favor do segundo.

Em qualquer lugar da Europa, a história é a mesma: as práticas administrativas estabelecidas cedo na história do Estado persistem, a despeito de enormes mudanças na estrutura social, formas econômicas e caráter político. O sistema policial centrali­ zado da Áustria pode ser traçado até a criação de um Ministério da Polícia por Pergen em 1792 (Emerson, 1968, cap. 1). O sistema centralizado dual da Itália foi estabeleci­ do após a unificação, em 1871, desenvolvendo-se a partir de práticas piemontesas ori­ ginadas em 1814 para os Carabinieri e em 1848 para a Guardia (Fried, 1963, pp. 40- 41; Gregory, 1976). Na Inglaterra, o comando da polícia esteve em mãos locais desde a época do Frankpledge. Ele evoluiu para o sistema de polícia paróquia/constables, sob a direção de juízes de paz e depois para o comando dos condados e bur finalmente para o controle das "autoridades policiais" As reformas desde a ldad Média modificaram as unidades de organização, mas não o comando ccntrnlizad (Webb e Webb, 1963).

Nos Estados Unidos, a tradição de autonomia local da polícia começou com assentamentos originais na Virgínia e Massachusetts, no início do século deze (Zuckerman, 1970). A única interrupção nessa tradição ocorreu no meio do século dezenove, quando os governos estaduais tomaram o controle da polícia cm rnuit •• ~ das maiores cidades do país. Em todos os casos. a experiência foi temporária {Ri­ chardson, 1974, p. 172). O controle permaneceu local mesmo quando os govern nacional e estaduais criaram forças policiais substantivas, responsáveis perante da mesmas, no inicio do século vinte {Smith, 1949, cap. 6). Novas camadas de policia-

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PADROES DE POLICIAMENTO

mento foram acrescentadas, mas não diminuíram a autonomia local. A tradição opo,­ ta existe na China, onde a primazia da autoridade central é concedida em princípio, ainda que disputada na prática. Embora a efetividade do controle imperial tenha flu­ tuado dramaticamente na história da China, o sistema habitua] envolve administra­ ção nacional baseada em províncias (hsien) dirigidas por oficiais centrais designados. A administração central se articula com um arranjo complexo de estruturas Jocais mais rígidas, envolvendo familias, bairros, cidades e, desde 1949, o Partido Comunis­ ta (Van der Sprenkle, ] 977). A vitalidade da direção central dependia da vontade e apacidade de cada dinastia (Li, 1971; Li, 1977, pp. 61-65). Finalmente, o sistema po­ licial da Índia é exatamente o mesmo hoje, um terço de século após a independência, que era em 1861, quando foi criado pela Inglaterra (Bayley, 1969, cap. 2).

Isso não significa negar que ocorreram mudanças, mas elas não foram de cate­ gorias. Mais ainda, a direção cumulativa da mudança nas estruturas nacionais não é de modo algum dara. No Canadá, por exemplo, houve uma redução gradual no nú­ mero de forças policiais separadas desde 1920. Duas forças nacionais - a Dominion Police Force e a Royal North West Mounted Police - tornaram-se a Royal Canadian Mounted Police. A maioria das províncias aboliu suas próprias polícias, substituin­ do-as por um contrato com a RCMP. Além disso, algumas municipalidades desisti­ ram de suas próprias forças, quer amalgamando-as em uma força metropolitana maior, quer substituindo-as pela RCMP, que age provincial ou localmente sob con­ trato". Nos Estados Unidos, por outro lado, todo um novo nível de policiamento foi acrescentado no século vinte, incrementando o número de forças separadas- nomi­ nalmente, as várias polícias estaduais9• O governo nacional também desempenhou um papel proeminente na execução da lei. O acréscimo mais famoso foi o Federal Bureau of Investigation em 1924, mas o processo não parou aí. Em J 977, 113 agên­ cias governamentais obtiveram poder de execução da lei, um terço das quais veio se desenvolvendo desde 1970 (Shane, 1980, p. 157). A despeito de recomendações de consolidação feitas por urna hoste de comissões do governo, a polícia americana não se tornou estruturalmente mais simples nem mais centralizada (Walker, 1977, p. 146).

Também na Holanda o número de forças aumentou, de 70 em 1945 para 142 em 1978. Qualquer cidade com mais de 25.000 habitantes pode ter sua própria polícia.

8. O,rrespo,rdência Privada,Phülip C. Stenning. maio de 1980. O Canadá reduziu o número de forças, mas não o número de jurilodições. Dizer que a centrali1.ação aumentou irá depender de como se julgar a quantidade de con­ trole ezercida pelos quartéis generais da RCMP, em Otawa, sobre as diversas forças que respondem a ela.

9. Os Texas Rangcrs, criados em 1853, foram a primeira polícia do Estado. Após um longo intervalo, a Pensilvânia foi a SC'.guinte em 1903, e pouco depois todas as demais (Walker, 1977, p. 146). Massachusetts criou uma força policial estadual em 1865, ma, d.a foi desativada em 1875 para dar lugar a um esquadrão de detetives estaduais.

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tuiu aprox.ima 197511• As Filipinas move .ntraliz .•• do, para um sistema único, centralizado,

Com base nas evidências existentes, pode ser uma presunção argumentar que sistemas policiais do mundo estão se tomando mais monolíticos, quer pela monopo­ lização da polícia por uma força única, quer pela centralização. Uma vez que os paí­ ses que alcançaram a independência depois da Segunda Guerra Mundial tendem a estabelecer estruturas policiais centralizadas, embora não necessariamente únicas, o número total de sistemas centralizados indubitavelmente tem crescido. Mas não é cla­ ro que a proporção de sistemas centralizados tenha crescido. Falta evidência para de­ terminar esse ponto. Para os países antigos, especialmente na Europa, América do Norte e Comunidade Britânica, a centralização não parece ser a tendência do futuro.

Em todo o mundo, governos nacionais vêm crescentemente providenciando as­ sistência para forças policiais regionais, coordenando e padronizando operações. Al­ gumas vezes isso é erroneamente tomado como centralização. Em quase toda parte, governos nacionais criaram arquivos criminais, laboratórios forenses e instalações para treinamento. Especialistas são freqüentemente disponibilizados para investigar crimes com os quais as forças locais são incapazes de lidar. Governos estabelecem cen­ tros unificados de comando e compartilham pessoal operacional quando a atividad criminosa atravessa a jurisdição das polícias. A padronização também vem sendo crescentemente encorajada através das jurisdições, de modo a reduzir difrrén\,IS de desempenho. O lnspectorate of Constabulary da Inglaterra, por exemplo, cxa 111irn1 ,1

operações locais e apresenta recomendações para a melhoria do Horne Oítlce. vez que o governo nacional paga metade do custo das forç

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PADRÕES DE POLICIAMENTO

fluência do Hornc Office sobre as operações locais é considerável, caso o governo opte por exercê-la. Nos Estados Unidos, muitos Estados promulgaram padrões mínimo de policiamento, embora poucos tenham providenciado poder de execução 12• A Law Enforcement Assistance Administration foi criada pelo governo federal em 1969 para estudar os problemas de aplicação das leis e auxiliar as forças locais a resolvê-los. Isso não aumentou o comando centralizado. A decisão de aceitar a oferta da LEAA é to­ mada localmente, assegurando que a adesão aos padrões da LEAA seja discricioná­ ria. A LEAA tem sido um facilitador das reformas, mas dificilmente um inquisidor efetivo. Um movimento muito mais importante em direção à centralização nos Esta­ dos Unidos ocorreu com a nacionalização de alguns crimes, especialmente desde a metade da década de 60. Pressionado por um público apavorado, o Congresso apro­ vou uma legislação substituindo a investigação local de alguns crimes, como seqües­ tro, roubo a bancos, tumulto e interrupção violenta dos serviços policiais e de bom­ beiros. Esse desenvolvimento merece uma observação cuidadosa por parte das pessoas interessadas na centralização da policia.

Embora unidades de governo supra-ordenadas em todo o mundo estejam cada vez mais ajudando, coordenando e padronizando as operações policiais, não se deve deduzir daí que isso afeta a localização do comando. De fato, paradoxalmente, isso pode fortalecer a habilidade das forças locais para resistir a futuros movimentos de centralização. Na medida em que a centralização é uma resposta à inépcia das forças locais, aumentar sua capacidade de trabalho eficientemente deve reduzir os atrativos de um comando centralizado. Apoio supra-ordenado na verdade pode ser uma defe­ sa eficaz contra a centralização de comando".

DETERMINANTES DA ESTRUTURA

Quais são os fatores que diferenciam a estrutura do comando policial entre os países? Minha análise focalizará a descentralização do comando, mais do que a multiplicidade, urna vez que, enquanto a multiplicidade é conceitualmente distinta e

12. De acordo com a Associação Internacional de Chefes de Policia (correspondêncía privada), a maioria dos Esta dos possuía padrões de algum tipo em 1974, mas apenas quatro haviam providenciado inspeções obrigatórias e penalidades para a aplicação da IC'i.

13. Pesquisa conduzida por Elínor Ostrorn e seus colegas na Universidade de Indiana demonstra que a noção preva­ lecente de que forças muito pequenas sil.o ineficientes pode ser incorreta. Por exemplo, ver "Police Agency Size: Some Evidence on its Hffects" ('Jàmanho da Agência Policial: Algumas Evidências sobre seus Efeitos), Police Studies (março 1973: 34-46).

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necessita de uma des multiplicidade das fo

porém maiores ram que França crio · supervisão im •. ~ traJizada em o Japão.Ma

PADRÕES DE POLICIAMENTO

poneses rejeitaram as pequenas forças locais entre 1951 e 1954, quando comunidade após comunidade votou por dispensar a polícia local. Mas o Japão não tomou oca­ minho de volta ao sistema anterior à guerra; em vez disso, criou quarenta e cinco comandos prefeiturais, com um quartel general central da polícia para fornecer ofi­ ciais de elite, instalações de treinamento, laboratórios forenses, registros criminais e alguns recursos financeiros. No Tapão ocorreu uma genuína mudança estrutural, um meio-termo entre a tradição e a influência americana.

Aceitando que a tradição é importante para ex-plicar variações na multiplicidade de comando, que circunstâncias são relevantes para estabelecer inicialmente as tradi­ ções? Usando os dados contemporâneos de quarenta e oito países cujos sistemas po­ dem ser classificados de modo fidedigno quanto ao grau de centralização, descobri uma forte associação entre a centralização e o caráter dos regimes. Países autoritários tendem a ter estruturas policiais centralizadas e os não-autoritários, a ter estruturas descentralizadas ts.

Embora a conexão entre centralização e autoritarismo faça sentido do ponto de vista intuitivo, ela entra em conflito com a descoberta anterior de que as característi­ cas estruturais mudam surpreendentemente pouco ao longo do tempo. Governos nos países mais velhos e estabelecidos certamente mudaram seu caráter - algumas vezes permanentemente, outras de modo episódico - durante os últimos duzentos anos. E, no entanto, as estruturas policiais persistíram, a despeito dessas vicissitudes da vida política. Todos os países da Europa continental nos séculos dezessete e dezoito, du­ rante a assim chamada Era do Absolutismo, tiveram governos não-democráticos. Uma vez que a centralização da polícia não é universal na Europa, autoritarismo e centralização não estão historicamente associados. O autoritarismo não produziu ne­ cessaríamente centralização policial".

A explicação para essa contradição parece estar relacionada com a natureza desi­ gual das evidências: uma análise em profundidade dos países contemporâneos para a relação entre centralização e autoritarismo, e uma análise longitudinal para a perma­ nência das estruturas. Os dois conjuntos de evidências só podem ser aceitos se presu-

15. lu informações sobre a centraliução sso de Dorey e Swidler, 1975, 1973, e dos Manuais de Arca do Departa­ mento de Defesa dos Estados Unidos. Os julgamentos sobre o ~utoritarismo do de Raymond D. Gastil ( 1978), que cla~íficou os países como livre1, parcialmente livres e n?lo-lívres. Eu dicotomizei a variável caráter politico, definindo livre» e parâalmeme livres como não-autoritários, e 11?10-lívrescomo autoritários. O valor ao quadrado da tabela dois-por-dois resu.hante foi 8.17, que é significativo do nível de um por cento. Os quarenta e oito países não podem ser considerados uma amostra representativa do resto do mundo.

16. Hans Rosenberg disse: "Não há nenhum lugar no mundo cm que a evolução do sistema absolutista envolveu um Crl!'SCimento constante da centralização e burocratit..açio governamental" (1958, p. 168).

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A ESTRUTURA DO POLICIAMENTO

mirmos que os imperativos legais que afetavam as estruturas policiais há duzentos anos eram diferentes dos que as influenciam hoje em dia. Uma legislação efetiva não requeria centralização policial nos tempos antigos; hoje, aparentemente, exige. So­ mente nos tempos modernos é que o caráter do governo estabelece tradições com respeito ao grau de centralização policial. Mais tarde, neste capítulo, retornarei a esse ponto para sugerir o porquê disso.

Uma vez que a tradição é uma explicação parcial e incompleta da centralização e o tipo de governo não estabelece uma relação consistente com a estrutura da polícia através dos tempos, as circunstâncias responsáveis pelo estabelecimento inicial das estruturas contemporâneas devem ser examinadas cuidadosamente. As raízes da tra­ dição devem ser descobertas e as condições que criaram a centralização, como oposta ao autoritarismo, devem ser destrinchadas. Nessa pesquisa histórica, é muito impor­ tante não confundir mudanças estruturais dentro de cada unidade com mudanças estruturais resultantes da formação de novas unidades. As razões que levam um país a mudar de um sistema centralizado para outro descentralizado devem ser diferentes das razões que impelem povos com sistemas centralizados a formar um país com um sistema descentralizado. Em outras palavras, se a análise histórica das mudanças estruturais no policiamento forem procuradas através de mudanças nas unidades políticas, em vez de exclusivamente no interior das unidades, fatores que influenciam unicamente a estrutura da polícia são confundidos com fatores que levam ao desen­ volvimento de novas instituições políticas supremas. Não deveria ser uma incum­ bência da análise da estrutura policial explicar o desenvolvimento de novas unidades políticas. De acordo com isso, trabalharei de trás para a frente no tempo, tentando determinar as condições responsáveis pelo surgimento dos sistemas de polícia no países atualmente reconhecidos.

No que se refere exclusivamente à Europa e América do Norte, o fa cor-chave para explicar o impulso inicial de centralização é a resistência violenta à consolidação e afirmação da autoridade estatal. O governo inglês poderia tolerar instituições de po­ liciamento descentralizadas porque a unidade da f nglaterra sob a coroa era reconhe­ cida desde o século décimo (Strayer, 1970, pp. 42-46). Embora tenha havido freqüen­ tes tumultos políticos, eles envolviam disputas dinásticas, como na Guerra das Rosas, mas não discordâncias quanto à unidade da Inglaterra. Quando estourou a guerrn civil, no meio do século dezessete, a Inglaterra experimentou seu único período de policiamento unitário, sob a forma da Polícia Militar de Oliver Cromwell. A França cm contrapartida, foi formada por conquistas, à medida que os reis na lle de Prance estendiam sua soberania pela força das armas. Poderosos senhores feudais e parle-

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PADRÕES DE POLICTAMENTO

ments regionais resistiram às instituições unitárias durante anos. Quatrocentos anos depois que a Magna Carta selou o acordo político entre reis e senhores feudais na Inglaterra, a aristocracia feudal francesa se levantou contra o rei na Fronde (cm 1648 e 1649). Luís XIII e o Cardeal Richelieu, seu primeiro-ministro, concluíram que as aristocracias regionais não poderiam ser investidas de autoridade governamental. Assim, intendants, posteriormente assistidos por tenentes gerais da polícia, foram de­ signados pelo rei para impor a ordem que Paris exigia. Ao mesmo tempo em que os membros da nobreza rural britânica eram investidos pelo rei com funções adminis­ trativas e judiciais, especialmente como juízes de paz, os membros da aristocracia francesa foram expressamente proibidos de se tornar oficiais administrativos (Baker, 1944, pp. 23-38; Lowell, 1914, pp. 48-50; Strayer, 1970, pp. 45-56). A unidade da In­ glaterra foi obtida cedo e em grande parte sem violência; a unidade da França foi atingida tarde e através da conquista (Baker, 1927, p. 148).

A explicação para as diferenças entre a Inglaterra e a França não é que as tradi­ ções de governo local eram mais fracas na França do que na Inglaterra. Todos os paí­ ses europeus tiveram vigorosos governos locais durante a Idade Média. O que difere é o processo de consolidação do Estado, com o regionalismo representando uma ameaça persistente e violenta em alguns lugares e não em outros. Os reis da Inglater­ ra podiam governar através do parlamento e de juízes de paz; os reis da França, não. Ainda que a ideologia absolutista fosse semelhante através de toda a Europa, as for­ mas variavam de acordo com as circunstâncias, em particular com as crises de admi­ nistração das instituições centrais (Gruder, 1968, pp. 5-10).

Que a resistência violenta às iniciativas centralizadas é crucial para a centraliza­ ção da polícia pode ser visto de modo dramático no caso da Prússia. No início do século dezessete, o governo estava nas mãos de corpos regionais compostos de pode­ rosos senhores de terra - os [unkers. Quando a vitalidade regional enfraqueceu em decorrência da Guerra dos Trinta Anos, Frederico Guilherme I de Brandenburgo re­ cebeu o poder de cobrar impostos e manter um grande exército em toda a Prússia. Em troca, o Grande Eleitor, como Frederico Guilherme se tornou conhecido, permi­ tia aos proprietários rurais permanecerem independentes em outras áreas da admi­ nistração, principalmente na aplicação da lei. Os [unkers tornaram-se subservientes à Casa de Brandenburgo em duas áreas funcionais, mas permaneceram supremos lo­ calmente em outras. Ainda que Frederico Guilherme tenha mantido a Prússia em um permanente estado de sítio, o acordo político assegurou que não houvesse resistência à mobilização (Rosenberg, 1958, pp. 34-38). Como resultado, a nacionalização da po­ lícia não foi necessária. O absolutismo da França e o da Prússia, que são freqüente-

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A ESTRUTURA DO POLICIAMENTO

mente comparados, eram muito diferentes no que se refere ao poder coercitivo do Estado. De fato, a Prússia era mais como a Inglaterra do que como a França. Diferen­ te da Inglaterra, contudo, as cidades da Prússia de fato submeteram-se ao comando de uma polícia central no século dezoito, tanto porque elas representavam vazios po­ líticos quanto por oferecerem resistência à coroa (Carstcn, 1954). Quando o regime começou a ser desafiado, no século dezenove, cresceu o poder dos Landrat e Steuerat - administradores nomeados pela coroa para as áreas rural e urbana, respectivamen­ te - embora o poder policial dos [unkers em seus próprios Estados não tenha sido totalmente eliminado senão em 1872 (Jacob, 1963, pp. 28-30, 55, 62). Curiosamente, o acordo político que Frederico Guilherme I usou para unificar a Prússia era seme­ lhante ao plano que Bismarck, outro prussiano, adotou para criar uma Alemanha unida, três séculos depois. A maior parte da administração interna, incluindo o poli­ ciamento, foi deixada para os Estados constituídos (Liinder}, enquanto o governo cen­ tral em Berlim tratava dos assuntos estrangeiros, fixar os impostos e manter o exército.

Com a exceção do intervalo hitleriano, a Alemanha, como a Prússia antes dela, teve policiamento descentralizado, a despeito do efetivo controle do governo central sobre assuntos militares e estrangeiros, e exatamente pela mesma razão: a ausência de resistência violenta pelos componentes do território constituído.

A centralização da polícia na Itália também pode ser rastreada até as fortes resis­ tências regionais ao novo centro do Estado. Quando foi unificada, em 1871, a Itália tinha poucos sentimentos de fidelidade natural a Roma. De fato, Roma foi declarada capital antes que fosse libertada dos austríacos. O Risorgimento foi recebido no sul da Itália principalmente como imperialismo piernontês. Durante algum tempo, os ban­ cos do sul se recusaram a usar a moeda corrente determinada por Roma através dos bancos do norte. Mais ainda, a lei e a ordem eram precárias em muitas partes da Itália ao longo do final do século dezenove, devido à mobilidade social. pobreza e tradições de violência. O governo de Cairoli e Zanardelli caiu em 1878 devido à sua inabilidade para lidar com o banditismo amplamente difundido. Nessas circunstâncias, a auto­ gestão local em matéria de policiamento representava, na melhor das hipóteses, ine­ ficiência, e na pior, secessão (Fried, 1963, cap. 2; Lowell, 1970, pp. 135-138). Um go­ verno nacional requeria administração unitária centralizada.

A história do Japão é semelhante nesse aspecto, ainda que menos extrema. O homens de Estudo da Restauração Meiji, em 1868, queriam levar o Japão ao mundo moderno mediante a criação de um governo nacional efetivo. Embora nominalmen­ te unificados sob o imperador, alguns senhores feudais rebelaram-se vigorosament contra a nova unidade. Os imperativos políticos da modernização obrigaram o S11

•

8

PADRÕES DE POLI CIAMENT

vemo a centralizar a administração, especialmente em educação, impostos e policia­ mento.

Isso é completamente diferente da história dos Estados Unidos que, como a ln­ laterra, mantiveram-se juntos e formaram uma união nacional sem coerção. Du­

rante o período colonial, as comunidades locais reconheciam-se como membros das respectivas colônias e eram deixadas sozinhas para se administrarem por si mesmas, onforrne achassem melhor. Após a independência, as unidades constituídas não de­ afiaram violentamente o governo nacional até a Guerra Civil. A reconstrução do Sul derrotado, traduzida por ocupação militar, envolveu a centralização da polícia nas mãos de governadores nomeados por Washington. Tão logo a Reconstrução termi­ nou, as tradições de autogestão local em matéria de policiamento tornaram a se im­ por por si mesmas.

O princípio fundamental que emerge é o seguinte: tradições de centralização policial serão criadas onde a construção dos Estados e nações for acompanhada de resistência violenta. Se a legitimação das novas instituições for ameaçada, os recursos administrativos do Estado serão mobilizados centralmente em defesa delas. O prin­ cipio pode ser expandido e apresentado de modo mais genérico: se a formação de qualquer nova comunidade política - não só Estados -for acompanhada de resistên­ cia violenta da parte de seus membros, o policiamento será dominado pelos agentes da nova comunidade.

Essa formulação é semelhante ao pensamento iluminador de Stein Rokkan sobre a formação dos Estados europeus, mas com uma importante diferença. Como eu, Rokkan argumenta que a centralização depende da relação entre centros e periferias­ uma terminologia muito útil. Se as periferias são fracas, ocorrerá a centralização; se fortes, a descentralização. Os personagens sociais mais importantes para determinar a força da periferia, no que concerne à construção dos Estados, são as aristocracias e as cidades. Assim, a centralização é mais forte na Áustria, Espanha, Itália e Prússia, que tiveram cidades e aristocracias fracas, e é mais fraca na Suíça, Holanda, Inglaterra e Suécia, que tiveram cidades e aristocracías fortes. Ela é intermediária na França e na Dinamarca, que tiveram uma mistura de cidades e aristocracias fortes e fracas (Rokkan, 1970). Com relação à administração policial, o lugar que ele designa para a Prússia está errado, mas esse é um ponto menor. De modo geral, ele classifica os países como eu faço, no que se refere à centralização. Minha principal discordância é que a teoria dele não explica por que as periferias são fortes ou fracas. Dá a impressão de que fraqueza e força são condições naturais, dados históricos imutáveis. Meu argumento é de que a centralização, especialmente com respeito ao uso da força em um novo Estado, é a res-

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A ESTRUTURA DO POLICIAMENTO

posta para afirmações periféricas do tipo violento. As periferias são fracas devido à centralização imposta pela força das armas; as periferias continuam fortes quando a unidade é aceita pacificamente. O equilíbrio entre centros e periferias, entre centrali­ zação e descentralização do policiamento, é determinado pela força da resistência das periferias e pelo sucesso dos novos centros em subjugá-las pela força.

Uma vez que as tradições naturais para as estruturas de administração e controle político exercem uma influência poderosa no desenvolvimento subseqüente, as con­ dições determinantes da criação dos Estados são particularmente importantes. Se a criação do estado requer imposição forçada de controle, surgirão tradições de policia­ mento centralizado. Ao mesmo tempo, podem ocorrer depois mudanças no grau de centralização; os sistemas não são inteiramente determinados pelas condições iniciais de constituição do Estado ou pela criação dos centros. Mas, onde quer que a centrali­ zação ocorra, o elemento formativo é o mesmo: resistência violenta às exigências do Estado. O principio anteriormente enunciado pode ser expandido de novo: sistemas policiais tendem a ser centralizados se as exigências de mobilização do Estado são altas e encontram resistência do tipo violento.

Embora preserve a percepção inicial de que resistência e centralização estão rela­ cionadas, essa formulação não permanece atada às ações iniciais de criação do Estado. Por implicação, os Estados são vistos agora como eventos mobilizadores; isto é, a cria­ ção do Estado não se completa totalmente de uma só vez. Nem se completa apenas em termos territoriais, como a argumentação de Rokkan também sugere. A criação de Estados é um processo aditivo: ela se cumpre ao longo de muitas dimensões funcio­ nais, tais como a coleta de impostos, manutenção de exércitos, regulamentação de ne­ gócios e redistribuição de lucros. O policiamento é apenas uma dessas dimensões. A criação de Estados não envolve necessariamente a criação de instituições policiais cen­ tralizadas. A Prússia, a Holanda, a Inglaterra e os Estados Unidos são todos exemplo de Estados bem-sucedidos sem polícia centralizada. Mais ainda, qualquer expansão da autoridade estatal pode gerar resistência popular, seja a taxação, educação obrigatória, regulamentação comercial, prescrição moral ou organização da defesa.

Nos Estados, a estrutura das forças policiais é modelada poderosamente pela condições iniciais de penetração dos territórios pelos centros, mas continua a ser in­ fluenciada pela violência encontrada onde quer que as tentativas centrais de mobi­ lização, especialmente ao longo de novas dimensões, depare com resistência violenta. O governo deve então escolher entre desistir, reduzindo assim a tendência à centrali­ zação, ou perseverar, aumentando a necessidade de centralização. Nenhuma mobili­ zação do Estado levará necessariamente à centralização da polícia. Da mesma form •• ,

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• PADRÕES DE POLICIAMENTO

nenhum desafio ao Estado conduzirá automaticamente à centralização da polícia. Esse é o problema com o argumento de que ameaças externas ao Estado levam à centralização, especialmente para o aparato coercitivo interno do Estado (Andrzejewski, 1954, p. 92; Lasswell, 1941). A história da Prússia mostra que não é assim. A Prússia esteve quase continuamente em guerra da metade do século dezes­ sete à metade do século dezoito. Não obstante, o policiamento permaneceu descen­ tralizado. Não é a freqüência das guerras que produz a centralização, mas sim a res­ posta da população às exigências que lhe são feitas. Preparativos de guerra requerem apenas alguns tipos de centralização. Se o público aceita as exigências de defesa - ou de agressão- não há necessidade de centralização policial. É indubitavelmente verda­ deiro que, quanto mais exigente for a mobilização e quanto mais tempo ela durar, mais provável será o aparecimento de resistência, encorajando a centralização. Mas seria uma simplificação exagerada argumentar que a Inglaterra é descentralizada por­ que o Canal Inglês reduz a necessidade de um grande exército ou que os Estados Unidos são descentralizados porque estão protegidos por um oceano firmemente patrulhado pela armada britânica durante o século dezenove. Entre ameaças exter­ nas e centralização da polícia intervém uma variável crucial: disputas internas vio­ lentas disparadas pelas exigências de mobilização.

Em suma, as estruturas policiais são determinadas por acordos políticos e pelas tradições assim engendradas. Segue-se que as estruturas policiais não são afetadas pelo crime em geral, mas apenas por um tipo de crime: agressões violentas que amea­ çam a ordem política. Quanto mais freqüentes elas forem e quanto mais ameaçado­ ras parecerem, maior a tendência a que o sistema de polícia de um país se torne centralizado. Desafios à legitimidade política do governo são os mais poderosos fa­ cilitadores da centralização policial.

Podemos agora explicar a contradição aparente entre as descobertas de que tan­ to o autoritarismo quanto a tradição modelam as estruturas policiais. O autorita­ rismo é mais relevante como causa da centralização policial no mundo moderno por­ que as exigências de mobilização do Estado agora são tanto maiores quanto mais ramificadas do que antes. Uma vez que a manutenção da legitimidade deve cobrir um amplo espectro da atividade do Estado hoje em dia, as oportunidades de resis­ tência são mais numerosas. Além disso, a autoridade estatal está mais nua agora do que costumava ser quando era apoiada pela capacidade agregadora das instituições feudais e relações de diferenças de classe. A concordância, se não o consenso, era mais facilmente assegurada diante das exigências de mobilização quando os recursos eram controlados por classes hereditárias. A centralização policial agora é parte da adrni-

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A ESTRUTURA DO POLICIAMENTO

nistração da sociedade de massas, enquanto antes era apenas um aspecto do acordo político entre uma elite homogênea. O autoritarismo era mais fácil de ser mantido quando o Estado tinha menos coisas a fazer e as populações estavam acostumadas a

ser governadas por delegados próximos ao Estado.

CONCLUSÃO

O argumento apresentado aqui é de que as estruturas policiais dependem de acordos políticos e tradições resultantes, mais o caráter do governo. A centralização é explicada em termos de condições políticas. Mas será que o argumento pode ser in­ vertido? Será que a centralização policial também afeta o governo? Com certeza fica claro pelos casos históricos examinados que a centralização policial é um instrumen­ to pelo qual os centros políticos impõem seus acordos. Assim, talvez a centralização também afete o caráter do regime. Essa possibilidade real e importante será examina­ da detalhadamente no Capítulo 10. Por enquanto, uma palavra basta. Se o grau de centralização da polícia for usado para indicar o autoritarismo político, então o cará­ ter do regime e a estrutura do policiamento nacional estarão relacionados por defini­ ção. Por outro lado, se o caráter do regime e a estrutura policial fo~em mantidos conceitualmente distintos, então é claro que a descentralização também é compatível com uma autoridade repressora. Governos locais não são necessariamente menos autoritários do que os centrais. Servos, escravos, dissidentes e não-conformistas de todos os tipos têm aprendido dolorosamente essa lição ao longo da história. As es­ truturas policiais não devem ser vistas como sintomas do caráter do governo, porque estruturas de comando idênticas podem acomodar regimes extremamente diferentes.

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PADROES DE POI.JCIAt--lENTO

principalmente do Livro de Informações sobre Reclamações Graves, do Livro de In­ formações sobre Ofensas Leves e do Livro de Informações sobre Reclamações Leves. Deve ser mencionado também que havia ainda o Livro de Informações sobre Tráfe- o, o Livro de Informações sobre Investigações e o Registro Telefônico.

VII. Estados Unidos Os dados americanos vieram de cinco locais no Estado do Colorado. A maior

força policial se encontrava na cidade de Denver, capital, com uma população de aproximadamente 1,5 milhões de pessoas na grande área metropolitana. A força po­ licial de 1 383 oficiais cobria a parte principal da cidade, com uma população de 520 000 pessoas numa área de 43,4 quilômetros quadrados. Informações sobre o tra­ balho policial em todos os cinco locais vieram das Folhas de Atividades mantidas por cada oficial durante a patrulha, nas quais ele registrava Lodos os despachos e conta­ tos. Estas folhas eram entregues a seus supervisores no final da patrulha.

O restante dos dados do Colorado vieram de dois departamentos de xerifes e dos departamentos de polícia de cada condado. O Condado de Chaffee, com uma população de 11 400 pessoas, cobrindo 401 quilômetros quadrados, se localizava a cerca de 160 quilômetros a sudoeste de Denver, no declive ocidental das Montanhas Rochosas. O Departamento do Xerife tinha 8 oficiais. A força policial da cidade de Salida possuía 9 oficiais, abrangendo uma população de 4 SOO pessoas. O Condado de Fort Morgan se localizava numa planície de cultura de trigo a 100 quilômetros a nordeste de Denver, Sua população era de 20 1 OS pessoas, numa área de 484 quilô­ metros quadrados. O Departamento do Xerife possuía 9 oficiais. A cidade de Fort Morgan Linha 16 oficiais de polícia, com urna população de aproximadamente oito mil pessoas.

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