P R I R U Č N I KZA RAD PREDSTAVNIKA REPUBLIČKOG SEKRETARIJATAZA ZAKONODAVSTVO U PREGOVARAČKIM GRUPAMA

U PROCESU PRISTUPANJA REPUBLIKE SRBIJE EVROPSKOJ UNIJI

GIZ PROGRAM ZA PRAVNE I PRAVOSUDNE REFORME

u saradnji sa

Republičkim sekretarijatom za zakonodavstvo i Kancelarijom za evropske integracije Vlade Republike Srbije

PRIRUČNIKZA RAD PREDSTAVNIKA REPUBLIČKOG SEKRETARIJATAZA ZAKONODAVSTVO U PREGOVARAČKIM GRUPAMA

U PROCESU PRISTUPANJA REPUBLIKE SRBIJE EVROPSKOJ UNIJI

IzdavačDeutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

Program za pravne i pravosudne reforme

Za izdavačaAkbar Mohabat

Autordr sc. Kristian Turkalj

Urednik dr sc. Kristian Turkalj

RedaktorSnežana Govedarica

LektorTatjana Stanić

Dizajn i grafička pripremaDenis Vikić

ŠtampaModigraf

Tiraž200

GIZ Legal Reform ProjectBulevar Mihajla Pupina 115D

11000 BelgradeRepublic of Serbia

T +381 11 31 19 931F +381 11 31 19 338E law.serbia@giz.de

P R I R U Č N I KZA RAD PREDSTAVNIKA

REPUBLIČKOG SEKRETARIJATAZA ZAKONODAVSTVO U PREGOVARAČKIM

GRUPAMA U PROCESU PRISTUPANJA REPUBLIKE SRBIJE EVROPSKOJ UNIJI

Beograd, april 2016.

5

SADRŽAJ

I Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

II Osnovno o Evropskoj uniji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1. Šta je Evropska unija i kako je nastala? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2. Koji su ciljevi i osnovne vrednosti Evropske unije? . . . . . . . . . . . . . . . 14 3. Institucionalni okvir Evropske unije i politike Evropske unije . . . . . . 15 a) Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 b) Evropski savet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 c) Savet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 d) Evropski parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 e) Evropska komisija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 f) Sud pravde Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 g) Revizorski sud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 h) Evropska centralna banka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4. Kako je utvrđena nadležnost Evropske unije i koje su politike Evropske unije? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

III Izvori prava Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2. Sistematizacija izvora prava Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3. Osnivački ugovori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 4. Sekundarni izvori prava Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 a) Vrste pravnih akata prema Ugovoru iz Lisabona . . . . . . . . . . . . . . 31 b) Vrste pravnih akata prema Ugovoru iz Nice . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 5. Ostali izvori prava Evropske unije (SOFT LAW) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 a) Neformalni akti kao izvori prava Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . 39 b) Opšta načela prava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 c) Presude Suda pravde Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Neposredno dejstvo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Posredno dejstvo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

6

IV Institucionalni okvir procesa integracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 1. Proces integracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 3. Programi pomoći Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 4. Ostali oblici saradnje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 5. Pregovori o pristupanju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 a) Kriterijumi za članstvo u Evropskoj uniji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 b) Faze pregovaračkog procesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 c) Usklađivanje zakonodavstva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 6. Pregovaračka struktura Republike Srbije i interne procedure za pregovore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

V Uloga Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo u pregovaračkom procesu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 1. Uloga predstavnika Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo u radu pregovaračkih grupa i u pregovaračkom procesu . . . . . . . . . . 68 2. Principi učestvovanja predstavnika Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo u pregovaračkim grupama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

ANEKS I – SPISAK VAŽNIJIH PRESUDA SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

ANEKS II – SPISAK VAŽNIJIH LINKOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

7

PREDGOVOR

Usklađivanje nacionalnog pravnog sistema sa pravnim tekovinama Evropske unije predstavlja najznačajniji deo procesa pristupanja jedne države Evropskoj uniji. Obimne reforme koje su neophodne i veliki broj

propisa koje treba doneti izazov su za državnu administraciju i zahtevaju iz-gradnju potrebnih administrativnih kapaciteta. To je u skladu sa osnovnim ci-ljem celokupnog procesa pristupanja Evropskoj uniji – da država kandidat us-postavi odgovarajuće uslove za preuzimanje prava i obaveza koji proizlaze iz pravnih tekovina Evropske unije, tako da u članstvo u Evropskoj uniji stupi potpuno spremna za primenu tih pravnih tekovina (izuzimajući one oblasti za koje su dogovoreni prelazni rokovi ili izuzeća od primene).

Pravne tekovine Evropske unije podeljene su u 35 pregovaračkih po-glavlja. S tim u vezi, odlukom Vlade Republike Srbije obrazovano je 35 prego-varačkih grupa za pregovore o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji. S obzirom na ulogu Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo u izgrađivanju, praćenju i unapređenju pravnog sistema Republike Srbije, kao i u obezbeđiva-nju usaglašenosti propisa i opštih akata u pravnom sistemu u postupku njiho-vog donošenja, predstavnici Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo čla-novi su svih pregovaračkih grupa.

S ciljem dalje podrške reformama u Republici Srbiji, u okviru srpsko-nemačke razvojne saradnje, kao rezultat aktivnosti GIZ Programa za pravne i pravosudne reforme, pripremljen je Priručnik za rad predstavnika Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo u pregovaračkim grupama u procesu pristupa-nja Republike Srbije Evropskoj uniji.

Ovaj priručnik prvenstveno je namenjen predstavnicima Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo za rad u pregovaračkim grupama u procesu pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji, kako bi im se kroz jasan prikaz njihove uloge olakšao rad u pregovaračkim grupama. Priručnik, međutim, mogu koristiti i ostali članovi pregovaračkih grupa, jer im pruža saznanja o tome kakav doprinos u radu pregovaračke grupe mogu očekivati od predstav-nika Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo. S obzirom na nameru da se usklađivanje nacionalnog pravnog sistema sa pravnim tekovinama Evropske unije prikaže u širem kontekstu procesa pristupanja Republike Srbije Evrop-skoj uniji, Priručnik sadrži i osnovna znanja o Evropskoj uniji (institucionalni

8

okvir i izvori prava Evropske unije i dr.), kao i o samom procesu pristupanja Evropskoj uniji (sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, pregovori o pristupa-nju i dr.).

GIZ Program za pravne i pravosudne reforme izražava posebnu zahval-nost autoru Priručnika – dr sc. Kristianu Turkalju, a istovremeno i uverenje da će primena ovog priručnika i preporuka i uputstava koji se nalaze u njemu umnogome pomoći predstavnicima Republičkog sekretarijata za zakonodav-stvo u radu pregovaračkih grupa u procesu pristupanja Republike Srbije Evrop-skoj uniji, što će biti od značaja ne samo za unapređenje dinamike integracio-nog procesa, već i za kontinuiranu reformu zakonodavnog procesa kao bitnog doprinosa vladavini prava u Republici Srbiji. Takođe, Program izražava poseb-nu zahvalnost zaposlenima u Republičkom sekretarijatu za zakonodavstvo, kao i predstavnicima Kancelarije za evropske integracije na odličnoj saradnji i aktivnom učešću u pripremi ovog priručnika i veoma korisnim sugestijama i komentarima koji su doprineli kvalitetu sadržaja samog Priručnika.

GIZ Program za pravne i pravosudne reforme

9

I Uvod

Proces integracije države u Evropsku uniju (u daljem tekstu: EU), kao i s tim povezan pregovarački proces, u većoj meri podrazumevaju proces usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU i

izgradnju potrebnih administrativnih kapaciteta za pravilnu primenu propisa EU, a tek u manjoj meri prave pregovore vezane za uslove za stupanje države u članstvo u EU. Cilj procesa integracije jeste da država do stupanja u članstvo u EU uskladi svoj pravni okvir i nacionalne propise sa pravnim tekovinama EU i da u članstvo stupi potpuno spremna za primenu prav nih tekovina (uz izuze-tak onih odredaba za koje su dogovoreni prelazni rokovi). Za razumevanje pro-cesa usklađivanja zakonodavstva korisno je imati bar osnovna znanja o načinu funkcionisanja EU, ali i samog procesa integracije. To je korisno da bi se sagle-dala metodologija samog procesa usklađivanja kao ključnog dela procesa in-tegracije. Predstavnici Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo (u daljem tekstu: RSZ) uključeni su u pregovaračku strukturu pa svojim stručnim zna-njem i iskustvom mogu doprineti kvalitetu i dinamici pregovaračkog procesa. Ali da bi dali svoj puni doprinos, osim što poznaju nacionalni zakonodavni pro-ces i ustavnopravni okvir, moraju ovladati osnovnim znanjima o EU i njenom pravnom uređenju.

Cilj ovog priručnika jeste da se na jasan i pregledan način prikažu uloga i željeni doprinos predstavnika RSZ-a u radu pregovaračkih grupa da bi se predstavnicima RSZ-a olakšao rad u pregovaračkim grupama, a i da bi ostali članovi pregovaračkih grupa mogli da znaju kakav doprinos u radu pregova-račkih grupa mogu očekivati od predstavnika RSZ-a. Metodološki, ovaj priruč-nik je pisan kao kombinacija teorijskih znanja o EU i praktičnih iskustava u procesu integracije, uz vođenje računa o tome kome je on prvenstveno name-njen. Priručnik je primarno pisan za zaposlene u RSZ-u, ali ga mogu koristiti i svi ostali zaposleni u državnoj upravi koji su uključeni u proces usklađivanja zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU. Polazeći od uloge RSZ-a u zakono-davnom procesu, težište je stavljeno na pitanja koja su relevantna za usklađi-vanje zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU, a naročito na izvore prava EU, kao i na samo funkcionisanje procesa integracije. Shodno tome, struktura Priručnika postavljena je tako da se počinje sa opštim znanjima pa se iz po-

10

glavlja u poglavlje materija sve više približava konkretnim pitanjima relevan-tnim za usklađivanje zakonodavstva i za sam RSZ. Posle uvodnog poglavlja, u drugom poglavlju se obrađuju osnove EU, dok se u trećem poglavlju obrađuju izvori prava EU. Četvrto poglavlje posvećeno je funkcionisanju procesa inte-gracije, a u petom poglavlju se obrađuje uloga RSZ-a u pregovaračkom proce-su. Namera je bila da se proces usklađivanja prikaže u širem kontekstu integra-cionog procesa i da se navođenjem različitih primera olakša pronalaženje najboljih rešenja za usklađivanje zakonodavstva. Na date primere ne treba gledati kao na rešenja za sve situacije s kojima će se administracija suočiti u procesu usklađivanja propisa, već kao na primere koji treba da inspirišu admi-nistraciju u pronalaženju najboljih rešenja.

11

II Osnovno o Evropskoj uniji

1. Šta je Evropska unija i kako je nastala?

Polazeći od osnovnih odredaba Osnivačkih ugovora, EU možemo defini-sati kao zajednicu evropskih država s izraženim supranacionalnim obe-ležjima na koju su države članice prenele niz ovlašćenja radi ostvarenja

Ugovorom definisanih ciljeva . Ono što obeležava EU i po čemu se ova zajed-nica razlikuje od tipične međunarodne organizacije jeste supranacionalna di-menzija. Naime, razvoj EU kontinuirano je obeležen postojanjem dvaju konce-pata saradnje – međuvladinog i nadnacionalnog. Međuvladinim metodom države članice i dalje nastoje da, osim prenošenja ovlašćenja na EU, zadrže dominantan uticaj prilikom donošenja akata i kreiranja politike EU. Nasuprot tome, nadnacionalni (ili supranacionalni) metod stavlja težište na jačanje fe-derativnih elemenata EU. Supranacionalni metod karakterišu većinsko odlu-čivanje u Savetu, akti EU imaju direktan uticaj u državama članicama, monopol Evropske komisije na predlaganje propisa, ovlašćenje Evropske komisije da tuži države članice zbog nesprovođenja akata EU i postojanje nadležnosti Suda pravde Evropske unije (daljem tekstu: Sud pravde EU). S druge strane, međuvladin metod karakteriše jednoglasno odlučivanje u Savetu, akti EU ne-maju direktan uticaj u državama članicama, države članice imaju pravo predla-ganja propisa, Evropska komisija nema ovlašćenje da tuži države članice zbog nesprovođenja akata EU niti je izuzeta od nadležnosti Suda pravde EU.

Proces evropske integracije započet je pedesetih godina prošlog veka, kada je 1951. godine potpisan Pariski ugovor, kojim je uspostavljena Evropska zajednica za ugalj i čelik (EZUČ). Zatim su usledili Rimski ugovori iz 1957. go-dine, kojima su uvedene Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska za-jednica za atomsku energiju (EZAE). U pozadini procesa integracije stajala je ideja očuvanja trajnog mira na evropskom kontinentu jačanjem ekonomskog prosperiteta država članica. Tokom vremena, zajednica koja je zamišljena kao projekat ekonomske integracije prerasla je u EU, koja ima istaknutu socijalnu komponentu i obuhvata niz novih politika i oblasti delovanja, poput zajednič-ke spoljne i bezbednosne politike, kao i pravosudne i policijske saradnje.

12

HRONOLOGIJA• Pariski ugovor 1951. (1952.)• Rimski ugovori 1957. (1958.)• Jedinstveni evropski akt 1986. (1987.)• Ugovor iz Mastrihta 1992. (1993.)• Ugovor iz Amsterdama 1997. (1999.)• Ugovor iz Nice 2001. (2003.)• Ugovor iz Lisabona 2007. (2009.)

Proces integracije je u početku obuhvatao samo šest evropskih država: Francusku, Nemačku, Italiju, Belgiju, Holandiju i Luksemburg. Posle nekoliko talasa proširenja, od kojih je posebno značajan onaj iz 2004. godine kada su EU pristupile države članice bivšeg Istočnog bloka i kojim je i simbolički ostvare-no „evropsko“ ujedinjenje, danas EU ima 28 država članica.

Prvi važan korak prema evropskoj zajednici ostvaren je Pariskim ugovo-rom, kojim je uspostavljena Evropska zajednica za ugalj i čelik kao zajednica na koju su prenesena i određena supranacionalna ovlašćenja. Zajednica je osno-vana sa sopstvenim institucionalnim okvirom (Savet, Visoka vlast kao nadna-cionalno telo, Skupština, Sud pravde) a kao cilj je određeno uspostavljanje zajedničkog tržišta za ugalj i čelik. Stupanjem na snagu Rimskih ugovora, 1958. godine, na evropsku scenu stupaju Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska zajednica za atomsku energiju (EZAE). Pred Zajednice su jasno po-stavljeni ciljevi ekonomske integracije (uspostavljanje carinske unije, uklanja-nje ograničenja za slobodnu trgovinu, koordinacija ekonomske i monetarne politike i dr.) i razvoja zajedničkih politika u oblasti poljoprivrede, transporta, slobodnog kretanja radnika, kapitala i dr. Ujedno je izgrađen institucionalni okvir koji se od 1967. godine (stupanjem na snagu Ugovora o spajanju) zasniva na zajedničkim institucijama za sve tri Zajednice – Parlament, Sud pravde, Sa-vet Evropskih zajednica i Komisija Evropskih zajednica. Unutar institucional-nog okvira, posebno je važna uloga Komisije kao predlagača akata Zajednice, pokretača integracije i „čuvara“ Ugovora.

Da bi se procesi integracija dodatno podstakli, države članice prihvataju Jedinstveni evropski akt iz 1986. godine, kojim se određuje vremenski okvir za uspostavljanje unutrašnjeg tržišta (do 31.12.1992). Dalje, proširuju se nadlež-nosti Evropske ekonomske zajednice (saradnja u ekonomskoj i monetarnoj uni-ji, socijalna politika, ekonomska i socijalna kohezija i dr.), uvodi se pravilo kva-lifikovane većine za pitanja važna za ostvarivanje ciljeva evropske integracije.

13

OSN

OV

NO

O E

VRO

PSKO

J UN

IJI

Ugovorom iz Mastrihta iz 1992. godine uspostavlja se EU, čija se nad-ležnost, osim politika Evropske zajednice, proteže na pitanja spoljne i bezbed-nosne politike, kao i pravosuđa i unutrašnjih poslova. Tako se težište integra-cije stavlja i na politička pitanja usko vezana za nacionalni suverenitet država članica. S pravno-institucionalnog aspekta ovom promenom uspostavlja se tzv. hramska struktura EU zasnovana na tri stuba – stub Zajednica, u kojem dominira supranacionalni metod i drugi (zajednička spoljna i bezbednosna po-litika) i treći stub (pravosuđe i unutrašnji poslovi), u kojima dominira međuvla-din metod saradnje.

Reforme unutar hramske strukture započete su u okviru Ugovora iz Amsterdama, kojim se pojedine oblasti iz nadležnosti trećeg stuba (azil, imi-gracija, kontrola granica i dr.) prebacuju na prvi stub i jača se uloga Suda prav-de u pitanjima trećeg stuba, koji sada obuhvata i oblast policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima. Dalje, kao i Ugovorom iz Mastrihta, uvode se nova područja delovanja i proširuje se krug pitanja o kojima se odlučuje kvali-fikovanom većinom. Ugovorom iz Nice predviđaju se promene u institucional-noj strukturi EU, u sastavu u kojem se donose odluke i u oblasti „pojačane saradnje“ između država članica.

Ugovorom iz Lisabona pojednostavljuje se pravna i institucionalna di-menzija EU reformom hramske strukture. Jedna od najvažnijih novina Ugovo-ra iz Lisabona jeste nestanak stubova, odnosno spajanje trećeg stuba s prvim i njegovo podvrgavanje nadnacionalnom metodu saradnje između država. Pita-nja zajedničke spoljne i bezbednosne politike i dalje na izvestan način ostaju zaseban stub jer većim delom ostaju podvrgnuta međuvladinom metodu. Uvode se novi sistemi donošenja odluka (redovan i poseban zakonodavni po-stupak) i podela pravnih akata na zakonodavne i nezakonodavne. Učestvova-nje Evropskog parlamenta u donošenju odluka postaje pravilo, a dodatno se jačaju ovlašćenja nacionalnih parlamenata u pogledu zaštite država članica od zadiranja EU u njihovo područje delovanja. Dalje, od stupanja na snagu Ugo-vora iz Lisabona (1. decembar 2009) više nema Evropske zajednice, dok EU i formalno dobija pravni subjektivitet. Zajedno sa Osnivačkim ugovorima prav-nu snagu dobija i Povelja o osnovnim pravima, koja je od značaja za dalju afir-maciju EU kao sistema zaštite ljudskih prava. Ugovorom iz Lisabona reforme su pravnotehnički sprovedene izmenama dotadašnjih Osnivačkih ugovora (Ugovor o Evropskoj zajednici, Ugovor o Evropskoj uniji), kojima su ujedno iz-menjeni i nazivi. Formalno su novi nazivi osnovnih ugovora: Ugovor o Evrop-skoj uniji (Treaty on European Union) i Ugovor o funkcionisanju Evropske uni-je (Treaty on the Functioning of the European Union).

14

2. Koji su ciljevi i osnovne vrednosti Evropske unije?

Ciljevi i osnovne vrednosti EU određuju svrhu njenog postojanja, njen legitimitet pred sopstvenim građanima, kao i identitet i prepoznatljivost za spoljne aktere. Reč je o generalno definisanom okviru unutar kojeg EU deluje i koji, na najopštijem nivou, određuje svrhu regulatornih aktivnosti EU. Zbog toga ciljevi i osnovne vrednosti predstavljaju referentnu tačku i za Sud pravde EU, posebno u predmetima u kojima je potrebno pomiriti suprotstavljene ali legitimne interese na kojima se EU zasniva.

Države članice su kao ciljeve Unije postavile promovisanje mira, osnov-nih vrednosti Unije i dobrobit njenih naroda. Unija kao svoje os nov ne vredno-sti određuje poštovanje ljudskog dostojanstva, slobode, demokratije, jednako-sti, vladavinu prava i poštovanje ljudskih prava, uključujući prava pripadnika manjina (član 2. Ugovora o Evropskoj uniji). Ciljevi koje Unija ostvaruje zajed-ničkim politikama određeni su članom 3. Ugovora o Evropskoj uniji i usmereni su, između ostalog, na obezbeđenje prostora slobode, bezbednosti i pravde za sve građane Unije; uspostavljanje unutrašnjeg tržišta i promovisanje održivog razvoja Evrope zasnovanog na uravnoteženom privrednom rastu i stabilnosti cena, na visokokonkurentnoj socijalnoj tržišnoj privredi; podsticanje naučnog i tehnološkog napretka; suzbijanje socijalne isključenosti i diskriminacije; us-postavljanje ekonomske i monetarne unije; promovisanje vrednosti i interesa Unije, kao i na zaštitu njenih građana u spoljnim odnosima Unije.

Za osnovna ljudska prava i njihovu zaštitu u oblasti delovanja EU od izuzetnog je značaja praksa Suda pravde EU. Sud je zauzeo stav da zaštita osnovnih prava predstavlja opšte načelo prava Unije pa je kao dva primarna izvora osnovnih prava označio Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i ustavne tradicije država članica. Praksa Suda s vremenom je dobila i potvrdu u odredbama Osnivačkih ugovora u kojima se takođe odre-đuje zaštita osnovnih prava kao opšte načelo prava Unije (član 6. Ugovora o Evropskoj uniji). Važan korak napred predstavlja Povelja Evropske unije o os-novnim pravima koja je stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona dobila snagu pravno obavezujućeg akta najvišeg ranga (član 6. stav 1. Ugovora o Evropskoj uniji). Povelja predstavlja katalog prava i sloboda koji obavezuju kako organe Unije u ostvarivanju njenih ovlašćenja tako i države članice u sprovođenju aka-ta EU. Značaj Povelje je i u tome što stavlja naglasak i na niz socijalnih prava, čime promoviše EU kao zajednicu koja, osim ekonomske, ima i socijalnu kom-ponentu.

15

OSN

OV

NO

O E

VRO

PSKO

J UN

IJI

3. Institucionalni okvir Evropske unije i politike Evropske unije

a) UvodDa bi se razumelo funkcionisanje EU, posebno je važno poznavati njenu

osnovnu institucionalnu strukturu i ovlašćenja odnosno nadležnosti pojedinih organa. Institucionalni okvir EU obuhvata: Evropski savet, Savet, Evropski parlament, Evropsku komisiju, Sud pravde Evropske unije, Evropsku central-nu banku i Revizorski sud. Osim navedenih organa, Ekonomski i socijalni ko-mitet i Komitet regiona kao savetodavna tela pomažu Savetu, Komisiji i Evrop-skom parlamentu.

b) Evropski savetEvropski savet (European Council) čine šefovi država ili vlada država čla-

nica, zajedno sa predsednikom Evropskog saveta i predsednikom Evropske komisije. Takođe, u radu Evropskog saveta učestvuje visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku. Odluke se donose jednoglasno, osim ako Ugovorima nije drugačije predviđeno. Novina Ugovora iz Lisabona je-ste uvođenje pozicije predsednika Evropskog saveta radi osiguranja kontinui-teta i stabilnosti u njegovom radu. Evropski savet je ne samo zbog svog sasta-va, već i po svojoj ulozi najvažniji politički organ EU. Uloga Evropskog saveta je da politički usmerava razvoj EU i da stvara strateški okvir za delovanje EU. Tako npr., u oblasti slobode, bezbednosti i pravde, Evropski savet donosi peto-godišnji strateški okvir (npr. Stokholmski program za period 2010–2014), na osnovu kojeg Savet usvaja Akcioni plan za ostvarenje ciljeva postavljenih u strategiji. Za nacionalnu administraciju zaključci sa sastanaka Evropskog save-ta bitni su za razumevanje razvoja integracionih procesa EU, ali i za shvatanje smera kojim će se u narednom periodu razvijati pojedine politike EU.

c) Savet Savet (Council) se sastoji od ministara država članica koji su ovlašćeni

da preuzimaju obaveze u ime svojih vlada. Savet zaseda u različitim sastavima, u zavisnosti od tematike koja je na dnevnom redu njegovog sastanka – npr., ukoliko su predmet sastanka pitanja pravosuđa i unutrašnjih poslova, sastav Saveta čine ministri pravosuđa i unutrašnjih poslova (Justice and Home Affairs Council). S obzirom na pitanja o kojima raspravlja, Savet se sastaje u 9 saziva:

• Opšti poslovi i spoljni odnosi (General Affairs and External Relations) • Privredni i finansijski poslovi (Economic and Financial Affairs)

16

• Konkurentnost (unutrašnje tržište, industrija i istraživanje) (Competiti-veness) 

• Pravosuđe i unutrašnji poslovi (Cooperation in the fields of Justice and Home Affairs)

• Zapošljavanje, socijalna politika, zdravstvo i zaštita potrošača (Em-ployment, Social Policy, Health and Consumer Affairs)

• Saobraćaj, telekomunikacije i energetika (Transport, Telecommunica-tions and Energy)

• Poljoprivreda i ribarstvo (Agriculture and Fisheries)• Životna sredina (Environment)• Obrazovanje, mladi i kultura (Education, Youth and Culture).Bez obzira na različit sektorski sastav Saveta, koji zavisi od teme o kojoj

se raspravlja, Savet funkcioniše kao jedinstvena institucija. Predsedavanje Sa-vetu se odvija po principu rotacije, pa različitim sastavima Saveta predsedava-ju ministri iz države članice koja predsedava svim sastavima Saveta tokom še-stomesečnog perioda (s izuzetkom Saveta za spoljne poslove, kojem pred sedava visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku).

Savet, zajedno sa Evropskim parlamentom, vrši zakonodavnu i budžet-sku funkciju i zadužen je za utvrđivanje politike i koordinaciju delovanja Unije pa se zato može uporediti sa nacionalnim zakonodavnim telima – parlamenti-ma. U okviru zakonodavne funkcije, Savet donosi akte u redovnom zakono-davnom postupku, koji obavezno uključuje i učešće Evropskog parlamenta. Savet svoje odluke po pravilu donosi kvalifikovanom većinom, osim ako za pojedina pitanja Ugovorima nije izričito drugačije predviđeno. Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, Savet održava javne sednice kada raspravlja o na-crtima zakonodavnih akata, kao i prilikom njihovog usvajanja. U sklopu insti-tucionalnog trougla EU (Evropska komisija, Savet i Evropski parlament) u Sa-vetu su zastupljeni interesi država članica. Odluke Saveta priprema Odbor stalnih predstavnika vlada država članica (franc. Comité des représentants per-manents – COREPER), kojem pomažu radne grupe nacionalnih vladinih pred-stavnika.

Kada je u pitanju uloga nacionalnih tela u stvaranju propisa EU, ključno je njihovo delovanje preko nacionalnih predstavnika koji učestvuju u radu rad-nih grupa Saveta. Naime, zakonodavni proces u EU formalno započinje tako što Evropska komisija predstavlja zakonodavni predlog (tu se misli na uredbe, direktive i odluke) Savetu, pri čemu se predlog predstavlja na nivou radne gru-pe Saveta. Posle toga sledi višenedeljna, a često i višemesečna, rasprava u rad-

17

OSN

OV

NO

O E

VRO

PSKO

J UN

IJI

noj grupi, tokom koje države članice iznose svoje stavove o predlogu i tokom koje traže odgovarajuće izmene predloženog propisa. Kako bi predstavnik dr-žave u radnoj grupi mogao efikasno da zastupa interese svoje države u odnosu na predloženi propis i kako bi mogao eventualno da spreči usvajanje propisa koji će narušavati konzistentnost pravnog sistema njegove države, neophodno je da od svoje administracije dobije jasan stav u pogledu predloženog propisa. Navedeni stav trebalo bi formulisati kroz proces međuresorskih konsultacija koje po svom kvalitetu treba da odgovaraju načinu pripremanja nacionalnih propisa, budući da će navedeni propis jednom kad se usvoji postati deo nacio-nalnog pravnog okvira. To podrazumeva da predloženi propis analiziraju sva tela u čiju nadležnost propis zadire, kao i tela koja imaju horizontalnu nadlež-nost za sve propise, kao što je RSZ ili Ministarstvo finansija. Kada se prikupe sva izjašnjenja na predloženi propis EU, prilikom definisanja nacionalnog stava korisno je prepoznati pitanja od posebnog značaja kako bi se na njih obratila posebna pažnja tokom rasprave u radnoj grupi Saveta. Pritom je važno istaći da se upravo na nivou radne grupe Saveta rešavaju sva otvorena pitanja u vezi sa zakonodavnim predlogom, a da se samo manji broj pitanja prosleđuje na viši nivo (COREPER) odnosno na konačnu instancu (Savet). Upravo je zbog toga za administraciju ključno da svoje kapacitete usmeri na tu početnu fazu zakonodavnog procesa jer su tada najveći izgledi da se utiče na konačan pred-log propisa. Sve navedeno se pre svega odnosi na administracije država člani-ca, budući da na kraju države članice u Savetu usvajaju propise EU. To se u određenoj meri odnosi i na države koje su potpisale Ugovor o pristupanju, budući da od tog momenta učestvuju u radu radnih grupa i Saveta, iako bez prava glasa. Činjenica da država još nema pravo glasa ne znači da ona iznoše-njem svojih stavova ne može da utiče na konačan tekst predloženog propisa.

d) Evropski parlamentFunkcija Evropskog parlamenta (European Parliament) jeste da obezbe-

di demokratsku raspravu i kontrolu odlučivanja. Članovi Evropskog parlamen-ta biraju se na period od pet godina na opštim neposrednim izborima. U okvi-ru Parlamenta članovi se organizuju u političke grupacije (socijalisti, demohrišćani, zeleni i dr.), a ne po nacionalnoj pripadnosti. Maksimalan broj članova Parlamenta je 750, a najmanji broj predstavnika po državi članici izno-si šest članova.

Osnovna ovlašćenja Evropskog parlamenta odnose se na vršenje, zajed-no sa Savetom, zakonodavne i budžetske funkcije. U tom pogledu važan korak

18

napred ostvaren je Ugovorom iz Lisabona, kojim se utvrđuje redovan zakono-davni postupak kao pravilo za donošenje akata EU. Naime, dugo vremena Evropski parlament je bio, u najvećoj meri, isključen iz zakonodavnog procesa. Izmenama Osnivačkih ugovora pozicija Parlamenta postepeno je ojačala da bi, stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, saodlučivanje postalo normativni standard. Osim navedenih, Evropski parlament vrši funkciju političke kontrole i konsultativnu funkciju u skladu sa Osnivačkim ugovorima. Dalje, Parlament ima važna ovlašćenja u vezi sa formiranjem i kontrolom rada Evropske komi-sije. U procesu formiranja Komisije Parlament je ovlašćen da izabere predsed-nika Komisije; Evropski savet predlaže Parlamentu kandidata za predsednika Komisije. Ukoliko Parlament ne prihvati predloženog kandidata, Evropski sa-vet je dužan da predloži novog kandidata. Osim toga, potrebno je da sastav Komisije, koji određuje Savet u dogovoru sa predsednikom Komisije, dobije saglasnost Parlamenta. U svakom trenutku, u Parlamentu se može postaviti pitanje poverenja Evropskoj komisiji.

Ugovorom se, kao pravilo, određuje da Evropski parlament donosi od-luke većinom glasova. U slučajevima kada je to posebno propisano primenjuju se druge većine – npr. predsednika Komisije Parlament bira većinom glasova svih članova.

e) Evropska komisijaS obzirom na to da su upravo u Evropskoj komisiji (European Commissi-

on) najviše izraženi federalni elementi, Evropska komisija je u stvari organ koji štiti interese EU pa je najveći zagovornik daljih unutrašnjih integracija EU. Ona ima dva osnovna ovlašćenja – pravo zakonodavne inicijative i nadzor nad pri-menom prava EU. U pogledu prava zakonodavne inicijative, važno je istaći da u oblastima nekadašnjeg prvog stuba (carinska unija, unutrašnje tržište, tržiš-na konkurencija i dr.) pravo inicijative ima isključivo Evropska komisija, u odre-đenim oblastima ovo ovlašćenje deli sa državama članicama (pitanja pravo-sudne saradnje, azila, imigracije i dr.), dok je npr. u pitanjima spoljne i bezbednosne politike njeno ovlašćenje znatno ograničeno. U pogledu nadzo-ra nad primenom prava EU i kao „čuvar“ Ugovora, Komisija je ovlašćena da pred Sudom pravde EU pokrene postupak protiv države članice zbog nepošto-vanja obaveza koje proizlaze iz Ugovora, što svakako uključuje i povredu oba-veze prenošenja direktiva u nacionalno zakonodavstvo. Osim toga, Komisija je ovlašćena da pred Sudom pravde EU traži poništenje akta EU zbog njegove nezakonitosti, kao i da podnese tužbu zbog propuštanja organa EU da deluje.

19

OSN

OV

NO

O E

VRO

PSKO

J UN

IJI

Komisija se bira na period od pet godina. Članovi Komisije ne deluju kao predstavnici država članica već u interesu EU. Strogo je zabranjeno da primaju uputstva od vlada ili drugih institucija. Prema postojećem rešenju, iz svake dr-žave članice dolazi po jedan član Komisije (komesar). U radu Komisije vodeću ulogu ima njen predsednik, koji je ovlašćen da utvrđuje smernice za rad Komi-sije i da odlučuje o njenoj unutrašnjoj organizaciji, a posebno da raspodeljuje dužnosti (resore) članovima Komisije. Svaki član Komisije zadužen je za jedan ili više resora (npr. komesar za pravosuđe i osnovna prava građana, komesar za proširenje i politiku susedstva). Organizaciono, Komisija je podeljena na glavne uprave, od kojih je svaka zadužena za određenu politiku, odnosno oblast delo-vanja. Za nacionalnu administraciju je bitno da svako u svojoj oblasti prati rad nadležne glavne uprave i da s njom uspostavi direktne kontakte. Ovo može biti veoma korisno u procesu usklađivanja zakonodavstva kada se pojave nedou-mice za koje je potrebno dobiti brz i jasan stav nadležnih službi Evropske ko-misije. Pritom valja imati na umu da će se prilikom ocenjivanja usklađenosti nacionalnog propisa uvek tražiti mišljenje nadležne glavne uprave EK.

Komisija donosi odluke većinom glasova svojih članova pa je, kao kole-gijalno telo, odgovorna Evropskom parlamentu. U slučaju izglasavanja nepo-verenja, članovi Komisije podnose kolektivnu ostavku (što je bio slučaj kod Komisije kojoj je predsedavao Žak Santer 1999. godine).

f) Sud pravde Evropske unijeSud pravde Evropske unije (Court of Justice of the European Union) jeste

pravosudni organ Unije čiji je glavni zadatak preispitivanje zakonitosti mera Unije i obezbeđivanje jedinstvenog tumačenja i primene prava Unije. Prema Ugovoru iz Lisabona, Sud pravde EU obuhvata Sud pravde (Court of Justice), Opšti sud (General Court) i specijalizovane sudove (specialized courts). Hrono-loški gledano, prvim osnivačkim ugovorima uspostavljen je Sud pravde, da bi vremenom, radi njegovog rasterećenja, bio uspostavljen Prvostepeni sud. Bu-dući da ovaj sud ne vodi isključivo prvostepene postupke, naziv mu je Ugovo-rom iz Lisabona izmenjen u Opšti sud. Ugovorom iz Lisabona data je moguć-nost osnivanja specijalizovanih sudova za odlučivanje u određenim vrstama sporova. Do sada je uspostavljen jedino Službenički tribunal Evropske unije, kao sud specijalizovan za sporove iz službeničkih odnosa između Unije i njenih službenika, uključujući sporove između svih tela ili agencija i njihovih službe-nika u pogledu kojih je nadležnost poverena Sudu pravde EU.

20

Sud pravde se sastoji od po jednog sudije iz svake države članice (tre-nutno ima 28 sudija). Sudu u radu pomaže osam opštih pravozastupnika, čija je uloga da nepristrasno i nezavisno iznose predloge odluka u predmetima pred Sudom pravde koji zahtevaju njihovo učestvovanje. Opšti pravozastu-pnik, delujući kao pravni autoritet i nepristrasno treće lice, iznosi svoje mišlje-nje kojim daje smernice Sudu u rešavanju konkretnog predmeta. Mandat sudi-ja i opštih pravozastupnika traje šest godina i može se obnoviti, s tim da se svake tri godine vrši delimična zamena sudija i opštih pravozastupnika. Pred-sednika Suda biraju sudije iz svojih redova na period od tri godine. Sudije, od-nosno opšte pravozastupnike zajedničkim sporazumom imenuju vlade država članica, nakon konsultovanja sa Odborom, među licima čija je nezavisnost izvan sumnje i koja ispunjavaju uslove za imenovanje na najviše sudijske funk-cije u svojim državama, odnosno koja su priznati pravni stručnjaci. Odbor je sastavljen od sedam lica izabranih iz redova bivših članova Suda pravde i Op-šteg suda, članova nacionalnih vrhovnih sudova i priznatih pravnih stručnjaka.

Opšti sud se sastoji od najmanje po jednog sudije iz svake države članice. Ukupan broj sudija određen je Statutom Suda pravde EU i trenutno ima 28 sudija Opšteg suda. Ugovor ne predviđa opšte pravozastupnike koji pomažu u radu Opšteg suda, već samo daje mogućnost da se Statutom Suda uvede funk-cija opšteg pravozastupnika, ali za sada ova mogućnost nije iskorišćena. Pravila o trajanju mandata i kriterijumima za izbor su ista kao i za sudije Suda pravde.

Nadležnost Suda pravde Evropske unijeNadležnost Suda pravde EU načelno je moguće grupisati u tri glavne

oblasti. Prvo, odlučivanje u postupcima protiv država članica za nepoštovanje obaveza koje proizlaze iz Osnivačkih ugovora i zakonodavstva EU (infringe-ment proceedings). Druga nadležnost Suda sastoji se u sudskoj kontroli evrop-skog zakonodavstva i propisa za sprovođenje koje su usvojili Savet, Evropski parlament, Komisija, Evropska centralna banka. Konačno, treća oblast nadlež-nosti odnosi se na odlučivanje Suda pravde EU u prethodnom postupku na zahtev nacionalnih sudova (preliminary rulings). Prema ovoj proceduri, nacio-nalni sud se obraća Sudu pravde EU s pitanjem koje se odnosi na tumačenje nekog aspekta evropskog prava. Posle odluke Suda pravde EU, nacionalnom sudu je ostavljen određeni stepen slobode da proceni kako će primeniti odlu-ku Suda pravde EU u izricanju konačne presude u konkretnom slučaju. Iako se može činiti da je u tom postupku presudna uloga nacionalnog suda, u praksi je upravo ova procedura bila najznačajnija za razvoj evropskog prava.

21

OSN

OV

NO

O E

VRO

PSKO

J UN

IJI

Navedene nadležnosti Suda pravde EU odnose se, po pravilu, na sve oblasti delovanja Unije. Ovde je važnu novinu doneo Ugovor iz Lisabona, koji je proširio nadležnost Suda na oblast policijske i pravosudne saradnje u krivič-nim stvarima. Pre ovih izmena Sud nije imao nadležnosti u odnosu na tužbe zbog povrede odredaba Ugovora, dok je mogućnost rešavanja prethodnih pi-tanja postojala samo za države članice koje su prihvatile takvu nad ležnost Suda. Prema sadašnjem stanju, jedino je oblast zajedničke spoljne i bezbedno-sne politike, uz manje izuzetke, izvan nadležnosti Suda pravde EU.

Prethodni postupak (Preliminary ruling) nacionalni sud postavlja pi-tanje Sudu pravde EU

Prethodni postupak je postupak koji pred Sudom pokreće nacionalni sud pred kojim se neko pitanje evropskog prava pojavi kao relevantno za od-lučivanje u predmetu. Nacionalni sudovi u tom postupku mogu Sudu pravde EU postavljati pitanja tumačenja i valjanosti prava Unije. Nacionalni sudovi nižih instanci ovlašćeni su da postavljaju takva pitanja, dok su sudovi najviše instance obavezni to da učine. Na taj način se u pravnom sistemu Unije obez-beđuje ujednačenost prava. Postupak se u praksi pokazao izuzetno važnim i upravo je u tom postupku Sud pravde EU razvio neka osnovna načela prava Unije, kao što su načelo nadređenosti (suprematije) prava EU i načelo nepo-srednog dejstva.

Tužbe protiv države članice (Action for failure to fulfil obligations) Pokreće: Evropska komisija / država članica protiv: druge dr žave članice

Sud pravde EU je ovlašćen da na zahtev Evropske komisije ili države članice utvrdi da neka država članica krši neku od obaveza utemeljenih u pra-vu EU. Postupak se pokreće posle prethodno neuspelog administrativnog po-stupka. Od tužene države očekuje se da preduzme sve što je potrebno da bi ispravila povredu koja je utvrđena presudom Suda pravde EU.

Tužbe za poništenje akta Unije (Action for annulment) Pokreće: or-gan EU / države članice / fizička i pravna lica protiv: akta organa EU

Sud pravde EU je ovlašćen da poništi akt koji donese organ EU ako je protivpravan iz nekog od razloga predviđenih Ugovorom. Takav zahtev Sudu mogu da podnesu organi EU – Savet, Parlament, Komisija i u određenim slu-čajevima Evropska centralna banka, države članice, ali i fizička i pravna lica iz država članica ako mogu da dokažu postojanje pravnog interesa za traženje poništenja akta.

22

Tužbe zbog propuštanja (Actions for failure to act) Pokreće: organ EU / države članice / fizička i pravna lica zbog: propuštanja organa EU da donese akt

Isti tužioci kao u postupcima po tužbi za poništenje ovlašćeni su da po-krenu i postupak zbog propuštanja nekog od organa EU da donese akt koji je na osnovu neke postojeće pravne norme obavezan da donese.

Tužbe za naknadu štete (Applications for compensation) Pokreću: organi, države članice i fizička i pravna lica protiv: organa EU

Organi, države članice, kao i fizička i pravna lica ovlašćeni su da pred Sudom pravde EU zahtevaju da im organ EU naknadi štetu koju je prouzroko-vao protivpravnim (ne)delovanjem.

g) Revizorski sudRevizorski sud  (sa sedištem u Luksemburgu) osnovan je 1977. godine

radi kontrole prihoda i rashoda EU i dodele budžetskih sredstava. Sud se sa-stoji od 28 sudija revizora, od po jednog iz svake države članice, koje imenuje Savet na period od šest godina.

h) Evropska centralna bankaEvropska centralna banka  (sa sedištem u Frankfurtu) jeste finansijska

ustanova EU osnovana 30. juna 1998. godine, a od 1. januara 1999. godine preuzela je odgovornost za sprovođenje evropske monetarne politike. Glavni zadatak Evropske centralne banke jeste održavanje stabilnosti evra. 

4. Kako je utvrđena nadležnost Evropske unijei koje su politike Evropske unije?

Pitanje razgraničenja nadležnosti posebno je aktuelno pitanje u svakoj zajednici država u kojoj se pojedine nadležnosti prenose na nivo zajednice, dok se ostale zadržavaju na nivou država članica. Precizna pravila u ovoj oblasti garant su stabilnosti i zaštite jednog nivoa od drugog u pogledu uzurpacije nadležnosti. I u EU države članice su određene nadležnosti prenele na EU, dok su ostale zadržale na nacionalnom nivou. Sa aspekta zaštite legitimnih demo-kratskih i nacionalnih interesa država članica, nameće se pitanje jasnih kriteri-juma za razgraničenje nadležnosti. Dugo vremena sistem raspodele nadležno-

23

OSN

OV

NO

O E

VRO

PSKO

J UN

IJI

sti bio je izvan formalnog pravnog režima pa je svoje obrise dobijao kroz delovanje Suda pravde EU. Poštujući stanje postignuto kroz sudsku praksu, Ugovor iz Lisabona predviđa sistem razgraničenja nadležnosti zasnovan na načelima poveravanja nadležnosti, supsidijarnosti i proporcionalnosti, kao i na podeli politika EU u tri kate gorije s obzirom na intenzitet delovanja Unije.

Ugovorom o Evropskoj uniji određuju se granice nadležnosti EU putem načela poveravanja nadležnosti, prema kojem Unija može da deluje samo u granicama nadležnosti koje su joj poverile države članice radi ostvarivanja ci-ljeva utvrđenih u Osnivačkim ugovorima. Sve ostale nadležnosti, a posebno nacionalnu bezbednost, zadržavaju države članice. Dakle, EU može da sprovo-di samo one politike koje su joj dodeljene Ugovorima.

U predmetu C-376/98, Nemačka protiv Evropskog parlamenta i Saveta (Tobacco Advertising) Sud pravde EU je, zbog nepostojanja nadležnosti EU za donošenje propisa, poništio direktivu Saveta kojom je uvedena opšta zabrana reklamiranja duvanskih proizvoda u državama članicama. Jedan od razloga za takvu odluku bio je i stav Suda da je akt EU usmeren ne samo na ujednačava-nje pravila u pogledu tržišne konkurencije, nego i na usklađi vanje propisa dr-žava članica u oblasti zaštite zdravlja. Naime, da bi se postig la zaštita tržišne konkurencije, nije bilo potrebno uvoditi opštu zabranu reklamiranja. Iz tog razloga i imajući u vidu da je ujednačavanje propisa u oblasti zaštite zdravlja izvan nadležnosti EU, Sud je ukinuo direktivu Saveta.

Prilikom vršenja svojih nadležnosti, EU mora da vodi računa o dva nače-la: 1) načelu supsidijarnosti (koje se primenjuje u politikama koje ne spadaju u isključive nadležnosti Unije) i 2) načelu proporcionalnosti. Načelo supsidijar-nosti dopušta Uniji da deluje: 1) samo ako i u meri u kojoj države članice ne mogu na zadovoljavajući način ostvariti ciljeve predloženog delovanja, bilo na nacionalnom nivou ili na regionalnom ili lokalnom nivou, 2) ako se ciljevi pred-loženog delovanja, zbog obima ili dejstva predloženog delovanja, mogu bolje ostvariti na nivou Unije. Prema načelu proporcionalnosti, sadržaj i oblik delo-vanja Unije ne sme prelaziti ono što je neophodno za ostvarivanje ciljeva Ugo-vora. Da bi se dosledno poštovala načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, prihvaćeni su i posebni protokoli za njihovo sprovođenje.1 Sud pravde EU je u nekoliko predmeta ispitivao povredu načela supsidijarnosti, međutim, do sada još nije doneo odluku kojom bi utvrdio povredu pomenutog načela. S druge

1 Videti Protokol broj 2 Ugovora iz Lisabona o primeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.

24

strane, načelo proporcionalnosti je najpre bilo utvrđeno u sudskoj praksi, da bi onda došlo do izražaja u odredbama Osnivačkih ugovora.

U predmetu 114-76 (Skimmed Milk Powder), Sud pravde EU je utvrdio nevaljanost uredbe Saveta prema kojoj su proizvođači stočne hrane bili prinu-đeni da u svojim proizvodima umesto uobičajenog proteinskog sastojka (soje) koriste mleko u prahu, koje je bilo znatno skuplje od soje. Savet je ovom ured-bom želeo da smanji viškove mleka u prahu u Uniji. Jedan od razloga nevalja-nosti bila je i povreda načela proporcionalnosti, koja se ogledala u nametanju obaveze da se kupi mleko u prahu, a koja nije bila neophodna za smanjenje viškova.

Politike EU možemo posmatrati kao mehanizam za ostvarivanje ciljeva i osnovnih vrednosti definisanih Osnivačkim ugovorima. Trenutno, područje delovanja EU pokriva čitav niz politika, od uspostavljanja unutrašnjeg tržišta preko socijalne politike pa sve do zaštite potrošača i do zaštite životne sredine. U zavisnosti od intenziteta delovanja EU u pojedinim politikama, možemo ra-zlikovati: 1) politike koje su u isključivoj nadležnosti EU, 2) politike koje su u podeljenoj nadležnosti EU i država članica i 3) koordinirane politike. Navede-na podela je od izuzetnog značaja za zakonodavni proces na nacionalnom ni-vou, a time i za ulogu RSZ-a u realizaciji njegovih ovlašćenja.

U oblasti isključivih nadležnosti samo Unija može donositi pravno oba-vezujuće akte, dok države članice to mogu činiti samo na osnovu ovlašćenja dobijenih od Unije ili radi sprovođenja akata Unije. U ovoj oblasti postoji is-ključivi primat Unije u regulatornoj aktivnosti koju mora sprovoditi u skladu sa načelom proporcionalnosti. U oblast isključive nadležnosti Unije spadaju sle-deće politike:

• carinska unija; utvrđivanje pravila konkurencije neophodnih za funk­cionisanje unutrašnjeg tržišta; monetarna politika za države čla nice čija je valuta evro; očuvanje bioloških resursa mora u okviru za jedničke po-litike u oblasti ribarstva; zajednička trgovinska politika;

• zaključivanje međunarodnog sporazuma kad je njegovo zaključivanje predviđeno u zakonodavnom aktu Unije ili je neophodno kako bi se Uniji omogućilo da vrši svoju unutrašnju nadležnost ili ukoliko njegovo zaključivanje može uticati na zajednička pravila ili izmeniti oblast nji-hove primene.

Imajući u vidu nadležnosti RSZ-a, bilo bi važno da se obrati pažnja na to da predlagači ne predlažu propise koji spadaju u isključivu nadležnost EU, bu-

25

OSN

OV

NO

O E

VRO

PSKO

J UN

IJI

dući da države članice za to nisu ovlašćene. Do stupanja u članstvo u EU drža-va može samostalno da uređuje predmetnu oblast, ali pritom mora biti svesna da je to samo privremeno i da stupanjem u članstvo u EU navedene odredbe treba da budu stavljene van snage. Štaviše, država već u procesu pristupanja treba da teži usklađivanju nacionalnih propisa sa pravnim tekovinama EU, pa bi usvajanje propisa koji ne idu u tom smeru moglo uticati na dinamiku inte-gracionog procesa.

U oblasti podeljenih nadležnosti između EU i država članica pravno obavezujuće akte mogu donositi i države članice i Unija, s tim da države člani-ce mogu da uređuju samo ona pitanja koja nisu uređena aktom Unije. Dakle, države članice slobodno uređuju pojedina pitanja sve dok EU ne od luči da ih uredi svojim aktom. Pritom, EU mora strogo poštovati načela sup sidijarnosti i proporcionalnosti. U oblast podeljene nadležnosti spadaju:

• unutrašnje tržište; socijalna politika u aspektima utvrđenim u Ugovoru; ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija; poljoprivreda i ribarstvo, s izuzetkom očuvanja bioloških resursa mora; životna sredina; zaštita potrošača; transport; transevropske mreže; energetika; prostor slobo-de, bezbednosti i pravde; zajednička pitanja bezbednosti u oblasti jav-nog zdra vlja;

• oblast istraživanja, tehnološkog razvoja i svemira;• oblast razvojne saradnje i humanitarne pomoći.

Ako Unija donese propis kojim se utvrđuju minimalna pravila koja se odnose na određivanje krivičnih dela i sankcija (u skladu sa članom 83. Ugovo-ra o funkcionisanju Evropske unije), država članica ima obavezu da izmeni svo-je zakonodavstvo i uskladi ga sa tim propisom. Dakle, već donošenjem akta EU, a posebno istekom roka određenog za njegovu implementaciju, prestaje ovlašćenje države članice da potpuno samostalno uređuje pitanja regulisana predmetnim propisom EU. Tako je npr. država članica vezana odredbom o gor-njoj i donjoj granici minimalnog trajanja kazne zatvora za određeno krivično delo, ali joj je ostavljen prostor da samostalno određuje minimalno trajanje kazne unutar definisanih okvira. Dalje, ukoliko bi Savet naknadno izmenio ili opozvao predmetni propis, ovlašćenje za regulisanje se u obimu u kojem je akt izmenjen (opozvan) ponovo vraća državama članicama.

U oblasti koordiniranih politika, EU je nadležna da preduzme delovanje kojim, podržava, koordiniše ili dopunjava delovanje država članica, a da pritom ne preuzima njihove nadležnosti u tim oblastima. Pravno obavezujući akti Unije u ovoj oblasti ne podrazumevaju usklađivanje zakona ili drugih propisa

26

država članica. I za ovu oblast važi pravilo o poštovanju na čela supsidijarnosti i proporcionalnosti. U oblast koordiniranih politika spa daju:

• zaštita i poboljšanje zdravlja ljudi; industrija; kultura; turizam; obrazo-vanje, stručna obuka, mladi i sport; civilna zaštita i administrativna sa-radnja.

Sistemu pravila o razgraničenju nadležnosti i njihovom vršenju pružena je i odgovarajuća sudska zaštita . Ova zaštita temelji se na ovlašćenju Suda pravde EU da poništi svaki akt EU koji nije u skladu sa pravilima iz Ugovora. Sledstveno tome, Sud će staviti van snage svaki akt EU koji je donet iako EU, zapravo, uopšte nije imala ovlašćenje da deluje (predmet C-376/98, Nemačka protiv Evropskog parlamenta i Saveta). Isto je i u slučaju kada je EU imala ovla-šćenje da deluje, ali je izabran pogrešan pravni osnov – npr. akt je donet na osnovu pravila kojima se uređuje politika iz oblasti isključivih nadležnosti (npr. tržišna konkurencija) iako je, u stvari, reč o politici koja spada u oblast koordi-niranih politika (npr. zaštita zdravlja ljudi). Zbog toga su posebno značajne odredbe Osnivačkih ugovora kojima se nameće obaveza utvrđivanja pravnog osnova za svaki akt EU, kao i potreba obrazloženja akata koje donose organi EU. Primena ovih pravila osnovni je preduslov za donošenje odluke o eventu-alnoj povredi odredaba Ugovora koje se odnose na razgraničenje nadležnosti.

27

III Izvori prava Evropske unije

1. Uvod

Pravni sistem EU ima sopstvene izvore prava koji se razlikuju kako u od-nosu na izvore međunarodnog prava tako i u odnosu na izvore koje po-znaju nacionalni pravni sistemi. Pritom je njegova značajna karakteristi-

ka da je to sistem prava koji se još uvek nalazi u procesu konsolidacije i razvoja. Konsolidaciji autonomije evropskog prava vis-à-vis nacionalnog, ali i međunarodnog prava, znatno je doprineo Sud pravde EU stalnim isticanjem svoje originalnosti i stvaranjem sopstvenih presedana. Dakle, pravo EU čini zaseban pravni sistem čije odredbe ne pripadaju ni međunarodnom pravu ni pravima država članica.

Definisanjem načela suprematije (nadređenosti) prava EU, Sud pravde EU odredio je njegov odnos prema pravnim sistemima država članica kada u istoj stvari postoji konkurencija propisa. Hronološki gledano, Sud je najpre de-finisao stav prema kojem pravni sistem EU predstavlja „autonomni“ pravni sistem odvojen od pravnog sistema svake države članice, kao i od međunarod-nog pravnog sistema. Nakon toga, sudska praksa je rešila pitanje odnosa izme-đu tih sistema. Načelo suprematije Sud je formirao u predmetu 6/64 Costa v. ENEL i zahtevao je od suda države članice da obezbedi primat zakonodavstva EU u rešavanju pitanja koje je već uređeno konkurentskim nacionalnim propi-som. U slučaju sukoba nacionalnog zakonodavstva i zakonodavstva EU o ne-kom pitanju, obaveza nacionalnog suda je da nacionalni propis isključi iz pri-mene.

2. Sistematizacija izvora prava Evropske unije

Radi lakše preglednosti, izvori prava EU mogu se sistematizovati na ra-zličite načine: prema formi u kojoj se donose, prema načinu nastanka, prema mestu koje zauzimaju u hijerarhiji i prema materiji koju uređuju. Međutim, jed-na od najčešćih sistematizacija je ona na primarne i sekundarne izvore prava EU.

28

Primarno pravo EU čine Osnivački ugovori, njihovi protokoli, ugovori kojima su oni konstantno menjani i dopunjavani, kao i Povelja o osnovnim pravima. Sekundarno pravo EU čine propisi koje su ranije donosili organi evropskih zajednica, a od Ugovora iz Mastrihta organi EU (Savet, Komisija, Evropski parlament), i to na osnovu ovlašćenja koja su im data aktima primar-nog prava EU. Propisi sekundarnog prava EU deluju ne samo u odnosu na dr-žave članice, nego oni mogu delovati i neposredno na pojedince. Dalje, treba istaći da izvore prava EU ne čine samo Osnivački ugovori i akti organa doneti u skladu sa datim ovlašćenjima, već takođe i pravila koja se odnose na primenu tih primarnih i sekundarnih izvora prava EU. Radi se o pravilima obuhvaćenim međunarodnim pravom (u meri u kojoj su primenljiva) i o opštim načelima prava.

Izvori prava EU mogu se razlikovati prema formi koju organi koriste prilikom odlučivanja o pojedinom pitanju. Pod formalnim aktima podrazume-vamo one koji su predviđeni Osnivačkim ugovorima i čija se legalnost po pra-vilu (ali ne uvek) može osporiti pred Sudom pravde EU. Manje formalni oblici su saopštenja, deklaracije, zaključci, ali i strategije, programi i rezolucije. Uop-šteno govoreći, može se reći da se kroz ove manje formalne oblike akata ne ustanovljavaju neposredno prava i obaveze za one na koje se primenjuje pravo EU pa se njihova legalnost ne može osporavati pred Sudom pravde EU.

Izvori prava EU mogu se razlikovati po načinu nastanka – da li su nasta-li kao rezultat širih međunarodnih pregovora ili su nastali u okviru postupaka donošenja odluka unutar EU. U tom smislu razlikujemo međunarodne od unutrašnjih izvora prava EU. Pod međunarodnim izvorima, osim Osnivačkih ugovora, takođe mislimo i na brojne druge međunarodne ugovore, kod kojih su EU ili Evropska zajednica strane ugovornice.

Za pravne praktičare, najkorisnije je razvrstavanje pravnih tekovina pre-ma materiji koja se uređuje. U pogledu materije, moglo bi se reći da nema oblasti društvenog života koja bar delimično nije uređena po pravilima pravnih tekovina. One su grupisane u politike, pa tako govorimo o poljoprivrednoj po-litici, politici u oblasti ribarstva, tržišnoj konkurenciji, industrijskoj politici, energetskoj politici itd. Ipak, neke politike se mogu izdvojiti po svojim poseb-nim karakteristikama, kako u pogledu načina nastajanja tako i u pogledu zna-čaja koji im države pridaju. U tom smislu mogu se izdvojiti budžetske odluke, kao i odluke koje se donose u oblasti spoljne i bezbednosne politike, kao i politike iz oblasti slobode, bezbednosti i pravde. Odluke o budžetu EU vrlo su specifične kako u odnosu na materiju tako i u pogledu načina donošenja. One

29

IZVO

RI P

RAVA

EV

ROPS

KE

UN

IJE

podrazumevaju odlučivanje u dve faze. U prvoj se ide na postizanje dogovora na nivou Evropskog saveta o srednjoročnoj finansijskoj perspektivi, a u drugoj podrazumevaju dogovor o godišnjem budžetu.

Konačno, po tematici, ali i vrsti instrumenata koji se donose, izdvajaju se spoljna i bezbednosna politika i zajednička odbrambena politika. U tom kon-tekstu, do Ugovora iz Lisabona politika iz oblasti slobode, bezbednosti i prav-de takođe se izdvajala po svojim karakteristikama u posebnu materiju. Svaka od ovih politika čini izdvojen sistem u kojem vladaju posebna pravila odlučiva-nja zasnovana na modelu klasičnih međuvladinih pregovora.

3. Osnivački ugovori

Osnivački ugovori, odnosno ugovori kojima je osnovana Evropska za-jednica, a kasnije Evropska unija, po svojoj prirodi se razlikuju od klasičnih me-đunarodnih ugovora. Njihovom ratifikacijom za države nisu samo nastale me-đusobne obaveze, već je nastalo nešto više, čega one verovatno u datom trenutku nisu bile svesne. Kao prvo, Osnivačkim ugovorima države su stvorile kvazidržavna tela nezavisna od nacionalnih vlasti na koja su države prenele zakonodavna, upravna i sudska ovlašćenja. Osnivačkim ugovorima definisana su osnovna načela na čijim osnovama počiva EU i uspostavljen je sistem pra-vila kojima se neposredno, bez intervencije, ustanovljavaju prava i obaveze ne samo za države članice nego i za fizička i pravna lica. Upravo zbog takvih svojih karakteristika mogu se povući mnoge analogije između Osnivačkih ugovora i nacionalnih ustava.

Trenutno postoje tri osnovna ugovora: Ugovor o Evropskoj uniji, Ugo-vor o funkcionisanju Evropske unije i Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju sa 37 pripadajućih protokola. Povrh toga, postoji niz ugo-vora kojima su menjani ili dopunjavani osnovni ugovori i ugovori o pristupanju, koji sadrže odredbe koje su još uvek na snazi. Povelja Evropske unije o osnov-nim pravima ima jednaku pravnu snagu kao i Osnivački ugovori, čime je i ona stekla status primarnog prava EU. To je izričito propisano članom 6. Ugovora o Evropskoj uniji. Sve to predstavlja primarno pravo EU.

Ugovor iz Lisabona zamenio je dva ranija ugovora (Ugovor o osnivanju Evropske zajednice i Ugovor o Evropskoj uniji) Ugovorom o Evropskoj uniji i Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije. Oba ugovora imaju jednaku prav-

30

nu snagu. Premda nije došlo do spajanja dva ugovora u jedinstven tekst, Ugo-vor iz Lisabona doneo je veliku novinu spajanjem dva entiteta u jedan jedin-stveni. Evropska zajednica je prestala da postoji pa ju je u potpunosti zamenila EU. Time je ujedno završena podela između prava Evropske zajednice i prava EU pa će se ubuduće govoriti samo o pravu EU.

4. Sekundarni izvori prava Evropske unije

Sekundarno pravo EU obuhvata propise koji su doneti na osnovu ovla-šćenja sadržanih u nekom od članova Osnivačkih ugovora. Za praktičnu pri-menu izuzetno je važno shvatiti pravnu prirodu i pravnu snagu svakog od predmetnih akata.

Za praćenje razvoja pravnih tekovina EU potrebno je slediti izmene Osnivačkih ugovora budući da se njihovim izmenama menjaju i vrste pravnih akata koji se usvajaju u EU. U analizi pravnih akata valja se prvenstveno usred-srediti na one koji se trenutno usvajaju na osnovu ugovora koji je na snazi. Osim toga, treba voditi računa i o onima koji su se usvajali na osnovu ranijih ugovora (onih koji su zamenjeni novim) budući da su neki od usvojenih akata još uvek na snazi. To je posebno izraženo kod Ugovora iz Lisabona čijim stupa-njem na snagu nisu stavljeni van snage brojni instrumenti doneti pod okriljem nekadašnjeg trećeg stuba.

Na kraju je važno istaći da se kod sekundarnih izvora prava EU radi o propisima koji obavezno moraju da sadrže obrazloženje na kojem se zasnivaju, kao i upućivanje na predlog, odnosno mišljenje koji su, u skladu sa Osnivačkim ugovorom, nužna pretpostavka za njihovo usvajanje. Obrazloženje se mora odnositi kako na pravnu odredbu kojom se ovlašćuje organ za preduzimanje neke mere tako i na razloge koji su ga motivisali na delovanje. Pominjanje odredbe je posebno važno budući da organi EU smeju da vrše samo ona ovla-šćenja koja su im izričito data Ugovorom. Problem nastaje kada se akt može zasnivati na nekoliko odredaba Ugovora i kad izbor mora da napravi zakono-davac. Međutim, takođe postoje primeri kada pojedini članovi Ugovora sami za sebe ne omogućuju EU da deluje, ali se kumulacijom različitih članova Ugo-vora stvara ovlašćenje za njeno delovanje. Navođenje motiva koji je podstakao organ na delovanje bitno je da bi se zainteresovanim stranama, ali i samom Sudu omogućilo da rekonstruiše bitne elemente koji su naveli organ na delo-vanje, kao i uslove pod kojima je organ primenio Osnivački ugovor. Ovo po-

31

IZVO

RI P

RAVA

EV

ROPS

KE

UN

IJE

slednje posebno je korisno i da bi se usklađivanje nacionalnog zakonodavstva sprovelo na pravilan način.

a) Vrste pravnih akata prema Ugovoru iz Lisabona U pogledu vrsta pravnih akata, Ugovorom iz Lisabona uvode se značaj-

ne razlike u odnosu na Ugovor iz Nice. Najvažnije novine su: 1) smanjivanje broja pravnih akata koji se usvajaju na nivou EU, 2) ukidanje podele između prava Zajednice i prava EU, i 3) ukidanje strukture stubova.

U pogledu pravnih instrumenata, Ugovorom iz Lisabona uvedene su dve značajne novine. Kao prvo, smanjen je broj formi u kojima se akti usva jaju. To je sprovedeno prvenstveno ukidanjem instrumenata trećeg stuba (zajed-ničkih stavova, okvirnih odluka i odluka) i korišćenjem instrumenata prvog stuba i za sva pitanja koja su do tada bila obuhvaćena trećim stubom.

Druga važna novina koja treba da olakša primenu pravnih tekovina jeste njihovo grupisanje u četiri kategorije: zakonodavni akti, delegirani akti, spro-vedbeni akti i akti u formi preporuka. Iako će i dalje deo pravnih formi ostati izvan izričitog pominjanja u samom Ugovoru, njihova relevantnost će skoro sigurno ostati nepromenjena. Zakonodavni akti su akti koje organi donose u zakonodavnom postupku, bilo redovnom bilo posebnom. Pod zakonodavnim aktima prema Ugovoru iz Lisabona podrazumevaju se uredbe, direktive i odlu-ke donete u zakonodavnom postupku. Za razliku od njih, delegirane akte do-nosi Evropska komisija na osnovu ovlašćenja koja su na nju delegirana nekim zakonodavnim aktom.

EU će se u vršenju datih ovlašćenja koristiti pravnim instrumentima koji su ranije bili deo prvog stuba u Ugovoru iz Nice. Jedini izuzetak predstavlja zajednička spoljna i bezbednosna politika. Dakle, organi EU će se koristiti uredbama, direktivama, odlukama, preporukama i mišljenjima, pri čemu su navedeni akti zadržali pređašnje pravno određenje. Za razumevanje pravne prirode tih akata, korisno je osvrnuti se na glavne karakteristike svakog od njih.

Uredbe (Regulations)Za pravne praktičare (sudije, advokate), zbog svoje neposredne primen-

ljivosti, najinteresantnije i najrelevantnije su uredbe. Uredbe imaju tri važne karakteristike: opštu primenljivost, obavezujući karakter i neposrednu pri-menljivost. Opšta primena i obavezujući karakter njihovih pravila čini ih u ce-

32

lini obavezujućim kako na nivou EU tako i na nacionalnom nivou. Dalje, opšta primena znači da su one obavezujuće za sve subjekte (fizička i pravna lica, dr-žave članice, kao i za sve organe EU). Međutim, njihova najvažnija karakteristi-ka je neposredna primenljivost u državama članicama. Na osnovu uredaba pravna dejstva za pravne subjekte nastaju neposredno. Da bi ta dejstva nastu-pila, nije potrebno da ono što uredba određuje bude prethodno preneseno u pravo države članice, a isto tako nije potrebno ni da uredba bude objavljena u državi članici, već je dovoljno da bude objavljena u Službenom listu Evropske unije. Za stupanje na snagu uredaba, odnosno za njihovu primenu u državama članicama nije potrebno da ih vlasti države članice nekim svojim aktom (kako se to obično radi s međunarodnim ugovorima) prenesu u nacionalno zakono-davstvo pa su one neposredno obavezujuće ne samo za državne institucije, već i za fizička i pravna lica. Neposredna primenljivost takođe znači da pojedinci imaju prava koja su ne posredno utuživa pred nacionalnim sudom. Za razliku od uredaba koje su kao podzakonski akti predviđene u pravnim sistemima po-jedinih država članica, uredbe donete u EU su propisi koji su po svojoj pravnoj prirodi i dejstvu različiti od nacionalnih uredaba, te su po pravnoj snazi iznad zakona.

Za ilustraciju opšte primenljivosti, obavezujućeg karaktera i neposredne primenljivosti uredaba, može poslužiti primer Uredbe Saveta (EZ) broj 539/2001 od 15. marta 2001. godine o spisku trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku spoljnih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zah-teva. Članom 1. navedene uredbe EU je definisala spisak trećih zemalja čiji su državljani dužni da imaju vizu prilikom prelaska spoljnih granica država člani-ca, kao i spisak zemalja čiji su državljani izuzeti od te obaveze. Ova obaveza ima opštu primenu, što u konkretnom slučaju znači da se odnosi na sve u EU, i to kako na organe EU tako i na sve države članice. Obavezujući karakter znači da su sve države članice dužne da u svojoj viznoj politici poštuju uspostavljeni vizni režim prema trećim zemljama i da mogu predvideti samo one izuzetke od zahteva za vizu koji su propisani članom 4. Uredbe. Konačno, neposredna pri-menljivost Uredbe znači da se uspostavljeni vizni režim neposredno primenjuje u svim državama članicama i da bi državljani trećih zemalja koji nisu dužni da imaju vizu za ulazak na prostor EU u slučaju da neka država od njih zahteva vizu mogli tražiti neposrednu primenu Uredbe, odnosno pred sudom tražiti za-štitu prava koja su im Uredbom data. Ali neposredna primenljivost i obaveznost pred države članice ujedno postavljaju i obavezu da iz nacionalnog pravnog sistema uklone sve odredbe i propise koji bi bili u suprotnosti sa viznim režimom

33

IZVO

RI P

RAVA

EV

ROPS

KE

UN

IJE

koji ona uspostavlja. Za države koje pristupaju EU to će značiti otkazivanje svih onih međunarodnih ugovora kojima se uspostavlja bezvizni režim sa zemljama koje se nalaze na spisku za čije se državljane traži da imaju vizu prilikom prela-ska granica EU. Ujedno to znači i izmenu nacionalnih propisa kojima su propi-sani uslovi za posedovanje viza za one zemlje čiji su državljani u EU izuzeti od te obaveze. Dakle, uprkos neposrednoj primenljivosti ove uredbe, nacionalne vlasti će morati da preduzmu konkretne mere kako bi osigurale njenu pravilnu i neposrednu primenu. Ali, za državu koja pristupa EU to će ujedno značiti predu-zimanje niza drugih aktivnosti kako uvođenje viznog režima za pojedine treće zemlje ne bi rezultiralo negativnim posledicama. Konkretno, to znači kadrovsko jačanje konzularnih predstavništava u navedenim državama kako bi se zahtevi za vize mogli rešavati u najkraćem roku. Ujedno to znači i uspostavljanje odgo-varajuće IT infrastrukture i povezivanje konzulata sa nadležnim institucijama u zemlji radi brže provere podnosilaca zahteva za vizu.

Drugi primer odnosi se na uredbe koje ipak traže privremeno prenošenje. Dakle, iako je rečeno da se uredbe neposredno primenjuju i da se ne prenose u nacionalni propis, ipak postoje uredbe koje zbog obaveza koje propisuju od dr-žava traže da ih prenesu i primene pre stupanja u članstvo u EU kako bi se stu-panjem u članstvo izbegli potresi u ekonomiji jer se one nakon stupanja u član-stvo u EU neposredno primenjuju. Primer takvih propisa je Uredba (EZ) broj 178/2002 o utvrđivanju opštih načela i uslova zakona o hrani, osnivanju Evrop-ske agencije za bezbednost hrane i utvrđivanju postupaka u oblasti bezbednosti hrane2 i uredbe tzv. „Higijenskog paketa“ (852/2004, 853/2004, 854/2002 i 882/2004)3, kojima se između ostalog propisuju opšte obaveze subjekta u po-slovanju sa hranom vezane za higijenu hrane, zahtevi za postupke upravljanja u pogledu bezbednosti hrane zasnovane na načelima sistema HACCP,4 zahtevi

2 Uredba (EZ) broj 178/2002 Evropskog parlamenta i Saveta od 28. januara 2002. godine o utvr-đivanju opštih načela i uslova zakona o hrani, osnivanju Evropske agencije za bezbednost hrane i utvrđivanju postupaka u oblasti bezbednosti hrane.3 Uredba (EZ) broj 852/2004 Evropskog parlamenta i Saveta od 29. aprila 2004. godine o higije-ni hrane, Uredba (EZ) broj 853/2004 Evropskog parlamenta i Saveta od 29. aprila 2004. godine o utvrđivanju određenih higijenskih pravila za hranu životinjskog porekla, Uredba (EZ) broj 854/2004 Evropskog parlamenta i Saveta od 29. aprila 2004. godine o utvrđivanju posebnih pravila organizacije službenih kontrola proizvoda životinjskog porekla namenjenih ishrani ljudi i Uredba (EZ) broj 882/2004 Evropskog parlamenta i Saveta od 29. aprila 2004. godine o službe-nim kontrolama koje se sprovode radi proveravanja poštovanja propisa o hrani i hrani za životi-nje, kao i propisa o zdravlju i dobrobiti životinja.4 HACCP na engleskom znači „The Hazard Analysis and Critical Control Points System“ ili u prevodu: analiza opasnosti na ključnim kontrolnim tačkama sistema; to je sistem obezbeđenja zdravstvene ispravnosti proizvoda. Radi se o sistemskom procesu kontrole tehnološkog procesa

34

higijene za prostore i opremu, trening osoblja i lična higijena, termički procesi, pakovanje i slično. Usklađivanje je potrebno izvršiti što pre kako bi se proizvo-đačima ostavilo dovoljno vremena da se prilagode i kako bi se već sa danom stupanja u članstvo u EU mogli primenjivati standardi koji se traže Uredbom. Treba istaći da sa danom stupanja u članstvo u EU navedeni propisi moraju biti stavljeni van snage budući da od tog trenutka predmetnu oblast neposredno uređuje sama Uredba.

Direktive (Directives)Osim uredaba, kao izvor prava jednako su važne i direktive. Direktive se

donose da bi se sprovelo usklađivanje zakonodavstva država članica u nekoj materiji. Direktive su obavezujuće samo za državu kojoj su upućene, i to samo u pogledu rezultata koji ona mora ostvariti. Sam izbor načina prenošenja pre-pušten je vlastima države članice. Direktive nemaju za cilj da deluju neposred-no na privatnopravne subjekte, već one obavezuju države da u određenom roku prenesu sadržaj direktive u svoje nacionalno zakonodavstvo. Osim toga, nijedna država koja je obavezana da uskladi svoj pravni sistem sa direktivom ne sme da donosi propise koji bi onemogućili ostvarivanje cilja koji se direkti-vom želi ostvariti.

Za ilustraciju pravnih dejstava direktive može poslužiti Direktiva 2013/32/EU Evropskog parlamenta i Saveta od 26. juna 2013. godine o zajed-ničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (prerađe-na). Svrha ove direktive je da se uspostave zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite. Navedena direktiva je obavezujuća za sve države članice. Države članice su adresati direktive pa su u obavezi da usklade nacionalno zakonodavstvo sa pravnim okvirom koji uspostavlja Direktiva, pri čemu se državi članici ostavlja sloboda izbora oblika i načina na koji će izvršiti svoju obavezu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva u okvirima ostvariva-nja postavljenog rezultata. Sam rezultat koji treba ostvariti propisan je prilično precizno u samim odredbama Direktive. Tako, na primer, Direktivom se u članu 6. detaljno propisuje postupak pristupa međunarodnoj zaštiti. Primera radi, u članu 6. stav 1. propisuje se da „ako lice podnese zahtev za međunarodnu zašti-tu telu koje je nadležno prema nacionalnom pravu za evidentiranje takvih zah-

na način da se identifikuju sve potencijalne opasnosti u bilo kom procesu proizvodnje, obrade, pripreme, prevoza i distribucije proizvoda. Kontrolne mere usmerene su na one radnje i postup-ke koji su ključni za obezbeđenje zdravstvene ispravnosti proizvoda. Važan deo sistema su po-pravne radnje (korektivne mere) koje se primenjuju prilikom svakog prekoračenja kritičnih gra-nica na tačno definisan način, kao i verifikacija sistema i vođenje dokumentacije.

35

IZVO

RI P

RAVA

EV

ROPS

KE

UN

IJE

teva, zahtev se evidentira najkasnije u roku od tri radna dana od dana podnoše-nja zahteva“. Dakle, u konkretnom slučaju država članica u prenošenju direktive u nacionalno zakonodavstvo nema preveliku slobodu u regulisanju vremena potrebnog za registraciju zahteva. Ona za registraciju može da propiše samo rok kraći od tri radna dana od dana podnošenja zahteva. S druge strane, u članu 20. propisuje se obaveza pružanja besplatne pravne pomoći i zastupanja u žal-benim postupcima. Stavom 1. propisuje se da su „države članice podnosiocima zahteva dužne da obezbede besplatnu pravnu pomoć i zastupanje u žalbenim postupcima iz Poglavlja V. To uključuje najmanje pripremu potrebnih dokume-nata za postupanje i učestvovanje u sudskoj raspravi u prvostepenom postupku u ime podnosioca zahteva“. Na koji način će država članica organizovati nacio-nalni sistem besplatne pravne pomoći ostavljeno je njoj samoj ali mora voditi računa da obezbedi tražene uslove. Tako npr. država može pravo na besplatnu pravnu pomoć za tražioce međunarodne zaštite predvideti odredbama zakona kojim se uređuje azil, ali isto tako ona može među korisnike zakona kojim se uređuje besplatna pravna pomoć uvrstiti i lica koja traže međunarodnu zaštitu.

Odluke (Decisions)Među izvorima prava posebno su brojne odluke. Odluke su u celini oba-

vezujuće za one kojima su upućene . Osnovna razlika između direktiva i odluka u odnosu na uredbe jeste u tome što one nemaju opštu obavezujuću snagu kao uredbe, već obavezuju samo one kojima su upućene. One mogu biti upu-ćene državama članicama, ali i fizičkim i pravnim licima.

Za ilustraciju obaveznosti odluka za one kojima su upućene može poslu-žiti primer Odluke Saveta iz 2001. godine o osnivanju Evropske pravosudne mreže u građanskim i privrednim stvarima (2001/470/EZ), kojom se od država članica zahteva da imenuju osobe za kontakt za učestvovanje u Evropskoj pra-vosudnoj mreži (član 1) i da se obezbedi njeno delotvorno funkcionisanje. Ali, Odluka se ujedno obraća i licima koja su određena kao osobe za kontakt propi-sujući njihove osnovne nadležnosti i odgovornosti (član 5). Konačno, Odlukom se propisuju i obaveze Evropske komisije u pogledu uspostavljanja i održavanja javnog portala posvećenog pravosudnoj saradnji u oblasti pravosuđa (član 17), kao i obaveza Evropske komisije da Evropskom parlamentu, Savetu i Ekonom-skom i socijalnom komitetu svakih pet godina podnese izveštaj o primeni ove odluke u praksi (član 19). Dakle, iz navedenog primera se jasno vidi da obaveze koje nastaju nisu opšte prirode, već da se za svaki pojedini subjekt Odlukom propisuju posebne obaveze.

36

U EU se znatno ređe usvajaju preporuke i mišljenja. Preporuke (Re-commendations) i Mišljenja (Opinions) nemaju pravno obavezujuću snagu. Iako nemaju pravno obavezujuću snagu, mogu se izdavati u odnosu na svako pitanje obuhvaćeno Ugovorom, pa svoj uticaj ostvaruju prvenstveno politički i etički.

Iako je Ugovor iz Lisabona napustio strukturu stubova, zajednička spoljna i bezbednosna politika zadržala je svoj izdvojen i poseban status. Ugo-vorom o Evropskoj uniji propisuje se da se na zajedničku spoljnu i bezbedno-snu politiku primenjuju posebna pravila i postupci. Posebnost zajedničke spoljne i bezbednosne politike ogleda se i u odvojenom sistemu pravnih in-strumenata koji se usvajaju u EU, a koji su različiti od pravnih instrumenata kojima se uređuju sve ostale politike. Sledeća važna distinkcija u odnosu na ostale politike proizlazi iz činjenice da je u oblasti spoljne i bezbednosne poli-tike isključeno donošenje zakonodavnih akata i da Sud pravde EU u ovoj obla-sti po pravilu nema jurisdikciju.

U pogledu vrsta instrumenata koji se usvajaju u oblasti zajedničke spolj-ne i bezbednosne politike, u Ugovoru iz Lisabona se navodi da Unija vodi za-jedničku spoljnu i bezbednosnu politiku:

1. utvrđivanjem opštih smernica, 2. donošenjem odluka kojima se utvrđuju zajedničke akcije, zajednički

stavovi i zajedničke strategije i3. jačanjem sistemske saradnje između država članica u vođenju politike.5

Donošenjem odluka utvrđuju se akcije koje Unija treba da preduzme, stavovi koje Unija treba da zauzme i mehanizmi za sprovođenje tih odluka. Dalje, na osnovu načela i ciljeva utvrđenih u Ugovoru o Evropskoj uniji, Evrop-ski savet određuje koji su strateški interesi i ciljevi Unije. Odluke Evropskog saveta o strateškim interesima i ciljevima Unije mogu se odnositi na odnose Unije sa određenom zemljom ili regionom ili mogu biti tematske. U odlukama se utvrđuju sredstva koja treba da obezbede Unija i države članice. Osim toga, za pojedina pitanja iz oblasti spoljne i bezbednosne politike koja su od opšteg interesa EU će definisati zajednički pristup.

b) Vrste pravnih akata prema Ugovoru iz NiceKao što je već istaknuto, za pravne praktičare će još dugo biti relevantni

pravni instrumenti koji su usvojeni na osnovu Ugovora iz Nice. Tako će pravni

5 Videti član 25. Ugovora o Evropskoj uniji.

37

IZVO

RI P

RAVA

EV

ROPS

KE

UN

IJE

akti usvojeni u oblasti pravosudne saradnje u krivičnim stvarima imati dejstvo u skladu sa odredbama Ugovora iz Nice sve dok ih Savet ne pretvori u akte predviđene Ugovorom iz Lisabona. Na primer: prema rešenju iz Ugovora iz Lisabona sudovi nižeg ranga mogu, a sudovi najvišeg ranga moraju da podne-su prethodno pitanje na odlučivanje Sudu pravde. Međutim, prema Ugovoru iz Nice, nadležnost Suda pravde u pogledu prethodnog postupka postoji samo ako je države članice prihvate svojom izjavom. Zbog toga je korisno pojasniti pravnu prirodu instrumenata usvojenih u svakom od stubova EU. Kada je reč o pravnim propisima prvog stuba, pravna priroda tih instrumenata se Ugovo-rom iz Lisabona nije promenila. Podsetimo, radi se o uredbama, direktivama, odlukama, smernicama i preporukama. Zbog toga je u ovom delu korisno osvrnuti se na instrumente drugog i trećeg stuba.

Pravni akti koje je Savet donosio u drugom (zajednička spoljna i bez-bednosna politika) i trećem stubu (policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima) razlikovali su se u odnosu na one koje je donosio u prvom stubu. Pravni akti prvog i trećeg stuba razlikuju se ne samo po nazivima, već i u po-gledu načina nastanka i njihove pravne prirode. U oblasti zajedničke spoljne i bezbednosne politike EU se koristi utvrđivanjem načela i opštih smernica, usvajanjem zajedničkih strategija, odluka, zajedničkih akcija i zajedničkih sta-vova. U definisanju spoljne i bezbednosne politike Evropski savet ima istaknu-tu ulogu budući da je on zadužen za utvrđivanje ciljeva i opštih smernica, kao i za usvajanje zajedničkih strategija. Zajedničkim strategijama definišu se nji-hovi ciljevi, trajanje, kao i sredstva potrebna EU i dr žavama članicama. Odluke se donose radi utvrđivanja i sprovođenja spoljne i bezbednosne politike. Odlu-ke donosi Savet u skladu sa opštim smernicama koje je utvrdio Evropski savet. Dalje, zajedničke strategije sprovodi Savet zajedničkim akcijama i zajedničkim stavovima. Zajedničkim akcijama EU reaguje na specifične situacije koje zah-tevaju njeno operativno delovanje. Za razliku od njih, zajedničkim stavovima definiše se pristup EU određenom pitanju koje je geografske ili tematske pri-rode, pa je obaveza država članica da obezbede usklađenost svojih nacionalnih politika sa zajedničkim stavom.

Savet je u trećem stubu (oblast slobode, bezbednosti i pravde) usvajao zajedničke stavove, okvirne odluke, odluke i konvencije. Ove vrste pravnih in-strumenata uvedene su Ugovorom iz Amsterdama pa su zatim preuzete u Ugovoru iz Nice. Sada je očigledno da će upotreba ovih pravnih instrumenata obuhvatiti samo vremenski period važenja ta dva ugovora. Pre njih Ugovor iz Mastrihta, kao i posle njih Ugovor iz Lisabona, koriste različite vrste pravnih

38

instrumenata kojima uređuju oblast slobode, bezbednosti i pravde. Ali, bez obzira na izmene Osnivačkih ugovora, jednom usvojeni pravni akti ostaju rele-vantni sve dok ne budu zamenjeni ili stavljeni van snage. Zato kada govorimo o pravnim tekovinama u oblasti slobode, bezbednosti i pravde, mislimo i na nekoliko preostalih zajedničkih akcija i zajedničkih stavova usvojenih na osno-vu člana K.3 (član J.3 u azbučnoj numeraciji) Ugovora o Evropskoj uniji (Ugo-vor iz Mastrihta).

Zajedničkim stavovima definiše se pristup EU nekom konkretnom pita-nju. Okvirne odluke se donose radi usklađivanja zakona i drugih propisa država članica. One su obavezujuće za države članice samo u pogledu rezultata koji treba da se ostvari, ali ne i u pogledu oblika i načina kojima će se države člani-ce služiti da ostvare traženi rezultat. Jedna od najvažnijih okvirnih odluka je ona koja se odnosi na Evropski nalog za hapšenje, kao i ona o borbi protiv te-rorizma, obe iz 2002. godine. Ali, okvirnim odlukama EU se koristila i u mno-gim drugim slučajevima kada je postojala potreba usklađivanja krivičnog, pro-cesnog i materijalnog zakonodavstva, pri čemu je ranije težište ipak bilo na procesnim pravilima država članica. Odluke se donose za bilo koje drugo pita-nje koje se ne odnosi na usklađivanje zakonodavstva i u skladu su sa definisa-nim ciljevima policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima. Odluke su obavezujuće iako nemaju neposredno dejstvo. Jedna od najvažnijih odluka ove vrste jeste ona o osnivanju Evrojusta iz 2002. godine.

Radi uređivanja pojedenih pitanja iz oblasti pravosuđa i unutrašnjih po-slova države članice su se koristile konvencijama. Pretečom takvog pristupa može se smatrati Šengenska konvencija, kojom su pojedine države članice od-lučile da između sebe stvore prostor bez unutrašnjih granica. Nakon što su Ugovorom iz Mastrihta konvencije formalizovane kao izvor prava EU, usledilo je zaključivanje niza konvencija kojima su se uredila pitanja trećeg stuba. U mastrihtskom periodu je zaključeno ukupno deset konvencija. Radi se o kla-sičnim međunarodnim ugovorima pa je Savet preporučio državama članicama da usvoje konvencije u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvima. Ako nije drugačije predviđeno, one stupaju na snagu nakon što ih usvoji ukupno najmanje jedna polovina država članica. Primer konvencije koju su zaključile države članice EU je Konvencija iz 1995. godine o pojednostavljenoj proceduri izručenja između država članica EU.

39

IZVO

RI P

RAVA

EV

ROPS

KE

UN

IJE

5. Ostali izvori prava Evropske unije (SOFT LAW)

a) Neformalni akti kao izvori prava Evropske unijeU osmišljavanju razvoja EU, uključujući i njene politike, organi EU često

se koriste raznovrsnim instrumentima koji nisu navedeni u Osnivačkim ugovo-rima. Posebno mesto u tom pogledu ima Evropski savet. Jedna od glavnih ulo-ga Evropskog saveta jeste definisanje strateškog okvira daljeg razvoja EU, ali i donošenje brojnih drugih, po pravilu, najvažnijih odluka (po značaju i domaša-ju). Rasprave Evropskog saveta završavaju se zaključcima koje objavljuje pred-sedništvo putem saopštenja za javnost. Zaključci kao takvi nemaju pravno obavezujuću snagu za države, a pogotovo ne za građane kao pojedince. U sa-držajnom smislu, njihova relevantnost proizlazi iz činjenice da oni predstavlja-ju okvir budućih aktivnosti EU, a posebno zakonodavnih inicijativa i formalnih instrumenata koji će se usvajati. Kada je želeo da razvije određenu politiku EU, Evropski savet se povremeno koristio i formom programa. Usvojeni programi donošeni su za određeni period od više godina pa su okvirno definisali mere i rokove za njihovo sprovođenje (npr. Stokholmski program za oblast slobode, bezbednosti i pravde za period 2010-2014). Slična situacija se događa na nivou pojedinih politika, samo što se dogovori postižu na ministarskom nivou. Poput Evropskog saveta, Savet u svom radu koristi zaključke i druge instrumente koji nisu predviđeni Osnivačkim ugovorima. Svaki sastanak Saveta obavezno se za-vršava objavljivanjem zaključaka, iz čega se vidi o kojim se temama raspravlja-lo i dokle je rasprava došla, ali i koje su političke odluke donete.

Evropska komisija se takođe u svom radu koristi aktima koji nisu pred-viđeni Osnivačkim ugovorima. Po pravilu, svaki zakonodavni proces Komisija započinje saopštenjem. Saopštenja su inicijalni dokumenti na osnovu kojih počinje rasprava u Savetu i Evropskom parlamentu, pa je njima u velikoj meri unapred određen končani zakonodavni tekst. Evropska komisija često pre nego što započne sam zakonodavni proces otvara javnu raspravu o nekom pitanju koje želi da uredi na nivou EU. Za tu svrhu koristi se tzv. zelenom knji-gom. Zelena knjiga je forma kroz koju Evropska komisija definiše problem i razloge zbog kojih je potrebna intervencija EU. Svi zainteresovani pozvani su da se uključe u raspravu o zelenoj knjizi i da daju svoje komentare, sugestije i amandmane. Navedeni dokumenti su koristan pomoćni izvor pomoću kojeg se može shvatiti namera predlagača za uređenje određenog pitanja, a time i olakšati sam proces usklađivanja nacionalnog zakonodavstva.

40

Evropska komisija se povremeno koristi publikacijom priručnika najbo-ljih praksi. Reč je o dokumentima koji nemaju pravno obavezujuću snagu, ali koji bi svojim autoritetom trebalo da doprinesu ujednačavanju postupanja nadležnih tela država članica. Za njih se u stvari može reći da su katalozi po-stupaka i standarda postupanja koje treba primenjivati u radu. Primera radi, može se izdvojiti priručnik za postupanje granične policije, koji sadrži postup-ke koje policijski službenik granične policije treba da preduzme za efikasnu kontrolu državne granice.

b) Opšta načela pravaOpšta načela prava jesu nepisana pravila koja je kroz svoju praksu razvio

Sud pravde EU. Ona obavezuju organe EU, države članice i građane. Reč je o osnovnim vrednostima i standardima koji su opšteprihvaćeni pa su kao takvi postali opšte načelo prava. U pravu EU može se izdvojiti nekoliko takvih nače-la: načelo jednakosti, načelo pravne sigurnosti, kao i načelo zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Načelo jednakosti postavlja zahtev jednakog tretmana i nediskriminaci-je. Jednake situacije uvek se moraju jednako tretirati, osim ako za suprotno ne postoji objektivno opravdanje. Zabrana diskriminacije našla je svoje mesto i u Ugovoru o Evropskoj uniji i u Ugovoru o funkcionisanju Evropske unije. Od-mah na početku, članom 2. Ugovora o Evropskoj uniji zabrana diskriminacije propisana je kao jedna od vrednosti na kojima se Unija zasniva. U istom članu se navodi da države članice predstavljaju društva u kojima se promoviše jedna-kost žena i muškaraca. Dalje, Ugovor o funkcionisanju Evropske unije propisu-je da će Unija prilikom utvrđivanja i sprovođenja svojih politika i aktivnosti suzbijati diskriminaciju koja se zasniva na polu, rasi ili etničkom poreklu, veri ili uverenju, invaliditetu, starosnom dobu ili seksualnoj orijentaciji (član 10). Ta-kođe, članom 18. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije zabranjuje se svaka diskriminacija na osnovu državljanstva. Navedena zabrana ima vrlo praktičan efekat na jedinstveno tržište radne snage, slobodu kretanja lica, radnika, robe, usluga i kapitala. Ne može se nekome braniti obavljanje određenog zanimanja zbog činjenice da ima državljanstvo neke druge države članice. Ovo načelo može se smatrati jednim od ključnih načela za funkcionisanje EU.

Načelo pravne sigurnosti odražava zahtev da pravo u svojoj primeni mora biti predvidivo. U tom kontekstu neprihvatljivo je usvajanje pravnih pro-pisa s retroaktivnom primenom. Takođe, načelo pravne sigurnosti traži da se poštuju stečena prava koja se kasnije ne mogu oduzeti. Takođe, pojedinac na

41

IZVO

RI P

RAVA

EV

ROPS

KE

UN

IJE

kojeg se pravna norma odnosi mora biti lako identifikovan, pa jezik pravne norme mora biti jednostavan i lako razumljiv.

Načelo poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda: Zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda pojavljuje se u Osnivačkom ugovoru na više mesta. Već u preambuli Ugovora o Evropskoj uniji ističe se privrženost načelima slo-bode, demokratije i poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i vlada-vine prava. Navedena privrženost dalje je potvrđena u članu 2, kojim se propi-suje da je Unija zasnovana na načelima slobode, demokratije, poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i na vladavini prava. Dakle, na načelima koja su zajednička svim državama članicama. Štaviše, sam Ugovor o Evropskoj uniji u članu 6. ističe da osnovna prava, koja su zajemčena Evropskom konven-cijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine, a koja proi-zlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, predstavljaju opšta načela prava Unije.

c) Presude Suda pravde Evropske unijeZa razliku od anglosaksonskog prava, kontinentalno pravo ne poznaje

princip obaveznosti presedana. U praksi takav sistem primenjuje i Sud pravde EU. Obavezujuća snaga presude odnosi se na stranke u sporu i zadržava se na načelu res judicata. Za sve buduće sporove pred Sudom pravde EU presude imaju prvenstveno etički, a ne strogo pravni autoritet, pa zato u strogo prav-nom smislu presude nisu formalni izvor prava. Ipak, postoji nekoliko važnih okolnosti zbog kojih su one nezaobilazne za pravilnu primenu i razumevanje pravnih tekovina. Prvo, Sud po pravilu neće odstupiti od svog ranijeg stava prema kojem je presudio u nekom pravnom pitanju, osim ukoliko ga na to ne navedu neki bitni razlozi. Zbog toga, ako se proučavaju presude Suda pravde EU, može se uočiti njihova doslednost. Pored toga, Sud se u svojim presudama često pozivao na zauzete stavove oko nekog pitanja u svojim ranijim presuda-ma. Upravo zbog te doslednosti presuda u svakom konkretnom sporu ima ne-izbežan uticaj i izvan konkretnog spora. Dalje, sam Sud pravde EU je kroz prak-su potvrdio svoju proaktivnu ulogu i tako je svojim presudama uticao na dalji razvoj pravnih tekovina. Štaviše, niz osnovnih načela na kojima počiva pravo EU (neposredno dejstvo, odgovornost država) vuče svoje korene iz presuda Suda pravde EU. Konačno, obrazloženje samih presuda predstavlja izuzetno koristan pomoćni izvor prava za bolje razumevanje smisla i domašaja pojedi-nih pravila pravnih tekovina.

42

Potpuno razumevanje izvora prava EU pretpostavlja i poznavanje njiho-vog dejstva kako ga je razvila praksa Suda pravde EU. Polazeći od odredaba Osnivačkih ugovora i definicija pravnih akata koje su u njima sadržane, dobija-mo samo delimičnu sliku o rezultatima primene pojedinih izvora prava. Zato je nužno razmotriti izvore prava i njihovo dejstvo u svetlu sudske prakse. Upravo je ovo jedna od oblasti gde je došla do izražaja kreativna uloga Suda. Ova kon-statacija posebno se odnosi na afirmaciju koncepta neposrednog i posrednog dejstva prava EU i suprematije (nadređenosti) prava EU nad nacionalnim pra-vom. U tom kontekstu proučavanje prakse Suda korisno je i za proces usklađi-vanja nacionalnog zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU kako bi se uskla-đivanje moglo sprovesti na pravilan način.

U aneksu ovog priručnika nalazi se spisak važnijih presuda i mišljenja koje je doneo Sud pravde EU u Luksemburgu. Za pretraživanje sudske prakse Opšteg suda treba videti internet stranicu Opšteg suda http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7033/, a za Sud pravde internet stranicu http://curia.euro-pa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/.

Neposredno dejstvoKoncept „neposrednog dejstva“ Sud pravde je definisao još u ranoj fazi

razvoja evropskog zakonodavstva u predmetu Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen iz 1962. (predmet 26/62). Osnovno obeležje ne-posrednog dejstva nekog pravnog akta EU jeste njegov kvalitet neposrednog dodeljivanja prava. Iz toga proizlazi da se na takvu odredbu onda mogu pozi-vati pojedinci pred nacionalnim sudovima da bi ostvarili dodeljena prava, i to bez obzira na relevantne odredbe nacionalnog prava.

Jedno od bitnih pitanja u predmetu Van Gend en Loos odnosilo se na sposobnost odredaba Ugovora o Evropskoj ekonomskoj zajednici, dakle odre-daba primarnog prava, da proizvedu neposredno dejstvo. Dodatni značaj ovog pitanja jeste i u tome što su u fokusu pažnje Suda bile odredbe Osnivačkog ugovora koje su u velikoj meri uopšteno formulisane i obraćaju se prvenstveno državama članicama, a ne neposredno pojedincima. Osim toga, prema mišlje-nju država članica koje su intervenisale u sporu, za neposredno dejstvo je bilo potrebno doneti propis za implementaciju na nacionalnom nivou.

Međutim, u predmetu Van Gend en Loos Sud je postavio pravilo da:• pravo Zajednice predstavlja poseban, autonoman sistem pravnih normi,• „pravo Zajednice ne samo da nameće obaveze pojedincima, već im ta-

kođe dodeljuje prava koja postaju deo njihovog pravnog nasleđa (…)“,

43

IZVO

RI P

RAVA

EV

ROPS

KE

UN

IJE

• „član 12. Ugovora mora se tumačiti kao ustanovljavanje individualnih prava koja nacionalni sudovi moraju da štite“.

Horizontalno i vertikalno neposredno dejstvoZa razumevanje neposrednog dejstva izvora prava potrebno je imati u

vidu dve okolnosti: 1) vrstu izvora prava i 2) karakteristike odnosa na koji se pojedina vrsta izvora prava primenjuje.

Najpre je potrebno istaći da odnosi koji spadaju u oblast primene prava EU mogu imati dva aspekta: horizontalni i vertikalni. Horizontalni odnos po-drazumeva odnos ravnopravnih subjekata, tj. odnos između pojedinaca. Ovo znači da se pojedinac može neposredno pozvati na pojedinu odredbu prava EU i zahtevati njenu realizaciju pred nacionalnim sudom protiv drugog poje-dinca. Nasuprot tome, vertikalni odnos podrazumeva odnos neravnopravnih subjekata, tj. odnos između države i pojedinca. Tada govorimo o sposobnosti akta EU da dodeli prava pojedincu koja on može da ostvaruje protiv države, ali i da nametne pojedincima određene obaveze čije ispunjenje je država ovlašće-na da zahteva.

U zavisnosti od vrste izvora prava EU, Sud pravde EU je u praksi prihva-tio ili puno neposredno dejstvo (tj. mogućnost da akt proizvodi i horizontalno i vertikalno dejstvo) ili samo delimično neposredno dejstvo (tj. mogućnost da akt proizvodi samo vertikalno dejstvo).

a) Osnivački ugovori i neposredno dejstvo Kada je reč o primarnim izvorima prava EU, Sud je u predmetu Van

Gend & Loos uspostavio pravilo neposrednog dejstva. Međutim, nemaju sve odredbe Osnivačkih ugovora neposredno dejstvo. Potrebno je da one zadovo-ljavaju određene kriterijume koji su razvijeni kroz sudsku praksu. Delovanjem Suda ovi kriterijumi su se postepeno definisali tako da se sada zahteva da odredba Ugovora bude precizna, jasna i neuslovna i da ne sme zahtevati do-datne mere na nacionalnom nivou ili na nivou EU. Shodno tome, Sud je utvr-dio da pojedini članovi Osnivačkih ugovora imaju neposredno dejstvo (npr. član 30. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije o zabrani carinskih dažbina ili dažbina koje imaju isto dejstvo, čl. 34. i 35. o zabrani kvantitativnih ograni-čenja, član 45. o slobodi kretanja radnika). Važno je naglasiti da u odnosu na primarne izvore prava EU postoji mogućnost punog neposrednog dejstva, da-kle i horizontalnog i vertikalnog. Drugim rečima, odredbama Osnivačkih ugo-vora mogu se pojedincima dodeljivati određena prava, ali i nametati određene

44

obaveze. Osim toga, pojedinci mogu prava koja su im dodeljena ovim ugovo-rima ostvarivati kako protiv države tako i protiv drugih pojedinaca koji nisu obuhvaćeni pojmom „države“.

b) Sekundarni izvori prava Evropske unije i neposredno dejstvoOsnovni uslov za neposredno dejstvo akata sekundarnog prava EU

(uredbe, direktive, odluke) identičan je onome koji je postavljen za primarne izvore prava EU odnosno odredbe Osnivačkih ugovora. U tom smislu traži se da odredba akta EU bude precizna, jasna i neuslovna i da ne zahteva dodatne mere na nacionalnom nivou ili na nivou EU. S druge strane, sam obim nepo-srednog dejstva akata sekundarnog prava EU odnosno pitanje punog ili deli-mičnog neposrednog dejstva zavisi od toga koja je vrsta akta EU u pitanju (uredba, odluka ili direktiva).

U odnosu na uredbe, već iz samog teksta Osnivačkih ugovora i njihove definicije (član 288. stav 2. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije) nedvo-smisleno je da one od trenutka stupanja na snagu proizvode puno neposredno dejstvo. U pogledu odluka, relevantne odredbe Osnivačkih ugovora (član 288. stav 4. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije) određuju njihovu obaveznost i neposredno dejstvo u odnosu na ograničeni krug subjekata kojima su upuće-ne. U svojoj praksi, Sud pravde EU je dopustio mogućnost neposrednog verti-kalnog dejstva u slučaju kada je država članica kao adresat propustila da u ostavljenom roku postupi u skladu sa obavezom određenom u odluci (pred-met 9-70 Franz Grad v Finanzamt Traunstein). U skladu sa takvim stavom, na-čelno postoji mogućnost da se poje dinac, posle isteka roka za implementaciju, pozove pred sudom države članice na propust države članice u ispunjavanju obaveza određenih odlukom.

Kada je reč o direktivama, odredbe Osnivačkih ugovora (član 288. stav 3. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije) formalno ne pominju mogućnost neposredne primenljivosti i određuju vezanost država članica u pogledu rezul-tata koji treba da ostvare, ali ne i u pogledu oblika i načina za njegovo ostvare-nje. Ovakav pristup predstavljao je pravi izazov za Sud u slučajevima kada se direktiva usvoji na nivou EU, ali države članice propuste rok za njeno prenoše-nje odnosno kada direktivu nepravilno prenesu u nacionalno zakonodavstvo.

Ovde je Sud dozvolio mogućnost neposrednog dejstva, i to delimičnog neposrednog dejstva, navodeći pritom nekoliko razloga, od kojih je potrebno istaći:

45

IZVO

RI P

RAVA

EV

ROPS

KE

UN

IJE

• princip efikasnosti – efikasnost prava Zajednice biće znatno oslabljena ukoliko pojedinci, zbog nepravilnog prenošenja od strane država članica, ne mogu ostvariti direktivom predviđena prava;

• princip estoppel – države članice se ne mogu pozivati na sopstvene greške kako bi sprečile pojedince da ostvaruju prava predviđena propisom na čije su se prenošenje obavezale (predmet 148/78 Ratti).

Potrebno je skrenuti pažnju na nekoliko pretpostavki za ovakvo dejstvo direktive: 1) da je protekao rok za prenošenje direktive odnosno da je direktiva nepravilno prenesena i 2) da je odredba direktive precizna, jasna i neuslovna i da ne zahteva dodatne mere na nacionalnom nivou.

Stav je Suda, što je utvrđeno u predmetu 152/84 Marshall i čega se Sud dosledno pridržava, da direktiva može proizvesti isključivo delimično nepo-sredno dejstvo odnosno da je pozivanje na nju moguće isključivo u odnosima između pojedinca i države (vertikalni odnos). Apsolutno je isključena moguć-nost da se država koja nije pravilno prenela direktivu može na nju pozivati protiv pojedinca, odnosno na njegovu štetu. U tom kontekstu, značajno je odre-diti šta se podrazumeva pod pojmom „države“ u praksi Suda. Naime, definisa-njem tog pojma određuje se zapravo i domašaj neposrednog dejstva direktive. Polazeći od prakse Suda, možemo zaključiti da izraz „država“ obuhvata:

•organe javne vlasti nacionalnog, regionalnog i lokalnog nivoa,•organizacije preko kojih država izvršava svoja javna ovlašćenja (delova-

nje iure imperii),•organizacije preko kojih država deluje kao privatnopravni subjekt (delo-

vanje iure gestioni).

Posredno dejstvoPriznanje neposrednog dejstva direktive u vertikalnom odnosu između

pojedinca i države otvorilo je i pitanje mogućnosti njenog delovanja u hori-zontalnom odnosu. Kao što je već istaknuto, stav je Suda da direktive ne proi-zvode dejstvo u odnosima između subjekata istog ranga. U praksi to znači da se pojedinac npr. može pozivati na nepravilno prenesene odredbe direktive o trajanju radne nedelje kada je zaposlen kod države kao poslodavca, dok ovu mogućnost nema kada je u radnom odnosu kod privatnog poslodavca.

Međutim, stav o nemogućnosti horizontalnog dejstva, od kojeg Sud ne odstupa u svojoj praksi, u određenoj meri je ublažen razvojem doktrine „po-srednog dejstva“ direktiva. Naime, Sud je zauzeo stav da nacionalni sudovi u

46

rešavanju konkretnih predmeta imaju obavezu da tumače nacionalno zakono-davstvo u najvećoj mogućoj meri u skladu sa direktivom koja dolazi u obzir za primenu u tom predmetu. Ova obaveza važi za nacionalni sud bez obzira na to o kojoj se vrsti odnosa radi, dakle da li je reč o horizontalnom ili vertikalnom odnosu. Isto tako, zadatak je suda države članice da u konkretnom slučaju uzme u obzir celokupno nacionalno zakonodavstvo kako bi se obezbedilo da primena nacionalnog propisa bude što više u skladu sa direktivom. Svakako, ova obaveza tumačenja ima i određene granice, pa se od suda ne traži da tu-mači nacionalni propis suprotno načelima nacionalnog zakonodavstva.

47

IV Institucionalni okvir procesa integracije

1. Proces integracije

Proces integracije neke države u EU odvija se kroz nekoliko paralelnih procesa, od kojih je najvažniji pregovarački proces. Ali, osim pregovora, politički dijalog između države i EU odvija se kroz institucionalnu struk-

turu uspostavljenu sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, kao i kroz struk-ture uspostavljene za programiranje pretpristupne pomoći (IPA II). Kako drža-va napreduje u procesu integracije, za nju se otvara sve više mogućnosti da učestvuje u radu različitih tela, agencija i konferencija EU. Učestvovanjem u svim tim procesima i aktivnostima država postepeno gradi i pokazuje svoju spremnost za preuzimanje obaveza koje proizlaze iz članstva u EU. Upravo zbog toga na proces integracije se ne sme gledati isključivo kao na pregova-rački proces koji je izolovan od ostalih procesa, već na njega treba gledati kao na sinergiju svih ovih aktivnosti. Otvaranje i zatvaranje pojedinih poglavlja predstavlja samo najvidljiviji aspekt ostvarenog napretka u procesu integraci-je, ali je on zapravo rezultat sinergijskog delovanja kroz sve forme integracij-skog delovanja. Zato je za razumevanje funkcionisanja procesa integracije po-trebno znati bar osnovne podatke o funkcionisanju svakog od ovih procesa.

2. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju uspostavlja formalnopravni od-nos između države i EU. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju državama Ju-goistočne Evrope (JIE) daje jasnu perspektivu članstva i status države potenci-jalnog kandidata za članstvo u EU. Njime se uspostavlja zona slobodne trgovine između države koja se pridružuje i EU, pa se preuzima obaveza uskla-đivanja zakonodavstva, kao i ispunjavanja kriterijuma za članstvo. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju ujedno uspostavlja institucionalnu strukturu za vo-đenje političkog dijaloga kroz koji se prati ostvareni napredak. Institucionalna struktura se sastoji od Saveta za stabilizaciju i pridruživanje, Odbora za stabi-lizaciju i pridruživanje i, po pravilu, sedam pododbora (u Srbiji: sedam podod-bora i posebna radna grupa za reformu državne uprave). Osim toga, moguće je

48

uspostavljanje zajedničkog parlamentarnog odbora, kao i zajedničkih konsul-tativnih odbora sa Komitetom regiona odnosno Ekonomskim i socijalnim ko-mitetom.

Članom 119. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica, sa jedne strane i Republike Srbije, sa druge strane (u daljem tekstu: SSP) osnovan je Savet za stabilizaciju i pridruživanje za nadziranje primene i sprovođenja SSP-a. Savet se sastaje na odgovarajućem nivou (po pravilu ministarskom) u redovnim vremenskim razmacima (po pra-vilu jednom godišnje), da bi se razmatrala sva važna pitanja. Izuzetno je važno istaći da je, u skladu sa članom 121. SSP-a, Savet ovlašćen da donosi obavezu-juće odluke za ugovorne strane radi ostvarivanja ciljeva SSP-a. Dakle, radi se o političkom telu čiji su sastanci temeljno pripremljeni i strogo formalizovani, i na kojem su po pravilu pozicije obeju strana unapred dogovorene i do određe-ne mere usaglašene. Upravo zbog takve formalizovanosti na sastancima Save-ta ne dolazi do dubljih rasprava, već svaka strana iznosi svoju ocenu ostvare-nog napretka. Njemu u radu pomaže Odbor za stabilizaciju i pridruživanje, sastavljen od predstavnika Saveta Evropske unije i predstavnika Evropske ko-misije, s jedne strane, i predstavnika Vlade Srbije, s druge strane. Odbor je telo u kojem je zastupljena i politika i stručni nivo dijaloga i, za razliku od Saveta za stabilizaciju i pridruživanje, na njegovim sastancima se pojedina pitanja ra-spravljaju u detalje. Odbor se obično sastaje jednom godišnje.

U skladu sa članom 123. SSP-a, Odbor za stabilizaciju i pridruživanje može osnovati pododbore za odgovarajuću primenu Sporazuma. U načelu, pododbori se osnivaju tematski kako bi pokrili određene oblasti saradnje defi-nisane SSP-om (npr. pododbor za poljoprivredu i ribarstvo, pododbor za pra-vosuđe i unutrašnje poslove itd.). Pododbori se sastaju jednom godišnje, i to po pravilu između sastanaka Saveta i Odbora. Pododbori su zamišljeni kao tehničko-ekspertski nivo na kojem se u detalje raspravljaju i preispituju sva relevantna pitanja vezana za sprovođenje SSP-a. Sastanci pododbora se ujed-no koriste za raspravu o pitanjima vezanim za usklađivanje zakonodavstva, pri čemu je to prilika da država informiše EU o načinu na koji je sprovela usklađi-vanje sa konkretnim propisima EU, kao i da zatraži mišljenje Evropske komisi-je o načinu na koji planira da uskladi svoje zakonodavstvo. Pitanja koja se ra-spravljaju kroz institucionalnu strukturu SSP-a nakon otvaranja pregovaračkog procesa su po pravilu identična onima o kojima se raspravlja u pregovaračkom procesu pa je stoga poželjno osigurati identičnu ekspertizu u oba procesa kako bi se izbeglo iznošenje protivrečnih objašnjenja i stavova.

49

INST

ITU

CIO

NA

LNI O

KV

IR P

ROCE

SA IN

TEG

RACI

JE

Konačno, članom 125. SSP-a osnovan je i Parlamentarni odbor za stabi-lizaciju i pridruživanje (ranije se koristio naziv Zajednički parlamentarni odbor), sastavljen od poslanika Evropskog parlamenta i poslanika Narodne skupštine Republike Srbije. Navedeni odbor se sastaje da bi razmenio mišljenja vezana za proces integracije Republike Srbije. On sam odlučuje o vremenskim razmaci-ma svojih sastanaka, ali u dosadašnjoj praksi zajedničkih parlamentarnih od-bora to je po pravilu bilo dva puta godišnje. Zajednički parlamentarni odbor svoje sastanke završava usvajanjem usaglašenog zapisnika u kojem iznosi svo-je stavove o procesu integracije i važnijim pitanjima u procesu pristupanja. Upravo zato, zajednički parlamentarni odbor je po pravilu telo koje najviše afirmiše i zagovara integraciju države u EU. Njegovi zapisnici se dostavljaju Evropskom parlamentu i služe u raspravama koje se vode u Evropskom parla-mentu o ostvarenom napretku države u procesu pristupanja. Upravo zato sa-stanci zajedničkog parlamentarnog odbora su prilika za državu da artikuliše sopstveno viđenje procesa integracije.

3. Programi pomoći Evropske unije

Finansijska pomoć EU namenjena je podršci reformskim procesima i prilagođavanju za članstvo. Glavni instrument finansijske pomoći je IPA II. Radi se o finansijskoj i tehničkoj pomoći u procesu prilagođavanja standardi-ma EU ispunjavanjem obaveza iz sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, kao i o podršci usklađivanju zakonodavstva. Osim toga, pomoć se usmerava na jačanje administrativnih kapaciteta države za pravilnu primenu pravnih teko-vina EU, ali i za efikasno funkcionisanje administracije i pravosuđa. Takođe bi se moglo reći da programi pomoći imaju za cilj jačanje apsorpcijske sposobno-sti države u korišćenju fondova EU, kao i pripremu za korišćenje kohezionih i strukturnih fondova EU, nakon stupanja u članstvo.

Jedno od ključnih pitanja u korišćenju IPA II je u šta će se usmeriti fi-nansijska i tehnička pomoć EU, što zavisi od prioriteta kako države koja koristi pomoć tako i EU. Nacionalni prioriteti po pravilu proizlaze iz strateških plano-va, dok se prioriteti EU mogu iščitati iz Pregovaračkog okvira i godišnjih izve-štaja o napretku. Poslednjih godina EU je među prioritete izdvojila poglavlja 23 i 24, što znači da će ona nastojati da se najveći deo finansijske pomoći usmeri upravo u sektore obuhvaćene tim poglavljima. Za EU će posebno biti

50

važno da se pomoć usmerava u oblasti reforme pravosuđa, suzbijanja korup-cije i organizovanog kriminala, zaštite ljudskih prava i nadzora granica, migra-cija i azila. Ali, to nisu jedini prioriteti za EU u procesu integracije; iako su one najistaknutije u pregovorima, ipak će i druge oblasti dobijati podršku. Na kraju, finansijska pomoć EU primarno će zavisiti od postojanja dobrih projektnih predloga. Lista projekata koje će država predlagati za finansiranje iz fondova EU ujedno će biti i poruka EU u kojoj meri država prepoznaje važnost reformi u pojedinim oblastima i u kojoj meri sledi prioritete koje EU smatra ključnim za dinamiku sprovođenja procesa integracije. Upravo kroz navedeno programi pretpristupne pomoći imaju sinergijsko značenje za proces integracije. Ali po-red toga, kroz sprovođenje projekata finansiranih putem IPA II, EU ujedno dobija stručnu verifikaciju spremnosti države za članstvo.

Kao što je već istaknuto, jedan od ciljeva IPA je pomoć u usklađivanju nacionalnog zakonodavstva. Navedena pomoć se realizuje angažmanom ek-sperata koji sprovode analizu nivoa usklađenosti nacionalnih propisa i koji za-tim iznose svoje preporuke za postizanje potpune usklađenosti. Prilikom spro-vođenja analitičkog dela stručne pomoći ključno je ekspertu obezbediti kvalitetne i stručne sagovornike koji će biti u stanju da predstave nacionalno zakonodavstvo i njegovu primenu u praksi. U tom kontekstu bilo bi korisno predstaviti i širi kontekst usklađivanja zakonodavstva u smislu očuvanja kohe-rentnosti nacionalnog pravnog sistema. Shodno tome, kad god je to moguće, bilo bi poželjno da se ekspertu omogući razgovor sa stručnim službama RSZ-a koje su zadužene za relevantnu oblast usklađivanja.

Sve predstavljene informacije o ostvarenom napretku, sve rasprave i data objašnjenja tokom sastanaka svih ovih tela predstavljaju važan izvor in-formacija na osnovu kojeg Evropska komisija sastavlja godišnji izveštaj o na-pretku, pa su upravo zbog toga izuzetno važan deo procesa integracije.

4. Ostali oblici saradnje

Napredovanjem u procesu integracije državi se otvaraju nove moguć-nosti za učestvovanje u različitim oblicima evropskih poslova. Radi se o uče-stvovanju na političkom nivou definisanja politika EU, ali i o učestvovanju na stručnom nivou. No, bez obzira na nivo, država dobija mogućnost da se pred-stavi u evropskom okruženju i da potvrdi svoju pripadnost istom civilizacij-skom krugu. Osim toga, ona dobija mogućnost da se afirmiše kao ozbiljan

51

INST

ITU

CIO

NA

LNI O

KV

IR P

ROCE

SA IN

TEG

RACI

JE

partner u evropskim poslovima, čime ujedno doprinosi nastojanjima da se in-tegriše u EU.

Na političkom nivou, za države koje su stekle status kandidata najvažni-ja je mogućnost učestvovanja na neformalnim sastancima Evropskog saveta i na neformalnim sastancima Saveta.6 Pritom se nikako ne sme napraviti greška da se pridev „neformalni“ shvati kao nevažan sastanak, jer su ti sastanci sve samo ne nevažni, pogotovo kad se zna ko su učesnici sastanka. Na ovim sa-stancima se utvrđuju smernice razvoja i strateške ideje o budućnosti EU. Zato su oni prilika za državu da se upozna sa ključnim pitanjima kojima se EU bavi i sa stavovima EU o tim pitanjima. Ali ovi sastanci za državu kandidata mogu biti i mnogo više od toga, ako se uzme u obzir ko sve učestvuje na njima i kako oni funkcionišu. Naime, na sastancima Evropskog saveta učestvuju šefovi država i vlada EU, predsednik Evropske komisije i predsednik Evropskog saveta, dok na sastancima Saveta učestvuju ministri država članica i član Evropske komisije zadužen za sastav Saveta koji se sastaje. Dakle, to je za državu prilika da na jednom mestu ostvari brojne bilateralne susrete i na premijerskom nivou i na ministarskom nivou i tokom tih sastanaka mogu se rešiti neka od bitnih pitanja u pregovaračkom procesu. Primera radi, ukoliko se u pregovaračkom procesu uoči da jedna država članica otvara neki problem, onda je sastanak s resornim ministrom te države dobra prilika da se bar shvate razlozi zbog kojih se pro-blem pojavio, a možda i da se problem reši ili se bar steknu pretpostavke za njegovo rešavanje. Ali navedeni sastanci imaju još jednu dimenziju koja dopri-nosi integraciji države u EU. Naime, neformalni sastanci su priprema za uče-stvovanje u redovnim sastancima Evropskog saveta i Saveta i učešćem na nji-ma država i njeni predstavnici stiču uvid u to kako će premijer i ministri funkcionisati jednom kad država postane deo EU.

Osim političkog nivoa uključivanja u rad organa EU, državi kandidatu su otvoreni brojni oblici tehničke i operativne saradnje. Tako se predstavnici dr-žave kandidata pozivaju da učestvuju u radu raznih konferencija i stručnih sa-stanaka o različitim temama. Po pravilu, za sve važnije teme, Evropska komisi-ja pre nego što formalno inicira donošenje propisa pokreće javnu raspravu kako bi od svih zainteresovanih dobila inpute. Za vođenje javne rasprave

6 U EU je postalo uobičajeno da se pored redovnih sastanaka Evropskog saveta i Saveta održa-vaju i njihovi neformalni sastanci svakih šest meseci. Na neformalnim sastancima ne usvajaju se formalne odluke, ali se vode rasprave o strateškim smernicama daljeg razvoja EU, pa su upravo zbog toga oni izuzetno značajni. Neformalni sastanci prvobitno su zamišljeni kao sastanci čija je svrha uspostavljanje prisnijih odnosa među šefovima država i vlada i među ministrima, pa se na te sastanke pozivaju i supružnici.

52

Evropska komisija priprema tzv. zeleni papir, u kojem definiše ključna pitanja na koja želi da dobije odgovore od zainteresovane javnosti. U takvoj raspravi mogu naravno učestvovati i predstavnici zainteresovane javnosti iz države kandidata. Posle toga, Evropska komisija za određena pitanja saziva stručnu konferenciju na koju se pozivaju i predstavnici država kandidata. Učestvovanje na takvim stručnim skupovima takođe je prilika za afirmaciju države kandidata u stručnim krugovima. Primera radi, kada se pripremala Evropska pomorska strategija ili Haški program, EU je organizovala tematske konferencije. Konač-no, u EU su osnovane brojne agencije i stručna tela za jačanje saradnje na profesionalnom nivou. Primeri takve saradnje u oblasti pravosuđa i unutraš-njih poslova su Evropol, Evrojust, FRONTEX, CEPOL, EMCDDA itd., u čijem radu pod određenim uslovima država kandidat može da učestvuje i pre stupa-nja u članstvo u EU. Tako, na primer, za učestvovanje u radu Evrojusta ključno je da se u nacionalno zakonodavstvo ugrade sve potrebne garancije za zaštitu ličnih podataka, kao preduslov za zaključivanje sporazuma sa Evrojustom na osnovu kojeg država onda može poslati svog državnog tužioca da zajedno sa ostalim tužiocima u Evrojustu radi na suzbijanju organizovanog kriminala i drugih teških krivičnih dela. Time država ujedno ostvaruje još jedan konkretan korak u procesu integracije. Ali i u ostalim oblastima EU je osnovala slična tela, pa je državi kandidatu omogućeno da nakon što ispuni određene preduslove, učestvuje u radu tih tela.

5. Pregovori o pristupanju

Pregovori o pristupanju su ključan i najvidljiviji deo procesa integracije. Njima se utvrđuju uslovi pod kojima će država stupiti u članstvo u EU. Ali oni su i znatno više od toga. Šta su zapravo pregovori o pristupanju? Važno je uka-zati na to da se pregovori o pristupanju znatno razlikuju od klasičnih bilateral-nih i multilateralnih pregovora u kojima subjekti međunarodnog prava uređu-ju svoje odnose. Iako su oni vrsta bilateralnih međunarodnih pregovora u kojima s jedne strane učestvuje država kandidat, a s druge strane države člani-ce EU, oni se u suštini sastoje u određivanju uslova (kriterijuma) koje jedna strana treba da ispuni da bi postala deo EU. Bitna razlika sastoji se u tome što se u pregovorima o pristupanju radi o procesu prilagođavanja države da posta-ne članica EU, a tek u završnoj fazi tog procesa pregovori poprimaju formu klasičnih međunarodnih pregovora, u kojima se onda uređuju uslovi članstva.

53

INST

ITU

CIO

NA

LNI O

KV

IR P

ROCE

SA IN

TEG

RACI

JE

Sam proces prilagođavanja u suštini se sastoji od procesa usklađivanja nacio-nalnog zakonodavstva sa pravom EU, ispunjavanja kriterijuma za članstvo i izgradnje administrativnih kapaciteta za pravilnu primenu pravnih tekovina.

U procesu analize zakonodavstva EU identifikuju se pojedine odredbe i propisi koji svojom primenom sa danom stupanja u članstvo u EU za državu mogu prouzrokovati velike teškoće, pa onda država traži izuzeća ili prelazne rokove, tokom kojih bi se osposobila za primenu ovih propisa. Dakle, pravi pregovori se vode o tranzicionim aranžmanima (tj . o prelaznim rokovima i eventualnim izuzećima) . Upravo zbog ovakve prirode pregovaračkog procesa njegova dinamika je u velikoj meri određena sposobnošću države da sprovodi reforme i uskladi svoje zakonodavstvo, kao i da izgradi potrebne administra-tivne kapacitete.

Za ilustraciju situacija u kojima se traže prelazni rokovi mogu poslužiti propisi EU o zaštiti životne sredine koji od države traže izuzetno velika ulaganja u infrastrukturu, a koja ona ne može ostvariti do stupanja u članstvo u EU.

Prelazni rokovi dogovoreni između EU i Republike Hrvatske u vezi sa rukovanjem otpadom i kvalitetom vode:

– Jedan prelazni rok je odobren do 1. januara 2019. godine kako bi Hrvatska uskladila svoje deponije sa zahtevima pravnih tekovina.

– Drugo odstupanje je odobreno do 1. januara 2021. godine, s me-đurokovima 1. januara 2014. i 2017. godine kako bi se smanjila količina biorazgradivog otpada koji se odlaže na deponije.

– Hrvatska ima prelazni rok do 1. januara 2024. godine, s međuro-kovima sa ciljnim međuvrednostima 1. januara 2019. godine i 1. januara 2021. godine za usklađivanje svojih sistema za pročišćavanje sa zahte-vima pravnih tekovina za komunalne otpadne vode.

– Drugo odstupanje, do 1. januara 2019. godine, odobreno je i to-kom njega će Hrvatska morati da dostigne određene parametre koji se odnose na vodu za piće.

Sledeći primer možemo uzeti iz Direktive Saveta 1999/74/EZ od 19. jula 1999. godine o minimalnim uslovima za zaštitu kokošaka nosilja, kojom se de-finišu standardi za kaveze za kokoške nosilje. EU je propisala da kavezi za ko-koške moraju ispunjavati minimalne uslove (npr. dimenzije kaveza, gnezdo, prečka, prostor za oštrenje kandži, rasveta) i moraju biti određenih minimalnih

54

dimenzija. Rezultat ovakvog usklađivanja zakonodavstva znači da se celokupna industrija proizvodnje jaja mora uskladiti tako da se zamene svi oni kavezi za kokoške nosilje koji ne odgovaraju propisanim uslovima. Pošto je takva investi-cija izuzetno skupa za živinarstvo, prenošenje ovog propisa u prekratkom roku dovelo bi do propasti celog sektora. Tada država nastoji da pregovorima posti-gne što povoljniji prelazni rok kako bi svojim proizvođačima obezbedila vreme za prilagođavanje uz što manje negativnih efekata na njihovo poslovanje.

Prelazni rok za kokoške nosiljeProizvodni ciklusi kokošaka nosilja u kavezima koji nisu u skladu

sa standardima EU, a koji su započeti pre datuma pristupanja, mogu se nastaviti u tim kavezima tokom perioda od najviše 12 meseci na-kon pristupanja. Jaja iz takvih kaveza moraju biti označena posebnom oznakom i mogu se stavljati u promet samo na hrvatsko tržište.

Primer izuzeća (derogacije) kao trajnog odstupanja od primene pravnih tekovina u određenoj oblasti može ilustrovati situacija u Neumskom koridoru, koji je zbog svoje geografske specifičnosti tražio da se pronađe posebno rešenje koje će uključivati izuzeće od primene veterinarskih propisa EU.

Pošiljke proizvoda koje dolaze sa državnog područja Hrvatske i provoze se kroz teritoriju Bosne i Hercegovine kod Neuma (Neumski koridor) pre ponovnog ulaska na državno područje Hrvatske preko graničnih prelaza Klek ili Zaton Doli mogu se izuzeti od veterinarskih pregleda. Hrvatska mora imati potpuno opremljene i kadrovski popu-njene ulazne tačke severno i južno od koridora, kao i sistem efikasnog tehničkog nadzora da bi se obezbedile odgovarajuće kontrole. Pošiljke se preko Neumskog koridora ne smeju prevoziti u otvorenim vozilima, a vozila moraju biti ispravno plombirana. Provoz živih životinja, uz izu-zetak kućnih ljubimaca, kroz Neumski koridor je zabranjen.

Za razumevanje funkcionisanja pregovaračkog procesa od izuzetne je važnosti jasno razlučiti ko pregovara i kakva je uloga pojedinih organa EU u pregovaračkom procesu. Dakle, pregovori se vode između države kandidata i

55

INST

ITU

CIO

NA

LNI O

KV

IR P

ROCE

SA IN

TEG

RACI

JE

28 država članica EU, a ne između države kandidata i Evropske komisije, kako se često pogrešno misli. Ovo je važno jasno razgraničiti budući da je za sve ključne odluke u pregovaračkom procesu potrebno postići jednoglasnost svih država članica. Ovo se ne sme marginalizovati budući da i samo jedna država članica može usporiti pregovarački proces ili ga u potpunosti blokirati. Prime-ri iz novije istorije proširenja su grčko blokiranje Makedonije u otvaranju pre-govora ili slovenačko blokiranje Hrvatske zbog spora oko granice, mada je ta-kvih primera bilo i tokom osamdesetih godina pa i ranije (Francuska – Velika Britanija šezdesetih godina).

Iako se pregovori vode sa državama članicama, to ne znači da Evropska komisija nema možda i presudnu ulogu u dinamici pregovaračkog procesa. Koja je, dakle, uloga Evropske komisije? Evropska komisija vodi tehnički nivo procesa tako što u ime država članica tehnički vodi pregovore. To konkretno znači da Evropska komisija proverava stepen usklađivanja zakonodavstva, pro-verava ispunjavanje kriterijuma i merila za otvaranje i zatvaranje pregovora, pregovara o prelaznim rokovima i izuzećima, a takođe daje preporuke Savetu za donošenje odluka u pregovaračkom procesu. Ona pregovore vodi u okviri-ma mandata koji su joj države članice dale pregovaračkim okvirom. Ali na kra-ju, odluke ipak donose države članice.

Osim država članica, koje svoje odluke formulišu kroz rad Evropskog saveta i Saveta, kao i Evropske komisije, za dinamiku pregovaračkog procesa izuzetno je važna uloga predsedništva EU. Država koja predsedava EU u ime EU vodi politički nivo procesa i usaglašava stavove država članica, pa tako na neki način određuje i dinamiku pregovaračkog procesa. Ovo poslednje je od izuzetne važnosti za državu koja pregovara jer sa državom koja predsedava EU ona dogovara prioritete i ciljeve koje nastoji da ostvari za vreme predsedavanja te države članice, pošto i svaka država koja se priprema za predsedavanje EU definiše i planira rezultate koje će nastojati da ostvari za vreme svog predseda-vanja EU.

a) Kriterijumi za članstvo u Evropskoj unijiProces integracije države u EU podrazumeva ispunjavanje određenih

kriterijuma. Kriterijumi za članstvo u EU obično se nazivaju kopenhaški, ma-dridski i kriterijumi sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Prvi i drugi su do-bili naziv prema mestu sastanka na kojem su definisani, dok se poslednji od-nose na kriterijume koji su dodatno osmišljeni za države u procesu stabilizacije i pridruživanja. Pod kopenhaškim kriterijumima podrazu-

56

mevaju se tri grupe kriterijuma: politički, ekonomski i pravni. Pod madridskim kriterijumima se misli na administrativne kriterijume, a pod kriterijumima sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju misli se na dobrosusedske odnose, regionalnu saradnju i saradnju sa Međunarodnim krivičnim tribunalom za biv-šu SFRJ. Svi navedeni kriterijumi podrazumevaju da države koje pregovaraju o pristupanju EU preduzimaju niz aktivnosti kako bi EU onda mogla da konsta-tuje da su postavljeni uslovi ispunjeni.

Politički kriterijumi prvenstveno se odnose na ispunjavanje i poštovanje vrednosti na kojima se zasniva EU, a koje su definisane članom 2. Ugovora o Evropskoj uniji. U načelu, radi se o standardima koje država treba da dostigne u vezi sa vladavinom prava, pravosuđem, borbom protiv korupcije, zaštitom ljudskih i manjinskih prava. Politički kriterijumi u pregovaračkom procesu uključeni su u pregovaračko poglavlje 23 – Pravosuđe i osnovna prava. Oni od svih kriterijuma predstavljaju najveći izazov za državu koja pregovara za član-stvo u EU, budući da tu ne postoje egzaktna pravna rešenja kao što je to slučaj sa ostalim pregovaračkim poglavljima. Naime, pregovori u ostalim poglavljima u velikoj meri se svode na usklađivanje zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU i obezbeđenjem administrativnog kapaciteta za pravilnu primenu acquisa u praksi. Za razliku od toga, u Poglavlju 23 od države se traži da postigne evropske standarde koji nisu nigde kodifikovani. U tom kontekstu, izmene za-konodavstva neće se sprovoditi tako da se odredbe prava EU prenose u nacio-nalni pravni okvir, već će one biti usmerene na stvaranje zakonskih rešenja koja će biti verodostojna. Pritom, ocenu verodostojnosti zakonodavnih izmena naj-pre daje Evropska komisija, a kasnije i sve države članice.

Za ilustraciju se može uzeti primer uređivanja oblasti sukoba interesa, o kojem u EU ne postoje pravni propisi, već su rešenja država članica različita. Određeni standardi i načela definisani su kroz delovanje različitih međunarod-nih tela, poput GRECO-a. Dakle, na državi je da donese propis o sprečavanju sukoba interesa i da izgradi svoj sistem koji će biti efikasan i verodostojan.

Upravo zbog toga u ispunjavanju političkih kriterijuma ne govorimo o usklađivanju zakonodavstva, već o izmenama zakonodavstva da bi se obez-bedili minimalni evropski standardi. Oni su okvirno određeni dokumentima Saveta Evrope (dakle ne nužno i same EU) i najboljim praksama država članica. Ovo poslednje posebno je važno jer činjenica da neka država članica ima odre-đeno pitanje uređeno na sličan način ne znači automatski da će to biti dovolj-no za ispunjavanje konkretnog kriterijuma. Određena rešenja mogu funkcioni-sati u određenom kontekstu i na određenom stepenu demokratskog razvoja, a

57

INST

ITU

CIO

NA

LNI O

KV

IR P

ROCE

SA IN

TEG

RACI

JE

da u drugačijim uslovima dovode do potpuno drugačijih rezultata. Tako, npr., to što ministar pravosuđa u Švedskoj ima u svojoj nadležnosti kontrolu finan-siranja političkih stranaka ne smatra se problematičnim, budući da je u Šved-skoj nezamislivo da ministar zloupotrebi tu svoju nadležnost. Naravno, ovakvo rešenje koje izvršnoj vlasti omogućava da kontroliše finansiranje vladajuće, ali i opozicionih stranaka, načelno se smatra neprihvatljivim izvan dostignutih evropskih standarda, pa bi pozivanje na navedeni primer bilo pogrešno. Dakle, od države će se u pregovorima tražiti da se usklađuje sa najboljim praksama država članica, a ne sa onima koje nisu u skladu sa evropskim demokratskim standardima.

Ekonomski kriterijumi od države traže uspostavljanje efikasne tržišne privrede, sposobnost suočavanja sa pritiskom konkurencije i tržišnim snagama unutar EU, sposobnost preuzimanja obaveza koje proizlaze iz članstva i čvrstu usmerenost ka političkim, ekonomskim i monetarnim ciljevima. Prilagođava-nje bi, u odnosu na ekonomske kriterijume, trebalo da se odrazi na jačanje konkurentnosti privrede. Mere ekonomske politike za razvoj otvorene tržišne privrede prvenstveno se odnose na liberalizaciju cena i spoljnotrgovinskog si-stema, uspostavljanje valutne konvertibilnosti, finansijsku stabilnost, ubrzanje procesa privatizacije, dogradnju tržišta rada s ciljem snižavanja jediničnih troš-kova rada i smanjivanja nezaposlenosti, efikasnu politiku zaštite tržišne kon-kurencije, razvoj ukupnog makroekonomskog i institucionalnog okruženja za tržišno orijentisanu privredu.

Pravni kriterijumi podrazumevaju obavezu države da uskladi svoje pro-pise sa pravom EU (EU acquis), i to pre stupanja u članstvo u EU. Država iz opravdanih razloga može da za određene odredbe EU traži izuzeća ili prelazne rokove (dodatno vreme koje joj je potrebno za potpuno usklađivanje zakono-davstva). Ali to je onda predmet pregovora s EU, tokom kojih država mora da argumentuje razloge zbog kojih se do stupanja u članstvo u EU ne može uskla-diti sa propisima EU. Po prirodi stvari, broj izuzeća i prelaznih rokova je ogra-ničen jer bi se u protivnom izgubio smisao procesa integracije. Naime, kada bi država zahtevala veliki broj izuzeća, postavilo bi se pitanje da li ona uopšte želi da bude deo zajednice koja je zasnovana na zajedničkim vrednostima. S druge strane, preveliki broj prelaznih rokova govorio bi i o nespremnosti države za integraciju u EU.

Administrativni kriterijumi se odnose na sposobnost administracije da pravilno primenjuje usklađeno zakonodavstvo. Naime, EU je kroz proces pro-širenja shvatila da nije dovoljno da se sprovede usklađivanje nacionalnog za-

58

konodavstva, već je potrebno obezbediti efikasno sprovođenje usklađenog zakonodavstva. To se postiže jačanjem administrativnih kapaciteta, i to obez-beđivanjem potrebnih kadrova, ali i osposobljavanjem administracije za pra-vilnu primenu usklađenih propisa. Ovo pak znači da je prilikom donošenja propisa kojima se sprovodi usklađivanje nacionalnog zakonodavstva ili kojima se ispunjavaju standardi EU ujedno potrebno predvideti potrebne administra-tivne kapacitete i s tim u vezi dovoljna budžetska sredstva. Da li je predlagač propisa vodio računa o administrativnim kapacitetima koji su potrebni za pra-vilnu primenu propisa može se videti iz obrazloženja predloga propisa, kao i iz procene finansijskih efekata predloženog propisa.

Za ilustraciju administrativnog kriterijuma može poslužiti primer nadzo-ra i kontrole spoljne granice EU. Dakle, nije dovoljno da se država uskladi sa Šengenskim priručnikom za granice, već je nužno da obezbedi potreban broj policijskih službenika granične policije za nadzor i kontrolu spoljne granice EU i da ih ujedno osposobi za postupanje na granici. Pritom je spektar obuke razno-vrstan i uključuje kako postupke kontrole putnih isprava i poznavanje prava azila tako i postupanje sa ilegalnim migrantima itd. Drugim rečima, nije dovolj-no da se propis EU pravilno prenese u nacionalni pravni okvir, već je za ispunja-vanje uslova za članstvo u EU potrebno obezbediti njegovu pravilnu primenu u praksi.

b) Faze pregovaračkog procesa Nakon političke odluke Evropskog saveta pregovori formalno počinju

sazivanjem i održavanjem međuvladine konferencije sastavljene od predstav-nika vlada država članica EU s jedne strane i države kandidata s druge strane, na kojoj se razmenjuju pregovarački okviri (Negotiating Framework). Pregova-rački okvir je dokument koji je EU usvojila za vođenje pregovora o pristupanju sa državom, u kojem su sadržana osnovna načela kojih će se EU pridržavati u pregovorima i u kojem je definisana suština oko koje će se pregovori voditi, kao i sama procedura pregovora. Pregovori se odvijaju u okviru pomenute me-đuvladine konferencije, pri čemu se na ministarskom nivou održavaju dva sa-stanka godišnje, po jedan za vreme svakog predsedavanja, a na nivou zameni-ka predstavnika po dogovoru.

Pregovarački proces počinje analitičkim pregledom (tj. skriningom, engl . screening) kao prvom fazom koja prethodi otvaranju pregovora. Analitič-ki pregled zakonodavstva, ali i funkcionisanja celokupnog sistema, odvija se u tri faze: počinje eksplanatornim skriningom, zatim se nastavlja bilateralnim

59

INST

ITU

CIO

NA

LNI O

KV

IR P

ROCE

SA IN

TEG

RACI

JE

skriningom, da bi se završio izveštajem o skriningu. Cilj ovog dela pregovarač-kog procesa jeste da se uoče razlike između pravnih propisa države kandidata i pravnih tekovina EU. Skrining se sprovodi za svako pregovaračko poglavlje. Između ostalog, skrining državi kandidatu omogućava da proceni za koja će pitanja tražiti izuzeća ili prelazne rokove. Zato je analiza koju pruža skrining u stvari ocena stanja i ocena spremnosti države kandidata za otvaranje pregovo-ra u svakom pojedinačnom poglavlju.

Treća i najvažnija faza u postupku skrininga je izrada izveštaja o skrinin-gu za svako pregovaračko poglavlje posebno. Izveštaj priprema Ev ropska ko-misija, koja u njemu daje presek stanja i ocenu spremnosti države kandidata za otvaranje pojedinih pregovaračkih poglavlja. Ukoliko se oceni da država kan-didat nije spremna za otvaranje određenog poglavlja, postavljaju se merila koja je potrebno prethodno ostvariti (opening benchmarks). Izveštaji o skrinin-gu se šalju državama članicama EU i državi kandidatu.

Dakle, posle analitičkog preseka stanja tokom skrininga EU donosi od-luku o otvaranju pregovora u pojedinom poglavlju ili definiše merila koja treba prethodno ispuniti. Kada je reč o merilima za otvaranje pregovora, od države kandidata se po pravilu traži usvajanje dokumenata kao što su strategije i ak-cioni planovi, ispunjavanje ugovornih obaveza sa EU, pre svega sprovođenje sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, kao i usvajanje zakona i podzakonskih akata.

Nakon ispunjavanja merila za otvaranje pregovora, pristupa se donoše-nju odluke o otvaranju pregovora. Odluku o otvaranju poglavlja države članice donose jednoglasno, na osnovu predloga Evropske komisije. Cilj pregovora je da se utvrdi na koji način će država kandidat preneti i primeniti pravne tekovi-ne EU u određenom poglavlju, uključujući i prelazne rokove i izuzeća, ukoliko ih je tražila. Pregovori se vode na osnovu pregovaračkih pozicija EU i države kandidata, koje se pripremaju za svako pregova račko poglavlje, na osnovu re-zultata skrininga. Savet razmatra izveštaje o skriningu, procenjuje u kojoj meri je država kandidat u svakom poglavlju spremna (u pogledu usklađenosti pro-pisa i njihovog sprovođenja) i zatim je poziva da dostavi svoju pregovaračku poziciju za određeno poglavlje.

Država kandidat dostavlja tu poziciju sa zahtevima za prelazne rokove, odnosno sa zahtevom da traži dodatno vreme za usklađivanje sa pravnim te-kovinama EU ili da traži izuzeće u nekim slučajevima. Pregovaračku poziciju za svako poglavlje izrađuju pregovaračke grupe (35) i pregovarački tim, uključu-jući i šefa pregovaračkog tima. Pregovaračke pozicije su ključni dokumenti u

60

pregovaračkom procesu budući da se njima država jasno određuje o načinu i dinamici usklađivanja zakonodavstva, izgradnje kapaciteta i sprovođenja re-formi. Ono što se utvrdi pregovaračkom pozicijom kasnije će se odraziti na zakonodavne aktivnosti države, pa je zato nužno da se RSZ svojim stručnim doprinosom aktivno uključi u definisanje pregovaračkih stavova.

Savet zatim na predlog Evropske komisije razmatra nacrt Zajedničkog stava EU (common position) i odlučuje da li je moguće da poglavlje bude otvo-reno. Savet odluku o otvaranju određenog poglavlja donosi jednoglasno, kao i Zajednički stav EU, koji sadrži merila za zatvaranje pregovora (closing bench-marks). Za pregovaračka poglavlja 23 i 24 uveden je i nov mehanizam koji predstavlja dodatni deo pregovaračkog procesa, a to su privremena merila (interim banchmarks), i to nakon otvaranja pojedinih poglavlja. Tek kada i ta merila budu ispunjena, pristupiće se definisanju onih za zatvaranje pregovora u ova dva poglavlja.

Za ilustraciju privremenih merila najbolje je koristiti primere privreme-nih merila koje je EU odredila u poglavljima 23 i 24. Za ta dva poglavlja EU je odredila više od 80 privremenih merila.

Primeri privremenih merila:U oblasti zaštite ljudskih prava jedno od privremenih merila traži od

Crne Gore dalje usklađivanje njenog pravnog okvira (posebno Zakona o zaštitniku ljudskih prava i sloboda – ombudsmanu) sa EU acquisom i međunarodnim standardima. Crna Gora jača nezavisnost, profesional-nost i institucionalni kapacitet ombudsmana (uključujući uspostavljanje nacionalnog preventivnog mehanizma za torturu). Crna Gora jemči efi-kasno ostvarivanje ljudskih prava – uključujući prava deteta i prava oso-ba sa posebnim potrebama – putem sopstvenog pravosudnog sistema i ostalih tela uz pružanje odgovarajućih obuka u tom pogledu.

U oblasti pravosudne saradnje Crna Gora treba da sprovede analizu i jasno definiše i zakonodavne aktivnosti potrebne za usklađivanje sa EU acquisom u oblasti pravosudne saradnje u građanskim i privrednim stvarima.

Kada je reč o merilima za zatvaranje pregovora, ona se uglavnom odno-se na efikasnu primenu pravnih tekovina i na izgradnju administrativnih kapa-citeta za njihovu primenu, kao i na praćenje rezultata (track record) usvojenih mera u praksi. Osim toga, ocenjivaće se nivo sprovođenja strateških i akcionih

61

INST

ITU

CIO

NA

LNI O

KV

IR P

ROCE

SA IN

TEG

RACI

JE

planova u praksi. Poglavlje se privremeno zatvara u slučaju da je država kandi-dat ispunila merila za zatvaranje pregovora, i to na predlog Evropske komisije, uz jednoglasnu odluku država članica.

Primeri merila za zatvaranje Poglavlja 3 (Poslovno nastanjivanje i slo-boda pružanja usluga) i Poglavlja 23 (Pravosuđe i osnovna prava):

Republika Hrvatska treba da usvoji izmene i dopune nacionalnog za-konodavstva, posebno Zakona o advokaturi, radi punog usklađivanja sa obavezama preuzetim u skladu sa članom 49. sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Izmene i dopune treba da postanu primenljive odmah po usvajanju.

Republika Hrvatska treba da uspostavi evidencije rezultata u spro-vođenju (track record) efikasnih i delotvornih istraga, krivičnih gonjenja i sudskih odluka u predmetima organizovanog kriminala i korupcije, bez obzira na nivo, uključujući i osetljive sektore kao što su javne nabavke, a naročito:

- da dalje jača USKOK, uključujući i proširivanje njegove nadležnosti na slučajeve poreskih prevara koje su povezane sa delima organizovanog kriminala i korupcije, poboljšavanje njegove finansijske ekspertize, kao i obezbeđivanje adekvatne obuke i sredstava u svetlu njegove nove uloge u sistemu gonjenja (tzv. tužilačke istrage) koji je uveden u julu 2009. godine;

- da preduzme mere za poboljšavanje efikasnosti rada policije kroz de-politizaciju i povećani profesionalizam, specijalizaciju (naročito u vezi sa finansijskim krivičnim delima), kao i poboljšanom međuresorskom i me-đunarodnom saradnjom;

- da delotvorno primeni odredbe Krivičnog zakona o oduzimanju imo-vinske koristi, kao i da uspostavi odgovarajuće telo za upravljanje sredstvi-ma/imovinskom koristi oduzetim u krivičnom postupku;

- da poveća kapacitet sudova za odgovarajuće upravljanje/postupanje s predmetima, uključujući i kapacitete u pogledu ljudskih resursa i logistike.

Sve do potpisivanja Ugovora o pristupanju postoji mogućnost ponov-nog otvaranja poglavlja za slučaj da država kandidat donese nove propise koji se bitno razlikuju ili ako se ne ispune preuzete obaveze, tako da Evropska ko-misija kontinuirano nadgleda svako privremeno zatvoreno poglavlje. Takođe, pravne tekovine EU se razvijaju sve vreme, uključujući i period kada država

62

kandidat pregovara za članstvo. To govori da ona mora da drži tempo usklađi-vanja i sa svim novousvojenim propisima EU, jer će oni biti obavezni i za nju kad stupi u članstvo u EU. Ukoliko ne nastavi sa takvim usklađivanjem zako-nodavstva, Uniji to može biti razlog za ponovno otvaranje poglavlja. A u tom slučaju se pak ne bi više moglo smatrati da je u tom poglavlju država kandidat spremna za prijem u članstvo.

Evropska komisija tokom pregovora izveštava Savet o ispunjavanju kri-terijuma za članstvo, kao i preuzetih obaveza države kandidata po pregovarač-kim poglavljima, a takođe sprema i redovne godišnje izveštaje o napretku dr-žava u procesu pristupanja. Godišnji izveštaji se po pravilu objavljuju u oktobru svake godine i sadrže ocenu ostvarenog napretka, kao i preporuke na šta drža-va treba da se fokusira u narednom periodu. Oni ujedno ukazuju na slabosti zakonodavnog okvira pa su korisno sredstvo za razumevanje potrebnih zako-nodavnih izmena. Dalje, godišnji izveštaj o napretku trebalo bi koristiti kao pomoćno sredstvo u planiranju aktivnosti koje će se u narednoj godini uklju-čiti u Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina EU. Osim toga, napre-dak u ispunjavanju obaveza iz pregovaračkog procesa prati se i kroz instituci-onalnu strukturu sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (saveta, odbora i podobora). Sastanci tih tela sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju završavaju se usvajanjem usaglašenog zapisnika (Agreed minutes), iz kojeg se takođe može dobiti uvid u stavove EU o otvorenim pitanjima usklađivanja zakonodav-stva. Shodno tome, preporučljivo je da državni službenik analizira godišnji izveštaj o napretku, kao i navedene zapisnike, u delu koji se odnosi na poglav-lja za koja je zadužen.

Nakon što se sva pregovaračka poglavlja privremeno zatvore, Evropski savet jednoglasno odlučuje o zatvaranju pregovora, a zatim se pristupa izradi Ugovora o pristupanju. Nacrt ugovora izrađuju predstavnici država članica, dr-žave kandidata i organa EU i on sadrži sve što je dogovoreno u toku pregovora. Za ovu fazu potrebno je oko šest meseci. Naime, kad je tekst usaglašen, po-trebno je da bude preveden na sve zvanične jezike EU, kojih sada ima 24, kao i na srpski jezik. Ujedno je potrebno tekst Ugovora pravno i nomotehnički ure-diti. Pre potpisivanja Ugovora o pristupanju, Evropska komisija daje Mišljenje o članstvu i o završetku pregovora, na koje Evropski parlament mora dati sa-glasnost, a Savet jednoglasno odlučuje o prihvatanju nove države članice. Za-tim sledi svečanost potpisivanja Ugovora o pristupanju.

Posle potpisivanja Ugovor o pristupanju mora da prođe proces ratifika-cije u parlamentima svih država članica EU, Evropskom parlamentu i u Narod-

63

INST

ITU

CIO

NA

LNI O

KV

IR P

ROCE

SA IN

TEG

RACI

JE

noj skupštini Republike Srbije. Po pravilu, država koja pristupa pre same ratifi-kacije organizuje referendum o članstvu (bilo je i primera država koje nisu održale referendum o članstvu u EU – Bugarska, Rumunija, Kipar). Uobičajeno je da se odredi datum kada će država postati članica, uz uslov da se proces ratifikacije do tada završi. Tek nakon što sve države i Evropski parlament rati-fikuju Ugovor, država postaje članica EU dogovorenog datuma. Proces ratifi-kacije, po pravilu, traje oko godinu i po dana.

c) Usklađivanje zakonodavstvaAproksimacija (približavanje) je pojam određen Osnivačkim ugovorom

za aktivnost koja se odnosi na cilj koji treba ostvariti. Metod koji treba koristiti sastoji se u merama za usklađivanje. Jasno je da brojne razlike koje postoje u zakonodavstvima država članica ometaju razvoj i funkcionisanje zajedničkog tržišta na kojem se EU zasniva. Navedene razlike između zakonodavstava mogu se prevladati ili međusobnim priznanjem postojećih nacionalnih odre-daba ili usklađivanjem zakonodavstva. Usklađivanje se sastoji u izmeni posto-jećih nacionalnih odredaba radi usklađivanja sa pravilima čiji je sadržaj zajed-nički svim državama članicama. To nisu doslovno „zajedničke odredbe“, u smislu da su one identične. Naime, idealan instrument za postizanje cilja aproksimacije jesu direktive, koje su obavezujuće samo u pogledu rezultata koji treba ostvariti, dok je nacionalnim vlastima ostavljeno da izaberu oblik i način. Na sličan način deluju i okvirne odluke kojima se sprovodi usklađivanje zakonodavstva u oblasti pravosudne saradnje u krivičnim stvarima (Ugovorom iz Lisabona, 1.12.2009. godine, okvirne odluke su upravo zbog te sličnosti za-menjene direktivama).

Međusobno priznanje sastoji se u priznavanju nacionalnog zakonodav-stva na način koji je Sud primenio npr. u predmetu Dessonville (1974, ECR 837(5)) i Cassis de Dijon (1979 ECT 649 (14)) u pogledu slobode kretanja robe. U toj oblasti pravilo određuje da proizvodi proizvedeni i stavljeni na tržište na zakonit način u jednoj državi članici moraju biti dozvoljeni u svim ostalim dr-žavama članicama. Slično, što je zakonito u jednoj državi članici mora se pri-hvatiti kao zakonito u svim ostalim državama članicama: svaka država članica priznaje zakone svih ostalih država članica. Naravno, postoje izuzeci kao što su zdravlje, bezbednost, zaštita životne sredine ili zaštita potrošača, gde se uskla-đivanje i dalje primenjuje. Izuzeci su isti kao i u slučaju eliminacije kvantitativ-nih ograničenja i mera koje imaju isto dejstvo u pogledu slobode kretanja robe. Navedena izuzeća dopuštaju državama članicama da nakon usvajanja mera za

64

usklađivanje i pod nadzorom Evropske komisije ili zadrže odredbe nacional-nog zakonodavstva ili donesu nove nacionalne odredbe zasnovane na novim naučnim dokazima na osnovu problema koji su specifični za dotičnu državu članicu. Nadzor Evropske komisije podrazumeva da država članica ne može da primeni unilateralna pravila koja odstupaju od mera za usklađivanje bez pret-hodnog odobrenja Evropske komisije. Osim toga, ukoliko Evropska komisija ili bilo koja država članica smatra da neka država članica koristi izuzeća na nepri-meren način, onda one na osnovu Ugovora imaju mogućnost neposrednog pokretanja postupka pred Sudom i ne moraju slediti redovnu proceduru. Ko-načno, neke oblasti su izuzete od usklađivanja zakonodavstva. Primeri: oblast kulture, javnog zdravlja i obrazovanja.

6. Pregovaračka struktura Republike Srbijei interne procedure za pregovore

Za aktivan i kvalitetan doprinos pregovaračkom procesu preduslov je dobro poznavanje internih procedura za pregovore i pregovaračke strukture Republike Srbije. Pregovaračka struktura i procedure za pregovore definisane su sa nekoliko dokumenata Vlade Republike Srbije. To su akti o uspostavljanju koordinacione strukture za pregovore o pristupanju Republike Srbije Evrop-skoj uniji i definisanju potrebnih procedura: Odluka o obrazovanju Pregova-račkog tima za vođenje pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji, Odluka o osnivanju Koordinacionog tela za proces pristupanja Republi-ke Srbije Evropskoj uniji, kao i Osnova za vođenje pregovora i zaključivanje Ugovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji. Zatim, to je i Zaključak kojim se usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u postupku izrade pregovaračkih pozicija u procesu pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji, kao i Zaključak kojim se prihvata Analiza aktivnosti u procesu pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji. Svi dokumenti mogu se naći na internet stranicama Kancelarije za evropske integracije (http://www.seio.gov.rs/dokumenta.998.html).

Strukturu za pregovore čine Koordinaciono telo za proces pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji, Savet Koordinacionog tela, Pregovarački tim za vođenje pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji i pregova-račke grupe za pregovore o pristupanju Evropskoj uniji. Koordinaciono telo razmatra najvažnija pitanja i usmerava poslove iz delokruga organa državne

65

INST

ITU

CIO

NA

LNI O

KV

IR P

ROCE

SA IN

TEG

RACI

JE

uprave u vezi sa procesom pristupanja. Koordinaciono telo čine predsednik Vlade, prvi potpredsednik Vlade i ključni ministri. Savet obavlja poslove u vezi sa tekućim pitanjima u procesu pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji, a smernice za rad dobija od Koordinacionog tela. Savet čine član Vlade zadužen za poslove evropskih integracija kao predsednik Saveta, direktor Kancelarije za evropske integracije, šef Pregovaračkog tima, predsednici pregovaračkih gru-pa, državni sekretari iz ministarstava čiji predstavnici ne rukovode pregovarač-kim grupama, zamenik direktora i koordinator za fondove Evropske unije u Kancelariji za evropske integracije i predstavnik Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo, kao i predstavnik Narodne banke Srbije. Pregovarački tim učestvuje u izradi pregovaračkih pozicija za vođenje pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji po svim poglavljima i u svim fazama pregovo-ra o pristupanju. Pregovarački tim čine šef Pregovaračkog tima, državni sekre-tar u Ministarstvu finansija, državni sekretar u Ministarstvu spoljnih poslova, šef Stalne diplomatske misije Republike Srbije pri Evropskoj uniji – ambasador, direktor Kancelarije za evropske integracije, predstavnik kabineta člana Vlade zaduženog za evropske integracije i ostali imenovani članovi. Pregovaračke grupe obavljaju poslove u vezi sa učešćem u procesu analitičkog pregleda za-konodavstva (skrining), pripremom predloga pregovaračkih pozicija za odgo-varajuća poglavlja pregovora o pristupanju Evropskoj uniji, izradom, revizijom i praćenjem sprovođenja Nacionalnog programa za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije, podelom nadležnosti za praćenje propisa Evropske unije, kao i pripremom Predloga za planiranje komunikacijskih aktivnosti za odgovarajuća poglavlja pregovora o pristupanju Evropskoj uniji. Pregovaračke grupe obav-ljaju i druge poslove u vezi sa procesom pristupanja Republike Srbije Evrop-skoj uniji.

66

67

V Uloga Republičkog sekretarijataza zakonodavstvo u pregovaračkom procesu

Proces integracije, a posebno pregovori o pristupanju, sastoje se u preuzi-manju obaveza za usklađivanje zakonodavstva i izgradnju administrativ-nih i materijalno-tehničkih kapaciteta. Navedene obaveze država formu-

liše u svojim pregovaračkim dokumentima, ali i usvajanjem različitih strateških i akcionih planova. Od pregovaračkih dokumenata klju čne su pregovaračke pozicije za svako poglavlje, u kojima država jasno definiše svoje planove za usklađivanje zakonodavstva i izgradnju administrativnih kapaciteta u konkret-noj oblasti. Takođe, stavovi države iskazuju se i kroz definisanje mera u Nacio-nalnom programu za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije, kao i u plani-ranju reformskih aktivnosti kroz sektorske strategije i akcione planove, poput strategije reforme državne uprave ili pravosuđa. Svi ti dokumenti po pravilu su sastavni deo pregovaračkog procesa, budući da su mnoge strategije ujedno definisane kao uslovi za otvaranje konkretnih poglavlja, tako da i oni podležu verifikaciji od strane EU. U načelu, priprema treba da se odvija kroz rad uspo-stavljene pregovaračke strukture (pregovaračkog tima i pregovaračkih grupa), u čijem radu učestvuju i predstavnici RSZ-a. Postavlja se pitanje na koji sve način RSZ može doprineti radu pregovaračke grupe, odnosno koja je njegova uloga u pregovaračkoj grupi. Takođe, postavlja se pitanje na koji način pred-stavnici RSZ-a mogu delovati u pregovaračkoj grupi da bi to bilo efikasno i pravovremeno. Pokušaćemo da odgovorimo na ta pitanja na osnovu stečenih iskustava iz pregovaračkog procesa.

Pre nego što se o nekom važnijem pitanju vezanom za usklađivanje za-konodavstva zauzme stav koji će se kroz pregovaračke dokumente predstaviti EU trebalo bi ga prvo raspraviti u okviru pregovaračkih grupa. U pregovaračkoj grupi bi trebalo da se analiziraju stavovi, očekivanja i preporuke EU u pogledu napretka koji je potrebno ostvariti, a koji su definisani Zajedničkim stavovima EU za svako poglavlje, kao i godišnjim izveštajima o napretku. Analiza navede-nih dokumenata trebalo bi da predstavlja polazište za planiranje reformskih aktivnosti, definisanje pregovaračkih pozicija i za pripremu Nacionalnog pro-grama za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije. Upravo zbog ovakvog funkcionisanja pregovaračkog procesa može se zaključiti da proces integracije

68

nameće promene u ulozi i načinu rada RSZ-a. Kao što je istaknuto, ključna pitanja oko načina usklađivanja zakonodavstva već se raspravljaju i rešavaju u okviru pregovaračke grupe, što vremenski prethodi formalnom procesu po-kretanja zakonodavnih izmena. Jednom kada se država kroz pregovaračke do-kumente odredi o načinu i dinamici usklađivanja zakonodavstva, prostor za kasnije promene je znatno sužen. Posledično to znači da će se kroz zakono-davni proces kasnije samo sprovesti ono na šta se država već obavezala, bez obzira na to da li je u dovoljnoj meri vodila računa o očuvanju konzistentnosti svog pravnog sistema. Zato je ključno da se već u radu pregovaračke grupe ispolji stručni doprinos RSZ-a, kako bi se pronašla najprihvatljivija rešenja za prenošenje propisa EU u nacionalni pravni sistem. Ovo predstavlja novi izazov u radu RSZ-a, koji bi svoja stručna mišljenja trebalo da iskaže već u radu pre-govaračkih grupa. Osim toga, neka rešenja za pravna pitanja usklađivanja za-konodavstva imaju horizontalno značenje za sva pregovaračka poglavlja pa je potrebno obezbediti ujednačen pristup u primeni svih tih rešenja.

1. Uloga predstavnika Republičkog sekretarijataza zakonodavstvo u radu pregovaračkih grupai u pregovaračkom procesu

Nadležnosti RSZ-a, utvrđene članom 24. Zakona o ministarstvima („Službeni glasnik RS“, br. 44/14, 14/15 i 54/15), uključuju stručne poslove koji se između ostalog odnose na izgrađivanje, praćenje i unapređenje pravnog si-stema; obezbeđivanje usaglašenosti propisa i opštih akata u pravnom sistemu u postupku njihovog donošenja i staranje o njihovoj normativno-tehničkoj i jezičkoj valjanosti. Tako postavljene nadležnosti RSZ-a predstavljaju dovoljno širok okvir za njegovo proaktivno uključivanje u rad pregovaračkih grupa, u vezi sa brojnim pitanjima koja će se pojaviti u procesu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU, a koja imaju za cilj izgradnju i una-pređenje pravnog sistema. Postavlja se pitanje na koje sve načine predstavnici RSZ-a mogu doprineti radu pregovaračkih grupa i u pregovaračkom procesu.

Prvo, kada učestvuju u radu pregovaračke grupe, predstavnici RSZ-a se informišu o obavezama i glavnim izazovima u pregovaračkom procesu odno-sno o izazovima konkretnog pregovaračkog poglavlja, posebno po pitanju usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa pravom EU. Za potpunije razume-vanje onoga što EU očekuje u ispunjavanju obaveza iz svakog konkretnog pre-

69

Ulo

ga

RepU

blič

kog

sek

Reta

Rija

ta z

aza

kon

od

avst

vo

U p

Reg

ova

Rač

kom

pRo

ces

U

govaračkog poglavlja potrebno je pažljivo analizirati skrining izveštaj, prego-varačku poziciju EU i delove godišnjeg izveštaja o napretku koji se odnose na konkretno poglavlje. Analizom navedenih dokumenata dobija se jasniji uvid u to šta EU prepoznaje kao slabosti i nedostatke pojedinih nacionalnih propisa.

Predstavnici RSZ-a učestvuju u analizi propisa EU koje treba preneti u nacionalno zakonodavstvo ili sa kojima treba uskladiti nacionalne propise, pri čemu ukazuju na sve nacionalne propise i odredbe kojima je predmetna oblast već uređena, bilo da su oni već u skladu sa propisima EU bilo da ih tek treba izmeniti. Pritom posebno skreću pažnju na one propise EU čije prenošenje zahteva promenu Ustava ili izmenu većeg broja propisa, kao i na vreme po-trebno za usklađivanje propisa, vodeći računa o vrsti propisa koji se prenosi (uredba, direktiva, odluka, okvirna odluka).

Usklađivanje zakonodavstva sa pravom EU često nije jednostavan pro-ces. On zahteva poznavanje pravne prirode propisa EU, ali i razumevanje sadr-žaja i domašaja svakog pojedinog akta. Pored toga, ponekad neće biti dovoljno samo uporediti nacionalne odredbe sa odredbama EU kako bi se na nedvo-smislen način utvrdilo da li su usklađene, već će biti potrebno tumačenje pro-pisa EU ili pak nacionalnih odredaba. Tu bi predstavici RSZ-a mogli pomoći pregovaračkoj grupi u pravilnom prenošenju pravne tekovine EU u nacionalni pravni sistem. Dalje, predstavnici RSZ-a učestvujući u radu pregovaračke gru-pe ujedno identifikuju pitanja o kojima bi bilo potrebno i korisno na nivou RSZ-a zauzeti stav da bi se obezbedio ujednačen pristup usklađivanju zakono-davstva u svim poglavljima.

Zbog obima pravnih tekovina EU, usklađivanje predstavlja izuzetno za-htevan proces za čije je uspešno sprovođenje važno i dobro planiranje zakono-davnih aktivnosti. Predstavnici RSZ-a mogu svojim savetima pomoći pregova-račkoj grupi u planiranju realnih i ostvarivih rokova za usklađivanje zakonodavstva, vodeći računa o vremenu potrebnom za svaku fazu zakono-davnog procesa. Planiranje integracijskih i reformskih aktivnosti (što uključu-je i planiranje zakonodavnih aktivnosti na usklađivanju zakonodavstva) ključ-no je za dinamiku sprovođenja procesa integracije. Realno planiranje načina i dinamike prenošenja pravnih tekovina u nacionalni pravni sistem ključno je za kredibilitet države u pregovaračkom procesu. U tom planiranju važno je voditi računa o vremenu potrebnom za sve faze zakonodavnog procesa kako bi se osiguralo pravilno prenošenje propisa EU, ali i da bi se osigurala konzisten-tnost celokupnog pravnog sistema. Slabosti u planiranju usklađivanja zakono-davstva mogu imati negativan efekat na proces integracije. S jedne strane, ako

70

se rokovi i aktivnosti usklađivanja postave nedovoljno ambiciozno, onda je to ujedno i poruka o nedovoljnoj političkoj odlučnosti da se sprovedu potrebne reforme, ali i o nedovoljnoj administrativnoj sposobnosti da se preuzmu prav-ne tekovine EU. S druge strane, preambiciozno i nerealno postavljeni rokovi predstavljaju rizik niskog nivoa realizacije planiranih aktivnosti ili pak rizik da se zbog ubrzavanja procedure usvajanja propisa ugrozi kvalitet zakonodavnog procesa. Nizak nivo realizacije planiranih aktivnosti jasan je pokazatelj nespre-mnosti administracije da se nosi sa pritiscima članstva u EU pa se zato nega-tivno odražava na pregovarački proces. U tom kontekstu, doprinos RSZ-a pro-izlazi iz dobrog poznavanja svih faza zakonodavnog procesa, kao i vremena koje je potrebno za svaku fazu postupka usvajanja propisa (od vremena po-trebnog za prikupljanje mišljenja resora na nacrt zakona, preko vremena po-trebnog za sprovođenje konsultacija sa zainteresovanom javnošću, do vreme-na potrebnog radnim telima Vlade i Narodne skupštine da obrade nacrt odnosno predlog zakona itd.). Dakle, doprinos RSZ-a bi mogao biti u stručnoj pomoći da se definišu realni i ostvarivi rokovi usklađivanja zakonodavstva.

Država u planiranju svojih aktivnosti donosi brojne planove, strategije i akcione planove. Neki od njih se odnose na proces integracije, dok se drugi odnose na planove rada Vlade, sektorske strategije ili planove privrednog ra-zvoja. Osim toga, suština pregovaračkih pozicija jeste da se njima jasno defini-šu aktivnosti i rokovi u kojima će se država uskladiti sa propisima EU odnosno u kojima će sprovesti potrebne reforme. Svi ti planovi često predviđaju slične ili iste aktivnosti, pa je važno da oni budu međusobno usklađeni. U tom kon-tekstu ne bi bilo dobro da se npr. u akcionom planu koji je merilo za otvaranje pregovora definišu aktivnosti i rokovi različiti od onih koji su definisani Nacio-nalnim programom za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije ili pak pla-nom rada Vlade. Predstavnici RSZ-a, zajedno sa ostalim članovima pregova-račke grupe mogu svojim savetima skrenuti pažnju na postojanje eventualnih neusklađenosti između pojedinih strateških i akcionih planova i planova za usklađivanje propisa, odnosno na neusklađenost između pregovaračkih doku-menata i nacionalnih planova.

Predstavnici RSZ-a svojim aktivnim pristupom, zajedno sa ostalim čla-novima pregovaračke grupe, pronalaze najbolja rešenja za usklađivanje zako-nodavstva, pri čemu posebno pomažu nadležnim organima da izaberu najpri-kladniji instrument za prenošenje propisa EU u nacionalni pravni sistem vodeći računa o očuvanju koherentnosti pravnog sistema. Pitanje prenošenja nije uvek jednostavno i jednoznačno, već neretko nudi izbor između različitih metoda. Za

71

Ulo

ga

RepU

blič

kog

sek

Reta

Rija

ta z

aza

kon

od

avst

vo

U p

Reg

ova

Rač

kom

pRo

ces

U

ilustraciju se može uzeti Okvirna odluka o Evropskom nalogu za hapšenje, koja se u nacionalni pravni sistem može preneti na više različitih načina i svi su pri-hvatljivi. Tako se pred državu postavlja pitanje da li prenošenje želi da sprovede donošenjem posebnog propisa posvećenog isključivo Evropskom nalogu za hapšenje ili pak donošenjem propisa koji će, pored Evropskog naloga za hapše-nje, objediniti i ostale propise EU iz oblasti pravosudne saradnje u krivičnim stvarima. Odredbe Evropskog naloga za hapšenje takođe se mogu integrisati u različite postojeće propise u zavisnosti od njihove pravne prirode. Tako bi deo odredaba mogao biti sadržan u Zakoniku o krivičnom postupku, a deo u Krivič-nom zakoniku. Koji od ovih pristupa najbolje odgovara očuvanju i razvoju naci-onalnog pravnog sistema pitanje je procene i samog RSZ-a.

Dakle, predstavnici RSZ-a svojim stručnim znanjem i iskustvom poma-žu pregovaračkoj grupi u izboru načina i vrste propisa za prenošenje propisa EU koji nemaju neposredno dejstvo (direktive i okvirne odluke), ali i propisa koje je potrebno usvojiti kako bi se osigurala efikasna primena propisa sa ne-posrednim dejstvom (uredbe). Ujedno svojim savetima pomažu da predlozi pregovaračke grupe u vezi sa usklađivanjem zakonodavstva doprinesu daljoj izgradnji i unapređenju pravnog sistema Republike Srbije i da se njima poštuje usaglašenost propisa i opštih akata.

Dalje, postoje propisi EU koji će zahtevati izmenu većeg broja nacional-nih propisa, pa je onda nužno voditi računa o tome da se i svi oni izmene. Pri-tom, deo propisa koje je potrebno uskladiti ne spada u oblast samo jedne po-litike, već u nadležnost većeg broja resora. Sektorski nadležan organ ne mora imati jasnu sliku o svim propisima koje treba izmeniti. Ilustracije radi, zaštita konkurencije prvenstveno se odnosi na privredni sektor, ali se propisima EU ujedno traži i uspostavljanje sistema sankcija, koji je u domenu pravosuđa. Pri-tom sankcije mogu biti propisane upravnim, prekršajnim i krivičnim propisima. Slično je i sa pravilima o slobodi pružanja usluga, koja će uz ostale propise tražiti i izmenu propisa o pružanju advokatskih i javnobeležničkih usluga. U tom kontekstu RSZ verovatno ima najbolji horizontalni pregled zakonodav-stva, pa je u mogućnosti da ukaže na sve propise koje treba izmeniti da bi se postiglo potpuno usklađivanje zakonodavstva. Dakle, prilikom prenošenja propisa EU RSZ bi mogao, uz sektorski nadležne organe, da vodi računa i o svim nacionalnim propisima koje treba uskladiti i izmeniti kako bi se prenoše-nje sprovelo u potpunosti.

Predstavnici RSZ-a mogu pomagati pregovaračkoj grupi da dokumenti koje pregovaračka grupa priprema budu izrađeni u skladu sa normativno-teh-

72

ničkim i jezičkim pravilima. Ključni dokumenti na kojima se radi tokom prego-varačkog procesa jesu pregovaračke pozicije, dokumenti koji su određeni kao merila (strategije i akcioni planovi), izveštaji o ispunjavanju merila, doprinosi godišnjem izveštaju o napretku, Nacionalni program za usvajanje pravnih te-kovina Evropske unije i drugi. Svi oni normativno-tehnički moraju zadovoljiti visoke standarde kvaliteta. Dakle, predstavnici RSZ-a u izradi pregovaračkih dokumenata svojim aktivnim pristupom mogu doprineti podizanju kvaliteta ovih dokumenata.

2. Principi učestvovanja predstavnika Republičkogsekretarijata za zakonodavstvo u pregovaračkim grupama

Pregovaračke grupe predstavljaju operativni nivo pregovaračkog proce-sa i na tom nivou treba rešavati sve tehničke aspekte pregovora. Upravo zbog toga je bitno da RSZ učestvuje u radu pregovaračkih grupa kako bi dao svoj doprinos nalaženju najboljih pravnih rešenja za usklađivanje zakonodavstva.

Predstavnici RSZ-a kao članovi pregovaračkih grupa daju lični doprinos radu pregovaračkih grupa svojim stručnim znanjem i iskustvom u vezi sa pita-njima iz nadležnosti RSZ-a. Kao što je već ranije rečeno, sastanci pregovarač-kih grupa treba da budu centralno mesto na kojem se raspravlja o svim rele-vantnim pitanjima usklađivanja pravnog sistema. Zastupljenost različitih institucija u radu pregovaračkih grupa omogućava da se pojedina pravna pita-nja sagledaju sa različitih aspekata, pri čemu je važno da se u izboru načina prenošenja propisa EU vodi računa o usaglašenosti propisa i opštih akata u pravnom sistemu. Poželjno je da rad u pregovaračkim grupama ne bude stro-go formalizovan i da omogućava slobodnu razmenu stručnih mišljenja. Upra-vo zbog toga je važno da RSZ učestvuje u radu pregovaračkih grupa. Predstav-nici RSZ-a samostalni su u radu pregovaračke grupe, ali redovno informišu nadređene o pitanjima koja se pojavljuju, kao i o stavovima iznesenim u radu pregovaračke grupe. Ovo je ključno za efikasnost rada u pregovaračkoj grupi. Naime, pretpostavka je da predstavnik RSZ-a u pregovaračkoj grupi poseduje potrebno iskustvo u promišljanju i rešavanju konkretnih pravnih problema, pa bi traženje prethodnog stava RSZ-a za svaki problem koji se pojavi u radu pre-govaračke grupe bilo kontraproduktivno. S druge strane, potrebno je obezbe-diti razmenu informacija u pitanjima koja se pojavljuju u pregovaračkom pro-cesu a koja su eventualno relevantna i za ostale pregovaračke grupe. Ovo je

73

Ulo

ga

RepU

blič

kog

sek

Reta

Rija

ta z

aza

kon

od

avst

vo

U p

Reg

ova

Rač

kom

pRo

ces

U

potrebno da bi se na nivou RSZ-a mogli zauzeti načelni stavovi o određenim pravnim pitanjima. U ovom slučaju predstavnik RSZ-a će sačekati sa iznoše-njem stava dok se ne konsultuje sa nadređenima u RSZ-u, da bi se pronašlo što bolje rešenje za pitanje o kojem pregovaračka grupa treba da zauzme stav. Konačno, važno je i da se predstavnici RSZ-a koji učestvuju u pregovaračkim grupama međusobno konsultuju i informišu o pitanjima koja se pojavljuju u radu pregovaračkih grupa radi ujednačavanja njihovog doprinosa radu prego-varačkih grupa. Zato je dobro da zaposleni u RSZ-u koji učestvuju u pregovo-rima imaju redovnu neformalnu razmenu iskustava u radu pregovaračkih gru-pa, kao i povremene tematske sastanke u okviru RSZ-a o pitanjima iz pregovaračkog procesa.

Dakle, kad je u pitanju način učestvovanja predstavnika RSZ-a u radu pregovaračkih grupa, treba ponoviti da to učestvovanje treba da bude redov-no, da treba da se ogleda u proaktivnom ličnom i stručnom doprinosu koji podrazumeva samostalnost u radu, uz horizontalnu i vertikalnu razmenu in-formacija unutar RSZ-a, kao i koordinaciju stavova sa nadređenima.

Što se tiče znanja kojima predstavnici RSZ-a treba da ovladaju da bi do-prineli pregovaračkom procesu, može se reći da nije dovoljno da samo dobro poznaju nacionalne propise. Potrebno je i da se upoznaju sa propisima EU u oblastima kojima se bave. Ujedno je potrebno da se upoznaju i sa presudama Suda pravde EU, budući da su one ključne za pravilno tumačenje propisa EU. Prilikom analize propisa EU treba uvek krenuti od onoga što za konkretnu oblast određuje Ugovor iz Lisabona, a potom se usmeriti na propise kojima je ta oblast detaljnije uređena. Konačno, za skoro sve oblasti prava EU postoji obimna stručna literatura koju je poželjno konsultovati.

Na kraju, da bi doprinos RSZ-a imao puni učinak, potrebno je promeni-ti percepciju propisa EU u odnosu na nacionalne propise kao nečega što je odvojeno od nacionalnog pravnog okvira. Naime, nadležnosti između EU i dr-žava članica u uređivanju različitih politika se prepliću, pa je jasno da je za za-konodavno regulisanje neke oblasti potrebno poznavati ne samo nacionalne propise, već i propise EU. Za svaki zakonodavni predlog koji ulazi u proceduru (bez obzira na to što mu usklađivanje zakonodavstva nije namena) treba pro-veriti da li pitanje koje se njime uređuje ulazi u nadležnost EU, kao i o kojoj vrsti nadležnosti je reč (isključivoj, podeljenoj ili nadležnosti u oblasti koordi-niranih politika), odnosno da li je to pitanje već uređeno pravom EU. Ovo je u procesu integracije bitno da bi se izbeglo usvajanje propisa koji su u suprotno-sti sa pravom EU.

74

75

ANEKS I – SPISAK VAŽNIJIH PRESUDASUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE

Presude Suda

1. Presuda Suda od 15. jula 1963. Plaumann & Co. protiv Komisije Evrop-ske ekonomske zajednice. Predmet 25/62.

2. Presuda Suda od 5. februara 1963. NV Algemene Transport – en Expe-ditie Onderneming van Gend & Loos protiv Nederlandse Administratie der Belastingen. Zahtev za prethodnu odluku: Tariefcommissie – Ho-landija. Predmet 26/62.

3. Presuda Suda od 15. jula 1964. Flaminio Costa protiv E.N.E.L. Zahtev za prethodnu odluku: Giudice conciliatore di Milano – Italija. Predmet 6/64.

4. Presuda Suda od 13. jula 1966. Établissements Consten S.à.R.L. i Grun-dig-Verkaufs-GmbH protiv Komisije Evropske ekonomske zajednice. Spojeni predmeti 56 i 58-64.

5. Presuda Suda od 31. marta 1971. Komisija Evropskih zajednica protiv Saveta Evropskih zajednica. Evropski sporazum o drumskom saobraća-ju. Predmet 22/70.

6. Presuda Suda od 2. decembra 1971. AktienZuckerfabrik Schöppenstedt protiv Saveta Evropskih zajednica. Predmet 5/71.

7. Presuda Suda od 21. juna 1974. Jean Reyners protiv Belgijske države. Zahtev za prethodnu odluku: Conseil d’Etat – Belgija. Pravo poslovnog nastanjivanja. Predmet 2/74.

8. Presuda Suda od 11. jula 1974. Procureur du Roi protiv Benoîta i Gusta-vea Dassonvillea. Zahtev za prethodnu odluku: Tribunal de première instance de Bruxelles – Belgija. Predmet 8/74.

9. Presuda Suda od 4. decembra 1974. Yvonne van Duyn protiv Home Office. Zahtev za prethodnu odluku: High Court of Justice, Chancery Division – Ujedinjeno Kraljevstvo. Javni poredak. Predmet 41/74.

10. Presuda Suda od 8. aprila 1976. Gabrielle Defrenne protiv Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena. Zahtev za prethodnu odluku: Cour du travail de Bruxelles – Belgija. Jednake plate muških i ženskih radnika. Predmet 43/75.

76

11. Presuda Suda od 9. marta 1978. Administration des finances de l‘État protiv Société anonyme Simmenthal. Zahtev za prethodnu odluku: Pre-tura di Susa – Italija. Neprimena, od strane nacionalnog sudije, zakona koji je suprotan pravu Zajednice. Predmet 106/77.

12. Presuda Suda od 20. februara 1979. Rewe-Zentral AG protiv Bunde-smonopolverwaltung für Branntwein. Zahtev za prethodnu odluku: He-ssisches Finanzgericht – Nemačka. Mere koje imaju isto dejstvo kao kvantitativna ograničenja. Predmet 120/78.

13. Presuda Suda od 13. decembra 1979. Liselotte Hauer protiv Land Rhe-inland-Pfalz. Zahtev za prethodnu odluku: Verwaltungsgericht Neu-stadt an der Weinstraße – Nemačka. Zabrana sadnje novih zasada vino-grada. Predmet 44/79.

14. Presuda Suda od 29. oktobra 1980. SA Roquette Frères protiv Saveta Evropskih zajednica. Izoglukoza – Proizvodne kvote. Predmet 138/79.

15. Presuda Suda od 26. maja 1982. Komisija Evropskih zajednica protiv Kraljevine Belgije. Slobodno kretanje radnika. Predmet 149/79.

16. Presuda Suda od 6. jula 1982. Republika Francuska, Republika Italija i Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Severne Irske protiv Komisije Evropskih zajednica. Javna preduzeća – Transparentnost finansijskih odnosa sa državom. Spojeni predmeti 188 do 190/80.

17. Presuda Suda od 19. januara 1982. Ursula Becker protiv Finanzamt Münster-Innenstadt. Zahtev za prethodnu odluku: Finanzgericht Mün-ster – Nemačka. Dejstvo direktiva. Predmet 8/81.

18. Presuda Suda od 6. oktobra 1982. Srl CILFIT i Lanificio di Gavardo SpA protiv Ministère de la santé. Zahtev za prethodnu odluku: Corte supre-ma di Cassazione – Italija. Obaveza upućivanja zahteva za prethodnu odluku. Predmet 283/81.

19. Presuda Suda od 10. aprila 1984. Sabine von Colson i Elisabeth Kamann protiv Land Nordrhein-Westfalen. Zahtev za prethodnu odluku: Ar-beitsgericht Hamm – Nemačka. Ravnopravnost muškaraca i žena – Mo-gućnost zapošljavanja. Predmet 14/83.

20. Presuda Suda od 23. aprila 1986. Parti écologiste „Les Verts“ protiv Evropskog parlamenta. Tužba za poništenje – Informacijska kampanja za izbore za Evropski parlament. Predmet 294/83.

21. Presuda Suda od 12. marta 1987. Komisija Evropskih zajednica protiv Savezne Republike Nemačke. Povreda obaveze – „Zakon o čistoći“ za pivo. Predmet 178/84.

77

22. Presuda Suda od 15. maja 1986. Marguerite Johnston protiv Chief Con-stable of the Royal Ulster Constabulary. Zahtev za prethodnu odluku: Industrial Tribunal, Belfast (Severna Irska) – Ujedinjeno Kraljevstvo. Jednako postupanje prema muškarcima i ženama – Naoružani pripad-nik rezervnog sastava policije. Predmet 222/84.

23. Presuda Suda od 22. oktobra 1987. Foto-Frost protiv Hauptzollamt Lübeck-Ost. Zahtev za prethodnu odluku: Finanzgericht Hamburg – Nemačka. Nenadležnost nacionalnih sudova za proglašavanje nevalja-nosti akata Zajednice – Valjanost odluke o naknadnoj naplati uvoznih carina. Predmet 314/85.

24. Presuda Suda od 26. marta 1987. Komisija Evropskih zajednica protiv Saveta Evropskih zajednica. Opšte carinske povlastice – Tužba za poni-štenje – Pravni osnov – Obaveza obrazlaganja akata Zajednice. Predmet 45/86.

25. Presuda Suda od 21. septembra 1988. Pascal Van Eycke protiv Société anonyme ASPA. Zahtev za prethodnu odluku: Vredegerecht Beveren – Belgija. Državna mera koja se odnosi na oslobođenje od poreza dobita-ka od štednih depozita – Konkurencija između banaka u pogledu kama-ta. Predmet 267/86.

26. Presuda Suda od 21. septembra 1989. Hoechst AG protiv Komisije Evropskih zajednica. Tržišna konkurencija – Uredba br. 17 – Pretraga – Osnovno pravo na nepovredivost doma – Obrazlaganje – Dnevne kazne – Povrede postupka. Spojeni predmeti 46/87 i 227/88.

27. Presuda Suda od 22. maja 1990. Evropski parlament protiv Saveta Evropskih zajednica. Sposobnost Evropskog parlamenta za podnošenje tužbe za poništenje. Predmet C-70/88.

28. Presuda Suda od 21. februara 1991. Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG protiv Hauptzollamt Itzehoe i Zuckerfabrik Soest GmbH protiv Ha-uptzollamt Paderborn. Zahtev za prethodnu odluku: Finanzgericht Hamburg i Finanzgericht Düsseldorf – Nemačka. Nadležnost nacional-nih sudova da prilikom odlučivanja o privremenoj pravnoj zaštiti odlože izvršenje nacionalnog akta koji se zasniva na uredbi Zajednice – Valja-nost posebne eliminacione takse u sektoru šećera. Spojeni predmeti C-143/88 i C-92/89.

29. Presuda Suda od 19. juna 1990. The Queen protiv Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd i drugi. Zahtev za prethodnu odlu-ku: House of Lords – Ujedinjeno Kraljevstvo. Prava koja proizlaze iz

78

pravnih pravila Zajednice – Zaštita od strane nacionalnih sudova – Nad-ležnost nacionalnih sudova za određivanje privremenih mera u slučaju upućivanja zahteva za prethodnu odluku. Predmet C-213/89.

30. Presuda Suda od 19. novembra 1991. Andrea Francovich i Danila Boni-faci i drugi protiv Republike Italije. Zahtev za prethodnu odluku: Pretu-ra di Vicenza i Pretura di Bassano del Grappa Italija. Neprenošenje di-rektive – Odgovornost države članice. Spojeni predmeti C-6/90 i C-9/90.

31. Presuda Suda od 26. januara 1993. Telemarsicabruzzo SpA protiv Cir-costel i Ministero delle Poste e Telecomunicazioni i Ministero della Di-fesa. Zahtev za prethodnu odluku: Pretura di Frascati – Italija. Zahtev za prethodnu odluku na osnovu člana 177. Ugovora o EEZ-u – Uslovi. Spo-jeni predmeti C-320/90, C-321/90 i C-322/90.

32. Mišljenje Suda od 14. decembra 1991. Mišljenje na osnovu člana 228. stav 1. podstav 2. Ugovora. Predlog sporazuma između Zajednice i drža-va Evropskog udruženja slobodne trgovine o osnivanju Evropskog eko-nomskog prostora. Mišljenje 1/91.

33. Presuda Suda od 24. novembra 1993. Krivični postupak protiv Bernarda Kecka i Daniela Mithouarda. Zahtev za prethodnu odluku: Tribunal de grande instance de Strasbourg – Francuska. Slobodno kretanje robe – Zabrana preprodaje uz gubitak. Spojeni predmeti C-267/91 i C-268/91.

34. Presuda Suda od 14. jula 1994. Paola Faccini Dori protiv Recreb Srl. Za-htev za prethodnu odluku: Giudice conciliatore di Firenze – Italija. Za-štita potrošača u pogledu ugovora zaključenih izvan poslovnih prosto-rija – Mogućnost pozivanja u sporovima između pojedinaca. Predmet C-91/92.

35. Presuda Suda od 5. marta 1996. Brasserie du Pêcheur SA protiv Bunde-srepublik Deutschland i The Queen protiv Secretary of State for Tran-sport, ex parte: Factortame Ltd i drugi. Zahtev za prethodnu odluku: Bundesgerichtshof – Nemačka i High Court of justice, Queen’s Bench Division, Divisional court – Ujedinjeno Kraljevstvo. Načelo odgovorno-sti države članice za štetu prouzrokovanu pojedincima povredama pra-va Zajednice za koje je odgovorna država – Povrede za koje odgovara nacionalni zakonodavac – Pretpostavke odgovornosti države – Visina naknade štete. Spojeni predmeti C-46/93 i C-48/93.

36. Presuda Suda od 10. maja 1995. Alpine Investments BV protiv Minister van Financiën. Zahtev za prethodnu odluku: College van Beroep voor het Bedrijfsleven – Holandija. Slobodno pružanje usluga – član 59. Ugo-

79

vora o EEZ-u – Zabrana telefonskog pridobijanja za finansijske usluge. Predmet C-384/93.

37. Presuda Suda od 15. decembra 1995. Union royale belge des sociétés de football association ASBL protiv Jean-Marca Bosmana, Royal club liége-ois SA protiv Jean-Marca Bosmana i drugih i Union des associations eu-ropéennes de football (UEFA) protiv Jean-Marca Bosmana. Zahtev za prethodnu odluku: Cour d’appel de Liège – Belgija. Slobodno kretanje radnika – Pravila tržišne konkurencije koja se primenjuju na preduzetni-ke – Profesionalni igrači fudbala – Sportska pravila o transferu igrača koja obavezuju novi klub da plati naknadu starom – Ograničenje broja igrača, državljana drugih država članica koji se sme uvrstiti u tim. Pred-met C-415/93.

38. Mišljenje Suda od 15. novembra 1994. Nadležnost Zajednice za zaklju-čivanje međunarodnih sporazuma o uslugama i zaštiti intelektualne svojine – Postupak na osnovu člana 228. stav 6. Ugovora o EZ-u. Mišlje-nje 1/94.

39. Mišljenje Suda od 28. marta 1996. Pristupanje Zajednice Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Mišljenje 2/94.

40. Presuda Suda od 30. novembra 1995. Reinhard Gebhard protiv Consi-glio dell’Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano. Zahtev za pret-hodnu odluku: Consiglio Nazionale Forense – Italija. Direktiva 77/249/EEZ – Slobodno pružanje usluga – Advokati – Mogućnost otvaranja kancelarije – čl. 52. i 59. Ugovora o EZ-u. Predmet C-55/94.

41. Presuda Suda od 30. aprila 1996. CIA Security International SA protiv Signalson SA i Securitel SPRL. Zahtev za prethodnu odluku: Tribunal de commerce de Liège – Belgija. Tumačenje člana 30. Ugovora o EZ-u i Direktive 83/189/EEZ o utvrđivanju postupaka obaveštavanja u oblasti tehničkih normi i propisa – Nacionalno zakonodavstvo u oblasti proda-je alarmnih sistema i mreža – Prethodno administrativno odobrenje. Predmet C-194/94.

42. Presuda Suda od 9. decembra 1997. Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Francuske. Slobodno kretanje robe – Poljoprivredni proizvo-di – Prepreke koje proizlaze iz radnji pojedinaca – Obaveze država čla-nica. Predmet C-265/95.

43. Presuda Suda od 11. novembra 1997. Hellmut Marschall protiv Land Nordrhein-Westfalen. Zahtev za prethodnu odluku: Verwaltungsge-richt Gelsenkirchen – Nemačka. Jednako postupanje prema muškarci-

80

ma i ženama – Jednake kvalifikacije kandidata različitog pola – Prednost ženskim kandidatima – Poštedna klauzula. Predmet C-409/95.

44. Presuda Suda od 21. septembra 1999. Albany International BV protiv Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie. Zahtev za prethodnu odluku: Kantongerecht Arnhem – Holandija. Obavezno članstvo u sek-torskom penzionom fondu – Usklađenost sa pravilima tržišne konku-rencije – Kvalifikacija sektorskog penzionog fonda kao preduzetnika. Predmet C-67/96.

45. Presuda Suda od 12. maja 1998.46. María Martínez Sala protiv Freistaat Bayern. Zahtev za prethodnu odlu-

ku: Bayerisches Landessozialgericht – Nemačka. Čl. 8a, 48. i 51. Ugovo-ra o EZ-u. Pojam „radnik“ – član 4. Uredbe (EEZ) broj 1408/71 – Dečji dodatak – Pojam „porodično davanje“ – član 7. stav 2. Uredbe (EEZ) broj 1612/68 – Pojam „socijalna povlastica“ – Obaveza posedovanja dozvole ili odobrenja za boravak. Predmet C-85/96.

47. Presuda Suda od 18. decembra 1997. Inter-Environnement Wallonie ASBL protiv Région Wallonne. Zahtev za prethodnu odluku: Conseil d’Etat – Belgija. Direktiva 91/156/EEZ – Rok za prenošenje – Dejstva – Pojam otpada. Predmet C-129/96.

48. Presuda Suda od 16. juna 1998. A. Racke GmbH & Co. protiv Hauptzo-llamt Mainz. Zahtev za prethodnu odluku: Bundesfinanzhof – Nemač-ka. Sporazum o saradnji EEZ/Jugoslavija – Suspenzija trgovinskih po-vlastica – Bečka konvencija o ugovornom pravu – Klauzula rebus sic stantibus. Predmet C-162/96.

49. Presuda Suda od 9. marta 1999. Centros Ltd protiv Erhvervsog Sel-skabsstyrelsen. Zahtev za prethodnu odluku: Højesteret – Danska. Slo-boda poslovnog nastanjivanja – Osnivanje filijale od strane društva bez aktivne delatnosti – Zaobilaženje nacionalnog prava – Odbijanje upisa. Predmet C-212/97.

50. Presuda Suda od 28. marta 2000. Dieter Krombach protiv Andréa Bam-berskija. Zahtev za prethodnu odluku: Bundesgerichtshof – Nemačka. Briselska konvencija – Izvršenje odluka – Javni poredak. Predmet C-7/98.

51. Presuda Suda od 5. oktobra 2000. Savezna Republika Nemačka protiv Evropskog parlamenta i Saveta Evropske unije. Direktiva 98/43/EZ – Oglašavanje i sponzorstvo duvanskih proizvoda – Pravni osnov – član 100a Ugovora o EZ-u (posle izmene član 95. Ugovora o EZ-u). Predmet C-376/98.

81

Presude Opšteg suda

52. Presuda Suda prvog stepena od 18. septembra 1992. Automec Srl protiv Komisije Evropskih zajednica. Tržišna konkurencija – Obaveze Komisije kada joj je podneta tužba. Predmet T-24/90.

53. Presuda Suda prvog stepena (drugo prošireno veće) od 12. decembra 1996. Groupement d’achat Edouard Leclerc protiv Komisije Evropskih zajednica. Sistem selektivne distribucije – Luksuzni kozmetički proizvo-di. Predmet T-19/92.

54. Presuda Suda prvog stepena (četvrto veće) od 22. januara 1997. Opel Austria GmbH protiv Saveta Evropske unije. Ukidanje carinskih povla-stica – Sporazum o Evropskom ekonomskom prostoru – Obaveza pre-ma međunarodnom javnom pravu poštovanja predmeta i cilja ugovora pre njegovog stupanja na snagu – Načelo zaštite legitimnih očekivanja – Načelo pravne sigurnosti – Objavljivanje u Službenom listu. Predmet T-115/94.

55. Presuda Suda prvog stepena (treće prošireno veće) od 14. maja 1998. Sarrió SA protiv Komisije Evropskih zajednica. Tržišna konkurencija – član 85. stav 1. Ugovora o EZ-u – Pojam jedinstvene povrede – Razmena informacija – Nalog – Novčana kazna – Određivanje iznosa – Metod pro-računa – Obrazlaganje – Olakšavajuće okolnosti. Predmet T-334/94.

56. Presuda Suda prvog stepena (prvo veće) od 9. novembra 1995. France-Aviation protiv Komisije Evropskih zajednica. Povraćaj carina – Načelo kontradiktornosti – Posebna situacija. Predmet T-346/94.

57. Presuda Suda prvog stepena (drugo veće) od 28. aprila 1998. Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH protiv Saveta Evropske unije i Ko-misije Evropskih zajednica. Vanugovorna odgovornost za zakonito de-lovanje – Uredba broj 2340/90 – Trgovinski embargo protiv Iraka – Za-diranje u prava jednako eksproprijaciji – Odgovornost za nezakonito delovanje – Šteta. Predmet T-184/95.

58. Presuda Suda prvog stepena (peto prošireno veće) od 25. marta 1999. Gencor Ltd protiv Komisije Evropskih zajednica. Tržišna konkurencija – Uredba (EEZ) broj 4064/89 – Odluka kojom se koncentracija proglašava nespojivom sa zajedničkim tržištem – Tužba za poništenje – Dopušte-nost – Pravni interes – Teritorijalno područje primene Uredbe (EEZ) broj 4064/89 – Kolektivni vladajući položaj – Obaveze. Predmet T-102/96.

82

ANEKS II – SPISAK VAŽNIJIH LINKOVA

Početna stranica EUR­Lexhttp://eur­lex.europa.eu/homepage.html?locale=hrEUR-Lex nudi direktan i besplatan pristup pravu EU. Sistem omogućava pre-gled Službenog lista Evropske unije i uključuje, posebno, ugovore, zakonodav-stvo, sudsku praksu i predloge zakonodavnih akata. Sadržaj nudi široke mo-gućnosti pretraživanja.

Službeni list Evropske unijehttp://eur­lex.europa.eu/oj/direct­access.html

Pravo EU i povezani dokumentihttp://eur­lex.europa.eu/collection/eu­law.html

N­Lex zajednički pristup nacionalnim zakonodavstvimahttp://eur­lex.europa.eu/n­lex/index_hr.htm

Zakoni država članica dostupni su u nacionalnim bazama podataka. N­Lex sa-drži linkove ka većini tih baza podataka: stranica N­Lexa sa zbirkama.

Evropski savethttp://www.consilium.europa.eu/hr/european-council/

Zaključci Evropskog savetahttp://www.consilium.europa.eu/en/european-council/conclusions/

Savet http://www.consilium.europa.eu/hr/council-eu/

Zaključci i rezolucije Saveta http://www.consilium.europa.eu/hr/council-eu/conclusions-resolutions/

Evropski parlamenthttp://www.europarl.europa.eu/portal/hr/

83

CURIA – Sud pravde Evropske unijehttp://curia.europa.eu/

Sud pravdehttp://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/

Opšti sudhttp://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7033/

Službenički tribunal Evropske unijehttp://curia.europa.eu/jcms/jcms/T5_5230/

Pretraživanje sudske praksehttp://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/

Zbornik sudske praksehttp://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7046/

Komentari doktrine uz presudehttp://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7083/

Presude istorijske sudske prakse na jezicima država u procesu pristupanja iz 2004, 2007. i 2013.http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_14955/

CIP - Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

061.1EU(035)341.217.02(4-672EU:497.11)(035)

ТУРКАЉ, Кристиан, 1970- Priručnik za rad predstavnika Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo u pregovaračkim grupama u procesu pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji / [Kristian Turkalj]. - Beograd : Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit GIZ, Program za pravne i pravosudne reforme, 2016 (Vrnjačka Banja : Modigraf). - 83 str. ; 24 cm

Tiraž 200. - Spisak važnijih presuda Suda pravde Evropske unije: str. 75-81. - Spisak važnijih linkova: str. 82-83.

ISBN 978-86-80390-03-1

a) Европска унија - Приручници b) Европска унија - Придруживање - Србија - ПриручнициCOBISS.SR-ID 222782476