C E SS T U D I E S

P R A C E

OSWS

C e n t r e f o r E a s t e r n S t u d i e sOÂRODEK STUDIÓW WSCHODNICH

W a r s z a w a s i e r p i e ƒ 2 0 0 4 / W a r s a w A u g u s t 2 0 0 4

Prace OSW / CES Studies

Wschodnia granica zewn´trzna

rozszerzonej Unii Europejskiej

The Eastern External Border

of the Enlarged European Union

Wspó∏praca transgraniczna

na nowej granicy wschodniej Unii Europejskiej

Cross-border Co-operation

at the new Eastern Border of the European Union

Rosyjskoj´zyczni na ¸otwie i w Estonii

Russian-speakers in Latvia and Estonia

14n u m e r

nu

mb

er

© Copyright by OÊrodek Studiów Wschodnich

© Copyright by Centre for Eastern Studies

Redaktor serii / Series editor

Anna ¸abuszewska

Opracowanie graficzne / Graphic design

Dorota Nowacka

T∏umaczenie / Translation

Izabela Zygmunt,

Ilona Duchnowicz,

Monika Richter

Wspó∏praca / Co-operation

Zuzanna Ananiew

Wydawca / Publisher

OÊrodek Studiów Wschodnich

Centre for Eastern Studies

ul. Koszykowa 6 a

Warszawa / Warsaw, Poland

tel./phone + 48 /22/ 525 80 00

fax: +48 /22/ 629 87 99

Seria „Prace OSW” zawiera materia∏y analityczne

przygotowane w OÊrodku Studiów Wschodnich

The “CES Studies” series contains analytical

materials prepared at the Centre for Eastern

Studies

Materia∏y analityczne OSW mo˝na przeczytaç

na stronie www.osw.waw.pl

Tam równie˝ znaleêç mo˝na wi´cej informacji

o OÊrodku Studiów Wschodnich

The Centre’s analytical materials can be found

on the Internet at www. osw.waw.pl

More information about the Centre for Eastern

Studies is available at the same web address

ISSN 1642-4484

Spis treÊci / Contents

Wschodnia granica zewn´trzna

rozszerzonej Unii Europejskiej / 5

Bartosz Cichocki

Mapy / 23

Wspó∏praca transgraniczna na nowej

granicy wschodniej Unii Europejskiej / 26

Rafa∏ Sadowski

Rosyjskoj´zyczni na ¸otwie i w Estonii / 42

Joanna Hyndle, Miryna Kutysz

The Eastern External Border

of the Enlarged European Union / 59

Bartosz Cichocki

Maps / 77

Cross-border Co-operation at the new

Eastern Border of the European Union / 80

Rafa∏ Sadowski

Russian-speakers in Latvia and Estonia / 96

Joanna Hyndle, Miryna Kutysz

Wschodnia granica

zewn´trzna rozszerzonej

Unii Europejskiej

Bartosz Cichocki

Wst´p

Celem poni˝szego raportu jest, po pierwsze,analiza funkcjonowania wschodnich granic no-wych paƒstw cz∏onkowskich Unii Europejskiejw wymiarach: bezpieczeƒstwa, infrastruktury,gospodarczym i spo∏ecznym. Na podstawie tejanalizy wskazane zostanà po˝àdane zmianyw polityce zarzàdzania granicà i ruchem gra-nicznym. Po drugie, celem raportu jest omówie-nie wp∏ywu dostosowania prawodawstwa no-wych cz∏onków UE do acquis Schengen na oso-bowy ruch graniczny i wskazanie zagro˝eƒi szans z tym zwiàzanych. Problematyka ta wy-daje si´ wa˝na, gdy˝ – mimo szczególnego i wie-loletniego zainteresowania tymi zagadnieniamize strony polityków, ekspertów i Êrodków maso-wego przekazu – na temat warunków panujà-cych na wschodniej granicy zewn´trznej i skut-ków rozszerzenia UE krà˝y wcià˝ w publicznejdebacie wiele mitów i nieporozumieƒ, co mo˝eprowadziç do podejmowania przez instytucjeodpowiedzialne za ochron´ granicy i rozwójwspó∏pracy transgranicznej b∏´dnych decyzji.

Wschodnia granica zewn´trzna UE zosta∏a opi-sana w raporcie w porzàdku geograficznym – odpó∏nocy (granica estoƒsko-rosyjska) na po∏udnie(granica w´giersko-ukraiƒska). W ramach opisunajwa˝niejszych zjawisk wyst´pujàcych na gra-nicach poszczególnych nowych cz∏onków UEwprowadzono nast´pujàcy porzàdek: a) ogólna informacja o granicy; b) infrastruktura przejÊç granicznych; c) charakterystyka granicznego ruchu osobowe-go i towarowego oraz konsekwencji, jakie w tejsferze przyniesie dostosowanie prawodawstwapaƒstw, które wesz∏y do UE w maju 2004 roku,do acquis Schengen.

Uwagi metodologiczne

Obiektem poni˝szej analizy b´dà granice làdowepaƒstw, które przystàpi∏y do UE 1 maja 2004 ro-ku, z zachodnimi cz∏onkami Wspólnoty Niepod-leg∏ych Paƒstw, a wi´c granice: estoƒsko-rosyj-ska, ∏otewsko-rosyjska, ∏otewsko-bia∏oruska, li-tewsko-bia∏oruska, litewsko-rosyjska, polsko--rosyjska, polsko-bia∏oruska, polsko-ukraiƒska,s∏owacko-ukraiƒska i w´giersko-ukraiƒska. Jest

5W

sc

ho

dn

ia g

ran

ica

ze

wn

´tr

zn

a r

oz

sz

er

zo

ne

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

to linia d∏ugoÊci oko∏o 3 tys. km. Poza tak wyzna-czonymi ramami geograficznymi pozostaje d∏u-gi odcinek granicy fiƒsko-rosyjskiej (1,3 tys. km),która ju˝ od blisko 10 lat pe∏ni funkcj´ zewn´trz-nej granicy UE, oraz wschodnie granice Rumuniii Bu∏garii – te paƒstwa nie wesz∏y do UE w trak-cie niedawnego rozszerzenia i z tego wzgl´dunie zosta∏y uwzgl´dnione w raporcie. Wreszcie –z uwagi na ograniczony rozmiar tekstu – autorzdecydowa∏ si´ pominàç zagadnienia zwiàzanez funkcjonowaniem mi´dzynarodowych lotniski granic morskich nowych cz∏onków UE.

Powstanie obecnego raportu poprzedzi∏y rozmo-wy z przedstawicielami struktur paƒstwowychpaƒstw Europy Ârodkowo-Wschodniej odpowie-dzialnych za bezpieczeƒstwo granicy i polityk´wizowà. Autor spotyka∏ si´ równie˝ z analityka-mi i dzia∏aczami organizacji pozarzàdowych odlat interesujàcych si´ tà tematykà lub bezpoÊred-nio w nià zaanga˝owanych. Istotnà rol´ odegra∏udzia∏ w konferencjach krajowych i zagranicz-nych na przestrzeni ostatnich lat i lektura po-kaênej literatury naukowej, prasy, dokumentów,badaƒ socjologicznych, statystyk – zarównopaƒstwowych, jak i pozarzàdowych. Du˝e zna-czenie mia∏y tak˝e wyjazdy badawcze nawszystkie odcinki wschodniej granicy RP, na gra-nic´ litewsko-bia∏oruskà, ∏otewsko-bia∏oruskài ∏otewsko-rosyjskà, estoƒsko-rosyjskà, s∏owac-ko-ukraiƒskà i w´giersko-ukraiƒskà.BezpoÊrednio przed publikacjà tekst by∏ konsul-towany wewnàtrz OÊrodka Studiów Wschod-nich (przez ekspertów zajmujàcych si´ Rosjà,Bia∏orusià, Ukrainà, Mo∏dawià i paƒstwami Êrod-kowoeuropejskimi) i na zewnàtrz – przez pra-cowników MSZ i Stra˝y Granicznej RP, s∏u˝b gra-nicznych S∏owacji, Ukrainy i Litwy. Wszyscy oniwnieÊli nieoceniony wk∏ad w ulepszenie osta-tecznego kszta∏tu raportu, jednak odpowiedzial-noÊç za tekst ostateczny ponosi, rzecz jasna, wy-∏àcznie autor. Zasadne wydaje si´ wreszcie pod-kreÊlenie, ˝e poni˝szych rozwa˝aƒ w ˝adnymstopniu nie nale˝y wiàzaç z oficjalnym stanowi-skiem Polski ani tym bardziej Unii Europejskiej.

1. Wschodnia granica zewn´trzna rozszerzonej UE

1.1. Granica estoƒsko-rosyjska

a) Estonia ma wspólnà granic´ z Rosjà d∏ugoÊciblisko 300 km, z czego ponad po∏owa biegnieprzez wody jeziora Pejpus. Region na pó∏noc odtego jeziora jest silnie zurbanizowany i zindu-strializowany. Granica dzieli tu jednolity za cza-sów ZSRR organizm miejski: Narw´ i Iwangorod.Na po∏udnie od jeziora Pejpus ciàgnà si´ terenyprzewa˝nie silnie zalesione i ma∏o zaludnione.Estonia ma te˝ bardzo d∏ugà i urozmaiconà lini´brzegowà os∏oni´tà od morza ∏aƒcuchem 1,5 tys.wysp.Powa˝nym problemem dotyczàcym granicy es-toƒsko-rosyjskiej jest jej nieuregulowany for-malnie status. Jeszcze przed odtworzeniem nie-podleg∏oÊci w sierpniu 1991 r. w∏adze estoƒskiedomaga∏y si´ od Moskwy uznania granicyz 1920 roku (traktat pokojowy zawarty w Tartu).Obejmowa∏a ona obszary na wschód od Narwyna pó∏nocnym wschodzie i okr´g peczorski napo∏udniu – w sumie ok. 2 tys. km2 (5% teryto-rium Estonii), które Józef Stalin odebra∏ w 1944 r.okupowanej przez Armi´ Czerwonà Estonii.W∏adze niepodleg∏ej Estonii zacz´∏y jednak stop-niowo rezygnowaç z pretensji terytorialnychw stosunku do Rosji de facto, gdy˝ de iure nadaltraktujà stalinowskà granic´ jako tymczasowàlini´ demarkacyjnà (Ustawa o granicach paƒ-stwowych z 1994 r.). W 1999 r. opracowany zo-sta∏ nowy estoƒsko-rosyjski traktat granicznysankcjonujàcy obecnà granic´; Estoƒczycy doko-nali demarkacji swojej strony granicy. Ze wzgl´-dów politycznych strona rosyjska do tej pory niepodpisa∏a traktatu (choç ju˝ w 1994 roku doko-na∏a demarkacji swojej strony granicy)1. Nie mato jednak wp∏ywu na funkcjonowanie granicy,która jest w pe∏ni chroniona i kontrolowanaprzez obie strony.

b) Najwa˝niejszà rol´ na granicy estoƒsko-rosyj-skiej odgrywajà nast´pujàce drogowe przejÊciagraniczne: Narwa-Iwangorod (dwa przejÊcia ob-s∏ugujàce g∏ównie ruch lokalny i „du˝y” ruch au-tobusowy i towarowy Ryga–Tallin–Sankt Peters-burg), Koidula–Kuniczyna Gora (niemal wy∏àcz-nie handel benzynà), Orava–Pieczory Pskowskije

Ws

ch

od

nia

gra

nic

a z

ew

n´

trz

na

ro

zs

ze

rz

on

ej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

6

P r a c e O S W

i Luhamaa–Szumilkino (tranzyt pasa˝ersko-to-warowy ¸otwa–Rosja). Na tym pierwszym przej-Êciu panuje szczególnie du˝e nat´˝enie ruchu –na odpraw´ trzeba czekaç nieraz 12 godzin. Z ko-lei przejÊcia w Koiduli i Luhamaa mogà s∏u˝yç ja-ko przyk∏ady braku koordynacji programów mo-dernizacji przejÊç granicznych i wspó∏pracy s∏u˝bgranicznych sàsiadujàcych paƒstw. Podczas gdypo estoƒskiej stronie na obu przejÊciach wybu-dowano nowoczesne terminale z kilkoma pasa-mi odpraw, po stronie rosyjskiej funkcjonujàw najlepszym razie po dwa pasy. Niezsynchroni-zowana jest równie˝ liczebnoÊç s∏u˝b granicz-nych (celnych i paszportowych; personel po stro-nie rosyjskiej jest niedostateczny) i system pracy(Estoƒczycy odprawiajà autobusy i samochody∏àcznie, z kolei Rosjanie – oddzielnie, co powo-duje, ˝e autobus pasa˝erski nieraz na d∏ugo blo-kuje ruch na przejÊciu).Mówiàc ogólnie o infrastrukturze ochrony gra-nic paƒstw ba∏tyckich, pami´taç nale˝y, ˝e ru-bie˝e Estonii, ¸otwy i Litwy z Bia∏orusià i Rosjàdopiero w 1991 roku – po z górà 50-letniej prze-rwie – odzyska∏y status granic paƒstwowychi zacz´∏y byç chronione. Obecnie sytuacja wyglà-da nieporównanie lepiej ni˝ na poczàtku ubie-g∏ej dekady (kiedy to np. ludnoÊç stref przygra-nicznych przechodzi∏a na terytorium paƒstwasàsiedniego bez kontroli). Niemniej ze wzgl´duna brak na tym obszarze pozosta∏oÊci radziec-kiej infrastruktury granicznej poziom zabezpie-czenia granic jest ni˝szy w porównaniu do gra-nic innych paƒstw, które wesz∏y do UE w 2004 r.W ciàgu dekady Estonia i pozosta∏e paƒstwa ba∏-tyckie nie by∏y w stanie dorównaç pod wzgl´-dem wyposa˝enia, liczebnoÊci i wyszkolenias∏u˝b granicznych i celnych innym paƒstwomregionu2.

c) Estonia nie jest krajem docelowym nielegalnejimigracji3 (legalna imigracja tak˝e utrzymuje si´na niskim poziomie ze wzgl´du na rygorystycznàpolityk´ imigracyjnà, która przewiduje kwoty).Liczba nielegalnych imigrantów zatrzymywa-nych w ca∏ej Estonii nigdy nie by∏a znaczàca (np.w 2000 roku zatrzymano 131 osób w stosunkudo 13 mln przekroczeƒ granicznych), a statysty-ki wykazujà dodatkowo znaczàcà popraw´ mi´-dzy 1996 (334 osoby) i 2001 (153 osoby)4. Zazna-czyç przy tym nale˝y, i˝ przygniatajàca wi´k-szoÊç nielegalnych przekroczeƒ dokonywanych

w najgorszym okresie po∏owy lat 90. notowanaby∏a na granicy estoƒsko-∏otewskiej – która odniedawna jest ju˝ wewn´trznà granicà UE –przez obywateli tych paƒstw5. Estonia odgrywaniemal wy∏àcznie rol´ korytarza tranzytowegonielegalnej imigracji na szlaku do paƒstw skan-dynawskich, popularnych ze wzgl´du na liberal-nà polityk´ imigracyjnà/azylowà (choç zaostrza-jàcà si´ w kilku ostatnich latach) i wysoki poziom˝ycia. Z estoƒskich portów (i lotnisk) nielegalniimigranci próbujà si´ dostaç równie˝ do EuropyZachodniej. W latach 90. g∏ównà kategori´ niele-galnych imigrantów zatrzymywanych w paƒ-stwach ba∏tyckich tworzyli obywatele Afganista-nu, Wietnamu, Indii i innych paƒstw azjatyckich. Na osobnà uwag´ zas∏uguje lokalny ruch gra-niczny na pograniczu estoƒsko-rosyjskim. Gene-ruje on zagro˝enia, niezwiàzane z nielegalnàimigracjà, takie jak nielegalny handel. G∏ównàkategori´ podró˝nych stanowià tu przedstawi-ciele mniejszoÊci (a w praktyce na obszarachgraniczàcych z Rosjà – wi´kszoÊci) rosyjskoj´-zycznej i Rosjanie – obywatele FR. Wynika toz faktu, ˝e granica estoƒsko-rosyjska rozdzielaspójne etnicznie i j´zykowo spo∏ecznoÊci6. Odpoczàtku lat 90. Tallin i Moskwa uwzgl´dnia∏yten fakt, stosujàc szczególne rozwiàzania w po-lityce wizowej dla ludnoÊci regionów przygra-nicznych.MniejszoÊç rosyjskoj´zyczna zamieszkujàca g∏ów-nie regiony przygraniczne z Rosjà by∏a jednymz najpowa˝niejszych wyzwaƒ, przed którymstan´∏a niepodleg∏a Estonia. Obawa przed dal-szym nap∏ywem rosyjskoj´zycznej imigracji by-∏a przyczynà szybkiego wprowadzenia obowiàz-ku wizowego dla obywateli WNP. Jednak jeszczepod koniec 1991 roku Tallin – pragnàc utrzymaçwi´ê z terytoriami, do których wysuwa∏ preten-sje na mocy traktatu pokojowego z Tartu –wprowadzi∏ na rok uproszczony ruch granicznydla mieszkaƒców Narwy-Iwangorodu i okr´gupeczorskiego. Osoby odwiedzajàce po stronie es-toƒskiej krewnych, rodzinne groby, obiekty kul-tu religijnego, posiadajàce tam nieruchomoÊci,wykonujàce tam prac´ czy odbywajàce studiaotrzymywa∏y specjalne dokumenty zezwalajàcena przekroczenie granicy7. Zasady te utrzyma∏ysi´ do koƒca stycznia 2000 r. Liczba osób obj´-tych zasadami uproszczonego ruchu graniczne-go przez blisko 10 lat waha∏a si´ pomi´dzy 17a 20 tys. (po obu stronach granicy). We wrzeÊniu

7W

sc

ho

dn

ia g

ran

ica

ze

wn

´tr

zn

a r

oz

sz

er

zo

ne

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

2000 roku Estonia i Rosja wprowadzi∏y pe∏ny re˝im wizowy, przy czym strony ustali∏y kwot´ 4 tys. osób (po ka˝dej stronie) zamieszka∏ychw strefie przygranicznej, którym wydawano rocz-ne wizy wielokrotne za darmo, jeÊli spe∏nia∏ywarunki wspomniane powy˝ej w przypadkuwydawania zezwoleƒ granicznych8. Ta decyzjaograniczy∏a dost´pnoÊç granicy dla znacznejgrupy osób, wykorzystujàcej pobyty za granicàw celach handlowych, a deklarujàcych wczeÊniejjeden z powy˝ej wymienionych celów podró˝y.Dodatkowym utrudnieniem by∏o zamkni´cie lokalnych przejÊç granicznych Vömmorski, Meremäe, Lüübnitsa i Kulje. Ze wzgl´du na koniecznoÊç dalszego dostosowa-nia do acquis Schengen w∏adze estoƒskie zapo-wiedzia∏y ograniczenie od 1 maja 2004 roku kate-gorii osób uprawnionych do rocznych darmo-wych wiz (osoby odwiedzajàce groby krewnychb´dà uprawnione tylko do wiz jednorazowychi przebywania na terytorium Estonii przez 5 dniw ciàgu 3 miesi´cy)9. Stopniowe eliminowanie ulgw estoƒsko-rosyjskim re˝imie wizowym zwi´kszaliczb´ osób zamieszka∏ych na estoƒskim pograni-czu, które aplikujà o rosyjskie obywatelstwo. Po-siadacz rosyjskiego paszportu nie musi, rzecz ja-sna, wyst´powaç o rosyjskà wiz´, a jeÊli posiadazezwolenie na pobyt sta∏y w Estonii lub ma tamnieruchomoÊci, nie musi tak˝e legitymowaç si´wizà estoƒskà. W 2001 roku w samej Narwie licz-b´ mieszkaƒców z rosyjskim obywatelstwem sza-cowano na 19 tys.10, a liczb´ mieszkaƒców okr´gupeczorskiego posiadajàcych podwójne obywatel-stwo szacuje si´ na 3 – 6 tys.11

Konsekwentne zaostrzanie re˝imu wizowegozwiàzanego z procesem dostosowywania si´ Es-tonii do acquis Schengen negatywnie odbi∏o si´na dynamice ruchu granicznego i sytuacji go-spodarczej pogranicza estoƒsko-rosyjskiego,ograniczajàc mo˝liwoÊci zarobkowe ludnoÊci lo-kalnej12. Nie nale˝y jednak zapominaç, ˝e co naj-mniej w równym stopniu brzemienna w skutkiby∏a w tej mierze koniunktura gospodarcza pó∏-nocno-zachodniej Rosji i polityka handlowa Mo-skwy i Tallina – a wi´c czynniki niezwiàzanez wizami13.

PodkreÊliç nale˝y, ˝e powszechne przekonanieo bezpoÊrednim wp∏ywie zwiàzków spo∏ecznych,etnicznych czy rodzinnych na pograniczu estoƒ-sko-rosyjskim (czy ∏otewsko-rosyjsko-bia∏oru-

skim) na intensywnoÊç ruchu granicznego jestw znacznym stopniu fa∏szywe. Jak wynika z ba-daƒ estoƒskich ekspertów, ruch osobowy np. naprzejÊciach w Narwie-Iwangorodzie w g∏ównejmierze s∏u˝y∏ celom handlowym i wynika∏ z du-˝ych ró˝nic cen artyku∏ów spo˝ywczych czy pa-liwa po obu stronach granicy14. Z kolei na po∏u-dnie od Narwy-Iwangorodu w regionie jezioraPejpus ruch graniczny prawie nie istnieje, choçoba brzegi jeziora zamieszkuje ludnoÊç rosyjsko-j´zyczna. Spo∏ecznoÊci zamieszka∏e na przeciw-leg∏ych brzegach nie kontaktujà si´ jednak ze so-bà – estoƒski brzeg zamieszkujà bowiem staro-obrz´dowcy zmuszeni przeÊladowaniami doucieczki z Rosji jeszcze w XVII wieku i zamkni´-ci na kontakty z otoczeniem. Gospodarczo zaÊregion na zachód od jeziora Pejpus zwiàzany by∏w okresie ZSRR z Leningradem (eksport artyku-∏ów rolnych). Samo jezioro jest wykorzystywaneprzez rybaków i to oni sà z regu∏y powodem nie-licznych interwencji stra˝y granicznych15. Bar-dziej skomplikowana sytuacja panuje na odcin-ku po∏udniowym granic Estonii, przecinajàcymobszar zamieszkany przez ludnoÊç Setu (10–15tys. osób). Jest to grupa etnicznie i j´zykowo bli-ska Estoƒczykom, ale wyznajàca prawos∏awiei majàca silne poczucie w∏asnej to˝samoÊci. Niezaakceptowali oni granicy estoƒsko-rosyjskiejpowsta∏ej w 1991 r. na terytorium przez nich za-mieszkiwanym i konsekwentnie domagajà si´specjalnych zasad przekraczania granicy. Sytu-acj´ komplikuje fakt, ˝e po stronie estoƒskiej za-mieszkuje zdecydowana wi´kszoÊç grupy Setu,podczas gdy wi´kszoÊç ich cerkwi i cmentarzyznajduje si´ po stronie rosyjskiej16. Interesujàcejest jednak to, ˝e równie˝ Setu wykorzystujàswojà uprzywilejowanà pozycj´ g∏ównie w ce-lach handlowych (lub dokonujà zakupów przyokazji wyjazdów rodzinnych czy religijnych).Wielu z nich czyniç to mo˝e bez ograniczeƒ zewzgl´du na posiadany paszport rosyjski i/lubnieruchomoÊci po stronie estoƒskiej lub zezwo-lenie na pobyt sta∏y w Estonii (wobec czego nieobejmuje ich ani rosyjski, ani estoƒski re˝im wi-zowy). Na przejÊciach granicznych w tej cz´Êcipogranicza niemal stale tworzà si´ kolejki kilku-nastu-kilkudziesi´ciu samochodów osobowychprzewo˝àcych w bakach ze strony rosyjskiej ta-nie paliwo (ró˝nica w cenach jest kilkukrotna).

Ws

ch

od

nia

gra

nic

a z

ew

n´

trz

na

ro

zs

ze

rz

on

ej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

8

P r a c e O S W

1.2. Granice ¸otwy z Rosjà i Bia∏orusià

a) Granica ¸otwy z WNP zosta∏a ustalonaw 1920 roku. Po stronie radzieckiej pozosta∏owówczas wiele tysi´cy ¸otyszy, zostali oni jed-nak w latach 40. deportowani w g∏àb ZSRR.W wymiarze lokalnym granica ta rozdziela spo-∏ecznoÊç rosyjskoj´zycznà. Po II wojnie Êwiatowejna ¸otw´ nap∏yn´∏y bowiem dziesiàtki tysi´cy ra-dzieckich robotników, specjalistów i wojskowych.W przypadku ∏otewskiego odcinka wschodniejgranicy zewn´trznej UE nie wyst´pujà spory deli-mitacyjne. Nie zosta∏a ona jednak do tej poryw ca∏oÊci i obustronnie demarkowana. Granica ∏o-tewsko-bia∏oruska (ok. 160 km) zosta∏a demarko-wana jednostronnie przez ¸otw´. Rosja nato-miast wcià˝ nie podpisa∏a umowy granicznejprzygotowanej w 1997 roku, co wstrzymuje pra-ce demarkacyjne na granicy ∏otewsko-rosyjskiej(ok. 280 km)17. Nie wp∏ywa to jednak na jej co-dzienne funkcjonowanie i bezpieczeƒstwo.

b) Najwi´ksze znaczenie dla drogowego ruchuosób i towarów na granicach ¸otwy z Rosjà ma-jà nast´pujàce przejÊcia graniczne (rozpoczyna-jàc od pó∏nocy): Murati–Veclaicene (przejÊcie ∏o-tewsko-estoƒskie, jednak autostrada, na którejjest po∏o˝one, obs∏uguje du˝y ruch autobusowy,samochodowy i ci´˝arowy ∏otewsko-rosyjski),Pededze–Burniszewo (niewielkie przejÊcie g∏ów-nie dla mieszkaƒców strefy przygranicznej, alecz´sto wykorzystywane przez Rosjan podró˝ujà-cych na ¸otw´ szosà Psków–Ryga i ze wzgl´duna brak estoƒskiej wizy pragnàcych ominàç te-rytorium Estonii), Grebneva–Ubilinka (du˝y ruchsamochodowy i ci´˝arowy na trasie Dyneburg(Daugavpils) – Psków i Nowogród), Terehova–Bu-raczki (na szosie Ryga–Wielikije ¸uki). Na grani-cy z Bia∏orusià: Paternieki–Grigirowszczina (spo-tyka si´ te˝: Paternieki–Bigosowo; na szosie Dy-neburg–Nowopo∏ock) i Silene–Urbany (ruch kie-rujàcy si´ na Miƒsk). Ponadto na granicy ∏otew-skiej funkcjonuje kilka pomniejszych drogowychprzejÊç granicznych po∏o˝onych z boku g∏ów-nych tras komunikacyjnych i s∏u˝àcych g∏ówniedla ruchu lokalnego. Wszystkie ∏otewskie przej-Êcia graniczne sà skomputeryzowane i po∏àczonesystemem rejestracji osób i pojazdów, na wszyst-kich stosuje si´ elektroniczne czytniki dokumen-tów18.

c) WÊród osób przybywajàcych na ¸otw´ naj-wi´kszà grup´ stanowià Rosjanie, Bia∏orusinii Ukraiƒcy19. Wielu z nich odwiedza ¸otw´ w ce-lach turystycznych. Przyciàga ich tu zachodnio-europejska architektura, wysoki standard us∏ug.Innà istotnà kategorià ruchu mi´dzynarodowe-go przecinajàcego wschodnie granice ¸otwy jestrosyjski, bia∏oruski i ukraiƒski drogowy trans-port towarowy, poruszajàcy si´ po szosach z i doPskowa (i dalej do Sankt Petersburga), Nowogro-du i Moskwy. Jakkolwiek wi´kszoÊç wymiany to-warowej mi´dzy ¸otwà i tymi krajami (w przy-padku Rosji – zdecydowana wi´kszoÊç) odbywasi´ rurociàgami i kolejà, transport drogowy od-grywa pewnà rol´20. Interesujàce jest przy tymzjawisko omijania przez przedsi´biorstwa prze-wo˝àce towary ci´˝arówkami mi´dzy Rosjà i UEterytorium Bia∏orusi. W ostatnich latach bia∏o-ruskie s∏u˝by celne zas∏yn´∏y bowiem z rekwiro-wania na wielkà skal´ towarów i Êrodków trans-portu pod pretekstem walki z przemytem lubpod zarzutem najdrobniejszych nieÊcis∏oÊci for-malnych. Mówiàc o ruchu mi´dzynarodowym przez ¸otw´nie sposób pominàç zjawiska nielegalnej imigra-cji z Azji i Afryki. ¸otwa – podobnie jak Estonia– jest umiarkowanie atrakcyjna jako paƒstwodocelowe imigracji. Z punktu widzenia organiza-torów przemytu osób odgrywa rol´ korytarzatranzytowego. Trasy przerzutu nielegalnych imi-grantów w latach 90. prowadzi∏y do Rygi lub in-nych portów tego regionu i drogà morskà doSztokholmu lub poprzez Tallin do Helsinek21. Licz-b´ nielegalnych imigrantów, którzy w pierwszejpo∏owie lat 90. naruszyli granice ¸otwy, szacujesi´ na kilkadziesiàt tysi´cy, co Êwiadczy o powa˝-nym wówczas zagro˝eniu dla bezpieczeƒstwapaƒstwa22. W drugiej po∏owie lat 90. sytuacjaznacznie si´ poprawi∏a23.Polityka wizowa w∏adz ¸otwy kszta∏towa∏a si´jednak od poczàtku lat 90. – podobnie jak w przy-padku Estonii – nie pod wp∏ywem obaw przednielegalnà imigracjà z Azji czy Afryki, lecz podwp∏ywem obaw przed dalszym nap∏ywem lud-noÊci rosyjskoj´zycznej. Obawy te spowodowa∏yszybkie wprowadzenie re˝imu wizowego po od-tworzeniu niepodleg∏oÊci w sierpniu 1991 roku.W przeciwieƒstwie do Estonii i Litwy, ¸otwa niestosowa∏a jednak kwot imigracyjnych24, co niezmienia faktu, ˝e polityka imigracyjna Rygi jestrównie restrykcyjna jak polityka Tallina. Znalaz∏o

9W

sc

ho

dn

ia g

ran

ica

ze

wn

´tr

zn

a r

oz

sz

er

zo

ne

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

to odbicie w statystykach25. Równolegle do walkiz nielegalnà imigracjà czy nap∏ywem ludnoÊci ro-syjskoj´zycznej Ryga stara∏a si´ w latach 90. braçpod uwag´ wi´zi spo∏eczne i gospodarcze ∏àczàceludnoÊç zamieszka∏à w strefach przygranicznychpo obu stronach granicy. W zwiàzku z tym na po-czàtku lat 90. ¸otwa zawar∏a z Bia∏orusià i z Ro-sjà czasowe umowy o procedurach uproszczone-go przekraczania granicy. W zwiàzku z koniecz-noÊcià dostosowania si´ do acquis Schengen umo-wy te nie zosta∏y przed∏u˝one (w przypadku Rosjiumowa wygas∏a 10 paêdziernika 2000 r.) lub zo-sta∏y zmodyfikowane (w przypadku Bia∏orusipod koniec 2000 r.)26. Jeszcze d∏u˝ej (do 30czerwca 2002 r.) zachowa∏ si´ wyjàtek od re˝imuwizowego obejmujàcy obywateli Rosji podró˝u-jàcych przez ¸otw´ pociàgami tranzytowymi doi z Kaliningradu27. Decyzja o wypowiedzeniuumowy dotyczàcej pasa˝erów rosyjskich pocià-gów tranzytowych mia∏a natychmiastowy sku-tek w postaci zmiany trasy po∏àczenia, któreobecnie omija ∏ukiem Estoni´ i ¸otw´.

Lokalny ruch graniczny na pograniczu ∏otewsko--bia∏oruskim i ∏otewsko-rosyjskim nie odbiegacharakterem od opisanego powy˝ej przygranicz-nego ruchu estoƒsko-rosyjskiego. G∏ównà moty-wacjà jego uczestników jest bowiem tak˝e drob-ny handel. Zaostrzenie re˝imu wizowego na po-czàtku obecnego stulecia skutkowa∏o utrudnie-niami g∏ównie w tej sferze. Eliminacja uprosz-czeƒ w ruchu lokalnym dotkn´∏a np. eksporte-rów mleka z regionu Kraslavy, osób handlujà-cych alkoholem, tytoniem i benzynà. Znalaz∏o toodbicie w nat´˝eniu ruchu na przejÊciach obs∏u-gujàcych ruch lokalny. Ruch na trasach mi´dzyna-rodowych (na kierunku bia∏oruskim: Ryga i Dy-neburg–Nowopo∏ock, na rosyjskim: Ryga–Wieli-kije ¸uki i Dyneburg–Psków) ucierpia∏ w mniej-szym stopniu28. Osobny problem dotyczy trasyRyga–Psków obs∏ugujàcej znaczàcy ruch samo-chodowy i autobusowy ∏otewsko-rosyjski. Zewzgl´du na to, ˝e szosa A2 na krótkim, kilkuna-stokilometrowym, odcinku przebiega przez tery-torium Estonii, podró˝ni kierujà si´ bocznymidrogami, by uniknàç koniecznoÊci wyst´powa-nia o estoƒskie wizy tranzytowe.

1.3. Granice Litwy z Bia∏orusià i Rosjà

a) Pogranicze litewsko-bia∏oruskie (d∏ugoÊç gra-nicy ok. 650 km) i litewsko-rosyjskie (granicaz obwodem kaliningradzkim – ok. 250 km) przed-stawia si´ w sposób typowy dla tego regionu Eu-ropy. Jest to g´sto zalesiona, s∏abo zaludnionastrefa, o g´stej siatce rzek i jezior. W kwestii sta-tusu prawnego granic Litwa d∏ugo nie stanowi-∏a wyjàtku na tle innych paƒstw ba∏tyckich. Do-piero pod naciskiem UE w maju 2003 roku rosyj-ska Duma ratyfikowa∏a umow´ granicznà podpi-sanà przez prezydentów Brazauskasa i Jelcynaw 1997 roku – do tej pory jednak granica litew-sko-rosyjska nie zosta∏a w ca∏oÊci demarkowana.Granic´ z Bia∏orusià Litwa demarkowa∏a jedno-stronnie. G´ste zalesienie d∏ugiej granicy z Bia-∏orusià z jednej strony i rzeka Niemen oraz jejdop∏ywy pokrywajàce wi´kszà cz´Êç granicy li-tewsko-rosyjskiej z drugiej strony u∏atwiajàprzemyt poza przejÊciami granicznymi.

b) Na granicy litewsko-bia∏oruskiej najwi´kszeznaczenie ma nowoczesne drogowe przejÊcieMedininkai–Kamiennyj ¸og. Obs∏uguje ono – po-za ruchem litewsko-bia∏oruskim – samochodowytranzyt rosyjski (do i z obwodu kaliningradzkie-go). Do tego przejÊcia kierujà si´ przede wszyst-kim sprzedawcy u˝ywanych zachodnich samo-chodów zakupionych na kaliningradzkich gie∏-dach (rosyjski tranzyt kolejowy obs∏uguje przej-Êcie po∏o˝one nieco na pó∏noc od Miedinin-kai–Kena–Gudogaj). Ponadto na granicy litew-sko-bia∏oruskiej funkcjonuje jeszcze ok. 10 dro-gowych przejÊç granicznych obs∏ugujàcychg∏ównie ruch przygraniczny.Na granicy litewsko-rosyjskiej najwa˝niejszà ro-l´ w ruchu osobowym i towarowym odgrywajànast´pujàce przejÊcia: Panemune–Sowieck (napaneuropejskim korytarzu transportowym 1A –Via Hanseatica, wa˝ne jednak przede wszystkimdla drogowego ruchu lokalnego), Pagiegiai–So-wieck (przejÊcie kolejowe), Kybertai–Czernyszew-skoje (jedno przejÊcie drogowe i jedno kolejowena trasie z Wilna do Kaliningradu, poza ruchemlitewsko-rosyjskim obs∏uguje równie˝ rosyjskiruch tranzytowy), Ramoniskiai–Pogranicznyj(g∏ównie drogowy ruch przygraniczny). Powa˝-nym problemem obcià˝onego przejÊcia Panemu-ne–Sowieck jest stary, wàski most przez Niemen

Ws

ch

od

nia

gra

nic

a z

ew

n´

trz

na

ro

zs

ze

rz

on

ej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

10

P r a c e O S W

po stronie rosyjskiej – od lat w rozmowach dwu-stronnych (litewsko-rosyjskich) i wielostronnych(unijno-rosyjskich) pojawia si´ postulat budowynowego mostu, jednak dotàd nie zosta∏ on zre-alizowany. Przestarza∏a infrastruktura komuni-kacyjna w obwodzie kaliningradzkim: wàskie,kr´te i nieprzygotowane na ruch ci´˝kich Êrod-ków transportu drogi, brak obwodnic, to g∏ównebariery w rozwoju transgranicznej wymianyhandlowej mi´dzy rosyjskà eksklawà a Litwài Polskà. Natomiast w przypadku granicy litew-sko-bia∏oruskiej wi´cej problemów dostarczaprzedsi´biorcom praca bia∏oruskich celników.Pod pretekstem ró˝norodnych rozporzàdzeƒ usi-∏ujà oni wymuszaç od kierowców tirów i samo-chodów osobowych op∏aty za przejazd lubwr´cz konfiskujà towary.

c) Litwa jest szczególnym przypadkiem w kon-tekÊcie zagro˝enia imigracyjnego w tym regio-nie Europy m.in. ze wzgl´du na rosyjski tranzytosobowy z i do obwodu kaliningradzkiego. Doniedawna w stosunku do obywateli Rosji i Bia∏o-rusi podró˝ujàcych tranzytem – przede wszyst-kim kolejowym – przez Litw´ (a wczeÊniej tak˝eprzez Estoni´ i ¸otw´) nie obowiàzywa∏ wymógposiadania wiz. Korzystali z tego g∏ównie oby-watele FR pochodzenia czeczeƒskiego, by legal-nie przekroczyç granic´ bia∏orusko-litewskà,a nast´pnie wystàpiç o azyl polityczny na któ-rejÊ ze stacji litewskich29. Mówiàc o ogólnym zagro˝eniu imigracyjnym Li-twy, odnotowaç nale˝y stale rosnàcà liczb´ za-trzymanych nielegalnych imigrantów w ciàgulat 90. (304 w 1992 roku, 1632 w 1997 roku).Znaczàcy spadek przynios∏o dopiero uszczelnie-nie kontroli granicznej i modernizacja s∏u˝b podkoniec lat 9030. Do najbardziej nara˝onych nanielegalnà migracj´ odcinków granicy nale˝à od-cinek polski (do drugiej po∏. lat 90.) i bia∏oruski.Od pewnego czasu roÊnie jednak liczba zatrzy-manych na odcinku rosyjskim obywateli paƒstwazjatyckich przyby∏ych do Kaliningradu legalniesamolotami rejsowymi z Moskwy. To zjawiskob´dzie zapewne przybiera∏o na sile w przysz∏o-Êci. Nie zmieniajà si´ natomiast w sposób zna-czàcy od lat statystyki przemytu zatrzymanegona granicach Litwy: alkoholu, tytoniu, benzynyi cukru. Znaczàce ró˝nice cen na te towary poobu stronach granicy czynià proceder przemyt-niczy niezwykle intratnym przedsi´wzi´ciem,

za którym stojà dobrze zorganizowane, mi´dzy-narodowe struktury przest´pcze. Wbrew po-wszechnej opinii z przemytu czerpie korzyÊcinie uboga ludnoÊç zamieszkujàca strefy przygra-niczne, lecz jego organizatorzy. W 2000 roku nagranic´ litewsko-bia∏oruskà przypad∏o a˝ 68,3%zatrzymanego na ca∏ej granicy litewskiej przezStra˝ Granicznà Litwy alkoholu (na tym odcinkugranicy z Bia∏orusià notuje si´ tak˝e wi´kszoÊçprzypadków przemytu cukru). Granica z Rosjàdostarcza zaÊ najwi´cej przemytu artyku∏ów ty-toniowych (w 2000 r. przypad∏o na nià a˝ 69%zatrzymanych przez SG RL na granicy Litwy pa-pierosów)31. Zarówno granica z Rosjà, jak i z Bia∏orusià, charak-teryzujà si´ wysokim nat´˝eniem ruchu osobowe-go w porównaniu z pozosta∏ymi granicami Litwy.Na obwód kaliningradzki przypad∏o w 2000 roku21,1% ruchu osobowego zarejestrowanego na ca-∏ej granicy Litwy, na Bia∏oruÊ – 32,8%. W liczbachbezwzgl´dnych ruch osobowy na granicy litew-sko-rosyjskiej waha∏ si´ w latach 1997–2002 mi´-dzy blisko 4 mln i blisko 3 mln przekroczeƒ, przyczym nie wyst´powa∏a tu trwa∏a tendencja,a spadki lub wzrosty si´ga∏y nawet 20% pomi´-dzy poszczególnymi latami32. Wyraêna tenden-cja spadkowa widoczna by∏a natomiast w przy-padku kolejowego tranzytu obywateli Rosjiprzez terytorium Litwy i to jeszcze d∏ugo przedrozpocz´ciem rosyjsko-unijnego sporu wokó∏wiz dla podró˝ujàcych do i z Kaliningradu Ro-sjan33. Przyczyn tej tendencji nale˝y szukaç ra-czej w zmieniajàcych si´ warunkach makroeko-nomicznych, zmianach ustawodawstwa rosyj-skiego itp. ni˝ na przyk∏ad w polityce wizowejLitwy.

Litwa wprowadza∏a obowiàzek wizowy wobecobywateli WNP stopniowo w po∏owie lat 90., za-chowujàc wyjàtki dla wielu kategorii osób. W sto-sunku do Bia∏orusi obowiàzek wizowy wprowa-dzono w 1994 roku na mocy mi´dzyrzàdowejumowy czasowej o wzajemnych podró˝ach oby-wateli obu paƒstw34. JednoczeÊnie jednak zawar-to odr´bnà umow´ czasowà o uproszczonej (bez-wizowej) procedurze granicznej dla mieszkaƒcówterenów przygranicznych35 (obie umowy podpisa-no 25 lutego 1994 roku, przy czym ta ostatnia we-sz∏a w ˝ycie w czerwcu 1995 r.). Obywatele Bia∏o-rusi podró˝ujàcy tranzytem kolejowym doi z Kaliningradu równie˝ nie byli zobowiàzani do

11W

sc

ho

dn

ia g

ran

ica

ze

wn

´tr

zn

a r

oz

sz

er

zo

ne

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

posiadania wiz. W stosunku do Rosji obowiàzekwizowy ustanowi∏o czasowe porozumienie mi´-dzyrzàdowe o dwustronnych podró˝ach obywa-teli z 24 lutego 1995 r. Na mocy do∏àczonego doniego protoko∏u obywatele Rosji zamieszkaliw obwodzie kaliningradzkim mogli przebywaçna terenie Litwy do 30 dni bez wiz. Stosunkowopóêny termin podpisania tych umów i zawartew nich liczne wyjàtki wynika∏y cz´Êciowo przy-najmniej z nieporównanie mniejszych ni˝ na ¸o-twie czy w Estonii obaw Wilna przed nap∏ywemrosyjskoj´zycznej imigracji. Radziecka Litwa nieby∏a obszarem masowego osadnictwa robotni-ków z Rosji, Ukrainy czy Bia∏orusi, w zwiàzkuz czym s∏abszy by∏ te˝ nacisk imigracyjny ze stro-ny WNP w latach 90.W zwiàzku z koniecznoÊcià dostosowania doprawodawstwa unijnego Wilno by∏o jednakzmuszone wypowiedzieç wymienione wy˝ejumowy. Od 1 stycznia 2003 r. przesta∏y obowià-zywaç wyjàtki od obowiàzku wizowego w sto-sunku do obywateli Bia∏orusi. W ramach nowejumowy litewsko-bia∏oruskiej przewidziano jed-nak wiele ulg: bezp∏atne wizy przys∏ugujà np.osobom poni˝ej 16. i powy˝ej 70. roku ˝ycia. Pra-wo nabycia wiz ulgowych przyznano mieszkaƒ-com terenów przygranicznych, zaproszenia niesà wymagane m.in. od za∏óg transportu drogo-wego i kolejowego, osób udajàcych si´ do litew-skich sanatoriów i domów wypoczynkowych,a tak˝e osób przyje˝d˝ajàcych na mogi∏y bli-skich. Od 1 stycznia 2003 r. Litwa wprowadzi∏atak˝e obowiàzek wizowy dla obywateli Bia∏oru-si udajàcych si´ tranzytem do Kaliningradu.1 lipca 2003 r. wesz∏a równie˝ w ˝ycie nowalitewsko-rosyjska umowa okreÊlajàca zasadyfunkcjonowania rosyjskiego tranzytu drogowe-go i kolejowego przez terytorium Litwy. Na jegopodstawie obywatele Rosji pragnàcy przejechaçprzez Litw´ do lub z Kaliningradu muszà wystà-piç do litewskich s∏u˝b konsularnych o uprosz-czony dokument tranzytowy (FTD) lub uprosz-czony dokument tranzytu kolejowego (FRTD).W tym ostatnim przypadku podró˝ny sk∏adawniosek w kolejowej kasie biletowej najpóêniej24 godziny przed planowanà podró˝à. Sam do-kument wydawany jest podczas litewskiej kon-troli paszportowej na granicy litewsko-rosyj-skiej. FRTD jest darmowy, ceny normalnych wizwahajà si´ mi´dzy 10 a 60 euro w zale˝noÊci odtypu. System FTD/FRTD zosta∏ uprzednio za-

twierdzony na unijno-rosyjskim szczycie w Bruk-seli 11 listopada 2002 roku36, a unijni eksperciprawni stwierdzili, ˝e nie wymaga on korektw acquis Schengen.

1.4. Granice Polski z Rosjà, Bia∏orusià i Ukrainà

a) Polska posiada najd∏u˝szà granic´ z obszaremnieunijnym spoÊród paƒstw, które przystàpi∏ydo UE w maju br.: ok. 230 km z obwodem kali-ningradzkim (Federacja Rosyjska), ok. 420 kmz Bia∏orusià i ok. 535 km z Ukrainà. Pograniczez obwodem kaliningradzkim to teren zalesionyi pagórkowaty, pokryty g´sto siecià komunika-cyjnà i osadniczà. Pogranicze z Bia∏orusià jestg´Êciej zalesione, mniej zaludnione, wyst´pujàtu tereny podmok∏e. Po∏udniowy odcinek grani-cy polsko-bia∏oruskiej pokrywa si´ z biegiem Bu-gu, który rozdziela te˝ Polsk´ od Ukrainy. Dopie-ro tu polska granica wschodnia zaczyna opieraçsi´ na podzia∏ach naturalnych. Na po∏udnie odHrubieszowa granica polsko-ukraiƒska porzucabieg Bugu, skr´ca ku zachodowi i koƒczy si´w terenie górzystym Bieszczad. Po∏o˝enie geo-graficzne Polski (na szlaku z Azji do Europy Za-chodniej), d∏ugoÊç i warunki naturalne pograni-cza stawiajà szczególne wyzwanie s∏u˝bom od-powiedzialnym za walk´ z nielegalnà imigracjà,mi´dzynarodowà przest´pczoÊcià zorganizowa-nà i przemytem.

b) Najistotniejszà rol´ w ruchu osobowym nagranicy polsko-rosyjskiej odgrywajà przejÊciadrogowe Gronowo–Mamonowo i Bezledy–Ba-grationowsk (wyposa˝one niedawno w urzàdze-nie s∏u˝àce do przeÊwietlania tirów promienia-mi rentgena). Otwarte dla ruchu mi´dzynarodo-wego w styczniu 2002 roku przejÊcie Go∏-dap–Gusiew, przejÊcia kolejowe Braniewo–Ma-monowo i morskie Frombork obs∏ugujà znaczniemniejszà liczb´ podró˝nych. Warto wspomnieço uruchomionych w maju 2002 roku po∏àcze-niach lotniczych Warszawa–Kaliningrad. Razdziennie przez 6 dni w tygodniu na tej linii lata-jà samoloty LOT-u ATR-6 (64 miejsca) lub ATR-5(46 miejsc). Wed∏ug szacunków strony rosyjskiejÊrednie obcià˝enie wynosi 75% miejsc. Ogólnymproblemem przejÊç drogowych i kolejowych jestniezadowalajàcy stan infrastruktury komunika-cyjnej prowadzàcej do granicy, a w niektórych

Ws

ch

od

nia

gra

nic

a z

ew

n´

trz

na

ro

zs

ze

rz

on

ej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

12

P r a c e O S W

przypadkach stan infrastruktury samych przejÊçgranicznych. Poniemiecka sieç kr´tych i wàskichszos utrudnia szybkie poruszanie si´ tirów,a stare torowiska wymagajà cz´stych remontów,co nieraz na kilka miesi´cy blokuje ruch pocià-gów pasa˝erskich i/lub towarowych. Palàcà ko-niecznoÊcià nie tylko na granicy z obwodem ka-liningradzkim, ale i na pozosta∏ych wschodnichgranicach Polski, jest skoordynowanie moderni-zacji infrastruktury przez paƒstwa sàsiadujàce,co przy trudnoÊciach bud˝etowych tych paƒstwmusia∏oby wiàzaç si´ z koordynacjà programówpomocowych UE. DziÊ cz´sto ma miejsce sytu-acja z przejÊcia Bezledy–Bagrationowsk, na któ-rym kilka lat temu ze Êrodków funduszu Pharezmodernizowano cz´Êç polskà, a cz´Êç rosyjskado koƒca ubieg∏ego roku pozostawa∏a w stanieruiny. Obecnie sytuacja wyglàda odwrotnie –polskà stron´ przejÊcia nale˝a∏oby zmodernizo-waç, by mog∏a lepiej wspó∏pracowaç z nowocze-snym terminalem otwartym w 2003 roku postronie rosyjskiej. Na granicy polsko-rosyjskiejwyraênie roÊnie ponadto liczba odprawianychautobusów, co wymaga odpowiedniego dostoso-wania przejÊç.Na granicy z Bia∏orusià najwa˝niejszà rol´ od-grywajà przejÊcia: Kuênica–Bruzgi (ruch drogo-wy i ruch kolejowy – osobowy i towarowy – natrasie Bia∏ystok–Grodno), Bobrowniki–Bieriesto-wica (drogowy osobowy i towarowy, na trasieBia∏ystok–Baranowicze), Po∏owce–Pieszczatka(drogowy osobowy – bez autobusów – tylko dlaobywateli Polski i Bia∏orusi, na trasie z BielskaPodlaskiego do BrzeÊcia), Kukuryki–Koz∏owiczy(ruch drogowy towarowy, na trasie Bia∏a Podla-ska–BrzeÊç) i Terespol–BrzeÊç (s∏ynny „mostwarszawski”, przez który kieruje si´ bardzo in-tensywny ruch kolejowy – osobowy i towarowy– przede wszystkim tranzytem przez Bia∏oruÊdo i z Rosji).Na granicy polsko-ukraiƒskiej najwi´ksze zna-czenie majà nast´pujàce przejÊcia graniczne:Dorohusk–Jagodzin (ruch drogowy i kolejowy –osobowy i towarowy – na trasie Che∏m–Kowel),Zosin–Usti∏ug (ruch drogowy osobowy, na trasieZamoÊç–¸uck), Hrebenne–Rawa Ruska (ruch dro-gowy i kolejowy – osobowy i towarowy; przej-Êcie drogowe obs∏uguje intensywny ruch towa-rowy na trasie Warszawa–Lwów), PrzemyÊl–Mo-Êciska (ruch kolejowy – osobowy i towarowy; tu-taj odprawiane sà pociàgi kursujàce na trasie

Warszawa–Lwów) i Medyka–Szeginie (ruch dro-gowy – osobowy i towarowy; jedno z najbar-dziej obcià˝onych przejÊç na wschodniej granicyPolski, gdzie zbiegajà si´ potoki towarów podà-˝ajàcych z kierunku krakowskiego i warszaw-skiego). Mimo bliskiej wspó∏pracy s∏u˝b granicznych Pol-ski ze s∏u˝bami granicznymi Rosji, Bia∏orusii Ukrainy, owocujàcej m.in. planami organizacjiwspólnych odpraw celnych i paszportowych nawszystkich przejÊciach granicznych, polska gra-nica wschodnia jest trudno przejezdna. Powo-dem tego sà wàskie drogi dojazdowe, niedosto-sowanie infrastruktury niektórych przejÊç gra-nicznych do potrzeb, ich niepe∏na obsada, zró˝-nicowany system pracy s∏u˝b granicznych i cel-nych paƒstw sàsiednich, brak odpowiedniowczesnego informowania o zmianach w prawo-dawstwie itd. Stàd okresowe wielokilometrowekolejki tirów i samochodów osobowych.

c) Ruch osobowy i towarowy na ka˝dym z odcin-ków polskiej granicy wschodniej posiada swojàspecyfik´. Na ka˝dym z nich wyst´pujà równie˝specyficzne zagro˝enia. Ruch na granicy z obwo-dem kaliningradzkim jest zdominowany przezruch przygraniczny, a ten z kolei – przez drob-nych handlarzy („mrówki”), przewo˝àcych legal-ne i nielegalne iloÊci towarów akcyzowych doPolski, a artyku∏ów spo˝ywczych, ubraƒ, urzà-dzeƒ technicznych itp. do obwodu kaliningradz-kiego. Panujàcy na tej granicy ruch osobowy by∏w latach 90. i poczàtku obecnej dekady niezwy-kle intensywny w stosunku do d∏ugoÊci granicy,iloÊci przejÊç i liczby mieszkaƒców stref przygra-nicznych. W rekordowym roku 1997 zanotowa-no tu ponad 5 mln przekroczeƒ. W nast´pnychlatach ruch osobowy znaczàco si´ waha∏ (ró˝nicepomi´dzy poszczególnymi latami wynosi∏y na-wet ponad 30%), nie przewy˝szajàc 4,5 mln do2000 r. w∏àcznie37. W roku 2002 liczba przekro-czeƒ wynios∏a niewiele poni˝ej 4 mln38. W 2003 r.zanotowano dalszy spadek w ruchu osobowymna granicy z Rosjà39 (o 21%), na co cz´Êciowo z∏o-˝y∏o si´ wprowadzenie obowiàzku wizowegow paêdzierniku tego roku, a cz´Êciowo – dwu-krotne wprowadzenie obowiàzkowego ubezpie-czenia Êrodków transportu przez w∏adze rosyj-skie. Liczba przekroczeƒ w dalszym ciàgu jednakma niewiele wspólnego z liczbà osób zaanga˝o-wanych w ruch transgraniczny. Jak dowodzà

13W

sc

ho

dn

ia g

ran

ica

ze

wn

´tr

zn

a r

oz

sz

er

zo

ne

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

badania specjalistów, jest on do 90% zdomino-wany przez stosunkowo niewielkà (liczàcà kilka-dziesiàt tysi´cy) grup´ zawodowych handlarzy(przemytników) – Polaków i Rosjan – przekra-czajàcych granic´ wielokrotnie w ciàgu tygodniaz niedozwolonymi iloÊciami papierosów, alkoho-lu lub benzyny40. WartoÊç papierosów zatrzyma-nych w 2002 r. na tym odcinku granicy przezpolskà Stra˝ Granicznà41 si´gn´∏a blisko 5 mlneuro. WartoÊç zatrzymanych na krótkiej granicyz obwodem kaliningradzkim papierosów rok-rocznie si´ga po∏owy wartoÊci zatrzymanych pa-pierosów na ca∏ej granicy RP42. Nale˝y liczyç si´z tym, ˝e wartoÊç zatrzymanego przemytu pa-pierosów b´dzie ros∏a na wszystkich odcinkachgranicy paƒstwowej (tendencja ta si´ga roku2002). Jest to zwiàzane ze spadkiem (po obni˝cepodatku akcyzowego) popytu w Polsce na alko-hol przemycany z zagranicy. Zorganizowanegrupy przest´pcze rekompensujà sobie poniesio-ne przez to straty poprzez handel papierosami.Proceder mogà ukróciç jedynie dok∏adne odpra-wy celne. SkutecznoÊç polskich s∏u˝b widoczniepoprawi∏a si´ ju˝ w ciàgu 2003 r., w znacznejmierze dzi´ki uruchomieniu systemów kontrolikomputerowej i cyfrowego monitoringu przejÊçgranicznych. Najlepszym dowodem poprawypracy polskich s∏u˝b celnych na granicy polsko--rosyjskiej jest to, ˝e znaczna cz´Êç kaliningradz-kich „mrówek” przenios∏a si´ na granic´ rosyj-sko-litewskà.Warto te˝ odnotowaç wzrost odpraw turystóww ciàgu ostatniego roku. OÊrodki wypoczynko-we w Miko∏ajkach czy Go∏dapi cieszà si´ corazwi´kszà popularnoÊcià wÊród mieszkaƒców ob-wodu kaliningradzkiego. Firmy turystycznew obwodzie zaczynajà si´ wr´cz specjalizowaçw organizacji weekendowych wyjazdów autoka-rem na pó∏noc Polski. W ciàgu pierwszych 9 mie-si´cy 2003 roku (do momentu wprowadzenia wiz)wzrós∏ tak˝e w sposób znaczàcy w stosunku doanalogicznego okresu roku 2002 ruch samocho-dów ci´˝arowych (20%)43. Obie tendencje wiàzaçnale˝y z zacieÊniajàcà si´ wspó∏pracà gospodar-czà pó∏nocnych regionów Polski z obwodem kali-ningradzkim i ze zmianà jakoÊciowà tej wspó∏-pracy, która powinna si´ w przysz∏oÊci pog∏´biaç.Wraz z procesem ogólnego uszczelniania ze-wn´trznych granic UE mo˝e wzrosnàç nieznacz-ne do tej pory zagro˝enie nielegalnà imigracjàze strony obwodu kaliningradzkiego. Obywatele

paƒstw azjatyckich44 mogà tu przybywaç legal-nie drogà powietrznà z Moskwy i innych regio-nów Rosji, by nast´pnie przez zielonà granic´podà˝aç do Niemiec lub paƒstw skandynaw-skich. Polska nie jest obecnie traktowana jakopaƒstwo docelowe nielegalnej imigracji.

Granica polsko-litewska odgrywa istotnà rol´ namapie tranzytu towarów mi´dzy WNP i EuropàZachodnià. Nale˝y spodziewaç si´, ˝e wrazz ustanowieniem na niej zasad wewn´trznejgranicy UE (zniesieniem kontroli towarów) ruchtowarowy dodatkowo tu wzroÊnie. Do roku 1998granica polsko-litewska stanowi∏a równie˝ istot-ny etap przerzutu nielegalnych imigrantów zewschodu na zachód. W latach 1994–1998 zatrzy-mani na niej cudzoziemcy (2359) stanowili bli-sko po∏ow´ (47,3%) ogó∏u zatrzymanych na pol-skiej granicy wschodniej. Dopiero dzia∏ania stro-ny litewskiej i polskiej Stra˝y Granicznej zmusi∏yorganizatorów tranzytu nielegalnych imigran-tów do zmiany obszaru dzia∏ania45.

Granica polsko-bia∏oruska – podobnie jak pol-sko-litewska – charakteryzuje si´ wysokim nat´-˝eniem ruchu samochodów ci´˝arowych. Przezgranic´ z Bia∏orusià odprawiano od z górà 700tys. ci´˝arówek w 1997 roku do ok. 450 tys.w 2001 r. (podczas gdy np. przez granic´ z Ukra-inà ok. 200 tys. rocznie w tym samym okresie)46.W przewa˝ajàcym stopniu by∏ to tranzyt doi z Rosji.Ruch osobowy na granicy z Bia∏orusià prze˝ywaod roku 1997 powa˝ne wahni´cia: w 1997 r. wy-niós∏ ponad 9 mln przekroczeƒ, w 1998 r. spad∏poni˝ej 7 mln, w 1999 r. osiàgnà∏ blisko 10 mln,w 2000 r. – z górà 12 mln i od tej pory konse-kwentnie spada (w 2002 r. – niewiele ponad11 mln przekroczeƒ, w 2003 r. – spadek o 7,3%w stosunku do roku 2002)47. Nat´˝enie ruchu lo-kalnego jest na granicy z Bia∏orusià zdecydowa-nie s∏absze ni˝ na odcinku kaliningradzkim. Przest´pczoÊç o pod∏o˝u migracyjnym jest nagranicy z Bia∏orusià – tak jak z obwodem kali-ningradzkim – niewielka w porównaniu do prze-st´pczoÊci na innych odcinkach granicy wschod-niej RP. Wynika to (w obu przypadkach) z syste-mu Êcis∏ej wojskowej ochrony granicy. Organiza-torzy nielegalnej imigracji do Europy Zachodniejpo dotarciu na Bia∏oruÊ wybierajà dogodniejszyszlak dalszego przerzutu przez Ukrain´ (wcze-

Ws

ch

od

nia

gra

nic

a z

ew

n´

trz

na

ro

zs

ze

rz

on

ej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

14

P r a c e O S W

Êniej tak˝e przez Litw´). Niskim statystykomimigracyjnym sprzyja tak˝e na Bia∏orusi policyj-ny charakter paƒstwa (Bia∏oruÊ nie jest te˝ sy-gnatariuszem Konwencji genewskiej z 1951 rokuzobowiàzujàcej do ochrony uchodêców). Wartozauwa˝yç jednak, ˝e sytuacja ta mo˝e ulec dopewnego stopnia zmianie wraz z ewentualnàdemokratyzacjà systemu politycznego na Bia∏o-rusi (co b´dzie musia∏o za sobà pociàgnàç refor-m´ systemu ochrony granicy). Ten odcinek gra-nicy RP przedstawia si´ natomiast typowo podwzgl´dem przemytu. WartoÊç zatrzymywanegotu przez Stra˝ Granicznà przemytu przekraczarokrocznie 20 mln PLN, przy czym zarysowujesi´ w ostatnich latach tendencja spadkowa. Donajwa˝niejszych towarów, b´dàcych przedmio-tem przemytu, nale˝à papierosy, alkohol, benzy-na i samochody (tych ostatnich zatrzymuje si´tu wielokrotnie wi´cej ni˝ na pozosta∏ych odcin-kach granicy RP). Podobnie jak na granicy z ob-wodem kaliningradzkim – w efekcie obni˝ki ak-cyzy na alkohol w Polsce wartoÊç zatrzymanegona granicy bia∏oruskiej przemytu tego towaruspad∏a dwukrotnie w 2003 r. w stosunku do ro-ku 2002, przy równoczesnym (choç nieporówny-walnie mniejszym) wzroÊcie wartoÊci zatrzyma-nego przemytu papierosów48.

Granic´ z Ukrainà (w wi´kszym stopniu ni˝ grani-c´ z Bia∏orusià) przekraczajà g∏ównie ludzie trud-niàcy si´ handlem przygranicznym mi´dzy woje-wództwami lubelskim i podkarpackim a zachodni-mi obwodami ukraiƒskimi. Nie nale˝y go jednakuto˝samiaç wy∏àcznie z handlem „mrówkowym”.Na granicy z Ukrainà od lat notuje si´ bardzo wy-sokà przest´pczoÊç o pod∏o˝u migracyjnym; przyczym nosi ona charakter zorganizowany i grupo-wy. Udzia∏ cudzoziemców zatrzymanych na gra-nicy polsko-ukraiƒskiej w latach 1997–2003 (3421)stanowi∏ 63% zatrzymanych na ca∏ym odcinkuwschodnim granicy RP, przy czym udzia∏ tenkonsekwentnie rós∏ (od 46% w 1997 do 75%w 2003 roku)49. Przez Ukrain´ prowadzà g∏ówneszlaki przerzutu nielegalnych imigrantów z Azjido Niemiec i do Austrii (przez granic´ ze S∏owa-cjà i Czechami). Sama Ukraina jest te˝ istotnymêród∏em nielegalnych pracowników zatrudnio-nych w Europie Ârodkowej i Zachodniej50 (g∏ów-nie w Polsce, Portugalii, Hiszpanii i we W∏o-szech). Od roku 1999 liczba cudzoziemców, za-trzymanych przez SG RP na granicy z Ukrainà za

jej przekroczenie wbrew przepisom, wzros∏az 300 do 661 w roku 2003, z tego liczba obywa-teli paƒstw azjatyckich ze 100 do 478. Drugà co dowielkoÊci, liczàcà si´ grup´ (w 2003 – 165 osób)stanowià obywatele Ukrainy i innych paƒstwpowsta∏ych po rozpadzie b. ZSRR51. Ukraina jestjedynym cz∏onkiem WNP obok Mo∏dawii, którypodpisa∏ z Polskà umow´ o readmisji (24 maja1993). W roku 2000 strona ukraiƒska przesta∏a jàjednak realizowaç i grozi∏a wr´cz jej zerwaniem(podobnà praktyk´ strona ukraiƒska zastosowa-∏a wobec S∏owacji i W´gier). Problemy te trwa∏yprzez kolejne trzy lata z wi´kszym (2002) lubmniejszym nasileniem (2003) i usta∏y dopiero pointerwencjach paƒstw Grupy Wyszehradzkiej nawysokim szczeblu politycznym.

Wprowadzenie przez Polsk´ obowiàzku wizowe-go wobec obywateli Ukrainy w paêdzierniku2003 r. spowodowa∏o spadek odpraw obywateliUkrainy; wzros∏a natomiast liczba odpraw oby-wateli RP52 (wobec których strona ukraiƒska niewymaga wiz). Dysproporcja ta wynika z funkcjo-nowania ustalonych od lat kontaktów handlo-wych, których realizacj´ po wprowadzeniu wizdla Ukraiƒców przej´li ich polscy kontrahenci.Przedmiotem tych kontaktów handlowych jestcz´sto przemyt. W pierwszej po∏owie 2003 rokuStra˝ Graniczna RP zatrzyma∏a samochody o ∏àcz-nej wartoÊci blisko 3,4 mln PLN (spadek w stosun-ku do analogicznego okresu 2002 o 35%), alkoholo ∏àcznej wartoÊci blisko 1 mln PLN (spadek a˝o 78%) i papierosy o wartoÊci 2,8 mln PLN (wzrosto 141%)53.

Polska najpóêniej ze wszystkich nowych paƒstwcz∏onkowskich UE wprowadzi∏a obowiàzek wizo-wy wobec obywateli WNP (z wyjàtkiem decyzjiW´gier w stosunku do obywateli Ukrainy). Opóê-nienie momentu wprowadzenia wiz wobec oby-wateli Rosji, Bia∏orusi i Ukrainy do 1 lipca 2003roku by∏o wynikiem negocjacji polsko-unijnychw ramach rozdzia∏u SprawiedliwoÊç i SprawyWewn´trzne, podczas których strona polska sta-ra∏a si´ o termin jak najbli˝szy dacie akcesji. Po-nadto, niemal w ostatniej chwili (10 czerwca2003), jednostronnà decyzjà Warszawa przesu-n´∏a ww. termin o dalsze trzy miesiàce. Z oficjal-nych wypowiedzi polskich dyplomatów wynika,˝e wprowadzenie wiz traktowano nad Wis∏à ja-ko przykry obowiàzek zwiàzany z koniecznoÊcià

15W

sc

ho

dn

ia g

ran

ica

ze

wn

´tr

zn

a r

oz

sz

er

zo

ne

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

dostosowania prawodawstwa do acquis Schen-gen, a nie jako element zabezpieczenia teryto-rium przed nielegalnà imigracjà czy walki z prze-st´pczoÊcià zorganizowanà. Polska wskazywa∏akonsekwentnie na ryzyko zerwania szczegól-nych wi´zi spo∏ecznych i ekonomicznych ∏àczà-cych nasz kraj ze wschodnimi sàsiadami, na ist-nienie na Bia∏orusi i Ukrainie kilkusettysi´cznejmniejszoÊci polskiej, trudnà sytuacj´ materialnàludnoÊci zamieszka∏ej w strefie przygranicznejitd. Warszawa podj´∏a te˝ wysi∏ki, by wizoweumowy mi´dzyrzàdowe z Rosjà, Bia∏orusiài Ukrainà nios∏y ze sobà jak najmniej negatyw-nych konsekwencji. Ustalono niskie ceny na wi-zy (od pi´ciu do kilkunastu euro) lub wizy dar-mowe (dla mieszkaƒców obwodu kaliningradz-kiego i dla obywateli Ukrainy, dla uczestnikówwymiany kulturalnej itp.), wprowadzono wizywielokrotne i d∏ugoterminowe (do rocznych lubw przypadku okreÊlonych grup obywateli Ukra-iny do pi´cioletnich wiz w∏àcznie) i zrezygnowa-no z obowiàzku przedstawienia zaproszeniaprzez aplikujàcych o wiz´54 (zaproszenia obowià-zujà wy∏àcznie obywateli Rosji, niemieszkajàcychw obwodzie kaliningradzkim). Polski MSZ zain-westowa∏ znaczne Êrodki w rozbudow´ infra-struktury konsularnej na wschodzie, tworzàcnowe placówki lub rozbudowujàc i modernizu-jàc stare. Mimo to w pierwszych tygodniach powprowadzeniu wiz nastàpi∏ wyraêny, kilkukrot-ny, spadek w ruchu osobowym na polskich gra-nicach wschodnich (poza granicà z Ukrainà,gdzie ruch utrzyma∏ si´ na poziomie zbli˝onym,ale tylko dzi´ki przekroczeniom dokonywanymprzez obywateli RP). Jednak ju˝ na poczàtku li-stopada 2003 r. ruch graniczny na polskich gra-nicach z cz∏onkami WNP osiàgnà∏ poziom ok.80% z wrzeÊnia tego samego roku (który by∏ jed-nak okresem wyjàtkowo intensywnym ze wzgl´-du na obawy zwiàzane z wprowadzaniem wiz)55. Wprowadzenie obowiàzku wizowego na wschod-nich granicach Polski wp∏yn´∏o na ruch granicz-ny w stopniu znacznie mniejszym, ni˝ si´ tegospodziewano (znaczàcy spadek trwa∏ zaledwiemiesiàc). WÊród przyczyn tego stanu rzeczy wy-mieniç nale˝y wydajnoÊç polskiej56, rosyjskiej,bia∏oruskiej i ukraiƒskiej infrastruktury konsu-larnej oraz liberalny charakter umów wizowych(w szczególnoÊci polsko-ukraiƒskiej). Powa˝nyspadek ruchu granicznego (przede wszystkimlokalnego) nastàpiç mo˝e dopiero wraz z re-

strykcyjnym egzekwowaniem prawa celnego napolskich granicach i podniesieniem efektywno-Êci walki z korupcjà w szeregach funkcjonariu-szy mundurowych.

1.5. Granica s∏owacko-ukraiƒska

a) S∏owacja ma bardzo krótkà – ok. 98 km – gra-nic´ z Ukrainà. Pogranicze jest stosunkowo licz-nie zamieszkane. Górzysty teren i zalesieniesprzyjajà dzia∏alnoÊci zorganizowanych grupprzest´pczych.

b) Na granicy s∏owacko-ukraiƒskiej najwi´kszàrol´ odgrywajà nast´pujàce przejÊcia graniczne(rozpoczynajàc od pó∏nocy): Ubl’a–Ma∏yj Bere˝-nyj (ruch drogowy), Vysne Nemecke–U˝horod(obs∏uguje intensywny ruch drogowy – towaro-wy i osobowy), Cierna nad Tisou–Czop (ruch ko-lejowy – osobowy i towarowy). Problemy wyst´-pujàce na tych przejÊciach nie ró˝nià si´ znacz-nie od opisanych powy˝ej. W mniejszym stop-niu dotyczà one infrastruktury komunikacyjnej(szczególnie po stronie s∏owackiej), w wi´kszym– pracy s∏u˝b granicznych, braku synchronizacjiprzepisów i procedur, korupcji itp.

c) Ruch osobowy przez granic´ s∏owacko-ukraiƒ-skà w latach 90. zdominowany by∏ przez miesz-kaƒców stref przygranicznych, którzy przekra-czali jà w celach handlowych, przy czym iloÊciprzewo˝onych na stron´ s∏owackà artyku∏ów ty-toniowych, alkoholowych czy benzyny zdecydo-wanie wykracza∏y poza dozwolone limity. S∏owacja – podobnie jak Polska – utrzymywa∏aw latach 90. bezwizowe zasady w ruchu osobo-wym z krajami WNP. Do zmiany stanowiskazmusi∏a Bratys∏aw´ nieoczekiwana decyzja Pra-gi o wprowadzeniu wiz wobec obywateli Rosji,Bia∏orusi (pod koniec maja 2000) i Ukrainy (podkoniec czerwca 2000). Wobec wczeÊniejszych za-powiedzi Czech o zaostrzeniu przepisów obowià-zujàcych na granicy s∏owacko-czeskiej w przy-padku utrzymania bezwizowego ruchu mi´dzyS∏owacjà i cz∏onkami WNP Bratys∏awa podj´∏adecyzj´ o wprowadzeniu obowiàzku wizowegowobec Ukraiƒców od 29 czerwca 2000 r., a wo-bec Rosjan i Bia∏orusinów od 1 stycznia 2001 r.Oficjalnie przedstawiciele S∏owacji motywowaliswoje postanowienie koniecznoÊcià dostosowa-nia do wymogów unijnych, walki z nielegalnà

Ws

ch

od

nia

gra

nic

a z

ew

n´

trz

na

ro

zs

ze

rz

on

ej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

16

P r a c e O S W

imigracjà i zorganizowanà przest´pczoÊcià mi´-dzynarodowà. Re˝im wizowy odbi∏ si´ jednakg∏ównie na przygranicznym ruchu osobowymi nielegalnym handlu przygranicznym. Po wpro-wadzeniu obowiàzku wizowego mi´dzy S∏owa-cjà i Ukrainà w po∏owie roku 2000 ruch osobowyna tym odcinku spad∏ ponad 8-krotnie57. Stosun-kowo wysoka cena wiz (28 USD za s∏owackà wi-z´ jednorazowà, zezwalajàcà na pobyt do 30dni) uczyni∏a handel przygraniczny nieop∏acal-nym dla znacznej cz´Êci osób. W roku ubieg∏ymnastàpi∏ nieznaczny wzrost ruchu granicznegow zwiàzku z liberalizacjà re˝imu wizowego(wprowadzono darmowe wizy dla szeregu kate-gorii osób, w tym dla mieszkaƒców 83 przygra-nicznych wsi, zniesiono koniecznoÊç przedsta-wiania zaproszeƒ). Utrzyma∏a si´ jednak tenden-cja spadku liczby Ukraiƒców i wzrostu liczbyS∏owaków w ruchu granicznym58.Od roku 1993 utrzymuje si´ tendencja wzrosto-wa nielegalnej imigracji na (przez) S∏owacj´.Przez ten odcinek biegnie jeden z najbardziej po-pularnych szlaków przerzutu nielegalnych imi-grantów z Azji do Austrii. Mimo ˝e granicaz Ukrainà stanowi zaledwie 6% d∏ugoÊci granicS∏owacji, notuje si´ na niej a˝ 20% wykroczeƒgranicznych notowanych w ca∏ym paƒstwie. Pa-radoksalnie, sytuacja uleg∏a pogorszeniu powprowadzeniu wiz mi´dzy S∏owacjà i Ukrainà59,gdy˝ w odpowiedzi na decyzj´ Bratys∏awy stro-na ukraiƒska okresowo ograniczy∏a wspó∏prac´ze s∏owackimi s∏u˝bami granicznymi60.

1.6. Granica w´giersko-ukraiƒska

a) W´gry majà 140-kilometrowà granic´ z Ukra-inà. Jej ochrony nie u∏atwia równinny teren, s∏a-bo zaludniony, z rzadkà siecià dróg i trudno do-st´pny w okresach deszczowych. Na d∏ugoÊci ok.44 km granica pokrywa si´ z biegiem Cisy (napó∏nocy i na po∏udniu – pomi´dzy tymi odcinka-mi Cisa biegnie przez terytorium w´gierskie).Nie przedstawia ona jednak powa˝nego utrud-nienia ze wzgl´du na szerokoÊç (300–90 m) i g∏´-bokoÊç (1–2 m).

b) Najwa˝niejszymi przejÊciami na granicy w´-giersko-ukraiƒskiej sà przejÊcia: Záhony–Czop(ruch drogowy i kolejowy – osobowy i towaro-wy), Beregsurány–¸u˝anka (ruch drogowy – oso-bowy i towarowy), Tiszabecs–Wy∏ok (ruch dro-

gowy – osobowy i towarowy). PrzepustowoÊçtych przejÊç ogranicza intensywny drobny han-del artyku∏ami akcyzowymi czy pirackimi p∏yta-mi kompaktowymi. Z drugiej strony na wszyst-kich przejÊciach granicznych W´gier dzia∏a auto-matyczny system rejestracji pojazdów, co skracaodpraw´ i u∏atwia walk´ z przemytem kradzio-nych samochodów. Z obu stron do granicy pro-wadzi dobrze rozwini´ta, nowoczesna sieç ko-munikacyjna.

c) Ruch osobowy na granicy w´giersko-ukraiƒ-skiej charakteryzuje si´ intensywnym handlemprzygranicznym artyku∏ami, których cenyznacznie ró˝nià si´ po obu stronach granicy(przede wszystkim benzyna, alkohol, papierosy).Od schy∏ku lat 80. ruch na tej granicy gwa∏tow-nie rós∏. W 1988 roku na jedynym funkcjonujà-cym na granicy w´giersko-ukraiƒskiej przejÊciu(Záhony–Czop) zanotowano ponad 2,1 mln prze-kroczeƒ. W 1989, kiedy uruchomiono przejÊciaLónya, Babarás, Beregsurány i Tiszabecs, prze-kroczeƒ by∏o ju˝ ponad 11,2 mln, przy czymznaczna ich cz´Êç stanowi∏a tranzyt w kierunkuJugos∏awii. W szczytowym roku 1995 zanotowa-no ponad 15 mln przekroczeƒ. IntensywnoÊç ru-chu granicznego w znacznym stopniu zwiàzanaby∏a z panujàcymi w po∏owie lat 90. na Ukrainieliberalnymi przepisami na wwóz u˝ywanych sa-mochodów produkcji radzieckiej. Likwidacjatych przepisów spowodowa∏a z kolei tendencj´spadkowà trwajàcà a˝ do 1999 roku61. Od roku2001 ruch osobowy na odcinku ukraiƒskim zno-wu zaczà∏ rosnàç i nie zatrzyma∏o tego procesuwprowadzenie obowiàzku wizowego w listopa-dzie 2003 r. Przyczynà tego by∏ asymetrycznycharakter mi´dzyrzàdowej umowy: Ukraina od-stàpi∏a od na∏o˝enia obowiàzku wizowego naobywateli W´gier w zamian za wprowadzeniedarmowych wiz przez Budapeszt.Zagro˝enie imigracyjne granicy w´giersko-ukra-iƒskiej nie jest znaczàce62. Unikalny charakterma natomiast zagro˝enie ekologiczne w postaciwylewów Cisy – wspó∏praca przy likwidacji i za-pobieganiu zwiàzanym z nimi zagro˝eniom jestjednym z najwa˝niejszych tematów ukraiƒsko--w´gierskiej wspó∏pracy transgranicznej.W´gry prowadzà zró˝nicowanà polityk´ wizowàwobec poszczególnych cz∏onków WNP. W sto-sunku do obywateli Rosji i Bia∏orusi Budapesztwprowadzi∏ wizy ju˝ 1 czerwca 2001 r. Nato-

17W

sc

ho

dn

ia g

ran

ica

ze

wn

´tr

zn

a r

oz

sz

er

zo

ne

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

miast wobec Ukrainy – dopiero w listopadzie2003 r. Przyczynà tego jest szczególne traktowa-nie przez w´gierskie w∏adze zamieszka∏ej w ob-wodzie zakarpackim Ukrainy 160-tysi´cznejmniejszoÊci w´gierskiej. Równie˝ charakter opi-sanej wy˝ej umowy zawartej z Kijowem odzwier-ciedla starania Budapesztu, by wizy nios∏y ze so-bà jak najmniej utrudnieƒ.

2. Wnioski i rekomendacje

2.1. Na wschodniej granicy UE panuje wysokiezagro˝enie imigracyjne, szczególnie na grani-cach z Ukrainà. T́ dy prowadzà najbardziej po-pularne szlaki przerzutu nielegalnych imigran-tów z Azji do Europy Zachodniej. Nowe paƒstwacz∏onkowskie traktowane sà przez organizato-rów i uczestników tego procederu jako krajetranzytowe. RównoczeÊnie w Europie Ârodkowejmamy do czynienia ze zjawiskiem imigracji za-robkowej z obszaru WNP, g∏ównie z Ukrainy.– UE powinna stosowaç zró˝nicowane podejÊciedo nielegalnej imigracji – inaczej traktowaç nie-legalnych imigrantów z Azji, inaczej imigrantówzarobkowych z paƒstw WNP. W przypadku tychpierwszych celowa wydaje si´ presja na wschod-nich sàsiadów UE w celu podpisania umów read-misyjnych i stworzenie mechanizmu kontroli ichrealizacji. Jak bowiem wskazuje doÊwiadczeniewspó∏pracy w tej dziedzinie z Mo∏dawià czyUkrainà, zobowiàzania cz´sto pozostajà na pa-pierze przy zmieniajàcych si´ warunkach poli-tycznych lub w wyniku sabotowania ich przezskorumpowane s∏u˝by. Podniesienie skuteczno-Êci walki z nielegalnà imigracjà obywatelipaƒstw azjatyckich wymaga Êcis∏ej wspó∏pracyze wschodnimi sàsiadami UE. Oznacza to przedewszystkim wsparcie dla rozbudowy i moderni-zacji infrastruktury granicznej i wyszkolenias∏u˝b granicznych na zachodnich granicach Ro-sji, Bia∏orusi, Ukrainy i Mo∏dawii63, ale tak˝e fi-nansowe, techniczne i polityczne wsparcie UEdla procesu wzmocnienia bezpieczeƒstwa gra-nic pomi´dzy cz∏onkami WNP. W przypadku imi-gracji zarobkowej z obszaru WNP Unia Europej-ska powinna wziàç pod uwag´ korzyÊci gospo-darcze, jakie sama mo˝e dzi´ki niej odnieÊç (ta-nia i wykwalifikowana si∏a robocza w sektorachrynku pracy, w których obywatele paƒstw Euro-py Zachodniej niech´tnie si´ zatrudniajà) i jakie

przynosi ona spo∏eczeƒstwom sàsiadujàcymz UE na wschodzie.

2.2. W kontekÊcie konsekwencji dostosowaniaprawodawstwa nowych cz∏onków UE do acquisSchengen dla wymiany gospodarczej i spo∏ecz-nej mi´dzy wschodnimi regionami nowychcz∏onków UE i zachodnimi regionami WNP po-wy˝sza analiza wykaza∏a, i˝ wizy uderzy∏y –z si∏à ró˝nà w poszczególnych krajach – w oby-wateli WNP pracujàcych na czarno w poszerzo-nej UE lub w ludnoÊç stref przygranicznych han-dlujàcà nielegalnymi iloÊciami towarów akcyzo-wych (np. na granicach estoƒsko- i ∏otewsko-ro-syjskiej, s∏owacko-ukraiƒskiej). Trudno jednakuznaç to za zarzut. W niektórych przypadkachobowiàzek wizowy nie skutkowa∏ zresztà spad-kiem nielegalnego handlu, np. na wschodnichgranicach Polski czy na granicy w´giersko-ukra-iƒskiej. Bowiem pod naciskiem opinii spo∏ecz-nej, oczekujàcej specjalnego traktowania miesz-kaƒców biednych regionów przygranicznych64,s∏u˝by celne cz´sto nadal pob∏a˝liwie odnoszàsi´ do przemytników. Na podstawie wypowiedzi przedstawicieli w∏adzpaƒstw, które wesz∏y do UE w 2004 r., oraz napodstawie inicjatyw pojawiajàcych si´ w kr´-gach unijnych65 mo˝na wysnuç wniosek, ˝e in-tensywny ruch osobowy na granicy jest wyra-zem dobrej wspó∏pracy mi´dzynarodowej i ˝e zawszelkà cen´ nale˝y ten intensywny ruch utrzy-maç. Tymczasem pod uwag´ nale˝y braç jakoÊç,a nie liczb´ przekroczeƒ. Rozwini´ty handel„mrówkowy” na wschodnich granicach nowychcz∏onków UE Êwiadczy raczej o niedorozwojugospodarczych i spo∏ecznych kontaktów trans-granicznych, nie wspominajàc ju˝ o szkodach, ja-kie wyrzàdza on gospodarkom paƒstw unijnych,w szczególnoÊci regionom przygranicznym.– UE nie powinna dopuÊciç, by liberalizacja re˝i-mów wizowych u∏atwia∏a ˝ycie drobnym prze-mytnikom. Nie nale˝y uto˝samiaç interesu sto-sunkowo nielicznych zorganizowanych grupprzemytniczych z interesem mieszkaƒców regio-nów po∏o˝onych wzd∏u˝ wschodniej granicy UE.Nale˝y tak˝e pami´taç, ˝e w warunkach geogra-ficznych Europy Ârodkowej wprowadzenie nie-przemyÊlanych u∏atwieƒ w ruchu przygranicz-nym mo˝e skutkowaç wzrostem nielegalnej imi-gracji.

Ws

ch

od

nia

gra

nic

a z

ew

n´

trz

na

ro

zs

ze

rz

on

ej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

18

P r a c e O S W

2.3. Wzd∏u˝ wschodniej granicy zewn´trznej UEmamy do czynienia z bardzo zró˝nicowanymstanem infrastruktury komunikacyjnej i granicz-nej. Wprawdzie widoczny by∏ na przestrzeniostatnich lat rewolucyjny wr´cz post´p w dzie-dzinie rozbudowy i modernizacji dróg dojazdo-wych, punktów kontroli granicznej itp., ale naposzczególnych odcinkach omawianej granicy(np. litewsko-rosyjskiej czy polsko-rosyjskiej),wcià˝ pozostaje wiele do zrobienia. Szczegól-nym wyzwaniem jest koordynacja planów roz-budowy i modernizacji infrastruktury granicz-nej pomi´dzy paƒstwami cz∏onkowskimi UEa ich wschodnimi sàsiadami.– UE powinna w ramach Europejskiej PolitykiSàsiedztwa doprowadziç do skoordynowaniaprogramów rozbudowy infrastruktury granicz-nej nowych paƒstw cz∏onkowskich i wschodnichsàsiadów Unii. Wa˝ne jest tak˝e, by zadania roz-budowy sieci komunikacyjnej prowadzàcej doprzejÊç granicznych nie pozostawiaç samorzà-dom wschodnich sàsiadów UE – nie majà onebowiem ani doÊç Êrodków, ani doÊç kompetencji,by podo∏aç temu ci´˝arowi.

2.4. Niemal na ca∏ej wschodniej granicy ze-wn´trznej UE powa˝nym problemem jest zbytd∏ugi czas odpraw podró˝nych i towarów.– W zwiàzku z tym warto rozpatrzyç m.in. na-st´pujàce rekomendacje: a) uproszczenia proce-dur odpraw celnych na granicy i zwi´kszenieliczby kompleksowych odpraw wewnàtrz UE; b) eliminacj´ przerwy mi´dzy kolejnymi zmiana-mi za∏óg przejÊç granicznych, co jest obecniepraktykà s∏u˝b granicznych Rosji, Bia∏orusii Ukrainy; c) dostosowanie liczby funkcjonariu-szy do zmieniajàcych si´ warunków na przej-Êciach w oparciu o bie˝àcà informacj´ (inten-sywnoÊç ruchu ró˝ni si´ zasadniczo w zale˝no-Êci od pory dnia lub okresu w ciàgu miesiàca);d) przyspieszenie wymiany informacji o zmia-nach prawodawstwa, szczególnie przepisówpaszportowych i celnych po obu stronach grani-cy; e) eliminacja powtórnego zg∏aszania si´ dokontroli osób zawróconych z granicy za usi∏owa-nie przemytu (rozwiàzaniem najbardziej rady-kalnym, ale ca∏kowicie uzasadnionym, by∏obykierowanie przez s∏u˝by celne wniosków do or-ganów krajowych o anulowanie wiz); f) wprowa-dzenie wspólnych odpraw paszportowo-celnych(celowe zarówno ze wzgl´du na przyspieszenie

odpraw towarów i osób, jak i ze wzgl´du naprzeciwdzia∏anie korupcji s∏u˝b granicznych); g)stworzenie mo˝liwoÊci osobnej odprawy osóbniezajmujàcych si´ handlem – „zielone pasy”(celowe pod warunkiem ˝e odprawy takie b´dàprowadzone po obu stronach granicy); h) uru-chomienie nowych przejÊç granicznych tam,gdzie b´dà one s∏u˝yç interesom gospodarczympaƒstw sàsiednich i roz∏adowywaç nat´˝enie ru-chu towarowego i osobowego na g∏ównych tra-sach.Bartosz CichockiPrace nad tekstem ukoƒczono w maju 2004 roku

19W

sc

ho

dn

ia g

ran

ica

ze

wn

´tr

zn

a r

oz

sz

er

zo

ne

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

1 Eiki Berg, Piret Ehin: Schengen – Consequences for natio-nal migration policy, Institute of Public Affairs, Warsaw2002, pp. 3–4; <www.isp.org.pl/docs/PM/eng/Estonia/rep1esto.pdf>.2 Coroczne (1998–2003) raporty Komisji Europejskiej po-Êwi´cone przygotowaniu paƒstw ba∏tyckich do akcesji kon-sekwentnie wskazujà na braki w tych dziedzinach, por.<http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_2003/index.htm>.3 1999 Regular Report from the Commission on Estonia’s Pro-gress towards Accession, p. 48: <http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_10_99/pdf/en/estonia_en.pdf>;1999 Regular Report from the Commission on Latvia’s Pro-gress towards Accession, p. 50: <http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_10_99/pdf/en/latvia_en.pdf>.4 E. Berg, P. Ehin, Schengen..., p. 8.5 E. Berg, P. Ehin, Schengen..., pp. 7–8.6 Rosyjskà i bia∏oruskà – Estoƒczycy, którzy znaleêli si´ pozagranicami republik estoƒskiej i ∏otewskiej w wyniku korektgranicznych lat 40. i wczeÊniej, zostali jeszcze w czasachstalinowskich deportowani na Syberi´.7 W przypadku okr´gu Setu zezwolenia te obowiàzywa∏ytylko w okresie Êwiàt prawos∏awnych; por. E. Berg, P. Ehin,Schengen..., p. 5. Bioràc jednak pod uwag´, ˝e Êwiàt tychjest w roku 37, a zezwolenia obowiàzujà za ka˝dym razemprzez 2–3 dni, Setu mogà przebywaç w Estonii ∏àcznieprzez ok. 100 dni w roku. Por. Eiki Berg, Deconstructingborder practices in the Estonian-Russian borderlands, “Geo-politics” 5(3), Winter 2000, p. 84.8 Eiki Berg, Julia Boman, Vladimir Kolossov, Estonian-Rus-sian Borderland, 5.12.2003, pp. 11–13; <www.exlinea.org/pub/regional_profile_complete(05.12.03).pdf>.9 Interfax, 25.01.2004.10 Raul Eamets, Freizügigkeit nach innen, Abschottung nachaußen – Auswirkungen der Erweiterung an den neuen EU-Außengrenzen im Osten, referat wyg∏oszony na 4. Mi´dzy-narodowej Konferencji Fundacji Otto Brennera w Berlinie,22–23 maja 2003; tekst dost´pny w wersji angielskiej:<www.ot to -brenner- s t i f tung .de / f i x /docs / f i l e s /Eamets2.pdf>.11 E. Berg, J. Boman, V. Kolossov, Estonian-Russian..., p. 8.12 Nawet stosunkowo niewysokie ceny wiz (14–66 EURw zale˝noÊci od typu wizy) stanowià powa˝ne utrudnieniedla mieszkaƒców strefy przygranicznej, nie wspominajàco niedostosowaniu estoƒskiej infrastruktury konsularnejw Rosji (ma∏e budynki, niedostateczna liczba pracowników)i skomplikowanych procedurach (aplikujàcy musi np. wy-pe∏niç estoƒski blankiet zaproszenia).13 Eiki Berg, Piret Ehin, Implementation of Schengen – directinfluence to socio-economic reality, Institute of Public Affa-irs, Warsaw 2002, p. 1: <www.isp.org.pl/docs/PM/eng/Estonia/rep2esto.pdf>. Autorzy s∏usznie zauwa˝ajà, ˝ezniesienie zaporowych ce∏ mogà spowodowaç tylko zmianastosunku Moskwy do kwestii rosyjskoj´zycznej mniejszoÊciw Estonii i na ¸otwie lub wejÊcie Rosji do WTO.14 Do wrzeÊnia 2000 roku MSW Estonii wydawa∏o miesz-kaƒcom rosyjskiej strefy przygranicznej specjalne zezwole-nia graniczne, nie kontrolujàc w praktyce, czy korzystajàz nich osoby uprawnione (np. posiadajàce krewnych lub

groby rodzinne po estoƒskiej stronie). Kiedy we wrzeÊniu2000 r. Estonia wprowadzi∏a pe∏ny re˝im wizowy (a wi´cobj´∏a ca∏y ruch graniczny kontrolà konsularnà), ruch gra-niczny spad∏ pi´ciokrotnie, mimo ˝e zachowano pewneudogodnienia dla ww. osób (wielokrotne wizy darmowe).Dowodzi to najlepiej, jak bardzo ruch osobowy zwiàzanyby∏ z innymi ni˝ spo∏eczno-narodowe czynnikami. Por. tak-˝e: E. Berg, Deconstructing..., p. 83.15 Estoƒska Stra˝ Graniczna w szczytowym pod tym wzgl´-dem 2001 roku odnotowa∏a na jeziorze Pejpus 79 przypad-ków nielegalnego przekroczenia granicy; por. E. Berg, P. Ehin,Schengen..., p. 8.16 E. Berg, Deconstructing..., pp. 83–85.17 Juris Gromovs, Schengen acquis: consequences for natio-nal migration policy of the Republic of Latvia, Institute ofPublic Affairs, Warsaw 2002, p. 5,<www.isp.org.pl/docs/PM/eng/Lotwa/rep1latv.pdf>.18 Position paper of the Republic of Latvia. Chapter 24 “Co--operation in the fields of Justice and Home Affairs”, b.m.w.,b.d.w., p. 19, <www.pd.gov.lv/ES/Position_Paper.doc>.19 Âwiadczy o tym np. liczba wydanych w 2001 roku wiz ∏o-tewskich (po zniesienie du˝ej cz´Êci wyjàtków od obowiàzkuwizowego dla obywateli WNP): Rosjanie otrzymali 80 612wiz, Bia∏orusini 11 883, Ukraiƒcy 10 446 (∏àczna liczba wy-danych wiz w 2001: 123 807). Por. J. Gromovs, Schengenacquis..., Annex I, <www.isp.org.pl/docs/PM/eng/Lotwa/annex1.pdf>.20 Russian Transit Trade in the Baltic Sea Region: a LatvianPerspective, [in:] Russian Transit Trade in the Baltic Sea Re-gion, Alf Brodin (ed.), Centre for European Research, Göte-borg University, Report No 14, 2002, pp. 117–118.21 Irregular Migration: Push – Pull a Joint Responsibility, Inter-national Organisation for Migration, Tallinn 20.10.1999, p. 4,<www.iom.int/en/PDF_Files/Other/irregmig_baltics.pdf>.22 Julis Prikulis, Migration and Repatriation Issues in Post--Soviet Countries: the Latvian Case, Riga 1997, p. 1,<www.nato.int/acad/fellow/95-97/prikulis.pdf>, p. 28–29.23 Tam˝e, pp. 30–31.24 Tam˝e, p. 9.25 Liczba zarejestrowanych na ¸otwie legalnych imigran-tów konsekwentnie spada∏a w ciàgu pierwszych lat minio-nej dekady: 14 684 imigrantów zarejestrowano w 1991,6199 w 1992, 4114 w 1993, 3046 w 1994, 2799 w 1995i 2747 w 1996. Dominujà wÊród nich obywatele WNP. Np.w 1995 spoÊród 2799 zarejestrowanych imigrantów a˝2298 pochodzi∏o z WNP (w tym a˝ 1838 Rosjan, 206Ukraiƒców i 141 Bia∏orusinów). Por. J. Prikulis, Migra-tion..., p. 10.26 Position paper of the Republic of Latvia..., p. 9.27 Tam˝e.28 Dane ∏otewskiej Stra˝y Granicznej wskazujà sta∏y ogólnywzrost ruchu osobowego mi´dzy latami 1998 i 2001 (odblisko 7,5 mln do ponad 9,5 mln przekroczeƒ). W 2002 rokunastàpi∏o lekkie ujemne wahni´cie, a w 2003 roku ruchosobowy powróci∏ do poziomu 9,5 mln przekroczeƒ. Daneo ruchu osobowym na granicy ∏otewsko-rosyjskieji ∏otewsko-bia∏oruskiej wykazujà minimalne ró˝nicepomi´dzy rokiem 2002 i 2003 (odpowiednio: 1 455 111i 1 463 666 oraz 531 204 i 530 862). Por. Valsts robezsardzes

Ws

ch

od

nia

gra

nic

a z

ew

n´

trz

na

ro

zs

ze

rz

on

ej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

20

P r a c e O S W

2002. gada darbibas publiskais parskats, <http://robsardze.gov.lv/doc_upl/pdf_gada_parskats.pdf> oraz Robezsardzesdarbibas rezultati 2003. gada,<www.rs.gov.lv/doc_upl/rs_darbs_2003.doc>. Trudno jednak na podstawie ogólnychdanych wysuwaç ostateczne wnioski o dynamice ruchu naodcinkach rosyjskim i bia∏oruskim.29 Tylko na Litwie w ciàgu pierwszych 10 miesi´cy 2002roku z pociàgu tranzytowego zesz∏o 205 obywateli Rosji,w wi´kszoÊci pochodzenia czeczeƒskiego; por. Interfax,17.10.02.30 Irregular Migration..., p. 5.31 Dane przedstawione przez Vaclovasa Zabarauskasa, ów-czesnego zast´pc´ szefa Sztabu Stra˝y Granicznej Litwy, nakonferencji zorganizowanej w Wilnie przez Instytut Sto-sunków Mi´dzynarodowych i Nauk Politycznych Uniwersy-tetu Wileƒskiego, kwiecieƒ 2001.32 Dane litewskiej Stra˝y Granicznej: <www.pasienis.lt/st_pralaidumas.htm> pobrane 23.01.03 oraz SituacijaLietuvos Respublikos ir Rusijos Federacijos Valstybes SienosRuoze, 2003.33 Wg danych przedstawionych przez Igora Krasniaƒskiego,wówczas reprezentujàcego Departament RozwojuKompleksu Transportowego Administracji Gubernatorskiejobwodu kaliningradzkiego, na trójstronnej konferencjiw sprawie wspó∏pracy transgranicznej w Swiet∏ogorsku,17–18.10.02, liczba przekroczeƒ w kolejowym ruchutranzytowym dokonana przez Rosjan spad∏a z 3,4 mlnw 1992 do 960 tys. w 2001 roku.34 <www.pravo2004.by.ru/allbase/y1994/m02/doc45137.shtm>.35 <www.pravo2004.by.ru/allbase/y1994/m02/doc45136.shtm>.36 Por. Joint Statement on Transit between the KaliningradRegion and the Rest of the Russian Federation, Brussels11.11.02, <www.europa.eu.int/comm/external_relations/russia/summit_11_02/js_kalin.htm>.37 Situation at the eastern state border section in1997–2001 and in the 1st half of 2002, Border GuardHeadquarters, Warsaw August 2002.38 Podsumowanie dzia∏alnoÊci Stra˝y Granicznej w 2002roku, <www.sg.gov.pl> dane pobrane 16.02.04.39 Podsumowanie dzia∏alnoÊci Stra˝y Granicznej w 2003roku, <www.sg.gov.pl> dane pobrane 16.02.04.40 Bartosz Cichocki, The Consequences of EU Enlargementfor the Movement of People Across Kaliningrad’s Borders[in:] Kaliningrad in Europe. A study commissioned by theCouncil of Europe, B. Cichocki (ed.), Council of Europe 2003,pp. 88–90, <www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Local_and_regional_Democracy/Transfrontier_co-operation/Publications/2003Kaliningrad_in_Europe.asp#TopOfPage>.41 Danych stra˝y granicznych (tak˝e SG RP) dotyczàcychprzemytu nie nale˝y traktowaç jako miarodajnych dla skaliprzemytu. O tej ostatniej sàdziç pozwalajà wy∏àcznie danes∏u˝b celnych. Statystyki stra˝y granicznych (wielokrotnieni˝sze od statystyk s∏u˝b celnych), przytaczane w tymraporcie, s∏u˝à jedynie wskazaniu tendencji i celom porów-nawczym.

42 Podsumowanie dzia∏alnoÊci Stra˝y Granicznej w 2003roku; Sytuacja na granicy paƒstwowej w I pó∏roczu 2003 roku(porównanie do I pó∏rocza 2002 roku), Stra˝ Graniczna RP.43 Funkcjonowanie ruchu granicznego mi´dzy Polskài Obwodem Kaliningradzkim po wejÊciu w ˝ycie obowiàzkuwizowego, Stra˝ Graniczna RP, b.d.w.44 Mowa o zagro˝eniu imigracyjnym ze strony obywatelitakich paƒstw, jak Wietnam, Chiny, Indie, Pakistan.Obywatele by∏ych azjatyckich republik ZSRR – intensywnieimigrujàcy do obwodu kaliningradzkiego w ciàgu lat 90.(wg szacunków OÊrodka Badaƒ Naukowych w Olsztyniestanowià oni obecnie a˝ 10 proc. ludnoÊci eksklawy) –wydajà si´ traktowaç swoje obecne miejsce zamieszkaniajako docelowe.45 Informacje udost´pnione przez Departament Wspó∏pracyMi´dzynarodowej i Integracji Europejskiej KomendyG∏ównej Stra˝y Granicznej RP.46 Situation at the eastern..., p. 4.47 Tam˝e, p. 3; Podsumowanie dzia∏alnoÊci Stra˝y Granicznejw 2002 roku; Sytuacja na granicy paƒstwowej...48 Sytuacja na granicy paƒstwowej...49 Informacje udost´pnione przez Departament Wspó∏pracyMi´dzynarodowej i Integracji Europejskiej KomendyG∏ównej Stra˝y Granicznej RP.50 Oleksandr Sushko, Movement of People, HumanTrafficking and Labor Migration in EU-Ukraine Relations,“Nowa Unia Europejska i Ukraina”, Fundacja im. S. Batorego,b.d.w., <www.batory.org.pl/ftp/program/forum/eu_ukraine/migration_and_trafficking.pdf>.51 Informacje udost´pnione przez Departament Wspó∏pracyMi´dzynarodowej i Integracji Europejskiej KomendyG∏ównej Stra˝y Granicznej RP.52 Warto przy tym zauwa˝yç, ˝e blisko dwukrotny wzrostodpraw obywateli RP na granicy polsko-ukraiƒskiejnastàpi∏ ju˝ w pierwszej po∏owie 2003; por. Sytuacja nagranicy paƒstwowej...53 Sytuacja na granicy paƒstwowej...54 Co nie wyklucza wszak˝e tego, i˝ konsul mo˝e uznaçposiadanie zaproszenia za konieczne w indywidualnymprzypadku.55 Por. np. Funkcjonowanie ruchu granicznego...56 Wg danych MSZ RP, <www.msz.gov.pl> pobranych3.10.03, 26.11.03, 29.12.03 i 16.02.04 w okresie od 1.09. do10.10.2003 Polska wyda∏a na Wschodzie 63 648 wiz, w tym28 122 obywatelom Ukrainy, 20 281 obywatelom Bia∏orusi,15 245 obywatelom Rosji. Pod koniec listopada ub.r. liczbawydanych wiz przekroczy∏a 220 tys. przy zachowaniu pro-porcji pomi´dzy omawianymi krajami. Pod koniec grudniaub.r. – 330 tys. Do 12 lutego br. Polska wyda∏a ogó∏em 467 542 wizy obywatelom trzech wspomnianych paƒstw.Liczba odmów stanowi∏a promil rozpatrywanych wniosków.WÊród konsulatów wydajàcych najwi´cej wiz wymieniçnale˝y: ¸uck, Lwów i Kijów (Ukraina), BrzeÊç, Miƒski Grodno (Bia∏oruÊ) oraz Kaliningrad (Rosja).57 Danusa Jurcova, Schengen Agreement: Consequences forNational Migration Policy in Slovakia, Institute of PublicAffairs, Warsaw 2002, p. 2, <www.isp.org.pl/docs/PM/eng/Slowacja/rep1slova.pdf>

21W

sc

ho

dn

ia g

ran

ica

ze

wn

´tr

zn

a r

oz

sz

er

zo

ne

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

58 Informacje udzielone przez Alexandra Duleb´, lipiec 2003.Por. tak˝e Olexandr Hyryc, Viza v dvojstrannych vzt’ahoch:ocakávania, dosledky, skusenosti [w:] Ukrajina a Slovensko.Hl’adanie spolocnych zaujmov, Medzinárodna konferencia,Bratislava, 17–20 maja 2001, s. 30–35 <www.sfpa.sk/pages/common/other/ukrajina_a_slovensko.pdf>.59 W 2000 roku ponad 6 tys. osób usi∏owa∏o nielegalnieprzekroczyç granice S∏owacji (w tym 1473 przez granic´z Ukrainà), w 2001 – a˝ 15,5 tys. Por. D. Jurcova, SchengenAgreement..., p. 18.60 Alexander Duleba, Slovak-Ukrainian Relations, StefanBatory Foundation, Warsaw 2002, pp. 9, 23–24, <www.batory.org.pl/doc/d1.pdf>.61 Béla Baranyi, Background study of the Hungarian--Romanian and the Hungarian-Ukrainian border regions, p. 44, <www.exlinea.org/pub/background_HU_RO_UA.pdf>.62 Janos Sallai, Problemy biezopasnosti granic WiengierskojRiespubliki w prieddwierii wstuplenija w JewropiejskijSojuz, „Jewropa”, t. 3 nr 3(8) 2003, s. 59–84, Polski InstytutSpraw Mi´dzynarodowych, Warszawa.63 Byç mo˝e, UE powinna przeznaczyç na ten cel (poÊredniopoprzez nowe paƒstwa cz∏onkowskie?) cz´Êç Êrodków fi-nansowych przewidzianych w ramach Funduszu Schengen(Schengen Facility), o którym mowa w Traktacie Akcesyj-nym. Art. 35 Traktatu przewiduje przeznaczenie mi´dzy 1 maja 2004 a koƒcem 2006 na projekty zwiàzane z nowàgranicà zewn´trznà blisko 860 mln euro (!) wg cen z 1999.Ârodki te majà byç kierowane do Estonii, na ¸otw´, Litw´,S∏owacj´, W´gry, do Polski i S∏owenii. Por. <www.europa.eu.int/comm/enlargement/negotiations/treaty_of_accession_2003/pdf/3_act_of_accession/aa00003_re03_en03.pdf>.64 Wychodzàcej z fa∏szywego za∏o˝enia, i˝ indywidualnyprzemyt jest jedynym sposobem utrzymania rodzin czywr´cz ca∏ych spo∏ecznoÊci zamieszkujàcych pograniczez cz∏onkami WNP. Za∏o˝enie to jest fa∏szywe, gdy˝ w pro-ceder przemytniczy zaanga˝owani sà wcale nie ci najbied-niejsi, a zasadniczy dochód z niego trafia do organizacjiprzest´pczych. Ponadto szara strefa skutecznie odstraszapotencjalnych inwestorów, hamujàc tym samym rozwójgospodarczy tych regionów.65 Mowa m.in. o pomyÊle wprowadzenia wiz „L” u∏atwiajà-cych ruch przygraniczny na wschodnich granicachzewn´trznych UE i na granicach mi´dzy starymi i nowymipaƒstwami cz∏onkowskimi. Por. The Commission ProposesConcrete Measures for Facilitating Local Traffic at the LandBorders of the Union, IP/03/1186, 1.08.03, <http://europa.eu.int/comm/justice_home/news/intro/wai/news_0803_en.htm>. Por. tak˝e: Catherine Guicherd, The Enlarged EU’sEastern Border. Integrating Ukraine, Belarus and Moldovain the European Project, SWP-Berlin Juni 2002, p. 49.

Ws

ch

od

nia

gra

nic

a z

ew

n´

trz

na

ro

zs

ze

rz

on

ej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

22

P r a c e O S W

23M

ap

y

P r a c e O S W

paƒstwa nale˝àce do Unii Europejskiej (do 2003 r.)

nowi cz∏onkowie Unii Europejskiej

pozosta∏e paƒstwa

stolice

granice paƒstwowe

rzeki

CHO. – Chorwacja F. – Francja G. – Gruzja H. – Holandia ROS. – Rosja SERB. – Serbia S¸OW. – S∏owenia SZW. – Szwajcaria M.AD. – M. Adriatyckie

Ma

py

24

P r a c e O S W

paƒs

twa

nale

˝àce

do

UE

w 2

003

r.

now

i cz∏

onko

wie

UE

pozo

sta∏

e pa

ƒstw

a

stol

ice

inne

wa˝

niej

sze

mia

sta

prze

jÊci

a gr

anic

zne

(na

now

ej w

scho

dnie

j gr

anic

y U

E)

auto

stra

dy

drog

i g∏ó

wne

drog

i poz

osta

∏e

gran

ice

paƒs

twow

e

rzek

i

25M

ap

y

P r a c e O S W

paƒstwa nale˝àce do Unii Europejskiej (do 2003 r.)

nowi cz∏onkowie Unii Europejskiej

pozosta∏e paƒstwa

autostrady

drogi g∏ówne

drogi pozosta∏e

przejÊcia graniczne (na nowej wschodniej granicy UE)

stolice

inne wa˝niejsze miasta

granice paƒstwowe

rzeki

Wspó∏praca

transgraniczna na nowej

granicy wschodniej Unii

Europejskiej

Rafa∏ Sadowski

I. Nowa granica wschodnia UniiEuropejskiej1

Nowa granica Unii Europejskiej z paƒstwami Eu-ropy Wschodniej – Rosjà, Bia∏orusià i Ukrainà –ma d∏ugoÊç ok. 3000 kilometrów2. Ma ona klu-czowe znaczenie dla Unii ze wzgl´dów: bezpie-czeƒstwa, ekonomicznych oraz spo∏ecznych.W odró˝nieniu od po∏udniowej, morskiej grani-cy Unii làdowa granica wschodnia stawia szeregodmiennych wyzwaƒ. W pierwszej kolejnoÊci do-tyczà one kwestii „mi´kkiego bezpieczeƒstwa”(tj. przemyt, nielegalne migracje, przest´pczoÊçzorganizowana itd.). Przez t´ granic´ przebiega-jà ponadto wszystkie najwa˝niejsze szlaki ko-munikacyjno-handlowe ∏àczàce Europ´ z obsza-rem Eurazji. Granica ta dzieli obszary zamieszkiwane przezludnoÊç bliskà sobie kulturowo i historycznie,którà ∏àczà zwiàzki spo∏eczne, a tak˝e etniczne.Z tego powodu granica odgrywa o wiele wa˝-niejszà rol´ w wymiarze spo∏ecznym ni˝ granicapo∏udniowa Unii. Pogranicze estoƒsko-rosyjskiew jego pó∏nocnej cz´Êci po stronie estoƒskiejjest zamieszkane w wi´kszoÊci przez Rosjan,a w po∏udniowej po obu stronach przez grup´etnicznà Setu. MniejszoÊç bia∏oruska mieszkaw regionach przygranicznych ¸otwy (rejonyDyneburga i Kraslavy), Litwy i Polski (w okoli-cach Bia∏egostoku i Bia∏ej Podlaskiej). Z kolei Po-lacy zamieszkujà zachodnià cz´Êç Bia∏orusi(w obwodach grodzieƒskim i brzeskim) i Ukrainy(obwód lwowski). Ukraiƒcy mieszkajà natomiastwe wschodniej S∏owacji. Cz´Êç ludnoÊci UkrainyZakarpackiej stanowià W´grzy.Granica unijna dzieli te˝ wspólnoty, które w cza-sach ZSRR ˝y∏y w jednym paƒstwie i z tego po-wodu zachowa∏y zwiàzki spo∏eczne (granicepaƒstw ba∏tyckich z Rosjà i Bia∏orusià).Cechà charakterystycznà obszarów po obu stro-nach nowej granicy wschodniej UE jest ich pery-feryjnoÊç. W zdecydowanej wi´kszoÊci sà to ob-szary rolnicze, o znacznie gorszych wskaênikachekonomicznych ni˝ reszta kraju. Sà to te˝ regio-ny niedoinwestowane, o znacznie wy˝szym odÊrednich krajowych poziomie bezrobocia, bezdu˝ych oÊrodków przemys∏owych (poza miasta-mi Narwa, Grodno, BrzeÊç, Bia∏ystok, Lublini Lwów). Ten stan peryferyjnoÊci sprzyja rozwi-janiu kontaktów transgranicznych i wzajemne-

Ws

pó

∏pra

ca

tra

ns

gra

nic

zn

a n

a n

ow

ej

gra

nic

y w

sc

ho

dn

iej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

26

P r a c e O S W

mu przyciàganiu, zw∏aszcza na poziomie gospo-darczym. Przygraniczna wymiana handlowa, za-równo legalna, jak i nielegalna stanowi wa˝neêród∏o dochodów mieszkaƒców tych terenów.

II. Wspó∏praca transgranicznaw Europie Ârodkowo-Wschodniej

Wspó∏praca transgraniczna (CBC – cross-borderco-operation) jest instrumentem pozwalajàcymminimalizowaç negatywne konsekwencje wyni-kajàce z istnienia bezpiecznej i szczelnej granicy.Ma ona bowiem na celu przede wszystkim sty-mulowanie i rozwijanie kontaktów pomi´dzyspo∏ecznoÊciami zamieszkujàcymi tereny przy-graniczne, prze∏amywanie zagro˝eƒ wynikajà-cych z faktu wyst´powania dysproporcji ekono-miczno-spo∏ecznych regionów po obu stronachgranicy, a tak˝e niwelowanie przeszkód zwiàza-nych z nierównowagà gospodarczà regionóworaz ró˝nym stopniem rozwoju infrastrukturytechniczno-komunikacyjnej3.Podstawowy mi´dzynarodowy dokument sank-cjonujàcy wspó∏prac´ transgranicznà w Europie,Konwencja madrycka z 1980 roku4, definiuje jàjako „ka˝de podj´te wspólnie dzia∏anie majàcena celu umocnienie i dalszy rozwój sàsiedzkichkontaktów mi´dzy wspólnotami i w∏adzami te-rytorialnymi dwóch lub wi´kszej liczby Uma-wiajàcych si´ Stron”5. Podj´te w jej ramach dzia-∏ania majà charakter zinstytucjonalizowanejwspó∏pracy przygranicznych regionów. Opierasi´ ona na wspó∏dzia∏aniu w∏adz lokalnych orazorganizacji pozarzàdowych (NGO) i spo∏ecznych,reprezentujàcych interesy wspólnot lokalnych.Wa˝nà jej cechà jest trwa∏oÊç istniejàcychzwiàzków6.Jednak o ile dla paƒstw Unii Europejskiej wspó∏-praca transgraniczna jest kolejnym instrumen-tem pog∏´biania integracji oraz spójnoÊci, tow przypadku paƒstw Êrodkowo- i wschodnioeu-ropejskich, z jednej strony s∏u˝y rozwojowi i po-g∏´bieniu wspó∏pracy obszarów przygranicz-nych, co wp∏ywa pozytywnie na budow´ stosun-ków dobrosàsiedzkich, a z drugiej jest efektemtendencji do przyciàgania si´ peryferyjnych ob-szarów7. Integracja europejska jest w tym przy-padku drugorz´dnym bodêcem wspó∏pracy,przede wszystkim z uwagi na brak zaintereso-wania Rosji i Bia∏orusi cz∏onkostwem w Unii

oraz mglistymi perspektywami tego cz∏onko-stwa Ukrainy. Wspó∏praca transgraniczna s∏u˝yprzede wszystkim jako platforma rozwijaniawspó∏pracy dobrosàsiedzkiej.

1. Formy wspó∏pracy

Zinstytucjonalizowane formy, które przybierawspó∏praca transgraniczna w regionach przy-granicznych nowych cz∏onków UE oraz paƒstwWNP, mo˝na podzieliç na: – dzia∏alnoÊç euroregionów, – bezpoÊrednià wspó∏prac´ bilateralnà w∏adz lo-kalnych, – kontakty na poziomie w∏adz centralnych, – aktywnoÊç organizacji pozarzàdowych oraz – wspó∏prac´ w wymiarze ekonomicznym.

Najbardziej rozpowszechnionà formà instytucjo-nalizacji wspó∏pracy transgranicznej na ca∏ej d∏u-goÊci nowej granicy wschodniej UE sà euroregio-ny. Stanowià one platform´ do wspó∏dzia∏aniaw∏adz regionalnych i lokalnych oraz organizacjispo∏ecznych i pozarzàdowych. Euroregion niema charakteru administracyjnego. Dzia∏alnoÊçjego struktur opiera si´ na koordynacji dzia∏aƒwspó∏tworzàcych go podmiotów, które funkcjo-nujà na podstawie prawa wewn´trznego swoje-go kraju. Na omawianym obszarze znajduje si´osiem euroregionów oraz planowane sà trzy ko-lejne, które w sumie pokrywajà prawie ca∏à d∏u-goÊç granicy8.Euroregiony otrzymujà Êrodki na swojà dzia∏al-noÊç z funduszy tworzàcych je w∏adz lokalnych,oraz sà dofinansowane przez w∏adze centralne.Jednak podstawowym êród∏em wsparcia sà finan-se uzyskane od zagranicznych dawców grantów– z poszczególnych paƒstw Europy Zachodniej,funduszy unijnych, a tak˝e Stanów Zjednoczo-nych i innych.W poczàtkowym okresie stronà inicjujàcà two-rzenie euroregionów w obszarze Europy Ârodko-wo-Wschodniej by∏y centralne struktury admi-nistracji wykonawczej, dla których wspó∏pracatransgraniczna by∏a instrumentem s∏u˝àcym re-alizacji w pierwszej kolejnoÊci interesów paƒ-stwowych, a w dalszej regionalnych. Dotyczy tonp. euroregionów Karpaty czy Niemen. Obecnieodchodzi si´ od tego modelu, k∏adàc nacisk napriorytetowe znaczenie lokalnych struktur sa-morzàdowych i organizacji pozarzàdowych.

27W

sp

ó∏p

rac

a t

ran

sg

ran

icz

na

na

no

we

j g

ran

icy

ws

ch

od

nie

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

W tym kierunku zmierzajà reformy funkcjono-wania wspomnianych euroregionów. Równie˝nowo powsta∏e euroregiony, jak np. Puszcza Bia-∏owieska, Kraj Jezior czy planowany ¸yna–¸awa,sà przede wszystkim oddolnà inicjatywà spo-∏ecznoÊci lokalnych.Innà formà wspó∏pracy transgranicznej na pozio-mie lokalnym jest bezpoÊrednia wspó∏pracaw∏adz lokalnych regionów przygranicznych. Maona przede wszystkim wymiar bilateralny i odby-wa si´ w ramach bezpoÊrednich kontaktów po-mi´dzy poszczególnymi strukturami regionalny-mi (np. w∏adz miast, gmin, województw). Przy-bierajà one nieraz formy zwiàzków miast/gminbliêniaczych, zwiàzków mi´dzygminnych itd.Z kolei na poziomie mi´dzyrzàdowym wspó∏pra-ca transgraniczna jest koordynowana przezdwustronne mi´dzyrzàdowe komisje ds. wspó∏-pracy transgranicznej.Stymulowaniem wspó∏pracy transgranicznejw omawianym regionie zajmujà si´ tak˝e mi´-dzynarodowe organizacje takie jak Rada PaƒstwMorza Ba∏tyckiego (CBSS) i Wspó∏praca Subregio-nalna Paƒstw Morza Ba∏tyckiego (BSSSC). Ich dzia-∏ania dotyczà tylko obszaru pó∏nocno--wschodniej Europy (paƒstwa ba∏tyckie, Kalinin-grad, pó∏nocno-zachodnia Rosja i pó∏nocno--wschodnia Polska). Jednak cz´Êç z realizowanychi finansowanych przez te organizacje projektówodnosi si´ do rozwoju wspó∏pracy transgranicz-nej pomi´dzy nowymi cz∏onkami UE i Rosjà.Istotne znaczenie w rozwijaniu wspó∏pracytransgranicznej ma dzia∏alnoÊç organizacji poza-rzàdowych i spo∏ecznych (np. religijnych, m∏o-dzie˝owych, sportowych itd.). Zaletà organizacjipozarzàdowych jest du˝a elastycznoÊç dzia∏aniai mo˝liwoÊç ∏atwego dostosowania si´ do specy-fiki warunków lokalnych. Osobnà form´ przybiera wspó∏praca w sferzeekonomiczno-handlowej, której podstawowymiformami instytucjonalizacji sà Izby Przemys∏o-wo-Handlowe.

2. Obszary wspó∏pracy

Wspó∏praca transgraniczna obejmuje szereg ró˝-norodnych obszarów. Projekty transgranicznedotyczà przede wszystkim: – promocji wspó∏pracy pomi´dzy samorzàdami, – ekologii, – wymiany kulturalnej,

– ochrony zdrowia, – rozwoju infrastruktury i komunikacji, – rozwoju gospodarczego, – transferu know-how i technologii, – szkoleƒ, – nawiàzywania kontaktów biznesowych, – skoordynowanego rozwoju planowania prze-strzennego, – zdobywania i absorbowania zewn´trznychÊrodków pomocowych, a tak˝e – wspó∏pracy w zakresie likwidacji kl´sk ˝ywio-∏owych.

Euroregiony koncentrujà si´ na projektach doty-czàcych:– rozwoju kontaktów mi´dzyludzkich, – wymiany kulturalno-sportowej (np. festiwalekulturalne i zawody sportowe), – ochrony Êrodowiska, – rozwoju turystyki, – wsparcia nawiàzywania kontaktów gospodar-czych oraz inwestycji, a tak˝e – choç w mniej-szym wymiarze – rozbudowy infrastruktury komunikacyjneji transportowej oraz spo∏ecznej. Wa˝nym obszarem wspó∏dzia∏ania jest równie˝koordynowanie dzia∏aƒ w uzyskiwaniu i absor-bowaniu pomocy zagranicznej (np. z funduszyunijnych). Dominujà „mi´kkie” projekty stymu-lujàce kontakty mi´dzyludzkie, przede wszyst-kim dlatego, ˝e sà najmniej kosztowne, stosun-kowo ∏atwe do zrealizowania oraz niezagro˝onemo˝liwoÊcià upolitycznienia (co odgrywa wa˝nàrol´ w przypadku kontaktów z Rosjà i Bia∏oru-sià). Rzadsze sà projekty infrastrukturalne (choçpoch∏aniajà znacznie wi´kszà cz´Êç Êrodków),a te realizowane ograniczajà si´ g∏ównie do mo-dernizacji infrastruktury granicznej (przejÊciagraniczne) oraz prac studyjnych i planistycznychdotyczàcych usprawnienia zarzàdzania ochronàÊrodowiska lub gospodarkà wodnà przygranicz-nych akwenów.Wspó∏praca bilateralna w∏adz lokalnych ma do-tyczyç w za∏o˝eniu podobnych obszarów wspó∏-pracy. Jednak z uwagi na mniejsze mo˝liwoÊci fi-nansowe ogranicza si´ ona do podtrzymywaniakontaktów oraz wymiany doÊwiadczeƒ. Rzadziejnatomiast tego typu kontakty owocujà realizacjàkonkretnych projektów.Kontakty na poziomie mi´dzyrzàdowym w ra-mach komisji ds. wspó∏pracy transgranicznej

Ws

pó

∏pra

ca

tra

ns

gra

nic

zn

a n

a n

ow

ej

gra

nic

y w

sc

ho

dn

iej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

28

P r a c e O S W

koncentrujà si´ na kwestiach granicznych i bez-pieczeƒstwa: usprawnieniu funkcjonowaniagranicy poprzez modernizacj´ infrastrukturygranicznej oraz rozwój wspó∏pracy s∏u˝b gra-nicznych i policyjnych. W dalszej kolejnoÊci ko-misje zajmujà si´ kwestiami ochrony Êrodowi-ska, poprawy transportu i komunikacji oraz pod-trzymywaniu dwustronnych kontaktów. Na tympoziomie rozwiàzywane sà te˝ bie˝àce proble-my dwustronnej wspó∏pracy lokalnej, które wy-magajà uzgodnieƒ mi´dzyrzàdowych (np. two-rzenie euroregionów). Natomiast w mniejszymstopniu komisje mi´dzyrzàdowe zajmujà si´ re-alizacjà projektów stymulujàcych dialog spo-∏eczny.Organizacje pozarzàdowe dzia∏ajà przede wszyst-kim w sferze edukacji, kultury (wymiana kultu-ralna, animacja kulturowa itp.), stymulowaniakontaktów wspólnot po obu stronach granicy,wspierania w∏adz lokalnych w realizowanychprzez nie projektach transgranicznych, pomocyhumanitarnej i spo∏ecznej, ekologii, szkoleniaprzedsi´biorców, wymiany doÊwiadczeƒ nt.funkcjonowania w∏adz samorzàdowych itd.W mniejszym stopniu ich dzia∏alnoÊç dotyczykwestii politycznych i programów dotyczàcychdemokratyzacji, transformacji politycznej i go-spodarczej, szkoleƒ nt. funkcjonowania samo-rzàdów w demokratycznym ustroju.AktywnoÊç organizacji pozarzàdowych w obsza-rze wspó∏pracy transgranicznej jest stosunkowoma∏a w porównaniu z pozosta∏ymi obszaramiich dzia∏alnoÊci. Organizacje te koncentrujà si´g∏ównie na du˝ych oÊrodkach miejskich (Peters-burg, Moskwa, Miƒsk, Kijów), pomijajàc obszaryperyferyjne, jakim jest pogranicze. Nale˝y jed-nak zaznaczyç, ˝e dla polskich i estoƒskich orga-nizacji wa˝nymi kierunkami dzia∏aƒ sà odpo-wiednio granice ukraiƒsko-polska i estoƒsko-ro-syjska.

3. Problemy i bariery wspó∏pracytransgranicznej

Wspó∏prac´ transgranicznà pomi´dzy paƒstwa-mi nowo przyj´tymi do UE i sàsiedzkimi utrud-nia szereg problemów i barier. Wyst´pujà one naca∏ej d∏ugoÊci omawianej granicy i dotyczà za-równo wspó∏pracy na poziomie w∏adz lokal-nych, jak i dzia∏alnoÊci organizacji pozarzàdo-wych. Zasadnicza linia podzia∏u przebiega po-

mi´dzy nowymi cz∏onkami UE a paƒstwamiWNP. Wynika ona z ró˝nic systemów admini-stracyjno-prawnych i gospodarczych oraz poli-tyk regionalnych omawianych paƒstw, zw∏asz-cza paƒstw Unii i WNP.

Podstawowym problemem, który mo˝na zaob-serwowaç na ca∏ej d∏ugoÊci wschodniej granicyrozszerzonej UE, jest „niewspó∏miernoÊç” pod-miotów zaanga˝owanych we wspó∏prac´ trans-granicznà po obu stronach granicy – zarównow∏adz lokalnych, jak i organizacji spo∏ecznych. W∏adze samorzàdowe nowych cz∏onków UE ma-jà stosunkowo du˝à samodzielnoÊç w podejmo-waniu decyzji. Tymczasem w∏adze lokalne Rosji,Bia∏orusi i Ukrainy sà pozbawione autonomii de-cyzyjnej i wszystkie podejmowane dzia∏aniamuszà uzgadniaç na wy˝szym szczeblu do cen-tralnego w∏àcznie9. W∏adze centralne nie majànatomiast dostatecznego rozeznania co do pro-blemów spo∏ecznoÊci lokalnych. Ponadto nie sàzainteresowane znalezieniem sposobów ich roz-wiàzania. W efekcie podmioty w paƒstwach sà-siedzkich, które mogà byç partnerami we wspó∏-pracy transgranicznej albo – jak w∏adze najni˝-szych szczebli – nie majà odpowiednich kompe-tencji, by jà podejmowaç, albo – jak w∏adze cen-tralne – nie interesujà si´ tà dziedzinà. Z koleisamorzàdy gminne nowych paƒstw cz∏onkow-skich UE nie sà partnerami dla w∏adz regional-nych bàdê centralnych paƒstw WNP, co powodu-je brak odpowiednich kontaktów, które mog∏ybyowocowaç konkretnymi ustaleniami. Brak kom-patybilnoÊci poszczególnych organów, który wy-nika z odmiennej struktury w∏adz w paƒstwachpo obu stronach nowej granicy, uniemo˝liwiapodejmowanie decyzji i sprawne wdra˝aniekonkretnych programów.Po obu stronach granicy procesy decyzyjne w ra-mach wspó∏pracy regionów przygranicznychpodlegajà innym priorytetom. O ile po stroniezachodniej dominujà przede wszystkim interesyregionu i spo∏ecznoÊci lokalnych, to po stroniewschodniej, zw∏aszcza w przypadku Rosji i Bia-∏orusi, nadrz´dnà wartoÊcià sà ogólne interesypaƒstwa definiowane przez centralne organyw∏adzy.W przypadku wspó∏pracy spo∏ecznej równie˝zauwa˝alna jest znaczna dysproporcja pomi´-dzy podmiotami po obu stronach granicy. Orga-nizacje pozarzàdowe unijnych paƒstw Europy

29W

sp

ó∏p

rac

a t

ran

sg

ran

icz

na

na

no

we

j g

ran

icy

ws

ch

od

nie

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

Ârodkowej sà znacznie lepiej zorganizowane,dysponujà wi´kszymi Êrodkami finansowymii technicznymi, majà tak˝e wi´ksze doÊwiadcze-nie ni˝ ich wschodni partnerzy. We wszystkichomawianych krajach praca sektora samorzàdo-wego regulowana jest innymi przepisami praw-nymi, co cz´sto utrudnia wypracowanie wspól-nej platformy dzia∏aƒ10.Podstawowe bariery w realizacji wspó∏pracytransgranicznej zwiàzane sà z niedostatecznymfunkcjonowaniem mechanizmów jej finanso-wania. Wp∏ywajà na to przede wszystkim brakilub niedostatki Êrodków finansowych przezna-czanych na projekty transgraniczne oraz znacz-ne problemy z uzyskaniem, dystrybucjà i absor-bowaniem zewn´trznych (w tym unijnych) Êrod-ków pomocowych przez podmioty lokalne.Istotnà barier´ tworzà dysproporcje Êrodków sa-morzàdów obszarów przygranicznych po obustronach granicy. Gminy nowych cz∏onków UEdysponujà bud˝etami, pozwalajàcymi anga˝o-waç si´ we wspó∏prac´, tymczasem w∏adze lo-kalne ich wschodnich partnerów nie dysponujàw∏aÊciwie ˝adnymi w∏asnymi Êrodkami finanso-wymi przeznaczonymi na tego typu dzia∏alnoÊç.Tak˝e organizacje pozarzàdowe w paƒstwachwschodnich sàsiadów UE majà bardzo ograni-czone mo˝liwoÊci finansowe.Zwracajà tak˝e uwag´ znaczne ró˝nice w Êrod-kach przeznaczanych przez Uni´ Europejskà nawsparcie projektów transgranicznych dlapaƒstw unijnych i sàsiedzkich na korzyÊç tychpierwszych. Skala ró˝nicy pomi´dzy sumami,którymi dysponujà podmioty po obu stronachgranicy, znacznie ogranicza mo˝liwoÊci ich rów-norz´dnego uczestnictwa w projektach. Z powo-du niewielkich Êrodków wschodni partnerzy niesà w stanie w pe∏ni uczestniczyç w odpowied-niej liczbie wspólnych przedsi´wzi´ç. Dotych-czasowe projekty dotyczàce przysz∏ego finanso-wania wspó∏pracy transgranicznej nie rozwià-zujà tego problemu. Np. Komunikat Komisji Eu-ropejskiej „Paving the Way for a New Neighbour-hood Instrument” zak∏ada przeznaczenie w la-tach 2004–2006 Êrodków pomocowych dlawschodnich cz∏onków UE w ramach programuINTERREG w wysokoÊci 700 mln euro, podczasgdy dla wschodnich sàsiadów w ramach progra-mu TACIS CBC 75 mln euro.Utrudnienia w sprawnym funkcjonowaniuwspó∏pracy transgranicznej stwarza finansowa-

nie tych projektów z odmiennych funduszy. Dlapaƒstw kandydackich by∏ przeznaczony programPHARE CBC, a od momentu uzyskania cz∏onko-stwa – INTERREG, natomiast paƒstwa sàsiedzkieotrzymujà pomoc z programu TACIS CBC.W znacznym stopniu utrudnia to koordynacj´podejmowanych wspólnie dzia∏aƒ, zw∏aszcza ˝eprocedury uzyskiwania pomocy w ramach tychfunduszy ró˝nià si´11. W ocenie pracowników organizacji pozarzàdo-wych, wspó∏praca z programami unijnymi PHARECBC i TACIS jest bardzo trudna. Z uwagi na nad-mierne zbiurokratyzowanie, brak jasnych infor-macji oraz przejrzystych procedur otrzymywa-nie finansowania z tych programów jest bardzoskomplikowane. Tak˝e bud˝ety tych funduszynie sà odpowiednio du˝e do potrzeb. Znacznietrudniejszy dost´p do tych funduszy majà ope-ratorzy lokalni, poniewa˝ skoncentrowane sàone na poziomie centralnym (Bruksela–Moskwa,Bruksela–Kijów). Dla zagranicznych dawców pomocy spoza UEwspó∏praca transgraniczna nie jest zazwyczajpriorytetem i pojawia si´ tylko przy okazji in-nych programów. Natomiast programy unijneskoncentrowane sà w pierwszej kolejnoÊci nabezpieczeƒstwie granicy, a dopiero w dalszej nawspieraniu rozwoju regionów przygranicznychczy rozwijaniu kontaktów spo∏ecznych.Po obu stronach granicy wyst´puje te˝ brak od-powiedniej liczby wykwalifikowanych osób,posiadajàcych wiedz´ o tym, jak uzyskiwaç Êrod-ki zewn´trzne i jak je absorbowaç. Barier´ stano-wi te˝ brak znajomoÊci j´zyków, brak odpowied-niej wiedzy o instytucjach finansujàcych, w tymunijnych, niedostatki wiedzy o skutkach rozsze-rzenia Unii Europejskiej i jego wp∏ywie na wspó∏-prac´ transgranicznà, a tak˝e o samej Unii, jejprawie, procedurach. Stanowi to powa˝ny pro-blem, zw∏aszcza w przypadku podmiotów zzawschodniej granicy.Przedstawiciele organizacji spo∏ecznych po obustronach zwracajà uwag´ na niedostatecznezrozumienie dzia∏alnoÊci NGO oraz wsparcieze strony w∏adz lokalnych oraz centralnych.Jednak o ile w przypadku nowych paƒstw cz∏on-kowskich, a te˝ do pewnego stopnia Ukrainystosunek w∏adz do NGO stopniowo poprawiasi´, to w przypadku Bia∏orusi nast´puje tenden-cja wr´cz odwrotna. W Rosji dyskusje na tematwspó∏pracy transgranicznej – traktowanej jako

Ws

pó

∏pra

ca

tra

ns

gra

nic

zn

a n

a n

ow

ej

gra

nic

y w

sc

ho

dn

iej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

30

P r a c e O S W

sk∏adowa stosunków zagranicznych – prowa-dzone sà przede wszystkim na poziomie w∏adzfederalnych oraz w∏adz regionalnych i bardzorzadko anga˝owane sà w nie organizacje poza-rzàdowe12. Nale˝y te˝ podkreÊliç wyst´pujàcetendencje do ingerencji administracji w prac´organizacji pozarzàdowych.Niedostatecznie rozwini´ta jest sama koordy-nacja dzia∏aƒ pomi´dzy ró˝nymi podmiotamirozwijajàcymi wspó∏prac´ transgranicznà napoziomie w∏adz lokalnych, instytucji rzàdo-wych i organizacji pozarzàdowych. Brak jestdostatecznie rozbudowanych instrumentów ko-ordynacji dzia∏aƒ, wymiany informacji we-wnàtrz poszczególnych paƒstw, zw∏aszczaw paƒstwach WNP. Wià˝e si´ z tym brak wypra-cowanej szerszej strategii rozwoju wspó∏pracytransgranicznej.Istotnà przeszkodà w tworzeniu projektów in-frastrukturalnych przez w∏adze lokalne jestbrak podpisanych umów mi´dzypaƒstwowycho planowaniu przestrzennym. Dotyczy to np.pogranicza s∏owacko-ukraiƒskiego. Rozwiàzanietego problemu spoczywa na w∏adzach central-nych, na które lokalni dzia∏acze majà ograniczo-ny wp∏yw.Wreszcie przeszkody we wspó∏pracy sà zwiàzanez niedostatecznym rozwojem infrastrukturykomunikacyjnej i technologicznej. Brak jest od-powiedniej liczby przejÊç granicznych i po∏àczeƒkomunikacyjnych, a samo przekraczanie granicysprawia du˝e trudnoÊci w zwiàzku ze skompliko-wanymi procedurami wydawania wiz, kolejkamina granicy, nieprecyzyjnymi przepisami jej prze-kraczania czy korupcjà urz´dników granicznych.Cz´sto te˝ wspó∏prac´ utrudniajà tak trywialneproblemy, jak brak dost´pu do Internetu, faksuczy k∏opoty z po∏àczeniami telefonicznymi.

4. Pozytywne efekty

Pomimo wymienionych powy˝ej problemówwspó∏praca transgraniczna przynios∏a szeregpozytywnych efektów. Przez ostatnie lata uda∏osi´ utworzyç kana∏y kontaktów pozwalajàcerozwijaç wspó∏prac´ pomi´dzy obszaramiprzygranicznymi. Mimo ˝e ta wspó∏praca ciàgleopiera si´ na kontaktach indywidualnych, to jed-nak stanowià one dobrà podstaw´ do ich insty-tucjonalizacji.

Po za∏amaniu si´ procesu rozwoju wspó∏pracytransgranicznej w po∏owie lat dziewi´çdziesià-tych obecnie nast´puje jego odradzanie si´. Po-wstaje coraz wi´cej organizacji pozarzàdowychzajmujàcych si´ tà tematykà i szukajàcych part-nerów po drugiej stronie granicy13. Coraz cz´-Êciej tak˝e w∏adze regionalne i centralne do-strzegajà znaczenie tego typu dzia∏alnoÊci; dà˝àdo jej rozwoju, a tak˝e finansujà z w∏asnychÊrodków. Âwiadczy o tym, np. rosnàce zaanga˝o-wanie finansowe w∏adz centralnych i lokalnychnowych paƒstw cz∏onkowskich w dzia∏alnoÊçposzczególnych euroregionów.Kolejnym sukcesem wspó∏pracy transgranicznejjest utworzenie p∏aszczyzny rozwoju stosun-ków dobrosàsiedzkich na poziomie lokalnym,do pewnego stopnia funkcjonujàcej niezale˝-nie od stosunków mi´dzypaƒstwowych. Ma tobardzo du˝e znaczenie w przypadku nienajlep-szych stosunków mi´dzypaƒstwowych litewsko-,∏otewsko- i estoƒsko-rosyjskich oraz litewsko-,∏otewsko- i polsko-bia∏oruskich. W tym przypad-ku wspó∏praca regionów przygranicznych jestjednym z wa˝niejszych kana∏ów kontaktów po-mi´dzy spo∏eczeƒstwami i pozwala minimalizo-waç negatywne skutki ch∏odnych relacji na po-ziomie w∏adz centralnych.Innym korzystnym efektem tego typu wspó∏pra-cy jest stopniowe prze∏amywanie negatywnychstereotypów i budowanie dobrych kontaktówna poziomie spo∏ecznym. Choç jest to procesd∏ugotrwa∏y, ju˝ widoczne sà jego pierwsze po-zytywne skutki w prze∏amywaniu barier w kon-taktach np. pomi´dzy Estoƒczykami i Rosjanamiczy Polakami i Ukraiƒcami, gdzie stopniowo two-rzy si´ klimat wzajemnego zaufania i woli wspó∏-pracy, zw∏aszcza wÊród m∏odych ludzi.Trzeba te˝ podkreÊliç, ˝e realizowane w ramachwspó∏pracy transgranicznej projekty sà cz´stojedynymi stymulujàcymi rozwój regionalnyi spo∏eczny tych w wi´kszoÊci peryferyjnychregionów oraz pozwalajà uzyskiwaç dzi´ki nimzewn´trzne wsparcie finansowe lub techniczne.Choç trudno to przedstawiç w sposób wymierny,kontakty regionów przygranicznych sprzyja∏yprze∏amywaniu wzajemnych stereotypów i uprze-dzeƒ wÊród spo∏eczeƒstw zamieszkujàcych poobu stronach granicy, a tak˝e by∏y dobrà okazjà dopromocji regionu poza granicami kraju.

31W

sp

ó∏p

rac

a t

ran

sg

ran

icz

na

na

no

we

j g

ran

icy

ws

ch

od

nie

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

III. Stan obecny wspó∏pracytransgranicznej pomi´dzy nowymipaƒstwami cz∏onkowskimi UEa paƒstwami WNP

Na kontakty spo∏eczne na pograniczu estoƒsko--rosyjskim rzutujà w du˝ym stopniu skompliko-wane stosunki mi´dzypaƒstwowe oraz wyst´-pujàce po obu stronach nieufnoÊç i uprzedzeniamajàce historyczne korzenie w burzliwych rela-cjach pomi´dzy oboma narodami. Brak uregulo-wanego statusu mniejszoÊci rosyjskoj´zycznejw Estonii, zamieszkujàcej w wi´kszoÊci obszaryprzygraniczne, oraz zdecydowany kurs politycz-ny tego kraju na integracj´ kraju z UE i NATOjest postrzegany przez Rosjan na poziomie spo-∏ecznym jako im nieprzyjazny. Z kolei Estoƒczy-cy twierdzà, ˝e Rosjanie nie traktujà ich jakorównorz´dnych partnerów, oraz wykazujà sze-reg obaw wobec wielkiego sàsiada14.W pó∏nocnej cz´Êci granicy, w rejonie miast Na-rwa-Iwangorod, sprzeczne interesy wokó∏ im-portu tanich towarów z Rosji, który uderza

w interesy estoƒskie oraz konfliktu dotyczàcegozarzàdzania gospodarkà wodnà na rzece Na-rwa15, przes∏aniajà pozytywne przyk∏ady koope-racji i uniemo˝liwiajà ukszta∏towanie si´ insty-tucjonalnych mechanizmów wspó∏pracy regio-nalnej. Mimo to podejmowane sà próby nawià-zania wspó∏dzia∏ania pomi´dzy lokalnymi okr´-gami Ida-Viru i Sankt Petersburg w turystyce,a tak˝e realizacji projektów zarzàdzania gospo-darkà wodnà jeziora Pejpus.W przypadku po∏udniowej cz´Êci granicy estoƒ-sko-rosyjskiej, w za∏o˝eniu, pewne dzia∏ania mainicjowaç i koordynowaç powsta∏a w 1996 rokuRada Wspó∏pracy Transgranicznej (Council forCross-Border Co-operaton), w sk∏ad której wcho-dzà w∏adze lokalne okr´gów przygranicznychz Estonii, ¸otwy i Rosji. Dzia∏alnoÊç Rady by∏acz´Êciowo finansowana m.in. z unijnego pro-gramu PHARE CREDO. Jej celem jest powo∏anieestoƒsko-∏otewsko-rosyjskiego euroregionu o na-zwie Livonia oraz wyst´powanie o uzyskaniewsparcia z funduszy strukturalnych UE. Jednakjak podkreÊlajà lokalni obserwatorzy ze wszyst-kich trzech paƒstw, Rada dzia∏a bardzo pasyw-nie. Zw∏aszcza strona rosyjska nie podejmujeaktywnego uczestnictwa w jej pracach. Dodat-kowo w sk∏ad jej delegacji nie zostali w∏àczeniprzedstawiciele organizacji spo∏ecznych – Rosj´reprezentujà jedynie przedstawiciele w∏adz.Powa˝nym problemem w stosunkach estoƒsko--rosyjskich rzutujàcym bezpoÊrednio na wspó∏-prac´ na poziomie lokalnym jest brak podpisa-nego traktatu granicznego. WÊród kolejnychtrudnoÊci, oprócz omówionych w rozdziale po-przednim, nale˝y wymieniç m.in.16: biernà po-staw´ w∏adz lokalnych w rozwijaniu wspó∏pra-cy i lobbowaniu w∏asnych interesów na wy˝-szych szczeblach w∏adz, a tak˝e brak informacjio sàsiadach oraz o mo˝liwoÊciach uzyskania ze-wn´trznego wsparcia (np. unijnego).

Cechà charakterystycznà pogranicza ∏otewsko--rosyjskiego jest brak wi´kszych oÊrodków miej-skich i ca∏kowicie rolniczy charakter regionu.Stàd te˝ poziom wspó∏pracy transgranicznejjest niski. Organizacje pozarzàdowe wykazujàma∏e zainteresowanie dzia∏alnoÊcià na tym od-cinku granicy. Realizowane projekty w okr´gupskowskim dotyczy∏y ekologii, wymiany m∏o-dzie˝y oraz rozwijania wspó∏pracy handlowej.Zw∏aszcza w tym ostatnim obszarze odniesiono

Ws

pó

∏pra

ca

tra

ns

gra

nic

zn

a n

a n

ow

ej

gra

nic

y w

sc

ho

dn

iej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

32

P r a c e O S W

Ekologia na pograniczu estoƒsko-rosyjskim

Przyk∏ad dzia∏alnoÊci organizacji pozarzàdowychw obszarze ekologii stanowi realizowany przez es-toƒskà organizacj´ pozarzàdowà Peipsi Center forTransboundary co-operation projekt „Rozwój i re-alizacja programu zarzàdzania wodami jezioraPejpus”. Jego celem by∏o wypracowanie modeluzarzàdzania akwenem zgodnego z prawem estoƒ-skim i rosyjskim oraz standardami europejskimi.Realizacja tego projektu opiera∏a si´ na zainicjo-waniu dyskusji na poziomie lokalnym i centralnymnt. rozwoju ekosystemu jeziora Pejpus. Rozpocz´-to od przygotowania prac studyjnych, uzgodnieniawspólnych dla Estonii i Rosji za∏o˝eƒ programuzarzàdzania granicznym akwenem, a tak˝e utwo-rzenia instrumentów monitorowania realizacji te-go programu. W jego toku ujawni∏y si´ problemyzwiàzane z próbami w∏àczenia wàtków politycz-nych (zwiàzanych z problemami estoƒsko-rosyj-skich stosunków mi´dzypaƒstwowych) do dyskusjina temat akwenu, ró˝nicami procedur prawnychi instytucjonalizacji zarzàdzania wodami i wresz-cie po stronie rosyjskiej brakiem funduszy i zaco-faniem infrastrukturalnym. W ramach programuprzygotowano 8 projektów studyjnych.

pewne sukcesy. W po∏owie roku 2003 dzia∏a∏ow Pskowie ok. 160 wspólnych przedsi´biorstw∏otewsko-rosyjskich17.Zarówno Estoƒczycy, jak i ¸otysze zwracajàuwag´ na trudnoÊci we wspó∏pracy ze stronàrosyjskà. Dotyczà one przede wszystkim brakuzrozumienia w∏adz federalnych i regionalnychdla dzia∏alnoÊci organizacji pozarzàdowychoraz rozwijania wspó∏pracy na poziomie lokal-nym. Niekiedy wspó∏praca rosyjskich NGO z es-toƒskimi lub ∏otewskimi partnerami jest po-strzegana przez rosyjskie w∏adze jako niezgod-na z interesami paƒstwa. Wynika to ze specyfi-ki tamtejszego systemu w∏adzy, który jeststrukturà silnie scentralizowanà – w∏adze cen-tralne dà˝à do monopolizowania kontaktówmi´dzynarodowych. Najwi´ksze zainteresowa-nie projektami transgranicznymi wykazujà w∏a-dze najni˝szych szczebli (miast czy obwodówprzygranicznych). Dotyczy to zw∏aszcza tychsfer, w których nie majà mo˝liwoÊci finanso-wych i technicznych dzia∏ania, takich jak np.ochrona Êrodowiska. Jednak w obszarach,w których w∏adze sà aktywne, np. rozwój regio-nalny, edukacja, dochodzi do rywalizacji i kon-fliktu interesów z organizacjami pozarzàdowy-mi. W tym przypadku przyczynà takiego stano-wiska w∏adz jest dà˝enie struktur paƒstwo-wych do pe∏nej monopolizacji stosunkóww tych obszarach. Mimo to przedstawiciele ro-syjskich organizacji pozarzàdowych zajmujà-cych si´ wspó∏pracà transgranicznà okreÊlajàich stosunki z w∏adzami lokalnymi jako po-prawne. Zwraca jednak uwag´ bardzo ma∏a licz-ba rosyjskich NGO zaanga˝owanych w projektyprzygraniczne. Na przyk∏ad w Pskowie, b´dà-cym drugim co do wielkoÊci miastem po Peters-burgu przy granicy Rosji z Estonià i ¸otwà, dzia-∏a tylko jedna organizacja pozarzàdowa zajmu-jàca si´ problematykà wspó∏pracy transgranicz-nej – „Czudskij Projekt”.¸otwa i Litwa wykazujà coraz wi´ksze zaintere-sowanie wspó∏pracà z Bia∏orusià. Wa˝nà trój-stronnà inicjatywà by∏o powo∏anie w 2001 rokueuroregionu Kraj Jezior.

Powa˝nym problemem dla dobrej wspó∏pracyprzygranicznej jest nieufna postawa bia∏oruskichw∏adz wobec tego typu aktywnoÊci. Równie˝bia∏oruskie podmioty – w∏adze lokalne i organi-zacje pozarzàdowe – sà bierne w podejmowaniu

dzia∏aƒ. W du˝ym stopniu wp∏ywa na to sytu-acja polityczna w kraju i panujàcy tam re˝im au-torytarny. W∏adze paƒstwowe Bia∏orusi dà˝à domaksymalnego ograniczenia dzia∏alnoÊci organi-zacji pozarzàdowych, stosujàc szereg obostrzeƒadministracyjno-prawnych. W efekcie ca∏y sek-

33W

sp

ó∏p

rac

a t

ran

sg

ran

icz

na

na

no

we

j g

ran

icy

ws

ch

od

nie

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

Euroregion Kraj Jezior

Dzia∏alnoÊç euroregionu Kraj Jezior na pograni-czu bia∏orusko-litewsko-∏otewskim jest dobrymprzyk∏adem kszta∏towania si´ oddolnych inicjatywrozwijania wspó∏pracy transgranicznej. Eurore-gion ten boryka si´ z typowymi problemami dlatego rodzaju wspó∏pracy.Z inicjatywà nawiàzania wspó∏pracy regionówprzygranicznych wysz∏y w 1998 roku ∏otewskiew∏adze samorzàdowe m.in. z regionów Kraslavai Rezekne, które zaproponowa∏y stronie bia∏oru-skiej nawiàzanie bliskich kontaktów. Nast´pniezaproszono do utworzenia euroregionu partnerówlitewskich. W pierwszym etapie trzy strony powo-∏a∏y regionalnà Rad´ Wspó∏pracy Transgranicz-nej. Ta lokalna inicjatywa uzyska∏a wsparcie zestrony Norweskiego Stowarzyszenia W∏adz Lo-kalnych i Regionalnych oraz norweskiego Mini-sterstwa Spraw Zagranicznych, co pozwoli∏o nautworzenie w 2001 roku Biura Zarzàdu Eurore-gionu Kraj Jezior oraz przygotowanie do wypra-cowania strategii dzia∏aƒ. Dzia∏ania w∏adz samo-rzàdowych po stronie litewskiej i ∏otewskiej spo-tka∏y si´ z aprobatà tamtejszych w∏adz central-nych, które wspar∏y je finansowo. Nale˝y podkre-Êliç znaczne zaanga˝owanie w∏adz lokalnych obupaƒstw, które finansujà w du˝ym stopniu funkcjo-nowanie struktur euroregionalnych. Powa˝ny pro-blem stanowi jednak bierna postawa strony bia∏o-ruskiej, która nie anga˝uje si´ finansowo we wspie-ranie wspólnych projektów, a tak˝e nie realizu-je podj´tych wczeÊniej na poziomie euroregional-nym decyzji. Nie utworzy∏a tak˝e po swojej stro-nie biura euroregionu.Podejmowane dzia∏ania dotyczà wy∏àcznie wspó∏-pracy transgranicznej, a nie regionalnej, przygra-nicznej. Wykorzystujà przy tym wspó∏dzia∏anie ist-niejàcych struktur w∏adz lokalnych i NGO, bez roz-budowy struktur biurokratycznych. Dotychczas re-alizowane by∏y „mi´kkie projekty”, np. rozwój tu-rystyki czy szkolenia przedsi´biorców i stymulo-wanie nawiàzywania kontaktów gospo-darczych. Po rozszerzeniu UE istotnym celem b´-dzie przyciàgni´cie unijnych Êrodków pomoco-wych z funduszu INTERREG.

tor pozarzàdowy jest nierozwini´ty i brak jestna Bia∏orusi organizacji skoncentrowanych wy-∏àcznie na rozwoju projektów kooperacji w ob-szarach przygranicznych. Z kolei na poziomiew∏adz zauwa˝a si´ ca∏kowità monopolizacj´ sto-sunków zagranicznych przez centrum, co unie-mo˝liwia podejmowanie samodzielnie przez lo-kalne podmioty jakichkolwiek dzia∏aƒ.Polska, b´dàca jedynym paƒstwem unijnym gra-niczàcym z wszystkimi trzema wschodnimi sà-siadami Unii, przywiàzuje du˝à wag´ do rozwojuwspó∏pracy transgranicznej. Dotyczy to przedewszystkim w∏adz samorzàdowych oraz organiza-cji pozarzàdowych. Na polskiej granicy wschod-niej i pó∏nocnej dzia∏a szeÊç euroregionów, two-rzony jest siódmy.Aktywnie rozwija si´ wspó∏praca na poziomiew∏adz lokalnych. Dla nich kooperacja ze wschod-nimi partnerami jest wa˝nym bodêcem dla roz-woju lokalnego. Polskie województwa lubelskiei podkarpackie nawiàza∏y np. dobre kontaktyz ukraiƒskimi obwodami: zakarpackim, lwow-skim, wo∏yƒskim i ∏uhaƒskim. Wspó∏praca kon-centruje si´ na rozwijaniu stosunków handlo-wych, ochronie Êrodowiska oraz wymianie kultu-ralno-naukowej. Równie bliskie kontakty utrzy-mywane sà z partnerami z Bia∏orusi i Rosji. Jed-nak w ocenie samych samorzàdowców kontaktyte, z powodu opisanego powy˝ej braku autono-mii decyzyjnej w∏adz lokalnych Bia∏orusi (a tak˝eRosji) oraz braku Êrodków finansowych, ograni-czajà si´ g∏ównie do spotkaƒ i podtrzymywaniadialogu, bez realizacji konkretnych projektów.

O wiele aktywniejsze ni˝ w∏adze sà polskie orga-nizacje pozarzàdowe. Dla polskich NGO dzia∏al-noÊç zagraniczna za wschodnià granicà sta∏a si´pewnà specjalizacjà. Ponad 200 polskich NGO re-alizuje swoje programy we wspó∏pracy zewschodnimi sàsiadami. W 2002 roku zrealizowa-∏y one projekty na sum´ ok. 4 mln USD18. Wa˝-nym elementem tej dzia∏alnoÊci by∏a aktywnoÊçna polu wspó∏pracy transgranicznej. Organiza-cje anga˝owa∏y si´ w projekty zwiàzane z: – oÊwiatà (wydawnictwa popularnonaukowe,seminaria, konferencje, warsztaty), – pomocà spo∏ecznà i humanitarnà, – wymianà kulturalnà (wystawy, festiwale, pro-gramy edukacyjne), – budowaniem kontaktów mi´dzy mieszkaƒca-mi, ekologià i ochronà zdrowia19.

Dla lepszej koordynacji dzia∏aƒ zosta∏a powo∏a-na grupa „Zagranica”, b´dàca platformà wspó∏-pracy organizacji pozarzàdowych, pozwalajàcàlobbowaç ich interesy w kontaktach z w∏adzamioraz propagowaç swojà dzia∏alnoÊç.Odr´bnà cz´Êç stanowià projekty skierowane domniejszoÊci polskiej mieszkajàcej za granicà, re-alizowane g∏ównie przez organizacj´ „Wspólno-ta Polska”.Jednak pomimo istniejàcej wspó∏pracy organiza-cji pozarzàdowych z w∏adzami centralnymi i sa-morzàdowymi brak jest instytucjonalizacji tejwspó∏pracy. Cz´sto odbywa si´ ona na zasadziemniej formalnych kontaktów. Stàd pomoc w∏adzdla tych organizacji nie jest dostateczna i nie od-powiada w pe∏ni ich potrzebom.Wspó∏praca transgraniczna pomi´dzy S∏owacjài Ukrainà nie osiàgn´∏a wysokiego poziomu. Pocz´Êci wyp∏ywa to zapewne z krótkiej granicypomi´dzy tymi paƒstwami (98 km) i niewielkie-go zaludnienia rejonów przygranicznych. S∏o-wackie NGO nie wykazujà zainteresowania roz-wijaniem programów wspó∏pracy obszarówprzygranicznych, koncentrujàc si´ na dzia∏alno-Êci w du˝ych oÊrodkach miejskich na Ukrainie.Natomiast same w∏adze s∏owackie koncentrujàsi´ na kwestiach bezpieczeƒstwa granicy, któretraktujà priorytetowo. S∏owackie podmiotyuczestniczà w projektach transgranicznych g∏ów-nie w ramach Euroregionu Karpackiego, skupiajàcsi´ na kwestiach rozbudowy infrastruktury trans-portowej i komunikacyjnej, rozwoju drobnej

Ws

pó

∏pra

ca

tra

ns

gra

nic

zn

a n

a n

ow

ej

gra

nic

y w

sc

ho

dn

iej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

34

P r a c e O S W

Rozbudowa infrastruktury spo∏ecznej – Euroregionalny Medyczny OÊrodek Naukowy w Bia∏ymstoku

Euroregionalny Medyczny OÊrodek Naukowyw Bia∏ymstoku jest ciekawà inicjatywà powsta∏àw ramach euroregionu Niemen. Powo∏a∏y gow 2003 roku Akademia Medyczna w Bia∏ymstokuoraz Uniwersytet Medyczny w Grodnie. Jego ce-lem jest konsolidacja oÊrodków naukowych z Bia-∏egostoku, Grodna, a tak˝e Wilna i Kowna.Wspó∏praca ma dotyczyç prowadzenia wspólnychbadaƒ, wymiany naukowców oraz informacjii materia∏ów naukowych, wzajemnego przekazy-wania pomocy technicznej, a tak˝e wspólnegouzyskiwania zagranicznych Êrodków pomoco-wych, zw∏aszcza unijnych.

przedsi´biorczoÊci oraz programach edukacyj-nych i kulturalnych20.Dla graniczàcego ze S∏owacjà ukraiƒskiego obwo-du zakarpackiego znacznie wa˝niejszym partne-rem sà w´gierskie regiony przygraniczne, ze znaj-dujàcymi si´ tam oÊrodkami miejskimi. W´grzyw swoich kontaktach z ukraiƒskimi partneramikoncentrujà si´ na kwestiach ekonomicznych,w tym – wymianie handlowej. Podstawowà for-mà instytucjonalizacji wspó∏pracy sà strukturyEuroregionu Karpackiego oraz wchodzàcego w je-go sk∏ad mikroregionu Interregio tworzonegoprzez w´gierski region Szablocs–Szatmar–Bereg,ukraiƒski obwód zakarpacki i rumuƒski okr´g Sa-tu Mare. Cechà charakterystycznà w´gierskich or-ganizacji pozarzàdowych dzia∏ajàcych w przygra-nicznych obszarach Ukrainy jest koncentracja ichdzia∏alnoÊci na wsparciu mieszkajàcej tam mniej-szoÊci w´gierskiej.

IV. Unia Europejska wobec swojej nowej granicy wschodniej

1. Dotychczasowe zaanga˝owanie UniiEuropejskiej w rozwój wspó∏pracytransgranicznej w Europie Wschodniej

Formalnie od 1994 roku, wraz z coraz bardziejrealnymi perspektywami cz∏onkostwa w Uniikrajów Europy Ârodkowej, Unia Europejska za-cz´∏a anga˝owaç si´ w rozwój wspó∏pracy trans-granicznej na granicy pomi´dzy paƒstwamiÊrodkowoeuropejskimi i WNP. Wspó∏praca tegorodzaju mia∏a w zamierzeniach, oprócz wymia-ru bezpieczeƒstwa i przeciwdzia∏ania „mi´k-kim” zagro˝eniom, wynikajàcym z funkcjono-wania granicy, staç si´ instrumentem rozwojuintegracji ogólnoeuropejskiej, rozszerzania stre-fy stabilnoÊci i przeciwdzia∏ania powstawaniunowych linii podzia∏u w Europie.Znaczenie wspó∏pracy transgranicznej zosta∏opodkreÊlone w Porozumieniach o Partnerstwiei Wspó∏pracy (PCA) podpisanych z Rosjà i Ukra-inà oraz Wspólnych Strategiach UE wobec Rosjioraz Ukrainy. W ramach PCA zosta∏y powo∏anepodkomitety, które mia∏y identyfikowaç priory-tety w ramach wspó∏pracy transgranicznej. Jed-nak tak˝e w ocenie Brukseli aktywnoÊç tych ko-mitetów nie wysz∏a poza stadium poczàtkowe21.W przypadku unijnych Wspólnych Strategii

przyznano wspó∏pracy transgranicznej specjal-ne znaczenie na poziomie regionalnym i subre-gionalnym, gdzie mia∏a byç rozwijana przez ist-niejàce instytucje i za pomocà instrumentówwspó∏pracy regionalnej.G∏ównymi instrumentami kszta∏towania polity-ki w obszarze wspó∏pracy transgranicznej Uniiby∏y ró˝nego rodzaju programy pomocowe. Najwa˝niejsze z nich to: PHARE CBC (Small Pro-ject Facility i Micro Project Facility), TACIS CBC,PHARE CREDO, ECOS-OUVERTURE. Niektóre pro-gramy rozwoju regionów przygranicznychpaƒstw kandydackich uzyska∏y wsparcie w ra-mach funduszy przedakcesyjnych – ISPA i SAPARD.Obwód kaliningradzki i paƒstwa ba∏tyckie obj´-te by∏y te˝ wsparciem w ramach Wymiaru Pó∏-nocnego UE. Ponadto wiele innych unijnych ini-cjatyw dotyczy∏o poÊrednio regionalnej wspó∏-pracy transgranicznej, np. programy Tempus,Socrates, Leonardo, Framework Programme forResearch and Technical Development, Culture2000 itd. Dodatkowo wspó∏praca transgranicznawspierana by∏a przez programy skierowane dlabasenu Morza Ba∏tyckiego: “Special Action in Fa-vour of the Baltic Sea Region”22, BSR INTERREGIII B, INTERREG II C, VASAB 2010. W rozwójwspó∏pracy transgranicznej zaanga˝owa∏y si´tak˝e organizacje i instytucje: Zwiàzek MiastBa∏tyckich, Rada Paƒstw Morza Ba∏tyckiego(CBSS), Wspó∏praca Subregionalna Paƒstw MorzaBa∏tyckiego (BSSSC), Baltic Agenda 21, Baltic Lo-cal Agenda 21 Forums. G∏ównym programem unijnym koncentrujàcymsi´ na wspieraniu wspó∏pracy transgranicznejby∏ PHARE CBC dla paƒstw kandydackich orazTACIS CBC dla paƒstw WNP. Od 1 maja 2004 ro-ku funkcje programu PHARE CBC przejà∏ pro-gram INTERREG.Wspieranie wspó∏pracy transgranicznej nawschodnich granicach kandydatów UE poprzezprogram PHARE CBC odbywa∏o si´ w ramach Na-rodowych Programów PHARE, bez ustanawianiaodr´bnej linii bud˝etowej23. Wyodr´bniono na-tomiast podstawowe cz´Êci programu, na któresk∏ada∏y si´: du˝e projekty infrastrukturalneoraz Fundusz Ma∏ych Projektów Infrastruktural-nych i Fundusz Ma∏ych Projektów (SPF – SmallProject Fund). O ile dwa pierwsze dotyczy∏yinfrastruktury granicznej oraz wsparcia i szko-leƒ dla Stra˝y Granicznych, to SPF odnosi∏ si´ doprogramów wsparcia wymiany kulturalnej, roz-

35W

sp

ó∏p

rac

a t

ran

sg

ran

icz

na

na

no

we

j g

ran

icy

ws

ch

od

nie

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

woju lokalnej demokracji, studiów planistycz-nych i rozwojowych, rozwoju gospodarczegoi ochrony Êrodowiska naturalnego. Priorytetemprogramu PHARE CBC by∏y kwestie zwi´kszeniabezpieczeƒstwa granicy z paƒstwami, które nieb´dà cz∏onkami UE (czyli WNP). Odzwierciedlato podzia∏ lokowanych Êrodków. W Polsce w ra-mach programu Polska Granica Wschodnia w la-tach 1997–2002 na wzmocnienie bezpieczeƒstwagranicy przeznaczono 110,2 mln euro, na du˝e pro-jekty infrastruktury granicznej – 83,2 mln euro,a na Fundusz Ma∏ych Projektów – 9,6 mln24.Program TACIS CBC koncentruje si´ na obszarzeEuropy Wschodniej i jest przeznaczony dla Rosji,Ukrainy, Bia∏orusi i Mo∏dawii. Dotychczas by∏ re-alizowany w dwóch edycjach w latach 1996–1999oraz obecnie trwajàcej w latach 2000–2006.W pierwszym okresie bud˝et programu wynosi∏110 mln euro. Najwi´cej uwagi poÊwi´cono pó∏-nocno-zachodniej Rosji i eksklawie kaliningradz-kiej, na których wsparcie przeznaczono 50% bu-d˝etu programu. Kolejne 20% Êrodków przypa-d∏o Ukrainie, a po 10% Bia∏orusi i Mo∏dawii. Drugi etap programu TACIS ustanawia∏a nowaregulacja Komisji Europejskiej dotyczàca za∏o-˝eƒ wsparcia dla paƒstw partnerskich w EuropieWschodniej i Azji Centralnej nr 99/2000 z 29grudnia 1999 roku25. Priorytety programu doty-czà wsparcia rozwoju regionów przygranicznych,rozbudowy infrastruktury granicznej (zw∏aszczaprzejÊcia graniczne), wspierania procesówtransformacji poprzez wspó∏prac´ regionówprzygranicznych, ochrony Êrodowiska, rozbudo-wy sieci infrastrukturalnej i stymulowanie roz-woju ekonomicznego przez wsparcie sektoraprywatnego26. Realizowane projekty podzielonona dwa rodzaje – du˝e projekty dotyczàceprzejÊç granicznych, Êrodowiska i projektówenergetycznych o bud˝ecie powy˝ej 2 mln eurooraz ma∏e projekty w zakresie uczestnictwaw∏adz lokalnych we wspó∏pracy transgranicznejo wartoÊci 50–200 tys. euro. Realizacja progra-mu TACIS CBC opiera si´ na 3–4-letnich za∏o˝e-niach generalnych oraz wyznaczanych co rokw przypadku Rosji i Ukrainy i co dwa lataw przypadku Bia∏orusi i Mo∏dawii priorytetachi obszarach dzia∏aƒ. Âcie˝ka na lata 2000–2003o bud˝ecie ok. 30 mln euro rocznie przyzna∏apriorytet rozbudowaniu infrastruktury granicz-nej (40–50% bud˝etu), ochronie Êrodowiska(15–25% bud˝etu) oraz wsparciu prywatnego

sektora (15–25% bud˝etu). Na ma∏e projektyprzeznaczono 10–25% Êrodków.

2. Wspó∏praca transgraniczna na wschodniej granicy Unii po jej rozszerzeniu

Z powodu bezpoÊredniego sàsiedztwa Unii z paƒ-stwami Europy Wschodniej pojawi∏a si´ koniecz-noÊç wzmocnienia programów wspierajàcychwspó∏prac´ mi´dzyregionalnà. Zmianie ulegnàunijne instrumenty finansujàce projekty trans-graniczne, poniewa˝ program PHARE CBC zosta∏zakoƒczony dla paƒstw Europy Ârodkowej, a jegofunkcje przej´∏y programy INTERREG. KoniecznoÊç zmian zasygnalizowa∏a Komisja Eu-ropejska w Komunikacie do Parlamentu Europej-skiego „Szersza Europa – Sàsiedztwo: nowe ra-my stosunków z naszymi wschodnimi i po∏u-dniowymi sàsiadami”27. W dokumencie uznanorozszerzenie wspó∏pracy transgranicznej za je-den z instrumentów wspó∏pracy z sàsiadami Unii,majàcy na celu zredukowanie strefy ubóstwai utworzenie wspólnego obszaru stabilnoÊci i do-brobytu. Dokument potwierdza fakt wyst´pujà-cych ró˝nic pomi´dzy programami wsparcia dlapaƒstw unijnych i WNP oraz braku koordynacjipomi´dzy nimi jako powa˝nà przeszkod´ w po-dejmowaniu dzia∏alnoÊci transgranicznej.W zwiàzku z tym postuluje utworzenie NowegoInstrumentu Sàsiedztwa (New NeighbourhoodInstrument – NNI) wykorzystujàcego pozytywnedoÊwiadczenia realizowanych programów TACIS,PHARE i INTERREG28. Instrument ten ma stymu-lowaç wspó∏prac´ regionalnà i subregionalnà nawschodniej granicy UE, jak te˝ rozwój regionówgranicznych.Komunikat Komisji Europejskiej „Ustanawiajàcdrog´ do Nowego Instrumentu Sàsiedztwa” kon-kretyzowa∏ za∏o˝enia Nowego Instrumentu Sà-siedztwa postulowanego w komunikacie “WiderEurope”29. NNI ma byç ogólnym instrumentemzarzàdzania kwestiami granicznymi dla wszyst-kich granic zewn´trznych UE. Wyznaczono czte-ry priorytety planowanego instrumentu: wspie-ranie zrównowa˝onego rozwoju ekonomicznegoi spo∏ecznego obszarów przygranicznych po obustronach granicy, zwalczania „mi´kkich” zagro-˝eƒ zwiàzanych z funkcjonowaniem granicy(przemyt, migracja, przest´pczoÊç zorganizowa-na itd.), bezpieczeƒstwo granicy oraz rozwój kon-

Ws

pó

∏pra

ca

tra

ns

gra

nic

zn

a n

a n

ow

ej

gra

nic

y w

sc

ho

dn

iej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

36

P r a c e O S W

taktów mi´dzyludzkich. Komunikat proponuje,by NNI sta∏ si´ wspólnym narz´dziem dla wszyst-kich granic zewn´trznych po roku 2006, ∏àczàcymw sobie zagadnienia polityki zagranicznej, ekono-micznej i spójnego rozwoju spo∏ecznego. Nie pre-cyzuje jednak jego ostatecznego kszta∏tu, któryma zostaç okreÊlony w toku dalszych prac30. Dotego czasu proponuje si´ wykorzystanie istniejà-cych programów INTERREG, TACIS CBC, PHARECBC w regionie Europy Ârodkowo-Wschodniej,a tak˝e CARDS i MEDA w pozosta∏ych obszarachsàsiedztwa.Obecnie trwajà prace nad odpowiednim zmodyfi-kowaniem istniejàcych narz´dzi unijnych wspie-rania wspó∏pracy transgranicznej po rozszerze-niu 1 maja 2004 roku, majàce na celu popraw´ ko-ordynacji pomi´dzy programami INTERREG31 i TA-CIS CBC. Przygotowywane programy sàsiedztwaprzybierajà form´ wspó∏pracy trilateralnej. Trzyz nich dotyczà koordynacji programu INTERREGIIIA/TACIS CBC i przeznaczone sà dla Polski–Li-twy–Kaliningradu, Polski–Bia∏orusi–Ukrainy i S∏o-wacji–W´gier–Ukrainy. Natomiast w ramachÊcie˝ki INTERREG IIIB dla Regionu Morza Ba∏tyc-kiego przygotowywane sà dwa subregionalneprogramy, tak˝e w formacie trilateralnym, dla Es-tonii–¸otwy–Rosji oraz ¸otwy–Litwy–Bia∏orusi.

V. Wnioski

– Wspó∏praca transgraniczna jest jednym z wa˝-niejszych instrumentów pozwalajàcym ∏agodziçpewne niedogodnoÊci zwiàzane z zaostrzeniemre˝imu granicznego (np. utrudnieniem procedurprzekraczania granicy w zwiàzku z wprowadze-niem wiz) po wstàpieniu do Unii Europejskiejpaƒstw Europy Ârodkowej. Pozwala rozwijaçkontakty pomi´dzy spo∏ecznoÊciami po obustronach granicy, realizowaç wspólne inicjatywys∏u˝àce ca∏emu regionowi przygranicznemuoraz prze∏amywaç bariery zwiàzane z funkcjo-nowaniem granicy. Jest te˝ bardzo wa˝nym in-strumentem s∏u˝àcym stabilizacji regionalnejoraz stymulujàcym transformacj´ by∏ych paƒstwobozu komunistycznego poprzez utworzenieplatformy wspó∏pracy regionalnej oraz pobudza-jàcym zrównowa˝ony rozwój regionalny.

– G∏ówne bariery w rozwoju wspó∏pracy trans-granicznej wynikajà ze znacznych dysproporcji

pomi´dzy nowymi cz∏onkami UE oraz ichwschodnimi sàsiadami w zakresie mo˝liwoÊci fi-nansowych oraz technicznych, mechanizmów fi-nansowania i absorbowania pomocy zewn´trz-nej, koordynacji dzia∏aƒ pomi´dzy poszczegól-nymi podmiotami oraz ró˝nic w zakresie kompe-tencji w∏adz lokalnych zaanga˝owanych wewspó∏prac´ transgranicznà.

– Wspó∏praca transgraniczna jest realizowanag∏ównie na poziomie w∏adz lokalnych oraz orga-nizacji pozarzàdowych. Najaktywniej rozwijasi´ na obszarze wschodniej granicy Polski, cze-mu sprzyja d∏ugoÊç granicy, znajdujàce si´ napograniczu oÊrodki miejskie i przemys∏owe orazprzechodzenie przez t´ granic´ wa˝nych euro-pejskich korytarzy transportowych. Na tym ob-szarze dzia∏a szereg organizacji pozarzàdowych,funkcjonuje szeÊç euroregionów, natomiast w∏a-dze Polski i UE przeznaczajà na ten cel stosunko-wo du˝e Êrodki finansowe.

– Unia Europejska anga˝uje si´ we wspieraniewspó∏pracy transgranicznej na tym obszarze zapoÊrednictwem m.in. funduszy celowych. Ichpriorytetami jest poprawa bezpieczeƒstwa gra-nicy (rozbudowa infrastruktury graniczneji wsparcie dla stra˝y granicznych) oraz uspraw-nienie jej przekraczania (rozbudowa przejÊç gra-nicznych, dróg dojazdowych itp.). Znaczniemniejsze sumy przeznaczano na wymiar spo-∏eczny tej wspó∏pracy – rozwój kontaktów mi´-dzyludzkich, rozbudow´ infrastruktury niezwià-zanej z granicà (np. regionalne centra naukoweczy medyczne). Ponad po∏owa przeznaczonychÊrodków skierowana by∏a dla obszarów przygra-nicznych pó∏nocno-wschodniej Rosji oraz eks-klawy kaliningradzkiej.

VI. Wizja unijnego podejÊciawobec granicy – granica bezpieczna i przyjazna

Wobec braku, w dajàcej si´ przewidzieç przy-sz∏oÊci, perspektyw cz∏onkostwa w Unii Euro-pejskiej paƒstw WNP nowa wschodnia granicaUnii b´dzie mia∏a charakter trwa∏y. B´dzie onastanowiç jednà z najwa˝niejszych linii podzia∏una kontynencie europejskim. Niesie to ze sobà

37W

sp

ó∏p

rac

a t

ran

sg

ran

icz

na

na

no

we

j g

ran

icy

ws

ch

od

nie

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

liczne wyzwania dla strony unijnej oraz jejwschodnich sàsiadów.Z punktu widzenia interesów UE konieczne jestwypracowanie mechanizmów skutecznego za-rzàdzania granicà. Jednak by ta granica nie sta∏asi´ powa˝nà barierà dla rozwoju partnerskichstosunków dobrosàsiedzkich, nie nale˝y koncen-trowaç si´ wy∏àcznie na kwestiach bezpieczeƒ-stwa. Jej oddzia∏ywanie wykracza znacznie pozat´ sfer´ i ma olbrzymie znaczenie spo∏ecznei ekonomiczne, zarówno na poziomie ogólno-paƒstwowym, jak i regionalnym.Podstawowym za∏o˝eniem tego modelu zarzà-dzania granicà powinno byç zagwarantowaniejej pe∏nego bezpieczeƒstwa przy jednoczesnymzminimalizowaniu negatywnych skutków dlarozwoju partnerskich stosunków i wspó∏pracywynikajàcych z uszczelnienia granicy (np. za-ostrzenia re˝imu wizowego). Umo˝liwiç to mo˝ezapewnienie maksymalnej dost´pnoÊci granicyoraz wypracowanie dobrze funkcjonujàcych me-chanizmów wspó∏pracy transgranicznej. Wa˝nejest usprawnienie procedur wydawania wizi przekraczania granicy. Trudno bowiem b´dzierozwijaç te kontakty, jeÊli przekroczenie granicyb´dzie bardzo czasoch∏onne i b´dzie odbywaçsi´ w ma∏o komfortowych warunkach32. Budowaniu bezpieczeƒstwa granicy sprzyja tak-˝e rozwój wspó∏pracy transgranicznej, któratworzy klimat wzajemnego zaufania pomi´dzystronami. Nast´pujàcy w jej wyniku rozwój go-spodarczy i spo∏eczny regionów przygranicz-nych pozwala ograniczaç ich zapóênienie orazlikwidowaç niekorzystne wskaêniki ekonomicz-no-spo∏eczne (niski poziom dochodów ludnoÊci,wysoka stopa bezrobocia), które sà pod∏o˝emdla patologii zagra˝ajàcych bezpieczeƒstwu gra-nicy (np. przemyt, nielegalny handel itd.).Granica wschodnia UE wymaga ca∏oÊciowegospojrzenia i uwzgl´dniania wszystkich wià˝à-cych si´ z nià kwestii. Odzwierciedlaç to powin-no efektywne po∏àczenie w polityce unijnej wo-bec granicy dwóch z pozoru sprzecznych za∏o-˝eƒ – bezpieczeƒstwa i przyjaznoÊci granicy.

VII. Rekomendacje

Miejsce wspó∏pracy transgranicznejw polityce UE i paƒstw cz∏onkowskich

1. Z uwagi na znaczenie wspó∏pracy transgra-nicznej jako wa˝nego instrumentu budowaniaobszaru bezpieczeƒstwa i dobrobytu oraz wza-jemnego zaufania pomi´dzy narodami Europy,powinna staç si´ ona istotnym czynnikiem prze-ciwdzia∏ajàcym negatywnym skutkom wynika-jàcym z funkcjonowania granicy pomi´dzy roz-szerzonà UE i jej wschodnimi sàsiadami. Dlategote˝ projektujàc unijnà polityk´ wobec wschod-nich sàsiadów, zasadnym by∏oby utworzeniez regionalnej wspó∏pracy obszarów przygra-nicznych jednego z filarów polityki wobecpaƒstw Europy Wschodniej, obok dialogu o bez-pieczeƒstwie, wspó∏pracy ekonomicznej czy dia-logu energetycznego.2. Poniewa˝ kooperacja regionów przygranicz-nych obejmuje szereg ró˝nych wymiarów wspó∏-pracy, m.in. gospodarczà, kulturowà, regionalnàczy bezpieczeƒstwa, niezb´dna jest poprawa ko-ordynacji dzia∏aƒ w ramach wspó∏pracy trans-granicznej i ich instytucjonalizacja. Koordyna-cja ta dotyczyç powinna zarówno usprawnieniakompleksowego zarzàdzania przysz∏à granicàwschodnià (w∏àczajàc w to problemy bezpie-czeƒstwa i trybu przekraczania granicy), jak te˝kwestii rozwoju regionalnego obszarów po obustronach granicy, kontaktów spo∏ecznychi zwiàzków gospodarczych. Polityka wschodniaUE powinna obejmowaç ca∏oÊç problematykizwiàzanej z funkcjonowaniem granicy. Jegog∏ównym za∏o˝eniem powinno byç zapewnieniebezpieczeƒstwa granicy, przy jednoczesnym za-chowaniu mo˝liwie najwi´kszej jej dost´pnoÊci.3. Rozwiàzanie szeregu opisywanych wczeÊniejproblemów uniemo˝liwiajàcych sprawne rozwi-janie CBC znajduje si´ poza kompetencjamistruktur lokalnych. Dlatego zagadnienia zwià-zane z funkcjonowaniem wspó∏pracy transgra-nicznej powinny staç si´ sta∏ym elementemdialogu pomi´dzy rozszerzonà UE i jej cz∏onka-mi a wschodnimi sàsiadami, zarówno w uk∏a-dzie bilateralnym, jak i multilateralnym i re-gionalnym. Na poziomie rzàdowym powinnyzostaç wypracowane ramy prawne dla funkcjo-nowania wspó∏pracy transgranicznej.

Ws

pó

∏pra

ca

tra

ns

gra

nic

zn

a n

a n

ow

ej

gra

nic

y w

sc

ho

dn

iej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

38

P r a c e O S W

Tak˝e na tym poziomie wydaje si´ zasadnymprzekonywanie w∏adz paƒstw sàsiedzkich, którenie przyk∏adajà du˝ej wagi do wspó∏pracy trans-granicznej, do zasadnoÊci takiej formy wspó∏-pracy i stymulowanie ich do wspó∏dzia∏ania.Dialog mi´dzyrzàdowy powinien budowaç kli-mat zaufania wszystkich stron wokó∏ rozwijaniawspó∏pracy transgranicznej.

Mechanizmy finansowania

4. Podstawowe problemy w realizacji wspó∏pra-cy transgranicznej zwiàzane sà z funkcjonowa-niem mechanizmów jej finansowania, przedewszystkim dystrybucjà Êrodków pomocowychoraz dost´pem do êróde∏ finansowania przezpodmioty zaanga˝owane w realizacj´ wspó∏pra-cy transgranicznej.W celu ograniczenia wyst´pujàcej dysproporcjiÊrodków, którymi dysponujà partnerzy po obustronach granicy, zasadna by∏aby maksymalnakoordynacja funduszy, a w przysz∏oÊci utwo-rzenie wspólnego funduszu, przeznaczonegodla podmiotów z paƒstw Unii i spoza niej. Po-stulat ten odzwierciedla przygotowywanie zin-tegrowanych programów sàsiedztwa INTERREGIII/TACIS CBC, a tak˝e planowane utworzeniejednego Instrumentu Sàsiedztwa. Nawiàzuje doniego tak˝e rezolucja Parlamentu Europejskiego„O stosunkach mi´dzy Unià Europejskà i Bia∏oru-sià: w kierunku przysz∏ego partnerstwa”, propo-nujàc rozwój wspólnotowych programów finan-sowych wspierajàcych regiony Ukrainy, Bia∏oru-si i Mo∏dawii, które graniczà z nowymi cz∏onka-mi UE na tym samym poziomie, co wsparcie dlawschodnich regionów nowych paƒstw cz∏on-kowskich33. Równy dost´p pozwoli skuteczniejstymulowaç dzia∏ania podmiotów samorzàdo-wych i spo∏ecznych po obu stronach granicyw obszarze CBC i zwi´kszy zainteresowaniew rozwijaniu tej formy wspó∏pracy. 5. Wa˝ne jest maksymalne „odbiurokratyzowa-nie” nowego Instrumentu Sàsiedztwa i uprosz-czenie procedury dost´pu do Êrodków finanso-wych. W tym przypadku zasadna by∏aby decen-tralizacja obecnie funkcjonujàcych systemówprzyznawania grantów i cz´Êciowe przesuni´-cie dystrybucji Êrodków z poziomów central-nych (Bruksela–Kijów, Bruksela–Moskwa, Brukse-la–Petersburg) do operatorów lokalnych. Pozwo-li to ograniczyç zagro˝enie nadmiernej biurokra-

tyzacji, korupcji i marnotrawstwa, a tak˝e sku-teczniej odpowiadaç na potrzeby regionu.6. W tym kontekÊcie wa˝ne jest budowanie jed-nolitych i przejrzystych procedur przekazy-wania grantów, systemów operowania fundu-szami pomocowymi i póêniejszej oceny ich sku-tecznoÊci.W partycypowaniu w kosztach realizowanychprojektów powinny braç te˝ udzia∏, oczywiÊcie namiar´ swoich mo˝liwoÊci, tak˝e zainteresowanepaƒstwa i w∏adze regionalne paƒstw sàsiedzkich.7. Problem stanowi tak˝e nieprzygotowanie spo-∏ecznoÊci lokalnych, zw∏aszcza po wschodniejstronie granicy do pe∏nego udzia∏u w projektachtransgranicznych, jak równie˝ do absorbowaniaÊrodków pomocowych. Stàd te˝ konieczne jestprzygotowanie odpowiednich kadr liderów lo-kalnych poprzez rozwój szkoleƒ, treningów dlapotencjalnych odbiorców pieni´dzy. Na obecnymetapie du˝o uwagi powinno si´ poÊwi´ciç pomo-cy technicznej.

Priorytetowe obszary wsparcia dla CBC

8. Pomi´dzy przedstawicielami w∏adz paƒstwcz∏onkowskich i samej Unii a przedstawicielamiorganizacji pozarzàdowych rodzi si´ ró˝nicaw definiowaniu priorytetów wspó∏pracy trans-granicznej. O ile uwaga tych pierwszych koncen-truje si´ na budowie bezpieczeƒstwa granicy,o tyle NGO zwracajà uwag´ na rozwój regional-ny i wymiar spo∏eczny. Zasadnym jest, by w mia-r´ rozbudowy infrastruktury granicznej, cojest obecnie priorytetem programów unijnychi rzàdowych, nast´powa∏o przesuni´cie Êrod-ków do wsparcia programów o znaczeniu spo-∏ecznym, tj. kontaktów mi´dzyludzkich, transfe-ru know-how, zacieÊniania wi´zi ekonomicz-nych i spo∏ecznych itd.Oprócz projektów spo∏ecznych wa˝na b´dzie re-alizacja projektów s∏u˝àcych rozwojowi infra-struktury komunikacyjno-transportowej (drogi,po∏àczenia komunikacyjne), spo∏ecznej (np. re-gionalne oÊrodki naukowe, kulturalne czy me-dyczne) oraz ochrony Êrodowiska (np. zarzàdza-nie wspólnymi akwenami wodnymi czy ochronàÊrodowiska itd.). Zintegrowanie infrastruktural-ne regionów przygranicznych w znaczny sposóbwp∏ywa∏oby pozytywnie na postulowanà „otwar-toÊç” terytorium unijnego.

39W

sp

ó∏p

rac

a t

ran

sg

ran

icz

na

na

no

we

j g

ran

icy

ws

ch

od

nie

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

9. Wa˝nà rol´ w definiowaniu priorytetów dzia-∏alnoÊci transgranicznej powinny odgrywaçpodmioty lokalne i regionalne, zarówno przed-stawiciele w∏adz, jak i organizacji spo∏ecznych.Zasadne by∏oby wypracowanie sprawnego me-chanizmu konsultacji pomi´dzy zarzàdzajàcy-mi programami pomocowymi oraz ich odbior-cami.10. Wyznaczajàc obszary wsparcia powinno si´stosowaç zasad´ indywidualizacji krajoweji regionalnej, która uwzgl´dnia specyfik´ lokal-nà oraz pozwala najbardziej efektywnie odpo-wiadaç na potrzeby spo∏ecznoÊci, którym mas∏u˝yç wspó∏praca transgraniczna.11. Konieczne jest tak˝e przygotowanie d∏ugo-terminowej strategii wsparcia przez UE wspó∏-pracy transgranicznej na jej wschodniej grani-cy. Obecnie unijne projekty majà doÊç krótkiczas trwania: 12–18 miesi´cy. Dla budowy trwa-∏oÊci i stabilnoÊci tej formy wspó∏pracy pomi´-dzy Unià i wschodnimi sàsiadami wydaje si´ za-sadne tworzenie wieloletnich (np. 3–5-letnich)programów wpisanych w ogólnà d∏ugotermino-wà strategi´.Rafa∏ SadowskiPrace nad tekstem ukoƒczono 26 kwietnia 2004 roku

1 Materia∏ do analizy zosta∏ zebrany na podstawie rozmówze specjalistami zajmujàcymi si´ problematykà wspó∏pracytransgranicznej, podczas wyjazdu badawczego wzd∏u˝ ca-∏ej omawianej granicy, który odby∏ si´ na prze∏omie czerw-ca i lipca 2003 roku, oraz podczas konferencji naukowychw Kijowie (listopad 2003), Miƒsku (marzec 2004) i Bia∏ym-stoku (kwiecieƒ 2004) oraz na podstawie materia∏ów w∏a-snych i cytowanych dokumentów.2 Nie liczàc 1313-kilometrowego odcinka granicy fiƒsko-ro-syjskiej.3 Marcin Strzelczyk, Wspó∏praca transgraniczna Polski i Nie-miec, materia∏ z konferencji „Rola samorzàdnoÊci lokalnejw integracji europejskiej” zorganizowanej przez InstytutKszta∏cenia Zawodowego w Warszawie, która odby∏a si´w Polkowicach 14 wrzeÊnia 1998 roku.4 Pozosta∏e mi´dzynarodowe akty prawne regulujàce funk-cjonowanie wspó∏pracy transgranicznej to: – Europejska Karta Samorzàdu Terytorialnego z 15 paê-dziernika 1985 roku,– Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicz-nych z 1995 roku (powsta∏a w 1981 roku jako EuropejskaKarta Regionów Przygranicznych),– Europejska Karta Samorzàdu Regionalnego z 5 czerwca1997 roku.5 Europejska Konwencja Ramowa o Wspó∏pracy Transgra-nicznej mi´dzy Wspólnotami i W∏adzami Terytorialnymipodpisana w Madrycie 21 maja 1980 r., art. 2. Polskie t∏u-maczenie za: www.ukie.gov.pl6 Markus Perkmann, The rise of the Euroregion. A bird’s eyeperspective on European cross-border co-operation, Departa-ment Socjologii Uniwersytetu w Lancaster, www.comp.lancs.ac.uk/sociology/soc103mp.html7 Szerzej: Béla Baranyi, Before Schengen – Ready for Schen-gen. Euroregional Organisations and New Interregional For-mations at the Eastern Borders of Hungary, Pécs, 2002.8 Euroregiony na granicy paƒstw nowych cz∏onków UniiEuropejskiej i paƒstw WNP:1. Euroregion Kraj Jezior (Country of Lakes) – Bia∏oruÊ–Li-twa–¸otwa,2. Euroregion Saule – Litwa–¸otwa–Rosja–Szwecja, http://www.siauliai.aps.lt/saule/about.html3. Euroregion Ba∏tyk – Dania–Litwa–¸otwa–Polska–Rosja–Szwecja, http://www.eurobalt.org.pl4. Euroregion Niemen – Bia∏oruÊ–Litwa–Polska–Rosja, http://www.sspen.pl5. Euroregion Bug – Bia∏oruÊ–Polska–Ukraina, http://www.euroregion-bug.w4u.pl6. Euroregion Karpaty – Polska–Rumunia–S∏owacja–Ukra-ina–W´gry, http://www.carpathian.euroregion.org7. Euroregion Puszcza Bia∏owieska – Bia∏oruÊ–Polska, http://www.euroregion-puszczabialowieska.prv.pl/8. Euroregion Sesup¯ – Litwa–Polska–Rosja, http://sesupe.lt/lt/index_htmlPlanowane euroregiony:1. Region przygraniczny (cross-border region) Narwa-Iwan-gorod–Pejpus – Estonia–Rosja.2. Euroregion Vˆru–Alüksne–Psków na bazie regionalnejCouncil for Cross-border Co-operation, Estonia–¸otwa–Ro-sja

Ws

pó

∏pra

ca

tra

ns

gra

nic

zn

a n

a n

ow

ej

gra

nic

y w

sc

ho

dn

iej

Un

ii E

uro

pe

jsk

iej

40

P r a c e O S W

3. Euroregion ¸yna–¸awa – Polska–Rosja (obwód kalinin-gradzki).9 Trzeba zaznaczyç, ˝e w∏adze samorzàdowe na Ukrainiecieszà si´ wi´kszà samodzielnoÊcià ni˝ w pozosta∏ychdwóch paƒstwach.10 Np. na Bia∏orusi zewn´trzna pomoc dla organizacji sa-morzàdowych ob∏o˝ona jest podatkiem, a ka˝dy projektmusi uzyskaç akceptacj´ w∏adz paƒstwowych, podczas gdyw paƒstwach sàsiedzkich (¸otwa, Litwa, Polska) dzia∏alnoÊçNGO nie podlega takim restrykcjom. Stanowi to problemw zwiàzku z rozliczaniem przekazywanej pomocy i zmuszaNGO do przenoszenia programów za granic´ lub prowadze-nia niezgodnych z prawem bia∏oruskim dzia∏aƒ (tj. ukrywa-nia przekazywanej pomocy).11 O wspó∏pracy z funduszami unijnymi szerzej w rozdzia-le IV.12 Cross-border Co-operation between Russia’s North Westand its Neighbours, Russian Regional Perspective Journal,www.iiss.org/rrpfree.php?scID=1013 Za: dysk. „Dzia∏alnoÊç polskich organizacji pozarzàdo-wych” wydany przez „Grup´ Zagranica” z okazji XIII ForumEkonomicznego w Krynicy, wrzesieƒ 2003 r.14 Berg E., Boman J., Kolossov V., Estonian-Russian Border-land, www.exlinea.org15 Szerzej patrz: Berg E., Boman J., Kolossov V., op.cit.16 Berg E., Boman J., Kolossov V., op.cit.Kashevsky A., Prokhorova E., Pääbo H., Tüür K., The co-oper-ation of border areas in transition: comparative study of theEstonian-Russian and the Finnish-Russian cases, Tartu, 2003.17 Za informacjami otrzymanymi od ekspertów Latvijas Ar-politikas Instituts (Latvian Institute of International Affairs)– Atisa Lejinsa i Rolandasa Heninsa.18 Za: dysk. „Dzia∏alnoÊç polskich organizacji pozarzàdo-wych” wydany przez „Grup´ Zagranica” z okazji XIII ForumEkonomicznego w Krynicy, wrzesieƒ 2003 r.19 op.cit.20 Duleba A., Slovak-Ukrainian Relations, Bratislava, 2002, s. 17.21 Indicative Programme for Tacis Cross-Border Co-operation(CBC) Programme 2000–2003, http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/tacis/ip2003_cross_border.pdf22 Ustanowiony decyzjà Parlamentu Europejskiego w 1999roku. Przeznacza∏ na wsparcie dla Polski i Litwy po 3 mlneuro rocznie w latach 1999–2004.23 Na przyk∏ad Program dla Polskiej Granicy Wschodniej by∏finansowany w ramach Narodowego Programu Polski sta-nowiàcego cz´Êç ogólnego Programu Wspó∏pracy Przygra-nicznej PHARE CBC.24 Draft, Neighbourhood Programme Poland–Belarus–Ukra-ine, Interreg IIIA/Tacis CBC 2004–2006.25 TACIS Cross Border Co-operation (CBC), P.8.1.6, http://europa.eu.int/comm/archives/leader2/rural-en/euro/p8-1-6.pdf26 Indicative Programme for Tacis Cross-Border Co-operation(CBC) Programme 2000–2003, http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/tacis/ip2003_cross_border.pdf27 Communication from the Commission to the Council andthe European Parliament, Wider Europe – Neighbourhood:A New Framework for Relations with our Eastern and So-uthern Neighbours, COM(2003)104 final, www.europa.eu.

int/comm/external_relations/we/doc/com03_104_en.pdf28 Dla innych regionów odnoszà si´ odpowiednie inne unij-ne instrumenty – dla paƒstw basenu Morza Âródziemnego– program MEDA, oraz dla paƒstw Ba∏kanów – CARDS.29 Communication from the Commission, Paving the wayfor a New Neighbourhood Instrument, COM(2003) 393 final,http://europa.eu.int/comm/external_relations/we/doc/com03_393_en.pdf30 Nale˝y zwróciç uwag´, ˝e dokument „Torujàc drog´ donowego sàsiedztwa” nie przesàdza ostatecznie o powsta-niu NNI, tylko przedstawia ten instrument jako pewnà pro-pozycj´.31 W ramach programu INTERREG III powo∏ano trzy Êcie˝-ki: INTERREG IIIA dla wspó∏pracy transgranicznej, INTER-REG IIIB dla wspó∏pracy mi´dzynarodowej i INTERREG IIICdla wspó∏pracy mi´dzyregionalnej.32 Np. czas oczekiwania na otrzymanie polskiej wizy przezobywateli Rosji, Ukrainy i Bia∏orusi wynosi do 5 dni, nato-miast oczekiwanie w kolejkach na granicy mo˝e trwaç na-wet do 8–10 godzin.33 Rezolucja Parlamentu Europejskiego „O stosunkach mi´-dzy Unià Europejskà i Bia∏orusià: w kierunku przysz∏egopartnerstwa” 2002/2164(INI)

41W

sp

ó∏p

rac

a t

ran

sg

ran

icz

na

na

no

we

j g

ran

icy

ws

ch

od

nie

j U

nii

Eu

rop

ejs

kie

j

P r a c e O S W

Rosyjskoj´zyczni

na ¸otwie i w Estonii

Joanna Hyndle, Miryna Kutysz

Tezy

1. Rosjanie bàdê tzw. osoby rosyjskoj´zyczne1 na¸otwie i w Estonii stanowià znaczàcy problem dlaobu paƒstw. Rosyjskoj´zyczni sà licznà mniejszo-Êcià, co sprawia, ˝e ¸otwa i Estonia sà paƒstwamisilnie podzielonymi pod wzgl´dem etnicznym.W aspekcie prawnym najistotniejszym proble-mem jest nieuregulowany status grupy osób ro-syjskoj´zycznych. Choç sà sta∏ymi mieszkaƒcami¸otwy i Estonii, wielu z nich wcià˝ nie ma obywa-telstwa tych paƒstw. G∏ównà tego przyczynà jestz∏o˝ona procedura naturalizacyjna wprowadzonaprzez paƒstwo ∏otewskie i estoƒskie tu˝ po od-tworzeniu niepodleg∏oÊci w roku 1991.

2. Polityka w∏adz ∏otewskich i estoƒskich wobecmniejszoÊci ma wcià˝ doÊç restrykcyjny charak-ter. Jest to efektem utrzymujàcej si´ nieufnoÊciludnoÊci rdzennej wobec Rosjan, kojarzonychz 50-letnià sowieckà okupacjà obu paƒstw,w trakcie której ¸otysze i Estoƒczycy mieli poczu-cie bycia mniejszoÊcià narodowà we w∏asnychkrajach. Obecny ich stosunek wobec mniejszoÊcizdeterminowa∏a ch´ç zneutralizowania skutkówwieloletniego procesu rusyfikacji i sowietyzacji¸otwy i Estonii, a tak˝e planowych zmian ludno-Êciowych, polegajàcych na przesiedlaniu przezw∏adze sowieckie du˝ych grup osób rosyjskoj´-zycznych, w tym g∏ównie Rosjan, na tereny ów-czesnych republik ba∏tyckich. Polityka naturaliza-cyjna, integracyjna oraz oÊwiatowa, jakà prowa-dzà obecne w∏adze ̧ otwy i Estonii, sprowadza si´do próby asymilacji osób rosyjskoj´zycznych i od-bierana jest przez mniejszoÊç jako dyskrymina-cyjna. Choç w Estonii proces ten przebiega mniejgwa∏townie i budzi mniejszy sprzeciw rosyjskoj´-zycznych ni˝ na ¸otwie, to w obu krajach widaçkonsekwentne dà˝enie do odbudowy paƒstw na-rodowych przypominajàcych te sprzed okresuwch∏oni´cia ¸otwy i Estonii do ZSRR.

3. G∏ówne postulaty przedstawicieli mniejszoÊcirosyjskiej na ¸otwie i w Estonii dotyczà maksy-malnego uproszczenia, a nawet ca∏kowitego znie-sienia procedury naturalizacji na rzecz uznaniawszystkich osób stale mieszkajàcych w tych paƒ-stwach za obywateli. Dalsze postulaty dotyczàrównie istotnych dla mniejszoÊci kwestii, jak po-zostawienie mo˝liwoÊci edukacji w j´zyku rosyj-

Ro

sy

jsk

oj´

zy

cz

ni

na

¸o

twie

i w

Es

ton

ii

42

P r a c e O S W

skim i, w przypadku ¸otwy, przyznanie osobombez obywatelstwa stale mieszkajàcym w tym kra-ju prawa do g∏osowania w wyborach lokalnych.Mimo i˝ w∏adze ¸otwy i Estonii pod naciskiem or-ganizacji mi´dzynarodowych stopniowo liberali-zujà ustawodawstwo w kwestiach mniejszoÊci,zmiany te, w odczuciu osób rosyjskoj´zycznych,nie sà satysfakcjonujàce.

4. Mimo poczucia marginalizacji Rosjanie i osobyrosyjskoj´zyczne na ¸otwie i w Estonii stanowiàsilnà grup´ politycznego nacisku na w∏adze tychkrajów. ¸otysze i Estoƒczycy nie mogà ca∏kowicielekcewa˝yç poglàdów i oczekiwaƒ du˝ej cz´Êcista∏ych mieszkaƒców swych paƒstw, pozostawa-∏oby to bowiem w sprzecznoÊci z zasadami ogól-nie stosowanymi przez paƒstwa demokratycznei cz∏onków UE. Si∏a tego politycznego nacisku jestzwielokrotniona przez zaanga˝owanie Moskwyw obron´ interesów rodaków. W walce o interesymniejszoÊci wykorzystywane sà przede wszyst-kim argumenty z zakresu obrony praw cz∏owiekai mniejszoÊci narodowych.

5. Rosja traktuje problem mniejszoÊci w krajachba∏tyckich instrumentalnie – wykorzystuje go ja-ko „argument” w stosunkach dwustronnych z ¸o-twà i Estonià w celu realizacji w∏asnych intere-sów politycznych i gospodarczych. Nag∏aÊnianaprzez w∏adze rosyjskie walka o interesy rodakówschodzi na drugi plan. Metodà wywierania presjina w∏adze ¸otwy i Estonii jest prezentowanie obukrajów na forum mi´dzynarodowym jako obsza-rów ostrych konfliktów etnicznych oraz paƒstw,w których nagminnie ∏amie si´ prawa cz∏owieka.W efekcie problem obrony praw mniejszoÊci ro-syjskoj´zycznej w krajach ba∏tyckich, skutecznieumi´dzynarodowiony przez Moskw´, pozostajew kr´gu zainteresowania organizacji mi´dzynaro-dowych, w tym UE i NATO.

6. Organizacje mi´dzynarodowe nie zaj´∏y do-tychczas jednoznacznego stanowiska wobec pro-blemu mniejszoÊci rosyjskoj´zycznej w krajachba∏tyckich. Instytucje mi´dzynarodowe zajmujà-ce si´ obronà praw cz∏owieka nie majà generalniezastrze˝eƒ do ustawodawstwa ∏otewskiego i es-toƒskiego w kwestii mniejszoÊci narodowych,czego dowodem by∏o zamkni´cie misji OBWEw Rydze i Tallinie, po tym jak ¸otysze i Estoƒczy-

cy zgodzili si´ na liberalizacj´ cz´Êci ustaw. Z dru-giej jednak strony organizacje te, pod naciskiemRosji, apelujà do w∏adz ∏otewskich i estoƒskicho dalsze z∏agodzenie przepisów regulujàcychkwestie naturalizacji, szkolnictwa, j´zyka paƒ-stwowego oraz ordynacji wyborczej.

I. MniejszoÊç rosyjska – prezentacja problemu

¸OTWA

1. Podzia∏ etniczny i status prawnyosób rosyjskoj´zycznych

¸àcznie grupa osób rosyjskoj´zycznych stanowidziÊ 35,5% mieszkaƒców ¸otwy.

Status prawny

Na obszarze ¸otwy mieszka 2,31 mln osób(¸otysze – 1,35 mln, Rosjanie – 668 410, Bia∏orusini – 89 916, Ukraiƒcy – 59 819, Polacy – 57 192, Litwini – 32 021), jednak stalimieszkaƒcy tego kraju znacznie ró˝nià si´ podwzgl´dem statusu prawnego. Wed∏ug danych Zarzàdu ds. Naturalizacji R¸2:– Obywatelstwo ∏otewskie ma 1 802 851 osób(77,79%), w tym 327 293 Rosjan (48,96% ogó∏u Rosjan mieszkajàcych na ¸otwie).

43R

os

yjs

ko

j´z

yc

zn

i n

a ¸

otw

ie i

w E

sto

nii

P r a c e O S W

¸otysze 58,5%

Rosjanie 29,0%

Bia∏orusini 3,9%

Ukraiƒcy 2,6%

Polacy 2,5%

Litwini 1,4%

– 481 352 osób (20,77%) mieszkajàcych stale na¸otwie nie ma obywatelstwa tego kraju (sà to oso-by ze statusem nieobywatela, legitymujàce si´paszportem z wpisem alien). Grup´ t´ tworzàprzede wszystkim tzw. rosyjskoj´zyczni mieszkaƒ-cy, wÊród których Rosjanie stanowià najwi´kszàcz´Êç – 321 755 osób. Pozosta∏e osoby z tej gru-py to g∏ównie Ukraiƒcy i Bia∏orusini.– Kolejnà grup´, 33 251 osób, stanowià stalimieszkaƒcy ¸otwy, którzy majà obywatelstwo innego paƒstwa (przewa˝nie Rosji – 19 362,a tak˝e Ukrainy i Bia∏orusi). Statystyki ∏otewskiew tej grupie lokujà te˝ bezpaƒstwowców (osoby,które nie majà paszportu nieobywatela, czyli fak-tycznie nie majà ˝adnego statusu prawnego).Trudno oszacowaç liczb´ takich osób, statystyki∏otewskie tego unikajà.

MniejszoÊç rosyjska stanowi drugà co do wielko-Êci grup´ narodowoÊciowà na ¸otwie po rdzen-nych ¸otyszach. Znaczàcy nap∏yw ludnoÊci ro-syjskiej na obszar dzisiejszej ¸otwy nastàpi∏ ju˝w XVII w., gdy do ¸atgalii zacz´li przybywaçprzeÊladowani w Rosji staroobrz´dowcy. Do XXwieku liczba Rosjan osiàgn´∏a 150 tys. osób. We-dle spisu ludnoÊci z roku 1935, Rosjanie stanowi-li 10,59% (206 499) ogó∏u mieszkaƒców ¸otwy.Jednak najwi´cej Rosjan i innych narodowoÊciprzyby∏o na ¸otw´ w latach 60–70. XX wiekuw wyniku polityki migracyjnej paƒstwa sowiec-kiego – na ¸otw´ wysy∏ano wykwalifikowanài niewykwalifikowanà si∏´ roboczà oraz przed-stawicieli inteligencji technicznej. Osoby te znaj-dowa∏y prac´ w du˝ych miastach ¸otwy, b´dà-cych jednoczeÊnie oÊrodkami przemys∏owymilub portami (Ryga, Lipawa, Windawa, Dêwiƒsk).Sporà grup´ ∏otewskich Rosjan stanowili tak˝ewojskowi i ich rodziny. W roku 1989 osoby rosyj-skoj´zyczne stanowi∏y ju˝ 37,5% mieszkaƒców¸otwy3. Po odtworzeniu przez ¸otw´ niepodleg∏oÊci w ro-ku 1991 obywatelstwo ∏otewskie przywróconowszystkim osobom, które posiada∏y je przed17 czerwca 1940 r., ich potomkom, a tak˝e sta-∏ym mieszkaƒcom ¸otwy b´dàcym ¸otyszamibàdê Liwami oraz sta∏ym mieszkaƒcom ¸otwy,którzy ukoƒczyli podstawowe lub Êrednie szko∏yz j´zykiem wyk∏adowym ∏otewskim. W efekcie72,72% mieszkaƒców ¸otwy uzyska∏o obywatel-stwo tego kraju, zaÊ 26,50% uznano za obywate-li b. ZSRR – osobom tym pozwolono do roku

1998 legitymowaç si´ starymi radzieckimi pasz-portami, które nast´pnie wymieniono na spe-cjalne paszporty dla nieobywateli (alien’s pas-sport) wydawane przez w∏adze ∏otewskie osobomstale mieszkajàcym na ¸otwie i nie majàcymobywatelstwa tego kraju ani ˝adnego innego.¸otewski paszport nieobywatela ma t´ wy˝szoÊçnad podobnym dokumentem wydawanym nie-obywatelom w Estonii, i˝ posiadacz takiegopaszportu uzyskuje ochron´ prawnà w ∏otew-skich placówkach dyplomatycznych. 80% osób rosyjskoj´zycznych na ¸otwie, w tymprzede wszystkim nieobywatele, mieszka w du-˝ych miastach – Rydze, Lipawie, Windawie,Dêwiƒsku, Rezekne. Na uwag´ zas∏uguje fakt, i˝prawie po∏owa osób rosyjskoj´zycznych mieszkaw Rydze, gdzie stanowià one 44%4 mieszkaƒcówstolicy. Jednak procentowo najwi´ksze skupiskaRosjan sà w Dêwiƒsku (55%) i Rezekne (52%)5.

2. Zorganizowanie mniejszoÊci

2.a. Partie polityczne Partie reprezentujàce interesy mniejszoÊci rosyj-skoj´zycznych6 sà na ¸otwie szczególnie dobrzezorganizowane i aktywne. Wst´powaç do nichmogà jedynie osoby posiadajàce obywatelstwoRepubliki ¸otewskiej (R¸). Cz´Êç z nich ma obec-nie swych przedstawicieli w parlamencie. PartiemniejszoÊci rosyjskoj´zycznej startowa∏y jakoblok pod nazwà Na rzecz Praw Cz∏owieka w Zjed-noczonej ¸otwie (∏ot. PCTVL)7. Istotne jednak, i˝liczba sympatyków tych ugrupowaƒ wchodzà-cych w sk∏ad bloku, a zw∏aszcza najbardziej wy-wa˝onej programowo i nieekstremistycznej Par-tii Zgody Narodowej, jest znaczàca, co uwidocz-ni∏o si´ zw∏aszcza podczas wyborów, gdy˝ par-tie te razem uzyska∏y wynik zbli˝ony do najpo-pularniejszych ugrupowaƒ ∏otewskich – 18,9%8. Choç partie „rosyjskie” reprezentujà przewa˝-nie orientacj´ lewicowà, to jednak wi´kszoÊçz nich, poza Partià Socjalistycznà, popar∏a przy-stàpienie ¸otwy do UE, wychodzàc z za∏o˝enia,˝e cz∏onkostwo w Unii zmusi w∏adze ∏otewskiedo dalszej liberalizacji ustawodawstwa doty-czàcego mniejszoÊci. WÊród g∏ównych za∏o˝eƒprogramowych partii rosyjskich nale˝y przedewszystkim wymieniç zniesienie procedury na-turalizacyjnej i nadanie wszystkim osobom sta-le mieszkajàcym na ¸otwie obywatelstwa tegopaƒstwa, mo˝liwoÊç edukacji w j´zyku rosyj-

Ro

sy

jsk

oj´

zy

cz

ni

na

¸o

twie

i w

Es

ton

ii

44

P r a c e O S W

skim (co, zgodnie z wprowadzanà przez w∏adzereformà oÊwiaty, b´dzie ograniczone od 1 wrze-Ênia 2004 r.) oraz przyznanie nieobywatelomstale mieszkajàcym na ¸otwie prawa do g∏oso-wania w wyborach samorzàdowych. Partie do-magajà si´ te˝, by parlament ∏otewski ratyfiko-wa∏ ramowà Konwencj´ o Ochronie MniejszoÊciNarodowych i ca∏kowicie dostosowa∏ ustawo-dawstwo R¸ do tej konwencji, gdy˝ zawiera onazapisy w du˝ej cz´Êci pokrywajàce si´ z postula-tami mniejszoÊci rosyjskiej.

2.b. OrganizacjeWi´kszoÊç organizacji spo∏ecznych zrzeszajàcychRosjan i osoby rosyjskoj´zyczne na ¸otwie po-wsta∏a na poczàtku lat 90. To one przede wszyst-kim aktywizujà osoby rosyjskoj´zyczne, które nieposiadajà obywatelstwa i nie mogà ani wst´po-waç do partii politycznych, ani na nie g∏osowaç. Najbardziej znanà i aktywnà rosyjskà organizacjàjest liczàca ok. 800 cz∏onków Rosyjska Wspólno-ta ¸otwy (RO¸ – skrót ros., przew. Wiaczes∏aw A∏-tuchow). Wspólnota aktywnie, a cz´sto wr´czagresywnie domaga si´ pe∏ni praw obywatel-skich dla Rosjan i osób rosyjskoj´zycznych i naj-ostrzej wzywa ich do obrony swych praw. Orga-nizacja opracowa∏a Manifest9, zawierajàcy pod-stawowe postulaty mniejszoÊci, ponadto rozpo-wszechnia liczne publikacje dotyczàce kwestii hi-storycznych i spo∏ecznych „demaskujàce” oficjal-ne wersje ∏otewskie. RO¸ by∏a przeciwna wstà-pieniu ¸otwy do UE oraz innych struktur Êwiatazachodniego. RO¸ podaje ciekawe dane dowo-dzàce znacznego udzia∏u Rosjan w gospodarce¸otwy – twierdzi, ˝e a˝ 70% PKB ¸otwy wytwa-rzajà Rosjanie, którzy pozbawieni sà w znacznymstopniu praw obywatelskich. Organizacja wzywarodaków na ¸otwie do ubiegania si´ o obywatel-stwo w celu skuteczniejszej ochrony praw mniej-szoÊci – wedle has∏a „naturalizacja nie dla pojed-nania, lecz dla walki” – oraz ubiegania si´ o sta-nowiska na ró˝nych szczeblach w∏adzy, a tak˝eapeluje do majàcych obywatelstwo osób rosyjsko-j´zycznych o aktywnoÊç w wyborach10.W zwiàzku z wprowadzanà przez w∏adze od 1 wrzeÊnia 2004 r. reformà szkolnictwa mniej-szoÊci coraz wi´kszà popularnoÊç zdobywa po-wo∏any w marcu 2003 r. Sztab Obrony Szkó∏ Ro-syjskich11. W sk∏ad niezarejestrowanego Sztabuwchodzà organizacje polityczne i spo∏eczne, takiejak blok Na rzecz Praw Cz∏owieka w Zjednoczo-

nej ¸otwie (PCTVL), ¸otewski Komitet Praw Cz∏o-wieka, Rosyjska Wspólnota ¸otwy, WspólnotaBia∏oruska „Prameƒ”, Zwiàzek Ukraiƒców ¸otwyi in. WÊród swych g∏ównych zadaƒ Sztab wymie-nia dà˝enie do odwo∏ania reformy oÊwiaty i za-chowanie mo˝liwoÊci pobierania nauki w j´zykurosyjskim w szko∏ach Êrednich bez ograniczeƒ.Organizacja jest oceniana jako radykalna. Sztaborganizuje najwi´ksze akcje protestacyjnemniejszoÊci rosyjskoj´zycznej na ¸otwie, którezosta∏y nag∏oÊnione równie˝ przez media zagra-niczne. Organizacja pracuje nad przygotowa-niem pot´˝nej akcji protestacyjnej „Nie – dla re-formy 2004”, w trakcie której, mi´dzy innymi,uczniowie majà zbojkotowaç poczàtek rokuszkolnego we wrzeÊniu 2004 r. Mniej agresywnà dzia∏alnoÊç w obronie szkó∏ ro-syjskich prowadzi ¸otewskie Zrzeszenie narzecz Popierania Szkó∏ z Rosyjskim J´zykiem Wy-k∏adowym (LASZOR, przew. Igor Pimienow). Or-ganizacja ta nawo∏uje do zwo∏ywania wiecówi organizowania akcji protestacyjnych przeciw-ko reformie szkolnictwa na ¸otwie sprowadzajà-cej si´ do stopniowego przechodzenia w naucza-niu na j´zyk ∏otewski.Wi´kszoÊç organizacji rosyjskich na ¸otwie,w tym przede wszystkim RO¸, jest cz∏onkamibàdê aktywnie wspó∏pracuje z dzia∏ajàcym na ¸o-twie ju˝ od 15 lat Zrzeszeniem Wspólnot Narodo-wo-Kulturalnych (ANKO¸), w sk∏ad którego, pozarosyjskimi organizacjami, wchodzà te˝ wspólno-ty innych narodowoÊci, takich jak ukraiƒska i bia-∏oruska. G∏ównym za∏o˝eniem programowymANKO¸-u by∏a dzia∏alnoÊç spo∏eczno-kulturalnamniejszoÊci rosyjskoj´zycznej na ¸otwie. W paêdzierniku 2003 r. odby∏ si´ zjazd za∏o˝y-cielski nowej organizacji – Stowarzyszenie Naro-dowych Organizacji Spo∏ecznych „Zjednocze-nie”, do którego weszli w wi´kszoÊci cz∏onkowieANKO¸-u. „Zjednoczenie” stawia za swój g∏ów-ny cel obron´ praw mniejszoÊci narodowych na¸otwie i wyst´puje przeciwko wszelkim przeja-wom dyskryminacji tej grupy.

2.c. Media Na ¸otwie media rosyjskoj´zyczne sà bardzo wi-doczne i dobrze zorganizowane. Czytelnicy dys-ponujà liczbà tytu∏ów gazet codziennych porów-nywalnà do ∏otewskoj´zycznych. Szczególniepopularne sà takie dzienniki jak – Czas, Panora-ma ¸atwii, Wiesti Siegodnia, Tielegraf, Bizniess

45R

os

yjs

ko

j´z

yc

zn

i n

a ¸

otw

ie i

w E

sto

nii

P r a c e O S W

i Ba∏tija, Kommiersant Baltic Daily. Media rosyj-skie poza prezentowaniem i komentowaniemsytuacji wewn´trznej na ¸otwie, znacznà cz´Êçuwagi poÊwi´cajà sprawom mniejszoÊci. Ocenazjawisk i wydarzeƒ w kwestii mniejszoÊci pre-zentowana w prasie rosyjskoj´zycznej ró˝ni si´w sposób zasadniczy od ∏otewskich. Prasa zde-cydowanie i jednoznacznie popiera postulatymniejszoÊci oraz generalnie pozytywnie oceniapolityk´ Rosji, polegajàcà na politycznej i ekono-micznej blokadzie ¸otwy, dopóki nie zostanàspe∏nione ˝àdania mniejszoÊci rosyjskiej. Roz-bie˝noÊç uwidoczni∏a si´ tak˝e w ocenie cz∏on-kostwa ¸otwy w NATO, wobec którego media ro-syjskoj´zyczne sà sceptyczne lub wyraênie prze-ciwne. Media te sà te˝ wygodnym narz´dziemjednoczàcym i aktywizujàcym spo∏ecznoÊç ro-syjskoj´zycznà i s∏u˝à do koordynacji dzia∏aƒpartii i organizacji realizujàcych interesy mniej-szoÊci oraz ich komunikacji z resztà spo∏ecznoÊcirosyjskoj´zycznej. Najbardziej ostry w ocenie, prorosyjski i najza-cieklej broniàcy praw mniejszoÊci rosyjskiej na¸otwie jest dziennik Wiesti Siegodnia. Z koleidziennik Tielegraf mo˝na uznaç za bardziej wy-wa˝ony w wymowie. Przy tej ró˝nicy w tonieprasa rosyjskoj´zyczna ∏atwiej dociera do ró˝-nych grup odbiorców, zarówno tych agresywnienastawionych, jak i bardziej ugodowych. Nale˝yte˝ podkreÊliç, i˝ ca∏a prasa rosyjskoj´zyczna ob-szernie i wnikliwie komentuje sytuacj´ na ¸o-twie, prezentujàc w∏asne oceny. Na ¸otwie istnieje te˝ kilka rosyjskich progra-mów telewizyjnych i radiowych, retransmitowa-ne sà programy telewizji rosyjskiej oraz odbiera-ne sà rosyjskie programy satelitarne przygoto-wywane m.in. dla krajów ba∏tyckich.

ESTONIA

1. Podzia∏ etniczny i status prawnyosób rosyjskoj´zycznych

¸àcznie grupa osób rosyjskoj´zycznych stanowidziÊ 29% mieszkaƒców Estonii.

Status prawny

Estonia ma 1 370 052 mieszkaƒców (Estoƒczycy – 930 219., Rosjanie – 351 178,Ukraiƒcy – 29 012, Bia∏orusini – 17 241, Finowie – 11 837)12. Podobnie jak na ¸otwie ró˝ny jest status prawnymieszkaƒców. Wedle danych MSZ RE:13

– 80% stanowià osoby posiadajàce obywatelstwoestoƒskie (1 095 743), – 6,3% (86 067) to obywatele Rosji, 0,2% (2867) – obywatele Ukrainy, 0,1% – obywatele Bia∏orusi; po 0,1% przypadatak˝e na obywateli Litwy, ¸otwy i innych paƒstw, – 12,4% (170 349) stanowià osoby bez obywatelstwa, tzw. nieobywatele, legitymujàcy si´ paszportem z wpisem alien, – 0,6% (8952) to bezpaƒstwowcy, czyli osobybez ˝adnego estoƒskiego dokumentu.

Rosjanie mieszkajàcy w Estonii dzielà si´ nadwie grupy. Pierwszà stanowià potomkowieosadników z XVII w., którzy przybyli do Estonii

Ro

sy

jsk

oj´

zy

cz

ni

na

¸o

twie

i w

Es

ton

ii

46

P r a c e O S W

Estoƒczycy 67,9%

Rosjanie 25,6%

Ukraiƒcy 2,1%

Bia∏orusini 1,3%

Finowie 0,9%

po reformie KoÊcio∏a prawos∏awnego w Rosji(staroobrz´dowcy) i mieszkajà obecnie w okoli-cach jeziora Pejpus. Do tej grupy nale˝à te˝ po-tomkowie inteligencji (urz´dnicy carscy, in˝ynie-rowie, lekarze, nauczyciele) osiad∏ej w Estoniiw XIX i XX w., kiedy kraj ten by∏ cz´Êcià Impe-rium Rosyjskiego. W roku 1920 mniejszoÊç rosyj-ska stanowi∏a 5% spo∏eczeƒstwa. Potomkowieosób z tej grupy uzyskali bez przeszkód obywa-telstwo estoƒskie po roku 1991. Na drugà grup´ Rosjan sk∏adajà si´ osoby i ichpotomkowie z okresu najwi´kszej fali migracjirosyjskiej, która nastàpi∏a po w∏àczeniu Estoniido ZSRR, kiedy w∏adze sowieckie przeprowadza-∏y proces uprzemys∏owienia obszarów pó∏nocnejEstonii. W roku 1989 Rosjanie wraz z Ukraiƒca-mi i Bia∏orusinami stanowili ju˝ 35,2% spo∏e-czeƒstwa14. Po odtworzeniu niepodleg∏oÊci cz´Êçz tych osób wróci∏a do Rosji, pozostali zaÊ nieotrzymali automatycznie obywatelstwa i podle-gajà procedurze naturalizacyjnej. Od roku 1994 nieobywatele, posiadajàcy zezwo-lenie na pobyt w Estonii, mogà uzyskaç doku-ment podró˝ny, tzw. alien’s passport. Wa˝ne jest,˝e w Êwietle estoƒskiego ustawodawstwa zamniejszoÊç uwa˝a si´ wy∏àcznie osoby posiada-jàce obywatelstwo estoƒskie, pozostali, czyligrupa nieobywateli uznawani sà za imigrantów.W chwili obecnej automatycznie obywatelstwouzyskujà osoby, które posiada∏y obywatelstwoestoƒskie przed 16 czerwca 1940 r. i ich potom-kowie oraz dzieci rosyjskoj´zycznych obywateli,którzy majà obywatelstwo Estonii. Pozosta∏eosoby podlegajà procedurze naturalizacyjnej.

2. Zorganizowanie mniejszoÊci

2.a. Partie W porównaniu z ¸otwà organizacje rosyjskiew Estonii wydajà si´ byç mniej aktywne, choç sàtak˝e dobrze zorganizowane. Estoƒscy Rosjaniemieszkajà przede wszystkim w regionie pó∏nocno--wschodnim kraju (Narwa, Kohtla-Jarve), gdzie Es-toƒczycy stanowià niewielki odsetek mieszkaƒ-ców oraz we wschodnim pasie granicznym. W Tal-linie nie tworzà tak licznej i zwartej grupy (stano-wià 36,5%) jak Rosjanie w Rydze, sà mniej widocz-ni, co sprawia wra˝enie mniejszego zaktywizowa-nia. Do g∏ównych za∏o˝eƒ programowych rosyj-skich partii w Estonii15 nale˝à przede wszystkimpostulaty zniesienia procedury naturalizacyjnej

(uzyskania obywatelstwa estoƒskiego), zachowa-nia szkolnictwa w j´zyku rosyjskim i in. Rosyjskie partie polityczne obecnie tracà popu-larnoÊç. W ostatnich wyborach parlamentar-nych z roku 2003 ˝adnej z nich nie uda∏o si´wprowadziç swych cz∏onków do parlamentu, conie oznacza, ˝e w Riigikogu nie ma reprezentan-tów mniejszoÊci. Przed wyborami estoƒskie par-tie prowadzi∏y kampani´ adresowanà tak˝e doelektoratu rosyjskoj´zycznego, umieszczajàc je-go reprezentantów na swych listach wyborczych.Szczególnie popularne wÊród Rosjan sà takiepartie estoƒskie, jak centrolewicowa Partia Cen-trum, prawicowa Partia Reform i centroprawico-wa Res Publika. Obecnie w 100-osobowym parla-mencie Estonii we frakcjach tych trzech partii fi-guruje 6 pos∏ów narodowoÊci rosyjskiej. Tak˝ewÊród Rosjan coraz cz´Êciej pojawia si´ tenden-cja do wst´powania w struktury organizacji es-toƒskich i g∏osowania na estoƒskie partie. Wyni-ka to z przekonania, ˝e estoƒskie ugrupowaniamajà wi´kszà si∏´ przebicia i mo˝liwoÊci realne-go dzia∏ania. W ostatnim czasie tendencja do„wtapiania si´” Rosjan nie tylko w elity politycz-ne, ale i w spo∏eczeƒstwo estoƒskie owocujetak˝e zmianami nazwisk z rosyjskich na estoƒ-skie, co u∏atwia funkcjonowanie we wcià˝ doÊçnieprzychylnym Rosjanom spo∏eczeƒstwie es-toƒskim.

2.b. Organizacje W Estonii dzia∏ajà analogiczne do ∏otewskich or-ganizacje spo∏eczne, których g∏ównym celemjest obrona praw Rosjan w Estonii oraz zacho-wanie to˝samoÊci narodowej Rosjan w Estonii.Najwi´kszà z nich jest Zwiàzek Zrzeszeƒ Roda-ków Rosyjskich w Estonii (SORSE) (przew. SiergiejPrisia˝nyj), aktywnie dzia∏a te˝ Zrzeszenie Na-uczycieli Szkó∏ Rosyjskich. Dzia∏ania tych organi-zacji koncentrujà si´ na problemach zwiàzanychz naturalizacjà i statusem j´zyka mniejszoÊci.

2.c. MediaRosjanie w Estonii tak˝e dysponujà w∏asnymimediami, choç nie wszystkie z nich majà zasi´gogólnokrajowy, jak ma to miejsce na ¸otwie. Donajpopularniejszych gazet nale˝à ogólnokrajo-we: Mo∏odio˝ Estonii, Estonija, Dieƒ za dniom,dwa dzienniki narwskie – Siewiernoje Pobierie˝je,Narwskaja Gazieta, tygodnik Die∏owyje Wiedomo-sti. Estoƒska prasa rosyjskoj´zyczna ma zbli˝ony

47R

os

yjs

ko

j´z

yc

zn

i n

a ¸

otw

ie i

w E

sto

nii

P r a c e O S W

charakter do ∏otewskiej. Ró˝nica jednak polegana mniejszej liczbie tytu∏ów, a co za tym idzie –mniejszej sile opiniotwórczej kszta∏towania opi-nii. Dost´pna jest te˝ rosyjska telewizja orazprogramy rosyjskie w estoƒskiej telewizji. Cha-rakter mediów rosyjskoj´zycznych w Estoniioraz prezentowane w nich opinie sà zbli˝one dorosyjskoj´zycznych mediów na ¸otwie, choç ró˝-nice w poglàdach w stosunku do prasy estoƒsko-j´zycznej sà prezentowane w nieco ∏agodniej-szym tonie.

II. ¸otysze i Estoƒczycy – polityka nieufnoÊci wobecmniejszoÊci rosyjskiej

W ocenie mniejszoÊci rosyjskoj´zycznej politykaw∏adz ∏otewskich i estoƒskich wobec tej grupyjest zdecydowanie dyskryminacyjna. Poglàd tenodzwierciedla rzeczywiÊcie doÊç z∏o˝ony stosu-nek ¸otyszy i Estoƒczyków do rosyjskoj´zycz-nych sta∏ych mieszkaƒców obu paƒstw. Podzia∏na obywateli i nieobywateli ma przede wszyst-kim swe historyczne uzasadnienie i w odczuciurdzennych obywateli obu paƒstw symbolizujesprawiedliwoÊç historycznà, jaka zapanowa∏apo roku 1991. W roku 1940 ¸otwa i Estonia zo-sta∏y w∏àczone do ZSRR, co oba narody uznajà zaokupacj´. Deklaracje Niepodleg∏oÊci uchwalonew 1991 r. by∏y traktowane przez nie jako uwol-nienie si´ od okupacji sowieckiej, lecz przywró-cenie stanu sprzed inkorporacji. Za prawdziwàdat´ odzyskania niepodleg∏oÊci przez Republik´Estoƒskà i ¸otewskà uznaje si´ rok 1918. Obecny problem z mniejszoÊcià rosyjskoj´zycz-nà, w ocenie krajów ba∏tyckich, jest spuÊciznàokresu okupacji sowieckiej i jej specyficznej po-lityki ludnoÊciowej, okreÊlanej w tych krajachmianem kolonizacji. Dzisiejsza nieufnoÊç ¸oty-szy i Estoƒczyków, czy czasem wr´cz niech´ç,wynika z powszechnie ˝ywionej w okresie so-wieckim obawy, i˝ na skutek polityki kolonializa-cyjnej ¸otysze i Estoƒczycy stanà si´ mniejszo-Êcià we w∏asnych krajach – w roku 1989 r. ¸oty-sze stanowili 52% mieszkaƒców ¸otwy16, zaÊ Es-toƒczycy 61,5% mieszkaƒców Estonii17. Przeko-nanie to wzmacnia∏a polityka rusyfikacji i sowie-tyzacji obu narodów. Stàd te˝ w∏adze tychdwóch paƒstw po roku 1991 wprowadzi∏y re-

strykcyjnà polityk´ naturalizacyjnà, cz´Êciowoliczàc na powrót Rosjan do ojczyzny, cz´ÊciowozaÊ z obawy, i˝ grupa ta mog∏aby sabotowaç nie-podleg∏oÊç Êwie˝o odzyskanà przez oba kraje.Wszelkie zmiany na rzecz zliberalizowania usta-wodawstwa naturalizacyjnego, które przepro-wadzono w dalszych latach, wynika∏y przedewszystkim z presji organizacji mi´dzynarodo-wych zajmujàcych si´ prawami cz∏owieka, naktórych dobrej opinii zale˝a∏o ¸otwie i Estoniiubiegajàcym si´ o cz∏onkostwo w UE i NATO. Czynnikiem najbardziej dra˝niàcym ¸otyszy i Es-toƒczyków by∏a i jest niech´ç osób rosyjskoj´-zycznych do nauki j´zyków estoƒskiego i ∏otew-skiego. W∏aÊnie ten problem najsilniej zawa˝y∏ napolityce w∏adz tych paƒstw wobec mniejszoÊci.Gdy przedstawiciele organizacji mi´dzynarodo-wych zarzucajà w∏adzom estoƒskim i ∏otew-skim, ˝e ograniczajà prawa stale mieszkajàcychw tych krajach osób bez obywatelstwa, pojawiasi´ argument (przede wszystkim ¸otyszy), i˝ ze-zwolenie choçby na uczestnictwo osób bez oby-watelstwa w wyborach lokalnych wp∏ynie nega-tywnie na mniejszoÊç. Usunie ono bowiem po-wód do nauki j´zyka ∏otewskiego i rozpocz´ciaprzez te osoby procedury naturalizacji, niezb´d-nej do uzyskania obywatelstwa. Nale˝y podkreÊliç, i˝ dzia∏ania w∏adz w krajachba∏tyckich zdecydowanie zorientowane sà nawspieranie i przyspieszanie procesu naturaliza-cji mniejszoÊci, a nie na faktyczne poszerzaniepraw tej grupy. Ustawodawstwo dotyczàcemniejszoÊci ma przede wszystkim na celu zmu-szenie Rosjan, by we wszystkich istotnych dzie-dzinach ˝ycia pos∏ugiwali si´ j´zykiem paƒstwo-wym, to zaÊ zmierza do ograniczenia zakresuu˝ycia j´zyka rosyjskiego. Ostatecznym ciosemdla mniejszoÊci i jej to˝samoÊci narodowejby∏oby znaczne ograniczenie szkolnictwa rosyj-skiego, zamieniajàce proces integracji w procesasymilacji osób rosyjskoj´zycznych. Kontynu-acja dzia∏aƒ wobec szkolnictwa mniejszoÊci naj-wyraêniej ujawni charakter polityki integracyj-nej obu paƒstw.

Ro

sy

jsk

oj´

zy

cz

ni

na

¸o

twie

i w

Es

ton

ii

48

P r a c e O S W

III. Rosjanie wobec nowych ojczyzn – ¸otwy i Estonii

Rosjanie, którzy przyj´li obywatelstwo ¸otwyi Estonii, deklarujà lojalnoÊç wobec nowej ojczy-zny. U pod∏o˝a tej postawy le˝y przede wszyst-kim ÊwiadomoÊç ró˝nicy standardów spo∏ecz-nych i ekonomicznych pomi´dzy Rosjà a krajamiba∏tyckimi. Trudno natomiast oceniç stopieƒ lo-jalnoÊci pozosta∏ych Rosjan, którzy nie uzyskaliobywatelstwa. Odwlekanie procedury naturali-zacyjnej lub wr´cz jej bojkotowanie nie wynikaz nielojalnoÊci, lecz z oczekiwania na uproszcze-nie tej procedury lub z w∏asnej wygody. Zarazemjednak wiele wskazuje, i˝ osoby te nie w pe∏niuto˝samiajà si´ z nowà ojczyznà, koncentrujàcsi´ jedynie na poprawie warunków egzystencji.Âwiadczyç mo˝e o tym choçby agresywny i nie-przychylny ¸otwie i Estonii ton prasy rosyjskoj´-zycznej w aspekcie praw mniejszoÊci i relacjiz Rosjà, a nale˝y podkreÊliç, ˝e w redakcjach ga-zet rosyjskich pracuje wielu nieobywateli.

W przypadku zaanga˝owania politycznego mo˝-na mówiç jedynie o grupie osób rosyjskoj´zycz-nych majàcych obywatelstwo, gdy˝ tylko oni po-siadajà czynne i bierne prawo wyborcze w wy-borach parlamentarnych. Nale˝y podkreÊliç, ˝eosoby rosyjskoj´zyczne w sposób aktywny ko-rzystajà ze swych praw wyborczych. W tym jed-nak wzgl´dzie istniejà ju˝ doÊç du˝e ró˝nice po-mi´dzy mieszkaƒcami ¸otwy a Estonii. Na ¸o-twie osoby rosyjskoj´zyczne posiadajàce obywa-telstwo oddajà g∏osy na partie reprezentujàceich interesy, takie jak PCTVL, Partia Zgody Naro-dowej czy Partia Socjalistyczna. W Estonii pod-czas wyborów parlamentarnych osoby rosyjsko-j´zyczne g∏osowa∏y przez kilka lat niepodleg∏o-Êci przede wszystkim na partie mniejszoÊci orazna Parti´ Centrum, która na tle innych ugrupo-waƒ estoƒskich zajmuje wobec Rosji stanowiskougodowe. Partie mniejszoÊci jednak nic nie osià-gn´∏y i okaza∏y si´ nieskuteczne. Wybory parla-mentarne z roku 2003 odzwierciedli∏y nowà ten-dencj´: kandydaci mniejszoÊci zacz´li wchodziçna listy ugrupowaƒ estoƒskich (Partia Reform,Res Publika) i na nie ch´tniej te˝ zacz´li g∏oso-waç wyborcy z grupy mniejszoÊci narodowych.Zmiana ta wynika przede wszystkim z pragma-tyzmu politycznego mniejszoÊci – wybór pada

na ugrupowania, które majà powa˝ne szansenie tylko na obecnoÊç w parlamencie, ale tak˝ena realne przej´cie w∏adzy w paƒstwie i kszta∏-towanie polityki wobec mniejszoÊci.

Rosjanie mieszkajàcy na ¸otwie i w Estonii za-chowujà wi´zi z macierzà, choç sà to przedewszystkim wi´zi kulturowe i o trudnej do okre-Êlenia skali – biznesowe. W praktyce jedyniegrupa Rosjan, która przyj´∏a obywatelstwo ro-syjskie, ale na sta∏e mieszka w Estonii i na ¸o-twie, utrzymuje silniejsze wi´zi z krajem, choç-by poprzez uczestnictwo w g∏osowaniach w Ro-sji i zg∏aszanie w∏asnych kandydatów w tamtej-szych wyborach – nierzadko wybór ten dotyczypolityków rosyjskich niech´tnie lub wrogo na-stawionych wobec krajów ba∏tyckich, jak choçbydeputowanego do Dumy, ¸otysza z pochodzenia,Wiktora A∏ksnisa. Z przyczyn ekonomicznychosoby te nie myÊlà jednak o reemigracji do Rosji,gdzie cz´sto nie majà ju˝ tak˝e bli˝szych krew-nych. Pozosta∏e grupy – osoby z obywatelstwem¸otwy lub Estonii oraz osoby bez obywatelstwa– znalaz∏y swoje miejsce w spo∏eczeƒstwachba∏tyckich i tak˝e nie myÊlà o wyjeêdzie do Ro-sji. Dzia∏alnoÊç w organizacjach rosyjskich zaj-mujàcych si´ podtrzymywaniem wi´zi z daw-nym krajem, a tak˝e dost´p do programów ro-syjskiej telewizji i radia stanowià dziÊ g∏ówneformy kontaktu z Rosjà. Z kolei na wi´ê kulturo-wà z Rosjà najsilniej wp∏ywa fakt, ˝e Rosjaniewcià˝ ch´tnie posy∏ajà dzieci do szkó∏ z j´zy-kiem rosyjskim i walczà o utrzymanie mo˝liwo-Êci takiej nauki.

Choç w ogólnym wymiarze mo˝na dziÊ mówiço ciàg∏ym wp∏ywie i dominacji kultury rosyjskiejwÊród osób rosyjskoj´zycznych na ¸otwiei w Estonii, to jednak ÊwiadomoÊç politycznai spo∏eczna znacznie odró˝nia Rosjan z krajówba∏tyckich od ich rodaków w Federacji Rosyj-skiej. Rosjanie w krajach ba∏tyckich stanowiàdziÊ grup´, która w du˝ym stopniu umie korzy-staç ze swobód demokratycznych i jest Êwiado-ma swych praw, o czym Êwiadczy podejÊcie dokwestii naturalizacji. Obecnie grupa ta kierujesi´ przede wszystkim w∏asnà wygodà i osobisty-mi interesami, a nie pobudkami patriotycznymiczy sentymentem wobec Rosji. O umiej´tnoÊcikorzystania ze swych praw Êwiadczà te˝ liczneskargi na paƒstwo ∏otewskie sk∏adane w Trybu-

49R

os

yjs

ko

j´z

yc

zn

i n

a ¸

otw

ie i

w E

sto

nii

P r a c e O S W

nale Praw Cz∏owieka w Strasburgu przez przed-stawicieli mniejszoÊci rosyjskoj´zycznej orazpodnoszenie kwestii ∏amania praw cz∏owiekaprzez reprezentantów mniejszoÊci rosyjskiej naforum mi´dzynarodowym.

IV. Prawa i ograniczenia dotyczàce mniejszoÊci

¸OTWA

1. Naturalizacja

W 1994 r. zosta∏a przyj´ta ustawa o obywatel-stwie, która wprowadza∏a tzw. system okien na-turalizacyjnych, zgodnie z którym im d∏u˝ej da-na osoba bez obywatelstwa mieszka∏a na ¸o-twie, tym d∏u˝ej musia∏a czekaç na naturaliza-cj´. Od 1 lutego 1995 r., czyli daty rozpocz´ciaprocesu naturalizacji, do paêdziernika 1998 r.tempo naturalizacji by∏o bardzo niskie. W roku1998 pod wp∏ywem nacisków organizacji mi´-dzynarodowych, Rosji oraz przedstawicielimniejszoÊci narodowych w∏adze ∏otewskie roz-pisa∏y ogólnonarodowe referendum w sprawiez∏agodzenia ustawy o obywatelstwie, które od-by∏o si´ 3 paêdziernika 1998 r. W jego wynikuzlikwidowano wspomniany system okien natu-ralizacji. Wed∏ug nowych ustaleƒ, o obywatel-stwo ∏otewskie mogà ubiegaç si´ wszyscy stalimieszkaƒcy ¸otwy, muszà jednak zdaç egzaminze znajomoÊci j´zyka ∏otewskiego oraz Konsty-tucji R¸. Dzieciom nieobywateli urodzonym po21 sierpnia 1991 roku obywatelstwo przyznanoautomatycznie. Nale˝y podkreÊliç, i˝ po referendum z 1998 r.zwi´kszy∏a si´ aktywnoÊç nieobywateli w ubie-ganiu si´ o obywatelstwo. Od koƒca 2001 r. w∏a-dze podj´∏y intensywnà kampani´ informacyjnàw celu zach´cenia wi´kszej liczby osób do podej-mowania procedury naturalizacyjnej. Niewàtpli-wie dzia∏ania w∏adz ∏otewskich stanowi∏y jedno-czeÊnie cz´Êç nabierajàcej w tym czasie rozp´dukampanii zwiàzanej z procesem integracyjnym¸otwy z UE. Liczba osób naturalizujàcych si´wzros∏a z uwagi na: uproszczenie procedury na-turalizacyjnej, wprowadzenie cz´Êciowo refi-nansowanych bàdê bezp∏atnych kursów j´zyko-wych, a tak˝e dzi´ki lepszej kampanii informa-

cyjnej w∏adz. Najwi´kszym problemem osób ro-syjskoj´zycznych by∏a i jest nieznajomoÊç j´zy-ka, stàd liczba naturalizacji utrzymuje si´ nadoÊç niskim poziomie – ok. 2% rocznie. Bardziej dynamiczny, prawie trzykrotny wzrostpodaƒ o naturalizacj´ nastàpi∏ jednak po refe-rendum, w którym obywatele ̧ otwy opowiedzie-li si´ za cz∏onkostwem w UE (wrzesieƒ 2003 r.).Wzrost wynika przede wszystkim z niepewnoÊciRosjan bez obywatelstwa o przysz∏y statusw UE. Wielu z nich mia∏o nadziej´, ˝e jeszczeprzed referendum Unia zmusi w∏adze tych kra-jów do rozwiàzania problemu naturalizacji, taksi´ jednak nie sta∏o. W pewnym stopniu nazwi´kszenie si´ liczby podaƒ wp∏yn´∏o wprowa-dzenie dodatkowych bezp∏atnych kursów naukij´zyka ∏otewskiego (op∏acanych przez ONZ); wa-runkiem dostania si´ na kurs by∏o z∏o˝enie po-dania o naturalizacj´. Dokument, którym legitymujà si´ nieobywatele– alien’s passport – zastàpi∏ stary radziecki pasz-port, tracàcy wa˝noÊç w marcu 2000 r. Sà pozba-wieni prawa do zajmowania stanowisk paƒ-stwowych i politycznych. Nie mogà zak∏adaç or-ganizacji politycznych ani spo∏ecznych. Nie mo-gà podjàç pracy w wielu instytucjach – przedewszystkim policji, stra˝y po˝arnej i innych in-stytucjach zwiàzanych z bezpieczeƒstwem, ad-ministracji paƒstwowej, w zawodzie adwokataczy notariusza.

2. Ustawa o j´zyku

22 sierpnia 2000 r. ∏otewski rzàd zaakceptowa∏projekt kilku aktów wykonawczych do kontro-wersyjnej ustawy o j´zyku paƒstwowym, którawesz∏a w ˝ycie 1 wrzeÊnia 2000 r. Nowe przepi-sy zliberalizowa∏y ustaw´ i dostosowa∏y jà domi´dzynarodowych standardów praw cz∏owie-ka. Zatwierdzenie przez w∏adze ¸otwy aktówwykonawczych mia∏o na celu usuni´cie tak˝eluk prawnych i nieprecyzyjnych sformu∏owaƒ,jakie znalaz∏y si´ w uchwalonej latem 1999 r.ustawie o j´zyku paƒstwowym. Nale˝y zazna-czyç, ˝e ustawa zosta∏a wówczas ostro skrytyko-wana przez organizacje mi´dzynarodowe i Ro-sj´, które uzna∏y, i˝ zawiera artyku∏y dyskrymi-nujàce mniejszoÊç rosyjskà na ¸otwie. Poprawkizosta∏y przyj´te pod naciskiem OBWE na czelez Wysokim Komisarzem Maxem van der Stoe-lem. W myÊl obecnych przepisów prawnych, do-

Ro

sy

jsk

oj´

zy

cz

ni

na

¸o

twie

i w

Es

ton

ii

50

P r a c e O S W

puszczalne jest m.in. u˝ywanie na wniosek oso-by fizycznej obcego j´zyka zarówno w formieustnej, jak i pisemnej w urz´dach centralnychi samorzàdowych. Podczas wszelkiego rodzajuimprez publicznych udzia∏ t∏umacza na j´zyk ∏o-tewski nie jest ju˝ wymagany. Stopieƒ znajomo-Êci j´zyka paƒstwowego w prywatnych przedsi´-biorstwach mogà ju˝ ustalaç sami pracodawcy.

3. Szkolnictwo

13 maja 2003 r. rzàd ¸otwy wyda∏ rozporzàdze-nie do ustawy o edukacji18. Rozporzàdzenie do-tyczy zmian w zakresie u˝ywania j´zyka mniej-szoÊci w starszych klasach szkó∏ Êrednich. Do-kument przewiduje, i˝ od wrzeÊnia 2004 roku60% zaj´ç w starszych klasach szkó∏ ÊrednichmniejszoÊci narodowych ma byç prowadzonychw j´zyku ∏otewskim, zaÊ 40% lekcji mo˝e si´ od-bywaç w j´zykach mniejszoÊci. Rozporzàdzeniezawiera zapis, i˝ od roku 2007 wszystkie paƒ-stwowe egzaminy i testy b´dà si´ odbywaç wy-∏àcznie w j´zyku ∏otewskim. Przed wprowadze-niem nowych zasad szko∏y mniejszoÊci samedecydowa∏y o j´zyku nauczania, wybierajàc j´-zyk rosyjski jako j´zyk wyk∏adowy. Parlament ∏otewski 5 lutego 2004 r. zatwierdzi∏poprawki do ustawy o edukacji, zgodnie z któ-rymi zosta∏a zatwierdzona proporcja 60:40w szko∏ach Êrednich. W ten sposób wyelimino-wano kolizj´ prawnà dwóch dokumentów paƒ-stwowych, gdy˝ wczeÊniej ustawa o edukacjiprzewidywa∏a, ˝e ju˝ od 1 wrzeÊnia 2004 r.wszystkie zaj´cia w szko∏ach Êrednich muszàsi´ odbywaç wy∏àcznie po ∏otewsku. W∏adze za-reagowa∏y te˝ na sugestie instytucji europej-skich, by zachowaç na ¸otwie dwuj´zycznoÊçw szkolnictwie. Podobnà ustaw´ dotyczàcà szkolnictwa mniej-szoÊci, jednak w znacznie bardziej liberalnejformie, przyj´∏y w∏adze estoƒskie. Nauk´w szko∏ach Êrednich w j´zykach mniejszoÊciprzed∏u˝ono tutaj do roku 2007, z mo˝liwoÊciàdalszego przesuni´cia terminu.

Na ¸otwie problem zwiàzany z reformà szkol-nictwa jest obecnie g∏ównym powodem aktyw-nych protestów mniejszoÊci oraz krytyki w∏adz∏otewskich ze strony Rosji. 28 maja 2003 rokuMSZ Rosji skrytykowa∏ reform´ szkolnictwa na

¸otwie i upomnia∏ si´ o prawo rosyjskoj´zycz-nej m∏odzie˝y do nauki w j´zyku ojczystym. Obie strony sporu – w∏adze ∏otewskie orazprzedstawiciele mniejszoÊci popierani przez Ro-sj´ – majà odmienne argumenty. Zmiany w szkol-nictwie w∏adze R¸ argumentujà koniecznoÊciàintegracji mniejszoÊci z resztà spo∏eczeƒstwa;Rosjanie traktujà je natomiast jako przejaw asy-milacji, której celem jest stworzenie paƒstwanarodowego. Trudno nie zgodziç si´ z argumen-tami rosyjskoj´zycznej cz´Êci spo∏eczeƒstwa ∏o-tewskiego, dla której nauka w j´zyku rosyjskimjest g∏ównym sposobem zachowania to˝samo-Êci narodowej. Z podobnym problemem boryka-jà si´ Polacy na Litwie – w∏adze litewskie w∏a-Ênie poprzez rugowanie j´zyka polskiego zeszkó∏ Êrednich i wprowadzanie coraz szerszego,przymusowego zakresu u˝ywania j´zyka litew-skiego os∏abiajà zainteresowanie naukà j´zykaojczystego. Co wi´cej, 40% przedmiotów j´zykamniejszoÊci rosyjskiej na ¸otwie oznacza, i˝w tym j´zyku b´dà prowadzone jedynie zaj´ciaz j´zyka rosyjskiego i literatury. Rodzice oba-wiajà si´, i˝ dzieci b´dà mieç trudnoÊç w przej-Êciu na nauk´ matematyki czy chemii w j´zyku∏otewskim. Dodatkowy problem przy przecho-dzeniu na j´zyk ∏otewski stanowià nauczycieleszkó∏ mniejszoÊci. Znaczna cz´Êç nauczycieli niezna j´zyka, w którym przyjdzie im uczyç dzieci,a spora grupa nie ma te˝ obywatelstwa ∏otew-skiego. Przedstawiciele mniejszoÊci mówiào z∏ej woli w∏adz, które przyjmujà ustawy prze-ciwko j´zykowi rosyjskiemu, nie zastanawiajàcsi´ nad szerszymi ich skutkami, bowiem wpro-wadzenie do ustawy zapisu o limicie godzin na-uki w j´zyku innym ni˝ paƒstwowy nieopatrz-nie eliminuje nauk´ np. j´zyka angielskiego lubniemieckiego, gdy˝ niemal ca∏oÊç limitu wyczer-puje nauka w j´zyku rosyjskim, co nie by∏o za-pewne intencjà ustawodawcy. Niewàtpliwie poli-tyka w∏adz ∏otewskich w dziedzinie szkolnictwanosi znamiona administracyjnego przymusu.Instytucje mi´dzynarodowe, do których niejed-nokrotnie odwo∏ywali si´ zarówno przedstawi-ciele mniejszoÊci rosyjskoj´zycznej na ¸otwie,jak i w∏adze rosyjskie, w kwestii szkolnictwanie zajmujà jasnego stanowiska, stwierdzajàcnajcz´Êciej, i˝ wybór j´zyka nauczania jest we-wn´trznà sprawà ka˝dego paƒstwa.

51R

os

yjs

ko

j´z

yc

zn

i n

a ¸

otw

ie i

w E

sto

nii

P r a c e O S W

4. Prawo wyborcze

W odró˝nieniu od Estonii na ¸otwie nieobywate-le nie majà prawa uczestniczenia w wyborach(parlamentarnych i lokalnych). W maju 2002 r.rosyjskoj´zyczni obywatele ¸otwy doczekali si´wprawdzie zwolnienia z koniecznoÊci legitymo-wania si´ znajomoÊcià j´zyka ∏otewskiego przyubieganiu si´ o mandat w wyborach samorzàdo-wych i parlamentarnych, ale jest to przepis pu-sty, stwarzajàcy pozory liberalnego prawa, gdy˝tu˝ przed jego przyj´ciem parlament uchwali∏poprawki do Konstytucji R¸, zgodnie z którymijedynym j´zykiem obrad parlamentu i samorzà-dów jest j´zyk ∏otewski.

ESTONIA

1. Naturalizacja

O naturalizacj´ w Estonii mo˝e ubiegaç si´ oso-ba majàca prawo sta∏ego pobytu w tym kraju.Prawo wymaga, aby osoba ubiegajàca si´ o oby-watelstwo estoƒskie mia∏a co najmniej 15 lati mieszka∏a w Estonii na zasadzie sta∏ego poby-tu nie mniej ni˝ pi´ç lat od daty z∏o˝enia wnio-sku o obywatelstwo i przez nast´pny rok od da-ty zarejestrowania tego wniosku. Mogà ubiegaçsi´ o naturalizacj´ tak˝e osoby, które mieszka∏yw Estonii przed 1 lipca 1990 roku i w chwili sk∏a-dania podania o obywatelstwo przebywa∏yw Estonii na zasadzie sta∏ego pobytu. Osobaubiegajàca si´ o obywatelstwo musi tak˝e znaçj´zyk estoƒski zgodnie z wymaganiami zapisa-nymi w ustawie o obywatelstwie i mieç sta∏y do-chód. Osoby, które ukoƒczy∏y podstawowe, Êred-nie lub wy˝sze szko∏y z estoƒskim j´zykiem wy-k∏adowym, nie muszà zdawaç egzaminu. Ponad-to ubiegajàcy si´ muszà znaç Konstytucj´ Estoniii treÊç ustawy o obywatelstwie. Poprawki do ustawy o obywatelstwie przyj´teprzez rzàd estoƒski 8 grudnia 1998 r. stworzy∏ymo˝liwoÊç uzyskania obywatelstwa estoƒskiegopoprzez proces naturalizacji dzieciom poni˝ej 15roku ˝ycia, które urodzi∏y si´ w Estonii po od-tworzeniu niepodleg∏oÊci i których rodzice lubjedno z nich mieszkajà w Estonii przez nie mniejni˝ pi´ç lat, lecz nie posiadajà ˝adnego obywa-telstwa, tzw. bezpaƒstwowcy.

Od wejÊcia w ˝ycie ustawy o obywatelstwie(1992 r.)19 proces naturalizacji w Estonii post´pu-je sukcesywnie, choç niezbyt dynamicznie –obejmuje od 3 do 4 tys. osób rocznie, co stanowiok. 2% nieobywateli20.

2. Inne ustawy

Ustawodawstwo dotyczàce mniejszoÊci jest cz´-sto niekonsekwentne, co jednak wynika ze Êwia-domej polityki w∏adz zmuszanych przez organi-zacje mi´dzynarodowe do liberalizacji ustawwbrew faktycznej intencji Estoƒczyków. Zgodniez praktykà wielu paƒstw UE nieobywatele z pra-wem sta∏ego pobytu w Estonii majà prawouczestnictwa w wyborach lokalnych, jednak˝enie majà prawa do zasiadania w zarzàdach paƒ-stwowych spó∏ek, do zatrudnienia w struktu-rach administracji publicznej i do cz∏onkostwaw partiach politycznych oraz g∏osowania w wy-borach parlamentarnych. Istniejà te˝ ogranicze-nia przy zatrudnieniu takich osób w sektorzeprywatnym. Osoby te np. nie mogà byç zatrud-niane przy ochronie osób lub mienia, co nie od-powiada standardom europejskim. Nieobywate-le nie mogà te˝ byç organizatorami publicznychzebraƒ, demonstracji, zgromadzeƒ religijnychw miejscach publicznych. Ustawa o j´zyku paƒstwowym generalnie odpo-wiada standardom mi´dzynarodowym. W prak-tyce j´zyk rosyjski ciàgle jest u˝ywany zarównow sàdach, jak i urz´dach w rejonach, w którychwi´kszoÊç stanowià osoby rosyjskoj´zyczne. W listopadzie 2001 r. parlament estoƒski przyjà∏poprawki do ustawy o wyborach parlamentar-nych i lokalnych, zgodnie z którymi zlikwidowa-no wymóg znajomoÊci j´zyka estoƒskiego dlakandydatów w wyborach parlamentarnych i sa-morzàdowych. Dzi´ki tej zmianie w grudniu2001 r. OBWE zamkn´∏o swojà misj´ w Tallinie. Pozornie liberalna wydaje si´ ustawa o j´zyku,która przewiduje u˝ywanie rosyjskiego w urz´-dach na równi z estoƒskim, jeÊli w danym regio-nie 50% populacji stanowià osoby z mniejszoÊcinarodowej. Przepis ten jednak nie zosta∏ nigdziew Estonii zastosowany, gdy˝ w∏adze odnoszà gowy∏àcznie do przedstawicieli mniejszoÊci, a tymiw rozumieniu estoƒskiego prawa sà osoby, któremajà obywatelstwo estoƒskie. Takich regionóww Estonii nie ma – nawet w najwi´kszym skupi-

Ro

sy

jsk

oj´

zy

cz

ni

na

¸o

twie

i w

Es

ton

ii

52

P r a c e O S W

sku Rosjan w Narwie, gdzie mniejszoÊç rosyjsko-j´zyczna stanowi ok. 95%21, obywatelstwo majedynie 30% mieszkaƒców. W marcu 2002 r. parlament Estonii przyjà∏ po-prawki do ustawy o szkolnictwie podstawowymi Êrednim, zgodnie z którymi przed∏u˝ono mo˝-liwoÊç edukacji w j´zyku rosyjskim po roku2007, zapis ten nie daje mniejszoÊci faktycznejgwarancji obecnego statusu tego j´zyka jako j´-zyka nauczania.

V. G∏ówne ˝àdania mniejszoÊci

Do g∏ównych ˝àdaƒ stale wysuwanych przezprzedstawicieli mniejszoÊci rosyjskoj´zycznej,niezmiennie umieszczanych w programach ro-syjskich partii politycznych oraz organizacji spo-∏ecznych na ¸otwie, nale˝y przede wszystkimzniesienie procedury naturalizacyjnej i nadaniewszystkim osobom stale mieszkajàcym na ¸o-twie czy w Estonii obywatelstwa tych paƒstw.Kolejnym jest pozostawienie na ¸otwie mo˝li-woÊci edukacji w j´zyku rosyjskim (która ma byçograniczona po 2004 r.) oraz przyznanie nieoby-watelom stale mieszkajàcym na ¸otwie prawado g∏osowania w wyborach samorzàdowych.W przypadku ¸otwy jednym z istotniejszych ˝à-daƒ jest ratyfikowanie przez parlament ∏otewskiRamowej Konwencji o Ochronie MniejszoÊci Na-rodowych (Estonia ratyfikowa∏a ju˝ ten doku-ment) i ca∏kowite dostosowanie ustawodaw-stwa R¸ do zapisów tej Konwencji.Do innych ˝àdaƒ nale˝à: – przyznanie prawa do pos∏ugiwania si´ j´zy-kiem rosyjskim w wersji ustnej i pisemnej w in-stytucjach i urz´dach na terenach o zwartym za-siedleniu przez mniejszoÊç rosyjskà (¸otwa i Es-tonia);– stworzenie mo˝liwoÊci uzyskania informacjiw j´zyku rosyjskim w instytucjach paƒstwo-wych oraz samorzàdowych, w tym dwuj´zyczneszyldy i napisy (¸otwa i Estonia);– ograniczenie listy zawodów, w których niemogà pracowaç osoby bez znajomoÊci j´zykapaƒstwowego (¸otwa i Estonia);– zezwolenie na pos∏ugiwanie si´ oryginalnymrosyjskim zapisem nazwisk i nazw (¸otwa).

VI. Dlaczego Rosjanie nie ubiegajà si´ o naturalizacj´?

Niski poziom naturalizacji jest efektem niemoty-wujàcej polityki ze strony paƒstwa oraz brakuskutecznej pomocy w celu przebycia procedurynaturalizacyjnej, w tym przede wszystkim zda-nia egzaminów j´zykowych lub uwzgl´dnianiaaspektu wieku przy ustalaniu stopnia ich trud-noÊci. Co wi´cej Rosjan zniech´ca fakt, i˝ ofero-wane przez paƒstwo kursy sà najcz´Êciej p∏at-ne22 i s∏abo przygotowujà do egzaminu paƒ-stwowego. Z drugiej strony sami Rosjanie ma∏ointeresujà si´ stwarzanymi im mo˝liwoÊciamiuzyskania obywatelstwa. Wielu nieobywateliobawia si´ nowych obowiàzków zwiàzanychz obywatelstwem, jak choçby obowiàzkowejs∏u˝by wojskowej. Osoby decydujàce si´ na naturalizacj´ majà nacelu przede wszystkim uporzàdkowanie swojejsytuacji prawnej w kraju zamieszkania, co nieoznacza jednak Êwiadomego pragnienia zinte-growania si´ ze spo∏eczeƒstwem estoƒskim czy∏otewskim. Proces naturalizacji hamowany jestprzez s∏abà znajomoÊç j´zyka ∏otewskiego i es-toƒskiego. Na ¸otwie ok. 20% nieobywateli niezna j´zyka ∏otewskiego i ok. 30% zna go na bar-dzo s∏abym poziomie. Ok. 15–20% nieobywatelitwierdzi, i˝ ma niewielki kontakt z j´zykiem ∏o-tewskim23. WÊród innych znaczàcych przyczyntak ma∏ej aktywnoÊci w ubieganiu o obywatel-stwo jest te˝ koniecznoÊç dokonania op∏at zaka˝dy egzamin oraz wydanie dokumentów.Cz´Êç osób, które zwlekajà z rozpocz´ciem proce-dury naturalizacyjnej, ma nadziej´, ˝e UE wp∏y-nie na ¸otw´ i Estoni´, by te jeszcze bardziej zli-beralizowa∏y zasady naturalizacji lub wprowa-dzi∏y wariant zerowy24, a nawet i˝ sama UE usta-nowi jakiÊ osobny status dla tej grupy osób. Dla cz´Êci osób rosyjskoj´zycznych zw∏aszczaz rejonów zwarcie przez mniejszoÊç zamieszki-wanych, jak rejon Narwy w Estonii, po∏o˝onytu˝ przy granicy z Rosjà, istotne znaczenie maniski poziom identyfikacji z paƒstwem estoƒ-skim. Wa˝nà przyczynà do niedawna by∏a te˝ ∏a-twoÊç podró˝y do Rosji, gdy˝ nieobywatele,w odró˝nieniu od obywateli estoƒskich i ∏otew-skich nie potrzebowali wiz. W roku 2001 r. wy-mogiem wizowym zostali obj´ci jednak tak˝enieobywatele.

53R

os

yjs

ko

j´z

yc

zn

i n

a ¸

otw

ie i

w E

sto

nii

P r a c e O S W

VII. Rosja wobec ¸otwy i Estonii– kontekst mniejszoÊci

W 2000 roku ONZ, UE i OBWE uzna∏y, i˝ ustawo-dawstwo ¸otwy regulujàce kwestie obywatel-stwa, praw mniejszoÊci narodowych i zakresuu˝ywania j´zyka paƒstwowego w zasadzie od-powiada standardom mi´dzynarodowym. 13 i 18grudnia 2001 r. Sta∏a Rada OBWE podj´∏a decyzj´o zamkni´ciu swych misji w Tallinie i Rydzewraz z koƒcem 2001 r. W odpowiedzi Moskwaskrytykowa∏a mi´dzynarodowe organizacje zastosowanie podwójnych standardów w kwestiipraw cz∏owieka i mniejszoÊci, czego przejawemmia∏o byç odmienne traktowanie konfliktów natle etnicznym na Ba∏kanach i w krajach ba∏tyc-kich. Ten nowy argument by∏ sygna∏em zmianytaktyki, która polega na podkreÊlaniu istnieniaostrych konfliktów etnicznych przede wszyst-kim na ¸otwie i w mniejszym stopniu w Estonii,co powinno, w ocenie Moskwy, dyskwalifikowaçte paƒstwa jako cz∏onków NATO i UE. Argumentten by∏ wielokrotnie wykorzystywany w rosyj-skiej kampanii sprzeciwu wobec rozszerzeniaNATO i UE o kraje ba∏tyckie.W czerwcu 2000 r. tu˝ przed przyj´ciem przezrzàd ∏otewski ustawy o j´zyku paƒstwowym, re-prezentujàce interesy mniejszoÊci rosyjskiejugrupowanie Na rzecz Praw Cz∏owieka w Zjed-noczonej ¸otwie (PCTVL) zapowiada∏o, i˝ ¸otwawkrótce b´dzie mia∏a konflikt o podobnej skali,jak w Irlandii Pó∏nocnej i Kosowie. W czerwcu2001 r. prezydent Rosji W∏adimir Putin oznajmi∏,˝e na ¸otwie mo˝e si´ powtórzyç scenariusz ma-cedoƒski, a w debacie telewizyjnej na jesieni2001 roku rosyjski prezydent zrównywa∏ sytua-cj´ mniejszoÊci rosyjskoj´zycznej w krajach ba∏-tyckich z sytuacjà Albaƒczyków w Macedonii25.Wypowiedzi rosyjskiego prezydenta od razu zo-sta∏y wykorzystane przez parti´ PCTVL, któratak˝e zacz´∏a wprowadzaç znak równoÊci po-mi´dzy ¸otwà a Macedonià w kwestii sytuacjimniejszoÊci narodowych, odwo∏ujàc si´ do przy-k∏adu Albaƒczyków, którzy walczàc o swoje pra-wa doprowadzili do konfliktu zbrojnego. Niebez-pieczeƒstwo wzrostu napi´cia w kwestii mniej-szoÊci rosyjskiej odczuwa∏y tak˝e w∏adze ∏otew-skie – w listopadzie 2001 r. Biuro ds. OchronyKonstytucji (najwa˝niejszy organ bezpieczeƒ-stwa) ¸otwy poinformowa∏o w∏adze ∏otewskie,

i˝ prezydent Rosji zleci∏ przygotowanie „wojnyinformacyjnej” przeciwko krajom ba∏tyckim. In-formacj´ t´ poda∏ opiniotwórczy i najpoczytniej-szy dziennik ∏otewski Diena26, który stwierdzi∏,˝e celem rosyjskiej kampanii propagandowejprzeciwko ¸otwie i Estonii jest upowszechnienieprzekonania o zagro˝eniach zwiàzanych z cz∏on-kostwem tych krajów w NATO27. Dziennik ujaw-ni∏, ˝e rosyjskie media oraz prasa rosyjskoj´zycz-na w krajach ba∏tyckich majà nasiliç kampanienegatywne, prezentujàce obraz ¸otwy i Estoniijako krajów nazistowskich, z wyrazistym kon-fliktem etnicznym i popierajàcych czeczeƒskiterroryzm. Niewàtpliwie dla rosyjskiej polityki wobec ¸o-twy wyjàtkowo korzystne jest istnienie wÊródpartii ∏otewskich silnych ugrupowaƒ politycz-nych reprezentujàcych interesy mniejszoÊci.W trakcie ∏otewskiej kampanii przed wyboramido parlamentu w roku 2002, prasa ∏otewska nie-jednokrotnie pisa∏a o finansowaniu przez Rosj´bloku Na rzecz Praw Cz∏owieka w Zjednoczonej¸otwie (PCTVL). Co wi´cej, wielu polityków ro-syjskich zach´ca∏o przedstawicieli mniejszoÊcirosyjskiej do g∏osowania na PCTVL. W efekciepartia ta, w du˝ej mierze dzi´ki g∏osom rosyj-skoj´zycznych mieszkaƒców ¸otwy, uzyska∏a 25mandatów w 100-osobowym parlamencie i zaj´-∏a drugie miejsce po zwyci´skim centroprawico-wym ugrupowaniu Nowe Czasy. Jednak˝e PCTVLnie zaproszono do koalicji rzàdzàcej, gdy˝ ∏o-tewskie partie nie chcia∏y nara˝aç swego wize-runku poprzez tworzenie sojuszu z partià jedno-znacznie kojarzàcà si´ z rosyjskoj´zycznymimieszkaƒcami ¸otwy28 i niejasnymi powiàzania-mi z Moskwà. Po dojÊciu do w∏adzy centroprawicowego rzàduEinarsa Repsego g∏ównym problemem w aspek-cie mniejszoÊci rosyjskoj´zycznej oraz stosun-kach dwustronnych z Rosjà sta∏a si´ reformaedukacji. W tej kwestii wszystkie partie repre-zentujàce interesy mniejszoÊci rosyjskoj´zycznejsà zgodne: zmiany, jakie chce wprowadziç rzàd∏otewski, sà dyskryminujàce. Tote˝ aktywnieprzeciwko nim wyst´pujà. W styczniu 2003 r. je-den z czo∏owych polityków Partii Zgody Narodo-wej Boris Cilevics, zwracajàc si´ z apelem do in-stytucji europejskich, oznajmi∏, i˝ w celu wstrzy-mania wejÊcia w ˝ycie reformy edukacji mniej-szoÊç rosyjska mo˝e si´gnàç po drastyczne Êrod-ki. W kwietniu 2003 r. MSZ Rosji wyda∏o

Ro

sy

jsk

oj´

zy

cz

ni

na

¸o

twie

i w

Es

ton

ii

54

P r a c e O S W

w zwiàzku z reformà oÊwiadczenie o sytuacji na¸otwie, w którym po raz kolejny zwrócono si´do UE z protestem w sprawie stosowania po-dwójnych standardów wobec ró˝nych mniejszo-Êci i marginalizowaniu przez Uni´ kwestii dys-kryminacji mniejszoÊci rosyjskiej na ¸otwie.Przy okazji g∏oÊnych w ostatnich miesiàcach ak-cji protestacyjnych Rosjan nie godzàcych si´ zezmianami w systemie edukacji, media ∏otewskiespekulujà te˝ na temat finansowania przez Rosj´koordynujàcych te akcje protestu organizacji ro-syjskich, w tym przede wszystkim Sztabu Obro-ny Szkó∏ Rosyjskich.Kolejnà, bardzo dotkliwà dla krajów ba∏tyckichformà nacisku, jakà stosuje Rosja w obronie inte-resów mniejszoÊci rosyjskiej na ¸otwie i Estonii,jest unikanie przez w∏adze rosyjskie kontaktówdyplomatycznych na najwy˝szym szczeblu z w∏a-dzami ∏otewskimi i estoƒskimi, co uniemo˝liwiaobu krajom wynegocjowanie istotnych kwestiiw stosunkach bilateralnych, w tym umowy o gra-nicy oraz szeregu umów gospodarczych.Osobnà kwestià w aspekcie relacji pomi´dzy Ro-sjà a krajami ba∏tyckimi jest nielegalna dzia∏al-noÊç na terenie Estonii i ¸otwy filii RosyjskiejJednoÊci Narodowej – ultranacjonalistycznej or-ganizacji rosyjskiej, dzia∏ajàcej w Rosji oraz by-∏ych republikach zwiàzkowych29 – a tak˝e PartiiNarodowych Bolszewików („limonowcy”). Obaugrupowania nie akceptujà w ich ocenie upoÊle-dzonej roli Rosjan w niepodleg∏ych republikachba∏tyckich. Znane sà liczne akty chuligaƒstwa „li-monowców” w krajach ba∏tyckich (w tym groêbawysadzenia zabytkowej budowli w Rydze przezgrup´ aktywistów partii), a tak˝e akty dewasta-cji budynku ambasady ∏otewskiej w Moskwie.Mimo aresztowaƒ i procesów cz∏onków obu or-ganizacji, w∏adze rosyjskie nie zdoby∏y si´ naca∏kowite ukrócenie dzia∏alnoÊci tych neofaszy-stowskich struktur, aktywnych przede wszyst-kim w krajach ba∏tyckich. Wydaje si´, i˝ dla pod-trzymania promowanego przez Rosj´ wizerunku¸otwy i Estonii jako krajów o silnych konfliktachetnicznych korzystne jest nieingerowanie w dzia-∏alnoÊç organizacji prowokujàcych napi´cia.

VIII. Dà˝enia ¸otwy i Estonii do UE i NATO a problem mniejszoÊci rosyjskoj´zycznej

Od momentu zg∏oszenia akcesu przez paƒstwaba∏tyckie do UE stanowisko mniejszoÊci by∏ow tej sprawie doÊç neutralne, a entuzjazm i oba-wy w cz´Êci pokrywa∏y si´ z tymi, jakie majàrdzenni ¸otysze i Estoƒczycy. Jednak wraz z in-tensyfikacjà przez w∏adze ∏otewskie i estoƒskieprocesu integracyjnego w latach 2002–2003,pierwszorz´dnà kwestià dla mniejszoÊci sta∏osi´ odpowiedzenie na pytanie, czy cz∏onkostwo¸otwy i Estonii w UE stanowi dla tej grupy za-gro˝enie czy szans´. Do intensyfikacji debatyw tej kwestii przyczyni∏a si´ przede wszystkimkampania przed referendum unijnym, zw∏aszcza˝e prawo do g∏osowania w referendum zarównona ¸otwie, jak i w Estonii uzyska∏y tylko osobyposiadajàce obywatelstwo. Prasa mniejszoÊci rosyjskoj´zycznej w przewa-˝ajàcej cz´Êci opowiedzia∏a si´ za cz∏onkostwem¸otwy i Estonii w UE, widzàc w akcesji do Uniipowa˝nà szans´ na zmian´ sytuacji osób rosyj-skoj´zycznych niezale˝nie od ich statusu obywa-tela lub nieobywatela. Cz´Êç przedstawicielimniejszoÊci rosyjskoj´zycznej oczekiwa∏a, ˝ejeszcze przed referendum w∏adze Estonii i ¸o-twy, by zach´ciç swych obywateli z grupy mniej-szoÊci narodowych, podejmà jakieÊ decyzjew kwestii przysz∏ego statusu nieobywateli w ichpaƒstwach po rozszerzeniu UE, co wcià˝ stano-wi problem nie do koƒca rozstrzygni´ty zarów-no przez w∏adze tych paƒstw, jak i samà Uni´.Mimo ˝e w∏adze okaza∏y si´ nieugi´te w tej kwe-stii, nie spowodowa∏o to szerszej kampanii ne-gatywnej w mediach rosyjskoj´zycznych wobeccz∏onkostwa tych krajów w UE, co dowodzi, ˝eoczekiwania Rosjan zwiàzane z rozszerzeniemUE sà wcià˝ du˝e. Sporà rol´ w tej kwestii od-grywa te˝ stanowisko Federacji Rosyjskiej, któranie oponowa∏a wobec akcesji republik ba∏tyc-kich do UE i prowadzi∏a aktywnà i skutecznàkampani´ na rzecz obrony praw swych rodakówpoza granicami we wszystkich instytucjach mi´-dzynarodowych, w tym tak˝e unijnych. Mimo akceptujàcej postawy mediów rosyjskoj´-zycznych w trakcie kampanii przedreferendal-nej, podczas g∏osowania nad przystàpieniem Es-tonii i ¸otwy do UE30 rosyjskoj´zyczni mieszkaƒ-

55R

os

yjs

ko

j´z

yc

zn

i n

a ¸

otw

ie i

w E

sto

nii

P r a c e O S W

cy miast, w których stanowià wi´kszoÊç lubznacznà grup´, g∏osowali g∏ównie przeciwkocz∏onkostwu. Jest to dowód na wcià˝ niedosta-teczne zintegrowanie mniejszoÊci oraz silne po-czucie dyskryminacji np. przy zatrudnianiu.Znaczàcy wp∏yw mia∏a tu tak˝e gorsza sytuacjaekonomiczna miast, w których Rosjanie zwarciemieszkajà, takich jak ∏otewski Dêwiƒsk i Rezek-ne oraz w estoƒskich miastach le˝àcych przygranicy z Rosjà. Referenda unijne po raz kolejny postawi∏y pyta-nie o skutki przy∏àczenia si´ do struktur mi´dzy-narodowych paƒstw z tak du˝à liczbà miesz-kaƒców o niejasnym statusie i stopniu spo∏ecz-nego zintegrowania. O ile dla UE przy∏àczeniesi´ ¸otwy i Estonii wraz z wcià˝ nierozwiàza-nym problemem mniejszoÊci stanowi kwesti´przede wszystkim prawnà i spo∏ecznà, tow przypadku rozszerzenia NATO o te paƒstwajest to ju˝ problem bezpieczeƒstwa i stabilno-Êci regionu ba∏tyckiego. O znaczeniu tej kwestiidla NATO Êwiadczà wypowiedzi politykówamerykaƒskich. Heather Conley, zast´pca se-kretarza stanu ds. europejskich i euroatlantyc-kich, oÊwiadczy∏a w kwietniu 2002 r., podczasdorocznej konferencji w Sztokholmie poÊwi´co-nej wspó∏pracy regionalnej i bezpieczeƒstwu,˝e po przyj´ciu krajów ba∏tyckich do NATO Sta-ny Zjednoczone b´dà uwa˝nie obserwowaç re-gion ba∏tycki, w tym ¸otw´, gdy˝ ca∏kowita in-tegracja rosyjskoj´zycznych mieszkaƒców kra-ju jest istotnym czynnikiem bezpieczeƒstwa re-gionalnego31. W podobnym tonie zwraca∏ si´tak˝e do rzàdów krajów ba∏tyckich sekretarzgeneralny NATO George Robertson. W trakciewizyty na ¸otwie i Litwie 21–22 lutego 2002 ro-ku zaskoczy∏ w∏adze tych krajów, nalegajàcprzed szczytem NATO w Pradze przede wszyst-kim na ¸otw´, by wprowadzi∏a zmiany do zapi-sów w ordynacji wyborczej. Oba kraje zach´ca∏do polepszenia relacji z Rosjà poprzez przyspie-szenie spo∏ecznej integracji mniejszoÊci naro-dowych. Stanowisko organizacji mi´dzynarodowych po-ruszajàcych kwestie praw cz∏owieka, takich jakOBWE, ONZ, UE czy nawet NATO, nie jest jedno-znaczne. Uznajà one, ˝e w wymiarze ogólnym¸otwa przestrzega praw cz∏owieka, a ustawo-dawstwo ∏otewskie w kwestii mniejszoÊci naro-dowych odpowiada standardom mi´dzynarodo-wym, zarazem jednak te same organizacje zg∏a-

szajà szereg zastrze˝eƒ wobec ¸otwy, choç na-zywajà je najcz´Êciej rekomendacjami. WartopodkreÊliç, i˝ w materia∏ach ró˝nych organizacjimi´dzynarodowych, które poruszy∏y kwesti´praw cz∏owieka i mniejszoÊci na ¸otwie, mo˝naznaleêç niemal jednobrzmiàce rekomendacje,jak choçby w Raporcie Komisji Europejskiej narok 2002, w materia∏ach przygotowanych przezró˝ne instytucje mi´dzynarodowe przed zgro-madzeniem parlamentarnym NATO w Pradzew listopadzie 2002 roku, komisji ONZ ds. likwi-dacji dyskryminacji rasowej w sierpniu 2003 r.WÊród g∏ównych sugestii organizacji mi´dzyna-rodowych znalaz∏y si´:– rozpatrzenie przez ¸otw´ mo˝liwoÊci wprowa-dzenia systemu dwuj´zycznoÊci w nauczaniuw szko∏ach Êrednich oraz pog∏´bienie programukszta∏cenia nauczycieli mniejszoÊci, – ratyfikowanie przez ¸otw´ Ramowej Konwen-cji o Ochronie MniejszoÊci Narodowych i dosto-sowanie ustawodawstwa lokalnego do norm za-wartych w Konwencji, zw∏aszcza w zakresieu˝ycia j´zyków mniejszoÊci w administracji,szkolnictwie i programach prywatnych nadaw-ców radiowych i telewizyjnych, – zliberalizowanie na ¸otwie ordynacji wybor-czej, w celu umo˝liwienia osobom stale miesz-kajàcym w tym kraju, lecz nieposiadajàcym oby-watelstwa oddania g∏osu w wyborach samorzà-dowych,– przyspieszenie w obu krajach procesu naturali-zacyjnego, przede wszystkim poprzez zwi´ksze-nie pomocy dla osób ubiegajàcych si´ o obywa-telstwo, obni˝enia wymagaƒ wobec niektórychgrup spo∏ecznych, np. ludzi starszych. Organiza-cje mi´dzynarodowe zwracajà uwag´ na poczu-cie wyobcowania mniejszoÊci i brak jej zaufaniawobec paƒstwa w efekcie polityki prowadzonejprzez oba kraje. Apelujà te˝ o zwi´kszenie udzia-∏u przedstawicieli mniejszoÊci narodowychw trakcie opracowywania przez paƒstwo progra-mów integracyjnych dotyczàcych mniejszoÊci.Problemy poruszane przez organizacje mi´dzy-narodowe oraz ich uj´cie sà w wi´kszoÊci zbie˝-ne z ˝àdaniami, jakie wysuwa mniejszoÊç rosyj-skoj´zyczna wobec w∏adz ∏otewskich i estoƒ-skich oraz argumentami pojawiajàcymi si´w skargach przedstawicieli mniejszoÊci adreso-wanych do instytucji mi´dzynarodowych, w tymlicznie kierowanych do Trybuna∏u Praw Cz∏owie-ka w Strasburgu.

Ro

sy

jsk

oj´

zy

cz

ni

na

¸o

twie

i w

Es

ton

ii

56

P r a c e O S W

Wnioski i prognoza

Analiza polityki, jakà prowadzà w∏adze ∏otew-skie i estoƒskie wobec mniejszoÊci rosyjskoj´-zycznej od momentu odtworzenia niepodleg∏o-Êci przez obie republiki ba∏tyckie, wyraênie po-kazuje, ˝e ustawodawstwo estoƒskie, a zw∏asz-cza ∏otewskie oraz przygotowywane przez rzà-dy obu krajów programy integracyjne, mimo po-zorów liberalizmu majà na celu stopniowà asy-milacj´ przedstawicieli mniejszoÊci rosyjskiej,nie zaÊ zagwarantowanie im takich praw, którefaktycznie b´dà chroniç to˝samoÊç narodowà tejgrupy. Jest to reakcja obronna m∏odych paƒstwo-woÊci widzàcych wcià˝ w istnieniu mniejszoÊciwspieranej przez Rosj´ potencjalne zagro˝eniedla stabilnoÊci swych paƒstw. Proces asymilowa-nia si´ mniejszoÊci nie jest jednak do zrealizowa-nia w ciàgu najbli˝szych lat, a dzia∏ania w∏adzestoƒskich, a zw∏aszcza ∏otewskich odczuwanesà jako odwet za lata przynale˝noÊci tychpaƒstw do ZSRR. B´dà one generowaç wÊródmniejszoÊci reakcje obronne, w tym akcje prote-stacyjne o ró˝nym nasileniu. Dotyczy to przedewszystkim ¸otwy, gdzie konflikt jest o wiele sil-niejszy ni˝ w Estonii.Szczególnym problemem obecnie, potencjalniemajàcym najwi´ksze negatywne konsekwencjei jednoczeÊnie najbardziej aktywizujàcym mniej-szoÊç, jest problem ograniczanego szkolnictwarosyjskiego na ¸otwie. Przeprowadzona w trybiepilnym reforma nauczania w j´zyku rosyjskimsilnie konsoliduje mniejszoÊç, gdy˝ szkolnictwojest zagadnieniem dotyczàcym ca∏ej spo∏ecznoÊcirosyjskoj´zycznej na ¸otwie i interesuje wszyst-kich jej cz∏onków bez wzgl´du na fakt posiada-nia lub nieposiadania obywatelstwa ∏otewskie-go. Taka konsolidacja w znacznej mierze u∏atwiaRosji manipulacj´ tà cz´Êcià spo∏eczeƒstwa ∏o-tewskiego. Przeprowadzanie wszelkiego rodzajuakcji protestu mniejszoÊci u∏atwia ponadto fakt,i˝ osoby rosyjskoj´zyczne mieszkajà w zwartychskupiskach, zw∏aszcza w du˝ych miastach. Takieskoncentrowanie mniejszoÊci wokó∏ obrony jed-nej, boleÊnie dotyczàcej mniejszoÊci kwestiii w opozycji do polityki w∏adz ∏otewskich, mo˝edoprowadziç do eskalacji problemu i zaowoco-waç ró˝nego typu aktami nielojalnoÊci wobecpaƒstwa ∏otewskiego. Kwestià otwartà pozostaje si∏a i konsekwencjeewentualnych protestów, w których sporà rol´

b´dzie odgrywaç polityka Rosji. Paƒstwo towcià˝ jest w stanie wp∏ywaç na zaostrzenie bàdêwygaszenie konfliktów czy protestów mniejszo-Êci rosyjskich na ¸otwie i potencjalnie tak˝ew Estonii. Wyeliminowanie przez oba paƒstwaprzepisów uwa˝anych za dyskryminacyjne bezwàtpienia usun´∏oby argument, stanowiàcy dlaRosji wygodne narz´dzie propagandy wobectych krajów. Zmiana w polityce w∏adz estoƒ-skich wobec mniejszoÊci wydaje si´ wskazywaç,i˝ kraj ten w bardziej pragmatyczny sposób ni˝¸otwa podchodzi do problemu osób rosyjskoj´-zycznych.W aspekcie kszta∏towania opinii i poglàdów gru-py rosyjskoj´zycznych mieszkaƒców ¸otwy i Es-tonii oraz jej postawy wobec paƒstwa w dal-szym ciàgu znaczàcà rol´ b´dà odgrywaç mediarosyjskoj´zyczne. Skutecznie prowadzona pro-paganda, przy wykorzystaniu istniejàcych i do-brze rozwini´tych mediów jest wcià˝ dogodnymnarz´dziem do inspirowania ewentualnych pro-testów Rosjan. Joanna Hyndle, Miryna KutyszPrace nad tekstem zakoƒczono w maju 2004 r.

57R

os

yjs

ko

j´z

yc

zn

i n

a ¸

otw

ie i

w E

sto

nii

P r a c e O S W

1 Do grupy osób tzw. rosyjskoj´zycznych zaliczamy przedewszystkim Rosjan, Ukraiƒców, Bia∏orusinów mieszkajàcychw obu krajach. Terminy „Rosjanie” i „osoby rosyjskoj´zycz-ne” stosujemy w tekÊcie wymiennie, gdy˝ opisywane przeznas zjawiska dotyczà obu grup w tym samym stopniui szczególne ich ró˝nicowanie nie jest konieczne. 2 ¸otewski Zarzàd ds. Naturalizacji, dane z dnia 01.01.2004 r.,www.np.gov.lv3 P. Zvidrinsh, Changes of the Ethnic Structure in Latvia, Li-thuania and Estonia, Humanities and Social Sciences. La-tvia, 1 (1993).4 Nacyonalnyje i etniczeskije grupy w ¸atwii, MinistierstwoJusticyi LR, 1996.5 V. Volkovs, Krievi Latvija, 1996.6 Partia Zgody Narodowej, przew. Janis Jurkans – (15 osóbw parlamencie);Partia Socjalistyczna, przew. Alfreds Rubiks – (5 osób w par-lamencie);Partia Równouprawnienie, lider Tatiana ˚danok – (w parla-mencie zrzeszeni we frakcji PCTVL, 5 osób);Partia na rzecz Wolnego Wyboru Narodów w Europie (BITE), utworzona przez by∏ych cz∏onków PCTVL, przew. Ja-kov Pliner. 7 W roku 2003 dosz∏o do podzia∏u w bloku PCTVL. Od tegomomentu Partia Zgody Narodowej, Partia Socjalistycznadzia∏ajà w parlamencie samodzielnie, a we frakcji PCTVLpozosta∏y Partia Równouprawnienie oraz BITE. 8 Najpopularniejsza partia ∏otewska Nowe Czasy uzyska∏a23,9% poparcia, zaÊ drugie pod wzgl´dem popularnoÊciugrupowanie ∏otewskie Partia Ludowa zosta∏o pokonaneprzez PCTVL i otrzyma∏o 16,7% g∏osów. 9 www.rodina.times.lv10 WÊród innych rosyjskich organizacji spo∏ecznych nale˝ywymieniç Ba∏tyckos∏owiaƒskie Stowarzyszenie RozwojuKultury i Wspó∏pracy, ¸otewskie Stowarzyszenie KulturyRosyjskiej i in. Organizacje te liczà zaledwie po kilkudzie-si´ciu cz∏onków i nie odgrywajà wi´kszej roli w ˝yciu spo-∏ecznoÊci rosyjskiej na ¸otwie. 11 www.shtab.lv12 www.vm.ee13 www.vm.ee14 M. Kirch and D. D. Latin, Changing Identities in Estonia.Sociological Facts and Commentaries, Tallin 1994, s. 8–9. 15 Estoƒska Partia Zjednoczonego Narodu, przew. JevgienijTomberg;Rosyjska Partia Estonii, przew. Nikolaj Maspanov;Partia JednoÊci Estonii, przew. Igor Pisariev;Rosyjska Partia JednoÊci, przew. Alfrida Lijvak;Rosyjsko-Ba∏tycka Partia Estonii, przew. Viktor Lanberg.16 P. Zvidrinsh, Changes of the Ethnic Structure in Latvia, Lithuania and Estonia, Humanities and Social Sciences. La-tvia, 1 (1993).17 www.un.dp.ee18 Na ¸otwie dzia∏a 725 szkó∏ z ∏otewskim j´zykiem naucza-nia oraz 193 z j. rosyjskim oraz 145 mieszanych rosyjsko-∏o-tewskich i 11 innych. Valsts programmas “Sabiedribas inte-gracija Latvija” koncepcija, Riga 1999.19 Od 1992 r. ok. 117 000 nie-Estoƒczyków uzyska∏o obywa-telstwo tego paƒstwa (Raport KE’02).

20 Raport KE’02.21 Mo∏odio˝ Estonii, 01.04.2002.22 Istniejà te˝ kursy bezp∏atne w ramach specjalnych pro-gramów integracyjnych, ale nie sà dla wszystkich dost´pne.23 www.np.gov.lv – ¸otewski Zarzàd ds. Naturalizacji.24 Wariant zerowy zastosowa∏a Litwa, gdy wszystkim miesz-kaƒcom, niezale˝nie od narodowoÊci, nada∏a obywatelstwolitewskie. 25 Putin stwierdzi∏, i˝ Albaƒczycy, którzy w Macedonii sta-nowià ok. 20%, majà wi´ksze prawa ni˝ ludnoÊç rosyjsko-j´zyczna na ¸otwie, gdzie stanowi 40%.26 27.11.2001.27 Autor tekstu, czo∏owy publicysta gazety Aivars Ozolinsnapisa∏, ˝e ∏otewskie i estoƒskie s∏u˝by specjalne wystoso-wa∏y do najwy˝szych urz´dników w swoich krajach raporty,w których informowano, ˝e Moskwa przygotowuje „wojn´informacyjnà” przeciwko ¸otyszom i Estoƒczykom. Celemewentualnej rosyjskiej kampanii propagandowej ma byçprzedstawienie dwóch krajów ba∏tyckich jako paƒstw kon-trolowanych przez grupy przest´pcze skoncentrowane wo-kó∏ dzia∏alnoÊci tranzytowej. Wedle ∏otewskiego publicysty,przeprowadzenie antyba∏tyckiej kampanii prezydent W∏a-dimir Putin powierzy∏ Siergiejowi Jastr˝embskiemu.28 Wiosnà 2003 r. w PCTVL dosz∏o do roz∏amu. Sojusz tychpartii opuÊci∏o najistotniejsze i najbardziej wp∏ywoweugrupowanie – Partia Zgody Narodowej (15 cz∏onków) Jani-sa Jurkansa. W efekcie w parlamencie powsta∏y dwie nowefrakcje – obok Partii Zgody Narodowej powsta∏a frakcja Par-tii Socjalistycznej oraz frakcja PCTVL, do której wchodzàcz∏onkowie Partii Równouprawnienia. Jednà z g∏ównychprzyczyn odejÊcia z PCTVL partii Jurkansa by∏a nadzieja nawejÊcie do koalicji rzàdzàcej, zw∏aszcza i˝ ta jest bliska kry-zysu. Sojusz w ramach PCTVL wydawa∏ si´ dzia∏aniem krót-kowzrocznym, gdy˝ zarówno Partia Socjalistyczna, jaki Partia Równouprawnienie sà izolowane przez ugrupowa-nia ∏otewskie, co wi´cej – Partia Socjalistyczna by∏a prze-ciwna przystàpieniu ¸otwy do UE. Obie partie sà te˝ skraj-nie radykalne w kwestii ˝àdaƒ mniejszoÊci rosyjskiej i pro-rosyjskiej.29 www.rne.org30 Referendum w kwestii przystàpienia Estonii do UE odby-∏o si´ 14 wrzeÊnia, na ¸otwie 20 wrzeÊnia 2003 r.31 Chas Daily, 25.05.2002.

Ro

sy

jsk

oj´

zy

cz

ni

na

¸o

twie

i w

Es

ton

ii

58

P r a c e O S W