Organizacion-politica-y Gobernabilidad en Territorios Indigenas de America Latinacontenido-libre

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Agradecimientos

Los trabajos que se reúnen en este libro originalmente fueron presentados como ponencias en atención a la convocatoria que organizaron el Instituto México del Centro Woodrow Wilson y el Instituto de Investigaciones Socio-lógicas de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, con el objetivo de conocer y reflexionar en torno a un tema de actualidad: “Los gobiernos indígenas locales contemporáneos en América Latina”, lo cual se llevó a cabo los días 2 y 3 de octubre de 2008 en la ciudad de Oaxaca. La reunión para la presentación de las ponencias y la publicación de estos trabajos se realiza gracias al generoso apoyo del Woodrow Wilson International Center for Scholars.

Agradecemos las contribuciones de todos los participantes. Hacemos una mención especial a Donna Lee Van Cott, quien participó a través de una ponencia escrita en este evento y falleció poco después, luego de una larga y destacada trayectoria de contribución al análi sis de los movimientos in-dígenas de América.

Book Organizacion politica.indb 5 01/12/11 13:15


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Los países de América Latina, en los últimos treinta años, han experimen-tado movilizaciones que reivindican los derechos de los pueblos indígenas. En casi todos ellos este fenómeno está ligado, de una u otra forma, a los proce-sos de democratización que se viven en la región. Las reivindicaciones de los pueblos indígenas han propiciado arreglos constitucionales que reconocen la pluralidad étnica en los estados que la contienen, y en algunas zonas han consolidado los derechos al autogobierno o control territorial (Yashar, 2005; Van Cott, 2000; 2005). Al mismo tiempo, la democratización en Latinoamérica se acompaña de programas que promueven la descentralización del poder político permitiendo así, en circunstancias especiales, el empoderamiento de algunos actores sociales que se desenvuelven en espacios locales, sobre todo en los gobiernos municipales (Oxhorn, Tulchin y Selee, 2004, Rodríguez, 2001). Nuestro propósito es abundar en la documentación y el análisis de la manera en que esta manifestación se ha concretado en las áreas en las que se asientan los grupos indígenas o con población indígena en América Latina. Se busca entender, en este libro, hasta qué punto las unidades subna-cionales se han convertido en espacios, o están en proceso de convertirse, donde se concretan y ejercitan las prerrogativas alcanzadas o cedidas por los estados correspondientes. Igualmente, se exploran escenarios de nuevas demandas, conflictos emergentes y posibilidades creativas para nuevos hori-zontes en la lucha por el control de los gobiernos locales y la conquista o ampliación de los derechos indígenas.

* IIS-UABJO. Agradezco a Aisha Cruz Caba el invaluable apoyo que me brindó a lo largo del proceso de edición de este libro.

** Instituto Mexico WWCIS.

IntroducciónJorge Hernández-Díaz*Andrew Selee**


8 • Jorge Hernández-Díaz y Andrew Selee

Tomando en cuenta la necesidad de análisis de cada una de las particu-laridades y transformaciones de los diversos grupos sociales que, desde una perspectiva multicultural, se erigen como sujetos colectivos en distin-tos contextos, el libro está ordenado en tres secciones: México, Centro y Sudamérica, y el contexto internacional. Esto permite comparar las expe-riencias mexicanas entre sí y frente a las de otros países de América Latina, y las respuestas en el ámbito de las organizaciones supranacionales. La primera parte del libro se compone de un texto analítico introductorio y siete capítulos en los cuales, sus autores –Agustín Ávila Méndez, Ivy Jacaranda Jasso Martínez, Rosa Guadalupe Mendoza Zuany, Maribel Nicasio González, Jorge Hernández-Díaz, Araceli Burguete Cal y Mayor, y Jesús J. Lizama Quijano– documentan la circunstancia mexicana respecto al tema. La segun-da parte está integrada por contribuciones que, respecto a Centro y Sudamérica, presentan Diego A. Iturralde G., Charles R. Hale, María Eugenia Brockmann Rojas, Guillermo Padilla Rubiano y Donna Lee Van Cott. Por último, cierran el libro dos textos firmados por Sylvia Escárcega y Rodolfo Stavenhagen, quienes analizan el tema desde una perspectiva internacional.

Entre otras interrogantes se discute aquí la manera en que se constru-yen las identidades, quiénes intervienen en su construcción, y quiénes se confrontan a partir de esa definición, es decir, cómo se distingue el “noso-tros” frente a “los otros”. También, se observa el modo en que este proceso ha influido en los contenidos de las identidades locales y el papel que juegan en las nuevas definiciones los factores externos a las comunidades. Igual-mente, se abordan discusiones y documentación acerca de las relaciones políticas en el ámbito local, la estructura de la organización de las unida-des políticas subnacionales y las demandas indígenas en distintos contextos, tanto en diversas regiones de México como en países de Centro y Sudamérica. Asimismo, se toma en cuenta el reconocimiento de las comunidades en el plano jurídico, es decir, sus prácticas de gobierno ejerciendo sus derechos, conjuntamente con la defensa de los derechos humanos. Frente a ello, se discuten las maneras en que los estados han respondido a las demandas de autodeterminación de las organizaciones indígenas, y lo que estas exigen-cias significan en cada caso. El libro es también un recuento de los costos y/o beneficios observados en las comunidades que han tenido experiencias autonómicas, especialmente en cuanto se refiere al nivel de vida de los integrantes de las comunidades.


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Los capítulos que tratan la realidad sociocultural de las comunidades indígenas y sus formas de organización en México, abarcan desde la zona norte (San Luis Potosí), se detienen en la zona centro (Michoacán y Veracruz) y la zona sur (Guerrero, Oaxaca y Chiapas), y complementa esta parte un estudio sobre la organización municipal de las comunidades indígenas en Yucatán.

En este contexto hay que tener en cuenta que en la segunda mitad de los noventa en México se observó un auge de la actividad política del mo-vimiento indígena a nivel nacional, el cual influenció y fue influenciado por el levantamiento zapatista. La movilización se fue diluyendo poco después del inicio del nuevo milenio, pero no se extinguieron las luchas locales y esta-tales, existentes antes del zapatismo. Su activismo ha tenido avances en ámbi-tos subnacionales, los que se reflejan en las nuevas leyes estatales, el fomento de prácticas alternativas de gobierno, y nuevas estrategias en el repertorio de formas de luchas en cada estado. En algunas entidades se han consolida-do leyes que reconocen la autonomía y prácticas propias de los municipios de mayoría indígena. En otras, las normas establecidas no van más allá de lo que manda la legislación nacional. A pesar de ello, las experiencias autonómi-cas existen de facto a nivel municipal. En algunos casos, el municipio ha sido un espacio natural para consolidar las demandas del movimiento indíge na, mientras en otros lugares la consolidación de lo municipal ha requerido una recomposición de las identidades, formas de organización y demandas, muchas veces con conflictos dentro y fuera del municipio.

Para examinar estos problemas, Agustín Ávila se imbuye en la polémi-ca sobre el estatus legal, tipos de organización y costumbres jurídicas de las comunidades indígenas de San Luis Potosí. Ávila desarrolla su contribu-ción a partir de la experiencia del Padrón de Comunidades Indígenas realiza-do en dicho estado. Él señala que la comunidad entre los Huicholes, además de autoadscribirse, manifiesta su consistencia y unidad al compartir una autoridad común, voluntariamente establecida.

En Michoacán, Ivy Jasso explica la forma en que las organizaciones indíge-nas se encuentran vinculadas estratégicamente con partidos políticos para posicionarse dentro del gobierno local y estatal, y alcanzar mejores condi-ciones en su lucha por el reconocimiento de sus derechos colectivos. Jasso inscribe este proceso como parte de las políticas de ajuste estructural que fueron implementadas por el modelo neoliberal. En la década de los ochenta,



los países de la región, entre ellos México, experimentaron la crisis del ago-tamiento del modelo desarrollista y, por ende, una pérdida de legitimidad política del Estado, que orilló a las elites políticas a buscar alternativas para superar esta situación. En un primer momento se recurrió a diferentes formas de descentralización, desconcentración y privatización; en este contexto se otorgó cierta autonomía a los gobiernos locales, especialmente a través de la transferencia de responsabilidades. Como también la legitimidad del Esta-do estaba en entredicho, se trató de establecer una nueva relación con la sociedad civil. Aunque las elites de los partidos políticos no estaban dispues-tas a apoyar una reforma política que diera satisfacción a las demandas indígenas, tuvieron que hacerlo, ya fuera porque se habían percatado de que estas reformas no representaban un peligro para ellos o porque se vieron obligados a ceder en esa dirección. Las políticas de descentralización funcio-naron como una válvula de escape para el gobierno, pero los indígenas vieron en ellas oportunidades para insertarse en los espacios de poder que les permitían cambiar la histórica marginación política, económica, social y cultural de la que son objeto.

La dimensión cultural o étnica de las relaciones de poder que se ejercen en ámbitos locales en los cuales intervienen indígenas está ejemplificada en el trabajo de Guadalupe Mendoza Zuany, al plantear el análisis de la ges-tión local en las comunidades y municipios de Veracruz. Por su parte, la contribución de Jesús Lizama muestra las particularidades que el gobierno local adquiere en Yucatán, en donde existe un proyecto para consolidar el papel de las “autoridades étnicas”. En este caso la autoridad indígena está separada de los marcos del Estado mexicano y descansa en los comisarios municipales, quienes son los que administran el poder a la usanza y costum bres propias de los mayas. Así, la discusión que hace más de una década se ha realizado en otras regiones del país –como en Oaxaca, Chiapas, Campeche o Quintana Roo–, en Yucatán es una novedad, aunque sin partici-pación importante de los actores sociales ni de quienes se han asumido como intelectuales indígenas; es decir, ha sido una discusión desde una cúpula donde participan organizaciones no gubernamentales y depen-dencias del poder estatal.

En algunas comunidades chiapanecas, Araceli Burguete visualiza, en la etapa postneozapatista, nuevos diseños y organizaciones municipales desde donde se entiendan las reorganizaciones político-territoriales, que se pueden


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estudiar desde una nueva categoría analítica, como es la del municipio multicomunal. Burguete considera que el municipio libre es un obstáculo para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas; el muni-cipio libre no es y no puede inscribirse como parte de una política de reco-nocimiento, porque la institución municipal disuelve la institucionalidad indígena, ya que ese fue su propósito al ser implementada por el Estado mexicano. Lo que sucede en Chiapas muestra que aunque exista un recono-cimiento legal de los derechos indígenas, éstos están condicionados y son de difícil aplicación. Con esta perspectiva, la autora señala que los reclamos indígenas podrían encontrar satisfacción al reconocer que las unidades de gobierno locales no son una unidad étnica igual a municipio, y que las combi-naciones de gobierno son múltiples.

Por otra parte, la formación de la policía comunitaria en Guerrero ha sido ampliamente difundida como una expresión del gobierno local y regional con bases indígenas. Los reclamos de remunicipalización, en ese estado, apuntan hacia nuevas reconfiguraciones étnicas que, para este caso en particular y analizados por Maribel Nicasio, presentan distintos proyectos sociales alter-nativos desarrollados por los pueblos indígenas, los cuales se están implemen-tando como una oposición al Estado. El efecto político ha sido de tal magnitud, que la reacción estatal ante ellos no se ha dejado esperar.

Un recorrido sobre las demandas indígenas a partir del levantamiento de 1994 en Chiapas y los impactos que han tenido en las reformas constitu-cionales en México –profundizando en el caso oaxaqueño– lo realiza Jorge Hernández-Díaz, en el cual enfatiza las diferencias sociopolíticas, culturales y económicas que existen en el país y las medidas del Estado que uniforman a las distintas expresiones indígenas sin considerar dichas diversidades, por lo que las políticas públicas y las legislaciones respectivas han tratado al conjunto de la población indígena como si fuera una expresión cultural indi-visible. Las exigencias por el establecimiento y respeto al derecho de la población indígena sobre su territorio, cultura y organización social y políti ca, aun cuando incluyen una variedad de aspectos y niveles, se ciñen sobre todo a la distribución equitativa del poder político en el ámbito local, es decir, de la comunidad y del municipio.

En los países latinoamericanos los intentos para consolidar un proyecto de gobierno diferente, por lo menos discursivamente, al modelo democrá-tico-liberal hegemónico, ha dado lugar a una pléyade de formas de gobernar



en la región. Estas experiencias fueron precedidas por movimientos sociales que se manifestaron en contra de las medidas impulsadas por los tratados económicos internacionales (Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA; Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN) y también, por mani-festaciones a favor del reconocimiento pluricultural y plurinacional. En otras palabras, son movimientos que han demandado al Estado el reconocimiento de sus derechos, y lo que han conseguido es palpable en las formas locales y regionales de gobernar en varios países latinoamericanos. Las principa-les aspiraciones de quienes proponen o implementan estos modelos de gobierno son: la eliminación de relaciones asimétricas, que los colocan en una condición de subordinación tanto económica como política y cultural; la voluntad por compartir el poder y el control de los recursos naturales, y un reconocimiento del gobierno comunitario. Esta última la ilustran muy bien los ejemplos que se presentan en la segunda parte de este libro, donde Diego Iturralde ofrece un panorama de las formas y prácticas de los gobiernos locales en América Latina, en lo que ha sido “el tránsito de las sociedades in-dígenas hacia su conversión en actores políticos”, dando a conocer varias de las características que este proceso revela a partir del desempeño que las comunidades han tenido en los últimos veinte años. Para ello, toma en cuenta los mecanismos de presión y negociación que han desarrollado; el manejo de un discurso con planteamientos ideológicos particulares; el recla mo de su juridización integrada a la reivindicación que hacen de su identidad y autonomía político-cultural; la conversión como sujetos socia-les y actores políticos que incide, irreversiblemente, en la configuración de una nueva institucionalidad, así como la gobernabilidad de Estado y las reformas constitucionales propuestas en los contextos nacionales que pre-sentan ya un carácter multicultural. Asimismo, Iturralde destaca tanto la capacidad de movilización de estos nuevos actores políticos como los logros obtenidos en la lucha por el reconocimiento de su autonomía y cul-turas divergentes, lo cual los ha llevado a formar alianzas con otros sectores sociales que han sido castigados, también, por un modelo democrático y de identidad ciudadana en crisis.

Más adelante, Charles R. Hale describe los dilemas de autogobierno indígena que se han presentado en Centroamérica –enfoca su estudio en Guatemala, Honduras y Nicaragua–, afirmando que es necesaria una reformu-lación del concepto tradicional de autonomía que sustenta la lucha y prácti-


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cas de estas comunidades, pues el contexto del siglo XXI muestra un escenario urbano con las características propias del sistema neoliberal, aun cuando los estados estén implementando políticas multiculturales. Justamente, el reto que enfrentan los grupos indígenas estriba en ser capaces de situar ahí, con logros concretos –reconocimiento estatal– y en un primer plano, sus reivin-dicaciones. Hale reflexiona sobre las condiciones de estos nuevos contextos, así como la apropiación que de ellos logran las organizaciones indígenas de esos tres países centroamericanos, y su desenvolvimiento político.

María Eugenia Brockmann Rojas, por su parte, revisa con ojo crítico el proceso que ha tenido el Movimiento Cocalero del Chapare en Bolivia, su relación con los gobiernos locales de la región, y éstos con el gobierno central, el cual es representado por un presidente indígena: Evo Morales. Con Morales al frente de un país que tiene la mayoría de población indígena, Brockmann ilustra la manera en que el contexto resulta totalmente distinto, pues ahora, en el ejercicio del poder, se busca la inclusión y participación del ámbito local y los movimientos sociales en las decisiones de un gobierno que ha ido transformando, poco a poco pero firmemente, su giro político. Además, la investigadora señala lo necesario que es repensar el tema identi-tario, desde la autoidentificación del que se reconoce como indígena u originario, y la percepción que tienen de sí mismos otros grupos sociales, en circunstancias y espacios diversos de gobernabilidad autónoma y legítima.

El texto de Donna Lee Van Cott analiza la compleja realidad boliviana de las últimas tres décadas, enfocándose en cómo “las culturas indígenas han adaptado estructuras institucionales y normas legales relativamente rígidas y universalizadoras a una variedad de contextos políticos, sociales y cultura-les”. El ejemplo clave, al que Van Cott presta atención, es la dinámica exis-tente entre los partidos políticos y el gobierno local: los conflictos que surgen y las características singulares que presenta el sistema de partidos al que se ha adaptado el régimen municipal, contienen variantes que es necesario destacar.

En el marco de violencia generada por el narcotráfico, distintas fuerzas irregulares y una larga historia de miseria socioeconómica en Colombia, Guillermo Padilla Rubiano destaca las actividades llevadas a cabo por la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca que, como otras orga-nizaciones o movimientos sociales de su tipo que han nacido, justamente, en razón del clima adverso en el país, y que representan o se han sumado a



otros grupos sociales, exigen el reconocimiento y defensa de su autono-mía política, control territorial y fortalecimiento de una cultura con sentido propio.

En el apartado internacional, Sylvia Escárcega dilucida tres de los temas fundamentales de la reivindicación indígena, a saber: migración, género e indigeneidad. Con ellos como centro de su reflexión, Escárcega destaca las dinámicas surgidas en los contextos locales a raíz de las experiencias auto-nómicas de gobierno indígena que se han llevado a cabo, y cómo estos grupos y movimientos sociales han lidiado con el nuevo escenario urbano en el que se han visto forzosamente inmersos –que entre sus rasgos más sobre-salientes presenta un incremento en la migración trasnacional, y los dictá-menes de un mercado global y una política internacional neoliberal que ejerce presión sobre los gobiernos nacionales y su soberanía. Ante ello, Escárcega examina los alcances obtenidos por las mujeres en la participación política y toma de decisiones, las implicaciones y nuevas formulaciones de la iden-tidad indígena en el marco internacional actual, y la activa participación de quienes antes habían sido marginados y que ahora son apoyados por una plataforma indígena común, que viene desarrollando estrategias capaces de negociar y situar en un primer plano sus intereses ante los diversos “actores globales”, con resultados, en buena medida, alentadores.

Por último, Rodolfo Stavenhagen expone la importancia que tiene la apro-bación de la Declaración de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre los derechos de los pueblos indígenas, y las características que ha adquirido el proceso de su implementación. En el contexto internacional, la Declaración representa un gran avance para las comunidades en la lucha por su reivindicación en todos los niveles políticos y culturales; contribuye a la consolidación del compromiso internacional con los derechos humanos, y marca una diferencia en la atención a las demandas y negociaciones que se presenten en los distintos ámbitos de autoridad y justicia internacional, como resultado del reconocimiento a los pueblos indígenas “como actores en el derecho internacional”. Asimismo, el representante de México ante el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, explica el papel fundamental de los mecanismos institucionales de protección que supervisan la aplicación de los acuerdos, de manera que el reconoci-miento y compromiso por parte de los estados firmantes no sólo quede en el papel sino tenga, además, carácter jurídico. En el texto, Stavenhagen


informa de manera detallada tanto los derechos como las obligaciones adquiridas por los estados firmantes de la Declaración, y hace énfasis en que no se ha “añadido” ningún nuevo derecho, sino que todos los derechos “enun-ciados y amparados por los diversos pactos y convenios internacionales existentes” han sido integrados y especificados en la Declaración, con la di-ferencia de que son enunciados en su carácter colectivo, como “derechos de los pueblos indígenas”. Otro énfasis que señala Stavenhagen es el referente obligado en que se convierte la DDPI para la redacción de otros documen tos de su tipo, como el que prepara la Organización de Estados Americanos para una eventual Declaración Americana de los pueblos indígenas. En este sen-tido, el apunte que hace Stavenhagen es hacia la necesaria incorporación, adecuación y aplicación en la legislación nacional de los países firmantes, de los principios y derechos estipulados en la Declaración; lo cual, como también documenta, no es tarea sencilla.

En suma, la presente recopilación ofrece un panorama amplio, tanto de manera general como específica, de los procesos que han caracterizado la emergencia y consolidación de los gobiernos locales indígenas en Latinoamé-rica, en las últimas décadas.

BIBLIOGRAFÍA

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RODRÍGUEZ, Victoria E. (1997), Decentralization in Mexico: From Reforma Mu-nicipal to Solidaridad to Nuevo Federalismo, Boulder, Westview Press.

VAN COTT, Donna Lee (2000), The Friendly Liquidation of the Past: The politics of Diversity in Latin America, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press.

(2005), From Movements to Parties in Latin America: The Evolution of Ethnic Politics, New York, Cambridge University Press.



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Las disyuntivas de los gobiernos locales indígenas en LatinoaméricaJorge Hernández-Hernández*Jorge Hernández-Díaz**

LOS AVATARES DE LOS GOBIERNOS INDÍGENAS

El 13 de septiembre de 2007, la representación Mexicana ante la Organiza-ción de las Naciones Unidas estuvo entre las 143 delegaciones que votaron a favor de la “Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas”.1 Además de México, todas las demás representa-ciones latinoamericanas votaron a favor de esta declaración (con excepción de la representación Colombiana, que se abstuvo). Socorro Rovirosa, repre-sentante permanente alterna de México ante la ONU, en su declaración frente a la asamblea, tras la votación, expresó el orgullo del gobierno mexi-cano por tener una población multiétnica, y le dio la bienvenida a la Decla-ración ya que, observó, contiene provisiones que concuerdan con aquellas estipuladas en la Constitución mexicana (ONU, 2007b).2

* Bellas Artes-UABJO.** IIS-UABJO.1 De los 158 países que participaron en la votación sobre esta Declaración, 11 se abstuvie-

ron y solamente Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda votaron en contra (ver Stavenhagen, en este volumen, EV de aquí en adelante).

2 Particularmente, los artículos 3 al 5 de esta Declaración indican: Artículo 3, Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremen-te su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural. Artícu-lo 4, Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas. Artículo 5, Los pue-blos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado (ONU, 2007a).


18 • Jorge Hernández-Hernández y Jorge Hernández-Díaz

Dieciocho años antes de la aprobación de esta Declaración sobre pueblos indígenas, el Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Inde-pendientes (Convenio 169) de la Organización Internacional del Trabajo, promovía la garantía de los pueblos indígenas a que los gobiernos nacionales respetaran sus formas de derecho consuetudinario y costumbres de orga-nización y propiedad sobre la tierra.3 El Convenio 169 de la OIT fue ratificado por México en 1991, de tal suerte que este marco jurídico internacional sobre pueblos indígenas y tribales se convirtió en “ley suprema de la Unión”, según lo establece la propia Constitución mexicana en su artículo 133. Así, el Estado mexicano, al igual que otros estados latinoamericanos, estimulado por una serie de procesos sociales y políticos iniciados desde finales de la déca-da de 1970 (Van Cott, 2005: 190-192; 2000; Postero, 2007: 124-125), ha ido adop-tando gradualmente un marco normativo más incluyente de las formas de organización practicadas por los pueblos indígenas que habitan en su terri-torio. Junto con la más reciente Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, el Convenio 169 refleja una creciente atención internacional sobre las prerrogativas de las poblaciones originarias asentadas en territorios de estados a cuyas instituciones son ajenas. Puntualizamos esto último porque los estados en donde habitan estos pueblos no están constituidos por estruc-turas normativas que emanen de la interacción social de los indígenas. Es decir, la estructura institucional del Estado se ejerce por la población no indígena que habita en el territorio que el Estado circunscribe. Por tanto, los distintos pueblos indígenas (cuya representación en la población de países de América Latina varía de 0.1 a 60 por ciento)4 encaran una exclusión

3 Específicamente, en sus respectivos primeros puntos, los artículos 8 y 14 de este conve-nio declaran: Artículo 8, 1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario. (…) Artículo 14, 1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicional-mente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestar-se particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes (OIT, 1989).

4 Los porcentajes de habitantes indígenas con respecto a la población total de países de Améri-ca Latina son los siguientes: Argentina 0.1 por ciento, Bolivia 60 por ciento, Brasil 1.1 por ciento, Colombia 1 por ciento, Chile 3.2 por ciento, Ecuador 40 por ciento, El Salvador 5 por ciento, Guatemala 53 por ciento, Honduras 6.7 por ciento, México 10 por ciento, Nicaragua 2.9 por ciento, Panamá 8 por ciento, Paraguay 3 por ciento, Perú 46 por ciento, Venezuela 2.7 por ciento (ver cuadro 5 en Lizcano Fernández, 2007: 110). Hay que advertir que estas cifras están suje-tas a discusión ya que las definiciones de la pobla ción indígena, así como los criterios para conta-


Las disyuntivas de los gobiernos locales indígenas • 19

inicial: no ser parte del sector de la sociedad de la cual provienen y en donde se administra el arreglo institucional que rige a la población entera.

Al igual que los dos textos jurídicos internacionales señalados ante-riormente, el artículo 2o. de la Constitución Mexicana establece, desde 2001, el derecho de los pueblos indígenas a la autodeterminación. Se entiende que este derecho ha de ser ejercido de manera “local”. En el caso de México, la autodeterminación “local” significa que los pueblos indígenas tienen la libertad de establecer sus estructuras de gobierno a nivel muni-cipal y/o comuni dad.5 Así, la autonomía municipal –uno de los pilares del federalismo mexicano– y el gobierno local se han convertido en los espacios en donde se ejecuta la prerrogativa de la autodeterminación indígena.6

La posibilidad de un gobierno autónomo local indígena es resultado de una construcción promovida por distintas fuerzas sociales y procesos insti-tucionales que lograron incidir en la configuración del Estado latinoamericano contemporáneo. Entre estas diferentes fuerzas y procesos son fundamen-tales las tendencias descentralizadoras7 y democratizadoras presentes en México y América Latina en general. Los procesos institucionales de

bilizarla, varían y, por tanto, también cambian las estimaciones numéricas que se reportan. Entre los organismos que informan las cifras de poblaciones indígenas, aparte de los censos nacio-nales conducidos por instituciones gubernamentales de los respectivos países, están el Banco Mundial y el Instituto Indigenista Interamericano. El Banco Mundial declaró, en 1994, que 12.76 por ciento de la población total de América Latina y el Caribe era indígena, mientras que un año después el Instituto Indigenista Interamericano anunció que el porcentaje que representaba la población indígena era de 7.72 por ciento del total (ver tabla en Burguete Cal y Mayor, 2009: 33). Así, por ejemplo en México, el Conteo Censal de Población realizado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) reportó, en 2005, una población hablante de lenguas indígenas de 6’011,202, en tanto que el Consejo Nacional de Población (Conapo) reconoce, para el mismo año, una población indígena de 13’365,976 indígenas y, simultáneamente, la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) registra 10’103,571 personas indígenas.

5 Dentro del federalismo mexicano el gobierno local alude al municipio, puesto que al haber sólo tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), el nivel inferior de adminis-tración pública municipal es el gobierno “más local” (para la discusión sobre la propuesta del reconocimiento de la comunidad como cuarto nivel de gobierno, ver Ávila Méndez, EV; Olmedo, 1997). Las preguntas que surgen a partir de esta observación son: ¿qué es local?, ¿qué tan grande extensión de territorio puede ser considerado local? ¿qué tanta población? o, más bien, si no es una cuestión material y/o cuantitativa (que parece ser el caso), ¿qué cualidades hacen de una entidad algo “local”?

6 Esta prerrogativa de autonomía ha sido aprovechada singularmente por el Ejército Za-patista de Liberación Nacional en Chiapas. Como argumenta Burguete Cal y Mayor (EV), “las autonomías de facto (en su escala de comunidad, municipio y región) han sido la principal estrategia del EZLN para desafiar al Estado, y nicho en donde se ha establecido la rebeldía”.

7 Para el caso del proceso de descentralización en México, ver Rodríguez, 1997.



descen tralización del continente8 han coincidido con los esfuerzos de gru-pos socia les (como son las organizaciones indígenas) por lograr mayor repre-sentación y capacidad de autorregulación con base en sistemas e institucio-nes propias (ver Hernández-Díaz, 2001).

Actualmente, en los convenios internacionales sobre derechos huma-nos se establece que la autodeterminación implica que los pueblos tienen el derecho a fijar libremente su estatus político y a buscar, de igual modo, su desarrollo económico, social y cultural. Las comunidades indígenas, y las organizaciones que de ellas emanan, están buscando fortalecer sus identi-dades, preservar sus idiomas, culturas y tradiciones y alcanzar una mayor autonomía, libres de la interferencia de un gobierno central, para reforzar así su identidad colectiva. Los nuevos reclamos son la expresión de diferen-cias cuya existencia no había conseguido manifestarse políticamente y que no pueden ser satisfechos desde una perspectiva universalista. Tanto el proce-so reivindicatorio como la polémica a él asociada aún están lejos de verse concluidos.

No obstante lo que se ha logrado, los estados latinoamericanos aún titu-bean al hecho de tener entes autónomos al interior de su territorio, que se rijan por medio de estructuras distintas9 a las que gobiernan al resto de la población. Así se refleja en el discurso de Rovirosa, la citada representan te de México ante la ONU, quien, tras haber declarado a la asamblea el orgullo del gobierno mexicano de administrar una población heterogénea, señaló que los derechos indígenas de autonomía y autodeterminación deben ejercerse dentro del marco de la Constitución mexicana para así garantizar la “uni-dad nacional” y la “integridad territorial” (ONU, 2007b). Se sugiere, por tanto, que las estructuras normativas de los pueblos indígenas se respeta-rán siempre y cuando se sometan a las estructuras normativas de la sociedad [pre]dominante10 a fin de garantizar la “unidad nacional”. Esta postura ya

8 Charles Hale (EV) señala que esta descentralización, con todos sus potenciales de transfe-rencia y difusión del poder político y de recursos económicos, también es un proyecto del Esta-do neoliberal y, por tanto, conlleva ciertos riesgos con respecto a la responsabilidad que asumen los gobiernos locales hacia los cuales es transferido dicho poder y recursos; tema que más adelante se tratará con mayor profundidad en este ensayo.

9 Distintas tanto en origen como en procedimientos y, de manera relevante, en fundamentos filosóficos; tema que se discutirá en los siguientes apartados.

10 En este texto, el uso del concepto [pre]dominante sugiere que los indígenas, que habitan los territorios de distintos estados, generalmente se encuentran en desventaja (en cuestiones de representación, con respecto a indicadores de calidad de vida, al encarar discriminación, etcé-tera) frente a una población predominante (ya sea que se le denomine mestiza, ladina, blanca,



representa una visión menos excluyente con respecto a posiciones oficia-les anteriores, considerando que en décadas anteriores no sólo no se reco-nocía el derecho indígena a la autodeterminación conforme a instituciones y procedimientos propios, sino que incluso los gobiernos procuraban asi-milar a esta población e integrarlos a la ciudadanía [pre]dominante, en busca de una homogeneización cultural (Fabre, 1998: 95-125).

Así, por un lado es una novedad el hecho de que determinados estados (como México) reconozcan instrumentos jurídicos internacionales en donde se establecen derechos indígenas, porque admiten como poseedora de dere-chos a una población que en décadas anteriores trataba de suprimir. Por otra parte, a través de estos marcos normativos internacionales, los estados se someten a sí mismos al escrutinio público, ya que deberán rendir cuentas ante la comunidad internacional al respecto del cumplimiento de estos derechos indígenas (Stavenhagen, EV). Finalmente, dentro del proceso de creación y adopción de derechos indígenas también resulta novedoso que la ONU inte-gre a sus marcos normativos uno que reconozca derechos colectivos (en este caso de los pueblos indígenas) ya que, como señala Stavenhagen (EV), el enfoque dominante de la ONU es el de sostener a los individuos (no a grupos) como sujetos de derechos humanos universales.

Sin embargo, al ser el Estado (ya sea por iniciativa interna o como resul-tado de normativas surgidas del arreglo institucional de la comunidad de estados) el que otorga derechos a los pueblos indígenas, todavía se percibe un diálogo entre dos entidades ubicadas dentro de una relación asimétrica. Por un lado el Estado contemporáneo, único ente atribuido de soberanía en el sistema internacional; por el otro, los pueblos indígenas, parte de la pobla-ción que no comparte los patrones culturales y cosmovisión del sector de la sociedad que produce y reproduce el arreglo estatal, es decir, del sector [pre]dominante. Esta relación asimétrica está determinada, por una parte, a partir del proceso de colonización sobre las poblaciones indígenas del conti-nente, es decir, un legado histórico; y en otra forma, por las maneras en que el pasado se interpreta y reinterpreta por los principales actores dentro de esta relación.

etcétera). Esta segunda población es predominante en el sentido de que comúnmente constituye una mayoría de la población; pero incluso en los casos en que la población indígena supera en número al resto de la población, se encuentra en desventaja frente a un sector dominante. Así, el término [pre]dominante alude al sector de la población que puede ser dominante y a la vez mayo-ritario (e.g. México, Paraguay) o dominante sin necesariamente constituir una mayoría de la pobla-ción (e.g. Bolivia, Guatemala).



UNA RELACIÓN ASIMÉTRICA

La necesidad del adjetivo “indígena” para especificar un tipo de gobierno que no se ejerce según los parámetros y criterios de la población [pre]dominante es un reflejo de las relaciones asimétricas que mantienen los distintos marcos institucionales que operan en los territorios de América Latina. Escribi-mos sobre gobiernos locales “indígenas” porque queremos distinguirlos de las instituciones de gobierno no indígenas o de la población no indígena que, según el contexto latinoamericano desde el cual estamos documentando, puede ser de mestizos, ladinos o blancos. Es evidente que no tenemos que especificar la opción [pre]dominante de gobierno con un adjetivo de tipo étnico (e.g. gobierno local mestizo). Al escribir desde una posición [pre]-dominante es más cómodo construir conceptualizaciones (como la de “gobierno indígena”) a través de la identificación, descripción y diferencia-ción del “otro”.

Sin embargo, gobierno indígena no necesariamente alude al tipo de pobla-ción que lo ejerce ya que, como se mencionó en una nota a pie, no existe unanimidad al respecto de la definición de población indígena.11 Por tanto, existen comunidades que practican lo que se denomina gobierno indígena sin necesariamente adherirse a lo que “convencionalmente” se entiende por identidad indígena.12 Más bien, gobierno indígena se refiere a una serie de entendimientos sobre administración pública y de justicia que no tienen sus raíces (o por lo menos no de manera nítida) en la dualidad conceptual de la democracia liberal13 proveniente esencialmente del pensamiento euro-peo y estadounidense. Así, el gobierno que emana de las interacciones específicas de grupos autoadscritos como indígenas dentro del territorio de un Estado (o, por lo menos, autoadscritos a una identidad distinta de aque-lla que es propia de la sociedad [pre]dominante) es una “anomalía” que se

11 Las variaciones en el conteo de la población indígena proceden de los diferentes crite-rios observados para clasificar a una persona como indígena. Así, en México por ejemplo, los estimados de los porcentajes de población indígena en diferentes entidades tienen variacio-nes entre ellas de hasta diez puntos porcentuales; este es el caso de los estados de Oaxaca y Yucatán (ver Lizama, EV).

12 O, al contrario, casos en los que una comunidad con características que comúnmente se le atribuyen a grupos indígenas, y autoadscrita como indígena, que utiliza el sistema de parti-dos políticos (es decir, un sistema de gobierno no indígena) como en Juchitán, Oaxaca.

13 Dualidad conceptual que, además, no existe sin una tensión inmanente y que, por tanto, tampoco es una concepción completamente estable (ver Mouffe, 2003).



distingue asignándole el adjetivo de indígena para diferenciarlo del “común/normal” y [pre]dominante gobierno “no indígena”.

La principal problemática de la dicotomía gobierno indígena vis à vis gobierno no indígena es que este último término, que pareciera más general, paradójicamente es el que más fácilmente se define al enumerar una serie de elementos específicos. El gobierno no indígena (ejercido por las pobla-ciones mestizas, ladinas, blancas, pero también por grupos indígenas) en los estados de Latinoamérica es aquel marco de instituciones dadas por una estructura de división administrativa (comúnmente construida bajo los parámetros de una federación y con distintos grados de centralización y descentralización), una división de poderes (normalmente en ejecutivo, legis-lativo y judicial), un escenario político ocupado principalmente (monopolizado, incluso) por partidos y un mecanismo de elección de funcionarios públicos determinado, en distintos grados, por procedimientos dictados por el paradig-ma de la democracia.

El gobierno indígena, por su cuenta, no puede definirse a partir de la espe-cificación de una serie de procedimientos o arreglos institucionales. Más bien, se distingue precisamente por su variedad de prácticas. Lo más cercano a una definición de gobierno indígena se inclina hacia una serie de señalamien-tos sobre entendimientos y actitudes (reales o percibidas) respecto a las relaciones sociales así como a la relación entre la sociedad y su ambiente. Entre esta serie de preceptos y disposiciones comúnmente se invoca la priori-zación de la colectividad por encima del individuo, el apego y respeto del grupo hacia la tierra y los recursos naturales,14 la preferencia por instrumentos de resolución de conflictos que empleen la reconciliación en vez del castigo (en un intento por no interrumpir el equilibrio de la vida social) y el trabajo comunal como obligación y forma de reproducción social (i.e. tequio y minga).15

14 Por ejemplo, en el discurso de un integrante del Frente Indígena de Organizaciones Binacio-nales (citado por Escárcega, EV) donde afirma que “(…) hay una identidad milenaria indígena Abya Yala basada en un concepto común sobre la Madre Tierra, los conocimientos medicina-les ancestrales, el sufrimiento de la discriminación y el racismo por personas no indígenas quienes han robado sus tierras, sus recursos naturales, su historia y el sufrimiento de la colonización por los conceptos occidentales”.

15 De igual forma, Diego A. Iturralde G. (EV) enlista una serie de elementos que comparten comunidades indígenas. Entre éstos, la búsqueda de la equidad, procuración del equilibrio social y ambiental, la acumulación de prestigio (en vez de bienes materiales) como principal moti-vador, y la solidaridad y respeto por la autoridad legítima. Por tanto, notamos que para definir comunidad indígena o gobierno indígena tenemos que acudir a una serie de moldes que indi-can tendencias y posiciones más que prácticas e instituciones.



Es fácil notar que estos elementos más bien hacen referencia a una cosmo-

visión indígena que a una forma de gobierno. Pero es precisamente la diversi-dad de prácticas gubernamentales de los grupos indígenas lo que hace más factible señalar principios a partir de los cuales los indígenas generan formas de gobierno, que las acciones y mecanismos que de hecho constitu-yen un gobierno indígena. Así, cuando son expuestas por los mismos pensadores indígenas, los elementos que constituyen a una comunidad indígena se fusionan con aspectos de la organización política y de adminis-tración de justicia. Por ejemplo, el antropólogo mixe Floriberto Díaz señala, entre los distintos procesos involucrados en la construcción de una comuni-dad indígena, “Un sistema comunitario de procuración y administración de justicia” además de “El consenso en asamblea para la toma de decisiones” (Floriberto Díaz; citado por Ávila Méndez, EV).16

Entre los principales entendimientos mencionados, que constituyen la base de las relaciones sociales de los gobiernos indígenas, se encuentra la idea de que la colectividad tiene preeminencia sobre el individuo o, en otras palabras, el grupo es al que directamente se le atribuyen derechos, no al individuo. Este juicio provoca uno de los principales desencuentros entre las distintas prácticas de gobiernos indígenas y la filosofía liberal de tradi-ción europea (que se construye, precisamente, a partir de la noción de la prioridad del individuo como portador de derechos y garantías).17 A partir de la discrepancia entre estas dos visiones opuestas se originan las princi-pales críticas que, desde una postura liberal/occidental, se le hacen a algu-

16 Agustín Ávila Méndez (EV) utiliza como definición de comunidad a “una población arraiga-da en uno o varios asentamientos y sujeta voluntariamente a una misma autoridad, donde en distintos grados se comparten lengua, cultura y un auto reconocimiento como miembros de una colectividad (…)”.

17 Ya existen ejemplos en donde el marco jurídico [pre]dominante ha incluido a las comuni-dades como sujetos de derecho público (en el caso de México: Oaxaca, Querétaro y San Luis Potosí, ver Ávila Méndez, EV). En estos marcos legales, la comunidad, no el individuo, adquie-re derechos. Sin embargo, aun cuando el grupo es sujeto de derecho, los estados condicionan este derecho al cumplimiento de derechos humanos. Así, sólo aquellas costumbres que sean compa-tibles con la construcción normativa de derechos humanos son aceptadas (ver Ávila Méndez, EV). Se ha argumentado que las premisas y valores de los derechos humanos son particulares a los desarrollos históricos de Francia, Inglaterra y Estados Unidos (Pollis y Schawb, 1979: 8); es decir, son una construcción occidental. Por tanto, los marcos jurídicos que aceptan prácticas indígenas siempre y cuando se acomoden dentro del marco de derechos humanos efectivamen-te están exigiendo que estas prácticas se circunscriban a premisas y valores occidentales. Desarrollamos el tema al tratar la discusión sobre Cosmopolitanismo delgado y grueso más adelante, en este texto.



nas prácticas dentro de los gobiernos indígenas. Muchas de las violaciones a derechos individuales (tal como se entienden en Occidente) que se dan en las comunidades indígenas resultan de la priorización del grupo por enci-ma del individuo.

En un ejemplo proveniente de la experiencia de gobierno Maya en Yuca-tán (México), Jesús Lizama (EV) alude a la manera en que, para no afectar la vida social, “la autoridad municipal pasa por alto una de las bases del sistema capitalista, el respeto a la propiedad privada”, y falla a favor de la dueña de unas aves de corral que murieron al irrumpir en el terreno de un vecino e ingerir veneno. Es decir, para resolver conflictos, la autoridad de este municipio Maya tiende hacia dictámenes que priorizan la reconciliación, en un intento por no interrumpir el equilibrio entre los miembros de la comunidad. Por tanto, cobra primacía la necesidad de relaciones armónicas en el grupo por encima de los derechos y garantías que se le otorgan al individuo.

En el mismo orden de ideas al respecto de los instrumentos de resolu-ción de conflictos, en ciertas comunidades indígenas existe la institución de un cuerpo colegiado consultivo que adquiere designaciones como: consejo de ancianos, principales, tatamandones o reservados, según la región del país. Dentro del análisis de las comunidades indígenas en el estado de Veracruz (México), Mendoza Zuany (EV) apunta el objetivo de este tipo de grupo de personas de edad avanzada. A partir de su informe, uno puede detectar la manera en que este instrumento difiere de los procedimientos e institucio-nes de resolución de conflictos empleados por la población [pre]dominante. Esencialmente, la participación del consejo de ancianos “no está orientada a resolver los problemas, sino a relatar sus experiencias al enfrentar proble-mas similares; así, autoridades y vecinos miembros de la asamblea, retoman sus opiniones para analizar soluciones y tomar acuerdos” (Mendoza Zuany, EV). Es decir, y nuevamente enfatizando el deseo de llegar a la conciliación como una de las premisas de las instituciones indígenas, el consejo de ancianos no es un instrumento de coerción o de generación de jurisprudencia, sino de guía hacia las relaciones armónicas.

Por otra parte, la importancia que se atribuye a la tierra –y los distintos modos de tenencia de ésta– es otra de las características de las relaciones sociales indígenas que inciden en las formas y prácticas de gobierno local. Es usual encontrar dentro de la construcción de la identidad indígena un dis-curso sobre la cercanía de esta población con y respecto hacia la tierra. Gene-



ralmente se describe a los pueblos originarios como “respetuosos de” y “en armonía con” la tierra que habitan. Este modo de relación entre la tierra y la población indígena (real o percibida) es importante tanto para los mismos in-dígenas, que construyen su identidad a partir de este entendido, como para las personas no indígenas que buscan identificar las particularidades de los indígenas.

Asimismo, las distintas formas de propiedad de la tierra que coexisten en algunas comunidades indígenas hacen que el entendimiento de la rela-ción entre la población y el suelo sobre el cual habitan y trabajan sea muy distinto de lo que la sociedad [pre]dominante adopta como propiedad privada (uno de los derechos fundamentales establecidos por el liberalismo y uno de los pilares del modo de producción capitalista). Por tanto, además de la tiran-tez existente entre colectividad-individuo, los modos de organización indí-gena presentan, consecuentemente, la tensión entre propiedad comunal-propiedad privada. Este ánimo está presente tanto entre las relaciones de la población indígena y la no indígena, como dentro de las mismas comuni-dades indígenas en donde “El régimen de tenencia se debate entre la tradicio nal posesión comunal (reconocida en algunas legislaciones) y las prácticamente irresistibles presiones por la apropiación privada” (Stavenhagen, EV).

La tirante relación entre modos de tenencia de la tierra necesariamen-te incide sobre las formas de organización política. En la región Huasteca de México, por ejemplo, los procesos históricos de las formas de tenencia de la tierra están vinculados con las relaciones que se establecen entre figuras de autoridad y entre éstas y la población en general (Mendoza Zuany, EV). En comunidades de la Huasteca donde el reparto agrario sucedió temprana-mente, el comisariado ejidal generalmente tiene preeminencia en autoridad, mientras que en aquellas donde el reparto fue tardío, frecuentemente hay discordia entre el comisariado y las autoridades “tradicionales”, y en las comu-nidades donde predomina la forma de propiedad privada es posible que uno no encuentre rastros de la forma de organización indígena denominada “sis-tema de cargos”18 (Valle Esquivel citado por Mendoza Zuany, EV).

La postura de las comunidades indígenas al respecto de la tierra como propiedad de la colectividad se refleja también en las formas de transferencia de ésta de parte del grupo hacia el individuo. En el caso del Movimiento

18 Para la discusión sobre el sistema de cargos se puede consultar Greenberg, 1987; Medina, 1995; Aguirre Beltrán, 1991.



Cocalero del Chapare, Bolivia, analizado por Brockmann Rojas (un ejemplo en el cual, de acuerdo con la autora, se ha “hecho difícil distinguir entre la estructura sindical y el gobierno local”), es necesario ser miembro activo del sindicato de productores de la hoja de coca para tener derecho de adqui-rir tierras (Brockmann Rojas, EV). “Es decir, la afiliación al sindicato es directa y no se puede obtener tierras sin la aprobación del sindicato” (Brockmann Rojas, EV).

Finalmente, el trabajo comunal es otra de las manifestaciones de inte-racción social invocada como característica de la población indígena y cuya implementación repercute en la construcción del gobierno local. Este trabajo colectivo, expresado a través de instituciones como el tequio y la minga (ver Van Cott, EV), históricamente ha servido como instrumento de integra-ción y reproducción social en comunidades indígenas (Molina Ludy, 1991: 75-76). Actualmente, además de su carácter de unificación, se presenta como una alternativa para ofrecer servicios y desarrollo de infraestruc-tura que no provee el Estado (como sucede con los municipios indígenas de Guerrero, ver Nicasio, EV). En otros casos, como el del sindicato de coca-leros de Bolivia, las activi dades colectivas pueden incluir, aparte de la construcción de obras comunales, tareas de manifestación política como son las marchas y bloqueos (ver Brockmann Rojas, EV).

Podemos afirmar, por tanto, que lo que hace que una estructura de insti-tuciones políticas y sociales sea llamada “indígena” o “gobierno indígena” no es necesariamente una serie de procedimientos heredados de “tiempos inmemoriales” (ya que pueden ser procedimientos adquiridos recientemen te, como se demuestra en las comunidades mayas en Yucatán, ver Lizama, EV). El gobierno indígena, por tanto, no se puede entender por medio de un supuesto residuo de las prácticas de civilizaciones prehispánicas, ya que algunos autores indican que tales, asumidas bajo el término de “gobierno indígena”, son construcciones coloniales e incluso del periodo de posinde-pendencia en Latinoamérica (Recondo, 2007: 47-52; ver Hernández-Díaz, 2007). Lo más definitivo que se puede decir sobre gobierno indígena es que es una estructura de organización sociopolítica creada, adoptada, y/o modi-ficada por una población que se autoadscribe como indígena y/o sugiere tener lazos de identidad distintos de los de una población [pre]dominante, y que se construye a partir de las premisas de la priorización de la colectivi-dad: respeto, obligación y derecho colectivo con respecto a la tierra; la bús-



queda de mecanismos de resolución de conflictos que aspiran al mante-nimiento de la armonía comunitaria, y el trabajo colectivo como deber y forma de socialización. Además, un gobierno indígena se construye como distin-to de un gobierno no indígena, sobre todo dentro de una relación asimétrica con respecto a una población [pre]dominante.

El hecho de que el “gobierno indígena” no sea necesariamente una serie de procedimientos e instituciones creadas por civilizaciones prehispáni-cas, no inhibe a sus promotores, defensores e implementadores de utilizar el lazo con un “pasado inmemorial” como uno de los principales pilares de su discurso. Este discurso construido en torno al “gobierno indígena” se adjudica muchos conceptos y discursos generados por la población [pre]-dominante. Esta apropiación permite a la población indígena y/o a aquellos que construyen el discurso de “gobierno indígena”, dialogar con la población [pre]dominante y argumentar su posición, así como justificar sus objetivos. De este modo, conceptos como autonomía, autodeterminación y diversidad, son empleados en la construcción del entendimiento sobre y respecto hacia el “gobierno indígena”. Aunado a ello, discursos como el de demo-cracia, derechos humanos, derechos indígenas y multiculturalismo son empleados para defender la existencia de un “gobierno indígena” dentro de un Estado insertado en el esquema de democracia liberal.

La formulación de este discurso de gobierno indígena y/o autonomía indígena es, en gran medida, el reflejo del discurso que la sociedad [pre]-dominante ha generado en torno a los pueblos indígenas. Es decir, muchos elementos (conceptos, definiciones, ideas, estereotipos) que el sector [pre]dominante ha utilizado para describir a la población indígena, han sido y están siendo adaptados y reutilizados por los mismos pueblos indígenas para describirse a sí mismos.19 Además, el discurso indígena asume la

19 Como ejemplo rudimentario se puede señalar la manera en que las poblaciones [pre]-dominantes han concebido a las poblaciones indígenas como “ajenos” a prácticas “modernas”, sobre todo en cuestión del uso de tecnología. Este discurso ha sido modificado y adoptado por las poblaciones indígenas, con un giro positivo. En este discurso rehabilitado los productos generados por métodos “tradicionales” se perciben como menos dañinos (tanto para el humano como para el medio ambiente). Así, por ejemplo, el café orgánico, y demás productos en los que no se utiliza pesticidas y/o fertilizantes artificiales en su elaboración (i.e. prácticas “modernas” de agricultura) se les concibe como mejores y se les asocia con sociedades “tradicionales”; precisa-mente la manera en que se autodefine la identidad indígena. Así, un discurso originalmente discriminatorio y esencialmente racista (“los indios no usan o no saben usar métodos modernos”) construido dentro de la población [pre]dominante, se ha modificado y es empleado como parte del discurso indígena.



estructura y forma del discurso [pre]dominante en un intento por entrar en diálogo con este discurso hegemónico y, a la vez, poder transformarlo, desafiarlo y/o presentar una alternativa (ver Escárcega, EV). Es decir, así como resulta más fácil para la visión [pre]dominante entenderse a partir de la diferenciación de “lo indígena”, el discurso indígena se construye a través de la identificación, descripción y diferenciación del “otro”. En el apartado siguiente, se analizará este tema: cómo el discurso indígena se construye en oposición al entendimiento que se tiene sobre la población [pre]dominante.

LA CONSTRUCCIÓN DE UNA OPOSICIÓN

La cultura, afirma Adam Kuper, siempre se define en oposición a algo (1999: 14). Son múltiples las instancias en donde se le presenta como un ente autén-tico, particular y en resistencia ante “su implacable enemigo, una civilización material globalizadora” (Kuper, 1999: 14, del inglés, traducción nuestra). Este es el caso de la cultura indígena; al ser un término amplio (por la variedad de conglomerados humanos que se pretende agrupar bajo él), necesita de una entidad en oposición frente a la cual construirse para lograr mayor estabili-dad conceptual. Es decir, es necesario determinar lo que no son los pueblos indígenas, y construir una identidad a partir de esa distinción; porque gene rar una lista de elementos que comprenda la identidad de todos los pueblos indígenas resulta problemático.

Si bien los diferentes grupos indígenas en Latinoamérica comparten algunos rasgos culturales que dan sentido a sus identidades colectivas, cada una de ellas es singular en su expresión. Esto mismo sucede con las formas de organización política y social, y con los patrones de interacción social, las lenguas, y en general las historias específicas de cada pueblo. La notable excepción a esta gran diversidad (que se intenta aglutinar bajo el concep-to de indígena) es que estos pueblos comparten la experiencia de some-timiento tras el inicio del proceso de colonización. Así, en lo que coinciden los pueblos indígenas latinoamericanos es en mantener una relación asimétri-ca con respecto a la población mestiza (o ladina o blanca) [pre]dominante y hegemónica, con la consecuente desigualdad entre el gobierno “indígena” y el



aparato estatal nacional. Este tipo de vínculo es retomado y reinterpretado dentro del discurso de los pueblos indígenas, y utilizado en el diálogo que entablan con el Estado.

En gran medida, el discurso indígena está formulado precisamente a partir del entendimiento, primero, de que es una población distintiva dentro de un Estado nación no homogéneo; segundo, de que están en una posi-ción de desventaja frente a la población que ejerce el aparato estatal y, final-mente, que a partir de esta relación asimétrica han surgido proyectos distintos de organización económica, política y social. En parte, este último elemento que constituye al discurso indígena se construye como una abierta oposi-ción al proyecto neoliberal, o por lo menos a los actores y prescripciones más visibles del neoliberalismo económico, como son la iniciativa privada (sobre todo en la forma de empresas multinacionales) y la privatización.20 De igual forma, en el discurso indígena (pero obviamente no sólo en este discurso) irremediablemente se asocia al neoliberalismo con Estados Unidos y con un proyecto imperialista de ese país.

Un par de referencias en dos capítulos de este mismo volumen (Brock-mann-Rojas; Escárcega) ofrecen ejemplos claros de la forma en que el discur-so indígena se construye como oposición al neoliberalismo y al imperialismo estadounidense. Escárcega (EV) cita a un integrante del Frente Indígena de Organizaciones Binacionales (FIOB):21

El ser indígena es algo universal […] Esas luchas que llevan los hermanos y hermanas en el sur y Centroamérica son las mismas luchas que realiza-mos los indígenas migrantes en los EE.UU. para enfrentarnos a estas políti-cas neoliberales […].

20 Diego A. Iturralde G. (EV) apunta que el concepto de gobernabilidad indígena es alentado no sólo por el movimiento indígena, sino por otros movimientos sociales emergentes que lo construyen “bajo la forma de una fuerte oposición a la globalización y otros procesos asocia-dos (i.e. el libre comercio y la privatización de los servicios públicos)”.

21 El FIOB es una organización que agrupa, principal aunque no exclusivamente, migrantes indígenas mexicanos en Estados Unidos. El mismo desarrollo del FIOB, reflejado en los cambios que se han dado en el nombre de la organización nos remiten a un proceso de ampliación del entendimiento sobre lo indígena. Originalmente fundado como el Frente Mixteco-Zapoteco Binacional, la organización pasó a incorporar a otros grupos indígenas de Oaxaca, convirtién-dose en Frente Indígena Oaxaqueño Binacional hasta llegar finalmente a ampliar la membresía más allá de los grupos indígenas de Oaxaca para ser hoy el Frente Indígena de Organizaciones Binacionales.



Para el caso de la construcción del discurso indígena en Bolivia, Brock-mann-Rojas (EV), tras describir la expulsión de la organización estadounidense USAID de Chapare, cita a un ex consejero municipal:

Llegó la hora de la liberación de los pueblos indígenas. (…) ya no podemos estar sometidos al neoliberalismo […] manejado por los Estados Unidos. […] Nosotros nos hemos caracterizado en el Chapare por ser anticoloniales, anticoloniales, antineoliberales […].

La autora afirma que fue precisamente un discurso antineoliberal y anti-imperial el que ganó para el partido político Movimiento Al Socialismo los votos en la elección presidencial de 2005, que permitieron la llegada al poder del primer presidente indígena de Bolivia (Brockmann-Rojas, EV).22

Es de notarse, pues, que uno de los pilares sobre los cuales los diversos grupos indígenas construyen una identidad “universal” (como lo indica el integrante del FIOB antes citado) es la oposición a un proyecto neoliberal (percibido como de origen estadounidense) y al imperialismo (también espe-cíficamente estadounidense). El antagonismo hacia el imperialismo no es una postura difícil de entender; cualquier grupo humano que resienta algún tipo de injerencia por parte de otro grupo distinto, se encontrará en la compren-sible posición de intranquilidad por tal situación. Aunado a esto, en el caso de los grupos indígenas, el hecho de que estos pueblos hayan heredado la experiencia de ser sometidos a la colonización (y se encuentren actualmen-te posicionados en una relación asimétrica) hace evidentes las razones por las cuales una posición antiimperial es una expresión lógica.

Por el contrario, las razones de la posición antineoliberal no son inmedia-tamente evidentes. Es cierto que, como consecuencia de haber una filiación de esta postura (fundamentalmente económica) con un proyecto imperial estadounidense, se le opone resistencia; sin embargo, el rechazo al neolibe-ralismo es mucho más complicado que el establecimiento de esa simple relación entre Estados Unidos y sus prescripciones económicas. Es decir, a pesar de esta identificación, las prescripciones del neoliberalismo no son

22 El actual presidente de Bolivia, Evo Morales, ha mantenido este discurso antiimperial y ha apoyado el despliegue de este discurso por parte de otros. Así, por ejemplo, “El mismo presidente Morales ‘salud[ó] la decisión del movimiento campesino, de los alcaldes del Trópico de Cochabamba’ para que el Chapare ‘no solamente sea libre de analfabetismo, sino que sea territorio libre del imperialismo norteamericano’” (Brockmann-Rojas, EV).



forzosamente opuestas a los elementos que constituyen identidad indígena. Intentaremos explicar este argumento enseguida.

En términos generales, y con el riesgo de simplificar en demasía, pode-mos señalar que el proyecto neoliberal es un programa de “adelgazamiento” del Estado. Esto implica restar influencia estatal en la actividad económica de los habitantes (es decir, permitir la regulación a partir de “las fuerzas del merca-do”), minimizar la influencia política del “centro” de poder sobre el resto del territorio (descentralización) y transferir la capacidad de producción de bienes y servicios a la iniciativa privada. Aparentemente, esta transferencia de poder y recursos no entra en conflicto inmediato con las posturas indígenas. Es más, si el Estado ha sido el principal instrumento de dominación de la sociedad [pre]dominante, un adelgazamiento de éste bien podría configurarse como una demanda indígena.

En efecto, algunas demandas del movimiento indígena coinciden con un programa de adelgazamiento estatal. En especial, la del respeto a la autono-mía local concuerda con el proceso de descentralización en el que se han insertado algunos estados del continente. Esta autonomía supone la provi-sión directa de servicios y la administración directa de los recursos existen-tes dentro de una comunidad por parte de quienes residen en ella (o de sus habitantes originales). En este sentido, las propuestas de la descentralización son perfectamente compatibles con la demanda de autonomía. Sin embargo, a esta concordancia entre una aspiración de los grupos indígenas y uno de los preceptos de la política neoliberal no se hace alusión dentro de la construc ción del discurso indígena. Es evidente que en cuestiones de pro-ducción y reproducción de identidad, las posturas que constituyen una oposición deben ser exhaustivas y mutuamente excluyentes.

Por su parte, los distintos estados del continente (incluso aquellos inser-tos en la dinámica de la descentralización) se mostraron (y algunos perma-necen) reticentes a ceder autonomía a comunidades indígenas. La paradoja es, como recalca Iturralde G. (EV), que la posición y disposición que adoptó el Estado frente a las demandas indígenas son las mismas que posibilitaron los procesos de reforma hacia el adelgazamiento del Estado, es decir, hacia la descentralización y la privatización. Por tanto, el proceso mediante el cual los gobiernos cedieron autonomía local a comunidades indígenas también fue el que propició un proyecto de Estado en contra del cual se posicionan estos pueblos.



Según Charles R. Hale (EV), la dinámica de descentralización –en la que se han insertado varios estados latinoamericanos– es simultáneamente una de las “trampas neoliberales” y una oportunidad para el empoderamiento de grupos indígenas. Así, a través de ella, se lleva a cabo la transferencia de presupuesto y responsabilidad al “tercer nivel” de gobierno. Este traspa-so es impulsado, paralelamente (como se ha argumentando), por instituciones multinacionales y exigido por movimientos de reivindicación, como es el movimiento indígena (Hale, EV).

Por tanto, la transferencia de presupuesto y facultad de toma de deci-siones tienen el potencial de “ampliar el espacio de maniobra de las luchas indígenas de base” (Hale, EV). No obstante, también se transfiere responsa-bilidad y riesgo y, por tanto, “[l]a descentralización puede llegar a reforzar el meollo de la ideología neoliberal: que los sujetos (individuales o colecti-vos) asuman responsabilidad para su propio bienestar, y que si no logran satisfacer sus necesidades, es culpa de sus propias limitaciones” (Hale, EV). En consecuencia, el peligro que se corre al ceder responsabilidades a comu-nidades indígenas (y no sólo a ellas, sino a todo nivel de gobierno local de la población en general) es que las dificultades con las que tropiecen estos pueblos en su propia administración pública dé lugar a que la población [pre]dominante (y/o aparato estatal dominante) las magnifique y señale como “una supuesta incapacidad de los indígenas para gobernarse”, como lo señala Ivy Jasso (EV) en el caso de las comunidades indígenas de Chilchota, Michoacán, México.

Para finalizar esta sección, podemos advertir que los grupos indígenas en Latinoamérica han entablado comunicación con estados que parecen dispuestos a cumplir con sus demandas en la medida en que éstas coincidan, primero, con un marco jurídico occidental (proclamado como “universal”) de derechos humanos y, segundo, con un proyecto de “adelgazamiento” del propio Estado. Esta conducta de los estados latinoamericanos es un distancia-miento de la tradicional búsqueda de la homogeneización de la población, vista en décadas anteriores. Por tanto, es posible que la postura actual sea una oportunidad para el logro de antiguas demandas de poblaciones domi-nadas. Sin embargo, habría que poner atención a las repercusiones que puede tener asumir la estructura legal de derechos humanos universales y el adelgazamiento del Estado como criterios a partir de los cuales se acep-ten o rechacen estas demandas como, por ejemplo, la de los pueblos indí-



genas. Aunque también habría que revisar los mecanismos que implican las demandas de pueblos indígenas, bajo el entendido de que estas agru-paciones también producen, en su interior, estructuras de dominación sobre los mismos individuos que las constituyen. Esto último es un tema que analizaremos a continuación.

LOS DILEMAS DE LAS POLÍTICAS DEL RECONOCIMIENTO

La demanda de reconocimiento de distintas formas de gobierno es parte de una tendencia que llama al respeto a la diferencia y sostiene que la diver-sidad es deseable (Kymlicka, 1996; Kymlicka y Norman, 1995). Este tema adquirió mayor notabilidad al concurrir una serie de circunstancias: (a) la discusión de los criterios de justicia en relación con los derechos humanos en los organismos internacionales, (b) el fenómeno de las migraciones transnacionales y los procesos de generación de identidades emergentes, (c) y la defensa de la diversidad cultural de las poblaciones aborígenes de países que fueron colonizados, la cual se ha convertido en un ámbito de la discusión política, y no necesariamente se restringe a la población indígena.

Esta observancia frecuentemente viene respaldada por una asociación de formas alternas de gobierno con mecanismos considerados deseables en la sociedad [pre]dominante occidental. Así, a los gobiernos indígenas algu-nos les han llamado “comunalicracias” (Martínez Luna, 2003) o “democracias radicales” (Esteva, 2009). A pesar de esta asociación del gobierno indíge-na (particularmente aquellos ejercidos a través de un sistema de cargos) con la idea de una participación e inclusión universal, existen dentro de ellos apa-ratos de exclusión y prácticas que difícilmente serían asociados con los procedimientos democráticos que se desarrollaron en estados occidenta-les a lo largo del siglo XX. Aunque vale señalar que las democracias occiden-tales no se caracterizan precisamente por su carácter incluyente, la alusión se debe a la invocación que de ella hacen los apologistas de las organizacio-nes indígenas. Cualquier forma de exclusión o discriminación que atente contra la dignidad humana o los derechos elementales de la persona debe ser objeto del escrutinio público; por ello es necesario discutir aquí esos mecanismos de exclusión, para advertir los riesgos que conllevan las polí-



ticas del reconocimiento y sus implicaciones en el marco jurídico del Estado contemporáneo.

Los ejemplos que provee este volumen son ilustrativos para debatir el asunto. Una crítica desde el punto de vista liberal democrático a los esta-dos corporativos, o hacia aquellos que reniegan de la laicidad, es que no permiten la crítica porque buscan un consenso totalitario, sin disidentes. Guar dando las debidas reservas del caso, hacia ese tipo de organización puede inclinarse el caso de Bolivia, en donde, como explica Brockmann Rojas, la estructura sindical se confunde con el gobierno local y las institu-ciones de administración pública. En el caso descrito por Brockmann Rojas, la afiliación al sindicato cocalero supone una participación militante, con integrantes informados e involucrados en su movimiento, lo que es conocido como “demo cracia sindical” (Ovando, 2001: 31); sin embargo, esta integra-ción también puede resultar coercitiva, ya que una incorporación pasiva es objeto de castigos que van desde el cobro de multas hasta la expiración del derecho a las tierras.

En ese contexto local, la participación sindical es la condición por exce-lencia para acceder al poder; se puede decir que aquel que carezca de experiencia sindical no es un candidato viable del Movimiento al Socialismo (MAS). La experiencia sindical y haber ocupado altos cargos de dirigencia del movimiento se han convertido en el salvoconducto político (ver Booth et al., 1997 en Oxhorn, 2001; Brockmann Rojas, EV). Tal situación es posible porque el sindicato ejerce un control de la vida política de sus integrantes que va más allá del ámbito estrictamente laboral; control que puede trans-formar a esta organización en una estructura corporativa, clientelar, vertical y autoritaria. Paradójicamente, las organizaciones y los partidos con identi-dad indígena prometieron a electores indígenas y no indígenas que crearían un nuevo tipo de democracia que fuese más legítima, responsable, participa-tiva y socialmente justa que las existentes prácticas democráticas occiden-tales (Van Cott, EV). Por ahora, lo que se observa es que democracia y dictadura sindical conviven en armónica relación en el Chapare. Es una democracia no en el estricto sentido occidental,23 sino una democracia en la cual el sindi-

23 No es nuestra intención discutir conceptos sobre democracia en este espacio reducido. Nos limitamos a tomar en cuenta las definiciones propuestas por Giovanni Sartori (2000) y Norberto Bobbio (1996). Sartori (2000: 23-24) argumenta: “Decimos democracia para aludir, a grandes rasgos, a una sociedad libre, no oprimida por un poder político discrecional e incontrolable ni dominada por una oligarquía cerrada y restringida en la cual los gobernantes ‘respondan’ a



cato se constituye como un espacio de sincretismo que mezcla elemen-tos de la organización comunal indígena, privilegiando relaciones cara a cara y el sindicalismo contemporáneo (ver Yashar, 2005; Albro, 2005; Brock-mann, Rojas, EV).

Las muestras de reciprocidad que se observan en la organización comu-nitaria local han sido destacadas como una de las distinciones de la organiza-ción local indígena. Si tal correspondencia es algo heredado del pasado o sólo un modelo institucional, es un asunto que requiere investigarse con dete-nimiento; lo que aquí queremos subrayar es que, en las condiciones actuales, algunas prácticas de colaboración y reciprocidad son ambivalentes. Por un lado, son maneras de convivencia que fomentan la cohesión y proveen, en alguna medida, mínimos de bienestar social, pero también están acompaña-das de tendencias corporativas en donde la comunidad cobra prima cía sobre sus integrantes. Los ejemplos que manifiestan tal disposición son ilustrativos: en el norte del Cauca (Colombia) cuando se adjudica tierra a una familia, ésta se compromete, por mandato comunitario, a trabajarla y a parti cipar un día a la semana en la minga comunitaria, que es una forma de trabajo colectivo donde participan las familias representadas por uno o varios de sus miembros. Si la familia no cumple este requisito, se le sanciona y puede llegar incluso a perder la parcela, para adjudicarla a otra (Padilla Rubiano, EV).

En México, algunas de las experiencias más exitosas de participación ciudadana y desarrollo local han ocurrido en comunidades rurales indíge-nas donde organizaciones socioculturales fuertes y con tradiciones de trabajo colectivo (en México, tequio; en la región andina, minga) permitieron que

los gobernados. Hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relación entre gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado está al servicio de los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no viceversa.” Más adelante, Sartori (2000: 254) agrega: “Elegir los gobernantes, tener opciones electorales (que permitan cambiar el voto), expresar disenso, constituyen la denotación mínima de la palabra democracia, y si estas características están ausentes, entonces ni el demos ni su kratos están ya cuestionados.” Por su parte, Norberto Bobbio (1996: 39-40) hace una observación al respecto de la naturaleza de la definición (o definiciones) de democracia: “Es indudable que históricamente ‘democracia’ tiene dos significados preponderantes, por lo menos en su origen, según si pone en mayor evidencia el conjunto de reglas cuya observancia es necesaria con objeto de que el poder político sea distribuido efectivamente entre la mayor parte de los ciudadanos, las llamadas reglas del juego, o el ideal en el cual un gobierno demo-crático debería inspirarse, que es el de la igualdad. Con base en esta distinción, se suele diferen-ciar la democracia formal de la democracia sustancial, o, con otra conocida formulación, la democracia como gobierno del pueblo de la democracia como gobierno para el pueblo.” (Silvia Gómez Tagle, 2008: 12, original en inglés, la traducción es nuestra).



los gobiernos locales se constituyeran en bastiones de gobernabilidad y de participación ciudadana. En Oaxaca (México), la legislación estatal recono-ce el derecho de los habitantes de los municipios a elegir a sus autoridades locales respetando sus normas consuetudinarias. Con base en dicho precepto, se justifica que quienes participan de manera preponderante en la toma de decisiones sobre asuntos locales sean los hombres adultos que hayan desem-peñado previamente cargos municipales, en una estructura política que imbrica posiciones civiles y religiosas (católicas); de esta forma quedan excluidos de la toma de decisiones varios sectores de la localidad, como son los no católicos, los adultos solteros que no tengan una residencia inde-pendiente, las mujeres, los avecindados y los integrantes de las agencias municipales (Hernández-Díaz, EV).

También hay que considerar que parte de este proceso se observa en las últimas tres décadas, durante las cuales se ha dado un gran impulso a la descentralización y adelgazamiento del Estado. Como apunta Hale (EV): “el punto de lanza del Estado liberal fue hacer valer el principio de la propie-dad privada, y de extender esta lógica a lo largo del territorio nacional” (Hale, EV). Es un hecho que la descentralización, por limitada que sea, ha trans-fe rido facultades políticas y administrativas a los gobiernos locales. Así, a pesar del potencial para promover la participación política y de la novedad de estas nuevas expresiones de organización social, existe una polémica con respec to a los trances que pueden ocurrir en este proceso de transferencia de poder y recursos a las localidades. Como lo señala Charles Hale (EV), el pro-ceso de descentralización también es parte del proyecto del Estado neoliberal. Hale denomina el “giro territorial” al proceso en que los recursos y la au-toridad son transmitidos al gobierno local junto con la responsabilidad y eventuali dades que implican tal transferencia, los cuales son dos de los riesgos que debe asumir la demanda de la autonomía local: “Si bien la des-centralización conlleva la posibilidad de empoderamiento y un aumento de transparencia a nivel municipal, en el fondo es también una devolución de responsabilidad y riesgo” (Hale, EV). De tal suerte que las comunidades cuyas estructuras e instituciones no tengan éxito en proveer bienestar a la población, no podrán reclamar al Estado su fracaso y tendrán que asumir toda la responsabilidad que bajo otras circunstancias compartirían con el Estado, el cual, en este arreglo, se desentiende de sus obligaciones y obtiene una doble ganancia polí tica, pues cualquier reclamo de falta de atención



puede ser atribuible a la irresponsabilidad, falta de experiencia o mala administración del gobierno local.

Así sucede en Chilchotla, donde la población mestiza señala la incapa-cidad indígena para autogobernarse; o el caso de Tlapa donde, por la magni-tud de la demanda de servicios y la escasez de recursos, el ayuntamiento diferencia a los ciudadanos del municipio de los que llegan a avecindarse, de modo que los gastos sean compartidos o asumidos por la autoridad del municipio de origen de los nuevos residentes (Nicasio, EV). En otras partes la migración de los jóvenes dificulta el cumplimiento de cargos que obliga al gobierno local a implementar formas que van en contra de las normas hasta entonces establecidas y reconocidas como comunitarias, por ejemplo el servicio comunitario, que se transforma en puestos públicos municipales (Mendoza Zuany, EV). En México son frecuentes los casos en que las comu nidades se rehúsan, en defensa de sus usos y costumbres, al cumpli-miento de normativas elaboradas por las cabeceras, y por lo tanto se plan-tean la necesidad de elaborar sus propios reglamentos internos. Los conte-nidos de tales ordenamientos no obedecen a “modelos” o “guías de contenido” envia dos por las cabeceras, sino al propio diagnóstico que la co-munidad hace de sus problemáticas y áreas de reglamentación (Mendoza Zuany, EV; Hernán dez-Díaz, EV). A estos asuntos habrá que sumar otros de naturaleza contin gente, como la corrupción, que no necesariamente desa-parece en gobiernos locales, una suposición que se extrae del hecho de que el gobierno en este nivel está más próximo a la población que administra; incluso, el problema de la corrupción puede agudizase (ver Iturralde G., EV), aunque sea, insisti mos, un hecho contingente.

Lo que finalmente podemos argumentar es que, al igual que en otras partes, en los gobiernos locales indígenas la participación no es unívoca; las reglas tienen muchas excepciones y la regla puede ser precisamente la elasticidad. En algunas comunidades de Oaxaca, aquellos que estén inscri-tos en alguna institución escolar de nivel superior (en la universidad, por ejemplo), quedan “exentos” de servir en la estructura de administración pública local. Esta dispensa se da sobre la premisa de que la educación es importante y el servicio a la comunidad no debe de interferir con este proce so. La educación se considera un desarrollo individual en el que un miembro de la comunidad se está superando a través de ella; así, queda temporal-mente liberado de prestar un servicio a la comunidad porque se espera que con mayores niveles de escolaridad pueda, posteriormente, desempe-



ñar de mejor manera sus obligaciones para con la comunidad. Por lo tanto, si por un lado la participación es más incluyente, no necesariamente las decisiones son consensuadas o democráticas; en algunos casos, la ausen-cia del pluralismo en la política local es problemática desde una perspectiva occidental de democracia liberal porque los grupos minoritarios (mestizos, ciudadanos urbanos, mujeres, oponentes políticos, no católicos, grupos indí-genas menos numerosos) son excluidos de las tomas de decisiones, y la cohesión alentada por normas éticas y morales de conformidad social desa nima la crítica hacia líderes locales y el desarrollo de propuestas alterna-tivas. Además, las normas culturales locales que excusan el sexismo y la violencia política no son suficientemente cuestionadas (Van Cott, EV); por otra parte, las propuestas no necesariamente pueden ser consideradas indígenas de manera inequívoca, ya que los movimientos que así se carac-terizan están conformados por una fracción de la población indígena y las demandas que enarbolan no siempre son compartidas por el resto de la población a la que pertenecen (Jasso Martínez, EV).

La discusión teórica y el análisis de casos concretos que se presentan en este volumen es que, bajo ciertas circunstancias, las políticas del reco-nocimiento, la visibilidad y el reconocimiento legal de las expresiones propias de la multiculturalidad, a la vez que dan satisfacción a los recla-mos legítimos para reparar los rezagos económicos, sociales y políticos de los grupos hasta ahora subyugados, también tienen el potencial para conso-lidar nuevas condiciones de dominación, haciendo más difícil e improbable el avance hacia la justicia social e inclusive el empoderamiento étnico (Hale, EV). La conclusión no es que las reformas multiculturales son dañinas, sino que su impacto es contingente: depende de cómo sean apropiadas por los protagonistas, y de qué tan posible es llevarlas más allá de sus límites esta-blecidos. Es decir, con las políticas del reconocimiento por un lado se atienden los reclamos de grupos que se encuentran dentro de una relación asimétri-ca con respecto del Estado que habitan, pero por otro, se abre la puerta a que, a través de reivindicaciones de identidad y cultura, se justifiquen prác-ticas que, desde una postura [pre]dominante, son violatorios de derechos básicos del individuo (i.e. lo que hemos llegado a construir y entender como derechos humanos universales). Esta violación de derechos humanos es problemática; sin embargo, también ha de someterse a un análisis el enten-dimiento que tenemos sobre derechos humanos universales, cuestión que abordaremos enseguida.



FUSIÓN DE HORIZONTES

La adopción de la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1948 por la Organización de las Naciones Unidas inició un debate sobre la posi-bilidad de un consenso al respecto de derechos humanos fundamentales más allá del mundo occidental. Una postura de relativismo cultural cuestio-na el uso del término “universal” como un adjetivo que modifica el concepto de derechos humanos.24 El principal argumento que esboza la crítica rela-tivista es que la declaración de derechos humanos tiene sus fundamen tos en la filosofía política occidental. Por tanto, los inherentes valores demo-cráticos y liberales de los derechos humanos pertenecen al desarrollo histórico particular de Francia, Inglaterra y los Estados Unidos (Pollis y Schawb, 1979: 8). La herencia filosófica occidental de derechos humanos lleva a la comprensión del individuo como el principal sujeto de derechos y prioriza derechos civiles y políticos por encima de derechos económicos (Pollis y Schawb, 1979).

Por tanto, la admisión de derechos humanos resulta problemática cuando tratamos con sociedades que no se han desarrollado dentro de la tradición occidental; sobre todo en aquellos grupos donde el individuo no es el principal sujeto de derechos, o donde los derechos económicos tienen prioridad sobre los civiles y políticos. Es decir que la serie de normas etique-tadas como “universales” y asimiladas por el marco normativo interna-cional puede resultar incompatible con el sistema de valores de diferentes grupos. Además, aquí solo hablamos de la adopción retórica de derechos humanos, porque la implementación de estas normas ha resultado proble-mática, incluso en las mismas sociedades en donde se originan los valores y el discurso de derechos humanos.

La pérdida de la diversidad del acervo cultural humano es uno de los peligros que los relativistas culturales intentan exhibir cuando señalan el

24 En esencia, el mismo debate se ha desarrollado en teoría de relaciones internacionales entre comunitarios y cosmopolitas. El desencuentro surge a partir de que los comunitarios recha-zan una universalización de valores, conceptos, etcétera, y buscan preservar las identidades específicas de cada comunidad. Por su lado, el cosmopolitanismo es, precisamente, un proyec-to universalizador que busca un mínimo común denominador en sociedades humanas para la adopción de marcos normativos. Las críticas comunitaristas hacia el cosmopolitanismo se centran en el argumento de que este último es un proyecto totalizador, reflejo de formulaciones éticas específicas y no universales (Dobson, 2006: 168).



efecto homogeneizador de difundir el discurso occidental de derechos huma-nos. Desde esta perspectiva, la adopción de derechos humanos por socie-dades no occidentales es vista como una amenaza al mantenimiento del sistema de valores particular de estos grupos. Es decir, se busca evadir un colonialismo cultural o efecto occidentalizador sobre poblaciones no occiden tales, que se lleva a cabo por medio de la imposición de normas declaradas derechos humanos universales.25

La posición relativista, no obstante los sólidos argumentos en contra de la aculturación del mundo por parte de Occidente, corre el riesgo de esen-cializar e idealizar a las culturas no occidentales, especialmente a aquellas que han sido sometidas al colonialismo. El énfasis puesto sobre las “esen-cias” de los grupos indígenas, por ejemplo, los configura como entidades estáticas cuyas prácticas no están sujetas a revisión por sus mismos inte-grantes. Por otra parte, la idealización de sus pasados distrae la atención de las adversi dades que encaran en la actualidad. Es decir, la esencializa-ción e idealización que, en un extremo, puede generar el relativismo cultural, enmascara las necesidades de grupos indígenas contemporáneos y les niega la posibilidad de transformación originada al interior del grupo. Así, el pro-blema fundamen tal es la reconciliación del respeto a la diversidad cultural con la implementa ción de marcos normativos de garantías individuales y políticas aplicadas a la búsqueda de mejorar condiciones de vida.

El relativismo cultural contiende que juicios de valor no pueden hacer-se desde fuera de un grupo determinado, ya que consideran que todas las culturas son moralmente equivalentes. Los críticos de esta postura argu-mentan que la lógica relativista puede llegar a dar consentimiento a prác-ticas inhumanas dentro de diferentes grupos con el fundamento de la defensa de la diferencia cultural (Howard, 1993). El caso de la mutilación genital en determinadas regiones de África o la exclusión de las mujeres en gobier-nos locales indígenas de Latinoamérica son ejemplos a los cuales acuden sus críticos. Estas posturas encontradas emanan, en parte, de la falta de con-senso al respecto de términos y conceptos comúnmente utilizados en

25 Colin Samson ha presentado el caso de los Innu en el contexto canadiense para ilustrar los problemas de entregar derechos y simultáneamente proteger o respetar las diferencias culturales (Samson, 2001). A los Innu, en Canadá, se les ha otorgado vivienda e insertado en un sistema legal Eurocanadiense de términos técnicos y administración de la tierra (sobre la cual los Innu no han cedido autonomía) a expensas de su tradicional estilo de vida nómada.



este debate. Sobre todo, la falta de unanimidad al respecto de qué se en-tiende por cultura es la principal problemática que aqueja al debate.26

Por ende, el relativismo cultural está alerta de las diferentes interpreta-ciones que diversas culturas pueden dar a los conceptos involucrados cuando se discuten derechos humanos. La fortaleza de la postura del rela-tivismo cultural radica en la identificación que se hace de una estructura jerárquica ocupada por diferentes sociedades a nivel global (i.e. el dominio de sociedades occidentales en la construcción de discurso internacional). Cuando se toma en consideración esta estructura, se vislumbra la vulnera-bilidad de algunas sociedades en el proceso de las tendencias homogenei-zantes. Sin embargo, esto no significa que los relativistas no concedan que valores universales sí puedan ser encontrados a través de las culturas. El relativismo cultural, de hecho, parece promover la idea de indagar sobre estos universales que le darían a los derechos humanos cimientos sólidos en distin-tas sociedades. Por ejemplo, “[t]odas las sociedades imponen restricciones y utilizan la fuerza y la violencia sobre sus miembros y todas aplican sancio-nes sobre aquellos que, dentro de sus contextos culturales o ideológicos particulares, violan normas y valores” (del inglés, traducción nuestra, Pollis y Schwab, 1979: 15).

No obstante, esta observación indica que todos los grupos establecen un sistema de normas y sanciones, y no que el contenido de esas normas pueda tener origen en los mismos valores compartidos por grupos, o que todos los sistemas adopten al individuo como el principal portador de dere-chos. La obtención de los valores que comparten todas las sociedades requiere, por tanto, no sólo la descripción y comparación de instrumentos e institu-ciones sociales presentes en distintos grupos humanos. Más allá de este ejercicio etnográfico y etnológico, la obtención de valores universales requie-re de diálogo e interpretación. Es decir, en gran medida la búsqueda del mínimo común denominador social humano requiere de un ejercicio de

26 Pero no sólo el concepto de cultura es problemático, sino que el entendimiento sobre muchos otros términos también crea dificultades. Es el caso, por ejemplo, del concepto de tortura. El quinto artículo de la declaración de la ONU sobre derechos humanos establece que a nadie se le someterá a la tortura o a un trato o castigo cruel, inhumano o degradante. ¿Qué constituye tortura? ¿Quién decide qué se considera trato degradante? Estos son sólo algunos de los dilemas que el relativismo le plantea a los derechos humanos. En instancias particulares el problema sólo se reduce a una redacción problemática, por ejemplo, como ha notado Talal Asad, el artículo quinto no está completo sin la frase “al menos que las partes involucradas sean adultos en conse timiento”, lo cual sería inclusivo de sadomasoquistas (Asad, 1997: 126).



hermenéutica. Pero antes de adentrarnos a explorar las formas de este ejer cicio hermenéutico que se propone aquí, debemos describir desde qué postura se llevaría a cabo.

¿Cuál debería ser la postura de las democracias liberales hacia las deman-das grupales de derechos particulares? Will Kymlicka (1996) apunta que es importante distinguir los tipos de reclamos que un grupo étnico o nacional genera. Un grupo puede exigir el derecho de restringir a sus propios miembros y/o puede requerir protección de la sociedad en general (a la que hemos llamado en este texto [pre]dominate). A estos dos tipos de reclamos, Kymlicka (1996: 58) llama “restricciones internas” y “protecciones exter-nas”, respectivamente. Este autor argumenta que “(…) los liberales, cuando se trata de promover la equidad entre los grupos, pueden y deben postular determinadas protecciones externas, pero deben rechazar las restric-ciones internas que limitan el derecho de los miembros de un grupo a cuestionar y a revisar las autoridades y las prácticas tradicionales” (Kymlicka, 1996: 60).

Kymlicka argumenta que una concepción liberal de derechos minorita-rios no puede justificar la restricción de derechos civiles o libertades políti-cas básicas de los miembros de grupos minoritarios27 (Kymlicka, 1996: 212). Además:

Las protecciones externas únicamente son legítimas en la medida en que fomen tan la igualdad entre grupos, rectificando situaciones perjudiciales o de vulnerabilidad sufridas por los miembros de un grupo determinado. En resumen, un punto de vista liberal exige libertad dentro del grupo mino-ritario, e igualdad entre los grupos minoritarios y mayoritarios (Kymlicka, 1996: 212).

Con respecto a las provisiones que niegan a las mujeres el derecho de votar o ser votadas, Kymlicka (1996: 212) mantiene que estas prácticas no protegen a grupos minoritarios de la sociedad mayoritaria, sino sólo “limitan la libertad de los miembros individuales del grupo para revisar prácticas tradicionales”.

27 Sin embargo, en el primer pie de página del capítulo 8 de Ciudadanía Multicultural, Kymlicka advierte que “Algunas restricciones a la libertad individual dentro de una comunidad minorita ria pueden estar justificadas, temporalmente, cuando son necesarias para proteger a la sociedad de la desintegración literal. (…) Pero raras veces la experiencia avala estas pretensiones” (Kymlicka, 1996: 211, pie de página).



Las implicaciones de este marco conceptual para el caso de los gobier-nos locales indígenas latinoamericanos son obvias. Los estados liberales del continente no pueden justificar la exclusión de individuos en aquellas locali dades donde se emplean modos de administración pública “indíge-nas”. La difusión del discurso de derechos políticos universales a través de los medios de comunicación y materiales impresos es un paso visible que los estados han tomado para interceder en las prácticas políticas loca-les de comunidades indígenas. Sin embargo, estas vías son más una medida de recomendación que de implementación. La cautela de los distintos ni-veles de gobierno dentro de los estados latinoamericanos para prevenir malestares en las poblaciones indígenas y las “proyecciones esencialistas de identi dad”28 promovidas por pueblos indígenas, han prevenido mayor intervención estatal en los gobiernos locales indígenas.

Van Cott (2000b: 212) argumenta que:

Los líderes indígenas construyen una imagen de normas y procedimientos ampliamente entendidos e indisputables que han sido heredados por genera-ciones, sistemas que han operado de manera autónoma al Estado, mantenien-do una pureza cultural que ahora debe ser protegida de cualquier intrusión. Estos sistemas legales son presentados como promotores y protectores de un estilo de vida armonioso particular de los pueblos indígenas (del inglés, traducción nuestra).

Estas estrategias para reforzar y esencializar arriesgan una mayor marginación de los pueblos indígenas de procesos nacionales, negándoles acceso a recursos estatales y a sistemas de justicia, especialmente a los miembros menos privilegiados dentro de un grupo minoritario. Sieder y Witchell (2001: 202) proponen que:

En vez de tales reforzamientos de estereotipos culturales, el desarrollo de un Estado de Derecho democrático y multicultural requiere concepciones flexibles y dinámicas de los pueblos indígenas dentro de sociedades que permitan estrategias integrales de reforma respetuosas de las diferencias culturales (del inglés, traducción nuestra).

28 Sieder y Witchell (2001: 218) argumentan que “Marcos legales multiculturales promovi-dos por instituciones internacionales como la ONU y la OIT han motivado a movimientos indíge nas en Latinoamérica a promover proyecciones esencialistas de identidad. Sin embargo, las mujeres indígenas a lo largo del continente se han apropiado de discursos de derechos humanos y derechos de las mujeres y, en incremento, han retado a los discursos esencialistas de armonía y complementariedad de género” (del inglés, traducción nuestra).



Las comunidades y prácticas indígenas no están fijas ni son estáticas; tampoco están exentas de impugnaciones internas, conflictos de intereses y luchas por el poder (Van Cott, 2000b: 212). Además, es sumamente impro bable encontrar sistemas legales y prácticas organizacionales indíge-nas que puedan ser llamadas autocontenidas o “culturalmente puras”, cuando se han desarrollado en una “relación dinámica y asimétrica” con el Estado (Van Cott, 2000b: 213). Sieder y Witchell (2001: 213) argumentan que no hay cualidades inherentemente indígenas, “lo que estamos presen-ciando, más bien, es un proceso mediante el cual ciertas cualidades son construidas como tales”; es decir, un proceso de reorganizar el pasado como una herramienta para asegurar ganancias políticas en el presente (Sieder y Witchell, 2001: 213, del inglés, traducción nuestra). Al legitimar las restric-ciones dentro de comuni dades indígenas como parte de una “tradición” o “costumbre”, es altamente probable que estemos dejando desprotegidos a miembros vulnerables de estos grupos, ante el ejercicio autoritario de poder por sectores dominantes (Sieder y Witchell, 2001: 214).

Teniendo en cuenta este argumento sobre la postura del Estado frente a los reclamos de los grupos indígenas, volvemos al problema fundamental de la reconciliación del respeto a la diferencia, a la diversidad cultural, con la implementación de protecciones a los individuos que conforman los gru-pos a través de un marco normativo. Hemos planteado que este proceso requiere de un ejercicio de diálogo e interpretación, es decir, un ejercicio hermenéutico, que ayude a encontrar un mínimo común denominador de valores universales a partir de los cuales se podrá generar una normativi-dad aplicable en distintos contextos. Para lograr esto debemos no sólo cono-cer los diferentes contextos, sino entrar en diálogo con ellos a partir del contexto propio. A esta práctica hermenéutica, Hans-Georg Gadamer la denomina “fusión de horizontes” (1996: 377).

Todo contexto o situación particular es un horizonte; los horizontes son finitos y son ámbitos de visión que abarcan y encierran “todo lo que es visible desde un determinado punto” (Gadamer, 1996: 372). “El que no tiene horizontes es un hombre que no ve suficiente y que en consecuencia su-pervalora lo que le cae más cerca. En cambio tener horizontes significa no estar limitado a lo más cercano sino poder ver por encima de ello” (Gadamer, 1996: 373). Es decir, quedarse únicamente con el entendimiento que le



proporciona el contexto propio es una limitante para dialogar y consensuar con otros horizontes. “Ocurre como en el diálogo que mantenemos con alguien con el único propósito de llegar a conocerle, esto es, de hacernos idea de su posición y horizonte. Esto no es un verdadero diálogo; no se busca el consenso sobre un tema, sino que los contenidos objetivos de la conversación no son más que un medio para conocer el horizonte del otro” (Gadamer, 1996: 373).

Al horizonte al que se le pretende entender sin un “desplazamiento” hacia él, es decir, sin colocarse en ese “otro” horizonte y simultáneamente tener presente el propio, es un horizonte al que se le niega su pretensión de decir la verdad. Al reconocer su alteridad y tenerlo únicamente como sujeto de conocimiento objetivo, al horizonte estudiado se le cancelan “todas sus posibles pretensiones” (Gadamer, 1996: 374). Para desplazarse a un horizonte ajeno uno debe, teniendo siempre a la vista el horizonte propio, colocarse en la situación del “otro” y hacerse consciente de su in-dividualidad irreductible (Gadamer, 1996: 375). Este desplazamiento, nos explica Gadamer, no es ni empatía ni sumisión del otro a marcos propios:

(…) por el contrario, significa siempre un ascenso hacia una generalidad su-perior, que rebasa tanto la particularidad propia como la del otro. El concepto de horizonte se hace aquí interesante porque expresa esta panorámica más amplia que debe alcanzar el que comprende. Ganar un horizonte quiere decir siempre aprender a ver más allá de lo cercano y de lo muy cercano, no desaten-derlo, sino precisamente verlo mejor integrándolo en un todo más grande y en patrones más correctos (Gadamer, 1996: 375).

Así, Gadamer argumenta que “Comprender es siempre el proceso de fusión de estos presuntos ‘horizontes para sí mismos’ (…)” La fusión tiene lugar constantemente en el dominio de la tradición, pues en ella lo viejo y lo nuevo crecen siempre juntos hacia una validez llena de vida, sin que lo uno ni lo otro lleguen a destacarse explícitamente por sí mismos” (Gadamer, 1996: 376-377). La fusión de horizontes requiere, por tanto, no sólo del conoci-miento sobre el “otro”, sino, principalmente, la comprensión del “otro” y, al mismo tiempo, el reconocimiento de uno mismo en una “generalidad superior”. Esta aspiración a encontrar lo que hemos venido denominando de forma indiscriminada, “valores universales”, “mínimo común denomi-



nador” y “generalidad superior”, es la propuesta básica de la postura del cosmopolitanismo.29

El principal objetivo del proyecto cosmopolita es asegurar que el diálo-go y el consenso reemplacen a la fuerza como el recurso mediante el cual se resuelven las disputas entre los grupos históricamente subordinados y los grupos [pre]dominantes en la arena nacional. La naturaleza de este compro-miso es transformar las bases estructurales de la exclusión (asimetrías de poder y riqueza que excluyen a grupos vulnerables), pero la fuente para hacer de este arreglo una obligación es el reconocimiento mutuo de los del-gados lazos de una humanidad común que nos une (Dobson, 2006: 169). Ahora, mientras que las concepciones liberales (de las cuales se alimenta el cosmopolitanismo) parecen ser incapaces de reconocer diferencias apro-piadamente, los comunitarios/relativistas, por su parte, asumen como hechos incuestionables los límites de las comunidades políticas y, en consecuencia, no aceptan que voces “ajenas” o de individuos no miembros tengan la misma validez que la propia en conversaciones morales. Así, mientras que los liberales subestiman el significado moral de las diferencias, los comuni-tarios las sobreestiman, y por tanto ambas posiciones no logran hacerle “justicia a la diferencia” (Shapcott, 2001).

Para Richard Shapcott30 (2001) este dilema puede solventarse por medio del reconocimiento de la diferencia que se logra a través de actos de comu-nicación. Es decir, se puede lograr hacer justicia a la diferencia a través de la conversación. La conversación, el diálogo, hace posible hacerle justicia a la diferencia precisamente porque las identidades se construyen y articu-lan a través del lenguaje. Por tanto, para poder superar los obstáculos y

29 Andrew Dobson (2006) produce una síntesis de las preguntas que abarca el proyecto cosmopolita. Primero, nos expone Dobson (2006: 167), el cosmopolitanismo, en todas sus variantes, intenta dar respuesta a la pregunta sobre el alcance de la obligación política (es decir, ¿quién está obligado y hacia quiénes?). Segundo, trata de responder sobre la naturaleza de la obli-gación política (es decir, ¿a qué se está obligado?). En tercera instancia el cosmopolitanismo busca una respuesta a la fuente u origen de la obligación (es decir, ¿qué es lo que genera tal obligación?). Y finalmente se buscan los límites de la obligación política (es decir, ¿qué otras obligaciones y derechos pueden anular algunas obligaciones políticas?). A partir de estas cuatro preguntas (y de la manera en que se presenten sus respectivas respuestas) se construyen las diversas posturas cosmopolitas. Así, encontramos que puede haber cosmopolitanismos “del-gados” y “gruesos”, como el que Dobson promueve (2006: 170).

30 El libro de Shapcott, Justice, Community and Dialogue in International Relations, tiene como tema principal a las relaciones internacionales y no específicamente a la relación entre estados y pueblos indígenas, sin embargo, el desarrollo conceptual que despliega el autor en esa investiga-ción, resulta relevante e iluminador para la discusión que se ha expuesto en este texto.



llegar al apropiado reconocimiento de la diferencia que presentan las dos posturas del debate, se debe establecer una “moralidad comunicativa” que sea “universalmente incluyente de agentes particulares” (Shapcott, 2001: 51, traducción nuestra del inglés). En cualquiera de las perspectivas, una vez establecido este medio de comunicación, los interlocutores deberán articular sus posiciones de manera que sean comprensibles a partir de la postura del “otro”. Este mínimo de similitudes o características que comparten los individuos, como miembros de una humanidad común a través de las fronte-ras que han construido como límites entre grupos de individuos, sigue siendo un programa universal o cosmopolita, sin embargo, está fundado sobre una práctica incluyente que involucra la fusión de horizontes desarrollada por Gadamer. Es decir, es una forma “delgada” de cosmopolitanismo puesto que reduce lo “universal” a la mínima expresión posible.

De acuerdo con estas ideas, un ejemplo es el texto de Mendoza Zuany (EV, citando a Luis Alberto Cruz Hernández), en el cual se ha generado un primer intento de fusionar horizontes. Al indagar en una comunidad de la Huas-teca veracruzana sobre la prohibición de pescar en una presa (sancionable con multa monetaria), Cruz Hernández obtuvo la siguiente explicación:

Mira, donde hay agua hay pescados, son ellos los que llaman al agua y son los que no dejan que se vaya, si nosotros nos acabáramos los pescados también el agua se iría por eso no dejamos pescar. Aún en mi mente queda la duda de cómo le hacen los pescados para llamar el agua. En una ocasión que fui a una presa pequeña, me percaté de que en el centro había muchas mojarras dando vueltas en círculos, y pregunté: “¿Por qué está pasando eso?” A lo que se me contestó que esa era la manera en que los pescados llaman el agua (Mendoza Zuany, EV).

El ejemplo es utilizado en el texto de Mendoza Zuany (EV) para mostrar la diversidad de interpretaciones que se le pueden dar a una prohibición y, por ende, la dificultad de armonizar sistemas normativos. Por tanto, es preci-samente este ejercicio, el de tratar de comprender, no sólo conocer, sino realmente entrar en diálogo con el “otro” (en este caso, el “otro” sistema normativo), es necesario para poder llegar a consensuar el respecto de valores a partir de los cuales generar marcos legales (y que, por ende, al ser consensuado no resulte una imposición de un grupo o persona sobre otro grupo o persona). Así, Cruz Hernández no sólo describió el hecho de que



los habitantes ofrecían como explicación: “los pescados llaman al agua”, a la prohibición de pescar; sino, aún con la duda de lo que esto significa, intentó encontrar mayores elementos que le ayudaran a comprender tal prohibi-ción. El intento se hace a partir de un contexto propio y entrando en diálogo con “otro” contexto, al fin de encontrar una “generalidad superior” que dé legitimidad al resultado del diálogo.

CONCLUSIONES

Dentro de la discusión sobre la diversidad cultural en estados contempo-ráneos (latinoamericanos, en el caso del presente texto), el reto actual es formular marcos de referencia a partir de los cuales los gobiernos sustitu-yan sus políticas de asimilación. De igual modo, se busca dar respuesta a las demandas planteadas por grupos indígenas, especialmente con respec-to a su reclamo de que jurídica y efectivamente se les reconozca su derecho a la diferencia. Por tanto, el principal desafío para el Estado latinoamericano es revertir su tendencia de homogeneización de su población, lo cual signifi-ca lograr que tanto el grupo [pre]dominante como las instituciones del mismo incluyan al “otro” como parte de una misma entidad política. Es decir, el desafío sigue siendo la inclusión del “otro” sin la supresión de las diferencias.

Así, la solución a los dilemas que presenta una sociedad diversa requie re atención de la sociedad civil en general, pero sobre todo del aparato esta tal, el cual debe asumir la responsabilidad de plantear una propuesta para su propia reforma en un sentido que modifique su carác-ter nacionalista unificador. Por un lado, la sociedad civil es invocada como sujeta a obligaciones sólo de manera esporádica; no obstante, bajo el entendido de que el respeto a la diversidad es deseable en sociedades contemporáneas, la sociedad civil debe mostrarse como aliada del movi-miento indígena y asumir las responsabilidades que conlleva, como el importante actor social que es en este proceso. Por otro lado, el gobierno, al ser el principal interlocutor entre grupos indígenas con reclamos y el aparato estatal, debe proveer el escenario de discusión imprescindible para generar el marco legal e institucional que, en última instancia, posi-bilitará las condiciones para simultáneamente respetar la diferencia y observar los derechos que garantizan la dignidad humana.



Además, refrendar los derechos que aseguran una vida digna supone superar las relaciones asimétricas y el rezago material que mantienen los grupos que demandan respeto a la diferencia. De acuerdo con las distintas estadísticas que arrojan los indicadores de bienestar social, podemos afirmar que las condiciones socioeconómicas de la población indígena son las más desfavorables dentro de las poblaciones de los distintos estados. Esta situa-ción es un legado del periodo colonial, pero sobre todo resulta de una falta de interés por parte del sector [pre]dominante por enmendar las relaciones de subordinación y dominación que heredaron de los colonizadores (hace ya casi 200 años) con respecto a la población indígena. La ausencia de coordi-nación y diálogo entre los distintos niveles de gobierno y la sociedad en general, e igualmente la carencia de tales dentro de la sociedad civil, son los principales obstáculos para superar el contexto presente.

La autonomía del gobierno local ha sido considerada una herramienta viable para lograr los mínimos requerimientos de bienestar social en las comu-nidades, pero hasta ahora no ha mostrado la efectividad que se esperaba e incluso, en algunos casos, ha resultado contraproducente. En esas situacio-nes, como lo hemos anotado anteriormente, la comunicación ha sido más bien un monólogo en vez de diálogo: un sector se presenta como emisor mientras que otro permanece como mudo e invariable receptor. Este tipo de comunicación nunca logrará la deseada “fusión de horizontes” (Gadamer, 1996: 376-377). Tal limitante se origina, en parte, por la diversidad de interpre-taciones al respecto de sistemas normativos, y por las relaciones asimétricas que mantienen las posturas o grupos de las que emanan estas interpre-taciones.

Las sociedades indígenas han sobrevivido a varias fases y modelos de colonización: europea, nacionalismos latinoamericanos, globalización. Nin-guna de estas empresas colonizadoras ha sido completada con éxito. Estos son proyectos incompletos por el hecho de que los pueblos “indígenas” siguen siendo quienes son; distintos de las poblaciones [pre]dominantes de los estados nación contemporáneos. Las personas que mantienen formas de gobierno local basados en manifestaciones culturales subalternas, diferen-tes a las de los grupos [pre]dominantes, por definición no se identifican con el Estado dentro del cual habitan. Sólo podrán insertarse en la estructura es-tatal cuando sus prácticas e instituciones de organización político social sean jurí dica y efectivamente reconocidas por el aparato estatal y, en consecuencia, se conviertan en el Estado mismo.



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Autonomía, gobierno local y municipio en OaxacaJorge Hernández-Díaz*

INTRODUCCIÓN

En décadas recientes, tanto en México como en otras partes de América Latina, se han escuchado reclamos de carácter autonómico con más frecuen-cia e intensidad. En México esta demanda se asocia, indiscutiblemente, a la de la autonomía municipal. Las exigencias del movimiento indígena con respecto al establecimiento de instancias de organización social, territorial, cultural y política, en el que concreten sus reivindicaciones, se han concen-trado en espacios regionales y locales, especialmente en la comunidad y el municipio. Aquí confluyen, igualmente, los reclamos por el reconocimiento legal y político de la pluralidad cultural y libre determinación de los pueblos indígenas. El compartimiento del poder público en ese ámbito implica el derecho de la población indígena sobre su territorio, cultura y organización social y política –en todos los niveles–, así como el reconocimiento legal y polí-tico de la pluriculturalidad y libre determinación de los pueblos indígenas.

Tal situación ha sido la razón por la cual las organizaciones indígenas y sus aliados han encaminado sus reclamaciones hacia la construcción de un cuerpo jurídico que reconozca el derecho autonómico de las entidades subnacionales. Esta no es una historia reciente, pero adquirió mayor noto-riedad cuando se llevaron a cabo las conversaciones entre el EZLN y el gobierno federal, de las cuales surgieron algunas coincidencias que se forma-lizaron en lo que se conoce como los Acuerdos de San Andrés (16 de febrero de 1996). Entre los acuerdos se presentó la reforma de los artículos 4 y 115 de

1 IIS-UABJO.


56 • Jorge Hernández-Díaz

la Constitución, que definirían los derechos de los pueblos indígenas. El texto debía incluir el derecho a la elección de autoridades y el ejercicio del gobier-no comunitario respetando sus normas internas, lo que se traducía en el ejercicio real de la autonomía comunitaria o municipal. En ese contexto, la autonomía tendría como límite el marco constitucional para así poder garan-tizar la unidad de la nación.

Los legisladores incorporaron en la Constitución, en el artículo 2o., gran parte del contenido de los acuerdos. La parte central del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas se concentró en el apartado “A” del artículo 2o. reformado, que enumera los derechos reconocidos al tiempo que establece la obligatoriedad de que tales derechos se concreten en el marco municipal. La Constitución federal “reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para”, entre otras cosas, “decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultu-ral”. En lo subsecuente, los legisladores evadieron el tema. Por ejemplo, el 26 de abril de 2006, al reformar los artículos 36, 76, 105, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la H. Cámara de Diputados hubie ra podido introducir las demandas indígenas; sin embargo, el dictamen que las Comisiones Unidas de Fortalecimiento del Federalismo y Constitucionales presentaron para tal efecto, muestra que en esa ocasión se desdeñó comple tamente el asunto de la autonomía municipal e indígena. Las reformas se centraron en los siguientes puntos: 1. Servicio profesional de carrera, transpa rencia y rendición de cuentas; 2. Derechos de alumbrado público; 3. Indi cado res de desempeño y planeación a mediano y largo plazo; 4. Incentivos positivos en la distribución de participaciones federales; 5. Bases de coordi nación con las entidades federativas; 6. Órganos de fiscalización autónomos. Como se puede observar, los cambios tocan aspectos relevantes para la dinámi ca social del amplio mapa municipal del país; pero no se to-man en cuenta aquellos que forman parte de las demandas realizadas por las organizaciones que siguen trabajando por el reconocimiento de las particu-laridades específicas del municipio indígena (Boletín Extraordinario 2006-1, abril 27. Red IGLOM). No obstante, el reconocimiento autonómico fue cir-cunscrito a la esfera municipal.

Así pues, la reivindicación de los pueblos indígenas poco a poco se abre paso a partir del trabajo conjunto y sistemático de las organizaciones indí-genas para configurar un aparato legal que la sustente. Sin duda, sus esfuer-


Autonomía, gobierno local y municipio en Oaxaca • 57

zos no han sido en vano, pues en las leyes antes citadas y en otras más se observa que en las entidades federativas se han expresado avances positivos en la materia. Éstos incluyen la reforma de los artículos 4 y 115 de la Consti-tución, que permite la puesta en práctica del derecho de los pueblos indíge-nas para elegir a sus autoridades, y ejercer el gobierno comunitario de acuerdo con las normas construidas desde su propio marco sociopolítico y cultural. Esto, con el objetivo de respetar espacios indígenas de autonomía y garan-tizar, también, la participación de las mujeres en igualdad de condiciones.

Por otra parte, en 1999, una reforma al artículo 115 de la Constitución federal precisó que el municipio era un ámbito de gobierno y no sólo de admi-nistración. Así, se daba respuesta a la demanda que por décadas se enarbo-ló para reconocer, de forma expresa y concreta, tal capacidad al municipio; sin embargo, esas medidas no fueron para que éste se convirtiera en la base de la división territorial y de la organización administrativa de los estados, pues le regatearon los dispositivos necesarios para lograrlo: lo dotaron de autonomía formal sin las facultades legales para ejercerla. De igual manera, le concedieron una demarcación territorial sin la autoridad suficiente para decidir qué hacer con su hábitat: “al municipio mexicano se le quería fuerte y sano, pero se le estructuró endeble y enfermo” (Carpizo, 1983, Espi-noza, 1998: 56); es decir, se le permitía la base de la división territorial y de la organización administrativa de los estados, pero le restringieron los dispo-sitivos legales, económicos y políticos necesarios para lograrlo.

De este modo, la autonomía del municipio mexicano está legalmente restringida. Es por ello que, desde los espacios locales, sigue vigente la deman-da de incorporar al texto legislativo una garantía expresa de la autonomía municipal (IGLOM, 2005). Esta laguna legislativa ha dado lugar para que algunos asuntos que debieran o pudieran ser resueltos en el área de compe-tencia de las autoridades municipales se trasladen a otros niveles de gobierno, con lo cual se efectúan acciones que afectan a la institución municipal. Tan es así que en repetidas ocasiones la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha tenido que intervenir para definir y garantizar la autonomía de este ámbito de gobierno.1 Además, otros problemas han surgido o se han potenciado a

1 Por ejemplo, al resolver la Controversia constitucional presentada por el Ayuntamiento de Delicias, Chihuahua en contra del gobierno de ese estado (30 de agosto de 1994), la Corte señala que “el municipio, como forma de poder público de la sociedad debe cumplir con las funciones ejecutivas, legislativas, judicial, social y hacendaria, por lo que su autonomía debe expresarse en el ejercicio de los derechos de autoadministración, autodesarrollo, autogobierno, autoimposición y autoseguridad” (Quintana, 2002: 620).



partir de tales políticas de descentralización de recursos y del fortalecimien-to de la institución municipal.

En parte, esta complejidad deriva de la pluralidad y diversidad política y cultural del país, en donde las unidades territoriales y administrativas no necesariamente se ajustan a los límites formales del municipio. Esto se refleja también en las dificultades de los proyectos de descentralización que, al ignorar la variedad de la realidad estatal, regional y municipal, se enfrentan con obstáculos insuperables, los cuales impiden el fortalecimiento de polí-ticas públicas que refuercen los espacios de la vida comunitaria, para facilitar el camino de las propuestas que plantean tales proyectos. Esta situación se puede apreciar en diversas entidades del país. En ellas, la definición misma del municipio rompió con el esquema de organización interna y generó conflictos donde antes no los había, ya que al poner en marcha algunas acciones de la descentralización fomentó la competencia por el manejo de recursos y competencias al interior del municipio. Es el caso de las tensiones que se producen en las relaciones entre las sedes de los poderes muni-cipales y las localidades subordinadas o periféricas (cabeceras y agencias, para el caso de Oaxaca) ante la ausencia de mecanismos para la distribución interna de los recursos de la hacienda municipal; en el agotamiento de los tradicionales esquemas de rendición de cuentas y transparencia en el ejercicio de los recursos; y en las carencias de mecanismos técnico-admi-nistrativos y contables para administrarlos.

EL MUNICIPIO INDÍGENA Y LA BREGA POR SU RECONOCIMIENTO Y AUTONOMÍA

El pronunciamiento por la autonomía del municipio indígena en los últimos veinte años ha formado parte esencial de la lucha de los integrantes de diversas organizaciones e intelectuales en la materia; su apoyo valida la exis-tencia de una entidad tan discutida que recibe, además, la simpatía de am-plios sectores de la sociedad con el surgimiento del movimiento neozapatista (EZLN), lo que generó una acción política positiva –la remunicipalización–, principalmente para aquellas regiones con gran población indígena.

El reconocimiento de los aspectos y cualidades históricas de las regiones del estado de Guerrero forma parte de la recomposición del mapa municipal que han exigido las propias comunidades y varios núcleos de población



indígena y que, por ejemplo, en la región de la montaña se ha expresado de una forma clara y contundente ya que es ahí donde se concentra la mayo-ría indígena de la entidad. Al respecto, ha habido dos logros importan tes: en 1993 el congreso local reconoció a los tlapanecos de Acatepec su municipio (Flores Félix, 1998; Dehouve, 2001), y en 2003 se reconoce el muni cipio de Cochoapa el Grande –desprendido de Metlatónoc–, donde la mayoría habla la lengua mixteca y está considerado como el municipio más pobre del país.

Otro ejemplo lo ofrecen los municipios del estado de Chiapas, aunque con significaciones diferentes al resto de los estados de la República en su proceso de remunicipalización, y para quienes se involucran directa o indirectamente en él. La discusión en torno al tema ha estado íntimamente relacionada con la idea de autonomía como reconocimiento de las formas tradicionales de gobierno; así como ha estado presente la visión neozapatista, que expresa tal demanda en su acepción política más amplia.

El fondo histórico de tales temas reside en la institución municipal gene rada en la época posrevolucionaria, como bien lo señalaba uno de los investiga-dores más esclarecidos del indigenismo, Gonzalo Aguirre Beltrán (1991). Él afirmaba que entre los mecanismos puestos en marcha por el Estado mexi-cano posrevolucionario, el municipio libre fue el que resultó más favorable al proyecto de aculturación indígena, ya que la organización municipal entre estas comunidades permitía un mayor alcance y control de la diversidad de programas contenidos en la propuesta del indigenismo (que usaba como bandera el Estado mexicano en ese contexto), y que tenían como finalidad la castellanización, alfabetización y el desarrollo social a partir del fomento de proyectos con un perfil de homogeneización. Así pues, llevar a cabo, de mane-ra fehaciente para la población indígena, los logros políticos obtenidos por la Revolución (acceso a la educación, salud, repartición de la tierra, derecho al salario, entre otros), requería de una política social incluyente y redistribu-tiva que necesariamente, y dada la envergadura del proyecto, hubo de pasar por alto las especificidades étnicas y culturales de la población a la que iba dirigida, y su carácter plural.

En dicha propuesta se hacía realidad un discurso que había adquirido sentido a partir de una práctica política amparada en el mestizaje como símbo-lo –ideal– de la identidad nacional:

La minoría mestiza inicial, al estallar el movimiento revolucionario de 1910, constituía ya evidente mayoría; era, además, el único sector de población



alrededor del cual podía realmente crearse la nacionalidad mexicana. Esta meta, sin embargo, no ha sido del todo alcanzada; se llegará a ella cuando las comunidades indígenas que aún persisten en el país sean positivamente integradas a la vida nacional (Aguirre Beltrán, 1991: 17).

No obstante, para llevar a cabo una política de tales características ha sido necesario impulsarla desde distintas modalidades que tienen su expresión última en la institución municipal. Por ejemplo, a partir del primer Congreso Indigenista Interamericano –celebrado en Pátzcuaro, Michoacán, en 1939– se adoptó una perspectiva de integración que se apoyaba en el respeto de las lenguas indígenas, en oposición a la política de incorporación y asimila-ción que primaba hasta ese momento. Sin embargo, el Estado siguió siendo el promotor de dicho cambio; así se mantuvo hasta la década de los setenta, cuando se incentivó la formación de varios centros coordinadores, quienes estarían a cargo de la organización y desarrollo de las acciones destinadas a la integración de las comunidades indígenas. A partir de la década de los ochenta se han establecido nuevas relaciones entre los pueblos indígenas y el Estado, específicamente en lo que se refiere a la concreción de su autono-mía de acuerdo con las demandas existentes.

En adelante, algunos cambios se han venido manifestando en el diálogo entre las distintas instancias que conforman al Estado mexicano y los pue-blos indígenas, entre los cuales resaltan: la cesión de facultades, funciones y recursos al gobierno local; la nueva configuración territorial que ha favore cido a algunas regiones del país; el fomento de políticas y programas de bienestar diseñados específicamente para la población indígena, así como el impulso de un enfoque intercultural en las relaciones entre el Estado y dicha población. Estos hechos son más notorios a nivel subnacio-nal; así lo ejemplifica el hecho de que estados como Oaxaca, Quintana Roo, Chiapas, San Luis Potosí, entre otros, hayan emitido leyes de derechos y cultura indígena, prerrogativas que no satisfacen plenamente a quienes demandan mayor amplitud autonómica; sin embargo, abren espacios para la participación indígena en la toma de decisiones.

Hay que enfatizar que este desencanto social se origina por la visión del municipio como un ente homogéneo, expresada en las respuestas que el Estado ofrece a las problemáticas ya mencionadas. Y es que, desde un principio, el intento de imponer un modelo único no logró homogeneizar a



la sociedad indígena; al contrario, concurrió al fenómeno que se vive hoy en día: el aumento de la diversidad que se trasluce en la heterogeneidad de formas que presentan los gobiernos locales. En pocas palabras, ignora-ron aspectos esenciales que dan sentido al mapa sociocultural indígena: la diversidad de agentes sociales que colaboran en el sostenimiento de las colectividades indígenas o, en todo caso, en su disolución; la constante recrea-ción de sus identidades culturales, y la procuración de condiciones que favorezcan su reproducción y les permitan, además, desarrollar sus relacio nes políticas y sociales y ejercer su autoridad.

En el marco del gobierno local, todas las acciones descritas han sido lleva-das a cabo por las comunidades indígenas de manera independiente a cual-quier posicionamiento político o discusión ideológica, lo que permite distinguir algunos de los mecanismos que utilizan en la toma de decisiones, las formas y procedimientos para la impartición de justicia, la organización de su vida social y productiva así como ciertos elementos que conforman su cultura y los diferencian de aquellos gobiernos considerados mestizos o no indígenas. La síntesis de tales características, las cuales dan sentido e identidad al pano-rama sociopolítico de las comunidades indígenas, se ha denominado “sistema de cargos” (Carrasco, 1961; Greenberg, 1987; Medina, 1995). Sin embargo, la capacidad de reproducción que ha mostrado su especial organización de gobierno no necesariamente la ha llevado a convertirse en un instrumento eficaz para lograr un mínimo de bienestar en las condiciones sociales de este grupo social, así como tampoco ha concretado alguna posibilidad de influir en el diseño de las políticas públicas que, generadas por distintos ámbitos de gobierno, principalmente el estatal y el federal, afectan la vida cotidiana de su población, la cual, además, sigue luchando por obtener una completa autonomía política.

Al entender la importancia de contar con todos los atributos legales para formular sus propias estrategias de gobierno, desarrollo y convivencia, las reivindicaciones políticas se han vuelto prioritarias para los grupos indíge-nas. Asimismo, les resulta el hecho de ser reconocidos como sujetos políti-cos, únicos capaces de llevar a cabo las transformaciones necesarias de su propia realidad. Sólo a partir de estas premisas será posible un nuevo pacto social incluyente (Martínez Luna, 2003; Regino, 2002). Como hemos visto, el municipio es el centro que articula la relación entre las comunidades y el Estado; para la población indígena es inherente a su realidad política y



social desde la Conquista –de ahí también su carácter como instrumento de dominación, que ha servido a los distintos gobiernos a lo largo de la histo-ria de México– y, así también, en otras circunstancias lo han sabido utilizar para rebelarse e impugnar las políticas que desde el centro les han sido impuestas, o para defender sus derechos territoriales, de autoridad o de formas de convivencia social (Chassen, 2004; Mendoza García, 2004a).

A partir de la discusión de esta situación municipal en el estado de Oaxaca, podemos vislumbrar la problemática que se manifiesta en cuanto a las demandas de autonomía municipal o comunitaria en territorios indígenas. Al mismo tiempo, es posible revisar las alternativas para atender la conflictivi-dad derivada de estos hechos.

LA AUTONOMÍA COMUNITARIA, DEFENSA DE LA TERRITORIALIDAD Y PRÁCTICA HISTÓRICA DE GOBIERNO LOCAL2

En Oaxaca, desde la Colonia, el municipio y la comunidad fueron utilizados como espacio de dominación y control. A ello se debe que la política emplea-da por las autoridades coloniales haya sido la de aprovechar la tradición auto-nómica de las comunidades, que se mantenían independientes unas de otras, con sus propias autoridades locales y mecanismos de decisión sobre el desarrollo de la colectividad. Respetar esa situación permitía mantener un mayor control sobre ellas, fundamentalmente a través de la recaudación de impuestos y la injerencia de agentes que se constituían en los mediadores entre los distintos ámbitos gubernamentales (Bailón, 1999).

Esta situación propició conflictos intercomunitarios, fundamentalmente en torno a sus límites territoriales, pero no derivó necesariamente en división y enfrentamiento, pues eran capaces de realizar acciones concertadas, establecer relaciones de colaboración y apoyo o formar frentes comunes contra agresiones del exterior o lucha conjunta por la defensa de sus intere-ses. En el caso oaxaqueño, el establecimiento del municipio como célula básica de los estados federados y del país representó una camisa de fuerza, ya que aglutinó a comunidades históricamente autónomas en un dominio político administrativo formal más amplio, que se constituía no sólo en la circunscrip-ción administrativa sino que tomaba la intermediación política de ellas.

2 Parte de la información de este apartado proviene de Hernández-Díaz y Juan Martí-nez (2007a).



La resistencia a esta nueva figura explica, en parte, la existencia en Oaxaca del mayor número de municipios del país: 570, casi el 23 por ciento del total nacional que es de más de 2,400. En esta entidad del sureste mexicano, desde la primera Constitución estatal de 1824 fueron reconocidas con las mismas facultades y atribuciones tanto los Ayuntamientos como las llamadas Repúblicas de Indios –ambas categorías heredadas de la época colonial–, lo-grando así conservar la autonomía de unas y otras. Aunque en la Constitu-ción de 1857 la denominación se cambió por la de municipios y agencias municipales y de policía, en las diversas legislaciones secundarias subsistió este rasgo, que en los hechos se traducía en el ejercicio de una autonomía por cada una de las comunidades que integran al municipio (Bailón, 1999; Men-doza, 2003, 2004b). Es por eso que, en un gran número de casos, cada núcleo poblacional elige a sus autoridades locales; de este modo se explica por qué los Ayuntamientos están integrados, generalmente, sólo por personas residen-tes en la cabecera municipal, pues en los hechos el ayuntamiento, en una gran parte de los municipios, representa al gobierno de esa localidad, no al del municipio en su totalidad.

En otros textos ya hemos argumentado que la persistencia de las autono-mías comunitarias constituye un ejercicio de representación real en Oaxaca, en la que el municipio es sólo el espacio administrativo que cubre una formali-dad, pero en la que no existe subordinación de las agencias ante la cabecera municipal; además, cuentan con un territorio, y es precisamente la defensa de esa territorialidad, entendida como “la capacidad de desarrollar histórica-mente un conjunto de funciones que van configurando una tradición, la de una común pertenencia a un territorio y de un sentimiento de comunidad de intereses sobre el territorio” (Carmagnani, 1994: 52), el fundamento de ese ejercicio de representación. Algunos autores (Martínez, 1995, 2003; Ramos, 2005) señalan que esta característica de Oaxaca deriva fundamental-mente del régimen en la tenencia de la tierra, considerando que la comunidad agraria es la que persiste en estos esquemas de relación. Dicha posición recoge, en primera instancia, la experiencia de la región Sierra Norte de Oaxaca, donde, efectivamente, la comunidad agraria se traslapa con las otras divisiones legales ahí existentes. Es pertinente aclarar que la propie-dad territorial es importante, aunque no necesariamente lo es para todos los casos.



Los ejemplos de la Sierra Norte, al igual que los de otros lugares en Oaxaca, sugieren que no es la formalidad de una unidad legal agraria lo fun-damental en la lucha por la autonomía política; lo que importa es la territoria-lidad, como se explicó en el párrafo anterior.

Esta situación se puede ilustrar con lo que sucede en Santa María Ixte-peji, formado por la cabecera municipal y cuatro agencias municipales. Santa Catarina Ixtepeji es un municipio que pertenece al distrito de Ixtlán de Juá-rez, y cuenta con cinco agencias municipales: San Pedro Nexicho, El Punto, Yuvila, Tierra Colorada y el Estudiante. Según las normas locales, todos ellos tienen que cumplir con su cabecera municipal en cuanto al sistema de cargos (de hecho Ixtepeji tiene aproximadamente 20 regidores) pero cada comunidad, es decir, cada agencia, aporta dos ciudadanos para integrar el cabildo municipal, que por lo regular ocupan el cargo de regidores. Al mismo tiempo, Santa Catarina Ixtepeji es una comunidad agraria que cuenta con un territorio comunal de aproximadamente 17 mil hectáreas, y dentro de este territorio comunal se encuentran solamente cuatro de sus cinco agencias municipales, las cuales son: El Punto, Yuvila, Tierra Colorada y el Estudian te. San Pedro Nexicho no forma parte de la comunidad agraria de Ixtepeji, ya que Nexicho cuenta con su propio territorio comunal, es decir, es independien te, territorialmente hablando, de Ixtepeji. Esta situación ha generado que Nexicho no se sienta totalmente comprometido con la aportación de dos ciu-dadanos para integrar el cabildo municipal de la cabecera; éste es uno de los conflictos, y otro es el asunto de la asignación de las participaciones munici-pales, que aunque no llega a un punto crítico, sí persiste el problema; por lo que han tenido que buscar mecanismos alternativos para una relación Ayun-tamiento-agencia que permita un trabajo eficiente en las respectivas unidades de gobier no local (Hernández-Díaz y Juan Martínez, 2007); esta unidad es posible porque existe una concepción única del territorio.

Existen otros casos donde, pese a la permanencia de una sola unidad agraria, ésta se concibe como constituida por diferentes territorios, y las co-munidades mantienen celosamente su autonomía e incluso presentan con-flictos entre ellas. Tal es el caso de las mancomunidades que subsisten en la entidad; esta figura jurídica del derecho agrario, en la cual diversos munici-pios comparten un espacio geográfico, pero no necesariamente cons tituye un espacio territorial comunal, no presenta en ningún caso, unión o trabajo con-junto entre los pueblos que la conforman, al contrario.



En los tres casos de unidades agrarias mancomunados existentes en Oaxaca están presentes los conflictos internos. Los municipios que compo-nen estas unidades agrarias insisten en delimitar el territorio que corresponde a cada uno; aunque legalmente se reconozca una unidad agraria, en los hechos cada uno de los municipios identifica la superficie que le pertenece y reclama su derecho sobre ella. Así pues, las disputas internas son por los límites terri-toriales, aunque legalmente estos no existan.

En la región mixe, en 2007, tras décadas de litigio y negociaciones, los cinco municipios que integraban esta mancomunidad agraria –Santo Domingo Tepuxtepec, Santa María Tepantlali y Santa María Tlahuiltoltepec– se separa-ron de ella al obtener, el 3 de diciembre de 2007, una resolución favorable para su disgregación, dictada por el Tribunal Agrario con sede en Tuxtepec, que les permitió delimitar su territorio y designar a su propio Comisariado de Bienes Comunales; el acontecimiento fue celebrado como un triunfo de estos pueblos en su lucha por su autonomía. Sólo quedan en la mancomuni-dad, al no llegar a acuerdos sobre sus límites, San Pedro y San Pablo Ayutla y Tamazulapan del Espíritu Santo, dos comunidades que continúan protago-nizado enfrentamientos en años recientes. Los testimonios de los dirigentes mixes dan una idea de la importancia que adquiere el territorio local en defen-sa de la autonomía comunitaria en este contexto. En una entrevista concedida en 2008, el presidente del Comisariado de Bienes Comunales de Tepuxtepec lo expresaba así:

Gracias a Dios por fin pudimos separarnos de la mancomunidad[…] Una unión que vivimos durante muchos años y que no nos dejaba desarrollar en forma comunitaria, porque eran enfrentamientos tras enfrentamientos. Al pertenecer a la mancomunidad no teníamos personalidad jurídica, care-cíamos de una división territorial, lo que había en cada comunidad era de los cinco pueblos. Nadie tenía su terreno. Todos éramos dueños de todo. […] Las autoridades y habitantes comprendieron la importancia que tiene tener documentos y planos que avale lo que es de la comunidad.3

Este es un ejemplo que contradice el discurso que pregona la idea de unidad y convivencia armónica de las comunidades que comparten el mismo

3 Comunidad Mixe confirma su separación y autonomía. Entrevista con Fidencio Reyes Domín-guez, Comisariado de Bienes Comunales de Santo Domingo Tepuxtepec. Diario Noticias, 13 de febrero de 2008.



espacio geográfico. En la realidad esa situación genera enfrentamientos por límites territoriales; en cambio, tras la disgregación de la mancomunidad: “ahora es convivencia e interacción de hombres y mujeres, porque el proble-ma se ha acabado e iniciamos una vida de paz y armonía”.4 Y es que, de acuerdo al testimonio del dirigente agrario de Tepantlali, la mancomunidad les afectaba “porque nos tenía atados y nada podíamos hacer a falta de terri-

torio propio, carpeta básica, planos y demás documentos, lo que nos retrasó (nuestro desarrollo)”.

Con diversos matices esta situación se repite en la mancomunidad que existe en la Mixteca integrada por los municipios de San Mateo Xindihui, Yutanduchi de Guerrero, San Pedro Tezoacoalco y San Miguel Piedras. Si bien no se han presentado enfrentamientos, cada uno de los municipios y comu-nidades que la integran son autónomos, y han delimitado su territorio pese a que formalmente subsiste una sola comunidad agraria.

En la Sierra Norte se encuentra la experiencia más conocida de munici-pios mancomunados, por los exitosos proyectos productivos que ha implemen-tado una mancomunidad. Pese a ello, los tres municipios que la integran: San Miguel Amatlán, Santa Catarina Lachatao y Santa María Yavesía se encuen-tran reñidos. Yavesía no participa en las actividades conjuntas ni acude a las reuniones de los comuneros en protesta, precisamente, por la resolución presidencial que determinó que su territorio, junto con el de los otros dos muni-cipios, formaba una mancomunidad agraria. Desde hace décadas sostienen un agudo conflicto agrario al pretender fijar límites territoriales entre ellos, y también derivado de la explotación de los recursos forestales. Mientras los comuneros de Amatlán y Lachatao emprendieron proyectos conjuntos (un aserradero, una planta deshidratadora y empacadora de frutas, un vivero, una planta purificadora y envasadora de agua, entre otros), Yavesía se ha manteni-do totalmente al margen y con una actitud de defensa de la superficie que considera el territorio de su comunidad.

Por otra parte, en 2006 se presentaron también fricciones entre los habi-tantes de estos municipios derivados de la búsqueda de fuentes de agua potable; en la superficie reclamada como “propiedad” de Lachatao existen manantiales, no así en la que, en los hechos, Amatlán asume como propias.

4 Es Tepantlali segundo municipio mixe con autonomía. Entrevista con Manuel Estrada, presi-dente de Bienes Comunales de Santa María Tepantlali. Diario Noticias, 17 de febrero de 2008.



Pese a la supuesta unidad, las diferencias han surgido por ése y otros moti-vos, incluso que tienen que ver con antiguas rencillas.5

Como puede observarse con los tres ejemplos mencionados, la propie-dad colectiva de la tierra entre varias comunidades es más bien motivo de conflictos que de unidad, derivados de la defensa que cada una hace de su autonomía comunitaria. Se podría argumentar que esta situación se genera por situaciones excepcionales, como es el caso de las mancomunidades; sin embargo, de igual manera se han presentado serias rupturas entre las localidades que forman una comunidad agraria y que son parte de un mismo municipio, lo que ha dado lugar a su fragmentación y separación, con la subsiguiente contienda por la titularidad o los límites territoriales.

Así se aprecia en el largo y por momentos violento litigio que sostienen Santa María Asunción Cacalotepec y San Isidro Huayapan, en la región Mixe. Hasta la década de los cincuenta del siglo XX ambas pertenecían al mismo municipio y comunidad agraria, en donde Cacalotepec era cabecera de ambas y Huayapan un anexo en lo que respecta a la cuestión agraria, y una agencia municipal en la división administrativa; pese a ello, el ejercicio autonómico comunitario marcaba la relación entre ellas hasta que la segunda pidió y obtu-vo su separación administrativa, a lo que Cacalotepec no se opuso, pero sí rechazó la propuesta de que Huayapan se llevase el control de las tierras, lo que ha dado lugar a un complejo conflicto agrario (Santos Gómez, 1998).

El diseño del nuevo marco jurídico creado en la Constitución local de 1857 y fortalecido en la de 1922, implicaba para la agencia municipal o de policía, aunque fuese formalmente, una relación de subordinación a una unidad administrativa y sociopolítica mayor, que también se tradujo, en otros casos, en un sometimiento real. De ahí la constante movilización de comunidades y las decenas de solicitudes que se han presentado al Congreso local exi-giendo la creación de nuevos municipios, así como la utilización instrumen-tal de esta facultad de la Legislatura, que la ha empleado como premio o castigo político en determinadas coyunturas.

Es el caso de San Pablo Güilá, que de ostentar la categoría de municipio fue degradado a agencia municipal de Santiago Matatlán, con quien ni siquie-

5 Entre los hombres de mayor edad de Lachatao existen viejas resentimientos contra los de Amatlán, pues consideran que éste se formó gracias a que Lachatao permitió que un grupo de familias se asentaran en el lugar, lo que los hace aparecer como los “arrimados” y, por ende, sin derecho a gozar de los beneficios de esas tierras.



ra mantiene continuidad territorial. Todo sucedió porque, en la década de 1920, en Güilá fueron asesinados dos empleados del gobierno encargados de recaudar los impuestos del mezcal.6

O el caso de San Juan Copala, en la región Triqui, municipio que fue desin-tegrado a mediados del siglo pasado por los frecuentes conflictos y el alto índice de violencia que, hasta la fecha, se presenta en la zona, e incluye pugnas inter e intracomunitarias. En diciembre de 1948, la XL Legislatura del estado decreta la desaparición del municipio de San Juan Copala –cate-goría adquirida desde 1826–, que a partir de entonces se convertiría en agen-cia municipal. Las decenas de comunidades que formaban parte de ese municipio fueron integradas a los municipios de Putla y Juxtlahuaca (a este último fue adscrita Copala, la antigua cabecera municipal y el principal centro ceremonial del pueblo Triqui). El argumento de los legisladores fue: “(…) no existen autoridades municipales en San Juan Copala, las pugnas sangrien-tas, los desórdenes de toda clase de delitos cometidos en dicho lugar (…) es caótico el estado que prevalece allá. Que hay varias rancherías que pertene-cen al Ayuntamiento de Copala pero que desgraciadamente existe una divi-sión muy honda entre ellas” (Actas de las sesiones ordinarias de la XL Legislatura citadas por Javier Parra Mora y Jorge Hernández-Díaz, 1997).

Esta es una situación compleja que requiere mayor análisis, ya que también existen demandas por la autonomía política local que no están asociadas, al menos explícitamente, a la defensa del territorio o a la territorialidad. Lo que es cierto es que existe una tendencia hacia la defensa de la autonomía local. En la Legislatura de Oaxaca se han acumulado decenas de solicitu-des requiriendo les sea asignada la categoría de municipio. Tal es la demanda permanente de los triquis, que desean reconstituir el municipio de San Juan Copala. Frente a la negativa de la Legislatura, los habitantes de Copala

6 En la segunda década del siglo XX en Matatlán y en otras comunidades de Oaxaca, la agroindustria del mezcal cobra gran importancia económica, que se expresa en el número de palenques, el incremento del volumen de producción y la generación de empleos e ingresos para la comunidad, la región y el estado. En este escenario el gobernador del estado, Manuel Gar-cía Vígil, expide el Decreto No. 20 en el que crea el impuesto para la elaboración de mezcal. Los productores de mezcal de Güilá se oponen al cumplimiento de tal decreto, en ese contexto se produce el asesinato de los inspectores fiscales asignados a esta comunidad. Frente a este suceso, la XXXVII Legislatura constitucional del Estado libre y soberano de Oaxaca, decre tó con fundamento a la fracción V del artículo 59 de la Constitución política del estado, la desaparición del municipio de San Pablo Güilá. (Antonio Bautista et al., 2007) “El sistema de usos y costumbres bajo el poder económico y político local en el municipio de Matatlán”, en Ciudadanías diferenciadas, op. cit.



anunciaron, a principios de 2007, la creación del “Municipio Autónomo de Copala”, propuesta que sustenta un grupo político, de entre varios que se disputan el control regional (Juan Martínez, 2007).

Una experiencia similar es la de San Mateo Yucutindoo, que durante muchos años fue cabecera municipal hasta que el Congreso determinó que la sede del municipio fuera trasladada a Zapotitlán del Río. Desde enton-ces, los pobladores de Yucutindoo se movilizan periódicamente para exigir que se reconozca su categoría de municipio. La conflictividad agraria que esta localidad enfrenta con varias de sus circunvecinas combina, en este caso, su pretensión de convertirse en cabecera municipal y la defensa territorial.

Un caso sin conflicto, que ilustra esa compleja integración y heteroge-neidad de los municipios oaxaqueños es el de San José del Progreso, Ocotlán. Como hemos señalado, la comunidad agraria puede definirse con respecto a la propiedad del suelo y no exactamente del territorio, como aquí fue defi-nido; así, de manera legal, la institución municipal se refiere al gobierno y a la administración de una población que se encuentra asentada en una área geográfica determinada, y no hace referencia a una unidad agraria o a un territorio. En el caso que estamos comentando, la comunidad agraria la constituye el Ejido de San José del Progreso, en el cual están asentadas las poblaciones de San José del Progreso (cabecera municipal), El Porvenir, El Cuajilote, Maguey Largo y varias rancherías. No obstante, si bien en tareas ejidales los habitantes de las agencias participan activamente en los asuntos municipales, incluida la elección de autoridades, mantienen su autonomía y no intervienen. Este municipio, además, tiene otra agencia, La Garzona, que tiene su propio Ejido.

La peculiaridad de este municipio estriba en que dos de sus localidades están integradas a comunidades agrarias que a su vez forman parte de otros municipios. Tal es el caso de Los Vásquez, que pertenece al Ejido de San Pedro Mártir. Similar situación ocurre con Lachilana, que se asienta en el Ejido de San Matías Chilazoa. Aunque esta singular situación no ha ocasio-nado desavenencias entre las diferentes comunidades agrarias, sí es moti-vo de algunos inconvenientes administrativos, como lo constituye el hecho de que Lachilana pague el predial en San José del Progreso, siendo que sus terrenos pertenecen a la jurisdicción agraria de Chilazoa (Hernández-Díaz y Juan Martínez, en prensa).



Aunque las propuestas de una nueva relación entre los pueblos indíge-nas y el Estado mexicano han encontrado eco en muchos sectores de la población mexicana, no se encuentran libres de controversia. Una dificul-tad para definir al municipio como indígena, entre otras varias, es el hecho de que la población hablante de alguna de las más de 60 lenguas indígenas registradas en el país, se encuentra distribuida a lo largo de todo el territorio mexicano, por lo que en casi todos los municipios se registra la existencia de población indígena.

Calificar a los municipios indígenas corresponde a una preocupación específica por la adscripción étnica de la población que compone a estos municipios. Pero ¿con qué criterios se puede definir a dichas unidades? ¿Cuáles de ellas serían entonces los municipios indígenas? Estas son pregun-tas que no tienen una respuesta simple, y cualquier decisión al respecto siempre dejará la sensación de que la definición no es satisfactoria.

El porcentaje de la población hablante de lengua de origen prehispáni-co es el criterio frecuentemente empleado para caracterizar a una localidad o municipio como indígena. Pero esta consideración es ambigua y excluyen te, pues se ignora de esta manera a la población mestiza; lo mismo sucede con aquellos en los que la proporción de hablantes de lengua indígena es menor que la de los monolingües de español. La misma argumentación es válida respecto a la identificación cultural, pues no todos los habitantes de un muni-cipio mantienen una cultura indígena y viceversa: esta instancia gubernamen-tal, aun sin hablantes de lengua indígena, puede conservar tradiciones y formas de organización social consideradas indígenas. Al clasificarlos de esta manera se comete el error que tanto se ha criticado a los indigenistas: el de conceptuar la cultura indígena de manera homogénea, cuando en su forma y contenido existen múltiples manifestaciones.

Otro tema indispensable es el de la identificación cultural, ya que el municipio alberga una población de cultura diversa y no sólo indígena; por tanto, resulta polémico utilizar categorías generales para entender o definir la cultura indígena, que en forma y contenido revela una variedad impresio-nante en cada localidad.

Los intelectuales indígenas argumentan, por otra parte, la existencia y especificidad de los municipios indígenas, y en esa medida sustentan la defensa de que deben ser una entidad política y administrativa con autono-mía. En Oaxaca, los intelectuales indígenas y algunos de sus aliados sostienen



que: “a pesar de todas las injerencias que han sufrido los municipios indíge-nas, éstos se han mantenido a lo largo de toda la historia del México colonial, independiente y contemporáneo, cuyo proceso de transformación ha depen-dido de las condiciones jurídicas, políticas, económicas, sociales y culturales de cada época y región, factores que han determinado indiscutiblemente las características del municipio indígena contemporáneo” (EMO, 2006). Sin dejar de reconocer las particularidades que definen actualmente al municipio indígena, las organizaciones indígenas, en voz de sus representantes, tienen la certeza de que se destacan en él algunos elementos con los que es posible identificarlo y definirlo: a) Identidad indígena, expresada en la identidad co-munitaria y el sentido fundamental del territorio; b) La participación comu-nitaria, que tiene como elemento básico a la Asamblea general, único espa-cio para la toma de decisiones que afectan a la comunidad entera; c) La práctica del tequio como derecho colectivo ancestral que coadyuva en el progre-so de la comunidad; d) Un sistema de normas ancestrales indígenas, transmi-tido oralmente y donde la elección de autoridades se realiza a través de un sistema generado por la propia comunidad, que contiene elementos particu-lares y está basado en el sistema de cargos, así como la justicia interna en la oralidad, que es expedita, preventiva, conciliatoria, y apela a las normas internas de la comunidad (Morga Cruz, 2006; Morga Cruz, Córdova Tello y García Arreola, 2005; Cesem, Educa, Tequio Jurídico, 2006; Martínez Luna, 1995, 2003; Regino, 2002).

Aquí hay que recordar que la diversidad de formas de ejercer esas prácticas es una evidencia de la heterogeneidad municipal, y que precisamen-te ha sido uno de los argumentos para insistir en que cualquier propuesta de reforma constitucional debe considerar la diversidad, con la intención de conseguir relaciones más equitativas entre los poderes de la federación, entre los distintos ámbitos de gobierno y entre los habitantes del país.

En este sentido, es jurídica y políticamente controvertible afirmar que existe un municipio indígena. En el léxico jurídico y político estricto no se puede hablar, sin tener problemas teóricos, de tal unidad político-adminis-trativa. Algunas tentativas en Chiapas y en Oaxaca se han manifestado de facto con esta intención. En esta área el municipio es conceptuado como una unidad política, un orden de gobierno compuesto por el territorio geo-gráfico donde se asienta, por el gobierno que tiene y, de igual manera, por la población que lo habita. Según esta perspectiva, la población es el compo-



nente más objetivo, el más evidente, pero “que requiere para su existencia de un vínculo que la constriña, que la integre, que le dé solidaridad, ese víncu-lo es el orden jurídico, sin el cual no sería más que un agregado humano, pero no una población” (Robles Martínez, 2002: 5). Este elemento parecería el adecuado para poder clasificar a los municipios de acuerdo con sus espe-cificidades históricas y culturales, pero no es el caso. La población que se enmarca dentro de los municipios es, de manera general, étnica y cultural-mente heterogénea; apelar a la instauración de entes definidos por particu-laridades dadas por la homogeneidad cultural es, por otro lado, contradecir el anhelo de encontrar un ambiente de respeto a la diversidad. En Oaxaca, los municipios en donde la elección de las autoridades municipales se realiza respetando las prácticas consuetudinarias es un elemento que se argumen-ta para definir este ámbito de gobierno como indígena, y es una de las propuestas que aparece con mayor frecuencia en la agenda de las organi-zaciones indígenas.

LAS DISTINTAS MANERAS DE GOBIERNO LOCAL

Dos procesos recientes le han dado visibilidad a esta diversidad. Y también al hecho de que en Oaxaca, y en otros lugares del país, la unidad de gobier-no local “indígena” es la localidad y no el municipio. Uno de estos sucesos es la propuesta de descentralización del Estado mexicano; el otro es la expre-sión de la política del reconocimiento, que ha tenido su enunciación más clara con las reformas a la legislación local que, en Oaxaca, permiten que en los municipios se elijan a las autoridades por medio de las normas consuetu-dinarias.

El primero de estos procesos empezó en la administración del Presidente De la Madrid; desde entonces, con todo lo limitado que puedan resultar, se han ido delegando u otorgando mayores facultades al municipio; por ejemplo, hubo cambios sustantivos en el proceso de descentralización de los recur-sos dirigidos a la hacienda municipal. Las reformas constitucionales al artículo 115 realizadas en 1983, y el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) iniciado en 1989, constituyeron los catalizadores de este proce-so (Díaz y Silva, 2004). Aunque en los inicios los recursos públicos fueron canalizados para el ejercicio directo de los ayuntamientos, su monto y las



reglas de operación ponían una serie de candados para que se distribuye-ran entre todas las poblaciones que integraban el municipio.

En 1990 inicia el programa Fondos Municipales de Solidaridad (FMS), cuyas reglas de operación establecen que se asignaría hasta el 25 por cien-to de los recursos a la cabecera municipal y no menos de 75 por ciento al resto de las comunidades; en el caso de que más de 60 por ciento de la po-blación del municipio se concentrara en la cabecera, su porcentaje aumen taba al 40 por ciento. Aunque en la práctica esta normatividad tuvo problemas de ejecución, las localidades contaban con un mecanismo que pretendía pro-teger sus prerrogativas.

Sin embargo, a partir de 1995 las reglas cambiaron y la descentralización aceleró su paso con el fin de fortalecer a los gobiernos locales. Este proceso se integra con tres elementos: la aceleración del grado de descentralización en el uso de los fondos; la utilización de fórmulas para distribuir geográfica-mente los recursos a partir de indicadores de pobreza; y el fortalecimiento de los mecanismos institucionales de negociación y coordinación entre los tres órdenes de gobierno y entre éstos y la sociedad (Del Val, Carrasco y Tarriba, 1997: 71). Durante 1996 y 1997 operó el Fondo de Desarrollo Social Municipal, que permitió destinar mayores recursos al municipio.

En 1998 se crean los ramos 28 (que son las llamadas participaciones municipales y que se utilizan para el gasto corriente del ayuntamiento) y 33 (con sus fondos III para la Infraestructura Social y IV para el Fortalecimien-to Municipal), lo que permite mayor libertad a los ayuntamientos en la ejecución de obras y acciones. Si bien, en el caso del ramo 33 los recursos no se ejercen libremente, pues están condicionados para destinarse a infraes tructura básica, educación y salud. Para la asignación de los recursos a los municipios se establece una fórmula que contempla las variables de margi nación, recaudación de recursos propios, tamaño de la población así como una constante matemática.

Este paso también hace un reconocimiento tácito a la autonomía muni-cipal, pues otorga a los gobiernos municipales, aunque sea de manera formal, el manejo, administración y aplicación de esos recursos, de tal forma que su distribución queda en manos de los ayuntamientos. Una premisa básica de un proceso de descentralización es que éste debe considerar la hetero-geneidad territorial y contemplar medidas para las correcciones en las disparidades territoriales del modelo de desarrollo (Cantero, 2003), lo que no



necesariamente ocurre con esta redistribución de funciones, facultades, derechos, recursos y obligaciones que en los últimos años se ha dado entre los tres niveles de gobierno en México.

El proceso de descentralización no ha sido tan exitoso como esperaban sus impulsores. Entre las deficiencias que le señalan es que no ha logrado crear una apropiada infraestructura institucional para generar políticas adecuadas que se desarrollen a través de marcos normativos y legales; confor mar orga-nizaciones encargadas de coordinar y fiscalizar, y proponer estrategias de planeación y evaluación de los resultados; además de que hay problemas de transparencia en el manejo de los recursos. La mayor debilidad de este proceso es que ha sido concebido desde el nivel central, con poca participa-ción de los estados y municipios, limitada sólo a transferir recursos sin consi-derar su impacto y divergencias a nivel regional (Chávez, 2004: 8).

Además, la experiencia ha mostrado que, aunque el fortalecimiento de los municipios y sus gobiernos como entidad pública más cercana a la pobla-ción es una condición indispensable para la viabilidad de las políticas de descen-tralización, la transferencia de responsabilidades y recursos no funciona si no se generan las condiciones institucionales necesarias para que la autori-dad local tenga la capacidad de administrar y gestionar sus nuevas funciones, y pueda distribuir sus recursos adecuadamente (AMMAC, 2006: 6). El reclamo comunitario es un mayor acercamiento a las localidades para avanzar en este proceso de descentralización del ejercicio federalista, necesario para conse-guir eliminar las diferencias internas en el municipio y establecer relaciones equitativas entre las cabeceras y las localidades subordinadas.

El otro hecho es la corriente de opinión favorable a la población indíge na, que en algunas partes y en ciertos ámbitos públicos se ha convertido en políticas públicas. Es el caso de las políticas del reconocimiento. En Oaxaca esa parte se concreta en lo que se ha popularizado como el reconocimien-to de los usos y costumbres. Aunque es pertinente y necesario aclarar que resulta poco preciso referirse a los “usos y costumbres”, como si fueran un tipo de gobierno que operara de igual manera en todas las comunidades indígenas. Según las tradiciones propias de cada uno de los grupos, muni-cipios y comunidades indígenas, este sistema presenta variaciones que responden a sus particularidades culturales y a la manera como cada uno de ellos se insertaron en la construcción de la nación y su posterior desarro-



llo. Pero, aunque este modelo se caracteriza por una alta variabilidad, también es cierto que se pueden distinguir una serie de características y formalida-des que comparten entre ellas de manera general, lo que ha permitido construir el modelo ideal de este sistema político-religioso (Carrasco, 1961; Medina, 1995).

Entre sus características, se reconocen tres instituciones fundamenta-les: la asamblea general, el sistema de cargos y la práctica de los trabajos comunitarios (fajina, tequio, faena). Esta situación da lugar a formas especí-ficas de ciudadanía, a la que puede denominar ciudadanía comunitaria, en donde aquellos que reúnen los requisitos pueden intervenir en las discusio-nes que se llevan a cabo durante la Asamblea. Esta idea ha sido ampliamente discutida entre los intelectuales indígenas, que defienden la ciudadanía co-munitaria y la comunalidad como la esencia de la cultura indígena (Martínez Luna, 1995).

Aunque varios autores han resaltado las virtudes de este sistema, es necesario señalar que tampoco está libre de complicaciones. Entre algunas de sus limitaciones se puede señalar el hecho de que en varias de las locali-dades donde se practica, es un grupo específico de la comunidad el que tiene ciudadanía plena, es decir, aquellos que pueden tomar decisiones en cuanto a los asuntos políticos y administrativos de la comunidad; en muchos casos sólo es considerado ciudadano el originario de la comunidad o quien, además de ser vecino por un tiempo determinado, cumple con las obligacio-nes comunales. También puede ser un requisito ser jefe de familia, sin importar la edad, ya que se toma como base de la comunidad a la unidad parental. En la mayoría de los casos, son sólo los hombres quienes participan en las asambleas; en otros, es requisito indispensable para la obtención de esta ciudadanía comunitaria la pertenencia a la unidad agraria de la localidad, se trate del ejido o de la tierra comunal; también el financiamiento de festi-vidades religiosas puede ser una condición de ciudadanía. De esta manera quedan excluidos varios sectores de la localidad, como son los no católicos, los adultos solteros que no tengan una residencia independiente, y en una porción importante de los municipios las mujeres son excluidas junto con los avecindados y los integrantes de las agencias municipales.

Pero como lo muestra el caso de Oaxaca, al definir los municipios indí-genas por su forma de organización política caemos en la misma dificultad,



ya que muchos con altos porcentajes de población indígena eligen a sus autoridades por sistemas de partidos, y también existen municipios que sin contar con una población indígena significativa lo hacen por medio de lo que se conoce como usos y costumbres, como sucede en los municipios conurba-dos de la ciudad de Oaxaca, en donde, de entre los 18 que componen esta área, en 13 las autoridades municipales se eligen por el sistema de usos y costumbres. Los cinco municipios que eligen a sus autoridades por el sistema de partidos son los de Oaxaca de Juárez, Santa Lucía del Camino, San Jacinto Amilpas, Santa Cruz Amilpas y Santa Cruz Xoxocotlán. El resto lo hace en la forma consuetudinaria, situación que ha dado lugar a distintos arreglos políticos y, algunas veces, al conflicto abierto.

Lo que vemos es la controversia entre la localidad y la entidad más amplia: el municipio; situación que forma parte de la discusión de la autonomía que fluctúa entre los defensores de la autonomía de las comunidades (Martínez Luna, 1995; 2003) y los que proponen la autonomía regional (Díaz Polanco, 1994; 1996), ambas como medidas para conseguir o consolidar las políticas del reconocimiento.

PROPUESTAS A FAVOR DE NUEVOS ÓRDENES DE GOBIERNO

La creación de un cuarto nivel de gobierno es una propuesta que ha sido debatida en los últimos años, pues se le ha visto como una opción tanto para atender esta exigencia como para tomar medidas que logren la ade-cuada distribución de los recursos y la representación política interna. Aunque esta discusión no es exclusiva de los grupos indígenas, ha sido parte de su agenda y en ella se pueden identificar dos posturas disímiles pero que, justa mente por ello, son paradigmáticas de la heterogeneidad del país:

A partir de la propuesta de la Asamblea Nacional Indígena Plural por la Autonomía (ANIPA), diversas agrupaciones y líderes intelectuales consideran al cuarto nivel como un espacio necesariamente regional (Velasco, 2003: 6), lo que se ha dado en llamar: las autonomías regionales. Otra postura al respecto, defendida con argumentos basados en la práctica del gobierno local oaxaqueño, favorece el reconocimiento de la comunidad como la enti-



dad con todos los atributos para adquirir la categoría de cuarto nivel (Regino, 1996a; 2002b; Martínez, 2003).

Aun sin llegar a un acuerdo total, estas dos posturas ya se han llevado a la práctica, donde se pueden apreciar algunos elementos comunes entre sí. Por ejemplo, en Veracruz, los gobiernos regionales se han implementado como instancias que apoyen la elaboración de iniciativas más eficaces para la planeación del desarrollo y la contraloría (Vela y Ávila, 2006).

Por lo pronto, en algunas entidades se han dado avances en lo que se refiere al reconocimiento de este cuarto orden de gobierno. En Tabasco, con los Centros Integradores, que se establecen en los municipios (Olmedo, 1997); en Tlaxcala, con las presidencias auxiliares (Olmedo, 1997); y en Oaxaca, con el reconocimiento de la comunidad (Hernández-Díaz y Juan Martínez, 2007). De esta manera, se han establecido en la legislación figuras operativas que permiten ir resolviendo los problemas que está causando ese proceso de descentralización.

Sin embargo, los problemas aún existen. En el caso oaxaqueño, por ejem-plo, mientras en la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas se ha reconocido a las comunidades como entidades sujetas de derecho públi co, y en la Ley de Coordinación Fiscal se señala la necesidad de que la distribución interna de las participaciones federales se realice con base en los mismos criterios que lo hace el Presupuesto de Egresos de la Federación, en la práctica no hay forma de operar tales disposiciones, pues sería atentatorio contra la autonomía municipal. Para conseguir este objetivo se requieren, entonces, cambios constitucionales con reformas al artículo 115 y al sistema de coordinación fiscal, para que se reconozca a la comunidad como cuarto orden de gobierno.

Es indudable que los distintos tipos de problemas y conflictos que se es- tán presentando en los municipios oaxaqueños deterioran el potencial que pudieran tener para hacer más eficiente el funcionamiento y la administra-ción de los gobiernos locales, de tal forma que consiguieran atender eficaz-mente las necesidades y demandas de la población. El caso oaxaqueño muestra que los conflictos comunitarios generan ingobernabilidad y detrimen-to de la autonomía municipal, puesto que cuando no hay acuerdos internos, la solución jurídica que se da es la desaparición de poderes municipales y la designación de un Consejo de Administración Municipal, o bien de un admi-



nistrador municipal, que es una persona externa a la comunidad y designa-da por el gobierno estatal.

La persistencia de conflictos, movilizaciones, enfrentamientos incluso violentos, nos alerta de los extremos a que puede llegar esta indefinición en la distribución de los recursos; más aún si consideramos que, de acuerdo al Catálogo de Municipios que eligen a sus autoridades por normas de dere-cho consuetudinario, elaborado por el IEE, en 129 municipios de Oaxaca –de 418 que eligen a sus autoridades por el régimen de usos y costumbres– hombres y mujeres que viven en fraccionamientos y agencias municipales no tienen derecho a votar ni a ser votados en las asambleas comunitarias para elegir concejales.7

Como puede observarse, existe una relación casi simbiótica entre las demandas autonómicas y políticas del reconocimiento con las propues-tas descentralizadoras. Esta circunstancia adquiere tintes significativos en Oaxaca, donde la preservación de la autonomía comunitaria es más impor-tante que la unanimidad municipal. Por ende, son de interés los reclamos autonómicos que exigen más atribuciones a la comunidad, con el fin de que la distribución de los recursos siga un esquema puntual y acorde con las nece sidades de todos los involucrados. Esta preocupación y propuesta tam-bién se ha hecho patente en otras entidades del país.

Con tales antecedentes, varios actores políticos abogan por que se imple-mente un cuarto nivel de gobierno como una herramienta en pro del federa-lismo mexicano. Su argumento se basa en que el reordenamiento –con la pertinente regulación jurídica de derechos y obligaciones– generaría un contra peso a las tendencias centralizadoras y otorgaría, para su transfor-ma ción positiva, una firme plataforma a los procesos de descentraliza-ción y democratización del país (Olmedo, 1997). Por esas razones, en Oaxaca, para reafirmar el sistema federalista, eficientar la conducción de los gobiernos locales, fortalecer los mecanismos de transparencia en el ejercicio de los recursos y contar con eficaces instrumentos para la rendición de cuentas, a la par que desactivar los potenciales conflictos por la disputa de los recur sos entre cabeceras y agencias, es necesario consolidar el recono-cimiento a la comunidad como cuarto nivel de gobierno.

7 Diario Tiempo de Oaxaca, 13 de febrero de 2008.



Y es que la articulación entre el poder local y el municipal, estatal o federal, no está definida con claridad, lo que da como resultado que en otras estruc-turas de poder del Estado, los pueblos indígenas hallen obstáculos que frenan el desarrollo de aquellas instancias de gobierno local, municipal o comuni-tario, que les han sido reconocidas en los ordenamientos jurídicos respec-tivos, e impiden la necesaria relación horizontal con otras instituciones del Estado.

En parte, este obstáculo se debe a que la participación de los integrantes de la colectividad se concibe desde la perspectiva del Estado mexicano en relación con el individuo. Para el Estado, el ciudadano, como persona jurídica, es un ente individualizado a quien le reconoce intereses particulares. En el marco jurídico que prevalece, la noción de los derechos individuales predomina sobre la de los derechos colectivos. En tanto, la relación de los pueblos indígenas y el Estado requiere de normas diferentes, es decir, que consideren a los pueblos indígenas como sujetos colectivos, no como la simple suma de intereses individuales agregados porque se estructuran sobre los parámetros de la identidad y la cultura. En los ordenamientos jurídicos y en los planteamientos políticos hay un gran vacío de referencias sobre derechos colectivos de esa naturaleza. En este sentido, el reconocimiento que reclaman las organizaciones y sus dirigentes para que los pueblos indígenas sean consi-derados sujetos colectivos, requiere de reformas de fondo de los ordena-mien tos jurídicos vigentes en el país.

Habría que añadir a la discusión donde se expresan los diversos reclamos por el establecimiento de políticas del reconocimiento, que la organización municipal es indígena no porque se origine en tiempos prehispánicos, sino por el hecho de que los grupos u organizaciones indígenas han sabido ha-cerla suya al reclamar como propias las demandas que ésta conlleva, así como al reivindicarla como una forma de gobierno propia. Por supuesto, una exigencia fundamental ahí contenida es la de la autonomía municipal, sobre la cual ha sido difícil llegar a un acuerdo en cuanto a su implementación en el contexto local, pues se trata de que satisfaga los derechos de equidad e indi viduales, a la vez que cumpla con reconocer la diversidad de las colecti-vidades.



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Gobierno local y comunidades indígenas en San Luis Potosí*Agustín Ávila Méndez**

Los mexicanos como los huastecos coinciden en tener un sistema

de gobierno electivo compuesto de un gobernador, alcaldes y regidores

que forman su república…

El gobernador es el todo de la república, y con él se entienden tanto las autoridades de

los pueblos, como los particulares… El azote, el arresto y el cepo están listos

en la comunidad para el castigo de los delincuentes indígenas; pero si hay heridas, si los demandantes

prefieren ocurrir al juez legal, cesarán ya las facultades del gobernador…

Y aunque pudiera creerse que este gobierno indígena debería ser estorboso y constituir

un obstáculo para el verdadero gobierno mexicano, político y municipal, no es así.

Los indígenas constituyen una raza separada con su idioma propio, sus trajes

peculiares y sus costumbres singulares, viven en la ignorancia, están llenos de

preocupaciones y huyen de la sociedad civilizada, pues casi todos habitan en las serranías separados de la gente llamada

de razón… y forman su república separada.

ANTONIO J. CABRERA (1876)

PRESENTACIÓN

Para tratar lo relativo al gobierno local y su ejercicio contemporáneo en las comunidades indígenas potosinas, conviene previamente despejar, por una parte, algunas incógnitas de orden conceptual sobre las entidades de dere-

* Texto de la ponencia presentada en la Reunión Internacional sobre Gobiernos Locales Contemporáneos en América Latina, organizado por el Instituto de Investigaciones Sociológicas de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca y el Mexico Institute del Woodrow Wilson Center For International Scholars, que se llevó a cabo en la ciudad de Oaxaca, Oaxaca, los días 2 y 3 de octubre de 2008.

** Programa Agua y Sociedad de El Colegio de San Luis.


86 • Agustín Ávila Méndez

cho público, así como abordar determinados problemas involucrados en la nomenclatura utilizada para referirse a las comunidades; por otra parte, es pertinente ofrecer algunos referentes sobre la presencia indíge-na en su dimensión social, histórica y geográfica.

Lo anterior, con el fin de procurar el contexto que da sentido y susten-to a nuestras observaciones sobre las comunidades, proyectadas como la base histórica desde donde, en distintos grados y modalidades, se ha practi-cado la autonomía indígena, misma que ha dado el marco desde el cual se ha ejercido el gobierno local en el nivel comunitario, que garantiza una cierta organización del sistema de poder que corresponde a cierto orden social, asociado a ciertas prácticas. De ahí, el énfasis en observar la estructura interna de las comunidades como un sistema articulador de niveles de la autori-dad e instancias de decisión, así como mecanismos de regulación que inclu-yen la coerción y el consenso como prácticas valoradas y vigentes.

Referirse al nuevo marco jurídico potosino resulta oportuno y revelador puesto que éste otorga a la autoridad indígena la facultad para mandar y hacer-se obedecer, a partir de reconocer a las comunidades como sujetos de dere-cho público;1 con ello, los efectos o aplicación de la nueva legislación son inmediatos, puesto que descriminaliza ciertas prácticas históricas y vigentes en las comunidades indígenas compatibles con los derechos humanos, dándole un potencial inusual al empoderamiento comunitario y al ejercicio de su libre determinación. Corresponde señalar que este ensayo encuentra un valioso punto de apoyo en datos etnográficos recabados directamente en campo, en-tre los cuales se deben destacar los asociados al proyecto en curso, bajo mi dirección, “El padrón de comunidades indígenas de San Luis Potosí”, en cuyo diseño y coordinación nos hemos ocupado los últimos años –a partir de 2003– y cuya construcción se ha desarrollado en diálogo directo con las auto-ridades locales y las asambleas comunitarias, en cada caso.

LA FIGURA COMUNITARIA Y EL GOBIERNO LOCAL

La nomenclatura. Localidades y/o comunidades

Las nociones de comunidad indígena, de gobierno local y sus diversos usos, están inmersas en una terminología y nomenclatura que no han estado exen-

1 Únicamente los estados de Oaxaca, San Luis Potosí y Querétaro reconocen en sus consti tu-ciones a las comunidades indígenas como sujetos de derecho público.


Gobierno local y comunidades indígenas en San Luis Potosí • 87

tos de un cierto grado de ambigüedad, imprecisión y limitado rigor concep-tual. Dicho sea de paso, aquí radica una debilidad sustantiva de la nueva legisla-ción indígena en México, pues la insuficiente definición conceptual de las comunidades conlleva a la falta de identificación de los sujetos, lo cual implica jus-tamente que el sujeto de derecho colectivo, quien haría exigible la ley, no se encuentra tipificado. De ahí entonces, la enorme dificultad de aplicabilidad y eficacia de las nuevas disposiciones legales en materia indígena.

La ausencia de definiciones, referencias y conocimientos claros sobre las comunidades, su diversidad y distinción pertinente frente a las localidades, responde a varios factores, como la prevalencia de una concepción colonia-lista predominante que no concede valor ni reconocimiento a las estructuras propias de organización indígena, que son vistas como un lastre para el desarrollo, o a lo sumo como sujetos de aculturación. Adicionalmente, se puede pensar que el uso ambiguo de una nomenclatura que equipara locali-dad con comunidad se deriva del hecho de que las estadísticas del Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI), y por tanto la plataforma infor-mativa para la planeación y la toma de decisiones, se estructura a partir del concepto de localidad.2

Por otro lado, y dado que la estructura administrativa nacional sólo reco-noce tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal, resulta entonces que las comunidades, que en rigor corresponderían a un cuarto nivel de go-bierno, no son consideradas; por ello es común que cuando se habla del gobierno local se refieran al municipio, en tanto corresponde al nivel básico de la administración pública.

Entre las ambigüedades se puede señalar la que equipara a la comuni-dad indígena con la comunidad agraria; esta última constituye un estatus legal de propiedad agraria adscrita, junto con los ejidos, a la llamada propie-dad social, y su denominación general es de “Núcleos Agrarios”. Cierta-mente, en su origen la comunidad agraria correspondió al procedimiento de ratificación y confirmación de bienes comunales, por tanto, directamente

2 Los conceptos del INEGI son los siguientes: Localidad: Todo lugar ocupado con una o más viviendas habitadas, reconocido por un nombre dado por la ley o la costumbre. Localidad rural: Localidad con menos de 2,500 habitantes. Localidad urbana: Localidad con 2,500 o más habitantes. Municipio: Base de la división territorial y de la organización político-administrativa de las entidades federativas. En el caso del Distrito Federal, las delegaciones son equivalentes a los municipios. [Pero no tienen cabildos, elemento sustantivo de la organización del gobierno municipal.]



asociado a la población indígena. Mas no por eso se puede reducir la comu-nidad indígena al estatus de la comunidad agraria, pues los indígenas, y con base en distintos procesos históricos, se asientan tanto en comunida-des agrarias como en ejidos y también en propiedades privadas. Más aún, hoy podemos encontrar numerosas comunidades agrarias que ya no cuentan con población indígena; por todo ello resulta incorrecto reducir la comunidad indígena al estatus legal agrario.3

El problema de estos enfoques es que tienden a dejar fuera de su consi-deración la existencia de diversas unidades sociales organizadas que cuentan con órganos propios de gobierno y representación, constituidos como pode-res de facto con ejercicio de autoridad. Este es el caso, justamente, de una variada cantidad de comunidades rurales, entre las cuales se pueden situar de manera sobresaliente las comunidades indígenas.

Sí atendemos a la teoría clásica del Estado, podremos observar que en lo sustantivo las comunidades indígenas se estructuran en un sistema inter-dependiente, articulado y cohesionado. Por tanto, las comunidades como gobierno local cuentan con los tres elementos básicos de una fuerza estatal, a saber:

1. Un territorio2. Una población3. Un sistema de gobierno y representación, es decir, una estructura de

organización y mando, con reglas sobre pertenencia, derechos y obliga-ciones, así como con los instrumentos para el ejercicio de la autoridad.

A propósito de las comunidades indígenas, José Roldán Xopa nos dice que:

Al ser la comunidad una unidad asentada en un territorio que reconoce autoridades según sus usos y costumbres, se reúnen los elementos de un sujeto análogo a los de derecho público: un conjunto de normas que tienen validez en un ámbito territorial determinado que es aplicado por una autori-

3 Al respecto, el estudio denominado “Territorios indígenas y conflictos agrarios” de Francis-co López Bárcenas, ofrece datos reveladores al registrar que de los 29,961 núcleos agrarios, 27,634 son ejidos y 2,327 son comunidades agrarias, donde registra que en 7,671 núcleos agra-rios sus titulares son en más del 75 por ciento indígenas y de ellos los núcleos agrarios, con más del 70 por ciento de HLI (Hablantes de Lengua Indígena) se da en 6,299 ejidos y 1,372 comunidades agrarias, pp. 85-118.



dad con jurisdicción en el mismo sobre las personas que se ubiquen en tal demarcación.4

Con ello entonces se puede establecer que las comunidades indígenas en general cumplen con los requisitos propios para ser reconocidas como sujetos de derecho público.

Hacia una definición empírica de la comunidad indígena

Para los fines que nos ocupan, partimos de una definición de comunidad que ha sido susceptible de traducirse a referentes empíricos y útil a la identifica-ción legal de estas unidades sociopolíticas territorializadas, a saber:

La comunidad indígena constituye una unidad territorial con espacios inter-namente delimitados y jerarquizados: barrios o secciones, anexos, parajes y sitios, etcétera. Está habitada por personas con una serie de valores y normas; personas que en buena medida comparten una concepción del mundo, hablan principalmente una misma lengua indígena y se organizan de acuerdo a normas particulares para lograr objetivos comunes, entre los que destacan los de preservar y reproducir a la propia comunidad.En la comunidad, el espacio geográfico y político se articula como unidad, desde la cual se autorregulan sus integrantes, a partir también de un concep to propio de derechos y obligaciones. De tal manera que, el ámbito comunita-rio se constituye en el espacio natural y privilegiado que agrupa al conjunto de sus miembros, como un solo cuerpo que dispone de instrumentos propios para elegir sus mandos y los términos de referencia que norman prácticas sociales y que dan vida y sentido dinámico, a toda una gama de institucio-nes propias y principios colectivos, desde los cuales se norma la convivencia y se construyen futuros posibles.5

En lo general, la comunidad y su estructura de toma de decisiones tienden a corresponderse con identidad, valores y concepciones que aportan el cemento de la cohesión, el alimento del espíritu de cuerpo y constituyen la red articuladora del capital cultural. Un espacio claramente delimitado, definitorio de pertenencia y una membresía que establece derechos y obliga-ciones. Por ello, coincidimos con la definición de comunidad que en la materia

4 José Xopa Roldán, 2006, p. 22. 5 Agustín Ávila Méndez, 2002, p. 55.



se ha formulado en Oaxaca, y sobre la tendencia de la comunalidad, sobre la cual el antropólogo mixe, Floriberto Díaz, formuló lo siguiente:

¿Qué es una comunidad para nosotros los indios?–Un espacio territorial, demarcado y definido por la posesión.–Una historia común que circula de boca en boca y de generación en generación.

–Una variante de lengua del pueblo a partir de la cual identificamos nuestro idioma común.

–Un sistema comunitario de procuración y administración de justicia.

Para entender cada uno de sus elementos hay que tener en cuenta cier-tas nociones: lo comunal, lo colectivo, la complementariedad y la integridad, cuyos elementos que la definen son:

–La tierra como madre y como territorio.–El consenso en asamblea para la toma de decisiones.–El servicio gratuito como ejercicio de la autoridad.–El trabajo colectivo como acto de recreación.–Los ritos y ceremonias como expresión del don comunal.6

En la lógica de estas definiciones tenemos entonces que el ámbito comu-nitario se constituye como: el espacio natural y privilegiado que agrupa al conjunto de sus miembros como un solo cuerpo, disponiendo de instrumen-tos propios para elegir sus mandos y los términos de referencia que norman prácticas sociales y que dan vida y sentido dinámico a toda una gama de insti-tuciones indígenas propias, sustentadas en principios colectivos desde los cuales se norman y regulan para construir futuros posibles.

Mas no por ello se debe entender que las comunidades constituyen islas de igualitarismo, pues son espacios donde en su interior existen tendencias y contra tendencias, tensiones, facciones, visiones y posiciones que, al igual que cualquier entidad social colectiva, encierran desavenencias, conflictos y luchas internas. No obstante y en tal caso, en general han desarrollado herramien-tas que les permiten practicar ese difícil arte que es “la connivencia”.

Efectivamente, también se configuran cacicazgos y se registran prácticas excluyentes como la ejidalización de las comunidades, donde en la toma de decisiones pesan demasiado aquellos que tienen tierra, frente a los que no.

6 Floriberto Díaz, 1997, pp. 3-4.



En el mismo sentido y como lo registramos para la huasteca hidalguense,7 ha habido periodos en que las autoridades comunitarias han sido sujetos cauti-vos de agentes externos y opuestos a sus intereses colectivos.

PRESENCIA INDÍGENA Y CONFIGURACIÓN COMUNITARIA EN SAN LUIS POTOSÍ

La población indígena

La población indígena estimada por el Consejo Nacional de Población (Conapo) para San Luis Potosí, a partir del censo general de población del año 2000, registra alrededor de 350 mil indígenas; de éstos, el 98 por ciento reside en áreas rurales correspondientes a 23 municipios, 19 de la Huasteca y cuatro de la Zona Media. La población indígena8 en la entidad representa a más del 10 por ciento de la población total estatal, lo que coloca a San Luis Potosí en el grupo de nueve estados con mayor concentración de población indígena en México.

Es en la región conocida como la huasteca potosina, y sus 19 municipios, donde reside 94.8 por ciento de los hablantes de lenguas indígenas de la entidad. En 11 de sus municipios, más de la mitad de sus habitantes de cinco años de edad en adelante se comunican a través de alguna lengua distinta al español, en especial en San Antonio, Tanlajás y Coxcatlán, donde ocho de cada 10 personas hablan una lengua indígena.

La mayoría de los indígenas del estado habita en alguna de las 1,722 localidades registradas por el INEGI en donde viven hablantes de alguna lengua indígena. Del total de los potosinos hablantes de lengua indígena, 88.7 por ciento también habla, en algún grado, el español y 10.2 por ciento

7 Agustín Ávila, 1990, pp. 72-76.8

Concepto de población indígena Instituciones

Núm. absoluto de población indígena

Proporción de población indígena en relación con el total estatal

Hablantes de lenguas indigenas (HLI) INEGI-2000 235 253 10.23%Población indígena estimada (PIE) INI-PNUD-Conapo-2000 348 551 15.2%

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sólo habla la lengua nativa, es decir, son monolingües. En cuanto a las lenguas autóctonas en la entidad, sobresale el náhuatl, con 58.9 por ciento del total de hablantes; le sigue el huasteco, con 37.1 por ciento, y el pame, con 3.4 por ciento. Las mismas lenguas comprenden a 99.4 por ciento de los hablantes de lenguas indígenas en San Luis Potosí. El mapa indica predomi-nancia de lenguas indígenas por municipio, no obstante conviene indicar que en todos los municipios y al interior de algunas comunidades coexis-ten hablantes de distintas lenguas indígenas y del español.

Mientras que en la Huasteca se concentran casi en su totalidad los nahuas y téenek o huastecos; los pames o xi úi habitan en un territorio vasto y diver-so en paisajes que van desde el semidesierto, pasando por la Zona Media y la Sierra Gorda, hasta la misma Huasteca. Al respecto, merece mencionarse que en el semidesierto se encuentran varios sitios sagrados de los huicholes, donde se recolecta el “Peyote”, como ocurre en el Municipio de Real del Catorce, hasta donde, cada año, llegan las peregrinaciones rituales de esa bien llamada “Tribu de artistas”.

C D . D EL M A IZEL

N AR AN J O

AL AQ U IN ES

C AR D EN AS

R AY O N

S AN T A

C AT AR IN A

T AM AS O P O

C D . VALLE SEB AN O

AQ U IS M O N

T AM U IN

S AN V IC EN T E

XIL IT L A

H U E H UE T L A N

T A NC A N H U IT Z

T AN L AJAS

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AX T L A

T A M A Z U NC H A L E

T A M P A C A N

M A T L A P AS AN M

A R T IN

CHALC HIC UA HUTL A

Predominante Pame Predominante Tenek

PredominanteNahua



Apuntes sobre la historia comunitaria

Los historiadores coinciden al señalar que entre los huastecos de la época prehispánica no existía un gobierno unificado, ni fue impuesto algo seme-jante bajo el dominio mexica de la huasteca. Existían señoríos que entre sí se hacían la guerra o se aliaban. Se trataba entonces de unidades territoria-les independientes, cada cual con sus príncipes o soberanos.9 Desde tiempos precolombinos y hasta estas fechas, la presencia indígena en San Luis Potosí y en las huastecas se ha distinguido por su carácter pluriétnico y pluri-lingüístico, es decir, por la cohabitación en un mismo espacio de distintas culturas y lenguas indígenas.

Frontera entre Mesoamérica y Árido América, frontera de guerra y República de Indios, durante el periodo colonial enmarcaron la presencia de poblaciones indígenas que ejercían en distintos grados un poder semi-autónomo, el cual, presumiblemente, encuentra elementos de continuidad hasta la actualidad. La autonomía resultó fortalecida por situarse en la frontera de guerra con los Chichimecas, de tal suerte que, al amparo de las misiones franciscanas y a diferencia de otras zonas, se registra duran-te los siglos XVII y XVIII un fenómeno particular, dado que a los indios de cultura sedentaria se les eximió del pago de tributo y se permitió a sus caci-ques y principales disponer de caballos y de armas, lo cual normalmente estaba reservado exclusivamente para los españoles.10

Al amparo de la dominación indirecta, como una constante de la historia y en distintos grados, las estructuras del gobierno indígena local se mantu-vieron vigorosas y contradictoriamente limitadas, resultando funcionales al poder colonial y poscolonial, pues el autogobierno significaba un gran ahorro a las arcas públicas, daba estabilidad política y, con ello, gobernabilidad, así como el mecanismo para el cobro de impuestos y para sostener una estruc-tura de servidumbre agraria que en varias subregiones se continuaría y alcanzaría grados extremos durante el siglo XIX y hasta la primera mitad del siglo XX.

9 Citando a Fray Nicolas de White, Joaquín Meade (1942: 49) refiere que “En todas partes había señor universal como en México y Mechoacan y Meztitlan, ececto en la GUASTECA… no tenía señor universal, sino cada lugarejo estaba por sí, tenían guerras y lianzas con quien mejor pare-cía, como los señores de Italia… particulares señores todos, y agora no hay ninguno particular tampoco…”

10 José Alfredo Rangel Silva, 2008, p. 70.



Los pueblos indios subsistieron a la implantación de sucesivas institu-ciones y regímenes impuestos por los colonizadores, tales como la enco-mienda, el repartimiento, la hacienda, etcétera.11 La propiedad comunal alimentó la cohesión social entre los indios, pues, como señala Miranda, “el factor principal en la defensa de la propiedad indígena no fueron las armas legales ni la política protectora de la Corona, fueron los indios a través de sus comunidades”.12 No se les permitió el acceso a los puestos directivos de la Colonia, pero se les concedió un gobierno local semi autónomo, que bajo las condiciones de aislamiento imperantes adquirió un alto grado de autonomía, amparada jurídicamente en la legislación de la República de Indios modela-da como institución democrática y participativa conforme a una institución occidental: el Ayuntamiento español.

Desde la Colonia, la huasteca se caracterizó por estructurarse en torno, principalmente, a la coexistencia de dos sociedades articuladas: la indígena, dominada y proveedora de mano de obra para una ganadería en expansión constante, y la criollo-mestiza, que se adueñó en particular de la planicie y los valles, donde la ganadería de engorda constituyó su eje de reproduc-ción básica.13 “Durante el periodo colonial las instituciones impuestas fueron reformuladas por los pueblos de acuerdo a su propia estructura social y composición, hechos que remarcaron y acentuaron en unos las diferencias entre los pueblos y en otros lograron la unión de los mismos”.14

El México liberal del siglo XIX, con la desaparición legal de las repúbli-cas de indios, representó para los indígenas la pérdida primero del control de sus pueblos y, posteriormente, de sus tierras. Efectivamente, la instau-ración del ayuntamiento en el siglo XIX significó que en adelante todos los habitantes de un pueblo tendrían calidad de electores y, al amparo de esta definición, los criollos y mestizos desplegarían su presencia como habitan-tes de las cabeceras de los pueblos de indios o “Repúblicas” convertidos, algunos, en ayuntamientos. Ciertamente estos cambios ocurrieron de manera paulatina a lo largo de todo el siglo XIX, pues más allá de lo que establecieran las nuevas leyes, en la realidad los cargos de la república de indios segui-rían vigentes, incluyendo a sus gobernadores, mismos que pasarían a ser los

11 Juan Manuel Pérez Cevallos, p. 8.12 Citado en Ludka Gortari Krauss, 1972, p. 33.13 Stresser-Péan, 1953, pp. 213-290. 14 Juan Manuel Pérez Cevallos, 1983, p. 7.



Jueces Auxiliares, cargo existente hasta este siglo XXI en las comunida-des rurales y que ha sido plenamente reconocido en las nuevas disposicio-nes legales.

Opresión extrema, toda clase de abusos y el despojo de sus tierras alimen-tarían el desarrollo de varias rebeliones agrarias e indígenas ocurridas durante el siglo XIX, como la de Sierra Gorda (1847-1853),15 Bocas (1847-1853), Tamazunchale (1879-1882),16 Valle del Maíz, Minas Viejas (1905). De éstas, valga señalar que la rebelión de Tamazunchale encabezada por el mítico gobernador indígena nahua, Juan Santiago, en el sur de la huasteca, logró extenderse hasta el norte, sumando a los huastecos o teenek, al igual que algunos pames. Por el oriente se extendió hasta lo que hoy forma parte de la huasteca hidalguense. Los destacamentos militares de San Luis fueron insuficientes para combatir esta rebelión, haciendo necesaria la concurren-cia de tropas de la Ciudad de México, Tamaulipas y Querétaro para que, al tenor de pueblo arrasado, se sofocara el levantamiento. Esta rebelión puede ser considerada como un antecedente directo o precursora de la Revolu-ción Mexicana, y marcaría sustantivamente el desarrollo de la región, pues el movimiento popular, agrario e indígena, quedó desgastado y descabezado, de tal suerte que ello explica, en parte, que la revolución en la huasteca la hicieran los hacendados descontentos con el porfiriato, implicando enton ces que las demandas agrarias y de restitución de tierras no aparecieran. En este sentido, para la población de las huastecas fue una zona de guerra sin bandera agraria, donde las tropas de paso, fueran huertistas, carrancis-tas, villistas o zapatistas, se caracterizaron por el abuso, la leva y la violencia indiscriminada.

Después de la conflagración armada ocurrida durante la Revolución Mexicana, los sobrevivientes se reagruparon y arraigaron voluntariamente en comunidades que con frecuencia partieron de una composición pluri-lingüística. Fenómeno que podemos atribuir a la importancia que esta pobla-ción le ha dado a las seguridades de vivir en comunidad, como estrategia histórica de resistencia y sobrevivencia. Antes y después de la Revolución Mexicana, algunas comunidades lograron la restitución de tierras, otras las volvieron a comprar, otras más se volvieron ejidos y algunas se mantienen hasta la fecha bajo el régimen de la propiedad privada. Lo común y conocido

15 Leticia Reina, 1991, pp. 139-165.16 Enrique Márquez Jaramillo, 1986, pp. 502-522.



es que entre todos reconstituyeron las comunidades y su vida cotidiana, en el marco no sólo de la coexistencia, sino también de la convivencia, es decir, establecieron una autoridad, normas y valores compartidos bajo el mismo techo. Huastecos, nahuas, pames y mestizos reconstruyeron las comu-nidades y compartieron las tierras, sus beneficios y las calamidades propias de la vida en el trópico.

Desde 1911 y dada la indefinición de las tierras, “el gobierno cepedista inició un proceso de deslindes entre ejidos y propiedades” que fue aprove-chado por los indios de varios municipios huastecos para mantener u ocupar sus tierras y, al mismo tiempo, para tratar de cancelar los servicios de traba-jo gratuito a favor de los propietarios.17

Se trata de un periodo envuelto en la convulsión, vacíos y la fragmen-tación del poder que se jugaban en disputas permanentes entre facciones revolucionarias; es relevante para nuestros fines que se deba observar el repar-to realizado por Manrique y el Partido Nacional Agrarista, que en 1923 “demandó armar a todos los campesinos del país” y defendió las milicias armadas existentes en San Luis Potosí; quien, como Gobernador, en sólo dos años repartió casi 400 mil hectáreas, apoyándose en los campesinos que habían sido armados en los años veinte para ocupar o invadir tierras y reali-zar todos los trámites correspondientes.18

En ese periodo se inició un contrato con el gobierno que permitía crear cuerpos policíacos elegidos entre los campesinos. En ese contexto se desarro-llaron como experiencia casi única, junto con Veracruz, los grupos de mili-cias campesinas que al impulso de Saturnino Cedillo comprendieron entre 10 mil y 15 mil hombres, y quienes prestaron importante servicio al gobier-no federal frente a las continuas asonadas, particularmente durante la guerra cristera. La dimensión de esta milicia potosina se puede referir a partir de que, en ese momento, el ejército regular contaba con unos 80 mil hombres. Si bien suponemos que en la huasteca las milicias guardaban un alto grado de autonomía en relación con el mismo Cedillo, lo cierto es que este proce-so permite observar las bases de sustento y continuidad de lo que hoy cons-tituye la presencia de las policías comunitarias presentes en la gran mayoría de comunidades indígenas de la entidad.19

17 Romana Falcón, 1984, pp. 132-133.18 Ibidem, pp. 150-169.19 Ibidem, pp. 190-191.



Ello llevó a un notorio retraimiento de las comunidades, que en ese momento se vieron relativamente aisladas para entonces abordar su lucha por la tierra en un entorno desfavorable, frente al cual la cohesión interna se convirtió en un valor altamente socorrido y casi la única fortaleza interna en una condición de sobrevivencia y resistencia local. Aun cuando se trata de un episodio no investigado, nos atrevemos a pensar que durante la ex-propiación petrolera sucedió una necesaria alianza entre el general Cárde-nas y los rancheros huastecos, pues fue el mismísimo presidente Lázaro quien extendió los primeros certificados de inafectabilidad y el control mo-nopólico de la venta de ganado, mediante la expedición de guías para la compra venta, asignadas exclusivamente a las uniones ganaderas. Todo ello explicaría el que aquí la reforma agraria del periodo cardenista no llegara con la radicalidad ocurrida en otras regiones. De ahí que cada comunidad realizara por separado alianzas, trámites y luchas, que ciertamente encontra-ron un respaldo significativo en la presencia de guardias rurales, quienes en premio por sus servicios al gobierno durante la guerra cristera mantuvie-ron las armas y con ello garantizaron, en algún grado, la integridad física de sus representantes y comisionados encargados de los comités agrarios para solicitar reparto, confirmación o ampliación de la dotación agraria; encarga-dos de trámites agrarios que en las huastecas hidalguense y veracruzana eran simplemente asesinados.

Valga enfatizar que las comunidades constituyen la columna vertebral que a manera de red guardan y recrean continuamente el capital social, desde donde los indígenas no sólo han luchado por la tierra, sino también por el acceso a los satisfactores propios de la vida en sociedad. Esfuerzos, luchas, trabajos y quehaceres cotidianos gracias a los cuales tienen escuelas, cami-nos, casas comunales y muchos otros servicios construidos con faenas. Desde las historias comunitarias y las que relatan sus pobladores de memoria es posible afirmar que las primeras escuelas fueron edificadas con su mano de obra y su trabajo, y que los primeros maestros pagados por las propias comunidades a menudo han enfrentado la resistencia de los cacicazgos y autoridades municipales. En la década de 1970, con recursos públicos y traba-jo comunitario, se inicia el proceso de construcción de infraestructura básica, donde en torno al agua y otros servicios, así como por la construcción de caminos y puentes, se inició un proceso de reagrupamiento de la población en las cabeceras y barrios de pertenencia, modificando su previo hábitat



disperso. Todo ello gracias a su organización y su autogobierno, mismos que frente al exterior han guardado un notable dinamismo, resultado de una permanente tensión frente a la autoridad y fuerzas externas. Ya desde la dé-cada de 1960, al amparo de la inicial construcción de caminos y puen-tes, se dejaron de lado las rutas de los arrieros y la navegación fluvial que, mediante los ríos Moctezuma y Pánuco, conectaban a la huasteca potosina con el puerto de Tampico. Con ello, quedaron abiertas las nuevas rutas y condiciones para la articulación de las comunidades entre sí y con la cultu ra nacional.

No fue sino hasta la década de 1970 cuando la acción del Estado, del gobierno federal, en una alianza no declarada pero sí fáctica con el movimien-to campesino, desestructuró el poder de los grandes caciques y ganaderos de la región, para culminar un proceso de reforma agraria en el que la expropiación y redistribución de tierras de la zona de riego llamada Proyecto Pujal-Coy20 tuvo un papel relevante. En 1950, sólo el 11 por ciento de la superficie total de 18 municipios de la huasteca potosina correspondían legalmente a la propiedad social (Ejidos y Comunidades Agrarias); para 1960 la propiedad social asciende al 32 por ciento, y en 1970 es ya del 41 por ciento de la superficie total. A partir de la década de 1970, la propiedad social se amplía significativamente a costa de la propiedad privada, como efecto directo tanto del movimiento campesino como de las acciones expro-piatorias del Estado para fines de irrigación. De esta manera y en el marco de la Nueva Ley de Aguas de 1973, la proporción de tierra por tipo de propie-dad tiende a invertirse. Es el caso, por ejemplo, de los municipios de Ébano y Tamuín, donde la superficie en propiedad privada en 1970 representaba el 70 por ciento del total de la tierra, y para 1980 pasó a representar sólo el 25 por ciento del total en sólo la década referida. En la misma dirección apunta Gerardo Hernández para la zona teenek, donde únicamente en dos municipios la propiedad social representa menos del 50 por ciento, mientras que en seis municipios es mayor al 50 por ciento, y en dos superior al 78 por ciento. Estas profundas transformaciones en cuanto a la concentración de la población en cabeceras y barrios con acceso a los servicios básicos, la construcción de vías de comunicación y la propiedad de la tierra, que se produjeron en tan sólo dos décadas, significaron la modificación, en todos los órdenes, de la vida comunitaria y las culturas indígenas, que quedaron

20 Agustín Ávila, 1981, p. 388.



de lleno expuestas a la cultura y a las formas de organización nacional. De ello nos ocuparemos más adelante.

La configuración comunitaria en la actualidad

En correspondencia con nuestro concepto de comunidad y la aplicación del principio legalmente establecido de autoadscripción, hemos identificado la existencia de 388 comunidades indígenas en el estado de San Luis Potosí.

Si bien, el INEGI registra en el censo del año 2000 que el estado de San Luis Potosí cuenta con 1,723 localidades con presencia de hablantes de len-guas indígenas, la localidad como categoría censal que se refiere a unidades de asentamiento, no da cuenta de la identidad comunitaria, ni de cómo se agrupan dichas localidades para integrar barrios, anexos, secciones, etcétera, de las comunidades. Tampoco nos dice cómo esas comunidades están orga-nizadas, cómo toman decisiones y cómo regulan su convivencia interna, ni cómo reconocen su historia compartida o sus autoridades comunes, o cómo es que reivindican sus derechos.

En Chiapas, el alzamiento indígena del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) el 1 de enero de 1994 hizo visible la vigencia y el vigor del mundo indígena, y constituyó un impulso principal al reconocimiento de dere-chos indígenas en todo el país. A la iniciativa de “Los Acuerdos de San An-drés Larráinzar” respondieron los cambios ocurridos a partir de entonces en San Luis Potosí, mismos que se han sucedido en cascada y con coheren cia jurídica, para constituirse como disposiciones legales, desde entonces apli-cables en alto grado.21

21 Efectivamente, durante el 2003 se reforma el Artículo 9o. Constitucional y se emite su respectiva ley reglamentaria. Desde entonces se suceden en la entidad numerosas modifica-ciones a los ordenamientos legales en materia indígena, entre las que se pueden destacar, tanto La Ley de Justicia Indígena y Comunitaria como el reglamento para el registro legal de las comunidades indígenas en un padrón. La reforma indígena potosina se distingue por haber reconocido las prácticas sociales, políticas y jurídicas indígenas que siendo compatibles con los derechos humanos rigen la convivencia comunitaria. En este sentido y al reconocer a las comunidades la calidad de sujetos de derecho público, y con ello sus actos de autoridad, se les está reconociendo como un cuarto nivel de gobierno. Al reconocer las prácticas indígenas, se les está descriminalizando; con ello los efectos e impactos de la nueva legislación son inmedia tos y aplicables; de ahí que tanto sea la única entidad donde se reconoce a las policías comunitarias, como que cuente por mandato constitucional con la identificación de los suje-tos de derecho colectivo, inscritos en un padrón de comunidades. Así la ley se hace plena-mente aplicable. Huelga decir que el padrón general de comunidades fue realizado y concluido por El Colegio de San Luis.



Efectivamente, en el estudio bajo mi cargo sobre el padrón de comuni-dades indígenas en San Luis Potosí, mismo que nos ha ocupado desde el 2004, se ha podido establecer la identificación in situ de 389 comunidades indígenas autoadscritas, distribuidas en 23 de los 58 municipios de San Luis Potosí.

Por otra parte, encontramos que bajo el concepto de comunidad tienen cabida distintas formas de tenencia de la tierra, como se ilustra en el siguien te cuadro:

Comunidades indígenas por tipo de tendencia de la tierra

Comunidades agrarias Ejidos Propiedad privada Nuevo centro

de Población Suma

147 185 37 19 388

Fuente: Proyecto “Padrón de Conunidades Indígenas”, El Colegio de San Luis.

Las historias comunitarias constatan que, a lo largo de los últimos cien años, ha ocurrido un proceso continuo de reproducción por fisión, donde de las comunidades originales o cabeceras madre se desprenden barrios o anexos, y posteriormente algunos de ellos, a la manera de reproducción celular, se convierten en nuevas cabeceras, que después de un tiempo tam-bién viven la separación y fragmentación.

Con mayor frecuencia las comunidades se integran por más de un asentamiento humano o localidad, hasta el caso de una de ellas que se integra por 45 barrios y anexos. Incluso, el modelo más antiguo o colonial de comunidad indígena se compone de un centro o cabecera, con sus anexos, secciones o barrios, a semejanza de lo que fue la República de Indios. Hemos encontrado que el 77.73 por ciento de los indigenas, según nuestros re- gis tros actuales, viven en comunidades de tipo plurilocal,22 es decir, que se componen de más de una localidad según la categoría censal del INEGI.

Podría pensarse que la lógica de unidad, reproducción y fisión, responde a la búsqueda permanente de seguridad, eficiencia y equidad. La búsqueda

22 Totales de la clasificación de barrios con los que cuentan las comunidades al interior

Comunidades unitarias 217 Comunidades de 2 a 5 barrios 110 Comunidades de 6 a 10 barrios 32 Comunidades de 11 y más barrios 29 Total 388 comunidades



de seguridad se corresponde a una percepción de la correlación de fuerzas y a la conciencia sobre la protección que ofrece la vida comunitaria. Lo sustan-tivo de la eficiencia se relaciona, a mi parecer, con las condiciones propias y efectivas del autogobierno y los medios y prácticas de control social.

¿LA COMUNIDAD INDÍGENA COMO UN PODER LOCAL?

Comunidad frente a localidad

Como antes indicamos, las comunidades se constituyen esencialmente por una población arraigada en uno o varios asentamientos y sujeta voluntariamente

a una misma autoridad, donde en distintos grados comparten lengua, cultura y

un auto reconocimiento como miembros de una colectividad con una historia

compartida y sobre todo con derechos y obligaciones asociados, con visiones, valores e intereses compartidos bajo un mismo techo o espacio territorial. La falta de consideración a la frecuente composición de una comunidad articulada por varias localidades representa una aberración extendida a las políticas públicas y privadas, que de esta manera ignoran y posiblemente combaten el capital social depositado al interior de las comunidades, mismo que ha sido construido a lo largo del tiempo y guarda potencialidades indis-pensables para el buen gobierno y desarrollo.

Disponen, con independencia del tipo de propiedad agraria, de un espa cio territorial identificado, donde los conflictos por linderos, tanto en-tre las comunidades como entre los barrios de una misma comunidad, se resuelven y concilian cuando se descarga con claridad el asunto de ¿a quién le deben sus contribuciones, faenas y servicios comunitarios en el sistema de cargos? Con ello se revela que más que sobre la tierra, la discusión es, en el fondo, sobre la jurisdicción de una autoridad local, pues efectiva-mente la comunidad ejerce un grado de sujeción sobre sus miembros in-tegrantes, ya que consideran que no hay derechos sin obligaciones y, al mismo tiempo, no hay obligaciones sin derechos. En el mismo sentido se ha encontrado que, por ejemplo en el municipio de Tanlajas, la entrada del Procede fue aprove chada por las asambleas comunitarias para redistribuir la tierra de manera más equitativa e incorporando a los jóvenes.



La organización interna y estructura de mando, como componentes del poder público local son claros y están presentes en todas las comunida-des; de ello se da constancia, a manera de ejemplo, con algunos gráficos de la organización comunitaria que revelan los sistemas de cargos y jerarquías de autoridad entre nahuas, huastecos y pames.

El primer caso y que puede considerarse extremo, es el de la comunidad pame de “La Palma”, pues tratándose del ejido más grande del estado de San Luis Potosí, encontramos que se integra por 43 localidades denominadas anexos, de los cuales una parte se sitúa en el municipio de Tamasopo y la otra en el municipio de Rayón. En conjunto, la comunidad de “La Palma” alberga una población total de 7 024 personas. Tiene un estatus legal de ejido y según la historia oral y las referencias documentales consultadas, esta comunidad fue creada en 1669 y, desde entonces, ha vivido numerosas vicisitudes, como el haber sido tierra comunal, cabecera municipal y parte de una hacienda, hasta que la propiedad agraria se regularizó como ejido en 1924, una vez que se le restituyeron las tierras de las que habían sido despojados.

Territorio de la comunidad pame de “La Palma” municipios de Rayón y Tamasopo, S.L.P.


Organización y sistema de cargos de la comunidad pame de “La Palma”

La Palma Tamasopo, S.L.P.

Consejo deVigilancia

GobernadorTradicional

DelegadoMunicipal

PresidenteSecretarioTesorero

3 Suplentes

Presidente3 Secretarios2 Suplentes

AsambleaGeneral

Agraria

ComisariadoEjidal

1 Comandante2 Mayules

Representantede asuntosindígenas

JuezAuxiliar

Representantede Comisariado

Juez AuxiliarPropietario

Suplente de JuezAuxiliar

ComitésInstitucionales

ComitésInternos

Educación InicialSecundaria

TelesecundariaPreescolar

TelepreparatoriaCasa de Salud

ClínicaOportunidades

ProcampoAgua

ElectrificaciónCaminoTienda

Comunitaria

CapillaPresidenteSecretarioTesorero

BarrioAguapuerca

BarrioLa Manzanilla

Barrio Sabinito Quemado

BarrioPozos Cuates

BarrioHuizachal

Barrio Sabinito de los Orozco

Barrio Sabinito Tepehuajal

BarrioLa Palma Centro

BarrioPuerto Verde

BarrioTierras Coloradas

BarrioEl Epazote

Barrio Rincónde Ramírez

Barrio RincónLa Mohonera

Barrio Cañónde la Vígen

BarrioEl Obispito

Barrio El Carnero

Barrio La Cuchilla

Barrio Tanquedel Borrego

Barrio Rancho Nuevo

BarrioLas Canoas

Barrio Abinitode Caballete

Barrio Copalillos

Barrio Pozodel Sauz

Barrio Vallecitos

Barrio Vicente Guerrero

Barrio La Vieja

Barrio La Alberca

BarrioNaranjito

BarrioPuertecitos

BarriEl Piruche

Barrio El Nogalito

Barrio La Brecha

BarrioLa Cebadilla

BarrioLa Escondida

BarriLas Guapas

Barrio Las Marías

Barrio Cuesta Blanca

Barrio El Carrizo

Barrio Lagunadel Saucillo

Barrio Nueva Reforma

Juez Auxiliar Representante comisariado Comités Policías

Book Organizacion politica.indb 10301/12/11 13:15


Para ilustrar una comunidad huasteca o teenek, optamos por presentar

el caso de una comunidad plurilingüe de la sierra alta, ubicada en el muni-

cipio de Aquismón, donde si bien predominan los teenek, hallamos tam-

bién hablan tes de pame y de español. De los nueve barrios que constitu-

yen la comuni dad, encontramos que en seis la primera lengua es el teének

o huasteco, mientras que en dos (La Mesa y La Reforma) la primera lengua

es el pame, y que en el barrio de El Sabino el español es la primera lengua.

Territorio de la comunidad Teenek de “Tanzozob” municipio de Aquismón, S.L.P.

Como se ilustra en la siguiente figura, los nueve barrios y sus lenguas

integran una sola comunidad y una estructura de autoridad y sistema de

cargos común:


AsambleaGeneral

Agraria

Comisariadode Bienes

Comunales

Consejo deVigilancia

Juez AuxiliarComités

InstitucionalesComitésInternos

PresidenteSuplente

SecretarioSuplenteTesoreroSuplente

PresidenteSuplente

SecretarioTesorero

Juez AuxiliarPropietario7 Mayules

SaludElectrificaciónSub comité dif

Consejo de Desarrollo

SocialMpal.Agua

TiendaComunitaria

CaféPreescolarPrimaria

Secuandaria

CaminoIglesia Católica

Danza

BarrioJagueyCerrado

BarrioYerbaBuena

BarrioLa Mesa

BarrioLa Brecha

BarrioEl Puerto

BarrioLa Reforma

BarrioEl Sabino

DelegadoMunicipal

DelegadoMunicipal

DelegadoMunicipal

DelegadoMunicipal

DelegadoMunicipal

DelegadoMunicipal

DelegadoMunicipal

Organización y sistema de cargos de la comunidad teenek de “Tanzozob”



Para el caso nahua elegimos la comunidad de “Santiago”, la cual tiene un estatus legal de comunidad agraria y se ubica en el municipio de Tama-zunchale. Su nombre es en honor de “Santiago apóstol”, patrono de la comunidad. El año de fundación se remonta hacia 1750. Cuenta con una su-perficie de 2, 914 hectáreas y de acuerdo con la información proporcionada por sus autoridades, la población total es de 9, 051 habitantes. Cuenta con 21 barrios cuya composición territorial y la ubicación de los distintos asen-tamientos que la integran se ilustra en la siguiente gráfica.

Territorio de la comunidad nahua de “Santiago”, municipio de Tamazunchale, S.L.P.

Como indicábamos antes, las comunidades en propiedad privada guardan una estructura interna con un patrón semejante, donde la diferencia es que no hay presidente del comisariado ejidal o de bienes comunales ni su respec-tivo consejo de vigilancia. El caso ilustrativo es el de la comunidad nahua de Arroyo de Enmedio del municipio de Axtla, mismo que cuenta con dos barrios que la integran.



Organización y sistema de cargos de la comunidad nahua de “Arroyo de Enmedio”

Sistema de autoridad, justicia y representación

A propósito de la existencia de un cuerpo organizado de autoridad y un sis-tema de cargos y gobierno local encontramos que, como se ha ilustrado antes, cada comunidad cuenta con un sistema de autoridad y cargos, donde sus miembros cumplen con una responsabilidad de funcionarios sin retri-bución económica y, en muchos casos, el ejercicio de los cargos supone el patrocinio individual.23

Se trata de una organización interna sólida y eficiente, con capacidad para autorregularse. En efecto, frente a la visión general que reduce la repre-sentación comunitaria a una ambigua e indefinida autoridad tradicional, en las comunidades indígenas potosinas encontramos una estructura de orga nización (sistema de cargos secularizado) basada en principios consisten-tes. La participación en las tareas del bien común alcanza proporciones que involucran entre 10 y 15 por ciento de la población total de cada comuni-dad, que participan en el gobierno comunitario indígena local. Ello se pue-de inscribir en lo que Robert Putman ha llamado el “capital social”.

23 Pedro Carrasco, 1991.

Asamblea General

DelegadoMunicipal

1er. Suplente2do. Suplente

JuezAuxiliar

Juez AuxiliarPropietario

1er. Suplente2do. Suplente

Secretario

ComitésInstitucionales

Casa de SaludTercera Edad

DIFOportunidadesElectrificación

CONAFEEducaciónPre-escolar

PrimariaTelesecundaria

ComitésInternos

CaminoCapilla Católica

BarrioCuatecoyo

BarrioEl Saucito

Comités Comités



Encontramos una estructura interna de cargos con hasta siete niveles de autoridad. Cargos a los cuales, en general y por tradición, se accede median-te un sistema escalafonario, el cual permite que quien llega al nivel más alto es porque cuenta tanto con una experiencia como con la habilidad y la solvencia moral para ser elegido. Valga señalar, a manera de epígrafe, que cuando se inquiría al respecto, en algunas comunidades se nos decía que un criterio para ser elegido como autoridad superior era que se tratara de una persona con buen trato, conciliador y que no golpeara con las palabras. Ciertamente también encontramos que en cargos como el de Mayul para los teenek, o Tequihuas para los nahuas, que fungen como citadores, avisa-dores y/o policías, el criterio de elección favorece a los jóvenes, quienes cuentan con la fuerza física para andar los caminos notificando y para dete-ner y someter a los transgresores del orden establecido. Ha ocurrido que, recientemente y a partir del creciente proceso de migración internacional entre los indígenas potosinos, se opta por elegir a personas que después de años de experiencia migrante y con otros conocimientos, accedan a cargos de alta jerarquía sin haber cumplido con todo el escalafón. Los criterios y mecanismos varían de comunidad a comunidad, de sus circunstancias y de sus ensayos. No obstante, en todos los casos, el sistema de cargos y las funcio nes de autoridad son una muestra clara del proceso de adaptación y re-creación de la organización social de las comunidades indígenas.

Es de mencionarse la dinámica y los instrumentos utilizados por las auto-ridades comunitarias para la autorregulación y el cumplimiento de las fun-ciones de su cargo. Van desde el uso de sistemas de radiocomunicación para proporcionar y recibir información, comunicar problemas y solicitar ayuda al municipio, hasta la existencia de cuerpos de policía y guardias rurales que se encargan de proteger el entorno y la seguridad de sus miembros. De esta manera, encontramos amplios cuerpos de policía comunitaria24 que en un solo caso comprenden hasta cuarenta personas de la comunidad; mien-tras que en algunos municipios el cuerpo de policía municipal no rebasa a las quince personas; o bien, bajo otro criterio, hay un policía por cada mil quinientos habitantes. Los guardias rurales merecerían un capítulo aparte,

24 San Luis Potosí es la única entidad del país que reconoce legalmente la existencia de la “policía comunitaria” y la figura de la “detención preventiva”. Ver Reforma al artículo 9o. Consti-tucional, Ley Reglamentaria del Artículo y Ley de Administración de Justicia Indígena y Comu-nitaria del Estado.



pues en San Luis Potosí es una figura que tiene más de sesenta años de exis-tencia; cuentan con licencia para el uso de armas reglamentarias del ejército, son elegidos para su cargo por la comunidad y se sujetan al mando de la autoridad comunitaria; ejercen su cargo de manera honorífica, se encar gan no sólo de prevenir robos y asaltos, sino ahora también de garantizar la seguridad de las personas cuando acuden a las cabeceras municipales para cobrar los subsidios gubernamentales, como Procampo y Oportunidades.

El sistema de autoridad comunitaria cuenta con un amplio y ordenado cuerpo de funcionarios cuya jerarquía alcanza hasta siete niveles, como se ilustra en el siguiente cuadro:

Nivel de jerarquía del sistema de cargos de la autoridad local en las comunidades indígenas de San Luis Potosí

Nivel Cargos

1 Asamblea General-Asamblea Agraria-Asamblea de Autoridades-Asamblea de Barrio

2 Comisariado Ejidal o de Bienes Comunales (presidente, secretario, tesorero y suplentes)Consejo de Vigilancia (presidente, secretario, tesorero y suplentes)Gobernador Pame

3 Juez Auxiliar (1er. juez, 2o. juez y 3er. juez) Delegado Municipal (propietario y suplente)

4 Comandante-subcomandante y cabo5 Policías y guardias rurales6 Tequihuas-mayules-vocales-citadores-notificadores7 Comités

Fuente: Proyecto “Padrón de Comunidades Indígenas”, El Colegio de San Luis.

Por otra parte, indicamos dos cargos más en el sistema de autoridad comunitaria: los jueces auxiliares y los delegados municipales. No podemos omitir un hecho significativo: el cargo de delegado municipal no está reco-nocido en ley alguna, ni está presente en todos los municipios y comunida-des; parecería predominante entre los nahuas, pero no exclusivo. Se trata, pues, de una autoridad de hecho, que en la práctica es reconocida por las autoridades municipales como interlocutor válido; cuenta con sello y cumple todos los protocolos de la autoridad. En cuanto a los jueces auxiliares, mucho queda aún por investigar, sin embargo, podemos decir que corres-ponderían, en promedio, seis jueces auxiliares a cada comunidad indígena como lo muestra el siguiente cuadro.



Jueces auxiliares y delegados municipales en comunidades indígenas

MunicipiosComunidades

indígenas LocalidadesJueces

auxiliaresDelegados

municipales

23 388 1 369 2 366 990


Organización social, autoridad, costumbre jurídica, lengua y cultura deben entenderse como un todo integrado, articulado e interdependiente, es decir, como un sistema, pues de otra manera los datos y/o elementos aislados inducen a visiones ambiguas sobre la autoridad indígena, a la que reducen simplemente bajo el término de “autoridad tradicional”.

Todo ello, distinguiendo ámbitos o campos interdependientes, integra en conjunto una jurisdicción propia desde donde se establece un sistema de

representación y toma de decisiones, costumbre jurídica e instituciones que regu-

lan la acción colectiva como, por ejemplo, las faenas.

En las comunidades indígenas en San Luis Potosí, las atribuciones direc-tas para atender y resolver los asuntos vinculados a las disputas, conflictos, controversias y faltas o delitos se depositan principalmente en la figura del juez auxiliar y en la del delegado municipal. Los asuntos en materia admi-nistrativa, penal, civil y familiar, generalmente cuando se trata de ejidos o comunidades agrarias, son atendidos por el comisariado ejidal o de bie-nes comunales, quienes se ocupan de los asuntos agrarios. En el caso de las comunidades en propiedad privada, es el juez auxiliar o delegado muni-cipal quienes atienden problemas agrarios de linderos, derechos de paso (servidumbres) y otros vinculados con el uso común de bosque, aguas y espacios colectivos en general. No obstante, encontramos que de acuerdo con el tipo y el tamaño del problema, puede concurrir, para la atención de éste, un grupo ampliado de autoridades de distinto nivel y ámbito. En ese mismo sentido, hay cuestiones que en definitiva son turnadas a la asamblea de barrio o a la asamblea general.

El sistema de autoridad y justicia en las comunidades indígenas integra una condición variable de derechos y obligaciones. Disponen de institucio-nes y prácticas propias como la faena, los rituales y un calendario anual festivo-ceremonial interminable. Cuentan con una policía comunitaria y



con mecanismos para tomar acuerdos; atienden y resuelven a su manera, los conflictos, faltas y delitos de lo que consideran el ámbito interno, es decir, de su competencia y facultades propias. Esto es, cuentan con un gobierno local propio y relativamente autónomo, con capacidad para asegurar un orden social, para poner en juego un conjunto de recursos comunitarios que se aplican para el bienestar colectivo, y para velar por la seguridad de sus miembros.

Para ilustrar lo anterior, haremos una breve referencia sobre el procedi-miento y mecánica practicada en algunas comunidades para tipificar y atender faltas y delitos que consideran en su esfera interior de competencia. Los casos referidos al expresar un debido proceso de juicio con derecho de audien-cia y réplica, vienen a deslindar a la justicia indígena con la justicia por propia mano, con la que por lo general lamentablemente se les asocia. Así, tene-mos que en la comunidad teenek de “Xolol” perteneciente al municipio de San Antonio, S.L.P., se reporta el siguiente procedimiento:

Las autoridades de la comunidad consideran faltas o delitos menores riñas entre vecinos, andar en estado de ebriedad, robos pequeños, chismes, el que interviene para la solución es el juez auxiliar, en coordinación con el comi-sariado y el consejo en colegiado, mediante el siguiente procedimiento: si no hay queja, no se puede intervenir, sólo en caso de que exista un “quejoso” actúan las autoridades, que por lo regular llaman a los implicados para que se pongan de acuerdo; si el acusado es culpable se le obliga al pago de los daños y a que se comprometa a no seguir afectando a la gente, a veces el quejoso también recibe llamada de atención porque interpone una queja sin fundamento.

En la comunidad pame de “La Palma”, de los municipios de Tamasopo y Rayón, S.L.P., encontramos que:

Las autoridades consideran como delitos menores el agredir a una persona, algún robo menor, chismes, calumnias, lesiones leves, escándalo en la vía pública, agredir a un menor, faltar el respeto a una mujer o a cualquier persona; el que interviene para su solución es el juez auxiliar y lleva a cabo el siguiente procedimiento: cita a las partes y trata de conciliar, si hay un culpable se le asigna una multa y reparación del daño y se levanta el acta correspondiente.



En la comunidad nahua de “Xochicuautla” del municipio de Tampacán, S.L.P., se registra que:

Las autoridades de la comunidad consideran como faltas o delitos menores escándalo en la vía pública, pelea sin sangre, problemas familiares, robos pequeños (maíz, naranja, gallinas), chismes, el que interviene para la solución es el juez auxiliar y el delegado, en ocasiones participan el comisariado y el consejo; para su solución se lleva a cabo el siguiente procedimiento: se presenta una queja con el juez; éste cita a las partes, trata de resolver el pro-blema, si lo resuelve se levanta acta, se aplica un multa de $50.00 a $200.00 según el delito y si no se resuelve lo pasa con el delegado, si el delegado no lo resuelve lo turna al municipio con el síndico municipal.

Por otra parte, la participación de la mujer en el sistema de cargos de la autoridad indígena es un asunto complejo. Contamos con algunos datos cuan-titativos que muestran, tal vez como un fenómeno relativamente reciente, que las mujeres llegan a ocupar cargos del más alto nivel comunitario. Así, en doce municipios con predominancia de hablantes de lengua indígena, encon-tramos a las mujeres en cargos superiores en 43 de las 188 comunidades consideradas, lo que significa que en el 22 por ciento de las comunidades las mujeres ocupan cargos comunitarios de nivel superior, lo que indica que no se trata de casos aislados.

Acceso de las mujeres a los cargos superiores en comunidades de trece municipios

Municipio y lengua indígena predominanteNúmero total

de comunidades

Número de comunidades donde una mujer ocupa

cargos superiores

Santa Catarina; Pame 8 1Aquismón; Huasteco o Teenek 19 4San Martín Chalchicuautla; Nahua 43 5Tamazunchale-Nahua 32 9Axtla-Nahua 31 8Santa Catarina-Pame 8 1Valles-Teenk 10 3Ébano-plurilingüístico 2 2Huehuetlán-Teenek 11 3Matlapa-Nahua 13 4San Antonio-Teenek 10 2Tamasopo Rayón-Pame 1 1Suma 188 43




Conviene presentar, a manera de ejemplo sobre cómo se articula el poder comunitario con el exterior y de manera preponderante con el muni cipio, algunos sucesos registrados recientemente en la prensa y en campo. Se trata de casos cotidianos que resultan ilustrativos del peso de la acción comunitaria ante los municipios, al amparo de la nueva legislación estatal en materia de derechos y cultura indígena.

Por ejemplo, en la comunidad teenek de la Loma, municipio de Tanquián, S.L.P., las autoridades y la asamblea comunitaria participan activamente en la regulación de la venta de bebidas alcohólicas; ponen así un alto, entre otros, a la práctica, si bien disminuida, de obtener productos y trabajo indígena a cambio de bebidas embriagantes.25 La cuestión es que la nueva ley de alcoho-les en su adaptación a la reforma constitucional estableció que es necesa-rio el consentimiento de la asamblea general para otorgar un permiso para la venta de bebidas alcohólicas.

En la comunidad teenek de Tancuime, municipio de Aquismón, la inter-vención de la policía comunitaria impidió un acto arbitrario y brutal por parte de la policía municipal.26 Los policías comunitarios estaban actuando dentro de su jurisdicción y en un asunto de su competencia como lo establece la ley indígena, pues sin ésta podrían haber sido acusados entre otras cosas,

25 Diario Huasteca Hoy, lunes 17 de septiembre, 2007. Mario Castillo, reportero. “Tanquián.- A partir de este fin de semana quedó prohibida la venta de bebidas alcohólicas en la comuni-dad de La Loma. El síndico municipal, Juan Javier Bautista Fernández, informó que […] se tuvo una reunión con los representantes comunitarios y jueces auxiliares. Ahí los habitantes de la comunidad decidieron por unanimidad prohibir de forma permanente la venta de cerveza y todo tipo de licores o bebidas embriagantes, por lo que se cancelarán todos los permisos o licencias para la venta de estos productos.”

26 Diario Huasteca Hoy, junio 30, 2009. Graciela Velásquez reportera. Golpearon a dos per-sonas sin razón en un baile y la policía comunitaria impidió la arbitrariedad de los municipales. “Aquismón.- Vecinos de la comunidad de Tancuime, presentarán demanda ante el Agente del Ministerio Público y una queja en la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH) contra el comandante y elementos de la Policía Municipal, por abuso de autoridad […] cerca de las 02:00 horas del domingo un grupo de uniformados de la preventiva al mando del Comandan-te Jesús Vidales, llegó al lugar para realizar una revisión a los asistentes. En ese mismo sitio se encontraba el hermano de Timoteo, Tomás Remigio de 18 años de edad, que de manera sorpre-siva fue jaloneado y tirado al suelo por los uniformados. Esto generó que los habitantes del lugar los rodearan, para impedir que se llevaran al joven ya que sólo estaba sentado y no había cometido delito alguno. En ese momento Timoteo se acercó y los policías municipales inmedia tamente le pusieron las esposas y lo jalonearon; ante la brutalidad con la que era sometido, intervinieron los policías de la comunidad e impidieron que se cometiera una injusticia con él. El afectado dijo que presentará la denuncia correspondiente, porque no puede quedar impune el delito cometido por los gendarmes, que en vez de andar correteando delincuentes actúan contra gente indefensa, sólo para bajarles dinero.”



de usurpación de funciones, amenazas y obstrucción de la justicia. La misma comunidad presionó a la autoridad municipal y al ministerio público, quienes liberaron a un agresor que, machete en mano, profirió varias heridas a dos vecinos de la misma comunidad y, el agresor, llevado por la comunidad ante la misma autoridad que lo liberó, se comprometió a pagar los gastos médicos de los agredidos.27

En el municipio nahua de Tanlajás se reporta que por la intervención de la Jueza Auxiliar de la comunidad de Quelabitat Calabazas, el Síndico Municipal es obligado a reintegrar recursos indebidamente cobrados.28 Es también el caso de la supervisión a los maestros, que a manera de contralo ría social y que por ley las comunidades tienen derecho a ejercer, en la comuni-dad nahua de Soledad de Zaragoza, Municipio de Xilitla, S.L.P., las auto-ridades comunitarias lograron deponer al director y a profesores de una escuela primaria.29

27 Diario El Pulso, 27 de enero, 2006, Alfredo Lara reportero. “Aquismón.- Alrededor de 300 indígenas de la comunidad de Tancuime, perteneciente a este municipio, se manifestaron en la oficina del Ministerio Público del lugar en demanda de justicia, pues el pasado miércoles fue libe-rado un joven que lesionó a dos con un machete y fue puesto en libertad después de haber paga-do una fianza de mil 500 pesos […] Al darse cuenta, los campesinos decidieron este jueves, exigir, según ellos, justicia para los macheteados, pues de acuerdo a lo relatado por los mismos, el joven tiene antecedentes penales y “ya ha hecho varias”, aseguraron. […] pues a la misma oficina llevaron al joven acusado, el cual dijo que pagaría los gastos médicos solamente.

28 Diario El Mañana de Valles, 24 de mayo, 2009. Graciela Velásquez reportera. Intervención de la juez auxiliar mujer logra fregar al síndico municipal. “Tanlajás.- En una clara violación a su encomienda como servidor público, el síndico Luis Astello Espinoza, cobró indebidamente mil 400 pesos a humilde mujer por la expedición de un acta de defunción de un familiar, la cual debió ser entregada en un término de 24 horas y de forma gratuita. […] La corrupción del funcionario fue denunciada ante el alcalde Efrén Barrón Ramos, por la misma afectada Valentina Dorado Almanza y la juez auxiliar Reyna Alvarado Dorado de la comunidad Quelabitat Calaba zas, ordenando la autoridad el descuento del dinero mal obtenido, en el pago quin-cenal del Síndico municipal.”

29 Diario El Mañana de Valles, 11 de octubre, 2008. Tonathiú Recendiz, reportero. La comuni-dad depone al director de una primaria por irregularidades. “Xilitla.- El pasado miércoles más de 50 padres de familia se manifestaron en las instalaciones de la Escuela Primaria “Ignacio Zaragoza” de la comunidad Soledad de Zaragoza, como presión tras una cadena de irregularidades por parte de los profesores de la institución, además acusan al supervisor de la zona, Ramón Ramírez Martínez, de querer imponer como director a Humberto Márquez Correa, sin respetar las decisio-nes de éstos. Los inconformes eran encabezados por el presidente de la sociedad de padres de familia, Ignacio Olvera Mar; el comisariado ejidal Otilio Corona Bocanegra, el presidente del conse jo de vigilancia, Macedonio García García y el juez auxiliar, Fernando Roque Cruz […] Des-pués de varias horas los presentes acordaron nombrar a un nuevo director para el plantel, que-dando al frente la profesora Julia de la Cruz, mientras que los profesores referidos fueron reubi-cados en otras escuelas.”



Por último, presentamos el caso de la comunidad huasteca o teenek de Lázaro Cárdenas en el Municipio de San Vicente Tancuayalab donde se suscitó un conflicto por paso de servidumbre, pues un ejidatario decidió cancelar una servidumbre de paso, que ciertamente atravesaba su parcela y era utilizada por otros ejidatarios para acceder a las propias. El conflicto se inició el 20 de febrero de 2008 y su resolución reabriendo el paso de acceso implicó buena parte del año, dado que tanto la presidencia municipal como el visitador de la Procuraduría Agraria correspondiente al municipio de San Vicente Tancualayab en principio daban la razón al ejidatario que clausuró el paso, sin embargo la asamblea comunitaria y todas las autoridades apela ron esa definición, dado que además tanto el Comisariado Ejidal como el Juez Auxiliar eran imputados por alterar el orden. La asamblea y autori-dades formularon un planteamiento apelando a la ley indígena:

[…] de acuerdo a la Ley Reglamentaria sobre los derechos y la cultura indí-gena, aprobada el 9 de septiembre del 2003; artículo 9o. noveno del capitu-lo II, sección tercera articulo 17 dice: Se reconoce a la asamblea general como la máxima autoridad de las comunidades indígenas, a través de la cual elegirán de acuerdo con sus normas y procedimientos, a la autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, regular y solucionar sus problemas y conflictos y decidir sobre las activi-dades de beneficio común.

Frente a este planteamiento y con la ley en la mano, los involucrados del municipio y Procuraduría Agraria, que al parecer no sabían de la existen-cia de la ley, terminaron por dar razón y asentar en acta del 30 de noviembre de 2008 el derecho de la comunidad a mantener la servidumbre de paso.

Podemos decir que en algunos aspectos las comunidades indígenas y su sistema de gobierno van por delante de la sociedad nacional, en cuanto al valor del capital social, la mediación y los juicios orales. Más allá de otros nume-rosos temas que se pueden desprender del asunto en cuestión, un hecho medular es que las comunidades despliegan prácticas democráticas para ejercer su autorregulación que, al mismo tiempo, eleva la gobernabilidad local.

LAS COMUNIDADES FRENTE AL MUNICIPIO

Durante el último tercio del siglo pasado asistimos a la emergente aparición de nuevas presencias y liderazgos indígenas que, en su mayoría, se forma-



ron en la lucha por la tierra de la década de 1970, pero que desde 1968 inauguraron su acceso a la titularidad de algunas presidencias municipales.30 La presencia y capacidad de presión comunitaria hacia los municipios está asociada a dos factores: por una parte al peso demográfico y por la otra, a la consistencia de la estructura interna, es decir, a la capacidad organizativa. De esta manera, encontramos que la aparición de presidentes municipales indígenas corresponde a los municipios donde la mayoría de la población, o dicho en otras palabras, más de la mitad de sus habitantes mayores de cinco años son hablantes de lengua indígena (HLI). Encontramos que en San Antonio, desde 1968, con algunos intervalos, los presidentes municipa-les son indígenas o hablan el Teenek, mientras que en Tanlajás desde 1977 predominan los ediles indígenas. En otros municipios como Alaquines (Pame), Matlapa (Nahua), Tamazunchale (Nahua) San Martín (Nahua) y Aquis-món (Teenek), desde la década de 1990 es que los indígenas han accedido al más alto nivel del poder municipal.

Mención particular amerita el gobierno municipal de San Antonio, donde los hablantes de lengua Teenek representan más del 90 por ciento de la

30 Presidentes Municipales indígenas en San Luis Potosí

Municipio Nombre del Presidente Lengua Periodo

Alaquines Tomas Aguilar I. Pame 1992-1994Aquismón Felipe Cruz Martínez Teenek 2005-2006San Antonio J. Ascensión Cantú Teenek 1968-1970San Antonio Cecilio Filemón Rosas Teenek 1977-1979San Antonio María del Carmen P. Santos Teenek 1980-1982San Antonio Pedro Hernández Gutiérrez Teenek 1989-1991San Antonio Romualdo Bautista Guadalupe Teenek 1995-1997San Antonio Leocadio Martínez Santiago Teenek 2000-2003San Martín Chalchicuautla Guadalupe Rivera Rivera Náhua 2000-2003Tanlajas Diego Alonso Luisa Teenek 1977-1979Tanlajas José Salomón Hernández Reina Teenek 1983-1985Tanlajas José Esteban Ana Teenek 1986-1988Tanlajas Felipe Alberto Rosas Teenek 1989-1991Tanlajas Pablo Santiago Antonia Teenek 1994-1997Tanlajas Domingo Rodríguez Martell Teenek 1997-2000Tanlajas Bonifacio Hernández Vicente Teenek 2000-2003Tanlajas Efrén J. Barrón Ramos Teenek 2007-2009Matlapa Benjamín Sagahón Medina Náhua 1997-2000Tamazunchale Cristóbal Medina Antonio Náhua 2002-2003Tamazunchale Justino Hernández Hilaria. Náhua 1992-1994




población mayor de cinco años del municipio, que antes fuera República de Indios. Resulta que en conjunto, el Ayuntamiento de San Antonio se compone y funciona bajo los mismos principios que hemos descrito para la autori dad de una comunidad indígena. Es decir, sus doce comunidades proponen y aportan un determinado número de funcionarios para el cabildo y sus carteras; al margen de las hegemonías mestizas, partidarias, religio-sas o sindicales, cada comunidad tiene derecho a disponer y designar a los funcionarios que habrán de ocupar una o varias carteras y/o regidurías del gobierno municipal. Siendo entonces el Ayuntamiento de San Antonio un go-bierno municipal indígena, se entiende que las autoridades comunitarias indígenas se ocupen directamente de las faltas administrativas únicamente, mas no de los delitos, que son turnados al gobierno municipal, también indígena, para que los atiendan, concilien, resuelvan, hagan justicia y, cuando es el caso, garanticen el debido proceso, al amparo del gobierno indíge-na integrado por ellos mismos y en quien depositan un amplio margen de confianza.

Más allá de este alcance logrado en San Antonio, el hecho de haberse electo presidentes indígenas en los municipios mencionados constituye un indicador de la creciente fuerza indígena en varios municipios. De ahí se deri-van prácticas, pesos e incidencias variadas, que no obstante tienen en común el haber impuesto por su fuerza figuras como las del delegado municipal que, estando al margen de la ley, es formalmente reconocida por los ayunta-mientos y funcional al sistema de gobierno indígena. Nos parece observar que ahí donde la correlación de fuerzas no es favorable a los indígenas frente a la justicia ordinaria de los poderes municipal, estatal y nacional, se sigue recurriendo a la estrategia histórica de disfrazar su estructura interna y su sistema de toma de decisiones, aparentando asumir y aceptar las reglas externas y, todo aquello que choque con su idiosincrasia, guardarlo como secreto comunitario, es decir, se mantienen atrincherados en prácticas inter-nas, evitando el desgaste permanente frente a un poder sobre ellos, simple-mente avasallador. Todo ello en un marco que atañe a factores de unidad o de riesgo, donde las fronteras comunitarias no son inamovibles, sino que tienen la flexibilidad necesaria para adaptarse a las circunstancias, minimi-zando los riesgos.



A MANERA DE CONCLUSIONES

Es justamente en esas comunidades indígenas, inexistentes para la esta-dística general, donde ocurren un conjunto de procesos políticos y sociales que constituyen poderes locales, que en varios casos han tenido la capaci-dad de poner o deponer presidentes municipales, regidores y sobre todo, mantener a raya a poderes de facto, tanto a caciques tradicionales como a modernos intermediarios políticos, como los maestros que compraron su plaza y sus dirigentes que son vitalicios. Regulan la venta de alcohol, ahora legalmente respaldados en la nueva legislación, regulan acciones cotidianas del magisterio y, sobre todo, regulan su convivencia y conflictos con apego al interés común. Esa capacidad ha sido sustancialmente abonada por el marco jurídico que les ha conferido expresamente la competencia para inter-venir frente a determinadas faltas y delitos, y para dotar legalmente a sus autoridades de la facultad para mandar y hacerse obedecer, así como de re-presentar a las comunidades frente a los actores externos.

En resumen, uno de los elementos más sobresalientes de la nueva legis-lación es que descriminalizó las prácticas indígenas compatibles con el respe-to de los derechos humanos. De otra manera, las autoridades indígenas se habían vuelto sujetas a ser acusadas de usurpación de funciones, abuso de autoridad e incluso, en su caso, de privación ilegal de la libertad, que puede ser equiparable a secuestro. En otro sentido, al concebirse la ley como no excluyente implica y sujeta a todos los miembros de la comunidad, aunque éstos no hablen una lengua indígena o no se reconozcan como tales, de tal suerte que ahí se constituye un gobierno comunitario local, con facultades para gobernar a todos sus ciudadanos.

En distintos grados y modalidades, encontramos como una constante de la historia en las huastecas la presencia de comunidades indígenas que persis-ten conservando sus sistemas propios de organización y de gobierno. La lógica del interés, la defensa colectiva y la construcción de consensos es histó-rica, fuente de resistencia y de reproducción contemporáneas.

De ahí entonces que regularmente cada comunidad se constituya como un poder local competente para establecer alianzas, negociar, buscar y, en su caso, rebelarse, y cuando es el caso, para funcionar como un contrapo-der frente a las fuerzas y/o autoridades externas, sean de orden municipal,



estatal o federal; civil, religiosas, políticas o militares. Sus actuaciones se corresponden con la lógica de la vida en comunidad, de los derechos colec-tivos, de sus valores, concepciones, normas de comportamiento y sancio-nes, donde en general la impunidad tiene poco espacio frente al escudriño regular y permanente de colectividades que tienen muchos ojos y los instru-mentos pare ejercer la autoridad con sus dosis de consenso, pero también de coerción.

Cohesión social, capacidades políticas y horizontes culturales encuen-tran un abanico de diversidades en el juego de las correlaciones de fuerzas, siempre en constante y con frecuencia imperceptible cambio, que se acompa-ñan de toda clase de sorpresas, prejuicios e ignorancias determinadas por variaciones en las historias, la geografía, las políticas y marcos jurídicos que poco a poco han ido incidiendo en la configuración indígena.

Valga entonces recordar que un conjunto de situaciones históricas han permitido que, a lo largo del tiempo y en distintos grados, estos elementos constituyan una constante a partir de la cual se han generado espacios y vacíos que han sido ocupados por distintas formas y grados de autonomía indígena, donde se han configurado gobiernos locales, poderes con capaci-dad para determinar la definición de sus presentes y, en un grado, de sus futu-ros, mediante el ejercicio cotidiano de formas propias de tomar decisiones, de relacionarse entre sí y con el exterior.

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Organizaciones indígenas purépechas y estrategias para ocupar el gobierno local en MichoacánIvy Jacaranda Jasso Martínez*

La conformación de organizaciones indígenas en México se remonta a la década de los setenta del siglo XX. Este fenómeno está estrechamente rela-cionado con la emergencia del movimiento indígena en el continente, y las causas que le dan cauce. A la fecha, estas organizaciones han mostrado dife-rentes, y muy variadas, estrategias para luchar por sus demandas y derechos. En el caso de Michoacán, dos de las principales organizaciones purépechas han optado, por lo menos en términos informales, por la vía de los partidos políticos. Esto se relaciona con la vida política en la entidad, ya que desde el nacimiento del partido de izquierda (PRD) en los años ochenta del siglo XX, la población indígena ha demostrado simpatía por éste. Y a pesar de que las orga-nizaciones expresan su independencia política, integrantes de éstas compi ten por cargos públicos como parte de la estructura de partidos políticos.

INTRODUCCIÓN: LAS ORGANIZACIONES PURÉPECHAS Y EL INICIO DEL MOVIMIENTO INDÍGENA

Los movimientos indígenas, entendidos como un tipo de movimiento social, hacen referencia a la red de relaciones y al conjunto de prácticas y discursos de agentes sociales –las organizaciones, grupos, líderes– que se identifican a sí mismos como indígenas, y cuyas demandas contienen, como principal línea, reivindicaciones etnopolíticas. Su principal interlocutor es el Estado.1

* Universidad de Guanajuato, campus León.1 El tratar al movimiento como una red implica reconocer la importancia de las relaciones

sociales que vinculan a los diferentes agentes del movimiento. Esta red de relaciones limita y activa la acción colectiva, da forma y motiva prácticas, y se articula en los diferentes niveles de intercambios.


124 • Ivy Jacaranda Jasso Martínez

La formación de redes amplias que relacionan a los diferentes agentes sociales en todo el país, ocurre cuando hechos urgentes (como asesinatos, violaciones, el Plan Puebla-Panamá, etcétera) requieren la presión y apoyo de éstos. Esto marca una tendencia hacia una acción colectiva: el movimien-to indígena nacional. La asistencia a convenciones nacionales o regionales (foros, encuentros) refuerza este tipo de redes, sin embargo, sus posicio-nes políticas no siempre coinciden y la falta de una postura clara provoca división. Es, por tanto, difícil mantener sólida y fuerte una o varias redes, aunque sirven de antecedentes para nuevas convocatorias.

El movimiento indígena surge como parte de procesos de resistencia. Bartolomé considera que la emergencia actual no es algo completamente nuevo, sino la expresión reestructurada de la misma lucha centenaria de las etnias indígenas, pero expresada a través de un nuevo tipo de discurso y acción (Bartolomé, 2002: 10). Esta observación se relaciona con el hecho de que las construcciones de etnicidades e identidades étnicas se vinculan al proceso de formación de un Estado-nación. El predominio de un proyecto homogeneizador ha producido respuestas inesperadas de grupos minorita-rios que se caracterizan por su diferencia cultural.

Es necesario reconocer que no todas las manifestaciones en las que participan indígenas forman parte de este tipo de movimientos. Los mo-vimientos indígenas están conformados por una fracción de la población indígena y las demandas que enarbolan no siempre son compartidas por el resto de la población a la que pertenecen. También ocurre, como afirma Sarmien-to (2001), que los que se dicen representantes hablan sólo a nombre de un sector del municipio, una comunidad, un grupo o una pareja.

Existen demandas avaladas por indígenas que se pronuncian desde otra posición –como la de campesinos, pobres, obreros, migrantes– y no necesa-riamente son reivindicaciones de tipo étnico. Esto sugiere que lo que une y conjuga la acción colectiva (o los movimientos indígenas) son las demandas por el reconocimiento de derechos desde una posición política consciente de su identidad étnica. Sus agentes politizan su etnicidad al reordenar sus deman-das, y colocan en primer lugar aquellas que exigen respeto a la diversidad cultural y que están en contra de la homogeneidad.

Como se mencionó, el movimiento indígena se conforma por diferentes agentes y uno de ellos son las organizaciones sociales del movimiento. Éstas son la estructura formal del movimiento e influyen poderosamente en el curso, el contenido y los resultados de la lucha. Las organizaciones sociales


Organizaciones indígenas purépechas • 125

han sido ampliamente estudiadas, pero para los fines de este texto basta con mencionar qué entiendo por organización. La formación de organizacio-nes responde a la incapacidad del individuo de satisfacer todas sus necesi-dades y deseos por sí mismo, por tanto, ha tenido que reunirse y formar grupos. Mayntz arguye que todas las organizaciones son formaciones socia-les (totalidades articuladas con un círculo precisable de miembros y una dife-renciación interna de funciones), están orientadas de una manera consciente hacia fines y objetivos específicos, y están configuradas racionalmente (al menos en su intención, con vistas al cumplimiento de estos fines u objetivos) (Mayntz, 1980: 47). Considero que esta definición señala y se centra en dos elementos importantes para las organizaciones conformadas por indígenas: su estructura interna y la intencionalidad con la que fueron creadas.

Ahora trataré la formación de las organizaciones purépechas de Michoa-cán y la dinámica a través de la cual se van constituyendo en movimiento vía la manifestación de demandas etnopolíticas. Para Vázquez (1992), el reconocimiento de la propiedad indígena y la calidad de campesino comune-ro durante el gobierno federal de Lázaro Cárdenas del Río propició un cambio cualitativo de gran envergadura: el paso de un estigma peyorativo de indíge-na a un sentimiento de orgullo de ser comunero e indígena.

En la década de los setenta, en Michoacán se aprobó la ley federal de la Reforma Agraria (1971). A partir de entonces las demandas agrarias de las comunidades purépechas cobraron ímpetu y el gobierno federal tendió a dar el fallo judicial a su favor (Yasumura, 2003: 656). Las políticas de explotación de los bosques originaron frentes de lucha y se formaron coaliciones inter-comunitarias para la defensa de éstos. Aparecieron organizaciones cuya demanda común era la defensa de las tierras frente a ganaderos, talabos-ques y empresarios. Se empezó a constituir un movimiento campesino en el que coincidieron luchadores sociales, líderes profesionistas, organiza-ciones independientes y autoridades comunitarias.

El movimiento campesino nacional vivió su mayor ascenso a partir de 1973 y recobró fuerza con los cuestionamientos a la forma de operar de la Confederación Nacional Campesina (creada por el gobierno). La formación de organizaciones agrarias independientes también se multiplicó en Michoa-cán. La organización que aglutinó las principales demandas fue la Unión de Comuneros Emiliano Zapata (UCEZ). Ésta surgió en noviembre de 1979, en la comunidad de Tingambato, y su objetivo general fue constituir una organización que defendiera los intereses de los que la formasen y de los



demás campesinos (Máximo, 2003: 581). Esta organización se fortaleció a partir de la lucha, en el mismo año, de los comuneros indígenas de Santa Fe de la Laguna contra los ganaderos mestizos de Quiroga. La lucha de esta comu-nidad inició con demandas agrarias y concluyó con reivindicaciones étnicas acompañadas de la construcción de símbolos (bandera purépecha, lema) que legitimaron la lucha y que más tarde se convirtieron en referentes para todo el grupo purépecha. La comunidad emergió victoriosa de esta disputa, aunque no inmune de divisiones en su interior. Actualmente es una referen-cia obligada en las contiendas entre indígenas y mestizos.

En el marco de las políticas indigenistas y como estrategia utilizada para frenar el avance del movimiento campesino (que empezaba a tener tinte indígena) se crearon los Consejos Supremos para cada grupo etnolingüístico del país, bajo el auspicio del INI. En Michoacán se creó el Consejo Supremo Purépecha y el Frente Juvenil Purépecha para neutralizar la participación y fortalecer al partido oficial (PRI). También se crearon los Centros Coordina-dores Indigenistas (CCI) y los albergues para niños y jóvenes estudiantes. Estas instancias fueron instrumentos para la manipulación y control del naciente movimiento indígena.

Al inicio de los años ochenta, el cambio en la política indigenista contribu-yó a una redefinición de la relación con el Estado; se pasó del enfrentamiento a la posible obtención de ciertos beneficios sin necesidad de comportarse como una organización oficial (Zárate, 1999: 254). La formación de organi-zaciones que manifiestan una pertenencia a grupos étnicos, es producto del periodo en que las críticas al indigenismo integracionista adquirieron impor-tancia.2 El acento que las nuevas políticas pusieron en la participación de los indígenas ayudó a que éstos crearan discursos desde sus particularida-des culturales, e inició la formación de una conciencia étnica que marcaba diferencias con los campesinos mestizos. Se instrumentó “una política con los indígenas” para lograr mayor participación de éstos y se trató de comba-tir el intermediarismo. Otras experiencias organizativas se formaron en esa época; Ramírez afirma que los comités de comunidades empeza-ron concibién dose con una orientación cultural, pero con el tiempo se vol-vieron de corte político: Comité de Comunidades de la Meseta (ocho comu-nidades), el Comi té de Productores Purépechas y la Cooperativa Marka Anchekoren (Ramírez, 2007: 124).

2 Para contrarrestar esta crisis y los ataques de los antropólogos críticos, López Portillo dio un viraje a la política indigenista y adoptó una nueva denominación: “indigenismo de participación”.


Mapa de las cuatro subregiones purépechas

Límites municipales del marco geoestadístico municipal. Región Purépecha del censo de 2000, Andrew Roth y Topografía de las cartas 1:250.000. Elaboración: Ivy Jacarandas Jasso Martínez. Ejecución: Marco Antonio Hernández. El Colegio de Michoacán, A.C., marzo de 2007.

Fuente: INEGI.



En 1981, en Cheranástico, Michoacán, se realizó el 2o. Encuentro de Organizaciones Indígenas Independientes de México, Centroamérica y el Caribe. Con éste se buscó fortalecer el movimiento campesino independien-te en la entidad. A pesar de que el discurso clasista y marxista tenía gran peso, la diferencia cultural se asumió de manera clara. Surgieron agrupaciones purépechas como la Asociación de Profesionistas de Zacán, la Federación de Profesionistas Purhépechas, el Comité de Pueblos Purhépechas por los Cinco Puntos, la organización Camino del Pueblo (Xanaru Ireteri), y se forta-lecieron organizaciones como la UCEZ, un sector de la Alianza Nacional de Profesionales Indígenas Bilingües (ANPIBAC) y el Movimiento Indígena Revo-lucionario (MIR) (Máximo, 2003: 582). También se instaló la radiodifusora XEPUR “La voz de los Purhépechas” en Cherán (como parte del INI) en 1982.

La formación de promotores culturales y maestros bilingües (provenien-tes de las poblaciones indígenas) creó agentes capaces de relacionarse con el exterior a través del aprendizaje del castellano. La experiencia de trasladar-se fuera de las comunidades e interactuar en otras sociedades, los obligó a desenvolverse y conocer lógicas de pensamiento diferentes a sus culturas. Se formó entonces un sector intermedio de origen indio, con posibilidades de instituir sus propias prácticas y crear espacios institucionales desde los cuales enarbolar discursos étnicos. La educación fue la forma privilegiada de relación entre el Estado y los pueblos indígenas, de allí que este sector creciera constantemente y en su seno se formaron líderes. En Michoacán se formó una corriente política al interior de la Dirección General de Educa-ción Indígena (DGEI), que contribuyó al crecimiento de redes y alianzas entre diferentes grupos y regiones. La sección XVIII del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) representa el ala crítica a la herencia del charrismo. En ésta combaten maestros indígenas de la entidad y algu-nos de sus agremiados participaron en la conformación de organizaciones en la entidad.

En esta línea, el interés por el conocimiento de la cultura purépecha se tradujó en la creación del Centro de Investigación de la Cultura Púrhépecha de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. Este espacio insti-tucional intenta, desde su creación en 1983, legitimar y sistematizar el cono-cimiento purépecha en la lengua, la música, la medicina tradicional, las artesanías y la microhistoria. Otros dos eventos que trataron de realzar y devolver el valor y la dignidad del ser purépecha, fueron la celebración del



Año Nuevo Purépecha (ideado por el padre Agustín García Alcaraz, origina-rio de Zacapu, y celebrado por primera vez en 1983),3 y el Concurso Artístico de la Raza Purhépecha (promovido por profesionistas de la comunidad de Zacán). Aunque los organizadores de estos eventos no se consideran una organización política, su discurso tiene un claro tinte de reivindicación cultu-ral y por ende, política. Ambas celebraciones continúan realizándose.

Durante la década de los setenta y ochenta del siglo XX surgieron orga-nizaciones con reivindicaciones étnicas que conforman una red que supera al movimiento campesino y a las instituciones gubernamentales. No logran constituirse aún como organizaciones independientes, pero su calidad de indígenas es revalorada y adquirirá impulso con los hechos de las siguien-tes décadas. Además, el movimiento campesino dotó al movimiento indíge-na de estrategias para la lucha o de repertorios de protesta. Por ejemplo, la toma de tierras y el cierre de carreteras es actualmente una táctica común de esta lucha campesina que ahora también aparece en el movimiento indí-gena de la entidad.

POLÍTICAS DE RECONOCIMIENTO Y DESCENTRALIZACIÓN: SUS CONSECUENCIAS EN MICHOACÁN

Las políticas de ajuste estructural se implementaron con el modelo neolibe-ral. Éstas tendieron a la liberalización económica, al tiempo que el Estado se empezó a retirar de algunas de las actividades que anteriormente desem-peñaba. Esto provocó que los Estados se vuelvan cada vez más dependientes de los procesos de globalización mundial. Además, las lógicas de los organis-mos multinacionales, de las transnacionales y de los grupos corporativos más poderosos del planeta influyen, de forma creciente, en las decisiones de aquéllos.

Como apunta Assies (2003), el proceso de descentralización se inició en los años setenta, pero tomó bríos en la década de los noventa del siglo XX. En la década de los ochenta, algunos países de América Latina vivieron la crisis del agotamiento del nacional-desarrollismo, y por ende una pérdida de legi-timidad política del Estado. Esto orilló a buscar alternativas para solucionar

3 Zárate (1999) considera que el objetivo de esta celebración [Año nuevo purépecha] es su-perar la fragmentación de regiones y comunidades, y constituir referentes para todo el grupo.



su situación. En un primer momento, se recurrió a diferentes formas de descen-tralización, desconcentración y privatización como parte de las condiciones que el FMI impuso para otorgar créditos. Con estas estrategias igualmente se buscó ceder mayor autonomía a los gobiernos locales, especialmente a través de la transferencia de responsabilidades. También la legitimidad del Estado estaba en entredicho, por lo que se trató de establecer una nueva rela-ción con la sociedad civil.

En este contexto, al interior del Partido Revolucionario Institucional (parti-do oficial) se formó un ala disidente, la “Corriente Democrática” dirigida por Cuauhtémoc Cárdenas y Porfirio Muñoz Ledo. Ellos cuestionaron la políti-ca económica del gobierno y “demandaron la democratización del proceso de selección del candidato presidencial” (Anaya, 2006: 28). Tiempo después abandonaron el partido y formaron el Frente Democrático Nacional. En 1988 Cuauhtémoc Cárdenas fue postulado como candidato presidencial. Éste atrajo el apoyo de la izquierda, partidos de oposición y organizaciones popu-lares. Las elecciones presidenciales de ese año fueron las más cuestionadas de la historia; el candidato del PRI, Carlos Salinas de Gortari, le ganó a Cuauhté-moc en medio de denuncias de implementación de un gigantesco fraude electoral, lo que incrementó las movilizaciones de organizaciones independien-tes políticas (de izquierda), campesinas, obreras y sindicales.

En Michoacán, la arena política regional se desbordó. Algunos miem-bros de organizaciones independientes indígenas se integraron al Frente De-mocrático Nacional (FDN) y posteriormente al Partido de la Revolución Demo-crática (PRD). Algunos simpatizantes que apoyaron su candidatura se manifestaron: “más de 60 ayuntamientos miembros del Frente Democrático Nacional (FDN) realizaron plantones como estrategia para rechazar lo que se consideraba un fraude electoral mayúsculo” (Calderón, 1993: 213). Las manifestaciones en contra de dicho proceso electoral (como la toma de los edificios del ayuntamiento, plantones, la toma de carreteras) se volvie-ron una práctica común en el sistema político en la entidad. Ramírez (2007) afirma que desde finales de 1988 unas cuantas presidencias quedaron en manos de simpatizantes cardenistas, quienes las convirtieron en “ayun-tamientos paralelos”. Sin embargo, muchos de éstos fueron desalojados por las fuerzas armadas y sólo en la sierra purépecha ayuntamientos como Nahuatzen, Cherán y Paracho quedaron en manos de los inconformes hasta la siguiente elección (Ramírez, 2007: 129).



A la par, empezaron a surgir organizaciones no gubernamentales para atender aquellas actividades que el Estado dejó de lado. La disminución del presupuesto designado al desarrollo; la disminución de los servicios otorga-dos a la población; la transformación o desaparición de instituciones, y la privatización de empresas del sector público fueron causales para que estas organizaciones se reprodujeran. Principalmente atendieron y asesoraron proyectos productivos y ecologistas entre las poblaciones indígenas, lo que también dotó de experiencia en la gestión y administración de recursos. Estas actividades impulsaron procesos de educación popular y de conforma-ción de organizaciones independientes que más tarde presentaron su variante indígena como distinción de su lucha.

Desde entonces, el PRD ha sido una fuerza política con gran presencia en la entidad michoacana. Ramírez (2005) afirma que en el periodo inicial del nuevo cardenismo (1989-1992) muchas de las comunidades indígenas fueron fundamentales para hacer posibles los triunfos electorales del PRD en muni-cipios con alta población purépecha. De forma paralela a la simpatía por el partido de izquierda, en febrero de 1991 se convocó a un primer Encuentro de Comunidades Indígenas de Michoacán en la localidad de Cherán. En este acto se marcaron los principios de una nueva organización india que lucharía por los intereses de las comunidades. Se constituyó el Frente Independiente de Comunidades Indígenas de Michoacán (FICIM) y el Frente Independiente de Pueblos Indios (FIPI-Michoacán). Estas dos organizaciones son el punto de despegue del movimiento indígena en Michoacán por los purépechas.

Volvamos a la arena nacional. En un segundo momento, una vez que se comprobó que las reformas aplicadas no rindieron los resultados espe-rados (condiciones para el crecimiento económico y reducción de la pobreza y desigualdad), se recurrió a una segunda etapa en la que éstas se enfoca-ron en la administración pública, la justicia y el aparato judicial, la legislación laboral, y mayor atención a educación y salud (Assies, 2003: 17). En esta línea, el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) marcó cambios sustanciales a las políticas dirigidas a las poblaciones indígenas. Su indige-nismo de concentración y de traspaso de funciones, afirma Sarmiento (1996), consistió en establecer acuerdos con los pueblos indios para proporcio-narles recursos con los que pudieran realizar sus proyectos, pero las funciones que se transfirieron no fueron las sustanciales.



No obstante, dos hechos dieron impulso y ayudaron a consolidar la proble-mática indígena en el plano internacional, mismo que contribuyó al fortaleci-miento de organizaciones indígenas y su conciencia étnica: 1) La reforma en 1989 del Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); 2) La conmemoración de los 500 años de la llegada de españoles a Amé-rica (1992).

El gobierno mexicano ratificó el convenio 169 de la OIT en el año de 1990, por considerarlo un adelanto sustancial en las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas. Con esto, se convirtió en el segundo en hacerlo y el primero en América Latina. En el marco de este reconocimiento, el 28 de enero de 1992, en México, el Diario Oficial de la Federación publicó una refor-ma a la Constitución, un primer párrafo para ser sumado al artículo 4o. de la Constitución mexicana (la “Nación mexicana tiene una composición pluricul-tural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas”). Esta reforma –a diferencia del Convenio anteriormente citado, 169– no confiere derechos políticos o socioeconómicos a los pueblos indígenas, y reduce las responsabili-dades del Estado en un marco de neoliberalismo. Sólo se puede entender el alcance de esta reforma al situarla en el contexto del proyecto de reajuste macroestructural que tiene una de sus principales manifestaciones en la reestructuración rural, y en particular, la reforma al artículo 27 constitucional de 1992. Dicha reforma representa el fin a la posibilidad de redistribución de la tierra y un ataque ideológico contra la tenencia comunal y el ejido.

En Michoacán, la reforma al artículo 27 causó alarma entre la población indígena michoacana. Las comunidades y sus autoridades se pronunciaron en contra. El Decreto de la Nación Purhépecha (5 de diciembre de 1991), promovido por el FICIM y firmado por un gran número de comunidades indí genas, fijó la postura de estas poblaciones ante tal reforma:

Nosotros, como nación Purhépecha, RECHAZAMOS ENÉRGICAMENTE LA REFOR-MA AL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL Y DENUNCIAMOS: La política privatiza-dora del actual gobierno que ha marginado la atención al campo en los últimos 15 años y ha orillado al trabajador del campo, ejidatario o comu-nero, a emigrar a las grandes ciudades y a los Estados Unidos dejando abandonadas cientos de hectáreas por no contar con los recursos necesa-rios para elevar la productividad del campo (Com. Indígenas de Michoacán, 1995: 166).



Este pronunciamiento reafirma el carácter agrarista de las luchas socia-les en la entidad. La importancia que estos agentes otorgan a la tierra y la presentación de las autoridades agrarias como los principales represen-tantes de las comunidades contribuyeron a reproducir la imagen corporati-va de éstas. La presión provocada con el pronunciamiento de tal oposición influyó en la conformación de un contexto de negociación, aunque no hubo mayores concesiones. Pero esto representa la primera manifestación públi-ca en la que se unen autoridades, organizaciones y líderes indígenas de la entidad.

A la par de la escandalosa reforma, se implementó el programa nacional de “Solidaridad” (recursos focalizados) para paliar la pobreza intensificada por los recortes en el gasto público de la nueva estrategia económica. Ade más de ser un programa de la política social, representó un cambio en la vinculación entre sectores populares y el Estado: “establece relaciones más flexibles, de tipo más bien clientelar, de base territorial, dadas las tradi-cionales debilidades dentro de los grupos de apoyo” (Tanaka, 1995: 60-61). También se implementó el programa de Fondos Regionales, que apoyaba proyectos productivos y la comercialización de productos agrícolas en regio-nes indígenas del país. Estos programas, creados para aliviar la privatización y adelgazamiento del Estado, nuevamente fomentaron el clientelismo y la indi-vidualización, colocando a sus beneficiarios en una situación más vulnerable.

La “Celebración de los 500 años del descubrimiento de América” comen zó con los preparativos en los últimos cinco años de la década de los ochenta. En el continente americano, más que una celebración se volvió un acto de reivindicación de los pueblos indios que lo habitan. Éstos hicieron una eva-luación de las consecuencias que ha producido la llegada de españoles a estos territorios. Michoacán vivió estas manifestaciones. En la capital del estado, Morelia, organizaciones y comunidades indígenas marcharon por el centro de la ciudad y culminaron con el derribamiento de la estatua del virrey Antonio de Mendoza, que había sido erigida meses antes por el ayuntamien-to moreliano. Este hecho mostró el descontento y la falta de una política adecuada para las poblaciones indígenas de la entidad y la nación. El gobier-no estatal se vio presionado ante la formación de organizaciones independien-tes; el apremio de sus demandas; el disgusto causado por la contienda electoral de 1988 y el avance de la oposición; el rechazo a la reforma del artículo 27 de la Constitución; la construcción de espacios de discusión y las manifesta-



ciones del 12 de octubre. Esto provocó que se mostrara más conciliador y concedió espacios para el diálogo. Sin embargo, no significó cambios cuali-tativos, ni tampoco frenó políticas propiciatorias de divisionismo en y entre las comunidades. El cuestionamiento del poder estatal se agudizó ante las alian-zas que las organizaciones empezaron a crear.

La proliferación de organizaciones indígenas en los años noventa se rela-ciona estrechamente con el levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en el estado sureño de Chiapas, por indígenas tzetzales, tojolabales y tzotziles, el primero de enero de 1994. En esta fecha daba inicio el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá. La promesa de entrada al “primer mundo” se resquebrajó ante una amenaza ar-mada. Como se advierte, las políticas implementadas para contener el descontento social no fueron suficientes ni adecuadas, a lo que se sumó una historia de discriminación, justicia estancada y miseria prolongada. Este hecho trastocó al sistema y volvió los ojos de la sociedad sobre la problemática indígena.

La lucha del EZLN logró reagrupar a organizaciones y grupos indígenas y unificó las principales demandas. El contexto creado a partir de su apari-ción fue de relativa apertura para la discusión de las reivindicaciones étnicas, sin embargo, se limitó a algunos aspectos. El ejercito zapatista impulsó la reunión e intercambio de experiencias entre grupos y organizaciones (como la formación del Consejo Nacional Indígena), a la vez que ganó espacios de discusión internacional. También provocó que las organizaciones indígenas tuvieran presencia en las comunidades y que sus demandas se diversificaran a los aspectos políticos y culturales, además de los agrarios y económi cos. En este contexto, y como parte de las discusiones hechas en el FICIM, en 1994 surgió otra organización en Michoacán, cuyos creadores son cercanos al magisterio indígena y a una de las corrientes internas del PRD, la Organi-zación Nación Purhépecha (ONP) (Ramírez, 2005: 5-6). En el documento titu-lado “Carta de principios de la nacionalidad p’urhépecha de Michoacán, México: Ireta Pórhécheri-juchari Uinapekua”, los integrantes de la ONP se asumen como indígenas explotados y clase social, y se hermanan con otras luchas (Máximo, 2003: 585). Con la circulación de este documento inicia una nueva etapa de organización de los purépechas.

El integrante de una organización purépecha comenta que el EZLN fue el detonante para que se revalorizara la identidad, aunque esto ya lo venían



trabajando las organizaciones (entrevista I. B., 2005).4 La realización de foros nacionales en la entidad (como parte de las discusiones de demandas zapa-tistas) contribuyó a la difusión de las demandas del movimiento indígena y facilitó la formación de alianzas entre los purépechas, nahuas, mazahuas y otomíes, y con grupos indígenas de otros estados. Dos líderes indígenas de la ONP perciben el contexto de forma similar:

A partir del 94 para acá se dieron, gracias a las movilizaciones también, apertura en las posiciones, en los espacios políticos, en las estructuras del Estado, en las oficinas, en las instancias del gobierno. Han estado tomando esos espacios los propios indígenas, pero no resuelven nada porque ningu-no de ellos está en los espacios en los que se puedan decidir y resolver los problemas; son utilizados nuevamente, pero al menos están ahí, y el estado con eso se justifica (entrevista B. N., 2005).Después del 94 y el EZLN la apertura se dio en forma de proyectos producti-vos, de dinero; no se vio otro tipo de apertura como más político u otro interés más real (entrevista O. D., 2005).

Como afirman estos agentes, la variante étnica en los proyectos de los partidos políticos no estaba presente. La respuesta del gobierno para conte-ner posibles estallidos sociales se dio mediante la concesión de recursos o cargos públicos. Se formaron organizaciones al interior del PRI para mostrar que “los indígenas” eran reconocidos y representados en estas instancias. Por ejemplo, la creación del Frente Estatal Indígena (FEI) se hizo con el fin de contrarrestar la influencia de la ONP y mostrar el lado productivo de otras organizaciones: “se trataba de desvirtuar la lucha de la Organización Nación Purépecha, y ponerla en el ámbito público como una organización que sola-mente hacía política o que andaban gente que no salía a trabajar y que sólo querían los beneficios” (entrevista D. G., 2005).

Las organizaciones indígenas michoacanas, que ya tenían una historia en el movimiento indígena, adquirieron fuerza en el momento en que el EZLN concentró las miradas. Las diferentes demandas se agruparon en un con-junto común para las organizaciones indígenas, y en la entidad michoacana la coincidencia en la búsqueda de autodeterminaciones particulares (como servicios básicos, conflictos de tierras, respeto a la diferencia cultural) fomen-tó la interrelación entre las organizaciones, lo que a su vez activó las redes

4 Para conservar el anonimato de mis informantes alteré las siglas de sus nombres.



que ya se venían tejiendo desde antes de 1994. Además, el conflicto causado entre las cabeceras mestizas y las comunidades indígenas (producto de la exclusión política de la que ha sido objeto la población indígena en Michoa-cán) adquirió relevancia (Ramírez y Ventura, 2003), y propició la generación de demandas de remunicipalización y la exigencia en la creación de “muni-cipios indígenas”. La ONP secundó propuestas de creación de municipios, las cuales continúan hasta la actualidad sin respuesta favorable.

Para contrarrestar la formación de un frente de lucha, el gobierno estatal michoacano concedió algunos espacios para la expresión de las demandas indígenas; por ejemplo, participó con el INI en la promoción de encuen-tros de las autoridades en 1998 y 1999 (Primer y Segundo Encuentro Estatal de Auto ridades Indígenas de Michoacán).

Un hecho que trastocó la dinámica de las organizaciones indígenas y que posiblemente debilitó al movimiento en la entidad fue la escisión que sufrió la ONP en 1998, y de la cual nació la organización Nación Purhépecha Zapatista (NPZ). El nombre de zapatista refiere una afinidad con la línea del EZLN, aunque la ONP también se reconoce próxima a los lineamientos de los chiapanecos. Dicha ruptura vulneró la red del movimiento y mostró las dispu-tas al interior de organizaciones independientes y autónomas: “el movimien-to indígena en Michoacán se conduce por dos vertientes fundamentales que no logran unirse (las dos organizaciones), pero el gobierno no quiere o no tiene por qué unificar este proceso; tienen que ser los propios líderes, las propias organizaciones las que rectifiquen y lo superen” (entrevista K. N., 2004).

Los dirigentes de ambas organizaciones afirman que la separación ocurrió debido a que existían desacuerdos y diferencias generacionales, así como centralización de información y de toma de decisiones en uno y otro grupo. Los que ahora forman NPZ no deseaban romper con el PRD ni con la corrien te de la Iglesia católica de la teología de la liberación (entrevista B. U., 2006). En el momento en que ocurrió la división, la organización recibió un finan-ciamiento internacional cuantioso. El manejo y distribución de estos recursos también causó diferencias, y es común que purépechas que no pertenecen a estas organizaciones relacionen este hecho con la fractura de la ONP. Aun-que la escisión fue temprana, ambas organizaciones lograron conformar grupos y bases de apoyo. Esto ejemplifica la vulnerabilidad de las organiza-ciones ante agentes externos y ante dinámicas que no conocen y que en ocasiones rebasan sus capacidades.



La hegemonía del PRI vivió su mayor deterioro durante el gobierno de Ernesto Zedillo y alcanzó su punto de quiebre con la victoria del candidato del PAN, Vicente Fox Quesada en el año 2000. El partido oficial fue finalmen-te derrocado en las elecciones. Había expectativas con respecto a los cambios que el nuevo presidente implementaría para solucionar el problema indíge na, ya que durante su campaña anunció que resolvería el problema de Chiapas en “15 minutos”. Al ocupar la presidencia, Fox nombró a líderes del movimiento indígena en la dirección del INI para ganar legitimidad (Marcos Matías como su director y Francisco López Bárcenas como direc-tor de la Procuraduría de Justicia de este instituto). Pero sólo duraron algu-nos meses, y fueron sustituidos por personal que comulgaba con la política pública oficial. El INI desapareció y en su lugar fue creada la Comisión Nacio nal para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) en 2003. Ésta opera con muy bajo perfil y tiene menor presupuesto. La política indígena de Fox siguió una línea similar a la de las anteriores administraciones, aunque su discurso exaltó el multiculturalismo con el fin de posicionarse en el campo político de la lucha indígena. Hernández et al. (2005) hablan de un neoindigenismo para referirse a las pretensiones de renovar el discur-so oficial y mostrar la continuidad de las nuevas instituciones, que ahora combinan el entusiasmo por la diversidad cultural con programas para formar “capital humano” e impulsar el “desarrollo empresarial” de las comunidades indígenas.

En un marco de aparente tolerancia, Fox dio facilidades para la marcha del EZLN en marzo de 2001. La “Caravana de la Dignidad Indígena” realiza-da por la delegación zapatista, tuvo como objetivo dar a conocer y explicar a la nación el sentido de las demandas indígenas y promover la aprobación de los Acuerdos de San Andrés en la versión de la Comisión para la Concor dia y Pacificación (Cocopa) en el Congreso de la Unión. Recorrió una docena de estados de la República y antes de culminar el 12 de marzo en la Ciudad de México, realizó el III Congreso del Consejo Nacional Indígena (CNI) en la comu-nidad purépecha de Nurío, en el estado de Michoacán. Los líderes purépechas se dieron cita para recibir a la delegación zapatista y demás grupos y diri-gentes indígenas. Con este acto, el movimiento indígena michoacano reco-bró fuerza, ya que las diferencias entre las organizaciones desaparecieron ante la llegada del máximo representante del movimiento indígena nacio-



nal. La coincidencia en las demandas de la lucha regional y nacional estimuló la simpatía y apoyo de una parte de la clase media profesionista michoa-cana, la cual (sin ser indígena) respaldó sus causas. El gobierno del estado se mostró receloso y sólo aceptó contribuir con la vigilancia del orden en forma pacífica. Aunque algunos de los diputados priístas de ese entonces reproba-ron un acontecimiento de ese tipo (entrevista D. G., 2005).

En la Ciudad de México, los zapatistas y demás representantes indíge-nas expusieron las razones por las cuales el Congreso de la Unión debía aprobar la propuesta de la Cocopa. A pesar de que parecía un nuevo escena-rio para el reconocimiento de dichas demandas, ocurrió lo contrario. El Congreso aprobó en abril de 2001 una reforma a la Constitución y una ley de Derechos y Cultura Indígena que poco reflejaba los Acuerdos de San Andrés, y además limitaba y daba por finalizada la discusión de estas demandas. En el Senado de la República, el PRI, PAN y PRD votaron a favor de dicha ley. En respuesta a esta determinación, cerca de 330 autoridades estatales y mu-nicipales antepusieron controversias constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia contra el Estado mexicano por violaciones del Convenio 169 de la OIT y al procedimiento para la reforma constitucional federal (artícu lo 135 de la Constitución mexicana y constituciones estatales). En septiembre de 2002, la Suprema Corte determinó que eran improcedentes.

La regresión que significa dicha ley en los avances logrados en otros estados marcó el cierre de negociaciones entre el EZLN y el gobierno federal. Los siguientes pronunciamientos de los zapatistas llaman a las poblaciones y organizaciones indígenas a seguir en la lucha, pero hay división respecto a rechazar –como lo hacen éstos– cualquier negociación que niegue u omita la iniciativa de la Cocopa, o participar y negociar en las discusiones de las reformas a las constituciones estatales. Esto significa una disyuntiva para los agentes sociales que conforman el movimiento indígena nacional, lo que finalmente también implica divisiones en su interior.

Con la aprobación de una Ley Indígena federal que no contaba con el apoyo de las organizaciones y comunidades, el movimiento indígena vivió momentos de incertidumbre. A partir de entonces las organizaciones han buscado otras vías o medios para lograr el cambio. Especialmente en Michoa-cán, las organizaciones indígenas más sobresalientes empezaron a concen-trar su atención en la actividad política electoral.



ESTRATEGIAS PARA OCUPAR EL GOBIERNO LOCAL DE ORGANIZACIÓN NACIÓN PURHÉPECHA (ONP) Y ORGANIZACIÓN NACIÓN PURHÉPECHA ZAPATISTA (NPZ)

A finales de 2001, el hijo de Cuauhtémoc Cárdenas y nieto del general Lázaro Cárdenas, el antropólogo Lázaro Cárdenas Batel, fue candidato a gobernador de Michoacán por el PRD. Años antes fungió como senador de la República y a principios de ese año votó a favor de la Ley Indígena federal. Durante su campaña hizo una audiencia con las organizaciones indígenas y se comprome-tió a apoyar su causa como una forma de resarcir el error cometido al votar a favor de dicha ley.

Integrantes de ONP y NPZ, que desde 1988 se hallaban cercanos a este partido, apoyaron su candidatura5 y en la reunión que las organizaciones mantuvieron con el candidato del PRD se plantearon las principales deman-das del movimiento indígena en la entidad: la creación de una ley indígena apegada a los Acuerdos de San Andrés; la creación de una Secretaría de Asuntos Indígenas; una educación que respetara las culturas indígenas, especialmente la creación de una Universidad Indígena; la resolución de con-flictos agrarios con apego a derecho y con garantías de imparcialidad durante los procesos, entre otras. Las organizaciones y agrupaciones indígenas con-centraron sus esfuerzos en estas negociaciones.

La vía electoral se consolidó entonces como una posibilidad de cambio para las organizaciones indígenas. A pesar de que el apoyo al perredista no fue declarado a nombre de éstas, sus líderes e integrantes participaron y apo-yaron la candidatura de Lázaro Cárdenas Batel. Éstas mantuvieron su imagen política hacia el exterior al manifestar su independencia política, pero en la arena local fue por todos conocido la simpatía y apoyo que los integrantes de NPZ y ONP mostraron al partido de izquierda. Además, años antes, el munici-pio de Santiago Tangamandapio fue gobernado (2001-2004) por un purépecha, integrante de la ONP, quien compitió por el PRD. Alfredo Victoriano, originario de la comunidad indígena de La Cantera, finalmente se postuló como candida-to y ganó la presidencia de un municipio cuya cabecera es mestiza. La ONP

5 A pesar de que en sus comunicados NPZ y ONP afirman ser una organización “indepen-dientemente política” (ONP, 2004), algunos de sus integrantes, incluidos coordinadores, han concursado para puestos políticos con el PRD, y gran parte de las comunidades bases son perredistas.



no se adjudicó este triunfo, pero sí reconoció al integrante como parte de sus filas, con lo cual se hizo evidente su simpatía con ese partido. A pesar de que su gestión fue obstaculizada, su preparación política se relaciona estre-chamente con el desarrollo de la ONP y el magisterio indígena. En el momen-to en el que compitió por la candidatura se alejó de la organización, y una vez que desempeñó su cargo hubo una separación muy marcada de ésta.

En el municipio de Chilchota, otro purépecha originario de la comunidad indígena de Ichán, fungió como presidente municipal (también contendiente perredista). Aunque no tenía relación directa con alguna de las dos organiza-ciones aquí revisadas, sus asesores participaron en la ONP y fueron integrantes activos de ésta. Hay que mencionar que Chilchota es un municipio prominen-temente indígena, y salvo la cabecera, las 11 comunidades que lo conforman son indígenas. Esto significó un gran logro para las comunidades, pues por primera vez serían gobernados por un igual, un indígena.

Esta región (conocida como la Cañada de los Once Pueblos) mantiene un apoyo constante para ambas organizaciones indígenas. Uno de los principa-les líderes de la ONP es originario de la región y ha logrado conseguir apoyos (en términos de capacitación y recursos). Lo anterior ha implicado que pobla-dores de las comunidades se aglutinen y participen como parte de esta or-ganización. Pero también hay participantes de la NPZ, ya que existen bases de apoyo cercanas a los líderes que se separaron.

Uno de los líderes de la ONP (originario de Tacuro) ha afectado la imagen de ésta al intentar solucionar, de forma parcial, los problemas de tierras entre Tacuro y comunidades vecinas. Específicamente, el conflicto entre Tacuro e Ichán comprometió la actuación del líder, quien se opuso a com-pañeros de la organización. Éstos decidieron ya no participar en las activi-dades de ésta: “nos alejamos de la ONP por el problema por tierras entre Tacuro e Ichán. La gente se peleó y las autoridades también, ya no vamos a Tacuro y tampoco vienen” (entrevista integrante ONP, P. M., 2005). Este hecho muestra los problemas y dilemas al interior de las organizaciones etnopolíticas. Incluso se suscitaron más problemas y el líder de Tacuro cues-tionó de forma directa la actuación del presidente municipal (indígena de Ichán). Esto debilitó las filas de la ONP, y las afrentas personales se mane-jaron por encima de intereses colectivos. Lo que anteriormente había sido un triunfo para las comunidades indígenas de Chilchota se volvió un conflic-to entre purépechas, y puso al descubierto diferencias irreconciliables en los



proyectos de lucha, lo que dio pie para que los mestizos manifestaran una supuesta incapacidad de los indígenas para gobernarse.

En esta línea, Ramírez (2007) cita además otros dos ejemplos. Uno es el del municipio de Paracho, que desde 1989 había sido gobernado por perre-distas y en 2004 el PRI ocupó la presidencia municipal. Conflictos internos al interior del PRD y la falta de atención de los dirigentes de éste para atender las inconformidades de las comunidades indígenas orilló a su fracaso. Comu-nidades como Ahuiran, Quinceo, Pomacauarán, Urapicho, Nurío y Cheranátzi-curi anunciaron su intención de no permitir las elecciones, lo que contribuyó al derrumbe del PRD. Como apunta este autor, con este boicot salió a relucir tanto la capacidad de acción de los grupos inconformes, como la nula capa-cidad del marco electoral interno del PRD y del proceso electoral constitucio-nal (Ramírez, 2007: 149). Otro ejemplo, que contrasta notablemente, es el del municipio de Quiroga, en el que llega a la presidencia un mestizo apoyado por las comunidades indígenas en 2004. Entre estas comunidades, Santa Fe de la Laguna impuso reglas al juego electoral al convocar a la presentación de un debate entre los tres candidatos de los partidos como condición para presen-tarse en el lugar y “quienes no se allanasen, no podrían tampoco fijar propa-ganda en la comunidad” (Ramírez, 2007: 146). En estos dos casos la aparente ausencia de las organizaciones etnopolíticas indica procesos políticos inde-pendientes, pero también un aprendizaje conjunto de las comunidades y las organizaciones. Santa Fe había formado parte de la organización UCEZ a prin-ci pios de la década de los ochenta del siglo XX, y las comunidades indíge-nas de Paracho participaron en los inicios del movimiento indígena michoa-cano; además, Nurío es una zona de influencia zapatista desde el 2001.

Estos procesos ocurrieron durante la gobernatura de Lázaro Cárdenas B. (2001-2007). Una vez que ocupó el mando en Michoacán, promovió las dis-cusiones para conformar una Propuesta de Ley sobre Derechos de los Pueblos Originarios del Estado de Michoacán de Ocampo. Se realizaron diferen-tes jornadas y foros en la capital del estado y en municipios indígenas con po-blación purépecha, nahua, otomí y mazahua. Demandas como la ocupación de diputaciones locales, el reconocimiento de los Acuerdos de San Andrés, la formación de distritos y municipios indígenas, entre otras, fueron expresa-das en dichas jornadas (2003-2004). En 2002, la ONP presentó la “Propuesta de ley sobre derechos de los pueblos originarios del Estado de Michoacán de



Ocampo” a Lázaro Cárdenas B. en la comunidad indígena de Tacuro. Ésta fue producto de discusiones en asambleas comunitarias, y en su etapa final recibió comentarios y sugerencias de académicos como Héctor Díaz Polanco, Luis Villoro, Pablo González Casanova y Juan Guerra. En esta propuesta llama la atención la conformación del Consejo de Pueblos Originarios de Michoa cán como máxima instancia de representación de los cuatro grupos etnolin-güísticos originarios de la entidad. Esto requiere la existencia de autoridades por cada pueblo originario, pero no se explicita la forma de elección de éstos. Este punto puede ser problemático ya que las representaciones en este nivel implican más intereses y complejidad.

Los integrantes de las organizaciones indígenas participaron en estas jornadas y foros, especialmente la ONP. La NPZ mostró cierta reticencia a participar en el proceso, ya que la postura del EZLN es primero reformar la ley nacional y reconocer la propuesta de la Cocopa, como se mencionó. Hay que recordar que ambas organizaciones respaldan los Acuerdos de San Andrés y luchan por la autonomía del pueblo purépecha.

Una vez que concluyeron las Jornadas y los Foros regionales, una comi-sión del gobierno y el diputado perredista Elesban Aparicio Cuiriz (encargado de la comisión de Asuntos Indígenas en el Congreso estatal), generaron una propuesta que sería presentada por el grupo parlamentario del PRD para ser discutida y resuelta por el Congreso a finales del 2004. Dicha propues-ta constaba de modificaciones a doce artículos de la constitución michoacana (2, 3, 20, 21, 44, 67, 69, 89 bis, 93, 102, 114 y 139), relacionados con la condi-ción pluriétnica y pluricultural del estado, y a las bases del reconocimiento de la autonomía indígena principalmente (Ramírez, 2005: 18). Sin embargo, en su creación sólo participó un grupo reducido del gobierno perredista. La NPZ y la ONP se pronunciaron en contra de dicha iniciativa por conside-rarla opuesta a los Acuerdos de San Andrés, o por no retomar puntos im-portantes de la que habían presentado.

La propuesta gubernamental no fue presentada y se quedó en espera de ser revisada. Las organizaciones dudaron de la eficacia del proceso de su creación, y ante la falta de consulta del borrador éstas desconocieron lo allí vertido (entrevista F. D., 2004). Es así como un pacto acordado no se cumplió a cabalidad. A esto se sumó la reticencia de los priístas a discutirla, ya que el PRD no tenía mayoría en el Congreso local. Este hecho indicó que



las elites de los partidos políticos estaban lejos de apoyar una reforma indí-gena como se había creído; o lo harían sólo cuando no representara peligro para intereses políticos y económicos. El gobierno tampoco aceptó el diá-logo con las organizaciones y los grupos protestantes, lo que puso al descu-bierto que se trataba de una estrategia implementada para contener la movilización.

Este inicial involucramiento de las organizaciones en los foros de consulta contrasta con la participación de éstas en una reunión de la Región Centro-Pacífico del CNI en la comunidad indígena de Ocumicho (2004). A este encuen-tro acudieron indígenas nahuas, huicholes, mixtecos, totonacos, amuzgos y puré pechas. Las organizaciones indígenas michoacanas participaron y firma-ron los acuerdos allí tomados (oposición a la formulación de leyes indígenas estatales). Lo anterior sugiere el posicionamiento de las organizaciones en la arena nacional como zapatistas, mientras que en su campo político inmediato negocian con el gobierno (y el PRD) y aceptan la creación de una ley estatal.

Las organizaciones (entre ellas la ONP y NPZ) que apoyaron la campaña del perredista Lázaro Cárdenas B. fueron desplazadas de las negociaciones por grupos creados ex profeso (por el gobierno) como legítimos representan-tes de las poblaciones indígenas. A pesar de que los integrantes y líderes de ambas organizaciones se pronunciaron, a título personal, a favor de Lázaro Cárdenas y no como organización, esta acción fue reconocida como una estra-tegia para negociar y alcanzar sus demandas. Un integrante de las organizacio-nes comenta: “las organizaciones entraron para conquistar los verdaderos derechos, pero después cuando estuvo en la gobernatura ya no quiso nada con las organizaciones, hubo una ruptura con ellas porque dijeron que hay cacicazgo y por eso, según el gobierno canaliza mejor los apoyos a las comu-nidades” (entrevista D. N., 2005). Ciertamente, las autoridades son las más indicadas para pronunciar y luchar por las demandas de sus comunidades, sin embargo, la preparación y capacitación de los dirigentes de las organi-zaciones suele ser mejor que el de las autoridades comunitarias.

La creación de una Coordinación y no de una Secretaría de Asuntos Indí-genas del Estado de Michoacán también causó descontento entre las organi-zaciones que pactaron con el candidato perredista. A pesar de que éstas se mostraron renuentes a aceptar el tipo de institución creada (por carecer de recursos propios), algunos de sus integrantes ingresaron para laborar en ella.



En el 2002, por decreto se creó el Consejo Consultivo de Autoridades Indíge-nas de Michoacán. Éste tiene la función de: “ser interlocutores entre las co-munidades y el gobierno”. Sin embargo, su participación en actos de la Coordi-nación y las sesiones que realizó sugirieron más una figura que avala ba los discursos y acciones de la Coordinación y el gobierno estatal. El cuestio-namiento hacia esta institución se hizo patente con las críticas hechas a la la-bor del director de la Coordinación Interinstitucional en el 2005.

De forma similar, la creación de una Universidad Intercultural Indígena ha atravesado múltiples dificultades. El cuestionamiento acerca de quiénes eran los más aptos para crear y definir este proyecto produjo nuevas contien-das, las cuales revivieron la disputa entre la elite educada y profesionista de los purépechas. Finalmente, un grupo interinstitucional e interdisciplinario participó en la formación de un proyecto escolar que inició con la realiza-ción de diplomados en diferentes sedes para conocer la demanda. Las organi-zaciones que exigieron la creación de este tipo de educación advierten su descontento por ser excluidas en su creación, y se niegan a participar en dicho proyecto. Sin embargo, considero que la creación de una institución educativa especializada en el rescate de las culturas indígenas, que trata de establecer vínculos y compromisos con las comunidades indígenas de la enti-dad es un logro importante.

El gobierno también implementó otras estrategias para desarticular el movimiento en la entidad. La cooptación de líderes y la ocupación de cargos públicos por integrantes de las organizaciones independientes también fue, y es una limitante para el desempeño de éstas. En este sentido, parte de su capital humano tiene que responder a las líneas de acción de las dependen-cias en las que laboran: “alguna gente se ha integrado al gabinete, pero eso también es un peligro, porque pasa uno a ser del gobierno y no es fácil ser del gobierno, hay limitaciones” (entrevista I. B., 2005).

Las demandas y propuestas de las organizaciones fueron readaptadas a concesiones que no significaban peligro para intereses partidistas y empre-sariales. La ocupación de la “izquierda” en el gobierno estatal supondría una apertura del sistema. Lázaro Cárdenas Batel recibió, y posiblemente pactó, el apoyo de organizaciones indígenas. El análisis muestra un desconoci-miento de éstas en las negociaciones, lo que resultó en una aparente ruptura entre el gobierno estatal y estos agentes: “No hemos tenido ninguna repre-sión y tampoco nosotros hemos querido hacer gran cosa, por lo mismo,



porque ahí anduvimos, fuimos parte del apoyo de este gobierno y entonces ahorita meteríamos las cuatro, ¿no? Entonces no han querido levantarse” (entrevista F. D., 2004).

A pesar del aparente descontento con el anterior gobierno, en 2007 el PRD nuevamente ganó la gobernatura de Michoacán. Esta nueva oportunidad para negociar y obligar al gobierno a colocar en la agenda política la proble-mática indígena del estado implicó algunos cambios. El candidato ganador, Leonel Godoy Rangel, asumió las demandas indígenas y en lo que va de su periodo ha respondido al compromiso con los líderes y organizaciones que lo apoyaron. Creó la Secretaría de Pueblos Indígenas, que sustituyó a la ante-rior Coordinación Interinstitucional, aunque con bajo presupuesto. En esta institución, el gobernador incluyó a los líderes de las organizaciones y corrien-tes del movimiento indígena como asesores de la Secretaría. Los dirigentes de ONP y NPZ participan como tales. De nueva cuenta, esta táctica parece una limitante para el movimiento indígena michoacano, pero también sus dirigen-tes han demostrado margen de acción. Por ejemplo, en julio de 2008 orga-nizaron las jornadas para el análisis y debate de la propuesta de reforma a la Constitución michoacana para dar cabida a una ley indígena. Su desem-peño como parte del gobierno ha motivado críticas entre las bases y fuerte presión para generar logros ahora que están en una posición de “mayor influencia”.

Antes de finalizar quisiera agregar un ejemplo más al cambio sintomá-tico que se vive en Michoacán. En la contienda electoral para ocupar la presidencia municipal de Tzintzuntzan en 2006, el ahora presidente muni-cipal ganó como candidato del Partido Verde Ecologista (PVE). Anteriormente era perredista, y en elección interna del partido denunció conflictos y deci-dió salir de éste. Como contaba con el apoyo de gran número de perredis-tas indígenas de las comunidades (es originario de la comunidad indígena de Ihuatzio), se inscribió en las filas del PVE y ganó las elecciones. En la actualidad, las comunidades tienen mayor presencia en el ayuntamiento debido a que, en las diferentes direcciones y departamentos, pobladores de las comu nidades indígenas que no pertenecen a la cabecera municipal se desempeñan en estos puestos. Falta evaluar el desempeño de lo que va de su gobierno, pero esto es una muestra del conocimiento que las pobla-ciones indígenas tienen de la política electoral, y su capacidad para ocupar espacios de deci sión a los que anteriormente no tenían acceso.



COMENTARIOS FINALES

A partir del levantamiento zapatista no se registró para Michoacán una apertura política. Las elites en el poder tampoco mostraron interés en sus demandas. Sin embargo, el movimiento se fortaleció y, a pesar de las afren-tas del gobierno y las divisiones en su interior, logró mantener sus líneas de acción y el interés de la población no indígena que simpatizaba con los pos-tulados zapatistas. Los procesos anteriores de organización, que principal men-te provenían del movimiento campesino, se consolidaron y las organizaciones indígenas figuran ya como agentes capaces de negociar y posicionarse en el campo político. Ante el cambio de políticas y el desgaste del movimiento indígena a principios del nuevo milenio, debieron reconstituirse en su inte-rior. La arena regional volvió a ser el espacio de acción por excelencia, y la configuración de fuerzas políticas hizo que las organizaciones (por lo menos la ONP y NPZ) giraran la mirada hacia la vía electoral y las demandas de remu-nicipalización. Este cambio no fue exclusivo de las organizaciones; las co-munidades indígenas también se enfocaron en esta ruta para modificar sus circunstancias. Las políticas de descentralización funcionaron como una válvula de salida para el gobierno, pero las poblaciones indígenas vieron oportunidades para insertarse en los espacios de decisión y cambiar la histó-rica marginación política, económica, cultural y social de la que son objeto.

La formación de una cultura política que combina el legado de la lucha de 1988 con prácticas políticas locales (indígenas) ha permitido que las comu-nidades indígenas logren ejercer mayor presión política, y condicionado su desempeño electoral. En la actualidad, lejos de una ruptura con el gobierno, las organizaciones han reconsiderado la vía electoral y mantienen nego-ciaciones con éste. La historia de Michoacán nos muestra dinámicas políticas en que las poblaciones indígenas participan activamente, y la preeminencia que adquirieron como agentes sociales se refleja en acciones del conjunto de comunidades en momentos claves. Aunque también hay riesgos, y se han pagado los errores. En las comunidades indígenas se registra una crecien-te desconfianza hacia líderes de organizaciones, lo que ha obligado a que éstos se manejen con mayor honestidad y humildad. Esto motiva el interés político y obliga a reflexionar sus procesos como adaptaciones a las políti-cas actuales.



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Entrevistas

Entrevista B. U., Sto. Tomás, Chilchota y Morelia, 2006.Entrevista B. N., Morelia, Mich., 2005.Entrevista F. D., Morelia, Mich., 2004.Entrevista O. D., Tacuro, Mpio. de Chilchota, Mich., 2005.Entrevista K. N., Morelia, Mich., 2004.Entrevista D. N., Morelia, Mich. 2005.Entrevista I. B., Tírindaro, Mpio. de Zacapu, Mich., 2005.Entrevista P. M., Ichán, Mpio. de Chilchota, Mich., 2005.Entrevista D. G., Comachuén, Nahuatzen, Mich., 2005.


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Pobreza, recursos y procesos alternativos ante la desatención gubernamental en la Montaña de GuerreroMaribel Nicasio González

INTRODUCCIÓN

Los inicios del siglo XXI representan la cristalización de avances del movimien-to indígena en América Latina, al margen de las limitaciones jurídicas y operativas que los estados han puesto. En el caso de México, en el sur del país es donde mejor se visualizan los procesos autonómicos y reivindicativos de los pueblos indígenas que se concentran ahí, paralelamente a los procesos que se dan entre los pueblos indígenas asentados y los nuevos sitios ocupa-dos por migrantes indígenas.

Este artículo está dividido en dos partes; en la primera presento la dinámi-ca económica vivida en la región de la Montaña, área de concentración de los municipios indígenas en Guerrero, y su relación administrativa con el centro regional, Tlapa de Comonfort, y caracterizo las instituciones responsables del desarrollo de obras municipales a nivel estatal. En la segunda parte presen-to cuatro casos paradigmáticos de procesos de organización indígena, a través de los cuales los pueblos indígenas están atendiendo la ausencia de seguridad pública y procuración de justicia con la policía comunitaria, la impo-sición de políticas de salud, el ataque a luchadores sociales en el municipio de Ayutla, la falta de medios de difusión en la lengua materna en la radio comu-nitaria de Xochistlahuaca, y la desatención materno-infantil con la Coordi-nadora Guerrerense de Mujeres Indígenas.

Es una presentación apretada que pretende dar cuenta rápida de las políticas públicas, de la participación ciudadana y del ejercicio autonómico de los pueblos indígenas en el estado de Guerrero.


150 • Maribel Nicasio González

LOS MUNICIPIOS INDÍGENAS DE GUERRERO

El estado de Guerrero está conformado por una población total de 3’079,649 habitantes, según el censo de 2000, de quienes el 17 por ciento son indígenas pertenecientes a uno de los cuatro pueblos asentados en la entidad: nahua, na’a savi (mixteco), me’phaa (tlapaneco) o ñomndaa (amuzgo) (Serrano, 2002: 58). Hay 81 municipios, de ellos 21 son indígenas,1 en otros 17 hay presencia indígena en la mayoría de las comunidades, y en cuatro hay una importan-te representación a causa de la migración, como trabajadores temporales o asentados definitivamente, tal como ocurre en los casos de Acapulco y Chilpancingo (ver cuadro de anexo 1, p. 172). De las siete regiones geoeco-nómicas, en cuatro hay presencia indígena –Montaña, Costa Chica, Centro y Norte–, concentrándose mayormente en las dos primeras; en las otras dos hay una minoría nahua asentada incluso en Tierra Caliente, que no es conside-rada en las políticas públicas de ningún orden de gobierno, por lo que se quejan de una desatención y marginación gubernamental, que es real.

Municipios con población indígena

1 Conapo establece como municipio indígena aquellos cuya población es superior al 70 por ciento.

12 GUERRERO

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División municipal

MunicipiosCon 5 000 o más indígenasCon 40% y más de población indígenaDivisión municipal

ÊÚ Capital del estado

Fuente: INI-CO NA PO. Estimación de la población ind ígenaa partir de la base de da tos del X II Censo de población yvivienda, México , 2000. INE GI

20 0 20 40 60 km


Pobreza, recursos y procesos alternativos • 151

La forma como el gobierno ha enfrentado la marginación ha sido a través de políticas públicas definidas desde el centro de la federación, implemen-tadas por sus representaciones estatales. La mayoría son programas asis-tencialistas dedicados a la distribución de recursos económicos en efectivo y en especie, que se basan en criterios como el género, los rangos de edad y el tipo de actividad, entre otros, concretados en los programas de Oportuni-dades, Procampo, Vivir mejor, Pronabes o Piso firme. Para paliar mediana-mente la pobreza, el gobierno federal implementó en 2006 la “Estrategia 100 × 100”, destinada a los 125 municipios más pobres del país, entre los que se encuen tran 18 municipios indígenas de la montaña y costa chica.2

Paralelamente, el gobierno estatal desarrolla programas locales enfoca-dos a la población en general, de los que se ven beneficiados los indígenas, entre otros: Pensión Guerrero, Programa para abatir el rezago educativo, y Programa de salud y nutrición para los pueblos indígenas. El problema central con dichos programas consiste en la operación federal y estatal, porque los recursos no llegan a quienes los necesitan debido a una mala planeación; deficiencia o ausencia en el seguimiento; manejo político en el otorgamiento de los bienes e improvisación en la implementación. Estos aspectos han generado una cultura política de pasividad y apatía en la ma-yoría de la población indígena, fomenta da por el Estado, en la que el asisten-cialismo desplazó a la organización comunitaria, en perjuicio de la sociedad y de las mismas comunidades indígenas.

Para los pueblos indígenas una alternativa de enfrentar la pobreza es la migración, que se ha ido imponiendo como una estrategia de sobreviven-cia temporal, estacional o permanente. La expulsión de mano de obra barata inició con la población na’a savi, siendo la mayoría migrante; les si-guen los me’phaa y los nahuas; el pueblo ñomndaa ha sido el último en in-corporarse al proceso de expulsión migratorio en la entidad. La migración pasó de ser individual y masculina, a colectiva y familiar, por lo que hay comunidades que en la temporada de migración se quedan solamente con ancianos, muje res y algunos niños, particularmente en el caso de los na’a

savi, se van con sus padres a trabajar, abandonando la escuela.

2 Los municipios que atiende Sedesol de Guerrero son 18 municipios indígenas: Metlatónoc, Xochistlahuaca, Atlixtac, Copanatoyac, Alcozauca, Tlacoachistlahuaca, Xalpatláhuac, Acatepec, Zapotitlán Tablas, Copalillo, Atlamajalcingo del Monte, Ahuacuotzingo, Tlacoapa, Zitlala, Malinalte-pec, Cochoapa el Grande, José Joaquín de Herrera, Iliantenco.



Los lugares de destino a nivel estatal son Acapulco, Chilpancingo y las zonas agrícolas de la región de la Tierra Caliente; a los estados vecinos de Morelos y el Distrito Federal; en el bajío, a Jalisco; y en el norte del país a los estados de Sinaloa, Chihuahua, Baja California y Baja California Sur. En Guerrero, en las últimas décadas, las capitales regionales son los cen-tros de atracción para la población: Tlapa de Comonfort, Ometepec, Telo-loapan, Iguala y Chilpancingo, debido a que son los lugares que permi ten acceder a servicios, educación a nivel medio superior y superior y, lo más importante, a alguna forma de sobrevivencia. La migración a Estados Unidos es sobre todo ilegal; los principales lugares de destino son Nue-va York, Washington, Chicago, Florida, Virginia, con menor presencia en otros estados.

Ante la migración no existe un proyecto serio a nivel municipal o regio-nal de los municipios o las instituciones, encaminado a crear condiciones de arraigo o atención a las diversas situaciones que viven los migrantes y los familiares que se quedan en sus comunidades. Uno de los primeros ejerci-cios de organización de los migrantes en la Montaña se dio en 20063 a través de una organización civil, el Centro de Derechos Humanos de la Montaña, Tlachinollan, que conjuntamente con algunos contratistas comunitarios y mayordomos de la región de la Montaña,4 conformaron el Consejo de Jornale ros

Agrícolas de la Montaña. Impulsaron el reacondicionamiento de la Casa del

Campesino, la creación de un comedor y lavadero, y la entrega de despen sas para ayudarse en el viaje rumbo a los campos agrícolas. Las demandas de los migrantes consisten en la atención a la salud, el apoyo jurídico para aplicar la ley federal del trabajo y defensa de sus derechos laborales, la mejo-ra de las condiciones de traslado y retorno en el transporte, entre las nece-sidades más sentidas. Las pláticas y negociaciones se llevaron a cabo con representantes de instituciones (JA, SEP, SSA, SAI, Sedeso), la agencia del Minis-terio Público, autoridades municipales y legisladores.

3 Diario El Sur, “Tachinollan: necesario, que el gobierno atienda las necesidades básicas de jornaleros”, Carmen González, 3 de agosto de 2006.

4 Diario El Sur, “Sin acuerdo, reunión sobre jornaleros agrícolas, porque faltaron los alcal-des”, Carmen González, 6 de julio de 2007 y El Sur, “Inicia la construcción del comedor para jorna-leros en Tlapa; secretarías entregan insumos”, Carmen González Benicio, 6 de octubre de 2006.



SITUACIÓN ECONÓMICA DE LOS MUNICIPIOS INDÍGENAS EN GUERRERO

Históricamente la región de la montaña de Guerrero ha estado marginada del desarrollo estatal, con los recursos mínimos para operar programas sociales, y dotar de servicios como es la construcción de caminos, electrifi-cación, salud y educación en distintos niveles (Camposortega Cruz, 1998). Todo lo cual ha mantenido los bajos niveles económicos y la agudización de la pobreza por el decremento de la producción agrícola para el autoconsumo, debido al gran deterioro de la tierra por el uso de agroquímicos, la desertifi-cación y las técnicas de cultivo (tlacolol), en una tierra de baja producción por sus características.

Dicha situación económica dio lugar a un discurso político forjado a partir de la década de 1970 por el PRI, a través de los representantes de los distintos niveles de gobierno estatal y municipal, aunándose más tarde el poder federal. El discurso versó en torno a “la deuda histórica que se tiene con los pueblos indígenas”, en el que se reconocía el rezago en el desarrollo y la marginación de la región de la montaña. Para resarcir el atraso, se impul-saron proyectos a nivel federal como fue la Comisión de la Cuenca del Río Balsas con Lázaro Cárdenas en los años sesenta y la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), a fina les de los setenta. Instancias internacionales como el Programa de las Naciones para el Desarrollo (PNUD) han invertido recursos para apoyar pro gramas de alimentación, infraestructura y medio ambiente, y el Banco Mun-dial en educa ción básica y superior.

Sin embargo, los recursos y programas han sido insuficientes, como lo muestran los Índices de Desarrollo Humano de los Pueblos Indígenas5 (IDH) en los municipios de Guerrero.

En la década de 1990, respecto de la marginación Guerrero estaba detrás de Chiapas; una década después, en 2000, ha pasado a ocupar el primer lugar con 23 municipios, pues ninguno de estos mejoró su situación económica,

5 El PNUD caracteriza el desarrollo humano como el goce de las oportunidades de salud, educación, empleo, entre otros aspectos, aunados a los derechos culturales sociales y económi-cos como ciudadano, con la obligación del Estado de procurarlos. En relación a los pueblos indígenas, el derecho al desarrollo humano es a la vez un derecho individual y colectivo, relacio-nado con el conjunto de derechos humanos: derechos civiles, políticos, culturales, sociales y económicos (CDI-PNUD, 2006: 27).



manteniéndose todos ellos con una muy alta marginación, en contraste con Chiapas y Oaxaca, donde disminuyó. Los municipios con los menores índices de desarrollo humano (IDH) se encuentran en la región de la Montaña. En 2005, Cochoapa el Grande, el nuevo municipio desprendido de Metlatónoc,6 encabezó la lista a nivel nacional, junto con otros 17 municipios. Esto signi-fica que casi una cuarta parte de los 100 municipios más pobres de México se encuentran en Guerrero (Conapo, 2006).

Índices de desarrollo humano de los pueblos indígenas asentados en municipios con población indígena en Guerrero

Núm. Municipio IDH4 Núm. Municipio IDH

1 Metlatónoc3 0.4483 22 Tlacoapa3 0.63342 Atlixtac3 0.5249 23 Ayutla de Los Libres2 0.63743 Alcozauca3 0.5262 24 Zirándaro1 0.64424 Xalpatláhuac3 0.5266 25 Malinaltepec3 0.64895 Tlacoachistlahuaca3 0.5373 26 Atenango del Río2 0.64926 Ahuacuotzingo2 0.5560 27 Igualapa2 0.65507 Xochistlahuaca3 0.5690 28 Ometepec2 0.68938 Copalillo3 0.5697 29 Azoyu2 0.69779 Copanatoyac3 0.5726 30 Alpoyeca1 0.6994

10 Atlamajalcingo del Monte3 0.5849 31 Tepecoacuilco de Trujano2 0.704911 Acatepec3* 0.5860 32 Huamuxtitlán2 0.706312 Zapotitlán Tablas3 0.6060 33 Tlapa de Comonfort3 0.709313 Martir de Cuilapa2 0.6112 34 Teloloapan2 0.711714 Zitlala3 0.6158 35 Eduarno Neri2 0.729815 Chilapa de Álvarez3 0.6166 36 Taxco de Alarcón2 0.778416 Quechultenango2 0.6216 37 Chilpancingo de Los Bravo1 0.819017 San Miguel Totolapan2 0.6238 38 Acapulco1 0.826318 Cualac2 0.6252 39 Cochoapa el Grande3** S/I19 Olinalá2 0.6277 40 Iliatenco3*** S/I20 San Luis Acatlán3 0.6307 41 José Joaquín de Herrera3** S/I21 Tlalixtaquilla2 0.6318

1 Lugar de migración.2 Con población indígena.3 Municipio indígena. * Creado en 1993. ** Creado en 2002.*** Creado en 2004.

Al considerar los IDH de los 41 municipios con presencia indígena, se encuentra Metlatónoc que está por debajo del 0.5 IDH, definido como suma-mente bajo; le siguen 10 municipios con el índice de “bajo”, de los que dos no

6 En 2005 Conapo definió el municipio que fue comparado con la situación de Malawi, país africano, por los bajos índices de marginación.



son de la región de la montaña. Los restantes cuentan con recursos (Conapo, 2006). Las comunidades más alejadas de las cabeceras municipales de algu-nos municipios promovieron la creación de nuevos municipios como estrate-gia para obtener capital estatal y federal, y de esa manera acceder a obras municipales. Los nuevos municipios indígenas constituidos fueron Cochoapa el Grande y José Joaquín de Herrera en 2002, e Iliatenco en 2004. Cabe comentar que aunque los recursos destinados a los nuevos municipios forman parte del presupuesto asignado al municipio de origen del que se escinden, es posible realizar una mejor distribución de las obras.

La asignación presupuestal anual de 2007 y 2008 aprobada por el congre-so estatal para los municipios indígenas permite entender las razones que generaron la creación de los nuevos municipios. En 2007 hubo cinco tipos de asignación a los municipios de la montaña:7 1) en dos no hubo incremen to, 2) en 12 se dio un 0.30 por ciento, 3) en uno fue de 46 por ciento; los otros fueron decrementos de 65 y 81 por ciento. Tlapa fue el ayuntamiento con mayor apoyo, y Malinaltepec y Metlatónoc donde hubo una baja sustancial. La situación cambió en 2008 debido a que el incremento presupuestal fue el mismo para los 13 municipios que enviaron información: 2.91 por ciento. Los números dejan entrever que existen distintos criterios para definir recur-sos presupuestales, de modo que incluso hay decrementos. Las coyunturas políticas, un caso son los años electorales, inciden en la definición de presu-puestos, lo mismo que acuerdos políticos entre partidos.

El rezago económico histórico-estructural en la región de la montaña ha generado la agudización de algunos procesos, tales como: el desgaste de la tierra, la escasez de la misma para las nuevas generaciones, y otros nuevos como la migración y el narcotráfico se han traducido en nuevas demandas sociales. Dicha situación ha sido aprovechada para que se innoven prácti-cas tanto de ciudadanos como de políticos, entre las que se encuentran: el discurso y cultura de la pobreza.8 Para los políticos la pobreza es una

7 La información presentada por INEGI (1989-2007) para 2007 da cuenta sólo de 17 munici-pios de la montaña y en 2008 son 13. Es información estadística de los datos enviados por algu-nos municipios, que en algunos casos resulta cuestionable.

8 El antropólogo Oscar Lewis caracterizó la cultura de la pobreza como un sistema de vida en el que coinciden una economía escasa, pocas oportunidades de trabajo cuando se carece de calificación, sueldos bajos, fracaso en la organización económica, política y social, elementos socioculturales básicos (Lewis, 1966). Retomo el concepto de Lewis en lo relativo a la situa-ción económica de quienes viven las condiciones de pobreza y las relaciones sociales, que en el caso de la montaña ha adquirido algunos matices, aunque la pobreza en zonas rurales asume algunas características distintas a las observadas por el autor.



bande ra de reivindicación que los acerca a un sector social concreto, im-portante en número de votos, ubicados claramente en la geografía electo-ral estatal y federal con población indígena. Se incorporó en los años ochenta, cuando el PRI buscó recuperar el voto de los ciudadanos que sufragaron por la oposi ción y a quienes simpatizaron con ella en los municipios más depauperados de la región. Entonces los candidatos hablaron de “la deuda histórica” con los habitantes de la montaña, creando programas y en-viando recursos para los pobres de la montaña.

Es así como en la época contemporánea se puede observar el inicio de campañas, la visita a comunidades con los antecedentes de mayor pobreza, el apoyo de programas oficiales estatales y federales de los tres partidos políticos con mayor presencia: PRI,9 PRD10 y PAN.11 La bandera de lucha es la pobreza, misma que es usada en todo periodo administrativo, indistinta-mente del partido político. Del discurso se pasó a la incorporación de la cultura de la pobreza al implementar una estrategia para obtener algún beneficio; los líderes partidistas han sido los operarios de la maniobra, de manera que en periodos en que no hay campaña, cuando los partidos quie-ren mantener su presencia para dar continuidad a su trabajo, al solicitar la credencial de elector o una firma para alguna institución o trámite, quienes la otorgan lo hacen a condición de obtener una retribución monetaria o en especie. La demanda se ha extendido a cualquier tipo de actividad y es una práctica que se está generalizando entre quienes han aprendido a usu-fructuarla. La contra parte radica en que la organización comunitaria que en otro tiempo fue suficiente para atender los requerimientos colectivos, con esta práctica ha sido mediatizada en muchas comunidades, no así en donde la total desaten ción estatal o donde la organización se mantiene.

9 Diario El Sur, “En la montaña se compromete Astudillo a trabajar por los pueblos más po-bres de Guerrero. El candidato de Todos por Guerrero fue recibido por indígenas en Tlapa, Xal-patláhuac y Copanatoyac. “El candidato de los ricos está en Acapulco y nosotros aquí estamos”, dice en aparente referencia a Zeferino Torreblanca”, Jesús Trigo, 22 de octubre de 2004.

10 Diario La Jornada, “Inicia su campaña en Metlatónoc, el municipio más pobre del país. Progreso social y justicia indígena, ofrece AMLO”. Renato Dávalos y Sergio Ocampo, sección polí-tica, 20 de enero. La Jornada, “Inicia su campaña en Metlatónoc, el municipio más pobre del país. Progreso social y de 2006, Metlatónoc, Guerrero.

11 Diario El Sur, “Llama Calderón a acuerdos para combatir pobreza y reconoce deuda del país con Guerrero”. Ricardo Castillo Díaz, sección política, Tlacoachistlahuaca, Guerrero, 7 de diciem-bre de 2006.



LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN LA CABECERA REGIONAL DE LA MONTAÑA

Dentro de este contexto y con el objetivo de mostrar la situación que vive una cabecera regional en términos administrativos, presento la situación de Tlapa de Comonfort, que no se puede generalizar para todos los centros regio-nales, aunque da idea de las estrategias seguidas por las autoridades y la ciudadanía en la resolución de sus demandas, las contradicciones entre lo estatuido y lo aplicado en términos normativos, y la dinámica y problemáti-ca regional.

Tlapa es una ciudad de tamaño medio en constante crecimiento por la migración intrarregional indígena. Según el censo de 2005, la población urbana era de 37,975 habitantes (INEGI, 2005), aunque debemos considerar el incremento por la migración constante. El crecimiento urbano se aceleró a partir de 1990. La población indígena es de 31,936 habitantes, lo que repre-senta el 84 por ciento del total municipal, sin embargo la localidad no es considerada como indígena debido a que históricamente los mestizos tuvie-ron el poder y, por lo tanto, le impusieron su propia identidad. Administrati-vamente, el municipio es de los que cuentan con un presupuesto importante, por lo que las instituciones que trabajan con indígenas canalizan sus recursos a la zona rural del municipio.

El presupuesto recibido en los ayuntamientos está predefinido a nivel estatal en partidas presupuestales, incorporando en 2008 una medida para que los municipios indígenas generen recursos propios, aunque sean míni-mos, y de esa manera atender algunos gastos con recursos municipales. En la región de la Montaña, Tlapa es el municipio que maneja un presupuesto propio por el cobro de servicios a la ciudadanía, que en ocasiones llega al 1 por ciento,12 dirigido a la atención de gastos no etiquetados, vinculados a la pobreza extrema, tales como: la compra de medicamentos, el traslado de enfermos o cadáveres de migrantes a sus lugares de origen, y la compra de material de construcción para vivienda. Entre las cuestiones comunitarias están la construcción de comisarías, iglesias, la realización de fiestas patrona-les, las actividades de apoyo a eventos académicos o proyectos comunitarios. El ayuntamiento apoya total o parcialmente estas solicitudes con los recur-

12 El presupuesto mensual de Tlapa en 2008 fue de 5 millones mensuales y la entrada de recursos propios, entre 45 mil y 50 mil pesos. Información de la tesorera municipal.



sos propios, y en caso de tomar dinero de otras partidas, para evitar conflictos administrativos, la decisión del uso y forma de comprobación se toma por acuerdo de cabildo.

Algo similar ocurre en otros municipios regionales; en el caso de Metlató-noc, el gasto se demuestra con un acta comunitaria de una obra realizada, avalada por la autoridad. En ambos casos se crean estrategias para cumplir con la normatividad institucional, alterando la información relativa a las obras o apoyos, lo que denota que las demandas económicas y culturales de los pueblos indígenas no están consideradas en la administración municipal, sino que aparecen y son atendidas de forma marginal.

Por la magnitud de la demanda de servicios y la escasez de recursos en Tlapa, el ayuntamiento diferencia a los ciudadanos del municipio de los que llegan a avecindarse, de modo que los gastos sean compartidos o asumidos por la autoridad del municipio de origen de los nuevos residentes. Esta situación es una combinación de marginación y burocratismo contra los mi-grantes intrarregionales, porque no cuentan con apoyo municipal, ante lo que se ha creado el mecanismo de obtener el recurso a través de un vecino originario de Tlapa, procedimiento que han retomado las autoridades muni-cipales cuando tienen que justificar un apoyo. En la búsqueda de recursos o desarrollo de proyectos, el ayuntamiento de Tlapa se apoya en las alcaldías de la región, siendo ésta la única forma como se relacionan las autoridades. La otra situación en que se ha dado la interrelación de munícipes es a partir de la convocatoria que ha hecho el gobierno estatal para definir una obra re-gional. Al interior del PRD, en años anteriores, los presidentes municipales perredistas se reunían en la entidad para discutir la problemática administra-tiva, financiera e institucional común, pero dejaron de llevarse a cabo estas reuniones porque su partido llegó a la gubernatura. Aunque las autorida-des ven la necesidad de algún tipo de trabajo coordinado, no sólo por la ausen-cia de apoyo estatal, sino también pensando en la continuidad partidista en sus municipios, no hay un liderazgo o proyecto que los convoque.

El ayuntamiento tlapaneco en los trienios pasados se ha conformado por funcionarios y trabajadores manuales de origen indígena, de Tlapa y de otros municipios, sin embargo la adscripción indígena no incorpora su cosmovi-sión, sistemas jurídicos ni políticos al quehacer administrativo y de gobierno municipal. El modelo administrativo estatal es el que se ha impuesto en una constante interacción con los sistemas políticos indígenas, constituyéndose



mutuamente en algunos aspectos, como es la relación entre los trabajadores de limpia na’a savi. El ayuntamiento no ha creado alternativas para enfrentar los problemas de ausencia de servicios y seguridad pública, siendo rebasa-do por las demandas, en lo particular por el incremento de la delincuencia organizada vinculada al narcotráfico, situación que adquiere matices particu-lares, según se trate del ámbito rural o urbano.13

La mayoría de los municipios indígenas de la Montaña incorporan prácticas políticas y jurídicas propias de sus sistemas políticos y jurídicos, permitiendo que lo establecido por el Estado sea traducido en prácticas y meca-nismos locales, de modo que, al mismo tiempo, los pueblos indígenas no dejen a un lado sus prácticas propias. En la interacción de sistemas jurídicos y políticos la interlegalidad e interpoliticidad14 no son prácticas nuevas, se llevan a cabo desde la llegada de los españoles; en la actualidad se llevan a cabo con el Estado y operan sin el reconocimiento gubernamental, ya que dicho proceder político forma parte de la diversidad sociocultural y de hacer política, no sólo en la entidad sino en México.

LAS INSTITUCIONES Y LOS PUEBLOS INDÍGENAS

A nivel estatal existe una institución encargada de la atención a la población indígena: la Secretaría de Asuntos Indígenas (SAI), que tiene su origen en la Procuraduría Social de la Montaña y de Asuntos Indígenas (Prosomai), ins-titución creada por el gobernador Francisco Ruiz Massieu. Posteriormen te,

13 Los diarios estatales y los informes del Centro de Derechos Humanos de la Montaña, Tlachinollan, dan cuenta de la situación vivida por comunidades pertenecientes a los pueblos indígenas, cuando se les vincula o tienen algún tipo de relación con la siembra y traslado de enervantes.

14 El concepto de interlegalidad es desarrollado por Boaventura de Sousa Santos (1987: 298), quien explica que las leyes actúan como mapas mentales que se corresponden con diferentes sistemas normativos que se sobreponen e interactúan, estableciendo transiciones y transgresio-nes en el ámbito jurídico. La interlegalidad relaciona sistemas jurídicos que tienen asignados distintos niveles en el orden jerárquico del Estado o de la sociedad, maneja distintas representa-ciones simbólicas de valores, tiempos, sujetos y procedimientos, poniendo en relación no sólo normas, sino todos los elementos que representa un sistema normativo.

La categoría de interpoliticidad es una propuesta conceptual propia, que se refiere a una moda-lidad de la interlegalidad, y a la que defino como la convergencia de más de dos sistemas políticos en una relación de hegemonía-subordinación, en la que se establecen mecanismos que permi ten el desarrollo de las distintas formas de hacer política con el objetivo de ejercer poder a partir de contextos, situaciones o procesos particulares (Nicasio, 2007).



con Rubén Figueroa Alcocer (1993-1996) la Prosomai se convirtió en la Procuraduría Social, Campesina y de Asuntos Indígenas de la Montaña (Proscai). René Juárez Cisneros (1999-2005) propuso crear la Secretaría de Desarrollo Indígena que quedó truncada, lo mismo que la ley indígena que promovió para la entidad. En un inicio la labor de la Prosomai consistió en encargarse de canalizar las demandas de las comunidades indígenas a otras instancias de gobierno, y distribuir algunos recursos a los solicitantes, hasta llegar en la actualidad a vincularse con la Comisión Nacional de Desarro llo de los Pueblos Indígenas (CDI) para el desarrollo de algunas acciones de los programas federales que maneja. La institución está re-presentada por un indígena desde la pasada administración priísta, lo mismo que ahora con el gobierno perredista, lo que ha sido una de las demandas de las organiza ciones civiles y de la ciudadanía del estado.

La SAI ha desarrollado diferentes programas en cada año de trabajo, aunque hay algunos que se mantienen, como es el caso de la asesoría jurídica. En 2008, la SAI implementó nueve programas15 destinados a la atención de cuestiones legales, culturales, productivas y de migrantes. Aparte encontra-mos proyectos que, en teoría, estarían encaminados a la creación de políticas públicas interinstitucionales y al fortalecimiento de su libre determinación y autonomía, que hasta el momento no muestran un impacto real en este senti-do.16 Sus acciones se quedan en el asistencialismo, paliando algunas nece-sidades menores y duplicando algunas acciones que todavía ésta desarrolla, sin convertirse en la entidad rectora de la acción institucional que tiene como meta. Este papel aún sigue siendo representado por la CDI, pues aunque la SAI tiene presencia, no cuenta con la infraestructura y los recursos suficientes para lograr un impacto conforme a sus objetivos. Dentro de sus principa-les limitaciones se encuentra, además de la escasez de recursos, la poca importancia que el gobierno estatal le ha dado al sector indígena y a la secre-taría misma.

15 Los programas que operan son los siguientes: 1) transversalidad institucional, 2) observa-torio intercultural de la acción institucional, 3) autogestión indígena para el desarrollo, 4) diversi-dad cultural y justicia social, 5) presencia indígena, equidad y acción institucional, 6) reforma jurídica y reconocimiento indígena, 7) servicios emergentes de bienestar social, 8) financiamiento de proyectos productivos demostrativos para los pueblos indígenas y 9) defensa y asesoría jurídi-ca a la población indígena.

16 Misión y visión de la SAI. [En línea]: http://www.guerrero.gob.mx/pics/art/articles/609/file.pdf1023.pdf



Por su parte, la CDI, constituida en 2003, cuyo antecedente es el transfor-mado Instituto Nacional Indigenista (INI), es la instancia responsable de la política indigenista a nivel nacional, con su representación en la entidad. El objetivo de la transformación del INI consistió en transferir a las institucio-nes existentes la atención de la población indígena en cada entidad federativa –SSA, Sedesol, Sagarpa–, proceso que ha sido difícil porque el interés de las instituciones se limita a obtener la infraestructura y los recursos manejados en cada programa, sin importarles conocer la situación de la población indíge-na en su ámbito de competencia.

La CDI ha reducido paulatinamente tanto los programas17 –infraestructu-ra, proyectos productivos, apoyo a mujeres– como los recursos destinados al sector indígena, aunque continúa siendo la institución que establece la política indigenista y la que mayor inversión realiza en infraestructura. Las organizaciones sociales indígenas en el estado demandan que el delegado sea indígena, lo que en 2007 propició que se realizara una consulta con algunas organizaciones y representantes indígenas para proponer y elegir al nuevo delegado.

Tanto la CDI como la SAI han destinado la mayor parte de sus recursos humanos y económicos a la zona donde se concentra la población indíge-na –Montaña y Costa Chica–, dejando al margen a comunidades en la zona norte y centro, con gran disgusto y reclamo constante de los afectados. Es hasta años recientes que parcialmente las han incorporado a las activida-des de cobertura, más por la presión social y normativa, emanada de aquella, que por tenerlas presentes para desarrollar proyectos. Los recursos de estas instituciones resultan insuficientes, pero son las que proporcionan los recursos federales para el desarrollo de obras de infraestructura municipal.

LAS ALTERNATIVAS PARA ENFRENTAR LA POBREZA. LOS PROYECTOS SOCIALES ALTERNATIVOS

En la segunda parte de este trabajo presento diversos proyectos que, sin decla rarse como tales, son autonómicos por el ejercicio político al reivindi-

17 En 2008 desarrolla ocho programas: 1) albergues escolares, 2) infraestructura básica, 3) desarrollo de las culturas, 4) fondos regionales indígenas, 5) organizaciones productivas para mujeres, 6) convenios en materia de justicia, 7) turismo alternativo y 8) apoyo a la producción.



car su identidad y sus derechos como pueblos indígenas, y por buscar alter-nativas para atender necesidades que consideran sus particularidades sociocultura les. Los cuatro procesos sociales resultan paradigmáticos por-que ilustran la problemática de los pueblos indígenas en la región de asen-tamiento de la población indígena, la forma de enfrentarla y la relación esta-blecida con el gobierno a raíz de la construcción de las alternativas. Existen en la entidad otros procesos avanzados o en ciernes, coincidentes en el reclamo del reco nocimiento a participar como sujetos de derecho, pro-motores de un rumbo propio al margen de lo que el Estado establezca como la norma, conscientes de que es posible vivir de otra forma, asu-miendo un papel como sujetos de cambio.

LA POLICÍA COMUNITARIA

El Sistema de Seguridad, Justicia y Reeducación Comunitaria, más conocida como “policía comunitaria”, fue conformada por comunidades y organiza-ciones sociales con el objeto de defenderse de la delincuencia organizada y para enfrentar la negligencia, omisiones e incapacidad del sistema estatal de procuración de justicia. Surgió en 1995 con la participación de comuni-dades indígenas, organizaciones y sociedades productivas, y con el acom-pañamiento de la iglesia. Tiene 12 años de servicio, su cobertura es de 10 municipios indígenas y mestizos, 62 comunidades en las que viven aproxi-madamente 100 000 habitantes, y dos regiones.18 Después de la negra historia de inseguridad e impunidad, en la actualidad es la región más segu ra de la entidad donde se ha abatido la delincuencia en un 90 por ciento, con el reconocimiento oficial. El éxito de esta organización es tal, que otras comunidades quieren incluirse, lo que enfrenta a la Coordinadora Re-gional de Autoridades Comunitarias (CRAC), máxima instancia de autoridad en

18 Existe una serie de trabajos de investigación publicados y en red que pueden ser consul-tados para tener más detalles sobre el proyecto, algunos son los siguientes: E. Martínez Sifuen-tes (2001), La policía comunitaria: un sistema de seguridad pública comunitaria indígena en el Estado de Guerrero, México, INI; J. Flores Félix (2004), Reinventando la ciudadanía: la construcción social de la democracia en la región costa-montaña de Guerrero, Tesis de doctorado en Antropo-logía, México, CIESAS; E. Sánchez Serrano (2007), “Policía comunitaria y redes cafetaleras, políticas y de derechos humanos”, en revista Ciudades, núm. 75, julio-septiembre.



la estruc tura, a considerar las peticiones, dados los retos a los que se tienen que enfren tar en términos de infraestructura, geopolítica, comunicación, recur-sos económi cos y capacitación, entre otros aspectos. Se ha recibido apoyo económico y en especie de algunos municipios, y en algunos periodos las comunidades son las que brindan la mayor contribución al proporcionar un grupo de entre 10 y 12 policías que brindan servicio, es decir, trabajo para la comunidad, sin remuneración. La participación de las mujeres en la estruc-tura de autori dad se dio en 2006, al incluirlas dentro de la Comisión de Participación de la Mujer que forma parte de la Asamblea Regional; esto a pesar de que hay limitaciones en un involucramiento mayor, por la educa-ción e ideas imperantes en torno del rol femenino y la actividad pública, que ubica a los hombres como los actores principales.

La policía comunitaria está compuesta por na’a savi y me’ phaa de la región Costa Chica y Montaña, incorporándose en últimas fechas comunida-des mestizas; el proyecto general se constituye de otros proyectos alter-nos, debido a que los participantes tienen claro que no es posible mejorar las condiciones de vida abocándose a un solo aspecto social, incluyendo la educación, la producción y la comunicación, por lo que se piensa como un proyecto integral. Respecto del ámbito educativo, los logros han consistido en la apertura de una sede de la Universidad Pedagógica Nacional y en el desarrollo del proyecto de la Universidad Intercultural del Sur (Unisur) en cinco sedes indígenas, incorporando a sus vecinos afromestizos asentados en un extremo de la Costa Chica. En el aspecto económico se desarrollan proyectos relacionados con la producción y comercialización de productos agrícolas, ropa y otros bienes, a través de alternativas como el intercambio; aquí el trabajo es incipiente. Con respecto a la comunicación, está funcionan-do la primer radio comunitaria, Radio Vee Savi, a la que se incorpora Radio Kimi Ndica (Estrella Libre); los locutores son jóvenes bilingües de las comu-nidades integrantes del proyecto, cuyo objetivo es fortalecer la organización e identidad comunitaria. Cuentan con una página web que brinda información general sobre la organización y difunde información fuera de la región sobre los acontecimientos recientes.19 También se ha contemplado elaborar docu mentales y promover la gráfica popular para difundir su experiencia. Tienen claro que para llevar adelante tales proyectos requieren de espe-

19 La dirección electrónica de la página web es www.policiacomunitaria.org



cialistas en cada aspecto que se pretende desarrollar, por lo que, en sí, cada subproyecto se convierte en un nuevo proyecto al que hay que dar seguimiento y lograr que se articule.

La toma de decisiones es colectiva –en asamblea–, lo que da continui-dad e involucra a los distintos actores sociales, pudiendo trazar un rumbo por consenso, no sin diferencias en los enfoques de qué y cómo hacerlo.

Como alternativa de seguridad pública y procuración de justicia, este pro-yecto ha resultado un ejercicio apegado a la cosmovisión y legitimidad comu-nitaria indígena; sin embargo, la estructura y normas no son reconocidas por el gobierno porque establecen nuevos marcos políticos y jurídicos que impli-can una relación diferente a la que el gobierno local sustenta. Esta situación ha generado enfrentamientos con los diversos cuerpos de policía y militares, además de que se han emitido órdenes de aprehensión contra los represen-tantes visibles; asimismo, se han implementado campañas de desprestigio y se realiza un acoso político por parte de presidentes munici pales y de los dos últimos gobernadores, cada uno en su momento. El mecanismo propuesto por el gobierno para reconocer a la policía comunitaria ha consistido en pre-tender legalizarla, incorporándola a su sistema policial, situación con la que los miembros de la CRAC están en desacuerdo, dado que su lucha incluye el reconocimiento de sus derechos culturales, políticos sociales y económicos como pueblos indígenas, basándose en el artículo 2o. constitucional y en normas internacionales, como es el Convenio 169 de la OIT.

El proyecto de la policía comunitaria ha reactivado no sólo la organización de las comunidades involucradas, sino que está usando los elementos cultu-rales que le sirven para construir alternativas de solución a las necesidades que el gobierno no está atendiendo.

LA ORGANIZACIÓN DEL PUEBLO INDÍGENA ME’PHAA, A.C.

La Organización del Pueblo Indígena Me’phaa, A.C. está conformada por habitantes me’phaa del municipio de Ayutla de los Libres, quienes inicia-ron la organización conjuntamente con na’a savi de la misma demarcación desde 1994, la Organización del Pueblo Mixteco y Tlapaneco, que se separó en dos organizaciones, una por cada pueblo indígena. En 2002 surgió la



Organización del Pueblo Indígena Me’phaa (OPIM) cuyo trabajo consistió en la defensa de su identidad, de sus derechos como pueblo indígena y en la denuncia de la violación de los humanos. La pobreza estructural los llevó a organizarse para buscar la solución de sus necesidades. Así, en 1998, 14 hombres na’a savi y m’e phaa, vecinos de la comunidad de El Camalote, accedieron a ser esterilizados a cambio de promesas de algunos bienes para sus familias y para la comunidad, por parte de la Secretaría de Salubri dad. En el mismo año los militares asesinaron a once personas, entre milicianos del ERPI y vecinos de la comunidad de El Charco, quienes se encontraban durmiendo en una primaria después de haber participado en una reunión. Este hecho provocó la militarización del municipio desde entonces, además de que se habla del apoyo de un grupo paramilitar.20

En 2002, los militares al buscar “encapuchados”, es decir guerrilleros, y enervantes, violaron a una mujer en la comunidad de Barranca Tecoani, Inés Fernández Ortega, y a otra mujer en la localidad de Barranca Bejuco, mu-nicipio de Acatepec, Valentina Rosendo Cantú, quienes denunciaron los casos ante las autoridades mexicanas, mismas que turnaron el asunto a un ministerio público militar que no encontró responsables. Ante esta situación se estable ció una denuncia en 2007 ante la Comisión Interamericana de Dere-chos Huma nos (CIDH), misma que se pronunció en 2008 pidiendo medidas cautelares para las dos mujeres, así como para integrantes de la OPIM que han denunciado esta situación y la de los hombres esterilizados, referida líneas arriba. Los defensores y defensoras de la OPIM, entre ellos Obtilia y Andrea Eugenio Manuel, y Cuauhtémoc Ramírez, han sido amenazados por su labor de denun cia, por lo que el trabajo de acompañamiento de las organi-zaciones defensoras de derechos humanos, oficial y civil, es el más visible en el resguardo de su integridad física.

Entre los últimos acontecimientos ocurridos en 2008, se encuentra el asesinato del hermano de Inés Fernández Ortega, integrante de la OPIM, quien ya había sido amenazado, y la detención de cinco integrantes de la organiza-ción, acusados del asesinato de cuatro policías municipales y un trabajador de telégrafos, y de robo del dinero que se pagaría a los beneficiarios del progra ma Oportunidades.21 De este hecho se han derivado otras arbitrarie-

20 Diario El Sur, “Militares buscan a dirigentes indígenas y civiles armados amenazan en comunidades de Ayutla, denuncian”, redacción, 19 de noviembre de 2008.

21 Diario El Sur, “Denuncia la OPIM que la PGJE pretende involucrar a sus miembros en la matanza”, Ezequiel Flores Contreras, 3 de abril de 2008.



dades cometidas por los procuradores de justicia contra parientes de los detenidos y los acusados. Esta situación exhibe la forma como se usa el sistema judicial para enfrentar a una organización que realiza una labor de denuncia, mediante el acoso militar y policiaco, mostrando la persecución que en los últimos meses se está llevando a cabo desde el gobierno estatal, al crimina lizar a los promotores de proyectos sociales.

LAS AUTORIDADES TRADICIONALES Y RADIO ÑOMNDAA

El municipio de Xochistlahuaca, Suljaa’ en ñomndaa, asentado en la Costa Chica, está poblado mayoritariamente por ñomndaa, na’a savi y una minoría nahua. Tiene una historia de caciquismo político priísta, representado en los últimos años por la familia de Aceadeth Rocha Ramírez, ex presidenta y diputada estatal. Ante esta situación, la población se ha organizado para crear alternativas políticas, buscando alianzas entre las fuerzas políticas de oposi-ción e incluso con el mismo PRI, para quitarle el poder. Una posibilidad la encontraron las comunidades en la creación de un cuerpo de autoridades alternas a las nombradas en el proceso electoral municipal de 2002, conocido como “autoridades tradicionales”.22 Se conformó un grupo de siete autorida-des designadas en asamblea de comunidades del municipio, encargadas de la administración de algunos espacios municipales, contando con el apoyo económico de los simpatizantes al carecer de presupuesto estatal. Las autori-dades tuvieron el poder y la legitimidad otorgada por la ciudadanía indíge-na al retomar su sistema normativo y político para gobernarse. Se intentó nombrar autoridades en las comunidades, con magros resultados; retomaron el “mandar obedeciendo” neozapatista, con la claridad de que era un ejerci-cio de reivindicación de sus derechos como pueblo indígena, ante lo esta-blecido por un Estado hegemonizador que niega la diversidad sociocultural y el derecho a la autodeterminación. Se sustentan en la Constitución nacional, (artículo 39), la Ley orgánica del municipio libre del Estado de Guerrero (artículos 1-3, 6, 61-70), en el convenio 169 de la OIT y en los Acuerdos de San Andrés, aunque hay que aclarar que su ejercicio de autonomía no era de ningún modo un intento separatista.23

22 La historia política de Xochistlahuaca es descrita por Miguel Ángel Gutiérrez Ávila (2001). 23 Pronunciamiento de las autoridades tradicionales hecho el 1 de diciembre de 2002 al esta-

blecer el autogobierno de Suljaa’. Se puede consultar en la dirección electrónica www.nodo50.org/pchiapas/mexico/noticias/amuzgo.htm



El proyecto resultó innovador al buscar un gobierno apegado a un actuar político propio, de acuerdo con sus necesidades socioeconómicas particu-lares, que se fue desgastando poco a poco por la carencia de recursos, ante lo que los simpatizantes tuvieron que ceder, acudiendo al ayuntamien-to oficial instalado en casas y locales particulares. El ejercicio no ha estado exento de dificultades, pues la presión oficial se ha manifestado en la nega-ción de recursos y obras, y en la persecución y giro de órdenes de apre-hensión contra los dirigentes. La división política interna agrupó en faccio-nes a quienes estaban a favor de cada autoridad, provocando una gran división intracomunitaria acompañada de temor permanente y tensión social. Las mismas organizaciones sociales indígenas (autoridades tradi-cionales y el Consejo de la Nación Amuzga) con presencia en el municipio tienen desencuen tros políticos, que llevan a cada una a centrarse en sus luchas particulares, limitando la conjugación de esfuerzos.

Como parte del proyecto político, en 2004 se creó una radio comunitaria, Radio Ñomndaa, La Palabra del Agua, enfocada en apoyar la comunicación entre los simpatizantes, fortalecer la identidad ñomndaa al recuperar la histo ria y lengua propia, y la del movimiento, y a dar la palabra a los distintos secto res sociales. El proyecto fue apoyado por los propios habitantes; los locu-tores fueron jóvenes estudiantes de secundaria y bachillerato, las mujeres tejedoras y las autoridades tradicionales (CDHM, 2005). La radio fue un pro-yecto que hizo confluir esfuerzos locales y externos, con logros paulatinos, hasta llegar a contar con instalaciones que varias veces han sido allana-das por distintos tipos de autoridades: por militares, por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por la policía y, en 2008, por la Agencia Federal de Investigaciones, con órdenes de aprehensión en contra de algu-nos colaboradores. La radio se ha convertido en un proyecto en sí mismo, al reivindi car el derecho a la comunicación, la identidad y la autodetermina-ción en el uso de los recursos, como es el territorio, retomando lo establecido en el Conve nio 169 de la OIT.

La lucha dada por la mayoría ñomndaa del municipio de Suljaa’, ilustra la forma como se ejerce el tener una gobernanza de los pueblos indígenas, quie-nes están desarrollando alternativas para atender sus necesidades, y que en el ejercicio de resolución hay una serie de cuestionamientos de legitimidad por parte del gobierno, quien desconoce el proyecto, no sólo por el autorita-



rismo en el ejercicio del poder hegemónico, sino porque a los gobernantes les falta entender en qué consiste la diversidad sociocultural y cómo vivirla sin violentar los derechos de los ciudadanos indígenas, resguardados por normas nacionales e internacionales, que conforman una sociedad en cambio.

LA COORDINADORA GUERRERENSE DE MUJERES INDÍGENAS

Son pocos los proyectos emprendidos por mujeres indígenas en Guerrero que hayan logrado trascender a nivel regional, a pesar de que existen ejerci-cios a nivel municipal relacionados con la salud o la producción de algún tipo de arte. Hoy en día existen mujeres jóvenes que forman los cuadros políticos que han asumido el liderazgo del movimiento indígena femenino, con antecedentes de participación en organizaciones locales,24 nacionales (Congreso Nacional Indígena –CNI– y la Asamblea Nacional Indígena Plural por la Autonomía –ANIPA) e internacionales (Enlace Continental de Mujeres Indígenas –ECMI). Su presencia es el agua fresca en el movimiento indígena, pues la participación de mujeres en el ámbito público no es sencilla dada la cultura patriarcal dominante, que limita la participación de las muje-res al inte rior de las mismas organizaciones indígenas. La Coordinadora tiene sus orígenes en 1997, con mujeres militantes del Consejo Guerreren-se 500 años, la ANIPA, Sociedades de Seguridad Social y organizaciones comunitarias, que se integraron a la Coordinadora Nacional de Mujeres Indí-genas (Conami), donde se forman en la temática del género, conocen las demandas sectoriales y obtienen los medios y contactos necesarios, de modo que en 2003 conformaron a nivel estatal la Coordinadora Guerrerense de Mujeres Indígenas (CGMI), con la participación de ocho organizaciones de mujeres.

Al iniciar su trabajo, elaboraron una agenda con el objetivo de abordar la defensa, promoción y difusión de los derechos humanos de las mujeres, erradi-car la violencia intrafamiliar, evitar la muerte materna, capacitar en el cono-cimiento y manejo de instrumentos jurídicos nacionales e internacionales,

24 Algunas de estas organizaciones son el Consejo de la Nación Amuzga Ñe’cwii ñ’oom, Noche Sihuame Sanse Tajome, Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA), Nduu na uu savi y Axale SSS, entre otras.



fomentar la salud y nutrición, cuidar el medio ambiente y buscar el desarrollo económico de las mujeres. Los ejes transversales a estos aspectos consis ten en elaborar políticas públicas definidas para mujeres, en las que no sean vistas como parte de un colectivo mayor o de la lucha comu-nitaria, trabajan do por el reconocimiento de su identidad y la equidad de género y de etnia (Sánchez, 2005: 98). Esta postura ha generado resque-mores al interior de las organizaciones y los movimientos sociales, donde se cuestiona que las mujeres luchen por demandas particulares como género, por lo que son mal vistas, independientemente del trabajo y esfuerzos realizados a favor de la organización en particular, y del movimiento in-dígena en general.

Para desarrollar estos objetivos, se han acercado a los ayuntamientos indígenas, a instituciones estatales y nacionales, y a agencias internaciona-les, buscando la interlocución, recursos y capacitación. Para lograr sus metas ha sido importante la formación de cuadros a nivel municipal y estatal. De este modo, identificaron la salud materno-infantil como prioridad, debido a los altos niveles de muertes de mujeres por aspectos vinculados a estas problemáticas. En 2002 se elaboró un estudio sobre la mortalidad materna en Guerrero, que dio origen al proyecto de la “Casa de Salud” en el municipio de Ometepec, centro regional de la Costa Chica, donde se capacita a muje-res en salud materna, para que acompañen a las mujeres embarazadas en el seguimiento médico, proyecto que fue retomado por la Coordinadora. Al hacerse cargo del proyecto, queda claro que el gobierno estatal no ha imple-mentado la atención sanitaria necesaria, y con las nuevas condiciones de atención que considera el enfoque intercultural con la mediación de los “enlaces interculturales”, las mujeres siguen siendo discriminadas y desa-tendidas. Los logros obtenidos desde el punto de vista de la CGMI consis ten en la reivindicación de las demandas de las mujeres, contar con una organización estatal de mujeres, obtener el reconocimiento de autoridades municipales, empoderar y capacitar a las mujeres en las regiones, y formar liderezas. La lucha de la CGMI es pionera, y se constituye como un ejercicio que se debe reproducir a pesar de las dificultades.

Las experiencias mostradas ilustran el tipo de problemática y las razo-nes que la ocasionan, ante lo cual los pueblos indígenas organizados como etnias o comunidades crean alternativas para enfrentar o dar solución a las



condiciones de vida. Al construir dichas alternativas, dinamizan el quehacer político en varios sentidos. Uno de ellos consiste en asumir un posiciona-miento contra el Estado frente a lo que éste deja de hacer por la ciudadanía indígena, asumiendo una postura proactiva como sujetos sociales. Otro es retomar elementos socioculturales de las sociedades con las que conviven, adecuándolos a las nuevas propuestas, que es el caso de la policía comuni-taria, rescatando aspectos de sus sistemas políticos y del sistema estatal y estableciendo relaciones interlegales e interpolíticas. Uno más es el cono-cimiento, manejo y apropiación de instrumentos jurídicos internacionales usados como parte de la argumentación para avalar el ejercicio de sus dere chos económicos, políticos y culturales. El gobierno estatal, independiente-mente de su filiación partidista, ha criminalizado los nuevos procesos autoges-tivos, dejando al margen las normas que permiten su dichas demandas, imponien do un “deber ser” sustentado en el autoritarismo y sospechando de cualquier proyecto y de sus promotores.

Como contraparte, quienes se asumen como sujetos con derechos están desarrollando alternativas legitimadas comunitariamente, lo que les permi-te mantenerse en el proceso, usando sus propios medios en la mayoría de los casos y buscando recursos e interlocución con instancias también alter-nas. En la marcha de los proyectos se han incorporado aspectos como el género, la autogestión y la autonomía; se han agregado a redes establecien-do vínculos a nivel regional, estatal, nacional e internacional, y la mayo-ría cuenta con un medio de difusión usando la tecnología existente. Hay una reivindicación identitaria y de sus derechos como pueblos indígenas, pues existen diversos puntos de vista sobre cómo y por dónde llevar el pro-yecto, lo que hace vivir la diversidad política al interior de los pueblos indí-genas, quienes son vistos como alteridad e inferiores dentro de la socie dad guerrerense.

REFLEXIONES FINALES

En Guerrero los recursos estatales y federales enviados a los municipios indígenas de la región de la montaña resultan insuficientes, y su adminis-tración se ve mediada por los compromisos e intereses político-partidistas



de las autoridades municipales y estatales. Las instituciones oficiales, esta-tales y federales dedicadas a atender a los pueblos indígenas, cuentan con recursos –según sea la coyuntura política– que son dosificados e insufi-cientes para atender los requerimientos regionales, y generalmente imple-mentan programas al margen de la consulta a los pueblos indígenas, con deficiencias en la planeación.

Para acceder a servicios, infraestructura y capital, los municipios más pobres y los que más recursos reciben, Metlatónoc y Tlapa de Comonfort respectivamente, han seguido varias estrategias; algunas son relativa-mente viables y otras radicales. Entre las primeras aparecen las que los adminis tradores crean para obtener recursos al interior del municipio, y las otras consisten en la creación de nuevos municipios. La organización comunitaria ha llevado a otro tipo de acciones, consistentes en orga nizar y operar proyectos de varias comunidades o sectores interesados; los ejemplos son la policía comunitaria y la coordinadora guerrerense de mujeres indígenas.

La situación de rezago en el desarrollo regional ha sido utilizada por los partidos políticos para promoverse y convertir “el combate a la pobreza” en bandera de lucha. La dinámica iniciada en los años ochenta ha generado en algunas comunidades y líderes, el uso del discurso y una cultura de la po-breza, en que “ser pobreza” es el argumento para hacerse acreedores a cual-quier apoyo o beneficio sin una participación organizada en la resolución de sus necesidades, acordes a una organización comunitaria. La entrega de recursos en estas condiciones enrarece aún más las condiciones de vida donde se pone en práctica, debido a que se vuelve un círculo vicioso de cliente-lismo y pasividad, convenientes para quienes manipulan y mediatizan la mejo-ra de las condiciones de vida.

De la situación económica en los municipios y los requerimientos comen-tarios, lo trascendente son las experiencias organizativas que se están desarro-llando desde las comunidades, como procesos autonómicos en algunos casos –la seguridad comunitaria y la radiodifusora–, en otros son alternativas a las que la población puede acceder –la atención a la salud materno-infantil–, y unos más están dentro de la defensa de sus derechos desde los derechos humanos, caso de la OPIM.



Anexo 1

Cuadro de municipios con población indígena en Guerrero

Núm. Municipio Pueblo Indíg. Asentado

1 Acapulco Nahua, Na’a Savi2 Acatepec Me’phaa3 Ahuacatzingo Nahua4 Alcozauca3 Na’a Savi5 Alpoyeca Na’a Savi, Nahua6 Atenango del Río2 Nahua7 Atlamajalcingo Del Monte3 Na’a Savi, Me’phaa8 Atlixtac3 Nahua, Me’phaa9 Ayutla de Los Libres2 Na’a Savi, Me’phaa

10 Azoyú2 Me’phaa11 Copalillo3 Nahua12 Copanatoyac3 Na’a Savi, Nahua13 Cualac2 Nahua14 Chilapa de Álvarez3 Nahua15 Chilpancingo de Los Bravo1 Nahua, Na’a Savi, Me’phaa16 Cochoapa El Grande3** Na’a Savi17 Eduarno Neri2 Nahua18 Huamuxtitlán2 Nahua19 Igualapa2 Ñomnda, Na’a Savi20 Iliatenco3*** Me’phaa21 José Joaquín de Herrera3** Nahua22 Malinaltepec3 Me’phaa, Na’a savi23 Martir de Cuilapa2 Nahua24 Metlatónoc* Na’a savi, Me’phaa25 Olinalá2 Nahua26 Ometepec2 Ñomnda27 San Luis Acatlán3 Na’a savi, Me’phaa28 Tlacoachistlahuaca3 Ñomnda, Na’a savi29 Tlalixtaquilla de Maldonado2 Nahua30 Tlacoapa3 Me’phaa31 Tlapa de Comonfort3 Nahua, Na’a savi, Me’phaa32 Xalpatláhuac3 Na’a savi, Nahua33 Xochistlahuaca3 Ñomnda, Nahua34 Zapotitlán Tablas3 Me’phaa35 Zitlala3 Nahua

Fuente: E. Serrano Carreto et al. (2002).



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Gobiernos locales en las regiones indígenas de Veracruz: un panorama estatalRosa Guadalupe Mendoza Zuany*Universidad Veracruzana Intercultural**

INTRODUCCIÓN

El estado de Veracruz no ha sido comúnmente incluido en la discusión sobre la cuestión indígena en México, a diferencia de estados como Chiapas, Oaxaca y Guerrero. Sin embargo, numerosos pueblos indígenas que lo habitan a lo largo y ancho del territorio, en regiones con contextos y proble-máticas distintas, conforman un estado diverso donde los gobiernos locales –en múltiples municipios y comunidades– son producto de hibridaciones entre formas de gobierno indígena e instituciones introducidas por el Estado –como el municipio y el ejido– y apropiadas por los pueblos. De modo que los gobiernos indígenas locales no son puros, estáticos ni reductos del pasado, sino productos híbridos, dinámicos y sujetos a múltiples influencias.

Lo anterior supone una construcción intercultural de gobiernos locales en los que coexisten y se hibridizan formas de toma de decisiones, gestión local, participación política, etcétera, como manifestación de la diversidad étnica, política, económica, social y cultural que caracteriza al estado de Veracruz

* Doctora en Política por la Universidad de York en Reino Unido y Maestra en Ciencias Antropológicas por la Universidad Autónoma de Yucatán en México. Es profesora investiga-dora en la Universidad Veracruzana Intercultural (UVI) de la Universidad Veracruzana, donde también coordina el departamento y la orientación en Derechos de la Licenciatura en Gestión In-tercultural para el Desarrollo. Actualmente lleva a cabo un proyecto de investigación sobre la construcción intercultural de políticas educativas a nivel superior para los pueblos indígenas en el estado de Veracruz, México. Ha participado en investigaciones sobre educación superior para pueblos indígenas, construcción intercultural de saberes y conocimientos en el ámbito uni-versitario, y la construcción de autonomías indígenas comunitarias en el estado de Oaxaca a través del diálogo intercultural.

** J. J. Herrera núm. 17, zona Centro, c.p. 91000, Xalapa, Veracruz, México. Tel. +52 228 8183239 y 8183411.


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y que remite a múltiples formas de gobierno de región en región, de comu-nidad en comunidad, dependiendo de contextos y procesos históricos diferenciados.

El texto introduce a un panorama estatal de las regiones indígenas en Veracruz, para después enfocarse en explorar los retos de los gobiernos locales y sus sistemas normativos comunitarios en la región Huasteca, y así presentar algunos retos de la gestión local que pueden trasladarse a lo que sucede en otros pueblos y regiones del estado y el país. Asimismo, pone en evidencia que el factor étnico ha sido un factor que complica la gestión local en las comunidades y municipios del estado, pero no es el único. La diversidad se expresa de múltiples formas y a través de distintas identidades, como la campesina junto a la indígena por ejemplo. Los indígenas de Veracruz han adoptado, adaptado, hibridizado prácticas políticas y encontrado espacios para su participación en un contexto político estatal donde ni el poder ejecuti-vo ni legislativo han priorizado la cuestión indígena, al no aprobar ninguna ley específica para reglamentar la reforma constitucional nacional y estatal en relación con los derechos de los pueblos indígenas.

La tendencia muestra un contexto donde los partidos políticos monopo-lizan el acceso al poder municipal y empiezan a incidir fuertemente en el ámbito comunitario. Esto se conjuga con una desestructuración de los sistemas normativos y de gobierno comunitarios dentro de un marco legal estatal de reconocimiento mínimo, limitado, y donde no existe una ley in-dígena o códi go electoral que avale formas alternativas al sistema de parti-dos, como en el estado de Oaxaca. Sin embargo, la “comunidad” sigue siendo el espacio donde las iniciativas y prácticas de autonomía de facto adquieren y reprodu cen su vitalidad en el marco de múltiples relaciones con actores regionales, estatales, nacionales e internacionales, entre ellos, actores educativos como la Universidad Veracruzana Intercultural.

¿DESDE DÓNDE MIRAMOS LOS GOBIERNOS LOCALES?

Este texto articula la investigación diagnóstica que estudiantes de la Univer-sidad Veracruzana Intercultural (UVI), sede Huasteca, realizan como parte de su formación como gestores interculturales para el desarrollo en el ámbito


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de los derechos. Parte integral de la formación de los gestores es el desarro-llo de competencias para realizar diagnósticos comunitarios y regionales que les permitan identificar colectivamente, con los actores sociales, las princi-pales problemáticas y los planes de acción para resolverlas. Uno de los propósitos principales de los gestores es dinamizar iniciativas locales y empoderar a los pueblos a través de su participación activa en la definición de su desarro llo y formas alternativas de incidir en la creación de sociedades justas, susten tables y respetuosas de la diversidad.

Para ello, la UVI ha trabajado desde 2004 en cuatro regiones del estado de Veracruz a las que denomina “regiones interculturales”: Totonacapan, Huasteca, Las Selvas y Grandes Montañas. Estas regiones interculturales “están constituidas por un conjunto de municipios que comparten rasgos culturales, tienen condiciones socioeconómicas desfavorables, cuya pobla-ción ha sido históricamente marginada de la educación superior, o que si la ha tenido, no ha sido pertinente a sus necesidades y a las que la Universidad Veracruzana Intercultural espera dar cobertura” (UVI, 2005: 2). Las regio-nes interculturales del estado de Veracruz fueron definidas por la UVI para delimitar espacios de influencia y de cobertura de sus programas educati-vos, en función de las cuatro variables mencionadas: índice de marginación (IM), índice de desarrollo humano (IDH), índice de desarrollo social (IDS) y población indígena (PI). Es relevante resaltar que la variable “población indí-gena” usada en estadísticas del Consejo Nacional de Población (Conapo), incluye componentes sociales, culturales y demográficos y no sólo el criterio lingüístico, clasificando a los municipios como indígenas en distintos grados por su proporción de población indígena. Se caracterizan por bajos índices de marginación, desarrollo humano y desarrollo social, así como un porcen-taje elevado de población indígena.

Los alumnos de la licenciatura en Gestión Intercultural para el Desarro-llo (LGID) eligen formaciones profesionales en cinco orientaciones o áreas de especialización: comunicación, derechos, lenguas, salud y sustentabilidad. En función de la elección de orientación, focalizan temática y metodológica-mente sus diagnósticos, proyectos de investigación vinculada, aprendizaje y aplicación de saberes y conocimientos. El presente artículo visibiliza los hallazgos que los alumnos Guadalupe Cruz Martínez y Luis Alberto Cruz Hernández, y el profesor responsable de la orientación en Derechos de la



sede Huasteca, el antropólogo Daniel Bello López, han sistematizado para diagnósticos comunitarios en el ámbito de los sistemas normativos comu-nitarios y formas de gobierno indígenas. Los diagnósticos enfatizan su carác-ter participativo no sólo por la colaboración de los actores comunitarios aportando información a través de entrevistas, sino en la definición de proble-máticas prioritarias y de soluciones a las mismas, así como de campos de acción en el marco de los proyectos de investigación vinculada e intervención de los estudiantes –futuros gestores– y docentes. De este modo, los datos mostrados en el presente artículo son producto de un trabajo colectivo de diagnóstico, análisis, sistematización y síntesis sobre formas de gobierno indígenas, sistemas normativos comunitarios, administración de justicia, pluralismo jurídico y derechos humanos y colectivos en el estado de Veracruz, desde una perspectiva comparativa y con la intención de contribuir al desarro-llo sustentable de las regiones interculturales.

CONTEXTOS DE LAS REGIONES INTERCULTURALES

Veracruz es la tercera entidad federativa más poblada de México (INEGI, 2000), con una población total de 6’908,975 personas, representando el 7.09 por ciento del total nacional. Según el Plan Veracruzano de Desarrollo 2005-2010, la población del estado en el año 2005, es de 7’275,000, distribuidos en más de 22 mil localidades, de las cuales 21,757 tienen menos de 2,500 habitantes. Las condiciones socioeconómicas de su población pueden reflejarse en indicadores como un grado de marginación muy alto, de 1.27756, que corres-ponde al cuarto lugar a nivel nacional después de Chiapas, Guerrero y Oaxaca. Otro indicador es el índice de Desarrollo Humano, de 0.744, ubicándose en el lugar 29 con un nivel medio, para ser el cuarto estado con menor índice de todo el país. Por otra parte, el índice de desarrollo social para la entidad es de 0.603, es decir, un nivel bajo (UVI, 2005).

Asimismo, el estado de Veracruz es el tercero con mayor número de población indígena en el país, la cual representa el 15.3 por ciento del total. Si bien el criterio lingüístico no fue el único tomado en cuenta para su defini-ción, el número de hablantes de lenguas indígenas en el estado da información sobre los pueblos más numerosos y la diversidad cultural del estado.



Principales lenguas indígenas del estado según el número de hablantes

Lengua Número de hablantes Porcentaje del total de hablantes

Náhuatl 338 324 53.2Totonaca 119 957 19.5Huasteco (Teenek) 51 625 8.6Popoluca 36 999 5.8Zapoteco 20 678 3.8Chinanteco 19 285 2.9Otomí 17 584 2.7Mazateco 8 784 1.1Tepehua 6 103 0.9Mixteco 3 535 0.6Zoque 2 818 0.5Mixe 2 358 0.4Otras lenguas* 4 670 0.8

* Se incluyen 54 diferentes lenguas indígenas que el censo del año 2000 registró. Fuente: INEGI (2000), XII Censo General de Población y Vivienda (UVI, 2005).

En Veracruz, las concentraciones de municipios con muy alta margina-ción, con grado medio bajo y bajo de desarrollo humano y niveles de desarrollo social muy bajo, se observan en las zonas o regiones Huasteca, Totonaca, Grandes Montañas y Las Selvas. Coincidentemente, las regiones con mayo-res porcentajes de población indígena son: Huasteca 39.1 por ciento, Grandes Montañas 22.0 por ciento, Selvas 21.8 por ciento y Totonaca con 19.6 por ciento (UVI, 2005). Por lo anterior, los retos de los gobiernos locales –comu-nitarios y municipales– en las regiones indígenas del estado son de magni-tudes considerables. Adicionalmente, las problemáticas particulares de cada región resultan en soluciones y respuestas diversas a la forma de construir el desarrollo, y de organización sociopolítica en los espacios ganados y conce-didos para toma de decisiones. Así, las expresiones de autonomía de facto varían dependiendo los ámbitos de acción, los grupos y las regiones.

Las relaciones interétnicas –y potencialmente interculturales en un sentido normativo– en un estado con regiones multiculturales se caracte-rizan por la subordinación de los grupos indígenas a los mestizos en todos los ámbitos de la vida social. Políticamente, las comunidades indígenas –muchas con estatus de congregaciones– han estado subordinadas a cabe-ceras municipales dominadas por los mestizos. Por esta razón, los sistemas normativos que se rigen por derecho consuetudinario y las formas de orga-



nización política basadas en sistemas de cargos se han reproducido funda-mentalmente en el ámbito comunitario (local) y no en el municipal.

Sin embargo, también se presentan variaciones en el grado y tipo de conflic-tividad en las relaciones interétnicas de región en región. Mestizos y nahuas habitan en todo el estado. La diversidad étnica en las regiones se expresa, por ejemplo, en la Huasteca, donde existe una estratificación étnica en la cual los nahuas ocupan un lugar intermedio entre los mestizos y los demás pueblos indígenas, como los tepehuas, otomíes y teenek, aunque compar-tan múltiples elementos entre ellos a raíz de sus interacciones cotidianas a través de la historia. En otras zonas predominantemente nahuas, como las Grandes Montañas, la estratificación incluye mestizos y nahuas, y al no existir un número significativo de indígenas de otros grupos, la subordina-ción de los nahuas no admite posiciones intermedias como en la Huasteca. En el Totonacapan, históricamente los totonacos han tenido conflictos con los nahuas que residen en la región y, por supuesto, con mestizos que intro-dujeron programas educativos, se afianzaron como comerciantes y recibie-ron dotaciones de tierras a costa de que los totonacos perdieran las suyas. En el sur, los popolucas también han sufrido las presiones de otros grupos como los nahuas y mestizos; esto ha dado origen a nuevas localidades y a una historia de lucha por el control de sus territorios.

Cada región multicultural expresa particularidades. Por ejemplo, en la Huasteca, los teenek, en contraste con otros pueblos indígenas como los nahuas y otomíes agrupados en pueblos, se han organizado bajo formas distin-tas a las de los gobiernos indígenas coloniales, desapareciendo sus consejos de ancianos, sistemas de cargos, etcétera. Diversos autores han relacionado la desaparición de estas formas de organización comunitaria al control de los territorios, la forma de propiedad de la tierra a raíz de la reforma agraria y el momento de su incorporación al proceso de reparto (Valle Esquivel y Hernández Alvarado, 2006; Valle Esquivel, 2003). En este sentido, Valle Esquivel (2003: 17) habla sobre las “formas de autoridad tradicionales” en la Huasteca:

En los lugares en los que el ejido es la forma de propiedad predominante, la figura del comisariado goza por lo general de preponderancia sobre otras ins-tancias de decisión, sobre todo ahí donde el reparto agrario sucedió tem-pranamente, es decir, a mediados del siglo XX. Pero donde el proceso fue tardío, frecuentemente existe una abierta hostilidad entre esta figura san-



cionada por la ley y las formas tradicionales de autoridad. En las locali-dades en las que sigue predominando la propiedad privada a veces ni siquiera existen sistemas parecidos a los que llamamos de cargos.

En el caso de los totonacos, Masferrer Kan (2004: 28) menciona que existen otros factores que también han contribuido a la desestructuración de sistemas normativos comunitarios:

En la actualidad este sistema de participación comunitaria está desmovili-zado; la migración de los jóvenes les dificultó el cumplimiento y además el gobierno implementó una política de pagar todos los cargos municipales; igualmente, mediante los programas de empleo emergente comenzó a remu-nerar todos los servicios municipales, desestructurando este sistema en aproximadamente diez años. Ahora sólo se mantiene en ciertas comunida-des, y es motivo de orgullo de las mismas mantener estas instituciones sociales. En términos políticos es una forma de reorganización que plantea nuevas formas de configuración de las facciones.

La diversidad observada en el estado de Veracruz conduce a la cautela para generalizar las características, problemáticas y retos de los gobiernos locales. Sin embargo, los puntos de contacto en medio de esta diversidad existen, por ejemplo, al contar con un marco normativo positivo estatal que es compartido, ofrece espacios y oportunidades, pero también impone restric-ciones y vacíos importantes. En este sentido, la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en su artículo 5o., retoma el espí-ritu de la reforma constitucional del país en torno a los pueblos indígenas diciendo lo siguiente:

Artículo 5. El Estado tiene una composición pluricultural y multiétnica sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley promoverá y protegerá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos y costumbres, recur-sos y formas específicas de organización social; y garantizará a sus integrantes el acceso efectivo a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimien-tos en que aquellos sean parte, se tomará en cuenta sus prácticas y costum-bres en los términos que establezca la ley.Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación dentro del marco constitucional. La expresión concreta de ésta es la autonomía de las comunidades indígenas en los términos establecidos por la ley.(ADICIONADO, G.O. 22 DE DICIEMBRE DE 2006)



En la regulación y solución de sus conflictos internos, deberán aplicar sus propios sistemas normativos, con sujeción a los principios generales de esta Constitución, respecto de garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres.(ADICIONADO, G.O. 22 DE DICIEMBRE DE 2006)Las comunidades indígenas podrán elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representan-tes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, de modo que se garantice la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones en un marco que respete el pacto federal y la soberanía del estado.El uso y disfrute colectivo de los recursos naturales por las comunidades indígenas se realizará de acuerdo con las formas y modalidades de propiedad previstas por la Constitución Federal.El Estado y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, reconocerá el derecho de las comunidades indígenas a promover su desarro-llo equitativo y sustentable; y a una educación laica, obligatoria, bilingüe y pluricultural. Asimismo, en los términos previstos por la ley, impulsará el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la entidad y combatirá toda forma de discriminación.

Con este marco legal y algunas otras leyes que han incorporado espe-cificaciones relativas a los derechos de los pueblos indígenas, pero sin una ley que reglamente de forma clara y precisa el artículo 5o. de la Constitu-ción del estado, la interpretación que se haga de estas disposiciones es variable, estratégica y sujeta a los vaivenes de la política local, regional y estatal y sus actores, ya sean autoridades comunitarias, municipales y es-tatales, partidos políticos, organizaciones gubernamentales y no guberna-mentales, etcétera.

Sin lugar a dudas, presenciamos la existencia de sistemas normativos comunitarios que se han producido y reproducido en el marco de un sistema político compuesto de actores como el municipio, el gobierno del estado, el gobierno federal, etcétera, que han evadido y/o cedido espacios a las comu-nidades indígenas. Estos espacios se han organizado en el marco de una estructura estatal –que desde la Colonia– ha introducido a las regiones indígenas instituciones como el municipio y, más recientemente, el ejido y la comunidad agraria. Ante este contexto político y legal, los ámbitos y tipos de “autonomía de facto” que se observan presentan limitaciones pero también



oportunidades para las comunidades indígenas en términos de organización interna (por ejemplo apropiándose de la estructura municipal y agraria), toma de decisiones (por ejemplo para la administración de justicia y nombra-miento de autoridades locales), uso estratégico de la legislación (por ejemplo en casos que el derecho positivo ofrece ventanas de oportunidad para la defensa de sus derechos), etcétera.

La vitalidad de los sistemas normativos comunitarios ha sido producto de la lucha de las comunidades para conservar y ganar espacios, pero también es resultado de una interacción estratégica con el Estado y desde el Estado. La práctica de la autonomía está intrínsecamente relacionada con la capaci-dad de las comunidades de operar dentro del “sistema”, en interacción con actores externos y tomando ventaja de lo que el Estado y otros actores no gubernamentales pueden ofrecer para su desarrollo.

Desde esta aproximación a los gobiernos locales como espacios híbri-dos, estratégicos, dinámicos, interdependientes, insertos en la estructura política estatal y federal, se presentan algunos de sus retos en la Huasteca veracruzana, como un caso regional específico. Como se mencionó anterior-mente, alumnos de la orientación en Derechos de la licenciatura en Gestión Intercultural para el Desarrollo sede Huasteca, ubicada en Ixhuatlán de Madero, realizaron diagnósticos que revelan las dinámicas y problemáticas en su región. De ahí se tomaron los datos etnográficos que se presentan en la siguiente sección.

RETOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES INDÍGENAS EN LA HUASTECA VERACRUZANA

La región de la Huasteca es eminentemente multicultural en el sentido descriptivo, ya que está compuesta por comunidades indígenas nahuas, otomíes, teenek, tepehuas y totonacas, y la presencia mestiza. En este marco de diversidad, las comunidades comparten características en cuanto a su organización sociopolítica con otras ubicadas en los demás estados del país, aunque también se distinguen por procesos históricos y contextos particu-lares, incluso dentro de la misma región, como ya se explicó en la sección anterior. Fundamentalmente, se pueden encontrar dos estructuras que entrelazan y comparten ámbitos de poder en las comunidades: la municipal



y la agraria. En el ámbito municipal, los principales actores son la asamblea comunitaria, el agente municipal, el juez auxiliar, la policía y, en algunos casos, el consejo de ancianos o “reservados”. En el plano agrario, la mayoría de las comunidades son ejidos que cuentan con un comisariado y un conse-jo de vigilancia con sus respectivos secretarios y vocales; la autoridad ejidal es un actor fundamental en una zona donde el reparto agrario fue proble-mático y sigue generando conflictos.

En este texto me referiré fundamentalmente a los retos que tienen las autoridades comunitarias del ámbito municipal, en el marco de las dinámi-cas y transformaciones que plantean a sus habitantes. Se parte de una idea dinámica e interdependiente de los sistemas normativos comunitarios en sus interacciones con otros niveles y poderes de gobierno. Se reconoce que existen vínculos, conexiones, relaciones entre comunidades, municipio, estado y federación, que no son precisamente de coordinación, sino fundamental-mente de subordinación y dominación. Los retos de los gobiernos locales indígenas tienen que ver con su operación dentro del sistema, de su reproduc-ción haciendo uso estratégico de una adecuada aplicación del pluralismo jurídico, de encontrar y formar espacios autónomos dentro de los municipios, definir el desarrollo desde las comunidades, generar iniciativas y realizar acciones para que el pluralismo se convierta en realidad. Algunos de los retos de los gobiernos locales en la región Huasteca son presentados a continuación.

Reproducción y fortalecimiento de sus dinámicas de toma

de decisiones colectivas y participativas

El primer reto de los gobiernos comunitarios (locales) indígenas de la Huaste-ca es la reproducción y fortalecimiento de sus dinámicas de toma de decisio-nes colectivas y participativas, incorporando aspectos como, por ejemplo, la participación de las mujeres en sus órganos de decisión. El máximo órgano de la comunidad sigue siendo la asamblea comunitaria, el espacio donde colectivamente se toman las decisiones de la comunidad, se elije a las autori-dades comunitarias, se dan a conocer propuestas y acciones, se integran comisiones, en algunos casos se administra justicia, etcétera. Generalmente se logran acuerdos de manera oral, sin llevar registro escrito, confiando en la buena fe de los miembros de la comunidad para su cumplimiento. Para



la definición de sus miembros, sigue siendo una práctica común que solamen-te los hombres casados de la comunidad puedan participar en la asamblea, y que la mujer no participe a menos que el esposo no se encuentre trabajando en la comunidad.

La participación de las mujeres en las asambleas es un tema pendiente. En todas las comunidades existe una modalidad de organización en comi-tés –de salud, de las escuelas, religiosos, etcétera– que han dado cabida y protagonismo a las mujeres, al menos en esos espacios, aunque no en las asambleas ni en cargos municipales o agrarios. Las mujeres sólo partici-pan en los comités y en la elección de comités donde ellas tienen permitido asumir cargos. La exclusión de la mujer de la organización sociopolítica de las comunidades se ha reforzado con el funcionamiento de comités conforma-dos por programas gubernamentales como Oportunidades –si bien algunos podrían decir que estos programas son los que han abierto espacios de parti-cipación femenina en asuntos de la comunidad como la salud y la educación–, generando espacios eminentemente femeninos que no se traducen en parti-cipación de las mujeres en otras instancias de decisión y representación comunitarias, en desempeño de cargos municipales, etcétera. En este sentido, es muy pertinente el análisis que hace Luis Alberto Cruz Hernández, alumno de la orientación en Derechos, al reflexionar sobre reproducción de roles de género en los cargos comunitarios:

[…] se tiene que modificar la manera de trabajar del Centro de Salud, en cuanto a citar a las señoras que reciben el programa de Oportunidades ya que es a ellas a las que se les cita para lavar la clínica, a ellas se les cita para recibir las pláticas. Creo que estas citas tienen que ser de manera equi-tativa, es decir, se tiene que citar a la pareja, al hombre y a la mujer, porque si no el mensaje que los hombres entienden es que las mujeres sirven para limpiar, y cuidar a la familia, y los hombres tienen que trabajar para llevar el susten to de la familia.

En las comunidades no sólo se enfrentan al “dilema” de la participación de las mujeres, sino también de otros ciudadanos y su inclusión en el siste-ma de cargos. En general, el sistema de cargos también ha generado retos para los gobiernos locales. Por ejemplo, en muchas comunidades de la región, los hombres cumplen sus obligaciones a partir de que contraen matrimonio. Sin importar la edad en que se haya contraído matrimonio, es a partir de ese



momento que se asume el primer cargo como topil o presidente de algún comité, y así en el escalafón hasta cumplir con todos los cargos comunita-rios. El problema surge con aquellos que no se casan y que pueden “estar ahí en su casa sin hacer nada”. En otros casos, los problemas relacionados con la participación en el sistema de cargos tienen que ver con el desapego a las instancias de gobierno de las comunidades, por los problemas electo-rales que han surgido ante la entrada de los partidos políticos en los procesos de elección de cargos comunitarios, por la migración, entre otros factores.

Articulación de mecanismos para elección de autoridades

con o sin presencia de partidos políticos

El proceso de elección de autoridades en general continúa siendo, en la mayoría de las comunidades, un indicador de autonomía de facto a nivel comunitario. El agente municipal, la principal autoridad elegida tradicional-mente al margen de partidos políticos, es la figura que conduce a la comuni-dad; vigila y da seguimiento al cumplimiento de los acuerdos de la asamblea; se encarga de mantener los caminos de la comunidad en buen estado y sin obstrucciones; solicita y gestiona apoyos y programas con otras instancias de gobierno; administra justicia en conjunto con el juez auxiliar; etcétera. Las responsabilidades de un agente, según habitantes de una comunidad otomí, son expuestas por Guadalupe Cruz Martínez, alumna de la UVI de la orienta-ción en Derechos, en su diagnóstico comunitario:

[…] su responsabilidad no es sólo resolver los problemas, sino mantener unida a la comunidad, respetando las creencias religiosas y simpatías políti-cas de sus vecinos. La alternativa de solución o decisión sería consultando con las demás autoridades y con el respaldo de la asamblea comunitaria. Por eso, la obligación de él es: poner un orden, hacer un reglamento propio de la comunidad –como ya lo mencionan las propias autoridades y el mismo agen-te lo propone–, de acuerdo a sus necesidades, donde se propongan medidas que se deberán tomar para cualquier incidente, a manera de resolver sus problemas comunitarios.

Ante la importancia de este cargo, su elección dentro del ámbito comuni-tario ha sido fundamental. La injerencia de las cabeceras municipales y de partidos políticos mediante el nombramiento de candidatos ha trastocado



los procesos que históricamente venían desarrollándose en las comunida-des y que contribuían a la construcción de autonomías comunitarias de facto. Existen algunas comunidades que recientemente han adoptado “elecciones modernas”, en las que se propone a una terna de candidatos elegida en asamblea para que el presidente municipal elija al agente. En otros casos, los partidos políticos –principalmente el PRI y el PRD– han permeado en las comunidades para la elección del agente, nombrándose candidatos de los partidos que participan en una elección por mayoría de votos a mano alzada. Estas nuevas modalidades, por mencionar sólo algunas, han gene-rado tensiones comunitarias por la formación de facciones partidarias, que se traducen en desobediencia al agente electo por parte de los simpatizantes del partido perdedor; reducción de la participación en la asamblea; desacuer-dos en cuanto a la forma de elegir a las autoridades; negación a participar en faenas y obras convocadas por el agente procedente de un determinado partido; atención y servicio por parte del agente solamente a aquellos que simpatizan con su “color”; entre otros.

Administración de justicia en el marco del pluralismo jurídico

El juez auxiliar es quien resuelve los problemas comunitarios, es consejero y apoyo del agente, sustituyéndolo en caso de requerirse, analiza los delitos cometidos para determinar si pueden resolverse en la comunidad o se envía el caso a la cabecera municipal. Los castigos (ej. hacer faenas), multas (ej. leve 75 pesos, caja de refrescos) y criterios de encarcelamientos (ej. una noche por borrachera) se están empezando a reglamentar por escrito tomando en cuenta “libros de derechos humanos” para que se conviertan en guía de las autoridades. En general, los delitos que se resuelven en la comunidad son los llamados “no ensangrentados”, o problemas leves como faltas a las faenas o a las cooperaciones, “borracheras”, violencia intrafamiliar, incum-plimiento de las obligaciones como la manutención de la familia, problemas entre vecinos, etcétera. El cuerpo de policía se encuentra bajo las órdenes del agente municipal para velar por la seguridad y orden en la comunidad.

Dada la complejidad en la armonización de sistemas normativos comu-nitarios con la legislación positiva y el uso creciente de instrumentos jurídi-cos de derechos humanos, la elaboración de reglamentos comunitarios que



plasmen por escrito sus “usos y costumbres” se ha tornado una preocupa-ción de las comunidades en general. Pero no solamente es una preocupación de las comunidades, sino también de algunas cabeceras municipales que han intentado involucrarse en los asuntos de las comunidades a través de la exigencia del cumplimiento de reglamentos aplicables a la totalidad de su población. Las comunidades se rehúsan al cumplimiento de reglamentos elaborados por las cabeceras, en defensa de sus propios usos y costum-bres y, por lo tanto, se plantean la necesidad de elaborar sus propios regla-mentos internos. Los contenidos de dichos reglamentos no obedecen a “modelos” o “guías de contenido” enviados por las cabeceras, sino al propio diagnóstico que la comunidad hace de sus problemáticas y áreas de regla-mentación. Por ejemplo, en el marco de un taller participativo sobre dere-chos humanos organizado por Guadalupe Cruz Martínez, en una comunidad otomí de La Huasteca, se generaron ideas sobre los contenidos de su re-glamento comunitario, incluyendo las siguientes:

– Prohibición a maestros tomar en las cantinas, porque la obligación del maestro es dar clases a los niños y dar buen ejemplo, y la de los padres de familia es mandarlos a la escuela.

– No vender terrenos a personas que no sean de la comunidad.– Que se respeten las colindancias de los solares y los caminos.– Poner acuerdos de cómo resolver los problemas.– Para el trabajo comunitario, no tomar en cuenta las religiones ni los

partidos políticos.– Reglamentar las faltas de faenas y poner una sanción.– Regular la venta de bebidas alcohólicas.– Que no se presente borracho a las asambleas.– No hacer escándalo de 9 de la noche en adelante. – Los borrachos que hagan escándalo, ya sea en la noche como en el día,

se castigará encerrándolos de dos a cuatro horas, y multar de acuerdo al tipo de delito que hayan cometido.

– Prohibir a los borrachos entrar a la iglesia.– Las personas que tengan tiendas, respeten el horario de servicio que

marca la licencia para la venta de alcohol, a menos que sea muy urgen te y necesario se despachará.



– Prohibir a todas las personas andar después de las 10 de la noche en

la calle, especialmente a los borrachos, a menos que visiten algún

enfermo o tengan otro compromiso importante.

– Sancionar al que tenga música prendida a todo volumen a altas horas

de la noche, después de las 10.

– Prohibir tirar basura (como bolsas plásticas de detergentes, ropa gastada

y toallas sanitarias) en el solar ajeno, en el arroyo, en lugares públicos y

en propiedad ajena. Se multará con 50 pesos. Quemarla o enterrarla.

– Enterrar animales muertos para tener limpia la comunidad y evitar

enfermedades e infecciones.

– Construir letrinas antes de que se llenen, luego taparlas para evitar

el mal olor.

– Quien cometa daños en propiedad ajena, se obligará a que repare el

daño, si no, se multará de acuerdo al tipo de delito.

– A los que se les castigue con cárcel, no debe haber fianza o libertad

hasta que pague su castigo.

– Los jóvenes de 12 a 17 años que cometan un delito, así como robo o

entren en lugares ajenos y sin permiso, y sea sorprendido por cualquier

persona excepto de un niño, se le llamará la atención junto con su padre

y posteriormente se pondrá una multa de acuerdo a la gravedad del

delito cometido.

– Cumplir con todas las faenas, cooperaciones, reuniones que se realicen,

así como también en los trabajos de beneficio común, si no, se multará

de salario mínimo.

– Prohibir a las asambleas asistir hombres y mujeres, cuando sea de puros

hombres.

– El terreno de la escuela secundaria (campo) y la parcela de la escuela

primaria, se prohíbe amarrar animales cuadrúpedos, burros y caballos.

– Prohibir la vagancia de animales. Las familias que tengan perros, los

mantengan amarrados, especialmente a los que viven cerca de la galera

pública. Si no se multará un salario mínimo.

– Respetar la autoridad.

– Respetar los partidos políticos y las religiones (Información del Diagnós-

tico Comunitario, elaborado por Guadalupe Cruz Martínez).



De estos enunciados se desprende lo que potencialmente contendría un reglamento comunitario que ejemplifica el pluralismo jurídico existente en la región. Además, genera toda una reflexión sobre lo que implica la creación de reglamentos, de normas, sus características y su aplicación. Al respecto, Luis Alberto Cruz Hernández, estudiante de la orientación en Derechos, narra y analiza lo siguiente en referencia a las normas de una comunidad:

Hay toda una serie de reglas que son aceptadas por toda la comunidad, y que sólo están en los “deacuerdos”, no son escritas, no se escriben pues el ayuntamiento entendería mal si se incluyeran en el reglamento de la comuni-dad. Me doy cuenta que en la aplicación de un reglamento se observa la influencia de las leyes que rigen al municipio, pues aunque se dice que se le da la oportunidad a los pueblos indígenas de que las leyes nazcan de ellos, lo cierto es que muchas veces se les da un molde para que se guíen, y esto hace que las leyes ya no sean propias de la comunidad, y sólo forman parte de los principios que rigen al sistema de justicia de los estados. Si se toman en cuenta las dinámicas de donde nacen las leyes, se analizan en qué se basan las comunidades para formar un “deacuerdo”, y si se articu-lan todos los “deacuerdos” de la comunidad, nos daremos cuenta que hay un sistema jurídico y no sólo un principio, aquí es importante tomar en cuenta a Rodolfo Stavenhagen cuando menciona que hay tantos siste-mas como pueblos indígenas. Para que llegue a ser un “deacuerdo”, debe tratar una problemática específica, y aunque haya una ley parecida en otra comunidad, nacerá en otras circunstancias y su aplicación y forma de uso será diferente. Para dar un ejemplo de esto se tomará en cuenta un “de acuerdo” de la comunidad:En una comunidad de la región se prohíbe pescar, a quien sea sorprendido pescando (en la presa grande) se le aplicará una multa de $20.00. Lo ante-rior hace textual una ley que no está escrita en la comunidad. Esta parece una ley común y corriente que está presente en muchos lugares, pero en cada lugar tiene explicaciones diferentes, por ejemplo puede ser porque la comunidad fue la que echó los peces, por lo tanto quiere regular su con-sumo; o por el uso que se le da al agua no quieren que se revuelva; en fin, podemos encontrar varias explicaciones. Pero la explicación que encontré en la comunidad para este “deacuerdo” fue la siguiente: “mira, donde hay agua hay pescados, son ellos los que llaman al agua y son los que no dejan que se vaya, si nosotros nos acabáramos los pescados también el agua se iría por eso no dejamos pescar”. Aún en mi mente queda la duda de cómo le hacen los pescados para llamar el agua. En una ocasión que fui a una pre-



sa pequeña, me percaté de que en el centro había muchas mojarras dando vueltas en círculos, y pregunté: “¿Por qué está pasando eso?” A lo que se me contestó que ésa era la manera en que los pescados llaman el agua.

Lo anterior ejemplifica la diversidad de interpretaciones que una prohibi-ción puede generar y, por lo tanto, la complejidad de la armonización de los sistemas normativos comunitarios.

¿Qué sucede cuando los delitos “ensangrentados” o graves son remitidos a los ministerios públicos de la región? En general, la experiencia de los indí-genas de la Huasteca no es alentadora en términos de la impartición de justicia. Además, llevar un caso al ministerio público tiene implicaciones económicas importantes, como el costo de trasladarse a las localidades donde los minis-terios públicos se encuentran; implicaciones en cuanto al respeto a sus dere-chos humanos y colectivos, como el hecho de enfrentarse a discriminación por parte de sus funcionarios, a la falta de intérpretes y traductores de las lenguas indígenas de la región que asistan su derecho a la procuración de justicia en su propia lengua, a la corrupción de los servidores públicos, etcétera. Un habitante de la región Huasteca relata lo siguiente al respecto:

[…] cuando uno va al ministerio público sólo te hacen caso cuando quieren y te tienen parado ahí hasta que ellos quieran atenderte y en el ministerio público sólo hacen justicia cuando les conviene, si eres indígena te hacen a un lado, te orillan, pero si es gente que tiene billete, es el que pasa prime-ro y luego lo atienden (indígena de comunidad de la región).

Ante la deficiente procuración de justicia por parte de las instancias correspondientes, las comunidades prefieren la solución de los conflictos y administración de justicia de delitos no graves en sus propios espacios, a través de la conciliación, el consejo, el diálogo y la imposición de castigos y sanciones que emanan de sus propios usos y costumbres. Los jueces auxiliares y los agentes municipales tienen un papel preponderante en la administración de justicia. Un juez puede primero aconsejar, luego multar o levantar actas de acuerdo o delito cometido para turnar a otra instancia. También los consejos de ancianos y las asambleas tienen funciones relacio-nadas con la administración de justicia. Por ejemplo, en una comunidad nahua de la región Huasteca, la asamblea emite resoluciones partiendo de los hechos presentados, de escuchar a testigos y al consejo de ancianos, resol-viendo en forma dialogada.



Es importante mencionar que los consejos de ancianos siguen operando en algunas comunidades de la Huasteca como la máxima autoridad tradicio-nal, o como grupos de consejeros con experiencia, pero sin autoridad formal en el ámbito de la administración de justicia. Los consejos de ancianos son compuestos por hombres generalmente de más de 60 años, y pueden encar-garse de resolver algunos problemas de la comunidad, asesorar a las autori-dades en cuanto a cuestiones de tierras, de administración de justicia, etcétera. En algunas comunidades se les llama “reservados” a los hombres mayores de 55 años, quienes pueden ser llamados a la asamblea general para dar su opinión, considerada valiosa por su experiencia en cargos comunita-rios. Su participación no está orientada a resolver los problemas, sino a relatar sus experiencias al enfrentar problemas similares; así, autoridades y vecinos miembros de la asamblea retoman sus opiniones para analizar solu-ciones y tomar acuerdos.

CONCLUSIÓN

A partir del contexto social y político de los pueblos indígenas en el estado de Veracruz, y de la exposición de algunos de los retos identificados en la región Huasteca, se generan algunas conclusiones generales que bien pueden ser aplicables a la situación de los gobiernos locales indígenas en otras regiones de Veracruz y en otras entidades federativas.

1. Los sistemas normativos comunitarios –en el marco de gobiernos loca-les– han transitado en algunos casos por procesos de desestructu-ración y debilitamiento; en otros, por procesos de hibridación, adaptación y apropiación de dinámicas extra-comunitarias, como la participación de partidos políticos en la elección de autoridades. Se observa la desinte-gración de instituciones como los consejos de ancianos, o su transfor-mación hacia funciones de consulta o en el ámbito religioso, pero el detrimento de las mismas en los ámbitos administrativos y civiles. La vitalidad de los sistemas normativos comunitarios ha dependido también de la historia agraria y de las relaciones que las comunidades han sostenido con el exterior. La construcción de autonomía comunitaria dependerá de la capacidad de los pueblos de interactuar al exterior, ha-



ciendo valer sus derechos colectivos reconocidos en la Constitución federal y las estatales. Sin duda, eso implica organización a todos los niveles.

2. Los partidos políticos, programas sociales e instancias gubernamen-tales han permeado en las zonas indígenas para ofrecer soluciones a necesidades y así inducir el voto, rompiendo en muchos casos los “sentidos colectivos”. En lo general, dichos actores han intentado infil-trarse en las regiones rurales e indígenas para el control de sus territo-rios y recursos naturales. Desafortunadamente, no se han generado procesos que contrarresten esta influencia hegemónica como podrían ser: la generación y apropiación de espacios y procesos políticos –concre-tamente legislativos y de política pública– para participar en la toma de decisiones extracomunitaria; la transformación de las relaciones con partidos políticos y dependencias gubernamentales para abandonar el clientelismo; el reforzamiento de la autonomía local en el marco del pluralismo jurídico y del respeto a los derechos que han sido reco-nocidos a los pueblos indígenas en instrumentos jurídicos interna-cionales y la legislación nacional.

3. Ante la mínima o nula confianza y credibilidad de los ministerios públi-cos, la población indígena prefiere acudir al juez auxiliar o al agente, ya que son de la comunidad, hablan su propio idioma y conocen sus problemas. La falta de intérpretes, traductores lingüísticos y culturales en la procuración de justicia, acentúa las asimetrías, la discriminación y las injusticias a las que se enfrentan la población indígena. La promul-gación de una ley indígena que se genere en el diálogo con los pueblos indígenas que habitan el estado de Veracruz sería un paso, aunque no el único ni el determinante, para reglamentar aquellos derechos que ya han sido reconocidos y para los cuales debe exigirse su respeto, como el de contar con sistemas normativos comunitarios en el marco de un pluralismo jurídico y del respeto a los derechos humanos y colec-tivos de los pueblos.

4. Los retos de la región y de todos los pueblos indígenas de Veracruz atraviesan múltiples ámbitos de acción. La gestión intercultural para desarrollo es una propuesta integral que puede contribuir a la construc-ción intercultural y participativa de un desarrollo sustentable mediante la incorporación y valoración de saberes y haceres locales, a la par de


saberes y haceres externos que contribuyan a una conviven cia armóni ca, respetuosa de la diversidad y que fomente la equidad. Indudablemente, la gestión implica organización y movilización; alimentar y fortalecer visiones y acciones locales, y articular a las comunidades con actores externos y viceversa, desde una posición horizontal. En ese sentido, la interculturalidad como punto de partida de la apuesta de la Univer-sidad Veracruzana Intercultural está contribuyendo a la formación de sujetos sociales que incidan en el desarrollo de sus regiones y de sus pueblos desde el reconocimiento y respeto de la diversidad. Lejos de ser una oferta de multiculturalismo “light”, “neoliberal”, o cómplice de las asimetrías y de las diferencias económicas, sociales o políticas, a través de la sobreexposición de lo culturalmente diverso, el proyecto es una propuesta que reconoce la diferencia, la desigualdad y la diversidad –no sólo cultural– y que busca soluciones para atender integralmente ese estado de cosas.

BIBLIOGRAFÍA

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197

Los comisarios municipales en Yucatán. La administración del poder político entre los mayas*Jesús J. Lizama Quijano**

INTRODUCCIÓN

Los comisarios municipales de Yucatán son autoridades auxiliares de los ayuntamientos, quienes tienen como encargo administrar los servicios públi-cos y velar por el orden y gobierno de sus localidades. A pesar de que entre los requisitos oficiales que deben cumplir no se estipula que pertenezcan al pueblo maya yucateco ni que sepan hablar su lengua o conozcan las costum-bres locales, quienes tienen en sus manos la administración del poder políti co, en muchas de las comunidades del Estado, son miembros del pueblo maya. Este ensayo tratará sobre la figura de estos personajes y la manera en que administran el poder. Si bien no se encuentran oficialmente recono-cidos como autoridades indígenas, en la práctica se desempeñan como tales, ejerciendo un papel importante en la vida de los pueblos mayas, al administrarlos de acuerdo a la historia y cultura locales. La breve reseña que haremos sobre las autoridades mayas también abordará el papel que desarro llan los jueces de paz que, como en el caso de los comisarios muni-cipales, en muchos lugares es un puesto que recae sobre una persona maya; independientemente de los requisitos formales que debe cumplir quien ocupe el cargo.

* Este ensayo es uno de los resultados del Proyecto El concepto maya de desarrollo frente a los modelos socioeconómicos regionales, siglos XVI-XXI, clave YUC-2005-C04-21 265, que con financiamiento de Concayt-Gobierno del Estado, se realizó en la Unidad Peninsular del CIESAS en el periodo 2005-2007. Asimismo, se contó con el apoyo de la CDI, quien financió parte del traba-jo de campo que permitió en 2006 acceder a las actas de los comisariados municipales y juzga-dos de Paz en diversos municipios yucatecos.

** CIESAS Peninsular.


198 • Jesús J. Lizama Quijano

Nuestro interés al momento de presentar a las autoridades mayas será,

básicamente, responder a las siguientes preguntas: ¿quién puede ser concep-

tualizado como una “autoridad maya”?, ¿cuáles son los requisitos que deberá

de cumplir quien ostente un cargo de esas características? y ¿cómo se admi-

nistra el poder al interior de los pueblos mayas?1 Para poder contextualizar

la importancia del desempeño de la función en la vida política estatal será

necesario hablar, aunque de manera breve –pues no es la intención de este

ensayo– sobre los planteamientos que en Yucatán se han desarrollado en

torno a la construcción de una ley sobre derechos del pueblo maya.

EN BUSCA DE UNA LEGISLACIÓN

La discusión sobre la forma en que se administra el poder político al interior

de las localidades mayas no es reciente en Yucatán. Estudios diversos han

analizado el papel de los comisarios municipales, y han mostrado la impor-

tancia de su encargo para la vida de sus localidades (Quintal, 2001; Terán

y Rasmussen, 2004). Sin embargo, el nombrar o no a dichos individuos como

“autoridades mayas” sí es un asunto relativamente reciente,2 cuya difusión y

generalización residen en las consultas realizadas en el primer lustro de la

década del 2000, con el fin de reformar la Constitución del Estado de Yucatán,

lo que finalmente ocurrió en abril de 2007, en la que se reconoció la compo-

sición pluriétnica de la entidad.3 La actualidad del tema se ha debido al debate

desarrollado en el seno del Congreso local en 2008, en el contexto de la

elaboración de la respectiva ley reglamentaria. Las discusiones acontecidas

hace ya más de una década en otros puntos del país, como Oaxaca o San

1 No abundaremos en otras autoridades mayas como serían algunos de los presidentes municipales de Yucatán, tal como sería el caso de Tahdziú donde históricamente han ocupado ese cargo político personas adscritas al pueblo maya, pues de su total poblacional el 99 por ciento es hablante de la lengua maya.

2 Capetillo (2001) se había referido a los comisarios y jueces de Paz de las comisarías de Méri-da como autoridades mayas, en el sentido de que eran mayas en puestos de autoridad.

3 En el Diario Oficial de la Federación, con fecha 11 de abril de 2007 se publica la reforma a la Constitución local. En el artículo 2 se indica: El Estado tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en el pueblo maya, el cual desciende de la población que habitaba la pe-nínsula yucateca, al iniciarse la colonización; que conserva sus propios conocimientos, manifesta-ciones e idioma, así como sus instituciones sociales, económicas y culturales o parte de ellas.


Los comisarios municipales en Yucatán • 199

Luis Potosí, se convierten en novedad en esta región del sureste mexicano, aunque sin una significativa participación del pueblo maya ni de organizacio-nes soli darias con éste.4

Si preguntáramos ¿en qué reside la importancia de la discusión? podría-mos señalar, como una primera respuesta, que en Yucatán, según los datos del INEGI, los mayas representan la tercera parte de su población total, aunque algunas estimaciones, que no sólo consideran la lengua como elemento de adscripción, indican que representan más del 50 por ciento del total de habi-tantes del estado (Serrano, Embriz y Fernández, 2002).5 También podemos indicar, como otra respuesta a la pregunta inicial, que la importancia de la discusión sobre las autoridades indígenas reside en que los mayas conforman no sólo una población importante en términos numéricos, sino también una población relativamente homogénea, es decir, sin mayores o significativas diferencias internas, lo que los convierte en un sujeto colectivo que, en un futu ro, podría presentarse como un viejo actor social, pero con nueva pre-sencia en el escenario político.

Cuadro 1

Hablantes de lengua maya en la Península de Yucatán

Población de 5 años y más NHLI HLI

Censo de 2000

Yucatán 1’472,683 918,911 549,532Campeche 606,699 510,812 93,765Quintana Roo 755,442 578,548 173,592

Conteo de 2005

Yucatán 1’617,102 1’070,405 538,355Campeche 672,785 579,689 89,084Quintana Roo 890,989 714,493 170,982

Fuente: INEGI, Censo de 2000 y Conteo 2005. NHLI: No hablantes de lengua indígena. HLI: Hablantes de lengua indígena.

4 Mención especial merece Indignación A.C., una organización que promueve el respeto a los derechos humanos, que en 2005 participó activamente en una campaña titulada “No en nuestro nombre”, en la que básicamente se proponía que no se legislara sobre el pueblo maya si prime-ramente no se respetaban los Acuerdos de San Andrés.

5 Según los datos censales, los mayas representarían actualmente el 33.29 por ciento de la población total del estado, aunque otras estimaciones indican que conforman el 59.1 por ciento. A pesar de las variaciones indicadas, resulta innegable la importancia de un sector de la población culturalmente diferenciado.



No podemos afirmar que la discusión sobre los contenidos que debería poseer la ley sobre el pueblo maya se centre únicamente en el nombra-miento o no de las autoridades indígenas. Este ha sido un punto, quizá margi-nal, dentro del conjunto de planteamientos realizados. Lo cierto es que la reforma constitucional y su ley reglamentaria han abierto un debate en el que se han podido observar puntos de vista encontrados. Por un lado, se ha reco-nocido y aceptado que el pueblo maya conforma el sector más marginado del estado, con las tasas más altas de desempleo, los niveles más bajos de escolaridad e ingresos, con una evidente dificultad de acceso a los servicios de salud, entre otros muchos factores (Bracamonte, 1998), pero por el otro, para algunos sectores, las problemáticas por las que atraviesan los mayas son debidas a la propia condición étnica y no a estructuras históricas de domi-nación regional. Por ello, las ideas puestas sobre la mesa con la excusa de la elaboración de contenidos de la ley evidencian formas de ver al otro que guían las acciones dentro de la relación social (Bracamonte y Lizama, 1993).

Si bien, las discusiones que actualmente se llevan a cabo pudieran pare-cer fuera de contexto o tiempo para el caso de otros estados o regiones del país, en Yucatán mantienen vigencia, pues sólo en las últimas fechas es que han emergido en el escenario político. Por ello se habla de autonomía indíge na, de territorios y justicia mayas, de autoridades étnicas, y de diversas temáti-cas que en otros momentos se tornaron de difícil discusión en entida des como Oaxaca, Chiapas o Guerrero. Sin embargo, las diferencias signifi-cativas con respecto a estas entidades no sólo radican en lo reciente del caso, es decir, en que la discusión ha llegado a Yucatán con atraso, sino en que los actores sociales involucrados en la misma han sido pocos y sus voces muchas veces no han sido audibles. En el caso del pueblo maya han sido pocos los sectores e individuos que se han vinculado decididamente a la discusión de la elaboración de la ley. Han tenido un papel más protagónico algunas organizaciones solidarias, que han presentado propuestas diversas con el fin de que puedan ser analizadas, o bien, instituciones gubernamen-tales enfocadas en la atención de los indígenas del estado. Por ello, parecería que la elaboración de la legislación ha corrido más de la mano de los parti-dos políticos, de las instituciones de gobierno –estatales y federales–, así como de algunos académicos e instituciones de investigación.

Sin embargo, esta exposición no tiene por objeto presentar las discusio nes –acaso silenciosas– ocurridas en la entidad, sino hablar de aquellos perso-



najes a los que podríamos considerar como autoridades mayas. Aquí habría que indicar que a pesar de no tener una existencia legalmente reconocida, no por ello muchos de los actores del escenario político de las localidades mayas no sean parte de ese grupo o bien que, en su totalidad, el poder político se encuentre en manos de los no mayas. La realidad indica que pode-mos encontrar a muchos hombres –y en muy pocos casos mujeres–6 que administran ciertos espacios y que lo hacen en función de aquellos elemen-tos que en el imaginario maya debe ser un dirigente. Es por eso que los hemos denominado autoridades mayas. Son personas que se adhieren a las reglas socialmente estipuladas para ocupar los distintos cargos, pero que poseen espa-cios de acción en los que reproducen, con su acción, la cultura local.

A un lado del poder ejercido por las autoridades ejidales, que en su mayoría podríamos indicar que son miembros del pueblo maya,7 las que detentan la administración municipal son las reconocidas por el Estado mexicano, presidentes municipales, integrantes del cabildo, funcionarios y comisarios, denominados estos últimos, en otros lugares del país, delegados, subdele-gados o agentes municipales, y en los que nos detendremos.

LOS REPRESENTANTES DE LOS MAYAS Y LAS AUTORIDADES MAYAS

La presencia de los mayas en las diversas esferas de la vida política se da por medio de distintos actores sociales, a través de los cuales pueden o no sentirse representados. En 2008 realizamos la “II Encuesta sobre Margina-lidad indígena, pobreza e identidad del pueblo maya” (Bracamonte y Lizama, 2008), dirigida a jefes de familia de una muestra representativa de poblacio-nes mayas del estado de Yucatán. Al inquirir a los encuestados si consideraban que en Yucatán estaban, como grupo, suficientemente representados ante el gobierno, es decir, si sus demandas eran debidamente escuchadas y tomadas en cuenta, un 43.6 por ciento respondió que para ellos los mayas no tenían ningún tipo de representación, ni en el legislativo estatal ni en el Congreso de la Unión; el 42.7 por ciento afirmó que consideraban que la representa-ción era parcial o insuficiente, mientras que un 13.69 por ciento manifestó que

6 El trabajo de Nadal (2009) es altamente ilustrativo sobre el ejercicio del poder político entre las mujeres mayas. También, sobre la emergencia de las mujeres como nuevas protagonistas en la vida política de las localidades mayas se puede consultar el trabajo de Herrero (2001).

7 En Yucatán, existen 734 ejidos. Según el censo ejidal de 2001, en el estado de Yucatán 680 de los 734 comisarios ejidales hablaban lengua indígena.



sí existía una representación o que al menos, las demandas del pueblo maya eran consideradas o tomadas en cuenta.8

No obstante los datos señalados, la participación política de los mayas en las elecciones estatales y federales es siempre una constante. La misma encues-ta registró que el 79.2 por ciento de los jefes de familia había simpatizado o pertenecido a algún partido político en los últimos años, entre éstos sobresa-len el Partido Revolucionario Institucional, Acción Nacional y de la Revolución Democrática. En los últimos cinco años, los mayas han ejercido su dere-cho de voto, a pesar de que ninguno de los candidatos propuestos haya sido miembro de su pueblo o bien, que alguno de los aspirantes a puestos de elec-ción popular se haya adscrito, al menos en el discurso, como maya. Si en los espacios políticos más importantes a nivel estatal y federal los mayas no se encuentran representados y ni siquiera cuentan con un diputado o un funcionario de primer nivel que se adscriba como maya ¿en qué espacios esta posibilidad se vuelve real? Para responder a esta pregunta permítanos obser-var la distribución de los mayas en el estado.

Los 538,355 hablantes de lengua maya registrados por el INEGI en 2005 se encontraban distribuidos de manera muy diversa en los 106 municipios que conforman la entidad. El Conteo de Población de ese año registró que unos 28 municipios estaban habitados en su mayoría por mayahablantes, en porcentajes que iban del 70 al 99.7 por ciento del total poblacional.9 En 41 municipios se pudo ubicar que los mayas se encontraban en relativa igualdad con los no mayas, pues los porcentajes de población estaban dentro de un rango que iba del 40 al 69 por ciento. El resto de municipios, unos 31, registró escasa presencia maya, sobre todo en los ubicados dentro del litoral costero, una zona históricamente poco poblada por los mayas.10 Según la clasificación realizada por la CDI, la división hecha de los municipios correspondería a tres tipos diferentes que irían desde los municipios consi derados como indígenas (tipo A), hasta aquellos en los que viven en situación de minoría poblacional, conocidos como de tipo C.

8 Existe una notable variación de porcentajes con respecto a la primera encuesta –que denominamos EMPIMAYA– realizada en 2004. En ese entonces un mayor número de mayas consideraba que sí estaba representado (21.01 por ciento), mientras que un 40.63 por ciento manifestó que no existía alguna representación y un 38.37 que ésta era parcial o insuficiente (Bracamonte y Lizama, 2006).

9 En este rango sobresalió el municipio de Tahdziú, cuya población hablante de lengua maya fue del 99.7 por ciento.

10 Caso extremo fue registrado en el municipio de Dzidzantún, donde sólo un 7 por ciento de la población total indicó que hablaba la lengua maya.



Se puede concluir, a la vista de los datos presentados, que los mayas yuca-tecos enfrentan muy diferentes espacios de socialización, que van desde los lugares en los que, al ser mayoría, pueden ejercer un mayor control cultural de la vida de sus comunidades, hasta los sitios en donde residen dispersos unos de otros y la fricción interétnica tiende a ser mayor; por ello, viven marcados por situaciones más difíciles para la reproducción cultural e iden-titaria. En los municipios del tipo A, la lengua y la cultura no encuentran mayores obstáculos para su reproducción, pues son ampliamente comparti-das por los demás habitantes del municipio; la lengua es hablada en todos los espacios sociales, tanto en el interior del hogar como en las plazas, iglesias o mercados, mientras que la vida cotidiana de unos y otros no difiere, porque la comprensión del mundo es masivamente compartida por los actores socia-les. En un contexto completamente diferente se enmarca la vida de los mayas que habitan en los municipios del tipo C, en los que la lengua y la cultura se reproducen en condiciones de desventaja y desigualdad social.

Ahora bien, si de la administración del poder político se trata, es de supo-ner que en los municipios de tipo A resulte más frecuente el que un maya ocupe un puesto político que en los restantes 72 municipios de Yucatán.11 La justificación a esta deducción se encuentra en lo mencionado con anteriori-dad, es decir, que en estos municipios los mayas poseen mayor control en los procesos de socialización, por tanto, si las autoridades se eligen de entre los miembros de las comunidades es de presumir que porcentualmente se estaría en mayores posibilidades de que una persona que hable la lengua y conozca la cultura sea postulado a alguno de los cargos.12

LOS COMISARIOS MUNICIPALES Y LOS JUECES DE PAZ

Las autoridades municipales tienen la facultad de nombrar a sus ayudantes, a aquellos que son sus representantes en los núcleos poblacionales que caen dentro de la jurisdicción municipal. Anteriormente el nombramiento se reali-

11 No obstante, como ya indicamos, Capetillo (2001) se refiere a que las autoridades munici-pales de las comisarías meridanas, en donde históricamente habita un importante número de mayahablantes, deberían ser consideradas como autoridades mayas, en virtud de que sus acciones son dirigidas por la costumbre local.

12 Sin embargo, lo anterior tampoco es garantía de que los mayas ocupen tradicionalmente estos puestos. Diversos factores pueden asociarse, tanto del devenir histórico como de intere-ses económicos, para influir en que sean desplazados de los cargos políticos importantes.



zaba después de la designación directa del munícipe, que elegía a las perso-nas de su confianza para que fueran sus representantes en esas localida-des. En algunos municipios, como el de Mérida, a partir de los años noventa esta facul tad fue delegada a los pobladores de las comisarías municipales, a fin de que fueran ellos los que por voto libre y directo eligieran a su autori-dad, misma que después era ratificada por el presidente municipal. Este ejer-cicio lo desarrollaron principalmente las autoridades emanadas del Partido Acción Nacional, por ello no fue extraño observar que la reforma constitucio-nal que convirtió en ley que la designación de los comisarios fuera realizada por la propia comunidad y no por el munícipe, se efectuara durante el sexe nio del gobernador Patricio Patrón Laviada.13 Así, la reforma constitucional de mayo de 2005 indicaba que:

en las comisarías que conforman los municipios del estado habrá autori-dades auxiliares del ayuntamiento, las que serán electas mediante el voto universal libre, secreto y directo de los residentes en la localidad dentro de los primeros noventa días siguientes a la toma de posesión del Ayuntamiento, conforme a los lineamientos establecidos por la ley del ramo (artículo 78, sección XVII).

La ley de Gobierno de los Municipios del Estado de Yucatán define el papel de las autoridades auxiliares e indica las responsabilidades que tienen a su cargo. Dice:

Las autoridades auxiliares son aquellas que colaboran con el ayuntamiento, con el fin de atender las funciones y la prestación de los servicios públi cos, de igual modo coadyuvarán para garantizar la tranquilidad, la seguridad y el orden público en el municipio (art. 68).

La misma ley indica los requisitos que debe cumplir quien aspire a ese cargo:

ser mayor de edad, saber leer y escribir, ser vecino del municipio, no ser propietario de expendio de bebidas alcohólicas ni tener intereses en esa clase de negocios y no contar con antecedentes penales (art. 70).

Ninguna de las reglamentaciones habla –ni abierta ni encubiertamente– de la cultura maya, ni ésta se convierte en un elemento que califique al comi-

13 Patricio Patrón fue presidente municipal de Mérida de 1995 a 1998, y gobernador de Yuca-tán de 2001 a 2007.



sario municipal. En otras palabras, los requisitos que deben cumplir quienes aspiran a ser comisarios son universales, independientemente de su adscrip-ción identitaria o étnica. Por tanto, la búsqueda por ocupar este puesto no necesariamente es por representar un espacio de empoderamiento maya, sino que podría ser, en algún caso, por una lucha interna entre facciones que simpatizan o se adscriben a una fuerza política, económica o de otra índole en el seno de las localidades.14

Como sobradamente hemos indicado, para el caso de las comisarías dependientes de alguno de los municipios incluidos en la tipología A de la CDI, el comisario municipal no sólo será un funcionario sino que también podrá erigirse –sin tener reconocimiento oficial– en una autoridad maya, no porque se convierta en líder indígena ni en intelectual orgánico, sino porque es un individuo que ha sido socializado como maya, desde el momento mismo de su nacimiento. Es decir, habla la lengua maya como el resto de sus veci-nos, conoce el trabajo de la milpa porque lo ha desempeñado en alguna ocasión y sabe de las tradiciones del pueblo, no porque las haya estudiado sino porque forman parte de su vida cotidiana y éstas no son conscientemente asumidas sino que son parte del mundo de lo ya dado, de su base prejuicial. Es, por tanto, una persona maya en un puesto de autoridad, independiente-mente de que para haber llegado a él pudiera haber sido postulado por algún partido político.

Pero aún más, en las localidades mayas son requisitos implícitos para ocupar este puesto haber nacido en la localidad. Esto refiere a un tipo concre-to de identidad, la que Bartolomé (1992) denominaría residencial, es decir, la que se da a partir del lugar del nacimiento, la que está unida a una localidad concreta y que identifica y tipifica al individuo que se reconoce con tal identidad. Así, los “avecindados” o personas no natas de la comunidad si bien pueden ser postulados al cargo, difícilmente podrían ser electos para él, a pesar de compartir una cultura en común y una misma forma de aprehen-der la realidad social, y de haber pasado toda su vida en el seno de esa

14 La iniciativa de reforma a la ley de Gobierno de los Municipios del Estado, presentada en septiembre de 2007 por la fracción del Partido Acción Nacional en el Congreso local, recono ce que las autoridades auxiliares han jugado un papel fundamental en el aspecto administra-tivo y político de los municipios. Sin embargo, también manifiesta que los cargos de Comisario Muni cipal se convirtieron en representantes políticos de grupos de poder, afines en la mayoría de los casos a los presidentes municipales. La iniciativa proponía que la elección de estos cargos se realiza ra a través de un procedimiento dictaminado por el Cabildo, a fin de suprimir la discrecio-nalidad de los Presidentes Municipales en las elecciones de estos actores políticos.



comunidad. Las diferencias internas entre los mayas aquí se evidencian y manifiestan la complejidad misma del proceso identitario.

Uno de los requisitos necesarios de cumplimiento en algunos pueblos de Yucatán es que quien ocupe el puesto “pueda responder a una plática”,15 es decir, pueda desenvolverse en dos espacios diferentes; por un lado, el seno de la comunidad, donde deberá atender las quejas y planteamientos de sus vecinos y, por otro, el ámbito externo, en donde la lengua utilizada es el castellano. La destreza del habla se torna aquí en una obligación más que es necesario cumplir.

El cargo de comisario municipal no sólo contempla las funciones que la ley le concede, sino también las que el imaginario social le adjudica. Así, una de las condiciones será la de conocer “la costumbre” del lugar. Si bien éste no necesariamente sería un requisito susceptible de ser objetivado o conscien-temente discutido, puesto que el individuo elegido para ocupar el puesto es un vecino del pueblo y un miembro del grupo maya, en el caso de estas poblaciones, el hecho de conocer la costumbre significa que posee la expe-riencia necesaria para tratar la casuística manifestada en la vida cotidiana, de la forma en que ordinaria y comúnmente se conocen y resuelven los asun-tos dentro de la población. Aquí la costumbre se adquiere a lo largo del tiempo, la sabiduría la proporcionan los años, la participación constante en la vida del pueblo y la posibilidad de los coterráneos de observar el comportamie to del individuo y calificarlo. La costumbre es parte de la vida cotidiana, pero la que se solicita a quienes ocupen el cargo manifiesta una parcialidad de esa vida que sólo se adquiere a través de la especialización. Por eso, el cargo tiene mucho que ver con cuestiones de justicia, con equilibrar, con concer-tar acuerdos, con mantener el orden social según la forma en que tradicio-nalmente éste se ha mantenido, empleando para ello las herramientas que siempre han tenido a su alcance, como las sanciones y los exhortos. En este caso, los jueces de paz también podrían ser calificados como autoridades mayas, porque para su función no sólo requieren el nombramiento oficial del Estado, sino la aprobación de sus vecinos.

En Yucatán, es el Poder Judicial el que establece los diversos órganos para la administración de justicia. En la base del sistema se encuentran los llamados Juzgados de Paz, denominados en otros lugares como menores, municipales o de menor cuantía. La Ley Orgánica del Poder Judicial del

15 Entrevista al comisario municipal de Xcatzín, Chemax, Yucatán, mayo de 2006.



Estado señala que en cada cabecera municipal deberá integrarse un juzgado de Paz del que dependan, en lo judicial, los residentes de las poblaciones adscritas a su jurisdicción. No obstante, y al igual que en el caso de los comi-sarios municipales, al carecer la entidad de una legislación sobre el pueblo maya, no se encuentra entre los requisitos para la designación de los jueces alguno que haga referencia a la lengua maya o a los usos y costumbres, o bien que quien ocupe el puesto sea reconocido entre la población como uno de sus miembros respetables. La ley específica:

Para ser Juez de Paz se requieren los requisitos siguientes: I.- Haber cumpli-do veintiún años de edad; II.– Haber concluido la Enseñanza Primaria y poseer conocimientos necesarios para desempeñar bien el cargo; III.– Care-cer de antecedentes penales (artículo 58, Ley Orgánica del PJEY).

Por esta razón es posible observar que en algunos municipios con alto porcentaje de hablantes maya los juzgadores no hablen la lengua y, por tanto, en el mejor de los casos, conozca los asuntos a través de un intérprete o bien, no logre comprender la importancia que le otorgan a un problema los actores involucrados en él. Al juez de Paz lo elige el presidente municipal, quien después lo presenta al pleno del Tribunal Superior de Justicia, que en la mayoría de los casos confirma la elección y le extiende el nombramiento. El cargo tiene una duración de tres años.

Entre lo que debes cumplir está mínimo tener secundaria, saber leer y escribir, lógico ¿no?, ser oriundo de esta localidad, ser mayor de edad, tener sus papeles, certificado de nacimiento, de estudios y sacar una hoja donde dice que somos radicados de este lugar, carta de vecindad, fotos y es todo. El comisariado es por elección del pueblo, convocado por el ayuntamiento, ahora mi puesto como juez de paz es por designación de parte del procurador general de justicia de acá de Yucatán y del presidente municipal.16

La elección del juez tiene que ver con la cercanía que los candidatos al puesto guardan con los munícipes, es decir, es uno de los nombramientos que se otorga cuando las autoridades inician en su encargo y es conferido a gente de confianza; por ello no es tan relevante que el individuo conozca

16 Entrevista al Juez de Paz de la localidad de San José Tzal, municipio de Mérida, mayo de 2006.



de leyes o bien de la forma en que se resuelven los problemas en las locali-dades, sino que entran en la designación otros elementos, también importan-tes, como la lealtad y la amistad:

Para llegar a juez de paz me propuso el comisario y ya lo aprobaron, supongo que en sesión de Cabildo (en Mérida). No hubo competencia, el comisario me propuso en la alcaldía de Mérida y ya en una sesión supongo me dieron el nombramiento porque, este, soy allegado del comisario, pero soy licenciado en derecho, a lo mejor por eso el me invitó a participar con él.17

LA ADMINISTRACIÓN DE LA VIDA COMUNITARIA

Los jueces de Paz y comisarios municipales, aún sin tener la consigna, atienden los asuntos que llegan a ellos de acuerdo a los usos y tradiciones propios del pueblo maya. Por ello, habría que preguntarse aquí: ¿Qué es eso de los usos y costumbres?, ¿qué se entiende en las localidades mayas por dere-cho consuetudinario? Ciertamente no es un mundo escindido de la vida nacio-nal, sino que en éste encuentra su complemento. Los usos y costumbres a los que se aluden son prácticas propias de la vida cultural y de la forma de organización social que cada grupo posee. En este sentido no estamos aquí hablando de una serie de elementos que hagan referencias a esencias inalte-rables, mucho menos a elementos inamovibles y cambiantes. Se hace alusión a un conjunto de prácticas consideradas como propias por los mayas, aunque en términos estrictos éstas hayan sido adquiridas recientemente. Así, el derecho consuetudinario significará para los encargados de impartir justicia la forma en que siempre lo han hecho. La tradición orienta aquí la acción jurídica. No importa si la llamada tradición es relativamente reciente o si sus orígenes son inmemoriales. Al recurrir a ella para imponer penas o solucio-nar conflictos, el individuo hace referencia a un mundo concebido como propio y diferente del resto de sociedades.18

En Yucatán no existe un compendio de asuntos que pudieran ser aten-didos por los jueces de paz o los comisarios municipales, sino que éstos

17 Entrevista al Juez de Paz de Caucel, Mérida, mayo de 2006.18 Sobre las concepciones que mayas y no mayas tienen sobre las cuestiones jurídicas puede

consultarse el trabajo de Walker (2001), que expone, a través de un caso particular, las diferencias que sobre un mismo concepto poseen ambas sociedades.



se encuentran abiertos a la casuística.19 La imposibilidad de tener un listado de delitos o infracciones responde a la propia organización social del pueblo maya. Sus características culturales y los modos de vida propios permitirán la emergencia de problemas que no siempre pueden ser tipificados bajo los esquemas del derecho positivo. Esto no quiere indicar que estemos ante una normatividad maya completamente escindida del mundo occidental, sino que hablamos de formas particulares de ser que requieren un tratamiento espe-cífico en cada caso. Por esta razón, los asuntos que se dirimen son resuel-tos bajo el esquema de conciliaciones o “juicios orales”, en los que las partes involucradas presentan sus alegatos y el juez determina quién de ellos tiene la razón.

En el caso de los jueces de Paz, la ley les da facultades para conocer algu-nos problemas de carácter civil, familiar y penal, pero no se especifica la forma en que deben ser solucionados. Si bien la aplicación de la justicia está regida por los códigos estatales (Constitución Política del Estado de Yucatán, Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, Código de Procedimientos Civiles, Códi-go de Procedimientos Penales y Código del Registro Civil) y los mayas están sujetos a dichos ordenamientos, en la cotidianidad, en el seno de las poblacio-nes mayas, ante los comisarios municipales y jueces de paz se exponen asuntos de carácter civil, penal y familiar que son resueltos a través de la forma tradicional, es decir, de la manera en que siempre se han tratado. En materia civil, los comisarios municipales fungen como fedatarios en los contratos de compraventa, así como conocen y atienden problemas por deudas y obligaciones de pago. En el plano familiar dan entrada a problemas relacionados con controversias familiares y en el plano penal conocen de agresiones, robos, fraudes o daños, entre otros asuntos sacados de una casuísti-ca muy rica.

En todos los casos, los asuntos tratados son de poca monta o menor cuantía, pero son los que se suscitan en el día a día de las localidades mayas, en el contexto de las relaciones cotidianas entre vecinos y que su solución cobra especial importancia, pues de ella depende el mantenimiento de un orden social y la validez de la costumbre. Es por eso que los problemas intentan ser solucionados en la misma instancia en la que han sido presentados.

19 La ley dice que “Los Jueces de Paz conocerán de los asuntos civiles cuyo interés no exceda de 200 veces el salario mínimo que rija en la Ciudad de Mérida, y de aquellos cuyo conocimiento les confiere el Código de Procedimientos Civiles del Estado” (Ley Orgánica del PJEY, artículo 60).



La forma de iniciar la solución de un problema es la siguiente: la perso na ofendida se presenta ante el juez y expone su queja. El juez escucha la expo-sición y después se da a la tarea de citar a los involucrados. Una vez reunidos todos se presenta de nueva cuenta el problema: el quejoso expone su versión de los hechos y el o los acusados la aceptan o discrepan, exponiendo sus puntos de vista sobre el asunto. En muchos de los casos, las personas aceptan su culpa ante la autoridad, por lo cual se sigue con el siguiente paso del proce-so que es buscar un acuerdo entre las partes.

Los problemas quedan resueltos a través de un acuerdo. Para formalizar los compromisos, los involucrados rubrican un acta. Firmar es un acto profun-damente simbólico que involucra la totalidad del ser. En lengua maya, a esta acción se le conoce como “chikil”, que significa imprimir, dibujar, grabar. Si los involucrados no saben escribir, entonces se estampa la huella digital, es decir, aquello que distingue, que hace al individuo único y diferente a otra persona, y con esto se da formalidad al asunto. Marcar con la firma o impri-mir la huella en el acta es signo de involucrarse en su totalidad en el caso, lo que garantiza muchas veces la observancia de los acuerdos:

Lo que yo hago acá es que todo lo que se trata levanto un escrito y se le lee a ellos, se le lee para que ellos escuchen qué es lo que están firmando, enton-ces sabes que esto estás firmando, es una forma de que si vuelven a hacer de las suyas, si se vuelven a meter en un problema, sabes que acá hay la prime-ra vez (una constancia).20

En todos los casos, el cumplimiento de los compromisos sólo tiene como soporte la palabra de los involucrados. Las autoridades indican que en ocasiones la gente firma sólo para concluir con la audiencia pero no con la intención de solucionar el problema. En ese caso se volverá a citar al incum-plido y si no se encuentra de acuerdo en buscar un arreglo, entonces el problema rebasa el ámbito del trabajo del juez o del comisario y es turnado a otras instancias:

Cuando una persona se siente un poquito con carácter, (y dice) “a mí no me importa lo que firmé” y al día siguiente hace su voluntad, entonces es cuando nosotros en realidad lo agarramos y lo castigamos: “sabes, la otra vez te perdoné porque no te metí a la cárcel, pero esta vez lo volviste a hacer

20 Entrevista al comisario municipal de Tiholop, Yaxcabá, Yucatán, mayo de 2006.



y sabes que tienes que hacer 24 horas en la cárcel”. La gente lo va apren-dien do, porque a veces dices: “si lo que firmé no es nada”, hasta los ancianitos y todo eso con la edad, a veces llegan y dicen: “pos no me importa”, a veces sí, sí pasa.21

CASOS

Los problemas que surgen al interior de las localidades son vehículos que expresan, entre otras cosas, elementos culturales, valores sociales, relacio-nes grupales y creencias. Su solución, por tanto, deberá darse en este mismo tenor, es decir, atendiendo las condiciones sociales en las cuales emergieron; de ahí que la figura de la autoridad sea importante dentro de las poblaciones mayas, ya que se asume que actúan respetando una costumbre jurídica propia. La multitud de asuntos atendidos puede ser clasificada en primera instancia en tres tipos: los penales, los familiares y los civiles.22 Entre los primeros estarían las agresiones, el robo, los daños a propiedades ajenas, el allanamiento de morada o bien las faltas de carácter sexual. Entre los asuntos familiares se puede incluir el maltrato familiar, las separaciones, la pensión otorgada a los hijos, el abandono del hogar, o el adulterio. Mientras que en los casos de tipo civil, las autoridades dan fe en asuntos de sucesión testamenta-ria, de compra y venta de bienes muebles o inmuebles, de deslinde de tierras y de deudas. No obstante, en muchas localidades se presentan casos que no pueden ser tipificados en alguna de las categorías anteriormente señaladas.23

21 Idem.22 La clasificación está basada en el trabajo Compilación de los usos, costumbres y sistemas

normativos que los jueces de Conciliación en las comunidades indígenas del Estado de Campeche aplican al momento de conciliar o resolver un asunto dentro de su competencia, de Víctor Manuel Collí Ek (2004). Véase bibliografía al final del capítulo.

23 En 2006 visitamos diversos municipios, en los que entrevistamos a los comisarios munici-pales y a los jueces de paz a fin de conocer la forma en que desarrollaban sus encargos, los casos más comunes que atendían y la forma de resolver quejas y problemas al interior de los pueblos. En esa ocasión tuvimos acceso a más de 6 mil actas generadas en audiencias, que sistematizamos y clasificamos. En resumen, observamos que un 58.1 por ciento de los casos atendidos eran de carácter penal, un 15.81 por ciento del tipo familiar; 13.04 por ciento de los casos era de tipo civil, mientras que un 13.04 por ciento lo clasificamos como “otros casos”. Consúltese a Braca-monte, Lizama y Solís (2009).



Como se dijo al inicio de esta sección, la casuística atendida es amplia y refiere, principalmente, incidentes ocurridos en el día a día de los pueblos mayas, en el contexto de las relaciones sociales y en el marco de una cultu-ra específica, de un modo particular de comprender y ordenar el mundo social. Por ello, insistimos, la acción de la autoridad deberá buscar la solución del problema no en los lineamientos canónicos escritos en las legislaciones judiciales, sino en la práctica consuetudinaria, en modelos no escritos en papel, pero que responden a la forma en que “se acostumbra” solucionar los proble-mas. Veamos unos ejemplos:

Mirna Cetina, de la localidad de Tahdzibichén, del municipio de Yaxcabá, Yucatán, se presentó ante el comisario municipal para manifestarle que su vecino, Gabino Tun, había desperdigado un día antes semillas envenenadas de maíz dentro de los límites de su vivienda, con el único propósito de acabar con los animales que a diario invaden su propiedad y consumen sus cultivos caseros. Sin saberlo, Mirna Cetina soltó, como cada mañana lo hacía, sus aves de corral, a fin de que salieran por las calles del pueblo a buscar su alimento. Los animales, al invadir el terreno del señor Tun, consumieron el maíz envenenado y murieron. Por esa razón, Mirna Cetina pidió que Gabino Tun la indemnice por la muerte de dos gallinas y dos pavos. En su defensa, Tun indicó que un día dijo en voz alta que iba a esparcir veneno, sin em-bargo, Mirna Cetina respondió que no escuchó tal advertencia, por lo que considera que su vecino es responsable de la pérdida de sus aves y que, por tanto, debe de pagar su costo. Ante el comisario municipal y después de exponer sus argumentos, ambas partes llegaron al acuerdo de que Tun pagaría $300 pesos en calidad de reparación del daño que sufrió Cetina. Asimis mo, una vez conciliadas las partes, la autoridad exhortó a Gabino Tun a que no volviera a incurrir en esos actos, por ser peligrosos.

El caso de Tahdzibichén ilustra cómo se concilian las relaciones vecina-les. Si bien podríamos indicar que Tun no tendría ninguna responsabilidad civil o penal en el caso, pues se limitó a esparcir veneno dentro de los límites de su propiedad y que por tanto fueron las aves las que invadieron su predio, por descuido e irresponsabilidad de Cetina, su dueña, por no alimentarlas a diario, en el contexto de la población, la responsabilidad recae en aquel que es capaz de pensar y actuar con dolo. Tun sabía que iban a entrar las aves a su terreno y por eso, por querer intencionalmente dar muerte a esos animales, fue que envenenó alimento y lo esparció, por tanto es responsable



de la muerte y debe pagar los daños causados a sus vecinos. Lo que se busca en este caso es la conciliación, es la concertación de voluntades que permita que el orden social se conduzca bajo los lineamientos con los que siempre se ha mantenido. Por ello, la autoridad municipal pasa por alto una de las bases del sistema capitalista, el respeto a la propiedad privada, porque no hacerlo afectaría la vida social. Veamos otro ejemplo:

En la localidad de Tiholop, municipio de Yaxcabá, Felipe Mezeta, uno de los muchos jefes de familia que acude entre semana a la ciudad de Mérida a emplearse como albañil pero que también realiza milpa en la localidad, (que deja al cuidado sus hijos y esposa), queriendo realizar sus cultivos en un nuevo terreno un poco más fértil, contrató, a falta de tiempo para dedicarse personalmente a ello, a Ermilo Matus para que realizara trabajos de tumba en una extensión de ejido, en la que plantaría en la siguiente temporada de lluvias. Pactó con Matus la cantidad de 1,960.00 pesos por el trabajo y le entregó 1,300 pesos. Mezeta continuó con sus labores de albañil en Mérida y Matus comenzó la tumba del monte. No obstante, al paso del tiempo y una vez concluido el trabajo en la extensión por la que cobró, Matus dejó de acudir al terreno, dejando sin tumbar la parte que no había cobrado. Contra-riado por ello, Mezeta acudió ante el comisario municipal y le externó su inconformidad. Se citó a Ermilo Matus, pero como había “salido a trabajar fuera”, en su lugar y representación acudió a la audiencia su padre, el señor Pedro Matus. Expuesto el caso, Pedro Matus aceptó la falta de su hijo y dijo que sería él quien respondiera a Mezeta y concluyera el trabajo. Ambas partes aceptaron que don Pedro cobraría la parte faltante y se comprometería a entregar el trabajo en un plazo de dos semanas.

En el caso expuesto se puede observar una práctica común entre los miembros del pueblo maya: la responsabilidad compartida de una familia. Pudiéramos afirmar que no existe problema alguno, porque Matus realizó el trabajo por el que cobró. Si bien dejó sin realizar una parte de las labores pactadas, también es cierto que no obtuvo alguna ganancia por ellas y que tampoco está comprometido legalmente a ello porque no firmó contrato alguno. Por tanto, la queja de Mezeta podría haber concluido con el exhor-to de buscar a otra persona que realizara el trabajo pendiente. No obstante, lo que se observan son varias cosas. Una de ellas es que un pacto debe ser respetado; no importa si no se ha cobrado por el trabajo, la persona se ha comprometido a realizarlo y por tanto debe cumplir con su palabra. Otro



aspecto es que las faltas de un miembro (o a un miembro) de la familia se hacen extensivas a todos los integrantes de la misma. Por ello, es el padre quien se compromete a cumplir lo pactado por el hijo. No hacerlo representaría una mancha para su familia, que lo señalaría socialmente. Un caso más:

Margarita Yam, vecina de la localidad de Mayapán, municipio del mismo nombre, salió por la tarde a visitar a sus comadres. Al regresar a su casa y abrir la puerta se encontró al pie de la entrada un huevo sancochado, sin embargo su sorpresa fue mayor cuando se dio cuenta de que sobre la mesa de la cocina se encontraba una galleta. Inmediatamente se dirigió al Palacio Municipal y le comentó lo sucedido al Juez de Paz, quien personalmente dio fe de los hechos narrados por Margarita. Cuando el juez le preguntó quién podría desearle mal, sin pensarlo mucho tiempo Yam indicó como culpa-bles del acto a Teodora Canché y Araceli Moo, por ello pidió a la autoridad “notifique” a estas personas, con las que siempre ha tenido problemas, a quienes culpa de algún maleficio que pudiera caerle a ella o a su familia. Una vez que Margarita se calmó un poco, se concertó una audiencia en el Palacio, a la que asistieron Cetina y Moo. El Juez exhortó a las partes a respetarse, a con du cirse con decoro, a no difamarse ni ofenderse recípro-camente. Después de la alocución se procedió a la firma del acta. En ella, Teodora Canché escribió: “notificados: familia Moo Cetina”.

Nuevamente nos encontramos con asuntos no propios de ventilarse en juzgados penales. La única falta que pudiera haber aquí sería la de allana-miento de morada, pero la relacionada con hechicerías y maleficios no procedería porque no se encuentra tipificada como tal en los códigos de derecho. Sin embargo, en el contexto local, el juez de paz no sólo dio fe de los hechos, sino que asumió que se trataba de problemas del tipo antes refe-rido, por ello buscó la concertación entre las partes. Lo que se busca aquí –y en los casos anteriores– no es sólo impartir justicia con los códigos que dicta la costumbre y la tradición, sino hacerlo con la intención de concertar, de volver a encontrar un equilibrio que se rompió, de lograr reconstruir la cohesión social que pudiera resultar dañada. La vida social, por tanto, es refor zada a través de las acciones de las autoridades mayas. Por ello su papel es fundamental dentro de las poblaciones, no sólo porque conocen a los involucrados, sino porque comparten con ellos un código gnoseológico que orienta su conducta en la vida social.



Dentro de las atribuciones y en busca de lograr el “equilibrio” social, las autoridades mayas, además de las acciones de justicia que realizan, organi-zan el trabajo comunitario, citan a asambleas informativas, anuncian las obras que se realizarán en la localidad, apoyan la organización de actividades reli-giosas y, en no pocos casos, organizan la fiesta patronal. Su función excede las impuestas por la legislación, pero son las exigidas en el seno de su locali-dad. Ser autoridad no es cumplir sólo con el rol que el Estado impone, sino respetar y desarrollar el que sus mismos electores le señalan.24

SIN ACUERDOS AÚN

Las discusiones actuales sobre la ley indígena en Yucatán buscan normar los derechos del pueblo maya. A pesar de que, históricamente, el Partido Re-volucionario Institucional cobijó e incentivó la forma en que cada comisa-ría municipal elegía a sus autoridades, parece que en las discusiones actuales no aportan mucho.25 En busca de lograr realizar la ley reglamentaria y salir del desacato en que se encuentran,26 se han realizado diversas propuestas en las que presuntamente subyace la buena fe, pero manifiestamente, también la ignorancia con respecto al pueblo maya:

Los pueblos mayas de Yucatán tendrían el derecho de autodeterminación y podrían establecer bases y mecanismos para ejercer su autonomía, si se aprueban unos cambios de leyes que propuso el diputado local panis ta Antonio Aragón Uicab. Según el legislador, esos pueblos tendrían a su Asamblea Comunitaria como máxima autoridad y su sistema de jus-

24 Para el poblado de Xocén, del municipio de Valladolid, Terán y Rasmussen (2004: 18) señalan que entre las funciones del comisario se encuentran: mantener orden y paz en el pue-blo… establecer y mantener relaciones con las diferentes oficinas y dependencias de los gobiernos estatal y federal. El comisario recibe instrucciones y propuestas de estas oficinas e instituciones, y él a su vez canaliza cualquier tipo de solicitud de apoyo para el pueblo, sea para pobres, enfermos, damnificados por sequía o huracanes, solicitud de ampliación de calles, introducción de agua pota-ble, luz eléctrica, etcétera.

25 Es de señalar que el presidente de la Comisión de Asuntos Étnicos en el Congreso estatal es un diputado proveniente del PAN, un partido político con minoría en el Legislativo, al que se le dejaron, en la repartición de las comisiones, aquellas consideradas como de me-nor interés.

26 La reforma de la Constitución indicó que en el periodo de un año debería de publicar-se la ley reglamentaria. La fecha límite venció en abril del 2008. Hasta mayo del 2009, el Congreso yucateco seguía en desacato.



ticia sería “alternativo a la vía jurisdiccional ordinaria y al fuero de los jueces del orden común”. Además, tendrían un “Juez de paz y conciliación étnica”. Diario de Yucatán, 7 de julio de 2008.

En unos casos más, el ejercicio del poder que se deja a las autoridades mayas ha sido, casi literalmente, transcrito de las legislaciones de Campeche y Quintana Roo; como muestra se encuentra el hecho de proponer “matri-monios mayas”, que únicamente se realizan en los santuarios de la San-tísima Cruz de Quintana Roo y que la legislación quintanarroense acepta como válidos:

Podrían intervenir, por ejemplo, en contratos que no excedan los 100 sala-rios mínimos, en los matrimonios mayas y su disolución, en asuntos sobre la custodia de los hijos y las pensiones alimentarias, y en todo asunto penal, excepto delitos calificados como graves en el Código Penal. Podrían impo-ner multas de hasta 30 salarios mínimos y arresto de hasta 36 horas.

Fuera de lo que no es común en Yucatán, como los mencionados matri-monios mayas, las funciones que se pretenden delegar a las autoridades mayas son las mismas que ellas realizan desde hace muchos años. Lo único que cambiaría sería el reconocimiento oficial que posean, es decir, se podría hablar ya de “autoridades mayas”.

No creemos que las autoridades mayas estén disminuyendo en presen-cia. Al contrario, consideramos que hoy más que nunca se encuentran paulatinamente tomando conciencia de su adscripción identitaria como un recurso estratégico frente al Estado y a los mediadores políticos. El futuro de la institución no pasa por la reglamentación de la Ley Indígena de Yuca-tán, mucho menos por su reconocimiento político. Si bien es cierto que las condiciones estructurales en las que reproducen su cultura e identidad les son adversas, también lo es el hecho de que los mayas han sabido adecuarse a los cambios.

Después del proceso de reducción llevado a cabo en el siglo XVI, se dio paso a la conformación de las llamadas Repúblicas de indios, conformadas por un gobernador vitalicio y un cabildo cuyos miembros eran electos anual-mente entre los principales del pueblo. La reorganización del poder político, a diferencia de lo ocurrido en otras partes del territorio de la Nueva España, obedeció a las condiciones propias de Yucatán: en el centro del territorio se buscó aminorar la autoridad de encomenderos y de la nobleza indígena,



pero en Yucatán la permanencia de esta última fue condición de posibilidad para la instauración del dominio español. Eran los batabes y principales las figuras que podían organizar el trabajo de los mayas, que en una tierra caren-te de minas o metales preciosos, se constituía como la única fuente de riqueza. Por ello, más que eliminar a las autoridades indígenas, éstas desempeñaron un papel importante en el contexto de dominación, así como en el escenario político de Yucatán durante toda la época colonial.

El mantenimiento del poder en manos de los mayas, permitido también por las políticas de segregación de la Corona, se consolidó en las Repúbli-cas de indios. Durante el siglo XVII y XVIII los batabes mayas serían figuras políticas importantes, en cuanto al papel de mediación que desempeñaban. Gracias a ellos fue posible la instauración de un pacto colonial que permitió poseer a una población sometida, espacios claves de reproducción social, a expensas –cierto– de un alto costo (Bracamonte y Solís, 1996). Hacia el siglo XIX, se crearon los municipios yucatecos sobre la base de las antiguas Repú-blicas de indios. No obstante, en las cabeceras municipales el poder recayó en grupos hegemónicos de poder económico y político, de quienes se conoce muy poco su adscripción étnica, lo que no quiere indicar que el poder políti co dejara de estar en manos de los mayas en algunos lugares, aunque sí es indicativo de una merma de esos espacios que necesariamente tuvie-ron que refugiarse en los lugares más pequeños, en los que se siguieron recreando y conservando, no de manera conscientemente asumida sino más bien, como parte del ser y vivir la cultura maya.

Así, el ejercicio del poder político se inscribe en un proceso que posee su génesis en otros momentos históricos; de ahí que habláramos, a lo largo de esta exposición, de autoridades mayas que solucionan conflictos según las costumbres locales, que mantienen la cohesión social según sus propios parámetros, que castigan y sancionan de acuerdo con lo acostumbrado en el lugar. Las autoridades mayas que hemos presentado no son figuras cuya gestión, poder o costumbre se haya mantenido inamovible. Muchos cambios ha habido, muchas innovaciones han enriquecido la forma en que adminis-tran el poder; lo importante está en el sentido de mantener una sociedad conforme a las reglas que la rigen, que la mantienen en diferencia, que la dotan de particularidad. Estamos convencidos de que un pleno ejercicio del poder político de los mayas no se llevará a cabo únicamente por la aprobación de una legislación, sino por un cambio profundo en las formas de clientelis-mo político y en la transformación de modos de pensar.


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El municipio: un actor inesperado en la coyuntura zapatistaAraceli Burguete Cal y Mayor*

Cuando el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) irrumpió a la luz pública en enero de 1994, y difundió la “Primera Declaración de la Selva Lacandona. Hoy decimos basta”, la palabra municipio, o gobierno municipal, no aparece allí escrita. De la misma manera, cuando las organizaciones campe-sino indígenas de tradición agrarista en Chiapas, que se unieron alrededor del Consejo Estatal de Organizaciones Indígenas y Campesinas (COEIC), el municipio no era mencionado de manera expresa en el pliego de demandas de ese colectivo (García, Leyva y Burguete, 1998). Tales omisiones fueron rápida-mente subsanadas. En el mismo año de 1994, las organizaciones campesino-indígenas colocaron el tema de la autonomía y el autogobierno municipal en primerísimo lugar, cuando tomaron los edificios edilicios. Con los edificios municipales en sus manos, obligaron al congreso local a proceder a la destitución de los ayuntamientos, obteniendo por primera vez el poder muni-cipal en sus manos mediante la creación de consejos municipales. Lo mismo ocurrió con el EZLN. En diciembre de 1994 decretaron la acción “rompiendo el cerco” y establecieron los primeros “municipios rebeldes”, que evolucio-narían a municipios autónomos cuando la autonomía quedó colocada como su principal reivindicación, después de la firma de los Acuerdos de San Andrés en 1996. A partir de entonces, el municipio adquirió un lugar central en el programa de los rebeldes. El Municipio Autónomo Rebelde Zapatista (Marez), se constituyó en el principal espacio desde donde el EZLN ha desafiado al Estado, y es allí en donde debe buscarse su legado.

Simultáneamente, el gobierno federal y estatal, por su parte, también encontraron en el municipio su principal nicho de intervención. Fue desde

*CIESAS-Sureste.


220 • Araceli Burguete Cal y Mayor

allí donde el Estado rearticuló su hegemonía, que había sido duramente cuestionada por el ejército rebelde y la acción colectiva generada después del levantamiento armado. Mediante prácticas asistenciales, medidas de cooptación, y el despliegue de políticas sociales con enfoque participativo, alimentó la deserción de las filas rebeldes. El municipio como institución fue usado como el recurso político que detuvo la expansión del zapatismo, al abrir los espacios del gobierno municipal a las organizaciones sociales y a diversos actores que estaban, entonces, movilizados junto con el zapatismo. Adicionalmente, impulsó la creación de nuevos municipios (políticas de remunicipalización) en las regiones de su área de influencia. Promovió, también, innovaciones en las políticas municipales para aumentar el presu-puesto público, y centró en el municipio el espacio jurisdiccional en donde deberían de realizarse los “derechos autonómicos” reconocidos en el artícu-lo segundo constitucional, en el año 2001 (Burguete, 2008).

De esta forma, el municipio se presentó como un actor inesperado en la coyuntura zapatista. A manera de balance, a quince años de la irrupción armada, puede afirmarse que el municipio es en la actualidad el espacio en donde se disputa el ejercicio de los derechos indígenas. Ha sido la institu-ción que más ha redituado al gobierno, a los zapatistas y a las organizaciones sociales. El municipio es, hoy día, el espacio regulado desde donde las orga-nizaciones sociales ya no reclaman tierras, sino que se disputan poder local. Mediante políticas de municipalización, el Estado operó para volver las cosas a una situación de “normalidad democrática”, con los juegos de la política electoral procedimental. Y también es, en el municipio, desde donde el EZLN ha construido sus espacios de poder y contrapoder y ha sostenido su permanencia. De cómo ocurrieron tales circunstancias, me ocuparé de dar cuenta en esta colaboración.1

EL MUNICIPIO COMO OBJETIVO POLÍTICO-MILITAR DEL EZLN

La irrupción del Ejército Zapatista de Liberación (EZLN), el primero de enero de 1994, estuvo cargada de un gran simbolismo. Grupos de zapatistas (en aquel año, pequeños en número) tomaron los edificios edilicios de siete muni cipios: San Cristóbal de Las Casas, Altamirano, Ocosingo, Las Margaritas, Oxchuc,

1 Este material forma parte de mi tesis para obtener el grado de doctor en sociología en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.


El municipio: un actor inesperado en la coyuntura zapatista • 221

Huitán y Chanal. Fue su debut público para dar a conocer la declaratoria de guerra contra el gobierno mexicano. La toma de los edificios municipales no era, sin embargo, un punto más en un mapa de una travesía, sino que eran los objetivos político militares más importantes de los insurgentes. De he-cho, en el curso de los quince años que han transcurrido desde entonces (1994-2009), los zapatistas no han vuelto a tener ningún otro objetivo militar.

Desde su inicio, el ataque zapatista en contra del poder no fue, en sentido estricto, una lucha de clases de pobres contra los ricos. El secuestro, plagio o asesinato de personas adineradas, consideradas “burguesas”, no fue su princi-pal estrategia político militar. Y tampoco lo fue la toma de tierras de forma masiva; al menos no en el momento de la incursión armada. La rebelión del primero de enero de 1994 tuvo a las instituciones de gobierno local municipal como su principal objetivo de guerra. Es significativo mencionar que los mili-cianos zapatistas que participaban en esos eventos, no eran gente extraña a la localidad, sino en su mayoría eran personas nativas del lugar que actuaban simultáneamente como actores locales. Al momento del ataque a las cabece-ras, los insurgentes tomaron los edificios municipales y se posesionaron tanto de los espacios edilicios formales como de los del poder local no formal, como eran las oficinas del Partido Revolucionario Institucional (PRI) o las asociacio-nes ganaderas, como ocurrió en Ocosingo. Al tomar posesión de ellas, los edificios fueron derribados a golpe de marro, y su mobiliario fue incendiado y destruido. En algunos lugares, los milicianos retuvieron a funcionarios del gobierno local y los tomaron como rehenes.

De la lectura de la información periodística de la época, se puede obser-var la presencia de un patrón de cómo operaban. Primero realizaban la ocupa-ción militar de la cabecera municipal; luego procedían a la apropiación del edificio municipal expulsando a los trabajadores; después se daba la retención o secuestro de autoridades de alto mando,2 así como la destrucción, saqueo y quema del mobiliario; entonces ocurría la apropiación del edificio como barricada y, por último, la retirada.3

2 En cada municipio los rebeldes atacaban los símbolos del poder. Por ejemplo, al tomar la cabecera municipal de Las Margaritas, no sólo destruyeron el edificio municipal; allí además fueron en contra de otro símbolo del poder oligárquico, el gobernador Gral. Absalón Castella-nos Domínguez (1982-1988) sobre el que pesaba una historia de violencia y represión. Lo to-maron como preso de guerra, a él, a su hermano y a su esposa. Cfr. “Plagia el EZLN al ex gobernador de Chiapas Absalón Castellanos”, La Jornada, 3 de enero de 1994.

3 “Toma grupo armado indígena cuatro ciudades de Los Altos de Chiapas”, La Jornada, 2 de enero de 1994.



Sin embargo, los zapatistas no sólo atacaron municipios gobernados por mestizos, ladinos, finqueros y rancheros; sino también se fueron en contra de los edificios municipales de Huixtán, Oxchuc y Chanal de la región Altos; municipios todos ellos gobernados por autoridades indígenas. La violencia física y simbólica en contra del gobierno local indígena de esos municipios era la misma que se desplegaba en contra de los ladinos de Ocosingo, Las Margaritas y Altamirano. No era pues, en sentido estricto, una guerra de carác-ter étnica, de indígenas en contra de mestizos y ladinos (aunque lo contenía), sino algo más (Burguete, 1999). En mi opinión, el levantamiento armado del primero de enero de 1994 irrumpía desde las raíces más populares como una rebelión en contra del poder político y de las instituciones en ellas represen-tadas. La ocupación de las alcaldías era, claramente, un rechazo al poder del Estado. En aquellos años de acendrado centralismo, el gobierno municipal era la representación del poder vertical que venía desde la presidencia de la Repú-blica, el centro, sostenida por el partido de Estado y operada por los sectores económicos privilegiados del lugar.

El levantamiento armado del primero de enero y la masiva incorporación a ella de un amplio movimiento campesino indígena en la entidad durante los años 1994-1995, estaban alimentados por anhelos democráticos y aspiracio-nes a ejercer el derecho a elegir libre y democráticamente a sus propias autoridades, según afirmaban los propios zapatistas en la propaganda que distribuían a su paso, y que posteriormente sería conocida como la “Primera Declaración de la Selva Lacandona. Hoy decimos basta!”.4 Posteriormente, cuando la lucha campesino-indígena-municipalista incorpora reclamos de derechos como pueblos indígenas, estas demandas comenzarán a ser argumentadas en una gramática autonómica.

4 Allí se lee: “Somos producto de 500 años de luchas….(se) nos negó la aplicación justa de leyes de Reforma y el pueblo se rebeló formando sus propios líderes, surgieron Villa y Zapata, hombres pobres como nosotros a los que se nos ha negado la preparación más elemental para así poder utilizarnos como carne de cañón y saquear las riquezas de nuestra patria sin impor-tarles que estemos muriendo de hambre y enfermedades curables, sin importarles que no tenga-mos nada, absolutamente nada, ni un techo digno, ni tierra, ni trabajo, ni salud, ni alimentación, ni educación, sin tener derecho a elegir libre y democráticamente a nuestras autoridades, sin independencia de los extranjeros, sin paz ni justicia para nosotros y nuestros hijos. Pero nosotros HOY DECIMOS ¡BASTA!,… Primero. Avanzar hacia la capital del país venciendo al ejér-cito federal mexicano, protegiendo en su avance liberador a la población civil y permitiendo a los pueblos liberados elegir, libre y democráticamente, a sus propias autoridades administra-tivas…” La Primera Declaración de la Selva Lacandona, está disponible en línea: http://www.nodo50.org/pchiapas/chiapas/documentos/selva.htm#marca1



EMERGENCIA INDÍGENA E INSURGENCIA MUNICIPALISTA

En medio de la confusión generalizada por la sorpresa del levantamiento, los viejos actores irrumpieron de sus trincheras para sumarse a la gigantesca acción colectiva que se gestaba. Las antiguas organizaciones campesino indígenas que aún mantenían en sus manos las demandas agrarias (que ya nadie les recibía porque dos años atrás, en 1992, se había realizado una refor-ma legal que cancelaba el reparto agrario), vieron en esa coyuntura una oportunidad para tomar las tierras que infructuosamente solicitaban. En el desconcierto, los rancheros y finqueros temieron por sus vidas, abandonaron sus ranchos y fincas, a veces por su voluntad o, más frecuentemente, empu-jados por el temor (Bobrow-Strain, 2007). Este contexto trabajó a favor del fortalecimiento de las organizaciones agrarias, así como a favor de la reagru-pación del movimiento campesino indígena (Reyes, 2004).

Convocados por la situación de emergencia, las organizaciones estable-cieron una asamblea permanente que condujo a la creación del Consejo Estatal de Organizaciones Indígenas y Campesinas (CEOIC), integrado por casi tres centenas de agrupaciones de distinto tamaño, ideología y propósito. Dentro del naciente CEOIC quedaron incorporadas organizaciones de viejo cuño de izquierda, así como otras que en el pasado inmediato se habían adherido al partido gubernamental, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), politizan do su discurso y adhiriéndose a las causas zapatistas, que fueron plenamen te validadas (Pérez Ruiz, 2004). En sólo un par de meses, el CEOIC se convirtió en una suerte de “tercer actor” en el conflicto.5 Fue en su seno en donde los vie-jos reclamos agrarios y de democracia fueron reconfigurándose, para ser planteados en una gramática autonómica. En las asambleas del CEOIC la demanda de autonomía fue adquiriendo contenidos, junto con los viejos y nuevos reclamos como el derecho a la tierra-territorio y al autogobierno (García, Leyva y Burguete, 1998).

La demanda de autogobierno como un componente de la autonomía fue la noción más rápidamente aprehendida. El 6 de marzo, miles de indígenas marcharon por las calles de San Cristóbal de Las Casas exigiendo, entre otras cosas, la destitución de todos los presidentes municipales en el estado. En los meses de febrero y marzo, el movimiento campesino indígena se

5 Julio Moguel (1994) un editorialista del influyente diario La Jornada, llamó al CEOIC como “el otro poder”, en un texto publicado a menos de dos meses de irrupción del levantamiento armado.



radicalizó y orientó sus acciones políticas en una doble dirección: la lucha agraria (mutándose en el camino hacia un reclamo de carácter territorial), que concretaron al tomar posesión de varios miles de hectáreas, así como la toma de los edificios municipales. Décadas atrás, esas organizaciones habían centrado su propósito en la lucha por la tierra, y la mayoría de ellas había teni-do poca experiencia en el campo del gobierno local. Por ello, no dejó de sorpren-der que cuando las organizaciones sociales campesino indígenas que estaban articuladas al CEOIC se entrevistaron con Carlos Salinas a tres meses del conflicto armado, pusieron sobre la mesa reclamos municipalistas. En la entre-vista, no sólo le reprocharon la cancelación del reparto agrario, sino que, además, le demandaron la destitución de los 110 alcaldes de la entidad. Justi-ficaban esta solicitud en que, desde su perspectiva, todos los ediles habían sido “impuestos por el fraude electoral”, y los acusaban de ser responsables de la represión en contra de los campesinos.6

De esta forma, el tema del gobierno local quedó incorporado a la agen-da de las organizaciones campesino indígenas. Al mismo tiempo, en las negociaciones con el gobierno se trabajaba en los llamados acuerdos agra-rios (Reyes, 1998; Villafuerte et al., 1999) y también en los espacios del gobierno local en los municipios en donde las organizaciones campesino indígenas tenían presencia. Cuando el gobierno dio por concluida la negocia-ción agraria, los finqueros estaban suficientemente debilitados como poder económico y político, pero sobre todo su poder se había debilitado a nivel de las representaciones. Habían dejado de ser invencibles (Bobrow-Strain, 2007). Las organizaciones campesino indígenas, por el contrario, estaban fortalecidas, legitimadas por logros en la lucha agraria y con el gran apoyo simbólico que el zapatismo significaba. Sobre esa base material y simbólica, la acción colectiva se canalizó hacia la lucha por el poder local.

Simultáneamente, en otras regiones no indígenas, otros actores también irrumpieron articulándose con las luchas populares. Asociaciones civiles ligadas a las luchas democrático electorales que habían estado muy activas en los años anteriores, rápidamente volvieron a salir a la calle, a posesionar-se de los edificios municipales, demandar la remoción de los ayuntamientos y proceder a la creación de concejos municipales que los sustituyeran (Eisens-tad, 2004). Los actores visibles de esas movilizaciones no eran los parti dos políticos, sino movimientos organizados, frentes cívicos o asociaciones de

6 “Pedirá la CEOIC destituir a los 110 alcaldes de Chiapas”, La Jornada, 6 de marzo de 1994.



organizaciones, que actuaban con base en acuerdos de asamblea. Las regio-nes mestizas del centro y costa del estado fueron las primeras, pero rápida-mente se expandieron en distintas regiones de la entidad. De tal forma que, a sólo cuatro meses del inicio del conflicto armado, un total de diez y nueve edificios de presidencias municipales –que luego ascendió a medio centenar, entre 1994 y 1995– habían sido tomados y sus ayuntamientos expulsados, sustituidos por concejos municipales (Burguete, 2006). Alejandro Luévano (1995) ha llamado a este episodio: “insurgencia municipalista”.

Los años 1994 y 1995 fueron cruciales en la reestructuración política que se vivió en diversas regiones de la entidad; de manera relevante en las regio-nes indígenas. En un contexto general de reacomodos, se desestructuraron los viejos amarres que daban cohesión a los vínculos corporativos del PRI con los sistemas de poder local indígena, así como a los cacicazgos ladinos que ejercían el control autoritario. Muchos campesinos, indígenas, y mesti-zos abandonaron el PRI y se pasaron a otros partidos de oposición. Era ese un momento de reajuste de fuerzas, en el que hubo diversos desplazamien-tos. Gaspar Morquecho realizó el siguiente recuento: “…guerra, toma de alcaldías, destitución de presidentes municipales, nombramiento de conce-jos municipales, invasiones de predios y fincas, movilizaciones de fuerzas populares y tradicionales, desalojos de plazas públicas y edificios munici-pa les y predios; secuestros, asesinatos de dirigentes indígenas y enfrenta-mientos armados entre campesinos, ganaderos y guardias blancas” (Morque-cho, 1995: 11). En ese contexto, el número de adherentes al zapatismo creció. Fue este un periodo de transición, incluso para el propio ejército rebelde, toda vez que el programa de su declaratoria de guerra emitida el primero de enero de 1994 tuvo que ser modificado y adecuado a las nuevas circunstan cias. En esos años, el EZLN era víctima de su propio éxito. Varios miles de adherentes se autoadscribieron al zapatismo, y muchos de ellos a las filas rebeldes. Era tal el pluralismo de los convocados, que en ese momento la comandancia no podía obligar que su nueva membresía, llamada “bases de apoyo”, se discipli-nara bajo una sola línea, y tuvo que aceptar su diversidad.

Fue una época de gran pluralismo y caminos múltiples en el movimien-to social, en donde la doble y triple militancia eran frecuentes. Los miembros de organizaciones sociales podían tener militancias simultáneas en el EZLN o en una organización social, y con un partido político. Las “tres vías”, las “tres identidades” (organización, partido y movimiento armado) o, si se quiere,



los “tres proyectos políticos” podían, entonces, coexistir. El nudo que juntó esas “tres vías” fue lo que hizo posible articular una gran fuerza social, un gran detonador que cimbró al sistema político y al Estado, y que lo obligó a modificarse al promover una reforma política entre 1994 y 1996. En los municipios, el impacto desarticuló los amarres del sistema de dominación étnico-regional, haciendo posible abrir camino al pluralismo político que en las regiones indígenas implicó al pluralismo étnico; lo cual produjo un fenómeno de “doble transición”, en tanto fueron frecuentes concejos muni-cipales de oposición gobernados por indígenas, que desplazaban al PRI y a los finqueros ladinos del poder (Burguete, 2007). De esta forma, cada muni-cipio vivió su propio proceso de “microtransición” en el ámbito municipal (García, 2002).

La intempestiva presencia de los indígenas en el gobierno local paralizó momentáneamente a los actores políticos que históricamente habían mante-nido el poder local en sus manos; este momento fue aprovechado por diver-sas fuerzas desde el gobierno federal y del estado, que vieron allí una oportunidad para la redistribución del poder, que la sociedad reclamaba. Los concejos municipales de composición plural, tanto en lo étnico como en lo político, fueron el recurso que lo hizo posible. Desde entonces, los indíge-nas han tenido que disputar el poder por la vía electoral. En la mayoría de los casos, lo han mantenido en sus manos.

MUNICIPIOS INDÍGENAS CON DOBLE TRANSICIÓN: PLURALISMO POLÍTICO Y PLURALISMO ÉTNICO

Frente a la toma masiva de edificios municipales en las primeras semanas de 1994 y continuando en 1995, el gobierno del estado se vio obligado a desti-tuir 38 ayuntamientos, sustituyéndolos por sendos concejos municipales. Además, cambió a 12 presidentes municipales, tres síndicos y cinco regido-res (Burguete, 2006). Con estos movimientos se inicia un proceso de apertura política por la vía de facto, que luego sería viabilizado de manera institucional mediante la reforma electoral. Adicionalmente, los concejos municipales en las regiones indígenas hicieron posible mecanismos oficiosos para responder de manera pragmática al conflicto político que irrumpió más allá de los cinco municipios en donde arrancó el problema en enero de 1994.



A doce días de inicio de la declaratoria de guerra de parte del EZLN al gobierno de México, después de algunas acciones militares, el presidente Carlos Salinas decretó el cese unilateral del fuego y, con ello, dio inicio formal al proceso de diálogos hacia la paz. Unos días antes, el 9 de febrero, se reunió con los alcaldes de los municipios indígenas de la región Altos. Allí les dijo “no traten de eliminar a sus adversarios” al mismo tiempo que les ofreció más fondos públicos para el desarrollo municipal.7 A partir de entonces, de forma adicional el gobierno federal inició un marcaje directo a los ayuntamientos indígenas, sobre todo a los del altiplano para obligarlos a su pluralización. En San Cristóbal de Las Casas se instaló una oficina de la Comisión de Derechos Humanos, cuyo primer interés sería el tema de los expulsados políticos y religiosos en dichos municipios; simultáneamente se aprovechó la oportu-nidad para implementar la nueva Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público. Esta intervención tuvo como propósito desarticular algunos grupos de poder local duros, que habían impedido en el pasado reciente la presen-cia de los partidos políticos de oposición y el pluralismo religioso (Rivera et al., 2005; Vallverdú, 2005).

En esa estrategia de “democratización intervenida”, la figura de los conce-jos municipales fueron rutas opacas por donde caminó la transición política en la vida municipal chiapaneca. En los municipios de las regiones predomi-nantemente mestizas en la entidad, se produjo un pluralismo político partida-rio en donde antes no había sido posible mediante la vía de las urnas. En las regiones indígenas este pluralismo incluyó, además, la incorporación del pluralismo étnico en los ayuntamientos, desde el presidente municipal hasta el último de los escaños de los trabajadores.

En un contexto de creciente etnización de la política, el factor étnico estuvo implícito en la composición de los miembros de los concejos munici-pales creados. Así por ejemplo, en los pluriétnicos municipios de Ocosingo, Chilón y Jitotol, en las regiones Selva y Norte del estado, los concejos municipales desplazaron del ayuntamiento municipal a los “mestizos ricos”, quedando en manos de los indígenas. Muchos de esos concejos municipales se nutrieron de los liderazgos de las organizaciones campesino indígenas que participaban movilizados en las luchas indígenas autonómicas y de apoyo al zapatismo. Mediante los concejos municipales, y posteriormente a través

7 “Salinas a 13 ediles de los Altos: “no traten de eliminar a sus adversarios”, La Jornada, México, 9 de enero de 1994.



del ascenso al gobierno municipal por la vía de las urnas, el concepto de auto-nomía se fue traduciendo principalmente en la noción de autogobierno muni-cipal, así como en el autogobierno comunitario (Burguete, 2007).

Por ejemplo, los municipios de Chilón, en la zona Selva y Jitotol, en la zona Norte del estado; la organización Yomlej en la primera, y la Central Inde pendiente de Obreros Agrícolas y Campesinos (CIOAC), en la segunda, lleva-ron a liderazgos indígenas al gobierno municipal en 1994 y 1995, mediante sendos concejos municipales. Puede verse que las organizaciones indígenas, que desde los años setenta y ochenta habían estado bregando en luchas por la tierra, la justicia, los derechos humanos y el respeto a la dignidad de las personas, fueron progresiva y consistentemente incorporando su aspira-ción al autogobierno en el marco de luchas por el reconocimiento de derechos en la escala local. Los concejos municipales fueron una oportunidad para, por primera vez, ser gobierno municipal. Desde entonces, en varios municipios los mestizos (o ladinos) ya no regresarían al poder local.

A manera de balance, se puede afirmar que en los tres lustros que han trascurrido desde 1994 hasta nuestros días, los indígenas se han manteni-do en el gobierno local por la vía de la democracia electoral procedimental, misma que ha sido incorporada a sus prácticas políticas. Para muchos habi-tantes, estos ayuntamientos tienen un sentido de autogobierno, los cuales, a su vez, se esfuerzan por responder a los reclamos de las bases de las orga-nizaciones sociales que los sostienen, en un perfil de autogobierno que respon da a esas expectativas. En estos casos, el procedimiento electoral no tiene como único fin la alternancia política, sino también la alternancia étni-ca y la redistribución de poder del centro (cabecera municipal) hacia las loca-lidades o micro regiones dentro del municipio. Este esfuerzo ha dado cierta legitimi dad a esos actores para asegurar votos y continuidad en la permanencia en el poder, o mantener una fuerte presencia en la disputa por el mismo (Burguete, 2007). A esta capacidad de los actores indígenas para resig-nificar las insti tuciones de gobierno y convertirlas de ajenas a “apropiadas”, Laura Vallada res (2009), le ha llamado “colonización del multiculturalismo”.

La presencia de organizaciones campesino indígenas gobernando muni-cipios comenzó en el municipio de Ocosingo8 en el periodo 1995-1998. Este

8 Por su amplia extensión territorial, de 8,617.49 km² (representa el 11.39 por ciento de la superficie estatal), el municipio fue durante medio siglo una zona de colonización. Los tres nive-les de gobierno (federal, estatal y municipal) carecían de presencia institucional en el municipio, lo que favoreció la posibilidad de la organización armada. Disponible en: http://www.e-local.gob.mx/work/templates/enciclo/chiapas/municipios/07059a.htm [consultado en febrero de 2009].



municipio era emblemático por ser el nicho de organizaciones sociales, como la ARIC-Unión de Uniones, que alimentó a las filas rebeldes (Acosta, 2003). Con una situación de conflicto armado y polarización de la pobla-ción, las elecciones municipales de 1995 no tuvieron condiciones para celebrarse, por eso los resultados que daban el triunfo absoluto al candi-dato del PRI fueron impugnadas por las organizaciones sociales (de triple militancia: organización social, adhesión al EZLN y militancia en el PRD), demandando la creación de un Concejo Municipal. El gobierno del Estado y el Congreso local respondieron al reclamo e integraron un concejo mu-nicipal sui generis, que no tenía una base legal pero que fue propuesto y aceptado por el propio gobierno del estado. Le llamaron “Concejo Munici-pal Plural Ampliado (CMPA)” (Leyva y Vázquez, 2008).

El nombre respondía al hecho de que se integraría por el doble de miembros de un ayuntamiento municipal: dos presidentes municipales, dos síndicos, dos secretarios municipales y ocho regidores. La mitad integra-ba un “ayuntamiento mestizo del PRI” y el otro a un “ayuntamiento indígena del PRD” o de las organizaciones sociales. Ricardo Hernández, quien fuera secretario del Concejo Municipal por el COAO, marca esta ruptura de la siguien-te manera: “…los ocosinguenses fueron testigos de cómo el edificio donde albergaba la presidencia municipal fue completamente quemado y derretido; el símbolo del poder había sido destruido… Con la quema de la presiden cia municipal se inicia una etapa de insurrección cívica que pronto tendrá frutos en el municipio” (1999: 263). Para funcionar, los dos ayuntamientos se rotaban: por dos meses la mitad del ayuntamiento ejercía las funciones de gobierno, mientras en el periodo siguiente lo hacía la otra mitad. El ayun-tamiento funcionó de esta manera durante tres años. Este mecanismo hizo posible la gobernabilidad en el municipio durante los tres años más difíciles, en pleno conflicto armado.

En 1997 hubo elecciones municipales y el PRI y los mestizos regresaron al poder municipal; todo volvió a la “normalidad democrática”. En la actualidad, en un contexto de pluralismo partidario, indígenas y mestizos militan por igual en todas las siglas partidarias posibles, y cada periodo electoral se inau-gura una nueva oficina municipal de algún partido, resultado del facciona-lismo interno. A quince años del conflicto armado y con un movimiento social desarticulado, las elecciones del año 2007 fueron ganadas por el PAN y algu nos indígenas han sido incorporados como regidores.



En resumen, la sustitución de dos centenares de funcionarios municipa-les realizada por la vía de facto por el congreso local de Chiapas, entre 1994 y 1995 (como resultado de 58 ayuntamientos que sustituyeron todos sus miembros), fue un recurso al que el gobierno federal y del estado recurrió para dar una salida funcional al conflicto social en los municipios indígenas. Esta estrategia hizo coincidir, mediante la municipalización, los reclamos auto-nómicos del autogobierno indígena y las aspiraciones de poder de los líderes de las organizaciones campesino indígenas, que vieron allí una oportunidad. Al introducir nuevas mediaciones y al configurarse el campo político-electo-ral como una arena para disputar el poder, el conflicto político bajó su beli-gerancia.

Progresivamente, en la medida en que esos espacios se han consolidado, el EZLN ha visto disminuir su membresía, radicalizándose la confrontación y ruptura entre los zapatistas y el movimiento campesino indígena. La coman-dancia zapatista había llamado a sus bases a no aceptar la negociación de las tierras mediante el programa gubernamental de los “Acuerdos Agra-rios”, lo que significó la primera ruptura, en 1994. Posteriormente, convocó a sus bases a rechazar la vía electoral y les llamó a no participar en las elec-ciones municipales de 1995, entre otros llamamientos e iniciativas que a la larga desa lentaron la participación campesina (Pérez Ruiz, 2008). En la ac-tualidad, el EZLN ha disminuido su membresía de manera drástica, que-dando reduci do a pequeños grupos dispersos en un amplio territorio donde antes había sido hegemónico.

De manera simultánea, el gobierno del estado contribuía a que tal cosa ocurriera. En un contexto de contrainsurgencia y de cerco a los zapatistas, los operadores gubernamentales canalizaban fondos municipales y otras inver-siones en infraestructura y otros proyectos productivos para favorecer la deserción de las filas rebeldes. Al mismo tiempo, los grupos indígenas oposi-tores al EZLN comenzaron a armarse (los llamados “grupos paramilitares”) y disputaron la tierra y la hegemonía del EZLN. Esto último ocurrió de manera señalada durante el gobierno de Pablo Salazar, quien creó instituciones que tenían como propósito dar salidas institucionales a los conflictos así como a la reconciliación de los conflictos agrarios, religiosos y políticos, lo que ha minimizado sustancialmente la conflictividad regional.

Todo ello, en su conjunto, contribuyó a debilitar la presencia del zapatis-mo en las regiones indígenas y condujo al gobierno a desestimar el proceso



de paz, ignorando el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés (16 de febre-ro de 1996). A partir de entonces, la agenda de negociación con el EZLN quedó virtualmente suspendida y el proceso de paz inconcluso, sin que haya acto-res interesados en echarlo a andar, toda vez que se vive una suerte de norma-lización del estado de las cosas, en donde la membresía del EZLN coexiste (con mayor o menor conflicto, según la disputa de la tierra y los recursos) con el resto de las organizaciones indígenas en los municipios. En lo general, exis-te la percepción que reconoce el derecho de los zapatistas a su existencia como una fuerza político social diferenciada. En la percepción comunitaria, el EZLN ha dejado de ser una fuerza militar, siendo ahora una fuerza político social importante en las regiones en donde tiene presencia. Pero esa fuerza ha disminuido en la política local y ha dejado de ser un referente obligado en las diversas luchas y procesos políticos en la entidad y, es posible decir, también del país.

EL MUNICIPIO EN LAS AUTONOMÍAS DE FACTO DEL EZLN

Después de su fugaz aparición en enero de 1994 y su retorno a la selva, el EZLN olvidó momentáneamente al municipio como referente de lucha. Fue un momento de reacomodo interno, en donde sus bases crecieron en núme-ro al sumar campesinos que habían realizado ocupaciones de tierras y que buscaban al ejército rebelde para la protección de esas tierras tomadas. Muchos de esos nuevos adherentes ya no estaban en la selva o en los luga-res en donde el EZLN había tenido su nicho de incubación, y su primer ciclo de crecimiento desde el 17 de noviembre de 1983, fecha de su fundación. Las nuevas bases de apoyo se extendían en distintos municipios de la enti-dad. Para llegar hasta allí, el EZLN desplegó la “Campaña Paz con Justicia y Dignidad para los Pueblos Indios” y la estrategia “rompiendo el cerco”, entre el 9 y el 19 de diciembre de 1994, para expandir su presencia hacia esos nuevos territorios. Estas extensiones preparaban el terreno para las declara-ciones de los municipios rebeldes que iban a ser la base de legitimidad del gobierno en rebeldía, que se constituyó en rechazo al nuevo gobernador Eduardo Robledo Rincón. La declaratoria de emergentes demarcaciones territoriales admitía su adscripción al mando de la Comandancia General



del EZLN y declaraba, al mismo tiempo, su negativa a aceptar la jurisdicción de las autoridades constitucionalmente electas. Al hacerlo, nombraron sus propias autoridades y constituyeron sus consejos municipales rebeldes, reconocien-do al señor Amado Avendaño como su “gobernador en rebeldía”. Al estudiar el proceso electoral de 1994, que renovó la presidencia de la República (en el mes de julio) y el gobierno del estado en Chiapas (en el mes de agosto), María Eugenia Valdés Vega recapituló:

Del 21 de febrero al 2 de marzo se efectuó el diálogo en la catedral de San Cristóbal. El 26 de febrero el Comité Clandestino Revolucionario Indígena del EZLN convocó a elecciones libres y democráticas como prerrequisito para sus demandas de libertad, justicia y dignidad; a la renuncia del presiden-te de la República y de los gobernadores que hubieran llegado al poder mediante el fraude como paso para conformar un gobierno de transición (…) En una extraña paradoja, la democracia electoral se convirtió así en la principal demanda zapatista. En la celebración de la Convención Nacional Democrática, en su Segunda Declaración de la Selva Lacandona, opina la autora, el EZLN se refirió al concepto de democracia en veintiséis ocasiones y especificó que “el más valioso de los derechos elementales del ser huma-no ‘es el derecho a decidir, con libertad y democracia, la forma de gobierno’…” (1998: 123).

En efecto, en 1994 el EZLN convocó y participó activamente en las elec-ciones para gobernador en el estado, apoyando y movilizando el voto a favor de Avendaño, y haciendo alianza con el Partido de la Revolución Democrática. Sin embargo, al ganar la gubernatura el priísta Eduardo Robledo Rincón, el EZLN, el PRD y las organizaciones sociales aliadas volvieron a movilizarse para tomar otra vez los edificios municipales y demandar la sustitución de los ayuntamientos electos, instaurando otra decena de concejos municipales. De nueva cuenta, las tres vías (organización social, partido político y movimien-to armado) se articularon para declarar y sostener, por algunos meses, a Avendaño como gobernador paralelo. Fue esa la única ocasión en la que el EZLN convocó a participar en elecciones locales, y su última alianza con el PRD y con las organizaciones campesino indígenas; a partir de allí comenzaron a ser llamadas “traidoras” y “gobiernistas”.

Después de 1996, firmados los Acuerdos de San Andrés, la autonomía quedó incorporada en el programa zapatista. Los municipios rebeldes serían



renombrados como Municipios Autónomos Rebeldes Zapatistas (Marez), fusionando la idea de territorios liberados pero también espacios para construir, según afirman, “otro tipo de poder”: el poder “desde abajo”, esto es, “desde la sociedad civil”, desde donde se ejercen ciertas prácticas como la revocación del mandato, el mandar obedeciendo, entre otras propuestas propias de la democracia directa (Carlsen, 1999; López Monjardin, 1999; Cerda, 2006; Van der Haar, 2004; Burguete, 2005).

Las autonomías de facto zapatistas fueron construyéndose progresiva-mente en un proceso acumulativo, desde 1994 hasta nuestros días. De todas las iniciativas impulsadas por el EZLN, ésta ha sido la más consistente y la única que ha permanecido. Desde entonces, hasta hoy día, las autonomías de facto (en su escala de comunidad, municipio y región) ha sido la principal estrategia del EZLN para desafiar al Estado, y nicho en donde se ha estable-cido la rebeldía. Como su nombre lo indica, estas no son autonomías de jure (autonomías de derecho), resultado de la aplicación de algún ordenamien-to legal, sino formas de resistencia que desafían al Estado y cuestionan la legitimidad y legalidad de sus instituciones (Díaz-Polanco y Sánchez, 2002; Gutiérrez, 2002). Una declaratoria de creación de un Marez se acompaña del establecimiento de una institución de gobierno autónomo, que se consti-tuye como paralela a la gubernamental. Todos los Marez rechazan vínculos y no reconocen a las instituciones de gobierno constitucional, aun cuando éstas sean ocupadas por sus pares indígenas, de su misma comunidad y municipio (Burguete, 2005). En una jurisdicción autónoma los zapatistas comparten instituciones de salud, educación y de carácter productivo (co-mo colectivos y cooperativas), los cuales son exclusivos para sus miembros (Burguete, 2004). Se representan como el rechazo a las políticas asistencia-les e integracionis tas que se implementan desde el gobierno federal y del estado. Los Marez son jurisdicciones (no compactas territorialmente) que el EZLN ha demarca do para realizar la autonomía mediante la autogestión y el autogobierno. Sus miembros se esfuerzan por retomar y reinventar instituciones (como el cabildo indígena) y formas de autogobierno que ellos significan como propios (Carlsen, 1999; Cerda, 2006).

Adicionalmente, las autonomías de facto zapatista se erigen como una denuncia en contra del gobierno de México por el incumplimiento de los Acuerdos de San Andrés. Aunque las propuestas de autonomías de facto han



intentado ser replicadas en otros estados del país, no han logrado sostenerse. Dos razones podrían explicar esta circunstancia: en primer lugar, carecen de fuentes de financiamiento que el zapatismo sí tiene, las cuales recibe de sus adherentes internacionales. También, carecen de la principal fuente de protección de esas autonomías, la cual se sostiene en la Ley de la Comi sión de Concordia y Pacificación (Cocopa), que obliga a las partes a una tregua hasta la firma de la paz, lo que hace posible la permanencia del ejército rebel de. Los zapatistas pueden, así, mantener un margen autónomo de acción (siempre negociada con el Estado) haciendo posible el autogobierno rebelde. Este marco legal ha dado al EZLN una protección especial que ninguna otra región indígena del país tiene. Esta es una limitación para que cualquier otra organización indígena de México pueda poner en réplica la experiencia zapatista. Por ello, la influencia de los rebeldes ha sido principalmente simbó-lica: referente de inspiración de luchas argumentadas en gramática autonómi ca, pero sin posibilidades de réplica idéntica de los mismos.

Por ese marco legal que los protege, los municipios zapatistas han per-manecido “tolerados” por el gobierno, aunque siempre hostigados y amenaza-dos. Mientras tanto, el gobierno ha minimizado la dimensión del reconoci-miento de derechos. La administración de la etnicidad como un recurso de gobernabilidad y no de reconocimiento de derechos, es más fácil para el gobierno, y probablemente también para los zapatistas, ya que si ésa fue-ra legal, enton ces tendrían que renegociar sus espacios con otros actores políticos indígenas, con los que coexisten. Lo que es poco probable que quieran hacer, toda vez que existe el riesgo de ver la disolución de sus pro-pios espacios de poder.9

Así las cosas, a manera de balance, a quince años de la irrupción del conflicto armado, el municipio adquirió central importancia en el desenlace zapatista. Es el espacio que más les ha redituado; por un lado, los munici-pios autónomos son espacios desde donde el EZLN interpela al Estado y construye el proyecto zapatista de sociedad; por otro lado, las comunida-des/municipios/regiones autónomas son el microcosmos en donde el EZLN ha podido realizar lo que ofreció como proyecto de nación a las y los mexica-nos. Es en este espacio en donde debe buscarse su legado.

9 Una dimensión de las luchas indígenas se ha dado alrededor de la disputa del espacio. Al respecto, y refiriéndose a la región tojolabal, en el municipio de Las Margaritas, véase Mattia-ce (2002).



LA ESTRATEGIA GUBERNAMENTAL MUNICIPALISTA DE CONTENCIÓN A LA AUTONOMÍA ZAPATISTA

Entre los años 1994 y 1997, los gobiernos federal y estatal cercaron militar-mente al EZLN intentando acotar su área de influencia. Pese al cerco, las bases zapatistas se expandían en amplias regiones del estado. En diciembre de 1997, cuando se produjo la masacre de Acteal, en Chenalhó, ubicado en la región del altiplano, el EZLN daba muestras de su presencia en otras regiones. Este evento tuvo tal impacto en la opinión pública nacional e internacional, que el gobierno federal y estatal realizaron un cambio de estrategia.10 Como consecuencia, el 12 de junio de 1998 el gobierno federal presentó a la Cocopa una iniciativa de diálogo directo con el EZLN, y diversas medidas; a esto lo lla-mó “Propuesta de distensión”. El primer punto tocaba lo relativo a los mu-nicipios autónomos y les ofertaba la creación de nuevos municipios:

1.- Sobre los llamados municipios autónomos. El gobierno federal promo-verá, ante el gobierno del estado, que establezca los mecanismos políti-cos necesarios para que las denominadas “autoridades en rebeldía” retor-nen al marco de la legalidad constitucional, mediante fórmulas de convivencia pací fica. Para estos efectos, se utilizará como marco el Proyec-to de Remunicipalización del gobierno del estado, asegurando los tiempos y procedimientos que garanticen un proceso de consulta democrática inclu-yente de las diver sas fuerzas políticas (Coordinación para el Diálogo y la Negociación en Chiapas, 2000: 194).

Aunado a lo anterior, esta propuesta de distensión tuvo su propia versión en el gobierno del estado. El nuevo gobernador sustituto, Roberto Albores

10 En una entrevista dada a la Comisión Civil Internacional de Observación por los Dere-chos Humanos, en noviembre de 1999, a casi un año de la masacre de Acteal, el señor Emilio Rabasa, Coordinador del Gobierno para el Diálogo en Chiapas, da cuenta de la ampliación de la acción del Estado hacía otras regiones que se ubicaban fuera del área de conflicto: “A raíz de lo suce dido en Acteal, la estrategia del Gobierno se modificó totalmente, pues a pesar del diálogo con el EZLN existían otros problemas. Amplió la estrategia a siete vertientes, donde se incluía el diálogo del EZLN, pero también atacar las causas del conflicto, creando proyectos de atención social a las comunidades indígenas por lo que se estableció un mecanismo de coordinación entre el Gobierno Federal, las dependencias del gobierno federal, coordinadas por la Secretaría de Gober nación y el gobierno local para hacer llegar los programas de educación, salud y comunicacio nes, agua potable, etcétera, para las comunidades. Desde 1995 se hacía, pero ahora se le da más volumen de recursos, más celeridad y su focalización en las zonas de mayor mar-ginación y pobreza” (CCIODH, 1999: 13).



Guillén, propuso un “Programa de distensión del Gobierno del Estado de Chiapas” que contenía 17 puntos. Muchos de ellos tocaban temas relativos al gobierno municipal, a la democracia electoral procedimental, a las autori-dades tradicionales y a los usos y costumbres, entre otros, pero ninguno de ellos incorporaba el reconocimiento de la palabra autonomía, pese a que se presumía que dichas propuestas intentaban dar respuestas prácticas a los Acuerdos de San Andrés. Algunos de los puntos de la estrategia de Albores Guillén eran: “1. La remunicipalizacion, como instrumento de desarrollo y conciliación.” Para llegar a tales fines se proponía la creación de un Consejo y Comisión estatal para la remunicipalizacion; se ofrecía que dicho proceso se desarrollaría “mediante mecanismos imparciales de diálogo y concilia-ción”. En este mismo orden, para algunos municipios autónomos, el Programa ofrecía su reconocimiento como juntas de gobierno municipal de transición, que se ofertaba como una nueva figura de gobierno municipal. Por su impor tancia, es pertinente la reproducción textual de la propuesta:

2. Junta de Gobierno Municipal de Transición: nueva figurada para la disten sión; 2.1. El ejecutivo del estado propone a los llamados munici-pios autónomos, Ernesto Ché Guevara, 17 de noviembre, San Pedro Michoacán, Francisco Gómez y San Pedro Chenalhó (Polhó) que inicien negociaciones APRA que se conviertan en Juntas de Gobierno Municipal de Transición; 2.2. El gobierno del estado de Chiapas propondrá al Poder Legislativo las reformas conducentes a la Constitución Política de la entidad para establecer, de manera transitoria, la figura de las referidas Juntas de Gobierno. 3. Creación de Delegaciones Municipales en las zonas Norte, Altos, y Selva, como medidas de descentralización; 3.1. El ejecutivo del estado promoverá las reformas legales necesarias para descentralizar las funciones de los ayuntamientos de las zonas Norte, Altos y Selva (Coordinación para el Diálogo y la Nego ciación en Chia-pas, 2000: 198).

Estas propuestas ponían de relieve varias cosas. En primer lugar el agotamiento de las formas de gobierno local indígena establecidas mediante la figura del municipio libre, subordinado al poder del partido de Estado y sus operadores políticos locales, tanto indígenas como ladinos. Como ha sido documentado (Carlsen, 1999; López Monjardin, 1999; Cerda, 2006; Vander haar, 2004; Burguete, 1999) la creación de gobiernos autónomos paralelos eran respuestas de resistencia a la dominación política local. Por lo tanto, esas



medidas resultaban respuestas pragmáticas a la problemática, pero ciertamen te no eran la implementación de los Acuerdos de San Andrés, que estaban construidos bajo una gramática autonómica, en donde la ins-titución municipal debía de ser reformada como un ente de gobierno autonó-mico indígena, y la comunidad reconocida como una entidad de derecho público. La oferta gubernamental era solamente un recurso instrumental para la distensión, y no para el reconocimiento de derechos.

Estas limitaciones fueron claramente visibles en la estrategia de remuni cipalizacion. El EZLN rechazó la propuesta gubernamental, recla-mando que antes que cualquier negociación era necesario dar cumplimiento a los prime ros acuerdos firmados, específicamente lo relativo a las reformas constitucio nales y el reconocimiento de la autonomía indígena. La oferta gu-bernamental de nuevos municipios no ofrecía reconocer a los municipios autónomos su institucionalidad (como un tipo de municipio específico, di-ferenciado), sino que se limitaba a reconocerlo como un municipio más (como un municipio libre) dentro de la organización del Estado.

El EZLN rechazó las propuestas de Zedillo y Albores y no aceptó partici-par en la implementación. Pero la ausencia zapatista no fue obstáculo para que el gobierno propusiera la creación de 33 nuevos municipios en regio-nes de influencia rebelde con un claro propósito contrainsurgente y antiau-tonómico (Leyva y Burguete, 2007). Las consecuencias se hicieron sentir. Por ejemplo, la instauración de nuevos municipios en localidades del altiplano, como Magadalena-Aldama y Santiago el Pinar, tuvo como resultado que al llegar el nuevo municipio lo hiciera desestructurando el sistema de autorida-des y la organización social de “usos y costumbres”, previamente existen-tes (Burguete y Torres, 2007). Con el arribo del nuevo municipio, se impuso una nueva institucionalidad y organización estatal en el gobierno local. En este sentido, la creación del nuevo municipio no reconoció los derechos de los pueblos, sino que impuso la institucionalidad estatal municipal por encima de la “tradicional”, colocando a esta última en condición de “usos y costum-bres”, fuera de la institucionalidad del Estado. En este orden de ideas, los habitantes de los nacientes municipios de Magdalena-Aldama y Santiago el Pinar ganaron en derechos ciudadanos cuando sus localidades fueron ascen-didos al estatus de municipio libre, pero perdieron en sus derechos colec-tivos, cuando la institucionalidad y organización de su gobierno local fue



ignorado en su reconocimiento. Pese a los nuevos tiempos, propios del multiculturalismo, y a la anunciada “nueva relación” entre el Estado y los pueblos indígenas que quedó establecida en San Andrés, el gobierno volvió a implementar prácticas de la más vieja usanza integracionista (Guillén, 2007).

Después de meses de un intenso debate en los medios, el gobierno federal y el del estado lograron, en julio de 1999, la creación de siete de los 33 municipios ofertados. En algunos casos, los nuevos municipios se instau-raron encima de localidades que eran área de influencia de los zapatistas. La política de remunicipalización fue publicitada por el gobierno como si ésos fueran parte de la demanda del EZLN y como si con ellos se estuviera dando respuestas al reconocimiento de los municipios autónomos (Lescieur, 1998). En realidad, el EZLN intentó evitarlos. Denunció al gobierno por aplicar la fuerza de la coacción y por usar la remunicipalización como una “estrate-gia contrainsurgente”, toda vez que buscaba minar la integridad de los Marez, cosa que, en efecto, en muchos lugares se consiguió. Fortalecidos por los resultados, el presidente Ernesto Zedillo y el gobernador Roberto Albores programaron la creación de otros 14 nuevos municipios para que fueran cons tituidos en la siguiente administración. Pero la derrota del PRI a nivel nacional y en el gobierno del estado ya no permitió que esos nuevos mu-nicipios vieran la luz. El nuevo presidente de la República (Vicente Fox) y el nuevo gobernador (Pablo Salazar), quienes tomaron posesión en el año 2000, recha zaron las políticas de remunicipalización y procedieron a sus-penderlo. Al cancelar el programa, el gobernador Salazar, quien había sido miembro de la Cocopa, acusó que la política de remunicipalización era un “escollo para la paz” (Leyva y Burguete, 2007).

Con ello, el nuevo gobernador enviaba al EZLN un mensaje de conviven-cia mutua. Este acuerdo entre el gobierno de Salazar y el EZLN permitió que ambos pudieran coexistir, respetándose mutuamente. Sólo de vez en vez, Salazar fue acusado de implementar una suerte de “contrainsurgencia blanda” mediante los programas de desarrollo social. Esta denuncia por lo general provenía de las ONG, y no de las voces autorizadas de la comandancia. Este acuerdo político con Salazar, entre 2000 y 2006, hizo posible que el EZLN pudiera sostener y, en algunos casos, consolidar espacios de autono-mías de facto en el ámbito municipal y microrregional (las Juntas de Buen Gobier no) innovando las formas del gobierno local indígena.



REFORMA MUNICIPAL, REFORMA ELECTORAL Y POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN: LA DESPOLITIZACIÓN DE LAS LUCHAS INDÍGENAS AUTONÓMICAS

En los últimos tres lustros, México se ha transformado de manera significativa. Algunos de esos cambios fueron empujados por la rebelión armada combi-nada con la revuelta civilista que le siguió, y en lo general por la crisis política y financiera que vivió el país entre 1994 y 1995. De los cambios más impor-tantes que interesa ponderar aquí, se encuentra la reforma fiscal que transfi-rió más recursos a las entidades federativas y municipios, y la reforma electoral que volvió más confiables los procesos electorales. Ambas reformas tendrían impactos sobre la entidad chiapaneca, y en lo particular contribuyó a la distensión social y a una rearticulación de la hegemonía del Estado en lo que fue la zona de conflicto armado. Aunado a esas variables, la administra-ción de la diversidad étnica por parte de los actores involucrados, así como los procesos de municipalización de la demanda autonómica, fueron claves en el (parcial) desenlace del conflicto político en Chiapas.

A sólo cinco meses de la irrupción de la rebelión armada, se produje-ron en Chiapas reformas en el ámbito electoral que habían estado contenidas. En mayo de 1994 se hace pública una política de “redistritación” en el esta do, que afectó principalmente a las regiones indígenas, reagrupando las cabeceras de los distritos. En la nueva geografía distrital electoral, la concen-tración de electores garantizó la creación de una suerte de “distritos indíge-nas”, sin que se les llamara así de manera expresa. Por lo tanto, no formó parte de una política de reconocimiento llamada así textualmente, aunque sí fue usado como un recurso para administrar el conflicto étnico-político en esas regiones. Los distritos que nacieron como resultado de la redistrita-ción fueron el XX, XXI y XXII. El primero surgió del recorte del municipio de Comitán para colocar la cabecera en Las Margaritas y acotar un territo-rio que garantizara, de cierta forma, la representación de los tojolabales (como ha ocurrido en alianza con mestizos de la cabecera). El distrito XXI se recortó del municipio de Ocosingo, y se puso su cabecera en Tenejapa para demarcar una suerte de “distrito tseltal”; desde entonces, todos los diputados de ese distrito son tseltales. Mientras que el distrito XXII, con cabe-cera en el municipio de Chamula, se ha constituido como una suerte de “distrito tsotsil”. Todos estos procesos han contribuido a la “representación



política indígena” en el Congreso local, pero tales distritos no han sido legal mente reconocidos.

Aunado a estos acontecimientos, en esa misma fecha se reformó la Ley Electoral del Estado, que crea a la Comisión Electoral del Estado como un organismo público, autónomo, de carácter permanente, dotado de personali-dad jurídica y patrimonio propios. Un año después, el 6 de mayo de 1995, siendo gobernador del estado de Chiapas Julio César Ruiz Ferro, se publica en el periódico Oficial del Estado No. 033, el decreto No. 175, mediante el cual el H. Congreso Local expide un Código Electoral del Estado que dero-ga la Ley Electoral del Estado, y crea un Consejo Estatal Electoral como un organismo público, autónomo y de carácter permanente, integrado por Consejeros Ciudadanos.11 Esta reforma, junto con la reforma electoral fede ral, contribuyó a crear y consolidar nuevas formas de mediación. Como resul tado de ello, hoy día se asiste a un pluralismo partidario en la mayoría de los municipios en la entidad.

La anunciada estrategia gubernamental de 17 puntos para la distensión, mencionada arriba, realizada por el gobernador Roberto Albores Guillén en junio de 1997, apuntaba hacia la reforma política. Textualmente se proponía:

16. Acuerdo político democrático entre partidos y gobierno. 16.1. El gobierno del estado de Chiapas se compromete a respetar la iniciativa política de los ciudadanos y de sus organizaciones representativas. 16.2. El ejecutivo del estado propone a todos los partidos políticos de la entidad iniciar conversaciones de inmediato, para la construcción de un acuerdo político de los partidos y el gobierno que asegure a la ciudadanía la realización de unos comicios confiable, apegados estrictamente a la norma-tividad electoral y plenos de civilidad y cultura democrática (Coordinación para el Diálogo y la Negociación en Chiapas, 2000: 200).

Al paso de los años, las medidas anunciadas en los 17 puntos fueron progresivamente realizándose. La consolidación de la institucionalidad del Estado creó condiciones para que las votaciones fueran más confiables que en el pasado. A diferencia de lo que ocurría en 1991, 1995 y 1998, cuando el PRI ocupaba prácticamente todas las presidencias municipales en el estado, en la actualidad no es así. En todas las regiones, incluyendo las regiones

11 Decreto Núm. 205, Periódico Oficial del Estado, núm. 315, Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, 16 de mayo de 1994.



indígenas, existen ayuntamientos que han sido ganados por partidos políti-cos de oposición al PRI (Burguete, 2006). En algunos municipios, esos ayuntamientos son vistos como una suerte de “gobierno indígena”, ha-ciendo posible la realización del autogobierno municipal; como ha sido explicado líneas arriba.

En un contexto de democracia electoral, en donde el voto ha adquirido un valor antes ausente, los procesos electores se han etnizado. Los candi-datos indígenas hoy tienen muchas más posibilidades de acceder al gobierno municipal. Algunas veces, los actores gubernamentales llaman a esos muni-cipios y ayuntamientos, “municipios indígenas” o “gobierno indígena”. En realidad, ninguna de las dos figuras está reconocida ni en la ley electoral, ni tampoco en la Constitución y en la Ley Orgánica Municipal en el estado. Al no haber realizado cambios constitucionales de reconocimiento de derechos autonómicos, o de reconocimiento de “usos y costumbres” como procedimien-to para la elección de las autoridades municipales (como sí ocurrió en Oaxaca), en Chiapas, la noción de autogobierno indígena da cuenta de una situación de hecho, pero no de derecho. A quince años del inicio del conflicto armado, los actores políticos indígenas disputan el poder local en el terreno de la política electoral, mediante los modos procedimentales convencionales. Es evidente que para que ése pueda ser llamado “gobierno indígena”, se requiere de un reconocimiento expreso de esa forma de gobierno, regulado por la norma tividad del Estado. En este contexto, la etnicidad ha sido administra-da por el gobierno federal y del estado para desactivar la conflictividad al-tamente polarizada en el último lustro del siglo XX.

Todo ello ocurre, sin embargo, en medio de una fuerte crisis del sistema de partidos, en donde éstos, crecientemente, no satisfacen a la ciudadanía, lo cual introduce nuevos y severos cuestionamientos a la democracia electoral en el país, en Chiapas, y también en los municipios indígenas. Este cuestio namiento puede contribuir a modificar el estado de cosas en un mediano tiempo, aunque no es posible hacer pronósticos de hacia dónde podría dirigirse.

Por otro lado, las políticas de descentralización fiscal fueron factores com-plementarios para integrar la dupla que hizo posible la rearticulación de la hegemonía del Estado en la zona de conflicto. La estrategia para la distensión apuntaba también a esos propósitos. Textualmente se proponía:

11. Atención prioritaria a zonas de alta marginación.10.1. El gobierno del estado establecerá un programa especial de estímulos a la inversión privada nacionales y extranjeras.



10.2. La colaboración, eficiencia y puntualidad en la asignación de los recur-sos federales es determinante para que, sumado al esfuerzo de las autoridades locales, se erradiquen las causas económicas y sociales de la inconformidad y el descontento. 12. Consejos Comunitarios para el Desarrollo y la Reconciliación. 12.1. El ejecutivo del estado promoverá la instalación de consejos comunita-rios para el Desarrollo y la Reconciliación, con el firme propósito de que sean los propios habitantes y las organizaciones sociales de cada comunidad quienes participen en la planeación ejecución de las actividades y programas necesarios para mejorar los niveles de vida (Coordinación para el Diálogo y la Negociación en Chiapas, 2000: 200).

Durante el periodo de Ernesto Zedillo (1994-2000) y de Vicente Fox (2000-2006) se implementaron sendas políticas de descentralización (“Nuevo Federalismo”, el primero, y “Auténtico Federalismo”, el segundo), que tuvieron como propósito incrementar los fondos públicos destinados hacia el munici pio (Favela, 2003; Pardo, 2004). El primero modificó el Programa Na-cional de Solidaridad que había implementado Salinas de Gortari. En el segundo año de gobierno de Zedillo, el Ramo 26 del presupuesto federal de “Superación de la Pobreza” fue reformado, con el fin de distribuir los recursos según criterios, se decía, de transparencia, equidad y justicia en la asigna-ción a estados y municipios, evitando la discrecionalidad y asegurando que el presupuesto se destinase a acciones para superar la pobreza.

Entre los años 1997 y 1998, las fórmulas de distribución fueron modifi-cadas para considerar a la pobreza extrema como un problema multidimen-sional, y se fueron creando fondos para atenderla. En 1998, justo cuando Zedillo y Albores Guillén anuncian su oferta de “distensión”, el Congreso de la Unión realiza cambios en la distribución de los fondos municipales. Se crea el Ramo 33,12 que incrementaba sustancialmente los ingresos municipales, representando la primera o segunda fuente de recursos, además de las participaciones federales. Esto ha permitido que se realicen obras de infra-estructura y equipamiento en las comunidades, siendo fondos que adminis-tran los municipios, haciendo partícipes a las comunidades. En este orden, muchas organizaciones sociales campesino indígenas concurrieron a participar en las contiendas electorales, en la disputa por los fondos públicos.

12 Éste se formó con recursos de los ramos 26 (combate a la pobreza), 25 (educación) y 23 (partida del presidente), 29 (saneamiento financiero), 04 (seguridad pública) y 23 (coordina-ción hacendaria).



Durante el periodo de Fox se realizó una reforma institucional que desapareció al Instituto Nacional Indigenista (INI), creando en su lugar a la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI). De los cambios más importantes, destaca el haber dejado de ser una institución que ope-raba fondos, para convertirse en una instancia normativa, de apoyo a los gobiernos de los estados y municipios. La CDI tiene ahora la función de canalizar fondos a los municipios, para que ellos sean los ejecutores de los mismos. Con tal medida, aumenta la fuente de recursos a los llamados “muni-cipios indígenas”.13 A partir de estos cambios el municipio se convirtió en un protagonista importante, en donde los procesos de descentralización han estado articulados al debate sobre la democratización, yendo más allá del propó sito de la eficiencia estatal.

En el año 2000 se produce un cambio relevante en la política local chiapa-neca. Como resultado de una fuerte movilización ciudadana y con la partici-pación de un número significativo de organizaciones sociales, Pablo Salazar (2000-2006) gana las elecciones para gobernador, bajo el registro de una alian-za de partidos de oposición. En dicha alianza se comprometió con los actores sociales a introducir políticas de descentralización y aumentar la participa-ción ciudadana en el gasto público. En su primer año de gobierno, fortaleció el funcionamiento del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (Coplade) y estimuló su coordinación con otras instancias de planeación en las escalas regional, municipal y comunitarias. Se creó la figura de los sub-comités de planeación para el desarrollo regional (Coplader) en distintas regiones de la entidad, y también se fortaleció el funcionamiento de los sub-comités de planeación para el desarrollo municipal (Copladem). Con diverso éxito, el Copladem funcionó integrando consejos comunitarios que partici-paban en la priorización de la obra social. Esta medida, siendo mínima, era altamente valorada, ya que muchas de esas comunidades habían permane-cido exclui das de tal participación. En su primer informe de gobierno, el gobernador Salazar anunció que “con el apoyo de los ayuntamientos se ins-talaron 4 510 consejos comunitarios, mediante asambleas democráticas, designando por mayoría su mesa directiva y nombrando representantes

13 Ley que crea la CDI, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 2003. Disponible en línea: http://www.cdi.gob.mx/index.php?option=com_content&task=view&id =5&Itemid=8 [consultado en abril de 2008].



ante el Comité de Planeación del Desarrollo Municipal, Copladem. A través de estos consejos, se fomenta la participación comunitaria…”14

Pese a los alcances limitados del programa (por los escasos fondos que distribuyen, por lo que carecen de impacto significativo en el desarrollo o en la superación de la pobreza, que por su atomización se convierten en palia-tivos), el mecanismo de planeación comunitario-municipal ha logrado arraigar-se en la mayoría de los municipios indígenas de la entidad. El mecanismo asambleario y de priorización de la obra pública de parte de las comunidades ha ido más allá, en algunos casos, del mero procedimiento administrativo y ha tocado el terreno político, como en el municipio de Chilón o Jitotol en la zona Norte.

En los municipios de predominancia campesino indígena, las comunidades participan en priorizar la obra pública de los fondos que “les corresponden” por año. Además, en estos municipios, dichas localidades eligen a “su repre-sentante” comunitario para ocupar algún puesto en el gobierno municipal, ya sea como regidores, policías o jardineros, u otros de menor rango. El mecanismo ha resultado exitoso, ya que se ha producido una suerte de representación territorializada, que ha favorecido el sentimiento de auto-gobierno en las comunidades, empoderándolas de manera significativa frente a los ayuntamientos. El énfasis de ir “hacia abajo” se modifica según la persona que ocupa el cargo de presidente y/o el partido en el poder. Pese a ello, esta práctica se encuentra, en lo general, interiorizada por la política local, lo que es motivo para que los electores de las unidades submunicipales decidan a quién y por dónde emitir su voto (Burguete, 2007).

Cuando la participación-representación territorializada y rotativa ocurre en los municipios, ésta no tiene como base un reconocimiento legal. Cuado se produce, ocurre por la vía de facto, cobijada mediante procedimientos administrativos. A diferencia de Oaxaca, en donde el factor étnico es toma-do como un criterio de política pública, por ejemplo en la elección de autorida-des mediante el régimen de usos y costumbres (Hernández y Leonel, 2007), no es así en Chiapas, que se esfuerza por aplicar políticas universales intentando diluir la diferencia étnica. La clase política chiapaneca continúa implemen-tando las políticas de gobierno sobre la base del pensamiento integracionista,

14 Primer informe de gobierno Pablo Salazar, 2001 [En línea]. Disponible en: http://www.informe.chiapas.gob.mx/Contenido/1er_Informe/Pag_Documentos/Pueblos.htm [con-sultado en febrero de 2005].



y todavía no asume las políticas de reconocimiento propias del multicultu-ralismo. No obstante, los actores locales han incorporado un sentido a los reclamos de derechos al demandar su participación en la definición de los presupuestos locales. Tal situación ya es una práctica en la mayoría de los municipios; sin embargo, dado que no es un derecho, siempre está sujeto a las mediaciones clientelares y el manejo de los recursos como políticas asis tenciales. Pese a estas limitaciones, las comunidades, las mi-crorregiones y, en lo general, las unidades submunicipales, son activas en emitir reclamos en gramática autonómica para presionar al gobierno y a los ayuntamientos, y con ello lograr aumentar su participación y represen-tación e incidir de mejor manera en la política municipal.

Además, aunque los derechos autonómicos fueron intencionalmente diluidos desde el poder político, desplazándolos por una estrategia de munici-palización de la demanda autonómica, los pueblos indígenas perciben cam-bios en las viejas relaciones con el poder político, con los finqueros y, en ge-neral, con el resto de la sociedad no indígena. En la actualidad, a quince años del levantamiento zapatista, la demanda autonómica prácticamente se ha borra do del mapa. Los municipios autonómicos son pequeños grupos con escasa incidencia local. Las organizaciones sociales campesino indígenas autonómi cas se diluyeron, agotadas en sus propias contradicciones. Así, aun-que los derechos ciudadanos van llegando gota a gota por la vía del municipio, éste todavía no se modifica para recibir los derechos autonómicos que le fueron asignados en la reforma constitucional de 2001 (Burguete, 2008).

A MANERA DE REFLEXIÓN FINAL

El espacio municipal en Chiapas ha sido, en los últimos tres lustros, el terre-no más dinámico en donde se han disputado los derechos de los pueblos indígenas, tanto en el avance de su realización como en los esfuerzos por contenerlos. En este terreno se encuentran, coexisten, se confrontan, nego-cian, acuerdan, interactúan, comparten y compiten diversos proyectos indíge-nas de autogobierno; tanto los del EZLN como los del gobierno municipal indígena, que ha accedido al ayuntamiento mediante contiendas electorales. Hoy día, las disputas entre ambos proyectos han bajado en confrontación, y en muchos municipios la coexistencia entre los ayuntamientos se produce de



manera cotidiana, en un creciente entendimiento (Aguilar et al., 2008). En este sentido, el municipio es el campo de negociación de derechos entre los diversos actores que contienden en las disputas autonómicas.

En el marco general de reforma política y de reforma en la administración pública, que se ha desplegado en Chiapas en los últimos quince años, dichas reformas tuvieron como propósito la distensión, con un fuerte énfasis contra-insurgente y antiautonómico. Las demandas de los pueblos indígenas fueron canalizadas, y encontraron parcialmente respuesta, en el ámbito municipal. Los indígenas accedieron al gobierno municipal mediante la lucha político-electoral, y encontraron espacios de representación política (limitada) en el congreso local. Con estas medidas, el conflicto no está resuelto pero sí fue parcialmente contenido. La carencia de solución al conflicto armado y la omisión del cumplimiento a los Acuerdos de San Andrés, son dos grandes pendientes que serán reclamados en algún momento dado, empujados por alguna coyuntura no prevista. En ese momento, las cartas volverán a ser puestas sobre la mesa. Sin embargo, en un contexto de debilidad del movi-miento indígena, es poco probable que el gobierno acepte negociar la auto-nomía en otras escalas que no sean el municipio y la comunidad. En realidad, son estos los espacios para la contención de derechos, pero también lo son de oportunidad para la realización de los mismos. Dependerá de los actores políticos hacer que los derechos autonómicos puedan lograr un mayor avance y realización en esos ámbitos, que son los únicos disponibles ahora.

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251

Movimiento indígena, gobernabilidad y gobiernos locales*Diego A. Iturralde G.**

INTRODUCCIÓN

En los pasados veinte años movimientos indígenas de algunos países de la región han captado, solos o en alianzas con otros sectores, la dirección de gobiernos de entidades locales1 y han conseguido participaciones importan-tes en ejecutivos nacionales. Más aún, independientemente del éxito que hubieran tenido, muchos de estos movimientos están participando activa-mente en contiendas electorales que permiten acceder a puestos de represen-tación en órganos colegiados como el legislativo, los consejos provinciales o departamentales y los ayuntamientos; participaciones que están relacio-nadas también con la posibilidad de negociar su presencia en otros espacios públicos como el poder judicial, las instituciones electorales y los órganos de control.

* Contribución al seminario Gobiernos Locales Contemporáneos en América Latina, organi-zado por el Woodrow Wilson Center for International Scholars y la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca (Oaxaca, 2 y 3 de octubre de 2008). Este artículo ha sido elaborado a partir de tres textos del autor, que permanecen inéditos: “Revitalización étnica y emergencia del movimiento social indígena” (ponencia para el Congreso Latinoamericano de Antropología; Rosa-rio, 11 a 15 de julio 2005); “Movimiento indígena, cambio gubernamental y gobernabilidad en Ecuador” (ponencia para el Encuentro: Experiencias indígenas de gobierno (BID-EHESS-París-Centre de Sociologie Europeen et Centre dÀnalyse et d’Ìntervention Sociologiques; París, 29 y 30 de marzo 2005); y el documento “Gobernabilidad y reducción de la corrupción en gobiernos locales indígenas” (preparado a solicitud del Banco Mundial y el Fondo Indígena como texto auxiliar para el módulo sobre reducción de la corrupción a nivel local del Curso de gestión urbana y municipal; San José y La Paz, 2003).

** CIESAS, México, D.F.1 En este texto se utilizará esta expresión para referir entidades subnacionales, en el marco

de la división político-territorial de los países, o bajo regímenes territoriales especiales.


252 • Diego A. Iturralde G.

Estos hechos son parte de un conjunto de dinámicas presentes en los países de la región que afectan al movimiento social en su conjunto, a los parti-dos políticos y a la configuración política y administrativa del Estado. En aquellos países en los que se establecieron regímenes militares en la segun-da mitad del siglo estas dinámicas ocurren por lo menos desde la recupera-ción de las democracias a lo largo de la década de 1980;2 en otros países, como Colombia, Costa Rica, México y Venezuela, se dan en el marco de transforma-ciones políticas de cierta profundidad en la siguiente década.

Este texto se propone recorrer brevemente el tránsito de las sociedades indígenas hacia su conversión en actores políticos, conocer el desempeño de algunos gobiernos locales a cargo de movimientos indígenas, y relacio-nar estos hechos con una comprensión de gobernabilidad relativamente distinta de la que se viene manejando comúnmente, a la cual se ha empe-zado a denominar gobernabilidad indígena. Recorrer el camino de los movi-mientos indígenas hacia los gobiernos locales puede ser de utilidad para comprender su naturaleza, sus actuaciones y sus perspectivas en la arena política; leer este fenómeno desde la cuestión de la gobernabilidad puede enriquecer el concepto y permite destacar algunas virtudes de estas expe-riencias de gobierno local indígena relativas al combate contra la corrupción y el fomento de la rendición de cuentas, dos asuntos centrales en la crisis de las democracias en el cambio de milenio.

INCURSIONES INDÍGENAS EN LAS ARENAS ELECTORALES

Por lo menos desde los años ochenta del siglo pasado se vienen documentan-do procesos de revitalización de las identidades étnicas en los países de América Latina, que en la mayoría de los casos son acompañados del forta-lecimiento y/o de la emergencia de organizaciones indígenas de varios tipos y, más recientemente, de la participación de tales organizaciones en el marco de movimientos sociales que actúan en coyunturas locales y nacionales.

Al mismo tiempo, como una respuesta a las demandas de los pueblos y organizaciones indígenas y a las presiones de los movimientos sociales,

2 Argentina 1983, Brasil 1985, Bolivia 1982, Chile 1990, El Salvador 1979, Ecuador 1978, Guatemala 1986, Honduras 1982, Nicaragua 1979, Panamá 1989, Paraguay 1989, Perú 1980, Uru-guay 1985.


Movimiento indígena, gobernabilidad y gobiernos locales • 253

pero también como parte de procesos de reforma y modernización del Estado, en la mayoría de los países de la región se han adoptado normas cons-titucionales y legales que tienden a reconocer la diversidad étnica, cultural y lingüística. En algunos países este reconocimiento incluye garan tías para algunos derechos colectivos, así como modificaciones en la institucio-nalidad pública que atiende los asuntos relativos a los pueblos y comunida-des indígenas.

Un componente relativamente reciente de la compleja dinámica estable-cida entre los fenómenos antes indicados, es la irrupción de movimientos de los pueblos y organizaciones indígenas en los escenarios políticos nacionales bajo diversas formas, entre las que destaca su participación en competen-cias electorales3 y/o en otros procedimientos para el establecimiento de autori-dades y/o representaciones institucionales, irrupción a la que se corresponde, en algunos países, un incipiente movimiento de modificación de las reglas electorales.

En Bolivia, Ecuador y Guatemala este fenómeno está ligado al desarrollo y consolidación de las organizaciones indígenas y a su tránsito hacia la parti-cipación en frentes político-electorales desde hace unos quince años. En Colombia, Panamá y Nicaragua el asunto se presenta principalmente en torno a las experiencias de gestión de regímenes de autonomía o territorialidad. En México se ha dado estrechamente ligado a las reformas políticas en los ámbitos federal y estatal a partir de 1995, con el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional como un telón de fondo. En Chile, Hondu-ras y Perú estas dinámicas son más recientes y se corresponden con proce-sos incipientes de movilización indígena en dirección a la participación política electoral, así como con modificaciones relativamente tardías de la institucio-nalidad pública sobre asuntos indígenas. En Argentina, Brasil y Paraguay predominan, por lo pronto, formas de inclusión basadas en la participación en la gestión institucional.

Como resultado de las dinámicas antes descritas, en los países de la región andina –todos con importante presencia de pueblos y comunidades indíge-nas– están ocurriendo tres fenómenos de mucho interés: (i) un aumento de importancia de las formas de organización y de ejercicio de autoridad en el nivel más bajo de la escala del régimen administrativo y territorial: las

3 La participación de personas indígenas como candidatos no es nueva, como tampoco lo son algunos intentos de forjar partidos políticos indígenas. Lo que constituye un fenómeno reciente es la forma específica de participación a partir de este tipo de movimientos, desarrollados inicial-mente al margen de la institucionalidad electoral.



comunidades, los asentamientos, los pequeños pueblos y, concomitante-mente, el reforzamiento de los sistemas tradicionales de organización de tales administraciones (asambleas comunitarias, cabildos indígenas, consejos de principales); (ii) un creciente acceso de los movimientos indígenas a las estruc-turas de gobierno municipal, en muchos casos mediante la participación en procesos electorales locales, y (iii) la captación de espacios en los órganos legislativos y la participación en instancias de gobierno provincial y nacional, a veces en el marco del sistema de partidos políticos.

El tratamiento de estos temas viene atrayendo crecientemente la atención de los estudiosos. La revitalización étnica, el surgimiento de organiza-ciones y la emergencia de movimientos indígenas han llamado la atención de la antropología desde principios de la década de 1980, pero la irrupción en los escenarios democráticos es un fenómeno relativamente nuevo para la disciplina. El abordaje de las cuestiones indígenas desde la ciencia política como una preocupación específica de su campo de estudio, es más tardío; pero la irrupción electoral de los movimientos indígenas, en tanto reto para la comprensión de los sistemas democráticos en curso, se desarrolla ahora muy rápida mente. Más recientemente, la discusión aparece en el campo de la ciencia jurídica y de los derechos humanos como una prolongación de los trabajos sobre protección y disfrute de las garantías fundamentales.

Una expresión temprana de la preocupación por comprender el fenóme-no de la irrupción política de los movimientos indígenas fue planteada en 1992, en el seno del Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (CAPEL-IIDH), en relación con los aspec-tos técnico-electorales implicados;4 en los años siguientes, en parte debido a la acción CAPEL, la consideración de estos asuntos ha llamado la atención de algu-nos organismos electorales,5 desde donde está pasando ahora, muy lenta-mente, al terreno de la discusión interna de los partidos políticos –cuestión sobre la que hay muy poca evidencia.

También el Fondo Indígena6 incursionó en la década de los noventa en esta temática, habiendo encargado un estudio preliminar y la preparación de

4 La iniciativa dio como resultado un documento de trabajo, que ha permanecido inédito, preparado para CAPEL por Natalia Wray, Diego Iturralde y Ricardo Moreno (La Paz y Quito, 1992).

5 El Instituto Federal Electoral en México y el Tribunal Supremo Electoral de Ecuador (ahora Consejo Nacional Electoral) han estado activos en esta dirección en los últimos cinco años. Más recientemente, el Tribunal Electoral de Guatemala.

6 Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y El Caribe.



un proyecto de investigación.7 Esa iniciativa se concretó en un primer semi-nario internacional que tuvo lugar en México a mediados de 1999,8 pero más adelante dejó el espacio a otra preocupación concurrente: la participación indígena en la formulación de políticas públicas y en la conducción directa de las instituciones a cargo de los asuntos indígenas.

En 2002, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) impul-só un estudio sobre el progreso en la protección de los derechos humanos, que incluyó preguntas específicas sobre los derechos de los pueblos indíge-nas. El estudio atendió, entre otros, el tema de los derechos de los pueblos indígenas a la participación política, mediante una investigación piloto sobre ocho países, la cual reveló que a la par de los reconocimientos constituciona-les se estaban dando algunos cambios en las condiciones legales y adminis-trativas del orden electoral que podrían favorecer o potenciar el ejercicio activo (elegir) y pasivo (ser elegido) del sufragio por parte de las personas y las comunidades indígenas.9 Con ese antecedente, el IIDH y el Centro de Inves-tigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) vienen realizando algunas acciones de investigación sobre la temática respecto de países con alta concentración de población indígena,10 y ha iniciado una explo-ración acerca de las dinámicas –en el mismo sentido– de las organizaciones de afrodescendientes. Está en curso, por iniciativa del PNUD desde México, un programa que indaga sobre la participación política –y electoral– de muje-res indígenas en varios países de la región.11

Hay algunos estudios recientes a propósito de las incursiones de los movimientos indígenas en el campo electoral y sus experiencias de partici-pación en el gobierno para Bolivia (Melgar, 1995), Ecuador (Freidenberg y Sánchez, 1998; Barrera, 2000; Guerrero y Ospina, 2003; y García, 2005). Guatemala (Brett, 2006 y Sáenz, 2008), Nicaragua (Früling, González y Buvollen,

7 La propuesta fue preparada por Natalia Wray y consta de un documento preparado para el Fondo Indígena que permanece inédito.

8 Conferencia Internacional sobre Reformas Constitucionales y Derechos Indígenas (México, mayo-junio 1999), Fondo Indígena. SRE, INI. La compilación de los resultados de la Conferencia ha permanecido inédita.

9 Algunos resultados en Mapa de Progresos en Derechos Humanos (www.iidh.ed.cr), en Iturralde y Barillas (2002 inédito); y en J. Thompson (2007 inédito).

10 Los resultados sobre Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Panamá y Perú se recogen en un libro colectivo (IIDH, 2007).

11 Una publicación reciente recoge los avances de esta iniciativa para el caso mexicano P. Bonfil (coord.) (2009).



2007) y una acumulación significativa de publicaciones sobre México (Dehouve, Franco y Hèmond (comps.), 2008; Burguete, 1999; Hernández, 1999), entre otros. Se trata de trabajos más documentales que analíticos, que se concen-tran en el análisis de la suerte que han corrido las candidaturas indígenas en coyunturas electorales y en el desempeño de los gobiernos conducidos por ellos. Aun cuando la atención de la academia a este fenómeno y la discu-sión sobre sus dimensiones y consecuencias más allá de las coyunturas son aún incipientes y regionalmente desiguales, ya existen algunos ensa-yos de interpretación para el conjunto de la región, como los libros y artícu-los de José Bengoa (2000), Álvaro Bello (2004), Donna Lee Van Cott (2003, 2004 y 2005), Salvador Martí i Puig (2004) y Sergio Sarmiento (1999).

Esta temática ha formado parte de varios eventos académicos, como el XII Congreso Internacional Derecho Consuetudinario y Pluralismo Legal: Desafíos en el tercer Milenio (Arica, 2000), el 51o. Congreso Internacional de Americanistas (Santiago de Chile, 2003), el 1er. Congreso Latinoameri-cano de Antropología (Rosario, Argentina, 2005) y el V Congreso de la Red Latinoamericana de Antropología Jurídica (Oaxtepec, México, 2006). Algunos eventos han contado con la voz de los protagonistas indígenas –dirigentes, gobernantes electos y operadores políticos– presentando sus experiencias; entre otros cabe mencionar el Foro Internacional Participación Indígena y Formas de Representación (La Paz, Bolivia, 2004), con la asistencia de nume-rosos líderes indígenas de la región, activos en la promoción de la participa-ción electoral indígena y protagonistas de los procesos de incorporación de nuevas normas en los textos constitucionales; el Encuentro Internacio-nal Experiencias Indígenas de Gobierno en América Latina (París, 2005) en el que participaron alcaldes, autoridades y académicos y técnicos indígenas de Colombia, Ecuador, Guatemala y México, junto con académicos europeos. En cada evento, los interesados por el tema son más numerosos y más jóvenes, y se han multiplicado rápidamente la cantidad de casos registrados, muchos de ellos exitosos. Lamentablemente no siempre han tenido difu-sión editorial.

GOBERNABILIDAD INDÍGENA

En este marco, se puede entender por gobernabilidad una calidad de la relación entre el Estado y la comunidad nacional. Esta relación estaría



construida en la interacción entre la trama formada por la institucionalidad pública y las redes constitutivas de la sociedad. La relación estaría orien-tada fundamentalmente a impulsar lo que genéricamente se ha llamado el bien común, y a establecer mecanismos de control mutuo para mantener el rumbo y la equidad.

Así entendida, la gobernabilidad dependería, por una parte, del estado que guarde la articulación de esas instituciones públicas entre sus diferen-tes funciones (legislativa, ejecutiva, judicial), y entre sus diversos niveles jerárquicos (nacional, regional, provincial, municipal y local). Por otra parte, dependería de la interacción de esta trama institucional (el gobierno o la admi nistración, en sentido amplio) con la sociedad en sus múltiples formas organizativas, tanto funcionales (partidos, asociaciones, iglesias, gremios, sindicatos, etcétera), como territoriales (comunidades, pueblos, grupos de veci-nos, fuerzas vivas regionales, grupos de intereses, etcétera).

Quizá en algún momento, a partir de la fundación de los estados en la región, esta condición de gobernabilidad existió; sin embargo, evidentemente se consiguió manteniendo en la marginalidad a una parte de la trama institu-cional y a una mayoría de las comunidades sociales, y reduciendo el sentido de bien común al beneficio de una parte de la sociedad, y los mecanismos de control a un sistema de mutuas conveniencias.

No obstante, desde hace más de un cuarto de siglo –marcado por el fin de las dictaduras y la preinstalación de las democracias– esa condición se viene deteriorando aceleradamente por un sinnúmero de factores.12 Nos encon-tramos ahora intentando construir una nueva forma de relación, a la que llamamos otra vez gobernabilidad, a golpe de reformas estructurales, ajustes económicos, procesos de descentralización y un sinnúmero de experimen-tos y esfuerzos públicos y no gubernamentales.

En la construcción de esta nueva gobernabilidad, ahora mucho más que antes, la articulación de la trama gubernamental y de las redes sociales de un país con el entramado institucional internacional y con la sociedad global, juega un rol cada vez más importante; a tal punto que parece que el estable-cimiento y cuidado de esas relaciones –la gobernabilidad global– es la única prioridad de los gobiernos y de los grupos de poder.

12 El informe sobre el estado de la democracia en América Latina preparado por PNUD abunda en información y argumentos que ponen en evidencia este deterioro progresivo de las condiciones de gobierno y de las relaciones con la sociedad, aunque no habla de crisis de gober-nabilidad (PNUD, 2004).



Pero ocurre que en el mismo periodo en que se hace presente la crisis de la vieja gobernabilidad, los pueblos indígenas de la región –presentes y persistentes a pesar de los esfuerzos de eliminación– experimentan un pro-ceso de reconstitución y fortalecimiento que los convierte en nuevos sujetos sociales y, rápidamente, en nuevos actores políticos. Esto ocurre a tal grado que, en la búsqueda de una nueva gobernabilidad –signada, entre otros ele-mentos, por los procesos de reforma constitucional de la última década del siglo XX– se hace indispensable considerarlos como parte de esa amplia red de la sociedad civil, y tomar en cuenta sus dinámicas y sus intereses en el rediseño de la trama de la institucionalidad pública.

En estas condiciones, la idea de gobernabilidad que impulsan los pueblos indígenas exige como punto de partida el reconocimiento (jurídico y político) de la diversidad social, cultural y étnica, al que se corresponde el desarro-llo de un sistema de relaciones multicultural y pluriétnico. Este nuevo carácter de la relación debe definir al entramado institucional (el Estado) e incluir a todas las comunidades –diversas– de la sociedad. A partir de esta propuesta cobran un sentido clave las formas de gobierno local (y municipal) en la trama de las instituciones públicas y la autonomía de las comunidades territo riales (y étnicas) en la red de la sociedad civil. La reconstrucción de la gobernabilidad tiene por tanto un sentido de abajo-arriba y de adentro-afuera, que además debe predominar en el ejercicio de los controles sobre la distribu-ción del poder y del prestigio, y en la recuperación y resguardo de la equidad.

A partir de estas situaciones, en algunos lugares se están experimentando modificaciones importantes en las formas de control del ejercicio de la autoridad (los municipios indígenas de Ecuador, por ejemplo), de manejo de recursos públicos (las entidades territoriales indígenas de Colombia), de gestión de los servicios públicos locales de educación y salud (las organiza-ciones territoriales de base y algunos municipios en Bolivia) y de participación en los gobiernos regionales (Perú, por ejemplo). Todas estas experien-cias, de los últimos años, están presionando el modelo de gobernabilidad en un doble sentido: por una nueva forma de articulación de la trama insti-tucional del Estado y por una creciente participación de la sociedad local en la gestión de los asuntos públicos. En definitiva, se está impulsando una nueva forma de gobernabilidad que es parte de un nuevo estilo de demo-cracia, a la cual, algunos líderes sociales denominan una democracia multicultural.



Esta plataforma de gobernabilidad no es exclusiva de los movimientos indígenas; otros movimientos sociales emergentes también la alientan y lo hacen bajo la forma de una fuerte oposición a la globalización y otros proce-sos asociados (i.e. el libre comercio y la privatización de los servicios pú-blicos). Tales movimientos han cobrado especial importancia en la definición de contiendas electorales recientes, de las cuales han surgido gobiernos locales que en algunos países se autodenominan alternativos.

Al mismo tiempo que estas experiencias han madurado, las elites regio-nales en algunos países del área están muy activas en torno a la redefinición de las condiciones de gobernabilidad, y reclaman autonomía regional, enten-dida principalmente como descentralización administrativa del gasto público y desconcentración del poder. Paradójicamente, los gobiernos nacionales que se han establecido con el apoyo de los movimientos sociales que demandan mayor protagonismo y participación desde lo local, se han visto en la nece-sidad de reforzar el centralismo –por lo menos en lo que se refiere al control de los ingresos nacionales y su distribución–, moderar a su favor el equilibrio entre los poderes públicos y reeditar algunas formas de autoritarismo.

Sobre la cuestión de la gobernabilidad indígena la literatura es escasa y reciente. Hay una tradición un poco más amplia sobre gobernabilidad en el nivel local. En general, se trata de resultados de proyectos impulsados por instituciones de cooperación al desarrollo y a la democracia que han llevado el concepto hacia los niveles de gobierno local (principalmente los muni-cipios), y la participación de la sociedad civil en el contexto de los programas de descentralización con propósitos de capacitación de sus agentes; el Insti-tuto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya-España (IIG) ha genera-do o recopilado una importante colección de textos sobre esta temática.

El Instituto del Banco Mundial (WBI) ofrece en su página electrónica un amplio tratamiento sobre gobernabilidad y control de la corrupción, que incluye recursos de formación para agentes de gobiernos locales indígenas producidos en un proyecto conjunto con el Fondo Indígena. Entre ese mate-rial se encuentran estudios de caso para los cinco países de la Región Andina y algunos textos pedagógicos.

La Fondation Canadienne pour les Amériques (Focal) apoyó hasta hace pocos años un extenso programa sobre Indigenous Governance in the Americas con tres objetivos: fortalecer las relaciones entre los pueblos indígenas, los gobiernos y la sociedad civil en los niveles nacional e internacional en el área



de indigenous governance; informar a los gobiernos (de América Latina y Canadá) y a la sociedad civil acerca de los modelos pasados y presentes de indigenous gobernance, y contribuir a la reflexión crítica sobre experien-cias y su influencia en el marco democrático regional. Un subprograma atendió expresamente cuestiones relacionadas con pueblos indígenas e indus-trias extractivistas. En el marco de estas actividades Focal ha publicado, entre otros, un avance conceptual sobre gobernabilidad indígena y territorio, de Gladys Jimeno Santoyo (2006), y una nota sobre gobernabilidad y consulta previa a los pueblos indígenas, de Omaira Mindiola (2006), los cuales contri-buyen a fijar los alcances de este concepto relativamente nuevo. Jimeno discute, en particular, la doble visión que resulta de considerar las relaciones de gobernabilidad al interior de los pueblos indígenas y de éstos con el conjunto de la sociedad y del gobierno.

La organización de cooperación española Proyecto Local mantiene, igual-mente, un alto número de proyectos de apoyo a gobiernos locales en varios países, con énfasis en América Latina y el Magreb, orientados a fomentar y discutir gobernabilidad y participación social. Algunos de estos proyectos se ejecutan en municipios gobernados por movimientos sociales indígenas (en Ecuador, Perú y Bolivia, entre otros). El Consejo de Pueblos y Naciona-lidades del Ecuador-Codenpe, como contraparte de Prolocal, publicó un compendio de reflexiones y testimonios sobre planificación, gestión y gober-nabilidad de las nacionalidades y pueblos del Ecuador (Zeas, comp., 2006) que ligan estrechamente esta idea con la territorialidad y la autonomía.

En el ambiente académico vale la pena mencionar tres libros colectivos recientes: uno compilado por Luciano Martínez (2008) sobre repensar el desarrollo desde lo local, y uno coordinado por Xóchitl Leyva, Aracely Burguette y Shanon Speed (2008), que ensaya un modelo de investigación en colaboración con los actores de experiencias de gobernar [en] la diver-sidad. Aunque estos textos no discuten la cuestión en términos de gobernabi-lidad, reseñan un amplio repertorio de casos en toda la región, y señalan una ruta de análisis que va más allá y más al fondo de los desarrollos eminente-mente instrumentales que se han mencionado antes. Esta ruta pasa por la discusión de los alcances de la autonomía, la territorialidad y el buen gobier-no indígenas, su factibilidad en el marco del modelo dominante de Estado nacional y la necesidad de modificarlo sustancialmente. Una discusión actual sobre gobernabilidad en América Latina se puede leer en el libro muy reciente, que ha sido editado por Darío Salinas (2009).



REVITALIZACIÓN Y EMERGENCIA INDÍGENA

Revitalización de las identidades étnicas

La construcción y reconstrucción de complejos identitarios, como hitos que marcan fronteras entre sociedades particulares, es una dinámica recurren-te a lo largo de la historia. Una dinámica que se dispara cada vez que un pueblo entra en contacto con otro u otros, y que se hace clandestina bajo condiciones de opresión. En los procesos de largo plazo solamente algunos pueblos tienen éxito en este movimiento y conservan o recuperan sus identi-dades; otros –muchos– se extinguen (por lo menos en tanto identidades). En estricto sentido las identidades no se conservan, se transforman, mantenien-do –o no– algunos rasgos típicos, y desarrollando o adquiriendo otros cuando estas dinámicas encuentran condiciones favorables y se tornan más o menos generales.

Cabe asumir que este tipo de dinámicas ha estado presente a lo largo de toda la historia de los pueblos originarios en América; que las dinámicas se aceleraron a partir del contacto colonial y que continúan ocurriendo, cada vez más agitadamente, en las globalizaciones. Ahora bien, el pasado medio siglo es especialmente fecundo en contactos interétnicos y en dinámicas de construcción, reconstrucción y modificación de identidades étnicas. También lo es en pérdidas y, si se pueden considerar en el mismo rango, en mestiza-jes e hibridaciones.

En América Latina estas revitalizaciones de las identidades, incluyendo la emergencia de nuevos conglomerados sociales indígenas –en las ciuda-des y en los destinos migratorios, por ejemplo– son fenómenos asociados a la modernización de las relaciones de producción y, en general, al desarrollo económico y social a partir de la segunda mitad del siglo XX, que se acele-ran en el contexto de la modernización más reciente del Estado, de la globa-lización de las comunicaciones y la internacionalización del comercio. En efecto, procesos como las reformas agrarias y las colonizaciones inter-nas; la ampliación de la frontera agrícola y la ocupación de nuevos espacios en la foresta tropical; la migración del campo a las ciudades y la integra-ción del mercado interno, rompen el relativo aislamiento de las comunidades indígenas, las ponen en contacto sobre amplios espacios territoriales y obligan a sus economías domésticas a participar de la red del comercio generalizado.



Al mismo tiempo, formas de organización basadas en el parentesco tienden a refuncionalizarse para dar paso a procesos de articulación social basados en las identidades étnicas y la proximidad territorial.

También ocurren fenómenos de recuperación de las lenguas (formaliza-ción, alfabetización) ligados inicialmente a la educación con carácter instru-mental, aprovechados luego en el fortalecimiento y creación de saberes y en la comunicación. Salen de la clandestinidad y prosperan como hechos públi-cos prácticas culturales ligadas al ritual, el cuidado de la salud, el manejo de la biodiversidad, la solución de conflictos, acompañados de una fecunda reinvención de símbolos y emblemas, incluyendo el reconocimiento de héroes culturales, el establecimiento de panteones de deidades particulares, la apro-piación real y simbólica de lugares sagrados, la construcción de una espiri-tualidad propia.

Estos procesos de desarrollo de complejos identitarios particulares son acompañados de una dinámica de ciudadanización creciente, caracteriza-da por el surgimiento de organizaciones sociales indígenas que formulan plataformas de lucha social que, entre otros aspectos, demandan el recono-cimiento jurídico de la distintividad y de los derechos específicos que de ésta se desprenden. En otras palabras, cada complejo identitario se percibe a sí mismo como un sujeto de derechos específicos, y reclama su juridización13 en el ámbito del estado dentro del cual se encuentra en la modernidad. Esta demanda se inicia reclamando reconocimiento por parte del orden jurídico nacional, y evoluciona rápidamente hacia el reclamo de respeto de un orden jurídico propio. Todo esto en el marco de movimientos organizacionales que son relativamente autónomos respecto de las políticas públicas y de la acción de los actores políticos hegemónicos.

Estos fenómenos se corresponden, en parte, con desarrollos en el campo democrático y cambios en la institucionalidad que tienden a ampliar la parti-cipación ciudadana, como los subsiguientes a los periodos de autoritaris-mo en el último cuarto del siglo pasado en América Latina. Pero también ponen en evidencia sus limitaciones para procesar e incluir las demandas indígenas y superar la persistencia de la exclusión. En estas condiciones, la relación entre los pueblos y comunidades con identidades propias y los gobiernos de los países dentro de los que se encuentran, tiende a fundarse en el ejercicio de

13 Término acuñado por Magdalena Gómez (1990) para dar cuenta del fenómeno que denomina la “juridización” de las demandas indígenas, al que me refiero extensamente más adelante.



mecanismos de presión que conducen a la negociación de demandas y al establecimiento de formas corporativas de participación.

Las condiciones que hacen posibles estos procesos14 se han mantenido e incrementado en los últimos años, y la presencia de los pueblos indígenas y la fuerza de sus organizaciones se han ampliado, rompiendo de un modo definitivo la situación de aislamiento y atomización de las comunidades indígenas. En la actualidad se observa, en casi todos los países de la región, una notable ampliación de las formas y niveles de organización indígena que presionan sobre los mecanismos de representación e intermediación de la relación entre los pueblos y el Estado, y sobre los modelos de constitucio-nalidad. Estamos entonces en presencia de lo que empezamos a llamar emergencia del movimiento indígena. En este segundo plano, el de la ciuda-danización, juega un papel muy importante el surgimiento de elites indígenas capaces de formular un proyecto político propio, encauzar las movilizaciones y animar procesos organizativos cada vez más amplios.

EMERGENCIA DE MOVIMIENTOS INDÍGENAS

En varios países del continente vienen surgiendo importantes movimientos sociales que se han estructurado a lo largo del último cuarto del siglo XX y que se desarrollan en respuesta a la modificación del modelo tradicional de Estado, la aplicación de medidas de ajuste estructural, la descentralización y el nuevo orden del comercio y de las relaciones internacionales. En general, se trata de movimientos diversos en distintos momentos de estructuración y con diferentes estrategias de acción; pero en todos los casos, con una creciente capacidad de incidir en la vida pública.15 En algunos países, estos

14 Este fenómeno viene siendo estudiado y documentado ampliamente desde finales de la déca-da de 1980. Ver, por ejemplo, América Indígena, vol. 49, núm. 1, marzo de 1989; Nueva Antropolo-gía, núm. 39, 1990, y Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1993, entre otros.

15 Una comprensión más integral de la convulsa realidad contemporánea de varios países en los que el encuentro entre la emergencia étnica y la dinámica de reforma del sector público parece exacerbar las tensiones entre el Estado y la sociedad, se ve favorecida por la conside-ración de las formulaciones analíticas recientes que se ocupan del aparecimiento, en el espacio social público, de múltiples colectivos y organizaciones que adquieren la forma de (y/o confor-man) movimientos sociales. De manera muy abreviada, se puede señalar que estos movimien-tos son “empresas colectivas para establecer un nuevo orden de vida” (Giddens, 1991: 233), que aparecen relacionados con un proceso de transformación social, como espacios de participación colectiva cuya finalidad, de uno u otro modo, implícita o explícitamente, es transformar el orden existente, en el sentido de alterar la dinámica de reproducción social vigente.



movimientos sociales muestran una significativa impronta de carácter indí-gena por diversos factores, entre los cuales destacan: la centralidad de las organizaciones indígenas en la composición de las redes de interacción; la inclusión del reclamo de reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y de los derechos que de ella se desprenden en sus plataformas de lucha, y la adopción de emblemas típicamente indígenas para su acción pública.16

En los países de la región andina estos movimientos de base indígena tienen como antecedente inmediato las luchas campesinas por la tierra y el desarrollo de las comunidades agrarias de los altiplanos y las zonas de colo-nización, y la emergencia organizativa y de revitalización étnica de los pueblos de los bosques tropicales y sus luchas por territorios y autonomía; fenóme nos que ocurren con alta intensidad en las décadas de los setenta y ochenta. Se trata de redes de comunidades, asociaciones, organizaciones y grupos que se vienen interconectando desde hace muchos años, y que van confor mando alianzas en torno a objetivos comunes relacionados con la conquista y reconocimiento de derechos que, paulatinamente, dan ori-gen a la formulación de planteamientos políticos ligados al reconocimiento de su calidad de entidades socioculturales y políticas diversas, y a la trans-formación consistente del sistema político nacional.17

Los movimientos indígenas, sin embargo, no son los únicos actores que demandan transformaciones (políticas, económicas, sociales y/o cultura-les) en los escenarios nacionales, ni los únicos que lo hacen desde un reclamo de reconocimiento y legitimación del ejercicio de la diversidad. No obs-tante, su capacidad de movilización y negociación en los últimos quince

16 Se trata de fenómenos colectivos en los que sucede, en mayor o menor grado, un proceso de construcción social, marcado por las relaciones que en el interior de estos movimientos reali-zan sus miembros. Estas relaciones suelen expresarse en una identidad colectiva que se construye a partir de negociaciones e intercambios, en cuyo origen se encuentra un acervo diverso y múltiple de ideas, ambiciones y anhelos que los participantes, de forma imaginaria, arman para la construcción de un proyecto colectivo conjunto que persigue cambios en el sistema de reproducción social.

17 El carácter de red otorga a estos movimientos sociales algunas ventajas comparativas que contribuyen a comprender su eficacia, como la elasticidad, que los hace aptos para aceptar una diversidad de actores y una variedad de reivindicaciones, muy pocas veces posible en expresiones colectivas como una asociación o un partido; la ubicuidad, que les permite colocar los emblemas del movimiento en cualquier lugar de la red, donde estos signos convoquen –aunque sea sólo simbólicamente– el apoyo de toda la red; y la discreción, que les posibilita “desapare-cer y residir en el seno de redes amistosas y familiares, manteniéndose ocultas durante los periodos de represión y emergiendo activamente en momentos de tensión y oportunidad” (Tarrow, 1997: 109).



años ha atraído a otros sectores sociales que se están constituyendo como tales (sectores empujados a la informalidad, usuarios de servicios públicos, mujeres, vecinos, universitarios, jubilados) o que vienen perdiendo sus medios de participación en el escenario democrático y resienten su marginación del modelo modernizador (sindicatos, trabajadores del sector público), que encuentran en las alianzas con esas organizaciones una estrategia para colocar sus propias reivindicaciones dentro de un mecanismo eficiente de presión-negociación. Adicionalmente, el discurso de los movimientos indíge-nas y sus actuaciones ha resultado atractivo a amplios sectores ciudadanos en momentos de una crisis de eficacia de los planteamientos ideológicos más tradicionales y de pérdida de credibilidad de la actuación de los partidos políti-cos. Este proceso da como resultado lo que se puede denominar hoy en día movimientos sociales de base indígena, para identificar a esa extensa red de redes18 que actúa en los escenarios nacionales generando coyunturas críti-cas capaces de afectar de un modo significativo el curso de la vida política; inclusive, llegando a provocar modificaciones en el orden constitucional.

REIVINDICACIÓN DE LA DIVERSIDAD Y CONTROL CULTURAL

La lucha por el reconocimiento de los derechos colectivos que se desprenden de la especificidad cultural de los diversos pueblos, etnias, regiones y comu-nidades, constituye el eje del desarrollo de la tendencia de revitalización étnica y de conformación de los movimientos sociales indígenas. Esta lucha muestra un avance notable; por una parte, significado en un nivel cada vez más alto de estructuración de las demandas como alternativas culturales posibles, y de organización de los grupos diversos como actores sociales crecien te-mente insertados en los escenarios nacionales e internacionales; por otra, en la incorporación de este reconocimiento, en niveles variables, en la constitu cionalidad reformada en la última década del siglo XX.19

18 Esta naturaleza –de red– también presenta características que devienen en límites para la acción política como su virtualidad, pues existe y se fortalece mientras actúa, tiende a disper-sarse en la inacción y aparece fragmentada cuando no consigue articular objetivos que la movilicen en toda su extensión; igualmente, su bajo nivel de institucionalidad dificulta su desempeño para ocupar espacios estructurados en los escenarios políticos, más allá de las coyunturas y el sostenimiento a mediano plazo de los acuerdos alcanzados en las negociaciones.

19 Tendencia que se viene reiterando –y en algunos casos ampliando significativamente– en el segundo ciclo de reformas como en Bolivia y Ecuador.



Al menos en los países andinos, las culturas particulares se han territo-rializado como una condición de su propia reproducción y experimen tan en la práctica formas de autonomía y control cultural muy importantes. Hay una serie de indicios que dan cuenta de estos fenómenos: las formas de organi-zación tradicional, en muchos casos renovadas o reinventadas, se han fortalecido; las autoridades locales indígenas han recuperado el respeto de sus comunidades y han conquistado el de las autoridades formales; las prácti-cas de autorregulación y de solución de la conflictividad local vienen ganando espacio; el uso de las lenguas –por lo menos las habladas por contingentes demográficos numerosos– se ha revitalizado y muchas han alcanzado altos niveles de formalización; se ha ampliado el acceso a más altos niveles de edu-cación para miembros de estos grupos culturalmente diferenciados, provocando una circulación de conocimientos y prácticas que son rein-terpretados y utilizados para enriquecer la diversidad, y que permiten la formación de elites indígenas capaces de formular e impulsar proyectos propios. En definitiva, se cuenta hoy con un repertorio más amplio de expe riencias de desarrollo autogestionado en todos los campos de la acti-vidad social.

Este contenido eminentemente cultural de la reemergencia indígena –aun al margen de cualquier consideración acerca de su viabilidad– caracteriza significativamente la plataforma de las organizaciones indígenas y se trans-mite al carácter de lo que se ha denominado: los movimientos sociales de base indígena. Los proyectos políticos que estos movimientos sociales impul-san, involucran, por tanto, la reconfiguración de la nación en términos tales que los incluyan a partir de la diversidad.20

Esta orientación persistente de las demandas de los movimientos socia-les puede ser comprendida en términos de la propuesta de Guillermo Bonfil sobre el control cultural. Esto es, una lucha por privilegiar una forma de organización política y unas formas de desarrollo (propio y/o apropiado), fundados en un más alto control de las decisiones sobre la gestión de la vida social. Bonfil (1987: 23-43) propuso que:

Los elementos culturales [materiales, de organización, de conocimiento y emotivos] pueden ser propios o ajenos. Son elementos propios, los que la unidad social considerada ha recibido como patrimonio cultural heredado

20 Precisamente por eso, estos actores han escogido autodenomi narse pueblos, naciones o nacionalidades, y están planteando la “refundación” de la nación como multinacional, multicultu-ral o pluriétnica.



de generaciones anteriores y los que produce, reproduce, mantiene o trasmite, según la naturaleza del elemento cultural considerado. Inversamente, son elementos culturales ajenos aquellos que forman parte de la cultura que vive el grupo, pero que éste no ha producido ni reproducido […] En situacio-nes de contacto interétnico, particularmente cuando las relaciones entre los grupos son asimétricas, de dominación/sujeción, la cultura etnográfica (esto es, el inventario total de los elementos culturales presentes en la vida del grupo) incluirá tanto elementos propios como ajenos.

Bonfil formuló, aunque no lo desarrolló extensamente, el siguiente esquema para comprender esto:

Elementos culturalesDecisiones

Propias Ajenas

Propios Cultura autónoma Cultura enajenada

Ajenos Cultura apropiada Cultura impuesta

Fuente: Guillermo Bonfil Batalla (1987: 23-43).

CAMBIOS EN LAS RESPUESTAS PÚBLICAS

Estas dinámicas étnicas e indígenas no ocurren, por supuesto, en el vacío. Como se insinuó al principio, las más recientes ocurren al mismo tiempo que se impulsan procesos de modernización del Estado y se aceleran la globa-lización de las comunicaciones y la internacionalización del comercio. Las respuestas estatales a las demandas indígenas también evolucionan en el mismo periodo, aunque con mayor lentitud, dando lugar a lo que se ha dado en llamar políticas multiculturalistas, incluyendo cambios en la compren-sión (neoliberal) de la diversidad, en la institucionalidad que la atiende y en la acción pública.

En efecto, la institucionalidad indigenista ha cambiando bajo diversos modelos desde 1980,21 para responder a la emergencia de los movimien-tos indígenas y encontrar nuevas formas de atención de sus demandas. A lo largo de la década de 1980, esto se dio primero por la vía de revitalizar los antiguos institutos indigenistas y, más adelante, mediante su sustitución por

21 El VII Congreso Indigenista Interamericano (Mérida, Yucatán, 1980) marca el inicio de este proceso. Ver al respecto algunas ponencias de los países y las resoluciones del Congreso en Anua-rio Indigenista, México, 1980.



oficinas ministeriales de asuntos indígenas –más directamente ligadas a los altos niveles del poder ejecutivo– que asumieron funciones de coordina-ción interministerial, interlocución con las organizaciones indígenas emergen-tes, preparación de nueva legislación, desarrollo de tareas relacionadas con asuntos de carácter normativo (acceso a la justicia, regulariza ción de títu-los, control del trabajo de organismos no gubernamentales e iglesias) y con el desarrollo.

En la década de 1990, ocho países de América del Sur adoptaron nuevos textos constitucionales, y doce los reformaron parcialmente. De estas veinte constituciones, dieciocho contienen alguna referencia explícita a los pueblos indígenas: desde diversos niveles de reconocimiento de la existencia de los pueblos, hasta la creación de regímenes jurídicos más o menos complejos para garantizar los derechos que les corresponden en tanto pueblos.22 Pa-radójicamente, las mismas reformas constitucionales que acogieron las demandas indígenas de reconocimiento de derechos, también crearon las condiciones para impulsar procesos de reforma de la institucionalidad pública hacia el adelgazamiento del Estado, la descentralización administra-tiva y la apertura de la inversión privada sobre recursos estratégicos, lo que a su vez ha sido objeto de oposición por parte de los movimientos sociales, incluyendo centralmente a las organizaciones indígenas.

Sobre esta base constitucional, a lo largo de la década de 1990 la institu-cionalidad –que algunos autores denominan neo-indigenista–23 tiende a convertirse en un escenario en el cual se organiza la interacción entre el Estado y los Pueblos Indígenas, incluyendo las relaciones entre éstos y las institu ciones privadas de desarrollo social (ONG), las iglesias, los organismos y agencias internacionales de cooperación y, en unos países más que en otros, las fuerzas armadas. Algunas innovaciones tienden a reemplazar las viejas estrategias gubernamentales: potenciar las capacidades culturales indígenas en lugar de sustituir las, fomentar la educación bilingüe y bicultu-

22 La adopción de estas normas implicó, al menos en doce países, algún nivel de participa-ción de representantes de los pueblos indígenas en el proceso de preparación y discusión de los nuevos textos constitucionales, incluyendo en algunos casos la presencia de representantes indígenas en el seno de las asambleas constituyentes o los órganos legislativos. Prácticamente todos los procesos fueron acompañados por movilizaciones de organizaciones indígenas.

23 La literatura reciente sobre el indigenismo, las políticas estatales y las instituciones del ramo es escasa; particular interés reviste el libro de Alicia Ibarra sobre Ecuador (1967), en tanto reseña, para un caso particularmente dinámico, los orígenes de lo que denomina “la prácti-ca neoindigenista”. Sobre este tema, véase también Iturralde (1987 y 1996).



ral en reemplazo de una educación castellanizante, tolerar las prácticas médi-cas tradicionales en vez de perseguirlas, explorar modelos apropiados para fomentar la producción agrícola, pecuaria y artesanal en lugar de promover su reemplazo, etcétera.24 En algunos países esta nueva perspectiva alcanza a la protección de los derechos humanos, el establecimiento de programas de procuración legal y la creación de mecanismos de financiamiento del desarro-llo indígena.

También se modifican después de 1980, de una manera importante, las estrategias de intervención de la comunidad internacional. Las principa-les agencias de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Ameri-canos, los dos bancos multilaterales y varias agencias bilaterales de coopera-ción al desarrollo, han incluido en sus agendas el tema del desarrollo y de los derechos de los pueblos indígenas. Lo mismo ocurre con numerosas organi zaciones no gubernamentales internacionales. Esto se ha convertido en un factor adicional de promoción de la causa de los pueblos indígenas y de forta lecimiento de sus movimientos.

Pero la complejidad de las dinámicas étnicas e indígena, la alta y fortale-cida diversidad étnica y cultural, y el dinamismo político indígena reclaman, además de políticas generales para el sector, tratamientos distintos –cultu-ralmente y, además, pertinentes– de acuerdo con las especificidades de cada pueblo o identidad, y políticamente correctas en relación con su participación –cada vez más sistemática– en los escenarios políticos. Las políticas basadas en un estereotipo genérico de lo indígena, cualquiera que sea su fundamen-to empírico, son un espejismo que a la larga refleja, distorsionada, la com-prensión de lo indígena más funcional a las políticas que en la práctica lo niegan.25 Quince años de experimentación con diversos modelos sustituti-

24 La progresiva transformación del Instituto Nacional Indigenista de México, hasta dar lugar en 2003 a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas es una buena muestra de esta evolución. El Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecua-dor es probablemente el modelo que ha llegado más lejos en la búsqueda de una nueva institu-cionalidad.

25 Tal y como lo ha advertido A. Warman (2003), la alusión genérica a los pueblos indígenas oculta esta diversidad y construye un estereotipo sobre la cultura indígena (en singular) que, por una parte, generaliza algunos rasgos típicos de los grupos demográfica o políticamente domi-nantes y, por otra, atribuye a todos los pueblos algunas características típicas de culturas particulares. Esta operación es posible entre otros mecanismos porque se presenta –o se perci be– a la cultura indígena como algo atemporal, permanente, sin movimiento, sin posibili-dad de transformación; pero es también muy peligrosa cuando se trata de comprender los fenó-menos que protagonizan los pueblos indígenas, en tanto movimientos nacionales.



vos del indigenismo tradicional no han conseguido resolver este dilema, aun cuando exhiben una gama de experiencias que responden con mayor o menor éxito a alguno de los frentes que presenta la problemática, pero todos dejan al descubierto buena parte de los mismos, brecha por la cual se reintro-ducen factores –provenientes del mismo sector público, de los partidos políticos y de los distintos signos y plataformas organizativas indígenas– que terminan agotando el esquema institucional.

GOBIERNOS LOCALES INDÍGENAS

Gobierno local, control social y combate a la corrupción

Aun bajo condiciones favorables, el desempeño de los movimientos sociales de base indígena por una parte, y la modernización de la institucionalidad del Estado por otra, han dado, como uno de sus resultados, un incremento en el nivel de las tensiones, fenómeno que viene profundizándose en los años siguientes, poniendo al descubierto contradicciones sustanciales alojadas bajo la forma étnico-cultural. En aquellos países donde las tensiones de la relación han llegado más lejos, los modelos de gobernabilidad están siendo puestos a prueba, y las demandas de inclusión presionan por cambios más profundos en el orden político.

Un aspecto destacado del ciclo más reciente de la relación entre moder-nización del Estado y emergencia indígena es la irrupción de los movimientos indígenas –como parte de movimientos sociales más amplios– en los escena-rios en los que se disputa el poder, en el marco del modelo democrático liberal. Dos países de la región, Bolivia y Ecuador, han iniciado lo que proba-blemente es un nuevo ciclo de este proceso, que confronta la revitalización y emergencia de los pueblos originarios con las dinámicas neoliberales de modernización del Estado y de reorganización de las relaciones globales. En los dos casos se pueden observar experiencias de construcción de alter nativas para el ejercicio del poder en el nivel local (preferentemente munici pal), y la participación en la gestión política nacional, con resultados por lo pronto diversos. Los dos países, igualmente, están a las puertas de poner en marcha una nueva constitucionalidad que, a tenor de los textos negociados y adoptados en el pasado año, llevan mucho más lejos el orde-



namiento aplicable a la relación entre el Estado y los pueblos indígenas y modifican profundamente (o pretenden hacerlo) las bases jurídicas que abrieron paso a la noche neoliberal.

Ahora bien, como señalamos antes, en años recientes y debido en parte al impulso de los procesos de revitalización y fortalecimiento de los pueblos indígenas, la gestión de la administración en el nivel local (la comunidad, el municipio) ha adquirido mayor importancia, y cada día son más numero-sas las experiencias de gobierno local en las cuales participan personas –a veces formando mayorías políticas– identificadas con comunidades y pueblos indígenas, quienes además han sido impulsadas a tales cargos por movimien tos y organizaciones de los mismos pueblos.

Conforme a la secuencia de ideas sobre gobernabilidad que venimos desarrollando, dado que en el nivel local la relación entre administración y comunidad sería más próxima, las posibilidades de control social serán mayores. ¿Implica esta proximidad que desaparece la corrupción?

En realidad, al principio un gobierno local es más vulnerable a la corrup-ción, en todo sentido y por varias razones. Consideremos que la corrupción en el nivel local es una prolongación de la que existe en los niveles superio-res de la administración, y se trasmite por la vía de las asignaciones presu-puestarias, los contratos de obras, el favoritismo político ejercido desde el poder en el ámbito nacional. En este sentido, en el nivel local no desaparecen los “incentivos institucionales negativos”, la falta de información y transpa-rencia, la falta de “responsabilización”.

Estas cuestiones resultan más agudas porque los mecanismos de control nacionales (contralorías, auditorías) quedan cada vez más lejos, las habili-dades administrativas son precarias y la penuria de los presupuestos de los gobiernos locales es muy grande. Los “alineamientos políticos” resultan indispensables para sobrevivir como gobierno local en una sociedad polariza-da –como Venezuela hoy–, e implican costos que pueden incluir la corrupción.

No se puede ocultar, tampoco, que la captación del gobierno local, aun allí donde se utilizan vías de designación alternativas (como el sistema de “usos y costumbres” de las Organizaciones Territoriales de Base, en Bolivia) no está exenta de competencias, alineamientos y tensiones, y que estos asuntos se resuelven con inversiones de campaña, ofertas y compromisos que luego se deben cumplir, creando en muchas ocasiones esas “necesidades” que disparan la corrupción.



Esto es aún más delicado si consideramos que el ejercicio de la autoridad local no es suficientemente autónomo, ni ocurre de modo aislado de las dinámicas políticas nacionales. En muchos casos, los recursos y el soporte político que dan estabilidad al gobierno local deben “arreglarse” con las autoridades de grado superior. La gestión de las entidades territoriales indí-genas establecidas hace más de una década en Colombia, ha debido enfrentar –por falta de ley reglamentaria– una subordinación a los municipios regiona-les, que en varios casos ha sido señalada como causa de violencia y vía de corrupción.

Por último, recordemos que la corrupción se vuelve sistémica y que, más allá de los cambios de autoridades, e incluso más allá de los cambios radicales de funcionarios en un gobierno local, la corrupción es capaz de sobrevivir como la forma “normal” de operación de la administración. El estudio de caso sobre Guamote (Ecuador) llama la atención sobre este hecho, como una de las dificultades encontradas por el municipio indígena.

Frente a estas amenazas potenciales, los gobiernos locales cuentan –o pueden contar– con el contrapeso de la proximidad de las comunidades. Pero esto requiere que las autoridades acepten ese control y desarrollen, ellas mismas, los mecanismos institucionales que hagan posible su ejerci-cio. En este sentido, son muy interesantes las experiencias impulsadas por los indígenas en Bolivia, Ecuador y Perú.

En esos tres países se pueden encontrar casos de gobiernos locales en los cuales se ha recuperado un sentido territorial de la entidad cantonal (municipalidad en Ecuador y Perú, sección municipal en Bolivia). El munici-pio es comprendido como el conjunto de todas las localidades del cantón, sean éstas pequeños asentamientos dispersos (parcelas, canchas), como núcleos habitacionales rurales (anejos, caseríos) o como pequeños centros urbanos. Cada una de las comunidades, con su propio sistema de organiza-ción y de autoridades, es una célula constitutiva de la municipalidad; desde ellas se organiza la participación en la planificación, el control y la evaluación de la gestión y del gasto. Como un primer resultado, la gestión en estos munici-pios se orienta a favorecer equitativamente al conjunto de comunidades y no úni camente a la cabecera, como ocurre generalmente en otras entidades.

Aprovechando disposiciones legales preexistentes, como la Ley de Régi-men Municipal en Ecuador y la Ley de Participación Popular en Bolivia, se han creado mediante ordenanzas, con valor obligatorio, órganos colegiados que reúnen la representación de las comunidades (Parlamento Indígena Cantonal



en Ecuador, Comités de Vigilancia en Bolivia, Consejo Comunal Vecinal en Perú). Estos órganos –de democracia directa– ejercen funciones de con-trol, articulan la participación ciudadana y “arropan” al municipio indígena frente a las presiones externas.

En el caso de Ecuador esta experiencia ha ido aún más lejos. Un Comité de Desarrollo Local coordina los esfuerzos de las organizaciones no guber-namentales de desarrollo y ordena, en el marco de un Plan de Desarrollo Municipal, las inversiones que llegan por esta vía y por el presupuesto muni-cipal. En el ejemplo de Anta, en Perú, el Comité monitoreó el cumplimiento del plan de trabajo formado a partir de las necesidades de las comunidades, y el almacén municipal permanece abierto para el escrutinio de cualquier comunero.

En la práctica, estas y otras modificaciones al modelo de gestión de los gobiernos locales indígenas están consiguiendo varios logros. Entre otros, una mejor asignación del gasto (sobre todo más equitativa); un notable aumen-to de la autoestima de los indígenas; la corrección, cuando es el caso, de los problemas que aparecen en el camino, y una paulatina reducción de la corrupción.

Sin embargo, no todos los municipios (y otras entidades locales) gestio-nados por indígenas pueden mostrar estos resultados. Hay abundantes experiencias en los países de la región y fuera de ella (como en México y en Guatemala), en las que el gobierno local en manos de personas, organi-zaciones y movimientos indígenas reproduce las mismas dinámicas y los mismos problemas que en otras instancias, incluyendo la corrupción y, en mu-chos casos, la violencia. Por lo regular, ahí donde esto ocurre se pueden apreciar dos factores: un nivel muy bajo o prácticamente inexistente de autonomía (legal y práctica) de las comunidades, y ninguna modificación sustancial de los modelos de relacionamiento entre la trama de la administra ción y las redes de la sociedad, entre el Estado y los pueblos que lo consti tuyen: la vieja gobernabilidad.

A primera vista, es el modelo de gestión, basado en una relación franca y próxima entre la administración y la comunidad, el que permite desarrollar una institucionalidad menos vulnerable a la corrupción. Un modelo que combina aspectos de la democracia representativa –como el voto, las eleccio-nes, los procedimientos de la legalidad– con aspectos de una democracia participativa –las asambleas, el control directo, las medidas correctivas, la búsqueda de equilibrios entre la ley y la costumbre.



Primeros aprendizajes: valores indígenas

y reducción de la corrupción

Del examen de los casos que han sido documentados en años recientes, se puede inferir que las experiencias de proximidad entre administración local y comunidad indígena están dando buenos resultados en términos de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana, con conse-cuencias positivas en la reducción de la corrupción sistémica.

Cabe preguntarse ahora si estos resultados están basados en el mode-lo de relación que se ha descrito brevemente y su institucionalización progresiva, o en ciertas características de las culturas indígenas y de las personas indígenas, que implicarían valores, actitudes y comportamientos favorables.

Esta interrogación es pertinente porque, por una parte, hay una insisten-cia en comprender la corrupción como un comportamiento de personas (funcionarios) proclives a responder a incentivos institucionales negativos, y a recetar como solución altas dosis de formación en valores y de campañas de intimidación. Por otro lado, es un lugar común sostener que los indíge-nas regulan su comportamiento según otro sistema de valores (Ama quilla, ama llulla, ama shua), que los haría invulnerables a las tentaciones de la corrup-ción, lo que implicaría una virtual imposibilidad de replicar el modelo fuera del mundo indígena.

Un camino para resolver esta interrogante sería llevar este examen a otras experiencias que involucran a representantes indígenas ejerciendo cargos de autoridad en el poder ejecutivo, diputaciones y otras responsabi-lidades semejantes. Asimismo, se deberían examinar otras experiencias de gobiernos locales en regiones o municipios en los cuales la participación indígena no es demográfica o políticamente significativa.

De experiencias recientes bien conocidas se puede formular un primer aprendizaje: existe una estrecha correlación entre buena gestión indígena y vinculación orgánica de la persona con su comunidad, organización y movi miento. Entendiendo por buena gestión aquella no salpicada por la corrupción, o en la que ésta ha sido corregida oportunamente. Se reportan, inclusive, casos extremos en los cuales los movimientos y organizaciones han deslindado su responsabilidad y han combatido duramente a funcionarios indígenas que han cometido actos de corrupción. Ha sido ejemplar en



este sentido el comportamiento de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (Conaie), tanto en el control interno de sus pro-pios dirigentes, como en la fiscalización de sus miembros que han tenido responsabilidades de gobierno.

Por el contrario, hay que lamentar numerosos casos de personas de origen indígena que han ocupado cargos de gobierno de cierta importancia, desvincu-lados de sus organizaciones y movimientos, cuya gestión ha dejado malas experiencias, incluso en instituciones relacionadas directamente con el bienes-tar y desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas.

De lo anterior se puede colegir –como una hipótesis de trabajo– que los valores indígenas que soportan un buen desempeño de los funcionarios públicos (y creo que se puede decir lo mismo de los dirigentes de las organi-zaciones) están alojados en la cultura de la comunidad o pueblo y actúan sobre los individuos –y sobre las instituciones– mediante una constelación de mecanismos de la vida social.

Tales valores y mecanismos sociales son específicos de cada pueblo y cultura, pero pueden quedar comprendidos, entre otros, en los siguientes enunciados generales:

•Labúsquedapermanentedelaequidad(laigualaciónenlapobreza),y el desafecto por la competencia;

•Elmanejodiscretodelaconlictividad,ylaprocuraciónsistemáticade la recomposición del equilibrio social y ambiental;

•Elafándeacumularprestigioyeldesinterésporlaacumulacióndepoder y bienes materiales;

•Unprofundosentidodesolidaridadentreparesyelrespetoporlaautoridad legítima.

COMPRENDIENDO LAS DINÁMICAS DE LA DIVERSIDAD

La visión sobre los asuntos atinentes a la diversidad étnica y la multicultu-ralidad en la región se benefician con una comprensión complementaria sobre los procesos políticos en los que se encuentran incursos los pueblos indígenas y el Estado. Un examen combinado permite reconocer que hay por lo menos dos dinámicas presentes en estos procesos: una relacionada con



la revitalización de las identidades étnicas y el fortalecimiento de los pueblos y de diversos tipos de comunidades sociales, y otra relacionada con la emer-gencia de un movimiento social que, en la medida que actúa en los escena-rios democráticos y en las disputas del poder, se viene convirtiendo en un actor político con una alta incidencia en el destino nacional.

Las dinámicas de revitalización étnica presentan una tendencia general hacia la especiación, esto es, hacia el desarrollo de características cultura-les y estructuras sociales distintas y distintivas, que son atributos de forma cio-nes sociales particulares, que a su vez demandan ser reconocidas en su distintividad.26 Efectivamente, conforme avanza la dinámica de revitalización y fortalecimiento de las identidades étnicas, aumenta la multiculturalidad del país y su segmentación en pequeñas sociedades con fronteras27 lingüís-ticas y culturales, e incluso territoriales, más marcadas,28 significadas con sus emblemas particulares, como el uso de los gentilicios en sus lenguas, o la configuración de sus propios panteones de héroes culturales y deidades, entre otros.

La dinámica de la emergencia del movimiento social, por el contrario, muestra una tendencia a la homogeneidad, en dirección hacia la construc-ción de un actor político hegemónico, que tiene sentido compartido en el discurso y en la actuación pública. Este sentido compartido se expresa en la categoría genérica de indígena, se construye como un “nosotros” en la rela ción de alteridad con un “otro” percibido como homogéneo, y se significa en otro conjunto de emblemas que ha sido negociado entre los diversos actores que configuran la red del movimiento, por ejemplo el uso de la whipala, el culto a la pachamama, la marcha hacia la toma de las ciudades como medios de presión, entre otras.

Ahora bien, los procesos particulares de revitalización étnica están basados en la recuperación de elementos culturales tradicionales –o por lo menos en su desclandestinización–, pero también en la adaptación de aque llos que responden mejor a situaciones que han cambiado, o en la

26 R. Calla ha propuesto este concepto para referirse al “derecho a la distintividad” como “el derecho angular y constitutivo del amplio capítulo de los derechos de los pueblos indígenas en el discurso jurídico más contemporáneo sobre los derechos humanos” (2002: Capitulo I).

27 En el sentido de frontera étnica propuesto por F. Barth en Los grupos étnicos y sus fron-teras (1976).

28 Fenómeno que ocurre no únicamente entre etnias o grupos lingüísticos distintos, sino en la relación intra étnica, por ejemplo, al interior del mundo aymará o del mundo quechua.



elabora ción y apropiación de nuevos elementos que son originarios de otras culturas, incluyendo las que se pudieran considerar contrarias. El resul-tado es siempre una hibridación,29 que presenta un abanico de posibilidades caracte rizadas por el peso que cada una de estas estrategias de revitaliza-ción tenga. Este fenómeno hace crecer exponencialmente la diversidad y, por supuesto, invalida las políticas basadas en visiones estandarizadas o simpli ficadas –en cualquier sentido– de la complejidad de estos fenóme-nos: la multidiversidad.

Los movimientos sociales de base indígena que se vienen desarrollando muestran por lo menos tres direcciones, aparentemente divergentes, para conducir sus acciones: la oposición al orden jurídico e institucional estable-cido; la demanda de una mayor participación –corporativa– en la gestión de la vida pública; y la disputa del poder en la arena democrática por la vía electoral. La primera vía se percibe –y frecuentemente se presenta a sí misma– como una conducta tradicionalista, regresiva y excluyente. La segun-da aparece –y quizá se conforma– con la reproducción del modelo histórico de un Estado ajeno pero generoso, repartidor de recursos, que establece en su estructura espacios y cuotas desde los cuales es posible negociar las prebendas, vigilar el cumplimiento de los acuerdos e incluso administrar directamente algunos recursos, como los fondos de desarrollo. La ter-cera –la de aparición relativamente más reciente– apuesta a la creación de instru mentos políticos propios e independientes desde los cuales organi-zar la voluntad del electorado que se expresa en las urnas, para disputarles a las “minorías” los espacios de ejercicio del poder. Por su emulación del sistema de partidos políticos, esta alternativa es percibida frecuentemente como una “vía de salida” del proyecto indígena.30

Una debida comprensión de la compleja relación entre estas dos dinámicas y de las tendencias alojadas en ellas, contribuye además a despejar algu-nas preguntas acerca de la naturaleza de la conflictividad, tanto en las rela-

29 Este fenómeno ha sido profusamente explorado y documentado por Néstor García Canclini, para lo que ha acuñado el concepto de hibridación cultural (García Canclini, 1990).

30 Estas dinámicas pueden ser comprendidas en términos de García Canclini (1990) como estrategias para entrar y para salir de la modernidad. En realidad, coexisten en el vasto repertorio de mecanismos que disponen las culturas –todas híbridas– para operar en un mundo cada vez más complejo. Ocurre que aparecen en diversos planos y en diversos momentos, y que desde fuera los identificamos por sus signos más emblemáticos y sus representantes más conspicuos, pero todas implican en el fondo un reclamo de inclusión social, o dicho de otra manera, formas de lucha contra la exclusión, que es el hilo conductor, más largo y más perma nente, de la historia de la relación entre los pueblos y el Estado.



ciones entre los pueblos indígenas y el Estado, como entre ellos o entre facciones organizativas. La volatilidad de los acuerdos a los que se llega en los largos procesos de negociación, por ejemplo, podría ser examinada desde esta perspectiva; sin dejar de considerar, por supuesto, los factores que actúan desde la institucionalidad pública y sus propios problemas y debilidades.

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283

Territorio-municipio-autonomía: dilemas del autogobierno indígena en América Central*Charles R. Hale**

INTRODUCCIÓN

Las “guerras campesinas” que Eric Wolf (1969) analizó de manera tan aguda hace cuatro décadas han dejado de ser una posibilidad histórica en Améri-ca Central. No se trata de una disminución de polarización y violencia estruc-tural; ni tampoco que la incidencia de sufrimiento social en los áreas rurales se haya moderado. Aunque seguramente las utopías de aquella época ya no tienen el mismo poder de convocatoria en el imaginario colectivo, tampo-co es que haya una ausencia de visiones expansivas de transformación social. Más bien, el meollo de esta aseveración tiene que ver con la relación entre la ubicación espacial de la vulnerabilidad estructural en estas sociedades, y la movilización del descontento. Para Wolf, la explicación mayor para las “guerras campesinas” fue la convergencia de estas dos en las áreas rura-les: burguesías y estados que se basaban en el capitalismo agrario, por un lado, y masas campesinas que sufrían los trastornos de la “modernización” del agro, por el otro. Cuando movilizaron estas últimas, tocaron la columna vertebral de la economía, desafiaron directamente al poder estatal, y portaron visiones bien elaboradas de una nueva sociedad. Estas condiciones, hoy en día, ya no se dan.

La transformación de esta relación en América Central tiene cuatro carac-terísticas claves. Primero, se ha dado una reubicación espacial de la genera-ción de riqueza, de la economía agroexportadora hacia los corredores y

* Ensayo preparado para la conferencia internacional “Gobiernos locales contemporáneos en América Latina”, 2-3 de octubre de 2008, Oaxaca, México.

** Universidad de Texas-Austin. Investigador huésped, CIESAS Pacífico Sur.


284 • Charles R. Hale

núcleos globalizados. Éstos no excluyen áreas rurales (como enclaves turísti-cos, plantaciones de palma africana, etcétera) pero sí han traído como resul-tado que la agroexportación ya no sea la base firme de la economía, y que el nuevo modelo deje espacios enormes, mayormente rurales, que carecen de articulación directa con la economía global. Segundo, la demografía espacial ha sufrido una inversión dramática desde la época de las “guerras campesinas”: sociedades mayormente rurales en 1960 se han vuelto abruma-doramente urbanas hoy. Tercero, hay una creciente concentración de estos espacios globalizados en las áreas urbanas y paraurbanas en diversos secto-res, desde las industrias tipo maquila, hasta los servicios financieros y los centros comerciales. Por último, el sufrimiento social ya no se asocia mayor-mente con lo rural, ni siquiera solamente con la expropiación y explotación, sino de manera creciente, con la redundancia. Es decir, hay cada vez una proporción mayor de la población que no encuentra lugar en la economía formal, y logra subsistencia de las remesas, de los flujos ilegales, y otras acti-vidades insertas en las economías informales. Tomando en cuenta estos factores, y fijando su atención en el crecimiento desconcertante de violen-cia urbana, Dennis Rodgers (2006, 2007), siguiendo a teóricos como Mike Davis y Henri Lefebvre, formula una inversión de la imagen tan llamativa de Wolf: dirige nuestra atención a las “guerras de las barriadas [slum wars] del siglo XXI”.

Tan justificado como sea este cambio de lente, habría que tener mucho cuidado en no cometer el mismo error de los análisis de aquella época, sólo que al revés. Si bien la ubicación y el ímpetu de los movimientos revolucio-narios de los años setenta y ochenta eran rurales, gran parte del liderazgo fue urbano y –en el caso de Nicaragua, por ejemplo– un sesgo urbano en la formulación de las políticas posrevolucionarias contribuyó directamente al desencanto rural con el gobierno sandinista.1 Si en aquella época hacía falta análisis crítico de lo urbano en relación con las “guerras campesinas”, ahora es crucial mantener un enfoque en las áreas rurales marginadas, olvi-dadas, retóricamente “vacías”, como parte del nuevo cuadro macrosocioló-gico que están generando las “guerras de las barriadas” hoy en día. Desde esta perspectiva, planteo la pregunta matriz de este ensayo: ¿Qué viabilidad tienen las autonomías indígenas –demandas con raíz en la época anterior, y de alguna manera en la longue durée de resistencia desde la Colonia– a la

1 Ver, por ejemplo, Bendaña (1991), y las otras obras sobre la Costa Atlántica citadas más adelante.


Territorio-municipio-autonomía • 285

luz de estas profundas transformaciones estructurales? Mi método para abarcar esta pregunta será, primero, analizar un par de características del Estado de la época posrevolucionaria en América Central, que corresponden a políticas marcadamente diferentes de la época anterior: la devolución de presupuesto y responsabilidad al “tercer nivel” de gobierno, y la disposición estatal para el reconocimiento de los territorios rurales indígenas. Ambos juegos de políticas atañen a políticas transnacionales, orientadas por insti-tuciones multilaterales, por un lado, y son motivados por los movimientos reivindicativos desde abajo, por el otro. Sin ignorar este trasfondo, la pregun-ta específica que primeramente me ocupa aquí es: ¿Qué tipo de estado demues-tra anuencia a este par de políticas, y cuáles procesos de formación de sujetos tienden a resultar de su implementación? Una vez plasmado este análisis, vuelvo a la autonomía, con una consideración central del protagonismo indí-gena, y a la arena transformada y constreñida en la cual estos protagonistas se mueven.

Mi argumento central es que la autonomía indígena, para mantener viabi-lidad en el siglo XXI, tiene que pasar por una reformulación sustantiva. Esta transformación implica un distanciamiento de algunos de sus preceptos anteriores –de ser predominantemente rural, ubicado en espacios separa-dos y demarcados, con ética de autosostenimiento con base en prácticas ancestrales– y adquisición de características nuevas más acordes con las condiciones macrosociológicas emergentes. En términos teóricos, un moti-vo central del cambio es la preocupante convergencia entre la ideología multicultural de los estados neoliberales, y esos preceptos anteriores de la autonomía indígena. Concretamente, la preocupación es que, por las mismas razones que las reivindicaciones campesinas que analizaba Wolf han deja-do de significar un reto transformador para el Estado neoliberal, las deman-das de autonomía podrían condenar a los pueblos indígenas a la relativa irrelevancia dentro del escenario neoliberal. La evidencia que traigo a colación para explorar este argumento viene de tres sitios específicos: Honduras, Guatemala y Nicaragua, donde están presentes ambos procesos –descentra-lización municipal y reclamos territoriales– con buena posibilidad de reco-nocimiento estatal. Nos da, pues, un contexto idóneo para analizar las posibilidades y alcances de las reivindicaciones históricas de la autonomía. Un análisis detenido de estos sitios nos lleva a cuestionar la conclusión sen-cilla que asociaría la descentralización municipal mayormente con la apropiación estatal, y el territorio como reclamo “desde abajo”. Aunque hay



evidencia que respalda esta interpretación, también la hay que apunta en sentido contrario, produciendo al final un panorama mucho más variado. Arguyo que ambas políticas tienen potencial para convertirse en tram-pas neoliberales, como también para ampliar el espacio de maniobra de las luchas indígenas de base. El resultado se determina no por la naturaleza de estas políticas en sí, sino por una serie de condiciones contextuales, y especialmente la manera en que son apropiados por los movimientos y organizaciones indígenas en el lugar. Concluyo mostrando una reivindica-ción reformulada de la autonomía –que surge en parte de estos sitios, y en parte de luchas semejantes en otros lugares diferentes– que podría servir de guía, introduciendo conceptos como: una nueva interlocución con el Estado (inspirada en las “autonomías sin permiso”), la inclusión de lo urba-no y lo transnacional en la imaginación del espacio autónomo, la combinación creativa entre autosostenimiento y articulación a la economía global, y un posible marco posliberal para los derechos a la propiedad comunal.

MARCO TEÓRICO: TRANSICIONES DEL ESTADO TERRITORIAL

Desde el punto de vista de las reivindicaciones indígenas, el Estado decimo-nónico continúa en América Central por buena parte del siglo XX. No se trata de disminuir la importancia de la diferencia entre los regímenes oligárqui-cos y los brotes de la democracia, ni tampoco de negar las enormes divergen-cias entre los gobiernos de derecha e izquierda. Es cuestión, más bien, de identificar preceptos claves, notar su persistencia en toda la gama ideológi ca, para después poder fijar los momentos de ruptura. Los preceptos de mayor relevancia en este caso son tres. Primero, la punta de lanza del Estado liberal fue hacer valer el principio de la propiedad privada, y de extender esta lógi-ca a lo largo del territorio nacional. Segundo, emerge, por consecuencia, una distinción básica entre los dueños de propiedad, que se convierten en los sujetos privilegiados del Estado, y los demás, que son o trabajadores bien portados (con estatus menor pero con potencial para superarse), o si no, vagos, criminales, y radicales que requieren de disciplina constante. Tercero, y consistente con lo anterior, todo habitante del territorio nacional es conce-bido como ciudadano potencial en relación con un paquete de derechos de ciudadanía que se aplica, en teoría, de manera homogénea a todos. Aun el indígena, según este esquema, podría algún día gozar los derechos plenos



de ciudadanía, a través de un proceso largo y arduo de asimilación. Para resumir estos preceptos, y el tipo de Estado que resulta de su influencia formativa, usamos el término “estado territorial”.2

La aseveración marco de este artículo es que, con las reformas neolibe-rales que comienzan a finales de los años ochenta, el estado territorial ha comenzado a desvanecerse. El cambio no se da de golpe –es decir, hay ele-mentos de continuidad de la época anterior que siguen ejerciendo una influen-cia importante; también, se da con matices propios en los tres países bajo consideración. Sin embargo, ya con un poco de perspectiva histórica, se puede apreciar la ruptura con bastante claridad. En el campo económico hay empuje fuerte para finalizar la extensión de la lógica del mercado a lo largo del terri-torio nacional –lo cual constituye una continuidad con la época anterior– pero ya no hay ni retórica en aras de crear un mercado interno fuerte o defender la soberanía a través del control sobre el territorio. Más bien, la lógica predo-minante es la transnacionalización: una articulación con la economía global, y una presencia marcadamente dispareja del Estado en el espacio nacio-nal, según esta lógica. Segundo, los bienes productivos del Estado se privatizan y las políticas de bienestar social se achican, pero no se trata tanto de un “retiro” del Estado, sino de un reposicionamiento, con una concen-tración de recursos, tanto para la infraestructura como para la seguridad y la represión, en los espacios más prometedores de la economía globalizada.3 Tercero, se desbarata el precepto del ciudadano único, en el sentido de que hay un paquete homogéneo de derechos de ciudadanía, una sola norma a la cual todos deberían asimilarse. El nuevo precepto avala la diferencia: una categoría de ciudadano “normal” con plena capacidad de competir en el merca-do y ejercer sus deberes democráticos; otras categorías de sujetos que requieren disposiciones especiales.4 En vez del vago/criminal –figuras emble-máticas de la época anterior– surge la categoría de los desaventajados y redundantes: los que no pueden competir, o peor aún, no tienen que hacer y por ende, o tienen que acudir a protecciones especiales o simplemente desistir, en el mejor de los casos buscando solución en el Norte.

Dentro de este esquema, hay cabida lógica tanto para la descentraliza-ción como también para lo que se ha llamado el “giro territorial” en los dere-

2 Este párrafo toma elementos de juicio de Gupta y Ferguson (2002), y de Ronsbo (1997).3 Referencias claves para entender esta transformación es Robinson (2003). Ver también

Robinson (2008), Rosa (2008) y Segovia (2005).4 Intento elaborar la lógica cultural de esta transformación en Hale (2006).



chos afroindígenas [e.g. Offen (2003)]. Si bien la descentralización conlleva la posibilidad de empoderamiento y un aumento de transparencia a nivel muni-cipal, en el fondo es también una devolución de responsabilidad y riesgo. El municipio recibe más presupuesto y autoridad, bajo lineamientos bien defini-dos desde arriba, y en cambio asume cuotas incrementadas de responsabilidad y riesgo que antes correspondían al primero o segundo nivel de gobierno. Siempre y cuando no haya contradicción directa con el manejo de los núcleos y corredores económicamente globalizados, la descentralización puede llegar a reforzar el meollo de la ideología neoliberal: que los sujetos (individuales o colectivos) asuman responsabilidad para su propio bienestar, y que si no logran satisfacer sus necesidades, es culpa de sus propias limitaciones. El giro territorial –es decir, la nueva disposición de los estados, con pleno respal-do de las instituciones multilaterales de ceder derechos colectivos al territo-rio indígena– tiene más potencial contestatario, dado que se trata de la transferencia de la propiedad privada en manos de los “sujetos inapropia-dos”.5 Pero la convergencia se mantiene en la medida en que se cumpla una de dos condiciones: que los territorios se ubiquen mayormente en los espacios “vacíos” (es decir, no globalizados), menos útiles para la economía neoliberal; que la injerencia del Estado se mantenga fuerte, a través de la regu-lación de la propiedad, o bien, el poco espacio de negociar términos más ventajosos para la explotación de los recursos adquiridos por la pobreza extre-ma o la falta de organización. Ambas políticas, al final de cuentas, contribuyen a una imagen común: de un Estado que ha cedido pretensiones de soberanía única y uniforme sobre el territorio nacional, a favor de lo que Aihwa Ong (2006) llama la “soberanía modulada” [graduated sovereignty], que asigna paquetes diferenciados de derechos, responsabilidades y riesgos a lo largo del espacio nacional, según criterios que emanan del Estado mismo.

Una transformación relacionada que contribuye a la viabilidad de este nuevo arreglo, que a la vez conecta con la alusión inicial a Eric Wolf, es lo que algunos economistas llaman la “ruptura estructural” en la economía centroamericana [e.g. Segovia (2003), Segovia (2005), Rosa (2008)]. El argu-mento, en síntesis, es que el rubro de agroexportación –antes el sostén de la economía centroamericana, base de la riqueza de la burguesía modernizan-te y columna vertebral del Estado– ha dejado de desempeñar este rol tripar-tito. El rubro no ha desaparecido por cierto, y tiene potencial de retorno en casos específicos (como los biocombustibles), pero por lo general los

5 Uso el término de Stefano Varese (2006).



secto res de creciente dinamismo económico son otros, como el turismo, los servicios financieros, la producción tipo maquila, las comunicaciones y el comercio. Las implicaciones espaciales de esta ruptura –tanto para la ubica ción de la producción como también para los intereses mayores de los grupos del poder económico– son enormes. Concentra mucho más interés vital en las ciudades y los corredores globalizados que conectan las ciuda-des entre sí, y distribuye el interés económico en las áreas rurales de manera marca damente dispareja. Salen priorizados los sitios de “enclaves turísticos” o de extracción minera, dejando grandes espacios “vacíos”, no en el sentido de que carecen de población o de una dotación menor de recur-sos naturales, sino que tienen poco potencial de articulación en la econo-mía global. De este diagnóstico –de hecho, preliminar y esquemático– surge una posibilidad desconcertante: que son esos espacios “vacíos” (según la lógica neoliberal) los que presentan las condiciones más aptas para las políticas de descentra lización y del giro territorial.

El panorama se vuelve mucho más complicado, por supuesto, cuando ampliamos el análisis para abarcar el protagonismo de los movimientos indígenas y otros sujetos de estas políticas neoliberales, como también las contradicciones y consecuencias inesperadas que se dan cuando estas políti-cas aterrizan en la práctica. En primer lugar, tanto el giro territorial como toda la gama de los demás componentes del menú de derechos multicultu-rales, son reivindicaciones fundamentales de los movimientos indígenas, que han luchado férreamente para que el Estado se abriera y cediera. Lejos de contradecir el argumento presentado aquí, esta lucha es parte crucial del análisis: el multiculturalismo neoliberal toma forma en un filo precario, por un lado rebatiendo sectores internos aún poderosos que siguen defendien-do los preceptos decimonónicos, y por otro lado promoviendo políticas que responden a reivindicaciones indígenas dentro de límites preestablecidos. Se da como resultado una contienda de negociación constante, en la cual la línea entre lo permitido y lo negado es siempre borrosa, y la posibilidad de que cierto derecho o prerrogativa “permitido” se rearticule para contribuir a las transformaciones más expansivas, está siempre vigente. Segundo, las diversas políticas que emanan del Estado neoliberal no siempre son compa-tibles, y las tensiones o divergencias entre sí a veces abren espacio de maniobra desde abajo. Un buen ejemplo de lo anterior son las dos políticas principales que nos conciernen aquí: si bien la descentralización municipal y el giro territorial caben, a grandes rasgos, dentro de una lógica neoliberal, la rela-



ción entre sí se caracteriza por roces y desafíos. Su regulación corresponde a diferentes facetas del Estado (administrativa y jurídica, respectivamente), y tienden a devolver poderes a sujetos y jurisdicciones diferentes. Las conse-cuencias de esta disparidad son sumamente inestables, frustrando tanto a los que asocian estas políticas con posibilidades amplias de transforma-ción, como también los que las ven exclusivamente como instrumentos de gobierno desde arriba.

En el pasado, una vía confiable de salir de esta incertidumbre ha sido el recurso al principio de la autonomía. Esto ha sido la bandera principal del movimiento indígena, traído a colación de forma explícita a partir de los años setenta, pero proyectada con mucha eficacia hacia el pasado, para encapsu-lar las luchas de resistencia indígena por 500 años. Además de esta proyec-ción milenaria, la autonomía tiene el recurso a un argumento material fuerte: el que los pueblos que han logrado cierto grado de autonomía –los Kuna de Panamá, los Miskitu de Nicaragua, algunos pueblos amazónicos– si no están bien económicamente, al menos no están tan mal, por el hecho de que controlan recursos propios. El análisis, entonces, sigue esta misma lógica: si las políticas promulgadas y las reivindicaciones logradas aumentan el grado de autonomía que goza determinado pueblo indígena, es una victoria, un logro progresista ante la aplanadora neoliberal. No estoy preparado para abandonar esta línea de análisis por completo; al contrario, en la ausencia de un principio alternativo convincente, sigue vigente como punto de referencia. También, vale notar que la investigación que sirve de base para el presente texto se realizó en aras de colaboración con movimientos indígenas que toman este principio como dado. Sin embargo, las conclusiones que arrojan estas investigaciones también incluyen un punto de reflexión fundamental: ¿Es posible que “la autonomía indígena” –en su significado establecido– esté llegando a formar parte del repertorio neoliberal, de tal manera que el neoli-beralismo tiende a condicionar su alcance como reivindicación de transforma-ción social mayor? En caso de ser así, ¿cómo se está reformulando el reclamo, para que se recupere su promesa progresista original?

A continuación doy seguimiento a estas preguntas y sus retos corres-pondientes, a través de una breve consideración de tres casos, en tres países diferentes, cuya problemática central es la lucha indígena por el empodera-miento. Cada caso trae a colación una relación distinta entre el giro territo-rial y el proceso de descentralización municipal. En la Mosquitia de Honduras la tensión es palpable: aunque los alcaldes de los municipios bajo conside-



ración son todos o casi todos Miskitu, ha surgido un patrón claro según el cual el municipio figura como poder local contrapuesto al poder de MASTA, la organización histórica que representa al pueblo Miskitu en general. En el municipio de Tucurú, Alta Vera Paz, Guatemala, la relación es más ambi-gua. La organización CONIC, que representa buen número de las comunidades Maya-Q’eqchi de esa área, plantea como objetivo central la visión de un “muni-cipio autónomo maya”. Sin embargo, en los últimos diez años no ha podido lograr la elección de una corporación municipal favorable a dicha visión, y sin el apoyo desde la alcaldía, el avance hacia ese objetivo político se limita mucho. En el tercer caso –el territorio “Cuenca Libre” del Río Wangki, muni-cipio Waspam, Nicaragua– la relación entre el territorio y el municipio ha sido más simbiótica. Si bien pueden surgir problemas de jurisdicción y de la distri-bución de cuotas del poder local, en la primera instancia el municipio ha sido una base clave para el auge de Yatama, el movimiento (después cuasipar-tido) que también ha representado a los Miskitu en sus reclamos territoriales. Después de un resumen de los puntos clave de esta relación territorio-muni-cipio en los tres casos, ofrezco conclusiones respecto a las implicaciones para los derechos de autonomía.

MOKORÓN, HONDURAS: MUNICIPALIZACIÓN COMO AMENAZA A LA ORGANIZACIÓN INDÍGENA6

El Estado hondureño tomó el giro multicultural en los comienzos de los años noventa, frente a presiones creativas y militantes de una coalición de organizaciones populares, como también cabildeo discreto y fuera del esce-nario de las instituciones multilaterales. La CONPAH (Coordinadora Nacional de Pueblos Autóctonos de Honduras) estuvo en pleno auge, aglutinando de manera sin precedente a unas diez organizaciones afroindígenas de distin-ta orientación y procedencia, y uniendo sus reclamos en unos cuantos objetivos claves.7 Buscaron reconocimiento y representación en la política

6 Punto de referencia clave para esta sección fue el diagnóstico realizado como parte del proyecto, “Land Rights and Resource Management among Indigenous and Afro-Latin Peoples of MesoAmerica: Laying the Groundwork for Secure Livelihoods and Communities”. Ver (CCARC, MASTA, y FINZMOS, 2007).

7 Esta información se basa, en parte, en el informe inédito de Mark Anderson, elaborado como parte de un proyecto de investigación de CCARC sobre las formas de organización indíge na y afrodescendiente en la región (2001). El informe, que se llama “Black and Indi-genous Organizations in Honduras”, está en posesión del autor.



nacional, aprobación del Convenio 169 del OIT, y reclamaron posesión segu-ra sobre sus tierras y recursos comunales. Organizaron peregrinaciones, ocupaciones de oficinas gubernamentales, y protestas callejeras –en la más memorable de estas últimas, un grupo de militantes tumbaron una estatua de Cristóbal Colón ubicado en el centro de la capital, Tegucigalpa (Tábora, 2004). Aunque buena parte de la clase política tradicional se indignó frente a estos reclamos, y se opuso férreamente, ya existían presiones de los multi-laterales, especialmente el Banco Mundial, para más apertura. Sobre todo en cuanto a las demandas para reconocimiento de los terrenos comunales, la política estuvo bien articulada: tal reconocimiento cabía nítidamente entre los programas transnacionales de la “modernización del agro”, que se gestio-naron a lo largo de la región. Para el fin de esa década, la transformación profunda se había dado: aprobación del Convenio 169, reconocimiento del carácter multicultural de la sociedad hondureña, y una discusión candente sobre la cuestión del territorio.

La Mosquitia hondureña –zona amplia del noreste que abarca más o menos la misma área del departamento Gracias a Dios– apenas se recupe-raba del “estado de excepción” que fue impuesto por la guerra en la década de los años ochenta. Miles de refugiados Miskitu de Nicaragua vivían, para buena parte de esa década, en campamentos dirigidos por diversas organi-zaciones internacionales; hubo amplia presencia militar, tanto de los “contras” como del ejército hondureño y los jefes de ambos, los oficiales de los Esta dos Unidos; ante el peso de todo aquello, la presencia formal del gobierno hondureño, en cualquiera de sus tres niveles fue sumamente exigua.8 En todo el departamento de Gracias a Dios hubieron sólo dos municipios, uno con cabecera en Puerto Lempira (también la sede departamental) y otra en Brus Lagoon. La organización indígena MASTA (Mosquitia Asla Takanka), fundada en 1976, había pasado por una época de sumisión a los poderes que ocupa-ban la Mosquitia durante los años ochenta, pero recobraba fuerza como organización indígena prominente de la Mosquitia y participante central en las movilizaciones nacionales. A mediados de los noventa MASTA optó por una formalización de su organización federativa: cada conjunto de comunidades tendría su propia organización, que sería miembro de MASTA. Las primeras

8 Aún en 2004, cuando yo comencé a trabajar en la zona, la poca presencia estatal se notaba. La casa de gobierno del departamento de Gracia a Dios, en Pto. Lempira, estuvo en pleno deterioro, con madera de piso tan podrido que daba miedo pisar. El Gobernador de esa época suplementaba su salario en trabajo fuera de horas de oficina, como taxista.



en dar forma a esta tendencia fueron FINZMOS (Federación de Pueblos Indíge-nas de Mokorón y Segovia), con sede Mokorón, y RAYAKA (sede Belén en el oeste); en el curso de la próxima década, el territorio que MASTA abarcaba se dividiría primero en siete “federaciones,” y finalmente en diez (ver mapa 1). La acción de MASTA durante ese periodo de movilizaciones, que sonó más con el gobierno central, fue una reunión transnacional Miskitu, que juntaba a sus líderes con los principales de Yatama –la organización “hermana” nicara-güense– para hablar de intereses comunes. Aunque la declaración que se emitió al final de esa reunión no fue más allá de las generalidades, incitó temor profundo en las autoridades centrales. Despidieron a la gobernadora del departamento que había permitido la reunión, y encarcelaron a algunos de los organizadores. El meollo del temor fue la autonomía, sobre todo en vista del hecho de que ya existían tales derechos en Nicaragua, y que los Miskitu nicaragüenses tuvieron reputación de una destacada beligerancia. Por el momento, los Miskitu hondureños habían topado con los límites del recono-cimiento multicultural.

Mapa 1



Aunque los detalles políticos de la remunicipalización de Gracias a Dios quedan aún por investigar, la coincidencia con el periodo de auge de organi-zación Miskitu (y de otras organizaciones afrodescendientes e indígenas a nivel nacional) tiene un significado enorme. El departamento terminó la déca-da de los ochenta con dos municipios enormes, y para el final de los noven-ta ya habían seis (ver mapa 2). Llama la atención que la remunicipalización sigue la misma lógica espacial que las federaciones, sobre todo en la parte oeste del departamento. Los alcaldes de estos seis municipios, que se reeli-gen cada cuatro años, son en su mayoría Miskitu, muchas veces con trayec-toria organizativa dentro de MASTA. Pero una vez que se instalen como autoridad del gobierno local, la influencia e interpelación del Estado y de los partidos nacionales comenzará a perfilarse. A diferencia de MASTA, cuyos diri-gentes mantienen posturas aparentemente no partidarias, los alcaldes se eligen a través de un partido, con los compromisos correspondientes. También tienden a adquirir intereses propios respecto al territorio, dado que el caudal de impuestos municipales depende en parte de la extensión de los terrenos municipales. Más aún, el gobierno municipal representa una base de autori-dad política que compite con la de MASTA, y tiende hacia posturas menos beligerantes frente al Estado, que la organización indígena. Esta tensión se sintió claramente en el proceso de movilización por los derechos territoriales, que adquirió nueva fuerza en el periodo 2001 a 2007.

La historia reciente del reclamo territorial en la Mosquitia hondureña es de múltiples actores, llena de contradicciones, y en todo caso inconclusa. Aquí sólo se pueden mencionar los hitos sobresalientes. En los años noven-ta se dieron dos iniciativas importantes, ambas apoyados por la MOPAWI, una ONG nacional, como también organizaciones internacionales. Por un lado, se crean las condiciones para que FINZMOS negocie un “convenio de usufructo” con el Estado, que permite el aprovechamiento de los extensivos recursos forestales que se ubican dentro de la jurisdicción de dicha organización miembro de MASTA. Por otro lado, inició un ejercicio de mapeo participativo de las tierras indígenas de la Mosquitia, empleando un criterio metodológico prestado de la ecología humana, que se llama “áreas de subsistencia”. El mapa que resultó de este ejercicio (ver mapa 3) cobró mucha importancia en la conciencia colectiva Miskitu, como evidencia general de “toda la Mosquitia pertenece a nosotros”. Pero no dio base alguna para reclamo jurídico, dado que el concepto clave (“área de subsistencia”) se contraponía a la noción



Mapa 2

de un espacio demarcado, con dueños determinados, que requería el Estado.9 Un reclamo territorial más beligerante vendría en los años posteriores, paradójicamente de un diagnóstico financiado por el Banco Mundial (BM). Para finales de los años noventa, el BM ya había iniciado un programa nacional de “modernización del agro”, de nombre PATH (Proyecto Administración de Tierras Hondureñas), con valor de decenas de millones de dólares. Sobre todo en la Costa Norte, donde coexistían comunidades garífunas y fuertes intereses de desarrollo turístico, la demarcación de tierras comunales era precisa para el BM, porque en su defecto, la confusión y el conflicto podrían convertirse en obstáculo al avance de la “modernización”, su objetivo central.10

9 Por esta misma razón, intuyo, el Mapa MOPAWI (como fue denominado en la memoria colec-tiva) fue acogido ampliamente por el Estado. En los años posteriores, uno frecuentemente encontraba aquel mapa colgado en las oficinas del Estado que tuvieron injerencia en el traba-jo en la Mosquitia.

10 De hecho, la organización Garífuna OFRANEH protagonizó una protesta militante en contra de un proyecto de turismo financiado por el Banco Mundial, lo cual paró el proyecto y dio lugar al diagnóstico sobre reclamos Miskitu y Garífunas.



Para encaminar ese proceso de demarcación el BM autorizó un diagnóstico de mapeo participativo, y la ONG de nombre CCARC (Caribbean Central Ameri-can Research Council) ganó la competencia para realizar el estudio.11 Aunque por concepto el diagnóstico se limitaba a sólo quince comunidades, CCARC las escogió en estrecha coordinación con MASTA, para conformar una muestra que abarcaría toda la Mosquitia. A través de una metodología que cedió espa-cio amplio a los intelectuales orgánicos Miskitu, el resultado rebatió el reclamo comunal que prefería tanto el Estado como el BM, y dejó plasmado el princi-pio de territorio multicomunal (ver mapa 4). Este resultado puso al Estado y su proyecto PATH en entredicho: ¿deberían desconocer su propio diagnóstico o avalar su principio matriz, lo cual podría encadenar un reconocimiento de derechos territoriales de toda la Mosquitia a manos indígenas?

Mapa 3

11 Yo soy actor principal en CCARC, desempeño el rol de codirector del Diagnóstico, encargado del componente Mosquitia. El doctor Edmund T. Gordon fue codirector, encargado del componen-te Garífuna.



Mapa 4

El hecho de que la historia ha quedado inconclusa siete años después –ni un solo territorio ha recibido su título– es afirmación de la seriedad del dilema, pero también de otras complicaciones, entre ellas la tensión muni-cipio-territorio. En primer lugar, para que los reclamos territoriales adquie-ran viabilidad legal, tuvieron que enfrentar el problema de los traslapes. A invitación de MASTA, CCARC elaboró una metodología para el mapeo consen-suado de fronteras, y la implementó para el reclamo territorial de FINZMOS. El concepto clave de la metodología fue “pana pana luwi laka”, una frase en Miskitu que hace referencia al permiso de habitantes de territorios conti-guos para cruzar fronteras y ejercer derechos de usufructo.12 Con este avance, se podía presentar ante el Estado un reclamo que aparentemente reunía

12 Esta metodología fue elaborada por el geógrafo Joe Bryan, e implementada por un equipo interdisciplinario a cargo del técnico forestal Miskitu Marlene Arias. Fue presentado a MASTA y FINZMOS en julio de 2007. El trabajo formó parte de un proyecto más amplio, financiado por la Fundación Ford.



todos los requisitos especificados en la Ley de Propiedad (ver mapa 5).13 La se-gunda complicación fue que el reclamo territorial FINZMOS, que seguía las mismas fronteras de la organización, requería que FINZMOS ejerciera su personería jurídica propia, que en cambio implicaba un grado mayor de autonomía en relación a MASTA, la organización matriz. Las tensiones resul-tantes aún se negocian. La tercera complicación es la relación territorio-municipio. En los talleres del primer diagnóstico, donde se presentaban los resultados preliminares a las autoridades, los alcaldes mostraban poco entu-siasmo para el reclamo territorial, sobre todo cuando el territorio no coinci-día con las fronteras del municipio. En el caso del territorio FINZMOS, el acalde del municipio de Puerto Lempira, aunque fuera ex presidente de MASTA, siempre rehusaba colaborar y mostraba cierta hostilidad al proceso.14 Cuando representantes del Estado y del BM hacían cabildeo para la titulación, su modo de legalización preferida, generalmente encontraban en los alcaldes una audiencia receptiva.

Mapa 5

13 La solicitud de titulación, presentada a finales de 2007, está pendiente aún.14 La tensión básica se agudizaba en este caso, porque el municipio se encontraba en conflic-

to con la comunidad cercana de Mistruk, justamente por cuestión de tierras. Dicha comunidad se encontraba dentro del reclamo FINZMOS.



Aunque las condiciones políticas en la Mosquitia hondureña están dema-siado fluidas para permitir conclusiones definitivas, la tensión municipio-territorio se perfila con bastante claridad. El Estado amplió el número de municipios con el aparente motivo de extender su influencia, y de crear un contrapeso a la creciente fuerza organizativa de MASTA. Por cierto, un aspiran-te a la alcaldía en uno de esos seis municipios no prosperaba si no manejaba bien el discurso reivindicativo Miskitu, en el cual el territorio tiene lugar central. Pero en la medida en que los reclamos territoriales avanzan hacia la legalización, el desafío a la autoridad del alcalde se vuelve palpable. Una vez lograda la personería jurídica, el control sobre los recursos y la organiza-ción territorial propia, los territorios como FINZMOS podrían restar la rele-vancia del alcalde municipal, más allá de los límites del casco urbano de Puerto Lempira. La fluidez se da –entre muchas razones– porque el reclamo territo-rial aún no ha tenido éxito, y porque las implicaciones políticas y económicas de una tal concesión están aún inciertas, sujetas a negociación. En esta lucha continua para hacer valer el reclamo territorial, y para darle al territorio poderes amplios de autogobierno, es muy probable que FINZMOS y las demás federaciones de MASTA encuentren a los alcaldes Miskitu como apáticos, si no adversarios activos.

TUCURÚ, ALTA VERA PAZ, GUATEMALA: ¿EL MUNICIPIO COMO BASE DE LA AUTONOMÍA?15

El fortalecimiento del municipio fue una de las primeras iniciativas del gobier-no central guatemalteco, con el retorno a la democracia en 1986. Después de aproximadamente 30 años de gobiernos militares, casi lo mismo de conflicto armado interno, y culminando con una violencia del Estado de proporcio-nes genocidas, en 1984 el gobierno militar del general Mejía Víctores puso en marcha el Constituyente, que sentó la base para las elecciones nacionales de 1986. Arrasó Vinicio Cerezo, el candidato de la Democracia Cristiana (DC), y asumió la presidencia con una agenda dual: por un lado, el conflicto armado con la guerrilla continuaba, aunque de baja intensidad, lo cual implicó que

15 Esta sección se apoya directamente de la investigación realizada por el equipo CCARC, coordinado por el doctor Guillermo Padilla, e integrado por Carlos Ochoa García, Ángela Sa-rakan, Érica García y José Galarza. Ver Padilla et al. (2007).



las políticas contrainsurgentes del Estado siguieran vigentes; por otro lado, ganó Cerezo con mandato de la democratización. Dentro del primer año de su periodo, Cerezo había puesto en marcha los compromisos para la autono mía municipal, estipulados en la Constitución de 1985 (Puente Alcaraz y Linares López, 2004), los cuales parecen haber contribuido a ambos obje-tivos. La Constitución estipula una devolución sustantiva del diez por ciento del presupuesto nacional al gobierno municipal, según una fórmula que calcula la importancia del municipio, que adquirió el nombre “diez por ciento constitucional”. De repente, los municipios tuvieron amplios fondos que ejecutar, lo cual revitalizó las elecciones municipales, pero a la vez hizo que las autoridades electas asumieran nuevas responsabilidades para el bienestar, la gobernabilidad y el desarrollo local. El diez por ciento consti-tucional interpeló directamente a los activistas mayas: en vez de oponerse al Estado, ahora podrían tomar cargo del gobierno municipal y forjar su propio destino.

Con las primeras elecciones municipales de 1988, el número de alcaldes indígenas comenzó a crecer, revelando poco a poco tanto el potencial como los peligros de la descentralización gubernamental para el movimiento de dere-chos indígenas. Por un lado la movilización electoral, a través de partidos políticos establecidos y, aún más, con la formación de “Comités Cívicos”, dio impulso a una creciente ola de dirigentes indígenas locales, que repre-sentaban los intereses amplios de sus comunidades, y que usaron los fondos municipales para avanzar objetivos básicos de desarrollo local. En 1996 se fundó la Asociación Guatemalteca de Alcaldes Indígenas (AGAAI), para representar los intereses colectivos de este sector, y en el contexto de los recién promulgados Acuerdos de Paz surgió Fundamaya, una ONG dedi-cada exclusivamente al fortalecimiento de la gestión indígena del gobierno local. Por otro lado, muchos factores intervinieron para condicionar lo que pudo haber sido una relación fluida entre la presencia creciente de alcaldes indígenas y el florecimiento general del movimiento maya. Algunos de estos son: lealtades y dependencias mayores, tanto con partidos políticos como gobiernos de turno; conflictos locales graves alrededor del manejo de fon-dos, y una brecha constante entre las expectativas y las posibilidades del gobierno local para resolver problemas básicos. Después de dos décadas de experiencia, para cada alcalde indígena que cumplió con las expectativas,



hubo otro cuyo periodo estaba asociado con la ingobernabilidad, corrupción o ineficacia. Aun entre los “exitosos”, sólo algunos gobernaban a través de un fortalecimiento de los vínculos entre la administración local y la lucha por los derechos indígenas.

Especialmente a la luz de este record sumamente disparejo, la experien-cia del municipio de Tucurú, Alta Vera Paz es emblemática (ver mapa 6). Al comienzo del periodo resumido en los párrafos anteriores, Tucurú se encon-traba en un espacio político cultural radicalmente diferente, con muy poco en común con la primera ola de “mayanización” del poder municipal. Con la excepción de una media docena de comunidades pequeñas y marginales, el territorio amplio del municipio estuvo en manos de unas 40 fincas, cuyos dueños sostenían una relación cuasifeudal con los indígenas Q’eqchí (y en números menores Poq’omchí), que llevaron el nombre de “mozo colono”. Los patrones daban a “sus” mozos colonos para vivir, y pequeños terrenos para cultivar la milpa, a cambio de obligaciones mayores de trabajo, tanto en la finca donde vivían como en otros terrenos que pertenecían al finquero. El dinero que pasaba de las manos del finquero a la familia del “mozo colono” era poco –aun debajo del patético salario mínimo– dado que los parámetros principales de la relación fueron establecidos en especie (terreno por trabajo). Al comienzo de los años noventa el piso de este arreglo comenzó a moverse, afectado por la movilización indígena campesina, por un lado, y por las condi-ciones macroeconómicas por el otro. Quince años después, el mapa agrario de Tucurú estaría radicalmente transformado.

Los gestores de esta transformación fueron los Q’eqchí mismos, con el acompañamiento y apoyo estratégico de tres conjuntos de actores. Primero, en 1993 nace la Coordinadora Nacional Indígena Campesina (CONIC), funda-da por un grupo de activistas mayas que se formaron en la legendaria organi-zación revolucionaria Comité Unidad Campesina (CUC), con la cual después rompieron, por lo que experimentaron como ortodoxia y autoritarismo de la izquierda [ver Velasquez Nimatuj (2005), Bastos y Camus (2003)]. Una de las primeras arenas de acción de la flamante CONIC fue el valle del Río Polochic, Alta Vera Paz, donde los dirigentes ya tuvieron cierta experiencia con la organización clandestina de los campesino indígenas. Combinando tácticas de movilización directa con la lucha legal, CONIC desarrolló una estrategia brillante que obligaba al patrón a ceder parte de su finca, como pago de años de prestaciones laborales morosas. Segundo; en los primeros años,



cuando la estrategia tomaba forma, CONIC contaba con un aliado fuerte y altamente eficaz en la iglesia católica. El Padre Marco Tulio, guatemalteco con formación en la teología de la liberación, trabajaba enérgicamente en formar comunidades eclesiásticas de base, en predicar sobre los beneficios de la organización y lucha, y en participar hombro a hombro con CONIC en aras del empoderamiento indígena. El tercer elemento fue el poder munici-pal. A partir de las elecciones municipales de 1994, con la movilización en auge y el mensaje de cambio en el aire, llegó a ser electo el maestro indígena Jorge Balsells, con un programa de colaboración directa con la estrategia de CONIC. Ya para el año 1997, con los acuerdos de paz promulgados a nivel nacional, esta “tormenta perfecta” de fuerzas locales significó el comienzo del fin de la era de la finca en Tucurú.

Mapa 6



Condiciones macroeconómicas también contribuyeron a la transforma-ción. Al comienzo de los noventa, las fincas eran mayormente cafetaleras, con presencia menor de ganado, cardamomo y hule. Aunque el estado de salud financiera variaba según condiciones micro, todas las fincas eran vulne-rables a la estrategia de CONIC, y en el ámbito económico general de Guatema-la –y América Central–, estaban surgiendo nuevas oportunidades de inversión mucho más atractivas que las exportaciones tradicionales. Ya para finales de la década de los noventa y los primeros años del nuevo siglo, la caída repen-tina del precio mundial de café convirtió un escenario levemente desventa-joso en pleno desastre. En una época anterior, las ocupaciones de fincas que coordinó CONIC hubieran provocado respuestas vigorosas locales en defensa de la “propiedad privada” y llamadas urgentes para solicitar auxilio del Ejér-cito Nacional. Algunas de tales confrontaciones ciertamente se dieron. Pero por lo general, ante la ocupación de su finca y el reclamo por prestaciones laborales, los finqueros se mostraron anuentes a la negociación. A partir de 1997, cuando el gobierno federal fundó el Fondo de Tierras, cumpliendo con un compromiso en los recién firmados Acuerdos de Paz, el camino para la devolución de tierras se abrió aún más. A petición del finquero, el Fondo pagaría la finca y los ex trabajadores Q’eqchi asumirían la deuda.

Cuando el equipo de investigación CCARC se estableció en Tucurú en enero de 2007, el desmantelamiento de las fincas y el traspaso de tierras es-tuvieron bien avanzados, y la agenda de trabajo focalizaba cada vez más en el “qué hacer” después de haber adquirido las tierras. Especialmente en con-traste con el panorama de hacía dos décadas, las condiciones básicas de la tenencia de la tierra se habían vuelto sumamente heterogéneas: cada finca estaba en fase diferente y propia de parcelamiento; la mayoría de las comunidades indígenas ya “libres” con deudas pesadas; algunos gozando su tierra propia en forma individual, otros colectiva, casi todos con mucha incertidumbre frente al futuro. Habiendo acompañado a unos 50 grupos de “mozos colonos” en reclamar tierra y establecer comunidades propias, CONIC pidió a CCARC que apuntara más allá: hacia alternativas productivas para los que ya tuvieran tierra; y hacia una estrategia global para recapturar la energía política de los primeros años, articulando cada lucha colectiva a nivel de finca (o ex finca) en una visión integral. Esta última la resumieron los dirigentes de CONIC con la frase “municipio autónomo keq’chi”: un proyec-to económico, político y cultural capaz de consolidar los logros extraordina-



rios de la última década, y crear condiciones para que la mayoría keq’chi tomara control de su futuro colectivo.

La misma ambivalencia que caracterizó la introducción del “diez por ciento constitucional” en 1986 pesó sobre la visión del “municipio autónomo Q’eqchi” veinte años después. Como se había mostrado en los dos periodos seguidos de Jorge Basells, la movilización de base podía lograr la elección de un aliado, y el control del poder municipal traería beneficios amplios para la lucha. Por otro lado, la misma lógica electoral hizo sumamente difícil mantener ese control: cada dos años se volvería a competir, y los partidos políticos dominantes tuvieron mucha ventaja (dinero, organización, experien-cia) en la contienda. Ya para 2006, un candidato del FRG, el partido de Ríos Montt, había ganado dos periodos con fuerte apoyo de los restantes del poder local. Hubo un intento en 2007 de retomar el municipio con un alcalde cerca-no a CONIC, pero la lucha indígena fracasó por razones complejas. Tampoco se pudo depender de la parroquia, como antes. El Padre Marco Tulio había recibido un traslado repentino a Brasil, y su sustituto era de un ala sumamen-te conservadora de la Iglesia. Pero más importante aun, las necesidades habían cambiado: en vez de movilización y lucha, las comunidades ahora urgían respuestas económicas que les permitieran vivir de manera decente, además de pagar las deudas adquiridas. La lógica empresarial que este nuevo reto requería no calzaba bien con la sensibilidad y experiencia política de CONIC; como era de esperar, la finca de más éxito en lo económico comenzó a to-mar distancia de la organización que había acompañado su lucha en la fase ante rior. Para 2007 había surgido una Federación cuyo objetivo fue pro-veer estos servicios a las “fincas recuperadas”, lo cual implicaba una ruptura brusca con CONIC.

La estrategia de los ex trabajadores de las fincas, apoyada y elaborada por la Coordinadora Nacional Indígena Campesina (CONIC), gozó de un éxito extraordinario en su primera etapa, y confronta una incertidumbre enorme en la segunda. El cálculo básico de CONIC parece ser acertado: si la finca ocu-pada, que es la nueva unidad económica, también llega a funcionar como la base de la organización política, el alcance del movimiento será necesaria-mente limitado y disparejo. Algunos podrán superarse, muchos fracasarán, y el potencial transformador de la movilización tendería a diluirse. En cambio, la visión de una asociación de fincas ocupadas, que ejerce su influencia en todo el municipio y que comienza a recuperar el significado y la práctica de



un amplio territorio indígena, captura y canaliza ese potencial. Esta visión –de un municipio autónomo Q’eqchi’– motivó a CONIC para involucrarse en las elecciones municipales, promoviendo un candidato asociado con la organización y con el movimiento de ocupación de fincas. El hecho de que no tuvieran éxito aún no invalida la estrategia, pero sí nos ayuda a formu-lar preguntas críticas al respecto: ¿Se puede construir una autonomía indí-gena, con el municipio como base de la gestión política? ¿Cómo se lograría más que la “autonomía municipal”, que es, en última instancia, una reforma con parámetros creados y controlados por el estado neoliberal? Una pregunta semejante surge alrededor del territorio: ¿hay manera de garantizar legal-mente los derechos de propiedad adquiridos, sin sujetarse a la normaliza-ción de esta lucha, convirtiéndola en una reforma agraria dirigida por el mercado? Como el proceso transformador está en marcha plena, es imposi-ble que estas preguntas tengan respuestas claras. Lo que sí se puede aseve rar es que el movimiento ha logrado alinear –al menos en teoría– los tres ele-mentos (territorio, municipio, autonomía), pero sin poder probar la viabilidad de este alineamiento en la práctica.

CUENCA LIBRE, RÍO WANGKI/WASPÁM, NICARAGUA16

Con el triunfo de la revolución sandinista en 1979, después de unos pocos meses de coexistencia tensa, la Costa Atlántica estalló en conflicto. Los fac-tores causales fueron múltiples y complejos; una combinación de característi-cas arraigadas en la estructura e ideología del flamante Estado revolucionario, elementos de la cultura política costeña y la intervención inoportuna y flagrantemente ilegal de la CIA de los Estados Unidos [Hale (1994a), Gordon (1998), Gonzalez et al.] Gracias a las armas, fondos y promesas de los ope-rativos norteamericanos, pero también a la determinación de los “alzados” costeños, el gobierno eventualmente se encontró con la necesidad de nego-ciar. El ejército sandinista había logrado defender el territorio nacional, pero a un costo humano elevado, y hubiera requerido mucha más fuerza repre-siva aún para terminar con la rebelión. Motivado en parte por un cálculo francamente contrainsurgente, y en parte por un compromiso con una reso-

16 Punto de referencia principal de esta sección es el siguiente informe: Hale, Matamoros y Antonio (2007).



lución justa a demandas legítimas, al final del año 1984 el gobierno sandinis-ta entró en negociaciones con la facción de los alzados controlada por Brooklyn Rivera, y pocos meses después declaró la intención de reconocer los derechos costeños a la autonomía. Aunque promulgada bajo condiciones políticas muy propias, la ley de autonomía, finalmente aprobada en 1987, bien se podría considerar como ejemplo avanzado de la ola del multiculturalismo que se generalizaría en Centroamérica en los años noventa. Se completaría el cuadro hasta el año 1990, cuando los sandinistas perdieron las elecciones nacionales y comenzaron quince años de gobiernos neoliberales.

Tanto el proceso de negociar la ley de autonomía (“Ley 28”), como el conte-nido del mismo, reflejaron la profunda ambivalencia en las condiciones que dieron lugar a su concepción. Pocos países latinoamericanos han tomado el paso audaz de reconocer derechos básicos de autonomía, con estructu-ras de gobierno, representantes elegidos, presupuesto, potestades especí-ficas. A pesar de todas las críticas que pueda haber respecto al régimen de autonomía en Nicaragua, es preciso comenzar con el hecho de que han sobre-vivido casi 20 años, y que su funcionamiento ha marcado profundamente el rumbo de la política regional costeña. Por cierto, las críticas son nume-rosas y de múltiples perspectivas. Los sucesivos gobernantes neoliberales despreciaron la autonomía como producto de los “errores sandinistas”, tomando una postura dual que ha contribuido mucho a su debilitamiento: denegando su debido apoyo financiero, por un lado, y recolonizando los espacios autónomos por medio de partidos políticos nacionales, por el otro. Las críticas de actores claves costeños, que comenzaron en el proceso de la “consulta” y siguen hasta la fecha, van más al grano: la falta de meca-nismos funcionales para el reconocimiento de los derechos territoriales dentro de la región autónoma; debilidades fatales de atribuciones y poderes frente al gobierno central; falta de mecanismos para evitar la presencia cada vez mayor de la población mestiza dentro del territorio, y su ejercicio del poder dentro de la estructura gubernamental; competición y confusión entre los dos niveles de gobierno local (lo “autónomo” y lo municipal). Brooklyn Rivera y sus seguidores de Yatama refieren a una selección de estos puntos como una agenda para la reforma de la Ley 28, con el fin de implementar una “autono mía verdadera” (Wilson, Gonzalez y Mercado, 2008: 204-206).

De todos esos problemas, la confusión/competencia entre los dos niveles de gobierno local es particularmente relevante al argumento presente, por la



ambivalencia que expresa respecto al principio básico de autonomía, como también por lo impredecible de sus consecuencias posteriores. Durante el proceso de consulta y deliberación que produjo el proyecto de ley, hubieron muchos temores por parte de dirigentes nacionales sandinistas de “separa-tismo” indígena, que se tuvieron que apaciguar para que la ley fuera viable. Varios elementos específicos fueron formulados con este propósito: el que permitió que los partidos políticos compitieran para los escaños regionales, el condicionamiento del poder autónomo en relación con el gobierno central (artículos 23, 24 y 29), y los tres artículos (artículos 7, 17 y 24) que garanticen la continuidad del régimen municipal en el seno del gobierno autónomo. El cálculo original de los sandinistas en mantener el municipio fue, segura-mente, que su vínculo orgánico a “la ley de la materia” (artículo 17) sería un contrape so al poder autónomo. Así fue, especialmente en los primeros años, cuando conflictos de índole diversa, falta de fondos y otros factores limitaron el buen funcionamiento del gobierno autónomo.17 Si bien la persistencia del gobierno municipal funcionó como contrapeso al gobierno autónomo, crean-do tensio nes fuertes en varios lugares como el Río Wangki, también ofreció una vía alternativa por la cual las fuerzas locales podrían fortalecer su po-sición. El primero entre ellas, que logró usar las elecciones municipales como vía al poder, fue el movimiento (después partido) Yatama.

En los primeros años de la década de los noventa Yatama no parecía buen candidato para un ascenso político, y la narrativa de su revitalización espec-tacular aún no se ha contado por completo. En las elecciones de 1994, el número de concejales de Yatama bajó de 28 a 13, número que se mantuvo hasta 2006. En el año 2000 el FSLN hizo un pacto nefasto con el partido gobernante (Partido Liberal Constitucionalista o PLC), que eliminó la “suscrip-ción popular”, y efectivamente excluyó a Yatama (y otras fuerzas políticas locales) de la contienda electoral, tanto municipal como autónoma. Yatama registró un reclamo ante el sistema Interamericano de Derechos Humanos que al final, en 2005, fue exitoso. Con el impulso de esta victoria legal, que fortaleció su reputación como fuerza política leal a los intereses costeños, Yatama ganó las tres elecciones municipales claves en la RAAN en 2004, y

17 En el sur las comunidades se movilizaron para reclamar sus propios gobiernos municipales, como garantía de representación política que el régimen autónomo no proveía, y como fuente posible de fondos federales, añadiendo tres municipios al RAAS después de 1990.



expandió su influencia en la RAAS también.18 Esta consolidación de control sobre los municipios claves, en cambio, se convirtió en punta de lanza para su estrategia electoral a nivel de las dos regiones autónomas. Ya para 2006, aumentó su número total de concejales a 18, y negoció el derecho de nombrar el Coordinador del Gobierno del RAAN. Cuando Daniel Ortega preparaba su retorno al poder en 2006, forjando pactos con todos sus anteriores enemigos políticos, era lógico invitar a Yatama; Brookyn Rivera acordó, logrando la promesa firme de que Ortega, cuando fuera presidente, apoyaría los pasos necesarios para implementar, por fin, una “autonomía verdadera”.

En las comunidades que comprenden el territorio “Cuenca Libre” del Río Wangki arriba (ver mapa 7), se pueden apreciar las consecuencias transfor-madoras, y un tanto contradictorias, de esta convergencia entre el gobierno sandinista de Ortega y Yatama. Estas comunidades pertenecen al municipio de Waspám, uno de los más grandes de Nicaragua. El gobierno muni-cipal ha tenido alcalde de Yatama desde 2004, en el comienzo del proceso de su revitalización, pero es muy difícil que el gobierno municipal –con pocos recursos y capacidad técnica– haga mucho para atender las necesidades urgentes de sus moradores, dispersos en un territorio tan inmenso, y tan poco accesible. Como respuesta a esta evidente incapacidad, las comunida-des como las del Cuenca Libre han comenzado a reclamar y gestionar fuertemente a favor de la legalización de sus territorios, que funcionarían tanto como unidades económicas, como también base de organización política administrativa. Este clamor por los derechos territoriales figura, a la vez, de manera central en el planteamiento de Yatama respecto a la “autonomía verdadera”. Si bien es cierto que la Ley 445, promulgada en 2003, estableció los mecanismos institucionales y procedimientos para la demarcación y titulación de los territorios multicomunales de la región, para 2006 había muy poco avance hacia su implementación.19 Con el pacto Yatama-FLSN de 2006 y la posterior elección de Ortega el impasse se superó, dando lugar a una ola de “reterritorialización” de ambas regiones. Tanto las comunidades de Cuenca Libre, como las de unos seis territorios más, esperaban pronto

18 El Consejo Electoral dejó a Yatama competir en las elecciones de 2004, aun cuando el juicio no había concluido, en anticipación de un resultado favorable.

19 En 2005 el gobierno de Bolaños concedió cinco títulos, todos dentro del parque nacional Bosawas, reclamos que se habían venido preparando desde hace una década (Stocks, Mcmahan y Taber, 2007). Después de estas acciones, el proceso se estancó.



lograr títulos, y comenzaban a funcionar, al menos de facto, como cuarto nivel de gobierno, con mandato de manejar sus propios recursos naturales y ejer-cer funciones básicas de autogobierno. En una versión de la futura refor-ma a la Ley 28, los territorios desplazarían a los distritos electorales, y pasarían a ser la base de la representación política en el gobierno autóno-mo regional, lo cual aumentaría aun más el rol del territorio en relación al municipio.

Mapa 7

El gobierno municipal ha tenido una relación variada con la autonomía en la Costa Atlántica, pero en 2004 predominó la simbiosis. Al principio fue al revés: mantener la fuerte presencia de los municipios durante la formu-lación de la ley de autonomía en los años ochenta, fue iniciativa desde arriba para garantizar la injerencia del Estado central, y para crear un contra-peso al reclamo autonómico costeño. Sin embargo, quince años después,



la disputa de las elecciones municipales sirvió a Yatama como trampolín para recuperar su protagonismo, y volver a ser una fuerza política dominante en la región. La paradoja se acentúa, en la manera que Yatama asciende con la bandera de la legalización de los territorios indígenas, que hacen realidad a través de su pacto con Daniel Ortega. Aunque no se puede aún decir con certeza, parece probable que esta “reterritorialización” de la Costa signifi-que una disminución del poder y gestión de los municipios. Para el futuro cercano, la pregunta clave gira en torno de lo que los dirigentes de Yatama llaman “la autonomía verdadera” y los principios correspondientes que guiarían la reforma a la ley. Si la gestión territorial llega a desplazar al muni-cipio y a otros espacios (por ejemplo, los distritos electorales) como la unidad política operante, ¿significaría un fortalecimiento de la autonomía, o más bien una mayor fragmentación? Yo he asumido el primero, sobre todo porque “territorio” ha sido reclamo histórico del pueblo Miskitu desde hace más de un siglo (Hale, 1994b). Pero veo también una base de temor el escenario contrario: que los sectores poderosos mantengan control sobre lo estratégico, descarguen responsabilidad para lo demás, y que la “autonomía” se fortalez-ca justamente en lugares que son menos viables para generar una vida digna para sus habitantes.

CONCLUSIONES

El punto de partida de este ensayo es lo profundo y contradictorio de las transformaciones que se han dado en los estados y sociedades centroameri-canos, desde el cierre de la época revolucionaria. Estas transformaciones incluyen, por un lado, el modo de producción y acumulación económica, y por otro, el modelo de ciudadanía –dejando atrás el estado territorial a favor del multiculturalismo neoliberal. Si bien dichas transformaciones se dan en el contexto de una consolidación democrática y del clamor por los derechos culturales, estas características no son suficientes para entender sus con-secuencias. El multiculturalismo, bajo ciertas circunstancias, puede contribuir a la consolidación de las nuevas condiciones de dominación, haciendo más difícil e improbable el avance hacia la justicia social e inclusive, al empode-ramiento étnico. La conclusión no es que las reformas multiculturales son dañinas, sino que su impacto es contingente: depende de cómo sean apro-



piadas por los protagonistas, y qué tan posible es llevarlas más allá de sus límites establecidos.

Este argumento general –sobre lo contingente de las reformas– vale también para la indagación más específica sobre la relación entre la descentra-lización municipal y el giro territorial. Se notó primero que las dos tenden-cias tienen lógicas que caben nítidamente con las reformas neoliberales, pero también que ambas han sido utilizadas para llevar adelante reclamos y movilizaciones que van más allá de esos parámetros restringidos. Una se-gunda observación sigue: que la relación entre estas dos políticas varía marcadamente, desde la tensión abierta (Honduras), hasta la simbiosis (Ni-caragua), con el caso de Tucurú (Guatemala) en el medio entre estos dos. De igual importancia, intenté reflexionar sobre la relación entre esas dos polí-ticas y la autonomía –el reclamo central del movimiento indígena contem-poráneo en Centroamérica. Advertí que a primera vista, la noticia es positiva: tanto la descentralización como el giro territorial implican una devolución de poder, recursos y autoridad desde esferas más agregadas, y eso lógica-mente refuerza la gestión autonómica. Las dudas comienzan al recono-cer que ambos también son tecnologías de gobierno, que involucran a los sujetos en rutinas administrativas (el municipio) y reglamentos jurídicos (el territorio), que condicionan considerablemente la autonomía lograda. Más aun cuando florecen las tensiones entre estas dos tendencias, lo cual minimiza el alcance de cada uno, porque requieren el gasto de energías po-líticas en la negociación entre sí, en vez de propósito común contra adversa-rios mayores.

Una duda más de fondo –que planteo no tanto como conclusión, sino pre-gunta que surge de esta línea de investigación– tiene que ver con la imagen actualizada de Wolf, y sus implicaciones para la viabilidad de la autonomía tal como se concibió en la época pasada. Dicho de manera brusca, la preocu-pación es que los estados comiencen a propiciar la autonomía como estra-tegia de gobierno para los “espacios vacíos” que carecen de valor sobresaliente dentro del nuevo modelo económico. Si fuera así, no necesariamente sería regresiva. La autonomía es reclamo desde abajo; es muy posible que los protagonistas puedan vivir bien sin la injerencia del Estado, si cuentan con un mínimo de articulación con la economía globalizada. Pero si es así entonces,

de acuerdo con la imagen actualizada de Wolf, habría que conformarse con



una noción de autonomía que abandona las pretensiones mayores de

transformación sociopolítica, y que deja a otros la tarea de incidir en el

Esta do y en la sociedad dominante. Las “guerras de las barriadas” serían, en

este caso, problema de otros, no de los movimientos autonómicos.Otra manera de enfrentar este dilema, que también se encuentra plantea-

do en los debates y en la práctica política de los movimientos y organizacio-nes de base, es que ya es hora de repensar la autonomía. Ofrezco algunas reflexiones en esta línea, a manera de conclusión, más para generar debate que cerrar con certezas. Primero, los zapatistas, entre otros, han abierto una ventana distinta a esta discusión, con su planteamiento de las “autono-mías sin permiso”. Hay mucha menos posibilidad de una sumisión a los modos de gobierno dominantes, si la autonomía se ejerce con reglas propias. Pero quizá aumente el riesgo, en este caso, de que los poderes de gobierno logrados sean restringidos a “espacios vacíos” y, por ende, funcionales para las nuevas relaciones de dominación económica y política. ¿Cómo pensamos, pues, las posibilidades de las “autonomías sin permiso” para generalizarse, y efectuar transformaciones sociales más amplias? Segundo, pareciera que las autonomías, cada vez más, tienen que abarcar espacios urbanos y archi-piélagos trasnacionales. ¿Cuáles son los preceptos tradicionales de la autono-mía que la articula tan férreamente a espacios rurales –y a espacios homogé-neos sin interrupción? ¿Sería posible mantener la fuerza de la identidad cultural como base de la reivindicación, pero desenfatizando la articulación tan arraigada entre identidad, lugar y espacio? Finalmente, regresamos a la relación entre autonomía y territorio. Si bien es cierto que el “giro territo-rial” es una buena noticia para los reclamos de autonomía, sería mejor aun si hubiera manera de concebir los derechos de posesión de manera que no ceda completamente a la lógica jurídica liberal del Estado. Por ejemplo, si las comunidades avalaran, con base consuetudinaria, principios como el pana pana luwi laka (libre traspaso recíproco) de la Mosquitia de Honduras, se abriría brecha para promulgar una autonomía que abarque derechos de pro-piedad, y que a la vez cuestione la autoridad única del Estado para consagrar y monitorear tales derechos. Cada una de estas preguntas corresponde a desafíos directos a preceptos básicos del orden neoliberal, confirmando así la suma importancia de las luchas indígenas en los futuros procesos de transfor-mación social en Centroamérica, que apenas se han comenzado a visualizar.



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Bolivia y su “gobierno de los movimientos sociales”. Una mirada desde el Movimiento Cocalero del ChapareMaría Eugenia Brockmann Rojas*

Villa Tunari estaba convulsionada la mañana del 25 de junio de 2008. Era claro que algo había pasado, ya que la gente entraba y salía de la alcaldía con prisa, los mototaxis circulaban por la avenida frente a la municipali-dad, y unas 30 personas se amontonaban en las puertas de la alcaldía. No es extra ño que la gente se reúna fuera de la alcaldía, pero esa mañana había cierto nerviosismo que se sentía en su cuchicheo apresurado. Me acer-qué a uno de los guardias para preguntar qué había pasado, cuando me topé con un reportero de la “Kausachun Coca”,1 la radio emisora de las Seis Federaciones del Trópico de Cochabamba. Enrique,2 el reportero, esta-ba transmitiendo en vivo para la radio el anuncio de la expulsión de USAID del trópico del Chapare:

Cochabamba-ERBOL. La Federación de Cocaleros de Chimoré determinó hoy en su Décimo Sexto Congreso expulsar de esta región del trópico cochabam-bino a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID, por un presunto financiamiento a grupos que atentan contra la democra-cia boliviana. Al igual que el Presidente Evo Morales, los cocaleros acusan

* Agradezco a Kristin Norget por su confianza y apoyo para escribir este artículo. Sus comentarios críticos y sugerencias son fuentes de inspiración que siempre desafían el pensar. Gracias a Philip Oxhorn por sus comentarios a versiones previas de este manuscrito. Una versión preliminar de éste fue presentada en la “Reunión Internacional sobre Gobiernos Locales Contemporáneos en América Latina”, organizada por el Woodrow Wilson Center for Interna-tional Scholars y el Instituto de Investigaciones Sociológicas de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, 2 y 3 de octubre de 2008.

1 Viva la Coca, en quechua.2 Los nombres de personas entrevistadas han sido cambiados para preservar el anonima to,

salvo los casos de altos dirigentes del MAS, quienes son personas públicas y aceptaron ser identificados.


316 • María Eugenia Brockmann Rojas

a USAID de financiar acciones para desestabilizar al gobierno del Movimien-to al Socialismo-MAS. El alcalde de Chimoré, Humberto Guardia, denunció que en los 14 años que la Agencia de los Estados Unidos para el Desarro-llo Internacional-USAID se encuentra en la región, no vieron ningún avance en el desarrollo del trópico cochabambino “Son 14 años que USAID está con nosotros y han gastado mucho dinero, nunca se ha visto el desarrollo de esta zona. Este miércoles será la última actividad en Chimoré”, enfatizó Huberto Guardia. Terminó la transmisión.

Enrique me aclaró que si bien ésta era una decisión de la Federación de Chimoré, en realidad era también una decisión de las Seis Federaciones. “El fin de semana”, continuó, “se reunieron aquí en la alcaldía, dirigentes, alcal-des y diputados del MAS3 para tomar esta decisión”. Entendí entonces por qué el viernes pude contactar y conversar con varios miembros de la Coordinado-ra de las Seis Federaciones. Enrique estaba esperando al vicepresidente de la Federación del Trópico y diputado del MAS, Asterio Romero, para hacerle una entrevista y acompañarlo a distintas localidades a pintar y sacar carteles que presenten el logotipo de USAID. “Es un acto simbólico que tendrá mayor incidencia después”, dijo. Acordamos caminar juntos en dirección de las ofi-cinas del Instituto Nacional de Reforma Agraria-INRA, institución que recibe financiamiento de USAID para el proceso de saneamiento de tierras. La oficina estaba vacía y cerrada. Luego, Enrique recibió una llamada que le comunica-ba que el diputado Romero se había ido a Cochabamba.

Las otras personas que estaban alrededor de la alcaldía no tenían ma-yor información, así que decidí partir a Villa 14 de Septiembre, lugar en el que tenía una reunión programada con un ex dirigente sindical. Al llegar a Villa 14, como la llaman los chapareños, me dirigí a la casa de don Jerónimo, lugar en el que encontré dos técnicos del cacao que venían de los Yungas de La Paz, zona donde se cosecha la coca “dulce”, permitida según ley.4 Me explica-ron que estaban en el Chapare recolectando muestras de cacao para un estudio sobre cacao y rendimiento, que era parte de un proyecto mayor finan-ciado por la cooperación danesa-Danida. Don Jerónimo, además de tener cí-tricos y coca, tiene el mejor cacao de la zona, según supe después. Les pregunté si habían escuchado algo sobre la noticia de la expulsión de USAID

3 Movimiento al Socialismo, partido liderado por el presidente de Bolivia, Evo Morales.4 La zona de los Yungas de La Paz es además productora de cítricos, cafetales, cacao, té

verde y otros productos subtropicales. La coca del Chapare es considerada “amarga” compara-da con la de los Yungas de La Paz, por eso algunos sostienen que la coca chapareña se va “directo” al narcotráfico, ya que la de los Yungas sería la coca preferida por su sabor.


Bolivia y su “gobierno de los movimientos sociales” • 317

a lo cual uno respondió: “Sí, y como no los quieren aquí, que se vayan a los Yungas que allá los esperamos con los brazos abiertos”. Los técnicos se despidieron y se fueron con una carga de 50 libras de cacao.

Don Jerónimo, usualmente de hablar tranquilo y pausado, se disculpó rápidamente luego de saludarme “por no poder atenderme”, ya que tenía una reunión de emergencia en el sindicato. Le pregunté si tenía algo que ver con lo de USAID y me dijo: “Sí. Imagínese que los de USAID habían comprado grandes extensiones de tierra en Santa Cruz y tienen a gente trabajando para ellos en calidad de esclavos, de explotación…” Le pregunté cómo se había ente-rado de aquello y me respondió “todos saben. Es una barbaridad y como ex dirigente tengo que organizar… tenemos una reunión urgente entre diri-gentes para ver qué vamos a hacer”. Se volvió a disculpar despidiéndose, y partió apre surado a su reunión en el mercado de la coca de Villa 14.

Esa tarde en Villa Tunari, doña Celestina me recordó que USAID estaba siendo expulsada porque financiaba con 100 dólares americanos diarios a cada miembro de la Juventud Cruceñista.5 “Así es pues, USAID les financia para que hagan violencia y desestabilicen a nuestro presidente”. Le pregun-té cómo sabía esto y me respondió: “Así dicen pues.” ¿Quiénes?, insistí. “Todos”, respondió. Escuché ese argumento repetidas veces en el Chapare.

Inicio este artículo con esta historia no con el objetivo de describir la histó-rica, compleja y tensa relación entre los gobiernos de Bolivia y Estados Unidos,6 sino más bien como un ejemplo que ayude a explorar la relación entre el movimiento cocalero del Chapare boliviano y los gobiernos locales de la región por un lado, y éstos con el gobierno central por el otro. El aná-lisis de esta relación cobra relevancia en el contexto actual en el que por primera vez en la historia de Bolivia, y algunos dicen del mundo, se elige a Evo Morales, un presidente “indígena”, quien ha puesto en marcha un proyec-to cultural y político-económico con claras líneas étnicas que aspira a romper

5 La Unión Juvenil Cruceñista (UJC) es una organización fundada en 1957 en la ciudad de Santa Cruz. En ese entonces sus objetivos giraban en torno a la defensa de regalías petroleras para su departamento. En los últimos años, la UJC ha ganado notoriedad por su ferviente y violenta oposición al gobierno de Evo Morales y su defensa de la nación camba. La Federación Internacional de Derechos Humanos la califica como una organización paramilitar afín al Comité Cívico pro Santa Cruz, y condena sus actos por ser violentos, racistas y discriminadores (Eid, 2008).

6 Los trabajos de Dunkerley (1984); Blasier (1985); Lehman (1999); Klein (2003); y de Mesa (2001) parcialmente analizan las complejas y tensas relaciones de Bolivia con Estados Unidos. En cuanto a la particular relación entre ambos países en el contexto de la lucha contra el narcotráfico, ver Léons (1997b); Sanabria (1997); y Gamarra (1994).



–o al menos terminar– con la exclusión y marginación histórica de pueblos indígenas de Bolivia.7

La llegada al poder de Morales es más que un simple cambio de gobier-no o gobernante. Representa un cambio de cómo el poder político del Estado es visto en un país cuya mayoría indígena había sido gobernada hasta enton-ces por una minoría blanca o mestiza. La promesa de forjar un “gobierno de los movimientos sociales” en el que éstos participen del quehacer y deci-siones gubernamentales, junto con su asunción a la presidencia trae conse-cuencias en cómo el poder es ejercitado no sólo en el gobierno central sino también en los ámbitos locales (ver Canessa, 2007b; Albro, 2007). Este artículo busca señalar algunas características de esta “nueva forma de gober-nar”, como comenta un dirigente cocalero entrevistado, desde la perspectiva de líderes del movimiento cocalero y de los gobiernos locales del Chapare. La particularidad de estos gobiernos es que son liderados por dirigentes que gozan de una amplia trayectoria dentro del sindicalismo y movimiento coca-lero, cuestión que torna borrosas y difusas las fronteras y distinciones entre sindicato y municipio.

Evo Morales se autoidentifica como indígena,8 lo cual ha influenciado los sentidos de identidad de la gente.9 Su promesa de llevar a cabo una Asam-blea Constituyente en la que Bolivia se reimagine y reinvente ha traído consi-go intensos debates de quiénes somos como bolivianos y como indígenas.10

7 El Plan de Desarrollo de la administración de Morales “se basa en la concepción del Vivir Bien, propia de las culturas originarias e indígenas de Bolivia. A partir de los elementos comunitarios enraizados en los pueblos indígenas, en las comunidades agrarias, nómadas y urbanas de las tierras bajas y las tierras altas, postula una visión cosmocéntrica que supera los contenidos etnocéntricos tradicionales del desarrollo” (Bolivia, 2006: 10).

8 Morales, en discursos públicos, muchas veces habla en plural a nombre de los indígenas. Ver en especial su discurso al darse a conocerse los resultados de las elecciones presidenciales en diciembre de 2005 (Morales, 2005).

9 La autoidentificación es uno de los aspectos más importantes en las definiciones sobre indi-geneidad, en instrumentos internacionales como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Convención 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

10 Mientras se escribe este artículo, los bolivianos acuden a las urnas para aprobar o no la Nueva Constitución Política del Estado la cual define a Bolivia en su Art. 1 como “Bolivia se cons-tituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”. Su Art. 2 estipula “Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley” (Bolivia, 2008).



Es por eso que en esta “nueva forma de gobernar” es clave abordar el tema identitario.

A primera vista, pareciera fácil decir quién es o no indígena en Bolivia. Sin embargo, una mirada más cercana a aquellos (auto) identificados como indígenas muestra que no es una cuestión fácil de solucionar ni mucho menos tiene una única respuesta. En el Chapare, por ejemplo, muchos de los concejales, alcaldes y dirigentes cocaleros con quien conversé se identi-fican como “indígenas” u “originarios”. Curiosamente, esta autoidentificación contrasta con la de las bases, la de los miembros de los sindicatos agrarios, quienes tienen una percepción más fluida y compleja sobre sí mismos. ¿Qué significados adquiere identificarse como “originario” a nivel local? ¿Cómo inter-preta la población del Chapare esta identificación de sus líderes con identi-dades indígenas originarias? ¿Qué efectos tiene esta identificación en prácticas de gobernabilidad, por ejemplo en términos de legitimación?

Este artículo es un primer acercamiento al análisis de estos temas, ya que forma parte de un proyecto mayor que explora significados emergentes de indigeneidad en el discurso y práctica del gobierno boliviano, buscando examinar cómo éstos son reinterpretados, adueñados, rechazados y nego-ciados en los niveles locales. Basado en un trabajo etnográfico de 8 meses y medio entre junio de 2007 y agosto de 2008, en el que realicé entrevistas estructuradas y semiestructuradas con líderes del movimiento cocalero a nivel nacional y local, como también con ex dirigentes y miembros de las bases del movimiento, la investigación explora los impactos mutuos que generan estos discursos identitarios y la politización de identidades indí-genas tanto en el gobierno como en el movimiento cocalero.11

Comparto el enfoque expuesto por Andrew Canessa (2007) de que la indi-geneidad debe ser vista más como un posicionamiento político que una identidad primitivista y estática. Este posicionamiento permite a los “indíge-nas”, por su histórica condición de exclusión y marginación, articular un lenguaje que critica al neocolonialismo, a la globalización y a los estados-naciones, y repercute en una población mayor. Este particular posicio-

11 El trabajo de campo se realizó en tres etapas. La primera entre junio y agosto de 2007; la segunda entre mediados de septiembre y diciembre de 2007, y la tercera entre junio y agosto de 2008. Esta investigación se nutre también de trabajo de campo preliminar realizado durante 8 semanas en 2005 y 12 semanas en 2006, el cual permitió establecer contactos con líde-res cocaleros, agentes gubernamentales, académicos, ONG, y así orientar el enfoque del estudio iniciado el 2007.



namiento permite entonces presentar temas tan variados como son la expor-tación del gas, la privatización del agua y relaciones diplomáticas con otros países, como aspectos que forman parte del discurso indígena.12

Este estudio se sitúa en la literatura antropológica que reconoce la com-plejidad de la descripción de identidades que son flexibles, fluidas y relacio-nales. Como Warren y Jackson señalan, las “identidades no son sólo fluidas, no son sólo múltiples, son múltiplemente fluidas y siempre relacionales, lo cual presenta desafíos analíticos y conceptuales a los antropólogos” (2005: 561).13 Asumiendo este desafío, busco analizar la relación entre discursos emanados desde el gobierno central sobre identidad, y la población que es definida como indígena. No olvidemos que es el Estado, a través de dis-cursos y herramientas (como censos) quien define quiénes son o no indíge-nas (ver Canessa, 2007).14

Estudios antropológicos recientes no sólo sugieren que hay múltiples formas de ser indígena, sino también múltiples formas de expresar esa indi-geneidad en determinado tiempo y lugar (Gustafson, 2002). Por esto, se debe prestar atención a las “identidades” (en plural) con especial atención a su forma-ción y presentación en términos de procesos y relaciones (Warren y Jackson, 2005), lo cual puede iluminar el porqué de las discrepancias entre discursos identitarios.

El artículo se divide en tres partes. La primera, reseña brevemente la historia del sindicalismo cocalero mostrando sus raíces en la Revolución de 1952, y pasando al momento actual en el que se constituye como un fuerte movimiento social y partido político capaz de ganar elecciones locales y

12 Laurie y sus colegas (2002) y Assies (2003), analizan la “Guerra del Agua” de Cochabam ba, mostrando cómo el movimiento hábilmente articula un lenguaje de protesta en el que deidades indígenas, como la Pachamama y el Wira dios son invocados para “defender” el agua. La retóri-ca del movimiento que ganó el apoyo nacional e internacional arguye que el agua es un elemento de la naturaleza y fundamental para el balance ecológico de las comunidades indígenas y por tanto, comercializarlo atenta contra estos dioses. Este movimiento, conocido mundialmente por representar un triunfo contra la globalización (Albro, 2006), no fue conformado únicamen-te por campesinos indígenas, sino que trabajadores urbanos, amas de casa, estudiantes, fueron también actores fundamentales de esta “guerra”. En Bolivia, estos eventos han sido analizados como movilizaciones plebeyas (García Linera, 2002) y no necesariamente como “indígenas”, si bien se reconoce su participación. Albro (2005) y Canessa (2006, 2007) argumentan que si bien Evo Morales en Bolivia era visto como un líder cocalero, a nivel internacion él reconoció los beneficios de la identificación indígena.

13 Original en inglés, traducción mía.14 En Bolivia hoy, la probable nueva Constitución Política del Estado seguramente tendrá un

impacto en los discursos identitarios ya que reconoce 36 naciones indígenas, con derecho a autonomías y formas de justicia comunitaria, entre otros.



nacionales. En este breve recuento histórico se quiere iluminar la fortaleza que tienen los discursos estatales en forjar identidades. La segunda parte explora la relación entre sindicato y gobierno local, vista desde la particu-laridad de la municipalidad de Villa Tunari. Esta sección muestra cómo el sindicalismo cocalero, a través de su movilización organizada, ha creado un gobierno municipal en el que las fronteras entre éste y el movimiento cocalero sindical se tornan borrosas, constituyendo esta “nueva forma de gobernar”. La última parte del artículo describe la retórica utilizada por los dirigentes locales, la cual pone el énfasis en la autoidentificación indígena. Esta retórica es contrastada con la percepción de “las bases” de los cocaleros, quienes muestran que su identidad es más compleja, diversa y rica, y que no necesariamente encaja con el discurso de sus líderes locales y nacionales.

EL CHAPARE Y EL MOVIMIENTO COCALERO

Paraíso e infierno. Así es descrita, a menudo, esta húmeda zona tropical del departamento de Cochabamba, cuyo corazón se encuentra a unos 180 kilóme-tros de la ciudad de Cochabamba. La zona que se conoce como “el Chapare”, abarca una amplia región que comprende tres provincias del departamento de Cochabamba: Tiraque, Carrasco y Chapare.

No hay una producción historiográfica rica ni muchos estudios arqueo-lógicos de esta zona de Bolivia, especialmente si se la compara con la produc-ción sobre los pueblos andinos del oeste del país. Se sabe que los Yuracarés y Yuquis habitaban esta zona antes de la llegada de los españoles –y aún la habitan– y que se trató de “reducirlos” innumerables veces (Rodríguez Ostria, 1997). De acuerdo con Alison Spedding (2004), el primer asentamiento que los jesuitas fundaron fue Villa Tunari en 1695.15 Sin embargo, la coloni-zación de esta zona no tuvo éxito. Innumerables intentos por lograr asen-tamientos permanentes se toparon con la realidad de un clima complejo, con tupidos bosques y caudalosos ríos que hacían dificultosa la sobrevivencia. El difícil acceso a la zona y la ausencia de caminos añadieron complejidad y obstáculos a las misiones colonizadoras. Es recién, en 1920, que se logran asentamientos poblacionales permanentes en la zona, como parte de la construcción de la carretera Colomi –tierras bajas.

15 Los jesuitas bautizaron Villa Tunari con el nombre de San Antonio. En 1941, el nombre fue cambiado a Villa Tunari, y hoy se la conoce como San Antonio de Villa Tunari.



En 1938, por el trabajo forzado de prisioneros paraguayos de la Guerra del Chaco, se logra abrir el camino hasta Villa Tunari, y la población del Valle Alto de Cochabamba es la que empieza a asentarse en esta zona. Coca, yuca, plátano y walusa son los productos principales que se producen en ese enton-ces, pero no se comercializan por falta de acceso a caminos y transporte adecuado.

Con la Revolución de 1952, el Estado asume la colonización de las tierras bajas como parte importante de su política de modernización agraria. En el Chapare esto se traduce en mayor migración a la zona y la consecuente crea-ción de sindicatos agrarios, que para entonces constituían la única forma de relación entre el Estado y la sociedad rural. En 1963 se da mayor impulso a la colonización del Chapare y se diseña la carretera Villa Tunari –Puerto Villarroel que se concluye entre 1972-1973. Testimonios orales y estudios demográficos coinciden en que es gracias a esta carretera que se produce un flujo migratorio importante, especialmente de tierras campesinas del valle cochabambino y potosino.

Es también en la década de 1970 que la coca chapareña, considerada “amarga” en comparación con la de los Yungas de La Paz, empieza a produ-cirse en mayor cantidad. Según Rodríguez Ostria (1997; ver también Spedding, 2004) aún a inicios de 1970 la coca es utilizada para el consumo tradicio-nal16 pero al avanzar la década y entrando en los ochenta, el panorama cambia drásticamente. Datos de 1978 indican que en el Chapare boliviano se cultivaban entre 13 y 15 mil hectáreas de coca, y sólo diez años después esta cifra aumenta a más de 55 mil hectáreas (Painter, 1994 en Sanabria, 1997: 172) dando lugar al llamado “boom de la coca” y al aumento de produc-ción de derivados ilícitos de la coca17 (Leóns y Sanabria, 1997b: 17).

En 1985, el gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) encabezado por Víctor Paz aplica una Nueva Política Económica (NPE).18 Con

16 En Bolivia, la literatura académica, la legislación que regula la producción de coca y también en el habla “popular” se hace referencia a la distinción entre el uso “tradicional” de la coca (para el pijcheo o akulliku –mascar la coca–, o para su uso en ritos o con fines medicinales) y su uso con fines ilícitos (como producción de sulfato y clorhidrato de cocaína).

17 La cocaína producida en Bolivia obedece los mismos principios económicos que otras mercancías. La demanda generada en el extranjero incentivó la producción interna al punto que en 1980, dinero del narcotráfico financió un violento golpe de estado liderado por el general Luis García Meza. Según Léons y Sanabria, hacia mediados de 1990 las ganancias provenientes de la exportación de derivados ilegales de coca circulaban en Bolivia subsidiando el consumo de servicios e importación de bienes y así estabilizando la economía nacional (1997: 3).

18 La NPE fue el programa de reestructuración económica del gobierno del Movimiento Na-cionalista Revolucionario (1985-1989).



el eufemismo de “relocalización”, miles de mineros y trabajadores de empre-sas estatales perdieron sus fuentes laborales. Numerosos estudios y artículos periodísticos establecen que un número importante de mineros migra a las zonas del Chapare para dedicarse a la plantación de coca. Según Roberto Laserna, es cierto que mineros del altiplano migraron hacia el Chapare, pero no en la magnitud ni proporción que se especula. La imagen de mineros convertidos en cocaleros ha quedado en el imaginario colectivo y se reforzó cuando Filemón Escobar, dirigente minero sindical de gran trayectoria, apa-reció a mediados de 1980, como asesor principal del entonces dirigente sindi-cal y hoy presidente de Bolivia, Evo Morales.19

Con el gobierno del ex presidente Víctor Paz y el apoyo y presión de los Estados Unidos, empezó en Bolivia una vigorosa e incesante campaña de erradicación de coca y cocaína que coincidió con otros procesos. Por un lado, el Estado boliviano aumentó sus capacidades organizativas y estableció una mayor presencia militar en todo el territorio nacional (ver Sanabria, 1997). Por otro, se intensificaron los esfuerzos y recursos financieros y militares para disuadir a campesinos chapareños de plantar coca a través de progra-mas financiados por la cooperación internacional y así promover un “desarro-llo alternativo”.20

19 Comunicación personal, 19 de julio de 2007. Ver también Escobar (2008). 20 Según Léons (1997b), el “desarrollo alternativo” era una de las estrategias principales de

la lucha antidrogas de Estados Unidos en Bolivia y otros países andinos. Esta estrategia su-ponía (1) la búsqueda de cultivos que sean económica, ecológica y socialmente viables, que puedan competir con la coca y eventualmente reemplazarla; (2) la implementación de progra-mas que promuevan que el campesinado adopte estos cultivos en lugar de la coca; y (3) la disuasión a emigrar a zonas bajas. El análisis de Léons sobre desarrollo alternativo se centra en Yungas de La Paz, pero sus hallazgos son igualmente válidos para el Chapare. Según ella, el desarrollo alternativo, como política y programa, fue un fracaso ya que no fue aceptado por el campesinado y fracasó en promover alternativas viables que permitieran al campesinado vivir de los productos alternativos a la coca. Como otros programas, Leóns concluye, ayudó más bien a solventar estilos de vida de las clases medias burócratas que administraban estos proyectos, más que al campesinado que supuestamente beneficiaba. Las entrevistas que sostu-ve en el Chapare con campesinos apoyan este argumento, ya que las personas entrevistadas rechazan y acusan al programa de desarrollo alternativo por no tomar en cuenta “a los mismos campesinos, a sus necesidades” y por “intentar dividir al movimiento cocalero”. En una entre-vista citada en un periódico de circulación nacional, se cita al diputado del MAS y dirigente cocalero, Asterio Romero, diciendo “Desde que se aprobó la Ley 1008 (en julio de 1988) y los programas de interdicción y desarrollo alternativo, nada ha cambiado. De 85 millones de dólares de USAID, el 80 por ciento de estos recursos eran para pagar los salarios del personal del Desarrollo Alter-nativo, el 20 por ciento para la producción y sólo un 6 por ciento para los productores; sólo mi-gajas venían a nosotros y seguimos siendo pobres” (La Razón, 2008b).



Otro proceso importante durante este periodo es la articulación de orga-nizaciones sindicales de campesinos chapareños para plantear demandas al gobierno como un movimiento. Protestan la violenta incursión de militares bolivianos y extranjeros en la erradicación de cocales y demandan un desarro-llo integral en la que ellos sean actores principales.21 Así, mientras el gobierno establecía relaciones con Estados Unidos, el naciente movimiento cocalero se distanciaba de éste y pedía respeto a la “dignidad nacional”.22 Cabe recor-dar también que campesinos y mineros que emigraron al Chapare hacia mediados de 1980, provenían de zonas donde el quechua y aymara eran las lenguas principales, y traían consigo tradiciones de organización sindical campesina y minera heredadas desde la Revolución de 1952.

El proyecto iniciado por la Revolución de 1952, así como otros proyec-tos posrevolucionarios en Latinoamérica, intentó minimizar cualquier referencia a identidades étnicas de la población, y puso el énfasis más bien en identidades de clase. De esta manera, rebautizó a poblaciones indígenas como “campesinas” o “mineras” bajo el supuesto que la identidad indígena desaparecería. Deborah Yashar (2005: 156) argumenta que esta transforma-ción de identidades étnicas en identidades de clase se institucionalizó a través de la reforma agraria y el sindicalismo campesino.

En el Chapare, la organización sindical fue en gran medida la respuesta al vacío y ausencia del Estado. Los sindicatos campesinos se formaron ya desde 1940 por grupos de colonos que se organizaban entre sí para distribuir-se tareas y tierras. Los sindicatos fueron aumentando en número a partir de la Revolución de 1952, en la medida que en que se colonizaban nuevos territorios y en la que el sindicato era la única instancia de mediación con el Estado central.23 Asimismo, la organización de comunidades en el Chapare en torno a sindicatos respondió también a la ausencia de organizaciones indígenas tradicionales en la zona, que acogieron a los nuevos colonos. Son migrantes recientes los que se organizan en torno a sindicatos. El sindica-to entonces llenó el vacío no sólo de ausencia de Estado, sino de otras orga-nizaciones en la región.

21 Varios artículos de prensa del periodo atestiguan el surgimiento de protestas contra la erradicación forzosa y demandas de desarrollo integral por parte del gobierno. Ver entre otros Hoy, 1989; Presencia, 1989 y 1989b.

22 En un artículo de prensa, se entrevista a un dirigente cocalero a quién se cita diciendo “Si no habrían sido los ‘gringos’, estamos seguros que la tranquilidad continuaba en estas tierras tropicales que tiene la mala suerte de producir una buena hoja de coca” (Hoy, 1989b).

23 Por ejemplo, en Shinaota los sindicatos campesinos se forman en 1960, y en Ivirgarzama recién en 1980 (Spedding, 2004).



Figura 1

Estructura del movimiento cocalero

Coordinadora de las seis federaciones

Federación Federación Federación Federación Federación Federación

6-10 Centrales

5-20 Sindicatos

30-300 Miembros

Ejemplo: Federación Tópico270 comunidades = 24 000 miembros

1 comunidad = 1 sindicato1 afiliado por familia

En total, más de 1 115 comunidades

Los miembros del sindicato, además de trabajar sus tierras, se compro-metían a residir permanentemente en el lugar y participar en trabajos comu-nales, como abrir caminos, construir escuelas y hasta postas de salud que aún son supervisadas por ellos. A través de los sindicatos, también se admi-nistraba la producción y comercio de la coca y otros productos agrícolas (Albro, 2005; Spedding, 2004). Los afiliados, como se llama a los miembros del sindicato, hoy siguen cumpliendo estas tareas y condiciones. La labor del sindicato no termina ahí, ya que también es la instancia en la que se resuel-ven problemas familiares y comunitarios, como por ejemplo infidelidad conyugal, violencia intrafamiliar, robos. En los últimos 25 años, ha sido en reuniones sindicales donde se ha decidido ir a marchas, bloqueos o huelgas y “resistir” la erradicación forzosa de sus cocales. Es también por eso que se los identifica como cocaleros, aun cuando muchos de ellos producen princi palmente bananos, yuca, cítricos o palmito.

La organización sindical es sumamente estructurada (ver figura 1). A la cabeza se encuentra la Coordinadora24 conformada por los máximos diri-gentes de cada una de las seis federaciones, hombres y mujeres. El presiden-te de la Coordinadora es el actual presidente de Bolivia. A su vez, cada federación agrupa entre 6 y 10 centrales y cada central agrupa y coordina

24 El Comité Coordinador de las Seis Federaciones del Trópico se formó en 1990 con el obje-tivo de “construir la unidad organizativa de los campesinos productores de la hoja de coca” (Ovando, 2001). Hoy se la conoce como “La Coordinadora”.



entre 5 y 20 sindicatos. Hay un sindicato por cada comunidad en la zona del Chapare y los miembros oscilan entre 30 y 300 por sindicato.

La primera federación organizada fue la Federación Especial del Trópi-co de Cochabamba (antes conocida como Federación Especial Agraria del Chapare),25 a la que se sumó la Federación de Colonizadores de Carrasco. Un dirigente sindical con quien conversé, argumenta que la unión de las fe-deraciones recién se produjo a mediados de 1980 “por la necesidad de orga-nizarnos para contrarrestar la erradicación de nuestros chacos, de nuestra subsistencia”.26

En 1988 el gobierno de La Paz decreta la Ley 1008, la cual reconoce usos medicinales y tradicionales de la hoja de coca en su estado natural, y castiga la producción de coca iter criminis. Es decir, se castiga la extracción del alcaloide cocaína mediante procesos químicos para la producción de drogas psicotrópicas. Esta ley también establece una diferenciación entre tipos de zonas o áreas donde la coca es cultivada: tradicional, en transición, y zonas de producción ilegal. “La 1008”, como la llaman los chapareños, establece el límite de 12 mil hectáreas de cultivos de hoja de coca, para satis-facción de la demanda nacional. Toda producción que exceda este monto es destinada a la producción de cocaína y por lo tanto considerada ilegal (Bolivia, 1988).27

El Chapare, según la 1008, es una zona en transición y por lo tanto sujeta a la reducción y erradicación de lo que se ha catalogado como “produc-ción excedentaria” de coca. Por su misma condición de “transición” ha reci-bido financiamiento para proyectos de “desarrollo alternativo” e intervención militar, apoyados mayoritariamente por el gobierno de los Estados Unidos (Leóns y Sanabria, 1997). La erradicación forzosa en el Chapare ha sido muchas veces violenta y es señalada como “traumática” para muchas de las personas con las que conversé; según los entrevistados, esta violencia fue la motivación fundamental para resistir las políticas erradicatorias de los

25 La Federación del Trópico está conformada por 29 centrales y 283 sindicatos. Tiene 24 mil afiliados que mensualmente aportan $1 boliviano para la Federación.

26 Entrevista con Juan P., cocalero de la Federación Trópico, 6 de junio de 2008.27 La Ley 1008 establece que 12 mil hectáreas de coca son “suficientes” para cubrir la

demanda tradicional y nacional. Este monto fue obtenido a partir de un estudio antropológico elaborado por William Carter y Mauricio Mamani (1986) a fines de los setenta en áreas rurales de Bolivia. Los cocaleros del Chapare y Yungas han demandado por años a los gobiernos que se realice un estudio de la demanda “real” de la coca, argumentando que también en las ciudades se consume coca, como también en zonas fronterizas del país. Incluso se exporta coca a la Argentina (ver Rivera Cucicanqui, 2003).



gobiernos a partir de 1985. El uso de violencia por parte de las Fuerzas de Tarea Conjunta (FTC) y la Unidad Móvil de Patrullaje Rural (UMPAR), más conocidos como “leopardos” por su uniforme, tuvo un impacto muy fuerte en los niños del Chapare, muchos de los cuales hoy son jóvenes dirigentes sindicales que rechazan cualquier injerencia norteamericana.28 Un dirigen-te recuerda: “cuando era chiquito, entraban los leopardos a cualquier hora, a veces en la noche. Me acuerdo de una vez que entraron y estaba todo oscu-ro y yo me escondí detrás de mi mamá… rompieron todo, hasta colchones buscando droga y no encontraron nada; daba miedo siempre”.29

Mujeres cocaleras empezaron a asumir un rol más activo en la moviliza-ción cocalera a partir de inicios de la década de 1990. Crearon Federacio-nes de Mujeres30 que trabajan conjuntamente con las otras Federaciones del movimiento. Según la dirigente de una Federación, ellas iban “delante de las marchas, adelante de los hombres, para que no nos peguen [aunque] los “leopardos” igual nos pegaban, pero con cariño no más, despacito nos pega-ban por ser mujeres”.31

En 1994 los cocaleros organizan una marcha histórica desde el Chapare a la ciudad de La Paz para protestar la erradicación forzosa de la hoja de coca. La marcha fue conocida como “Marcha por la Vida, Coca y la Soberanía” y fue un hito en la organización cocalera. Fue la “marcha del siglo”, como dice un miembro de la Federación del Trópico, ya que “para entonces se hacían bloqueos, protestas, marchas, huelgas de hambre, se iba a Cochabamba a hacer huelgas de hambre… y bueno a veces había voluntad del gobierno de turno para negociar, otras veces no. Pero como se dice “el papel aguanta todo” y no se llegaba a acuerdo. “Entonces se decide hacer la gran marcha”.32 A esta marcha se suman importantes organizaciones del país, como la Confedera-ción Sindical de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y la Confede-ración de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), quienes se unen a las filas de los cocaleros caminando hacia La Paz.

28 Entrevista con Miguel Mercado, 9 de junio de 2008.29 Entrevista con Leonel G., 3 de noviembre de 2007.30 La primera Federación de Mujeres fue la Federación de Mujeres de Carrasco Tropical,

fundada el 12 de enero de 1994. Le siguieron la Federación de Centrales Unidas y la Federación de Mujeres de Chimoré, fundadas el 26 y 27 de febrero de 1996, respectivamente. Hoy hay Seis Federaciones de Mujeres que funcionan paralelamente a las Seis Federaciones del movimien-to cocalero.

31 Entrevista con Claudina Tejada, 25 de julio de 2008.32 Entrevista con Claudio Rojas, 25 de junio de 2008.



Es en el transcurso de la marcha donde nace la idea de crear un instru-mento político.33 Andrés Checa, quien hoy dirige el Movimiento al Socialismo a nivel regional en el Chapare, describe las discusiones que se generaron en el largo caminar “…Y vamos a llegar a La Paz, seguramente vamos a negociar, y todo lo que vamos a sacar tal vez, ¿quién nos garantiza que se va a cumplir? Entonces no había ninguna garantía. Seguramente íbamos a sacar buenos acuerdos, vamos a hacer bulla allá, van a firmar, etcétera, ¿entonces por qué no conformamos nuestro propio instrumento político?”34

El instrumento político, tal como fue concebido, no pretendía reemplazar marchas, bloqueos, vigilias, huelgas. Fue más bien concebido como otra forma de luchar por la defensa de la hoja de coca y demás demandas campe-sinas. La tesis del instrumento político se concreta en 1995 con la creación del partido político llamado Asamblea para la Soberanía de los Pueblos (ASP),35 cuya dirección estaba compuesta por miembros de las cinco federa-ciones,36 la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), la Federación Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (FUTCB), y otras organizaciones. Si bien la ASP fue conformada por varias organizaciones, los cocaleros a la cabeza de Evo Morales pronto asumieron su liderazgo, no exento de pugnas y conflictos internos por su liderazgo (ver Quispe Quispe, 2004).

En la década de 1990 se reformó la Constitución Política del Estado para reconocer el carácter multiétnico y pluricultural del país. Se implemen-taron reformas en el código electoral (1991, 1994) y se implementaron la Ley de Participación Popular (1994)37 y la de Descentralización Municipal (1995), las cuales permitieron a la ASP participar en las elecciones municipales de 1995. La Ley de Participación Popular (LPP) es la que mayor impacto ha tenido en las comunidades y organizaciones indígenas en Bolivia, y particularmente en el Chapare (ver Albó, 2002b). A través de la LPP se reorganizó el paisaje político boliviano, creando 311 municipalidades en lugares donde el gobierno había estado hasta entonces ausente. A los gobiernos municipales se les

33 Varios de mis entrevistados confirman que la idea de un instrumento político ya existía pero que es durante la marcha donde se concreta.

34 Entrevista con Andrés Checa, 26 de junio de 2008.35 Se discutió mucho hasta llegar a un acuerdo por el nombre del instrumento: Movimiento

por la Soberanía, Partido de los Pueblos y Naciones Originarias, Soberanía e Identidad del Pueblo, Asamblea del Pueblo.

36 Hoy son seis federaciones. 37 Donna Lee Van Cott (en este volumen) describe con mayor detalle en qué consiste la LPP.



asignaron recursos económicos mediante la distribución del 20 por ciento de ingresos del gobierno central sobre la base del número de habitantes de la jurisdicción municipal (ver Oxhorn, 2001; Ayo, 2004).

Usando la sigla de la Izquierda Unida (IU),38 la ASP ganó 48 puestos conce-jales y 11 municipalidades, incluyendo todas las del Chapare.39 Este fue un triunfo importante y sorprendente puesto que la IU no obtuvo más del tres por ciento de la votación total (Oxhorn, 2001). Evo Morales, máximo dirigen-te de las seis federaciones de productores de coca del Chapare, alcanza notoriedad nacional no sólo por este liderazgo sino porque fue elegido como diputado nacional en las elecciones presidenciales de 1997. Así, el líder sindical se había convertido formalmente en actor político.40

Pugnas internas hacen que la ASP se divida. La facción liderada por los coca-leros decide crear el Instrumento Político para la Soberanía de los Pueblos (IPSP) y participan en las elecciones municipales de 1999 bajo la sigla del Movimien to al Socialismo (MAS).41 Despenalización de la hoja de coca y defen-sa de prácticas culturales fueron los lemas principales durante esta campaña a nivel local.

Desde el año 2000, el MAS y el movimiento cocalero han apoyado impor-tantes protestas sociales alrededor del país como la “Guerra del Agua” (2000) y la “Guerra del Gas” (2003).42 Esta estrategia de aliarse con otros actores y organizaciones, incluyendo ONG, grupos de derechos humanos, estudiantes,

38 No pudieron participar en las elecciones usando la sigla ASP ya que no obtuvieron perso-nalidad jurídica a tiempo. Periódicos de la época sugieren que la ASP no tenía toda la documen-tación en regla para registrarse como partido. Su alianza con la IU fue más bien instrumental en dichas elecciones (Van Cott, 2000). Cocaleros entrevistados afirman que tenían todo en orden pero que “los gobiernos neoliberales de la época no quisieron reconocernos” (entrevista a líder sindical, 1 de agosto de 2008. Pidió anonimato).

39 La IU ganó en 14 municipios a nivel nacional y se quedó sólo con 10 al final. Chapare y Ayopaya fueron las regiones en las que ganó con mayoría (Albó et al., 1999).

40 Se ha escrito ampliamente sobre las reformas “multiculturales” y “neoliberales” en Latinoamérica en la década de 1990 y sus impactos en organizaciones indígenas y campesinas (ver Sieder, 2002; Assies, 2000; Postero et al., 2004). En Bolivia, los cambios a la CPE y la imple-mentación de la LPP y otras reformas, han sido criticadas y hasta calificadas de “leyes malditas”. Sin embargo, la historia nos enseña que estas leyes representaron nuevas posibilidades de inclu-sión y participación de organizaciones y poblaciones indígenas en la vida política de Bolivia y, sin duda, gracias a ellas es que Evo Morales y los cocaleros pudieron participar en elecciones muni-cipales y nacionales. Estas leyes y cambios no fueron suficientes, pero sí importantes.

41 El MAS, en sus orígenes, fue creado por un grupo disidente de la Falange Socialista Boliviana, un partido que en su origen se inspiró en la falange española y el fascismo italiano. Sus colores, azul y negro, reflejan este antecedente.

42 Análisis sobre estos eventos, ver Albro, 2005; Postero, 2004; Laserna, 2004; Seligson et al., 2005; García Linera, 2000; Tapia, 2002.



ha hecho que el movimiento y partido crezcan y sean percibidos como algo más que un partido que se preocupa sólo del tema de la coca, sino más bien como una instancia en que otros recursos naturales, como el gas y agua, son defendidos como recursos que pertenecen a los bolivianos,43 como un elemento de identidad nacional pero una identidad con base distinta. Asimis mo, a nivel internacional, el MAS y el movimiento cocalero44 se alían con otros grupos “indígenas” del hemisferio y empiezan a articular sus demandas en términos de “derechos indígenas”, incorporando el lenguaje internacional de indigeneidad.45

Durante el gobierno de Hugo Bánzer (1997-2002), la presencia de tropas comandadas o financiadas por el gobierno de Estados Unidos, ayudó al movimiento cocalero a fortalecerse. Desarrollaron un discurso antiimpe-rialista que resonó con la población general, y el MAS logró también articular e incluir definiciones étnicas en su retórica: la coca no es sólo una planta, sino “la hoja sagrada” que ha sido entregada a los pueblos andinos desde tiempos inmemoriales (Albó, 2002). Esto tuvo amplias repercusiones en la población boliviana en general, porque la defensa de la coca “vino a simbo-lizar la resistencia indígena al Estado boliviano y la resistencia boliviana al imperialismo de los Estados Unidos” (Van Cott, 2005: 58; Albro, 2005, Canessa, 2007).46 Como varios observadores nos recuerdan, no hay protesta pública, bloqueo de caminos, huelga o asamblea que no incluya el akulliku o

43 Algunos entrevistados afirman que la dimensión indigenista en la retórica del MAS ha sido influenciada por la popularidad y apoyo internacional a causas indígenas (de ONG, prensa internacional, agencias de cooperación, intelectuales). Estudios de Canessa (2006) y Albro (2005) apoyan este argumento.

44 Hasta el año 2003, Evo Morales viajó fuera de Bolivia más de 90 veces y participó en múltiples foros internacionales en los que forjó “redes transnacionales de advocacía de orga-nizaciones panindigenistas en el hemisferio” (Albro, 2005: 443-444), original en inglés, la traducción es mía. Algunos autores afirman que la iniciativa de buscar alianzas con otros grupos indígenas del continente estuvo en los otros, no en Morales o los cocaleros, puesto que veían una enorme fuerza y capacidad de movilización que ellos mismos no tenían. Casi siempre terminaban decepcionados por el poco interés que Evo y su gente mostraban por estos asuntos (entrevista anónima).

45 El trabajo de Ronald Niezen (2003) discute la etimología del indigenismo global. Niezen argumenta que la construcción de una identidad indígena global es el producto de la articulación de políticas de identidad y el desarrollo del derecho internacional. La creación de una identidad colectiva como “pueblos indígenas” por diversas poblaciones que, sin embargo, tienen distintas historias, geografías, estructuras sociales y organizaciones políticas, es posible a través de un proceso de identificación que encuentra en reuniones internacionales (como las NNUU) el espacio para articularse.

46 Original en inglés, traducción mía.



pijcheo,47 donde la coca es ritual y socialmente masticada, provista en abun-dancia por Evo Morales y su gente (ver Albó, 2002).48

La elección presidencial de 2002 se produjo en un contexto de fuertes movilizaciones sociales frente a un Estado débil (Seligson et al., 2005). El MAS obtuvo 20.94 por ciento de los votos, mientras el partido ganador, el MNR, obtuvo sólo 22.46 por ciento de los votos. Este histórico segundo lugar en las elecciones presidenciales no significó que el MAS abandonara la “polí-tica de las calles”. La “lucha y resistencia” se logra a través del sistema político formal, participando en elecciones pero también en las calles, a través de huelgas, paros, manifestaciones. En ambos casos, se habla el len-guaje de los derechos indígenas a viva voz.49

El gobierno del MNR instalado en 2002 enfrentó múltiples desafíos y presiones de diversos movimientos sociales desde un principio. En octubre de 2003, cuando el gobierno propuso su política de hidrocarburos, múlti-ples movilizaciones brotaron alrededor de todo el país protestando la expor-tación del gas a través de un puerto chileno.50 Este incidente, conocido como la “Guerra del Gas”, cobró la vida de más de 50 personas e implicó la renun-cia y huida del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada a los Estados Unidos. El MAS, durante esta lucha, extendió su retórica y lucha de defensa del cultivo de la coca hacia la defensa del gas como otro recurso natural y patrimonio del pueblo (Canessa, 2006; 2007). Asimismo, articuló de manera exitosa una retórica antineoliberal y antiimperial que le ganó la adhesión y apoyo de sec-tores populares, quienes culpaban a las políticas neoliberales como causantes de la pobreza y marginación (Albro, 2005; Postero, 2007; Suárez, 2003; Canessa, 2007). Fue este discurso de cambio que le ganó al MAS el apoyo de la población en la elección presidencial de 2005.

47 Akulliku en aymara; pijcheo en quechua. Literalmente significa mascar la coca. 48 En el mercado de la coca de Shinaota, mujeres del sindicato de comercializadoras me

contaban que a ellas les tocaba “hacer las bolsitas” con coca para diversas marchas. Según ellas, todos los “afiliados al sindicato tienen que aportar” coca cuando se les pide. El aporte gratuito es de una libra de coca por afiliado (entrevistas realizadas el 15 de junio de 2008).

49 Andrés Checa comenta fue “una sorpresa” para ellos el haber logrado un segundo lugar en las elecciones nacionales y que no estaban “listos” para gobernar en ese entonces (entrevis-ta 26 de junio de 2008).

50 Hubieron varios detonantes en la “Guerra del Gas”. En La Paz y el altiplano se produje-ron protestas indígenas que pedían al gobierno liberar a un dirigente que estaba detenido por asesinato. La comunidad lo defendía porque la muerte de que se lo acusaba había sido determi-nada en cumplimiento de “justicia consuetudinaria” y decisión comunitaria. Hubo también violencia estatal en el “rescate” de turistas extranjeros de Sorata, los cuales no podían pasar por bloqueos campesinos. Estos eventos se produjeron a la vez que el gobierno daba a conocer su política de hidrocarburos.



GOBIERNO DEL MOVIMIENTO COCALERO

Evo Morales con frecuencia describe a su administración como un “gobierno de los movimientos sociales”, y él mismo aún es el máximo dirigente de la Coordinadora de las Seis Federaciones del Trópico de Cochabamba. A nivel local en el Chapare, se repite esta dinámica en la que las autoridades muni-cipales son también dirigentes o ex dirigentes de sindicatos cocaleros, o bien de alguna central o federación. ¿Qué consecuencias puede traer esta forma de gobernar a nivel local?51

Como se mencionó más arriba, las reformas constitucionales de la década de los noventa en Bolivia y la instauración de la Ley de Participación Popular en particular, abrieron la posibilidad para que partidos de base campesina e indígena, como la ASP, accedieran a espacios de poder político en ámbitos lo-cales.52 Los cocaleros participaron en las elecciones municipa les de 1995 como IU, y desde 1999 como MAS.53 Es en estas elecciones municipales en las que se consolidó el poder político del MAS en el Chapare, ya que desde 1995 han ga-nado todas las elecciones municipales en la región.

VILLA TUNARI

Villa Tunari es la Tercera Sección municipal de la provincia Chapare. Está situa-da a unos 160 kilómetros de la ciudad de Cochabamba. Limita al este con la provincia Carrasco, al sur con la provincia Tiraque, y al norte con el Departamento del Beni. La municipalidad de Villa Tunari está subdividida en ocho subalcaldías.54 Tiene una población de 52 886 habitantes, de los cuales

51 Este artículo no pretende ser una evaluación del desempeño de la municipalidad, sino más bien busca reflexionar en torno a la particularidad de que movimiento y municipio sean lidera dos por los mismos actores.

52 La LPP excluye a movimientos sociales como actores protagonistas de cambios. Estos se organizaron políticamente como partidos. En el caso de la ASP, su creación es estratégica y aprovecha los cambios legislativos de la época.

53 Una de las críticas fundamentales que se hizo a la LPP fue que los partidos monopoliza-ban el ámbito de la representación política. En 2004, se modifica la CPE para responder a deman-das de mayor participación y se introduce la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indí-genas, que permite a agrupaciones ciudadanas y representantes de pueblos indígenas a presentar candidatos para elecciones municipales y/o nacionales.

54 En cumplimiento a la Ley Orgánica de Municipalidades, se han designado subalcaldes para los municipios de Eterazama, Puerto San Francisco, Villa 14 de Septiembre, Isinuta, Chipiriri, Aroma, Samuzabethi y Paractito.



92 por ciento vive en zonas rurales. Más del 80 por ciento de su población es quechua parlante y se define como quechua según el Censo del año 2001. El resto es Aymara, Yuracaré, Trinitario y Yuqui parlante.

El alcalde de Villa Tunari para la gestión 2005-2010 es Feliciano Mamani, del Movimiento al Socialismo. Ganó las elecciones municipales con más del 87 por ciento de los votos, seguido de lejos por votos nulos (5.4 por ciento) y por el partido de Unidad Nacional (UN) que obtuvo 4.8 por ciento de los votos. Al igual que otros alcaldes y concejales de la región del Chapare, don Feliciano posee una larga experiencia de dirigencia sindical.

Antes de ser elegido en 2004, don Feliciano Mamani fue dirigente sindi-cal en el trópico cochabambino por más de 16 años. Emigró desde Oruro a sus 17 años, cumpliendo el servicio militar que en Bolivia es obligatorio. Luego, decidió quedarse en la zona porque la “familia Mamani había crecido dema-siado” y ya no gozaban de tierras en el altiplano orureño. Consiguió tierras y se afilió al sindicato Aroma ocupando el cargo de secretario de vialidad y luego la dirigencia del mismo. Mamani también fue dirigente de “su” central y llegó al cargo de secretario general de la Federación Trópico. Según relatos de Mamani, es en estas instancias donde se decidió que él sería el candida-to del MAS para alcalde en el 2005, siendo elegido por una amplia mayoría.55 Al igual que otros candidatos del MAS para alcaldes y concejales –así como para diputados y senadores– don Feliciano Mamani fue elegido con base en “usos y costumbres” del movimiento sindical cocalero.56 Según Denise Arnold y Víctor Villaroel (2004), en la sociedad indígena boliviana cada pueblo tiene su propia forma de elección y organización. En el caso de Mamani, su elec-ción fue “por consenso” del movimiento”,57 lo cual legitima su autoridad frente a la población.

Así como otros candidatos del MAS, Mamani no pretende “representar” a su electorado, sino más bien ser “vocero” de las bases. Este ser “vocero” se

55 Entrevistas 9 y 10 de junio, 2008. Villa Tunari, Chapare.56 Su predecesor, Felipe Cáceres también fue elegido candidato del MAS para alcalde, siguien-

do este mecanismo en las elecciones municipales de 1995 y 1999. Hoy, Felipe Cáceres es vice-ministro de Defensa Social y Sustancias Controladas. Es más bien conocido como el zar antidrogas. Es dueño del hotel “Habana Las Cocas”, lugar en el que actualmente opera la Alcaldía de Villa Tunari mientras se concluyen obras de ampliación del actual edificio de la municipalidad.

57 Estos dos mecanismos de elección son típicos de tierras altas de Bolivia. “La elección por consenso consiste en que los habitantes indígenas originarios de una comunidad o un ayllu en particular se ponen de acuerdo en forma unánime sobre quién va a ser su próxima autoridad […] La elección “por turno” se refiere a la práctica rotativa” (Arnold, 2004: 49-50).



traduce en que el alcalde debe ejecutar lo que las bases del movimiento deciden en reuniones sindicales.58 De esta manera se privilegian relaciones cara a cara, haciendo difícil distinguir entre la estructura sindical y el gobier-no local. Es en reuniones de la dirigencia sindical donde se toman decisiones sobre acciones que afectarán el quehacer de la municipalidad y viceversa.

Don Delfín, un dirigente sindical, explica cómo es que sus dirigentes llegan a puestos de poder a nivel local y nacional, y el significado que adquiere dicho liderazgo:

…[T]enemos un gobierno de los movimientos sociales porque nosotros le hemos hecho nacer al gobierno. Nuestros hermanos trabajan en el gobier-no… y si no nos cumple el presidente o el alcalde o… también nosotros lo sacamos del gobierno. Él como dirigente sindical, tiene que cumplir con las bases, no está ahí porque quiere, nosotros lo hemos puesto ahí…

Se puede decir que a nivel local es inviable ser candidato del MAS sin tener experiencia sindical y haber ocupado altos cargos de dirigencia del movimiento (ver Booth et al., 1997 en Oxhorn, 2001). Es la experiencia sindical la que otorga legitimidad al candidato ya que “lo conocen” por esta trayectoria. Asimismo, como el candidato “ha sido puesto ahí” por las bases del sindicato, tiene que cumplir con ellos. Es una relación recíproca.

En el Chapare hay un apoyo indiscutido por parte del movimiento sindi-cal cocalero hacia sus dirigentes. A su vez, los dirigentes buscan el apoyo de las bases no sólo para obtener su voto –lo cual se logra a través de campañas disciplinadas– sino también para la implementación de progra-mas y proyectos locales. Esto no está libre de tensiones.

Las comunidades de Villa Tunari están organizadas socialmente en torno a sindicatos. Todo dueño de terreno en el Chapare tiene la obligación de afiliarse al sindicato de su zona. Es decir, la afiliación al sindicato es direc-ta y no se puede obtener tierras sin la aprobación del sindicato. Los sindicatos gozan de gran legitimidad en el ámbito local, lo cual permite que éstos jueguen un papel destacado. Según el análisis de Ovando, los sindicatos asumen indi-rectamente la conducción del gobierno municipal, en tanto son ellos quienes

58 Este discurso de ser “voceros”, o de “obedecer mandando” que Evo Morales y otros dirigentes locales utilizan es frecuentemente utilizado por otros grupos “indígenas” como el Subcomandante Marcos, el famoso vocero del Ejército Nacional Zapatista de Liberación Nacio-nal (EZLN) de México. Morales es “discursivamente multilingüe” (término de Gow y Rappaport, 2002), ya que es hábil en adaptar su discurso y emplear diferentes imaginarios dependiendo de sus audiencias, sean éstas locales o globales.



eligen los candidatos y luego votan por ellos. Además, los sindicatos son fundamentales para el quehacer del municipio, ya que su “accionar alcanza desde la distribución, gestión y uso del suelo, pasando por educación y salud, hasta la administración de autoridad en los niveles donde el Estado nunca pudo establecer su presencia” (2001: 32).

Los afiliados a los sindicatos, las bases del movimiento cocalero, partici-pan en actividades que se deciden en conjunto, que van desde marchas y bloqueos hasta construcciones de obras comunales. Si bien esta participa-ción en actividades del sindicato convierte a sus miembros en individuos más informados y partícipes del movimiento, lo que es conocido como “democra-cia sindical” (Ovando, 2001: 31), esta participación también puede resultar coercitiva, ya que si no se participa se aplican castigos que van desde el cobro de multas hasta la “caducación” de tierras. En otras palabras, el sindicato tiene el poder de expropiar las tierras de los afiliados que no participan, pudién-dose caer en una “dictadura sindical”. Como explica don Adolfo, miembro de un sindicato cocalero:

Una dictadura sindical es cuando hay veces usted no va al sindicato, o desprecia o no le obedece, no le obedece usted y habla en contra del sindi-cato “… que me hace trabajar, que me hace ir a la reunión, que vaya a la marcha”; entonces le ponen una multa, una multa por lo que no ha ido, y de eso dicen dictadura sindical.

Democracia y dictadura sindical conviven en armónica relación en el Chapare. Es una democracia no en el estricto sentido occidental,59 sino una democracia en la cual el sindicato se constituye como un espacio de sincre-tismo que mezcla elementos de la organización comunal indígena, privilegian-do relaciones cara a cara y el sindicalismo contemporáneo (ver Yashar, 2005; Albro, 2005). Según Albro, la forma de relacionarse cara a cara se basa en formas de convivencia de comunidades indígenas, y el MAS busca ser el mecanismo para reestructurar y “refundar un país basado en una autén-tica democracia participativa” (2005: 441).60

59 No es mi intención discutir conceptos sobre democracia en este espacio reducido. Uso el concepto de Silvia Gómez Tagle de democracia occidental como “un sistema político cuya característica fundamental es la existencia de mecanismos que garantizan su constante reno-vación, no sólo de los individuos que ejercen el poder, sino de las mismas reglas de la democra cia. Un régimen democrático permite entonces la ampliación de la representación y los recursos para garantizar derechos ciudadanos, siempre como un proceso y no como un logro definitivo” (Silvia Gomez Tagle, 2008: 12, original en inglés, la traducción es mía).

60 Original en inglés, la traducción es mía.



La poca o nula independencia del funcionamiento del gobierno munici-pal con respecto a las decisiones que toma el movimiento sindical, plantea varias interrogantes y desafíos: ¿Si es la dirigencia del movimiento cocalero quien toma las decisiones que afectan el quehacer del municipio, cuáles son las consecuencias para la población que no pertenece a los sindicatos? ¿Cómo lograr un mecanismo local que incorpore en la toma de decisiones a poblaciones minoritarias, como mujeres y grupos de indígenas que habitan en la zona que no caben dentro de la estructura sindical, como Yuquis y Yuracarés?

El planteamiento de Andrés Checa, dirigente del MAS en la región del Chapare, refleja el desafío del movimiento gobierno: “…el gobierno no es una estructura política, sino es una estructura sindical con ideología”. ¿Puede esta forma de organización ser incluyente, receptiva y pluralista con aquellos grupos no representados en la estructura sindical? ¿Cómo puede el gobierno local, bajo su estructura actual, ser más plural e incluyente?

GOBIERNO “INDÍGENA”

El tema identitario no puede dejar de mencionarse ya que muchos de los concejales, alcaldes y dirigentes del sindicalismo cocalero se presentan y autoidentifican como “indígenas” u “originarios”.

Es preciso enfatizar que este artículo no pretende cuestionar la veracidad o falsedad de las autoidentificaciones de las personas entrevistadas. Más bien busca elucidar por qué ciertas identidades, en este caso las indígenas, son más utilizadas y útiles que otras en momentos particulares y con deter-minados públicos. A priori se puede argumentar que, a nivel internacional, hay un clima favorable para presentar y dar a conocer las demandas de los pueblos indígenas de Bolivia. No olvidemos que según el Censo 2001, son más del 60 por ciento de la población total.61 Asimismo, la asunción de Evo Morales como “primer presidente indígena” de Bolivia posiciona la autoiden-

61 Los datos y metodología del Censo 2001 respecto a la cuantificación de población indí-gena en Bolivia ha sido ampliamente discutido y debatido (ver Lavaud y Lestage, 2002). Las preguntas del Censo para determinar identidad eran tres: ¿Qué idiomas o lenguas habla? ¿Cuál es el idioma o lengua en que aprendió a hablar en la niñez? ¿Se considera perteneciente a alguno de los siguientes pueblos originarios o indígenas? Si una persona respondía afirmati-vamente dos de estas tres preguntas, era considerada en la casilla población de 15 o más años que se autoidentifican con pueblos originarios o indígenas.



tificación étnica como un factor clave para conseguir apoyo de distintos públicos (ver Canessa, 2007).

En conversaciones con don Feliciano Mamani, alcalde de Villa Tunari, llama la atención no sólo su larga historia de lucha dentro del movimiento cocalero –que le costaron meses de cárcel y años de rehabilitación por heridas de bala en una de sus piernas– sino también el vocabulario político que utiliza, en el que incorpora un lenguaje de indigeneidad que es hablado con fluidez.

Llegamos [al municipio] a través de nuestros ancestros como pueblos indíge-nas, no como autoridades. Antes nos discriminaban y hoy somos autoridad local. Incluso en esta misma población originaria del Chapare habían perso-nas que se oponían a nosotros originarios, pero viendo ahora el trabajo [que hacemos] se nos acepta.

Norget (2009) señala que el uso de este lenguaje consigue el apoyo de diversos públicos, ya que proyecta un imaginario que resuena con moralidad y legitimidad. Hablar a nombre de pueblos indígenas autoidentificándose como originario, imbuye de autoridad moral al que habla.

Las palabras de Mamani también parecen reflejar un orgullo de ser indí-gena, algo que es nuevo y potencialmente empoderador. En el pasado, la autoidentificación como indígena no era común por vergüenza o miedo a discriminaciones (Albo, 2002). Así, si bien puede haber un uso instrumen-tal de este lenguaje de indigeneidad, identificarse como indígena empodera al que habla (y a los que escuchan) por la fortaleza de este nuevo discurso.

La construcción de una identidad indígena u originaria en el discurso de don Feliciano se ve reflejada también en palabras de otros funcionarios públicos que trabajan a nivel local en el Chapare, quienes incluyen la defen-sa de los derechos humanos como elemento constitutivo del ser indígena:

…[Lo] que yo un poco quería tocar era el asunto de que frente a la perma-nente violación a los derechos humanos decidimos organizarnos políticamen-te para que tengamos diputados como nosotros… ¿Y por qué los pobres e indígenas no podemos tener un instrumento político que sea parte de buscar la justicia social?62

Para Asterio Romero, diputado nacional del MAS y vicepresidente de la Coor-dinadora de las Seis Federaciones del Trópico, el ser indígena es una cuestión

62 Entrevista con ex consejero municipal. Pidió anonimato.



de soberanía de los pueblos indígenas. Es una soberanía sobre el territorio de los pueblos para determinar su futuro y decidir qué modelo económico es el apropiado para lograr su liberación. La expulsión de USAID, aludida al inicio de este artículo, es vista como esencial para vivir esta soberanía:

Llegó la hora de la liberación de los pueblos indígenas. Pero también así ya no podemos estar sometidos al neoliberalismo, al sistema del neoliberalismo, manejado por los Estados Unidos. Y es por ese motivo que nuestra lucha va a seguir. Nuestra lucha es bien consecuente. Nosotros nos hemos ca-racterizado en el Chapare por ser anti-imperialistas, anti-coloniales, anti-neoliberales… Seremos indios, seremos campesinos, con orgullo por-que no vamos a negar yo soy campesino, vengo de la zona productora de coca y defiendo de esa manera y voy a defender hasta el último, ¿no?

En Bolivia, según Canessa (2007), la injusticia de la conquista europea se ha convertido hábilmente en un asalto político contra los Estados Unidos. En el Chapare particularmente, la presencia de la DEA63 y USAID ha sido amplia y duradera (más de dos décadas), por lo que su expulsión es vista también como un asunto de soberanía no sólo indígena sino nacional.

La literatura antropológica hace referencia a la autoesencialización de lo indígena por los propios indígenas como un mecanismo útil para obtener apoyo nacional e internacional hacia la satisfacción de sus demandas (Warren y Jackson, 2005). Retomando el argumento expuesto por George Yúdice sobre “cultura”, Norget señala que la “indigeneidad” se ha vaciado de muchas de sus asociaciones convencionales y exclusivas (etnicidad fija, comunidades “raciales” claramente identificables), y que ahora opera como un recurso donde los grupos invierten, desafían, y la utilizan para amplios fines socioeconómicos y políticos (Norget, 2009). Si bien esto puede ser cierto –y claramente se pueden leer algunos de estos elementos en la retórica de los lideres cocaleros–, se debe hacer énfasis en que la identidad indígena no es algo que se posee, es más bien fluida, posicionada, cambiante, inesta-ble y siempre relacional, ya que muchas veces los actores cambian de narrativa de acuerdo al interlocutor (ver Warren y Jackson, 2002).64

63 Agencia Antinarcóticos de los Estados (DEA por sus siglas en inglés-Drug Enforcement Agency).

64 Wilson argumenta que “identidad indígena es un concepto increíblemente resbaloso… la identidad es mejor entendida como una contradicción que una declaración ya que apenas una declaración se ha pronunciado, se hace borrosa y luego se disuelve” (citado en Warren y Jackson, 2005: 560).



En contraste con la narrativa de los dirigentes cocaleros con quienes conversé en el Chapare, la población en general, “las bases” del movimien-to cocalero, no necesariamente se identifican con una identidad originaria o indígena.

La verdad es que no entiendo mucho qué es eso de originarios, es algo que me confunde cuando el presidente habla… Doña Juana, afiliada a un sindi-cato de la Federación Trópico.Lo que pasa es que el Evo aprendió aymara primero, por eso dice que es originario. Es originario de hablar aymara. Tú [dirigiéndose a mí] eres origi-naria del castellano. Don Claudio, afiliado a un sindicato de la Federación Trópico.… ¿Y has podido pasear en el Chapare? ¿Has entrado adentro?65 Ahí aden-tro sí hay indígenas. Don Marcelino, afiliado a un sindicato de la Federación Trópico.

La pregunta y comentario de don Marcelino me confundieron. El que haya indígenas “adentro”, en el monte, significaba que aquí en Villa Tunari no los había. Le pregunté entonces si en el Chapare había muchos indígenas y me respondió que “hay unos cuantos en el Isiboro, Yuras creo que son”. Esta descripción de dónde están localizados los indígenas en el Chapare deno-ta también quiénes son identificados como indígenas en la concepción de Marcelino.

La clasificación dicotómica “indígena/no-indígena” no parece útil para analizar la complejidad de la construcción identitaria en el Chapare. Por un lado, en los dirigentes y líderes locales, el proceso de construcción identita-ria parece influenciado por el discurso indigenista global donde se resaltan las “culturas” tradicionales ancestrales, las experiencias de marginación y las injusticias económicas y políticas (Canessa, 2006; Niezen, 2002). Pero este proceso es dialéctico, ya que a nivel local hay complejos procesos de cons-trucción identitaria que influencian el discurso global.66 La población en general, las bases del movimiento versus los dirigentes, tienen una concep-ción más flexible sobre sí y se identifican como campesinos, pobres, gente

65 Entrar hacia el monte y lejos de los caminos principales… Adentro es en el monte mismo, según los chapareños.

66 El 21 de enero de 2006, un día antes de la posesión “oficial” de Evo Morales como presi-dente de Bolivia, fue posesionado como presidente de los pueblos de Abya Ayala en una cere-monia “indígena” en Tiwanaku.



humilde, o simplemente como cocaleros, y no necesariamente viene adjunto el adjetivo indígena. Irónicamente, son los dirigentes del sindicalismo cocalero los que presentan una retórica “indigenista” versus la población general, que se presenta con la identidad de clase “campesina”. Digo irónicamente puesto que fue la Revolución de 1952 la que permitió la creación de sindicatos campesinos a nivel nacional. Tal vez lo que estamos viendo en Bolivia es una reapropiación de identidades indígenas con nuevos significados.

A MODO DE CONCLUSIÓN

Los miembros de la Federación de Cocaleros de Chimoré iniciaron el pedido de expulsión de USAID del Chapare, pero la decisión fue tomada en conjun-to entre varios actores, entre los cuales se destaca la participación de la Mancomunidad del Trópico, conformada por los alcaldes de Villa Tunari, Shinaota, Entre Ríos, Ivirgarzama, Chimoré y Puerto Villarroel; dirigentes de sindicatos cocaleros, y algunos diputados del MAS.67

Asterio Romero, diputado del MAS y vicepresidente de la Coordinadora de las Seis Federaciones del Trópico afirma ser uno de los principales promo-tores de la expulsión de USAID y destaca que la “plana mayor del Chapare que determina muchas situaciones” está conformada por la estructura de las Seis Federaciones:

La estructura de las Seis Federaciones es claramente: vienen los sindica-tos, las centrales, después la Federación y las Seis Federaciones. Esa es la máxima instancia que muchos aspectos, que muchas decisiones tomamos las Seis Federaciones, juntamente con nuestros alcaldes y concejales. Confor-mamos como unas 40 personas: los ejecutivos, las ejecutivas [de las Fede-raciones], los alcaldes, los concejales, el presidente, los diputados. Esa es la plana mayor del Chapare que determina muchas situaciones. Y siempre hemos sido muy unidos en todo.

El mismo presidente Morales “salud[ó] la decisión del movimiento campesino, de los alcaldes del Trópico de Cochabamba” para que el Chapare “no solamente sea libre de analfabetismo, sino que sea territorio libre del

67 Entrevista con el diputado del MAS, Asterio Romero, 30 de junio de 2008. Ver también el periódico de circulación nacional La Razón, 2008b.



imperialismo norteamericano” (La Razón, 2008). La expulsión de USAID por parte de los cocaleros, y más tarde por el gobierno central, hubiera sido impensable sólo tres años atrás.

Sin duda, el acceso al poder político por los cocaleros en el Chapare ha sido un logro histórico y es un ejemplo de democratización rural que ha empo-derado al sector. Se ha logrado una estabilidad política en la zona ya que hay una continuidad de los representantes elegidos que contribuye a la goberna-bilidad local (ver Booth et al., 1997 en Oxhorn, 2001; Van Cott, 2005). Este acceso a mayores espacios de poder debe venir acompañado de proyectos y programas que ofrezcan mayores y mejores oportunidades para una mejor calidad de vida de la población chapareña sin exclusiones.

El que las fronteras entre movimiento sindical y gobierno local sean borrosas hace que este desafío no sea tan evidente a los ojos de los dirigen-tes entrevistados. Según una evaluación de la municipalidad, el hecho de que sean los mismos actores los que lideran el movimiento sindical y los gobiernos locales reduce posibles conflictos de intereses en torno a objeti-vos de desarrollo municipal. Asimismo, las obras que el municipio plantea son favorablemente aceptadas por la mayoría de la población.68 El hecho de que el MAS sea el partido mayoritario contribuye a esta situación.

Muchos de los campesinos con los que conversé, si bien estaban conven-cidos que los dirigentes estaban en lo correcto de expulsar a USAID “porque financiaba a la UJC que quería tumbar a nuestro presidente”, también se preguntaban si se iba a cortar el financiamiento para algunos proyectos (especialmente los que plantan palmitos y los que tienen cítricos), quienes gozan de apoyo técnico y financiero de USAID. Asimismo, algunos dirigen-tes se preguntaban si el proceso de saneamiento de tierras continuaría, ya que éste también es financiado por USAID.

Estas dudas y preocupaciones son legítimas ya que, como reconoce el mismo alcalde don Feliciano, “lo económico aún es un desafío”, especial-mente en un municipio pobre como es el de Villa Tunari. Pero “lo económico” no es el único desafío. Mujeres y poblaciones minoritarias son los segmen-tos más excluidos de la toma de decisiones a nivel local, y los indicadores de pobreza continúan penalizando a estas poblaciones, particularmente a mujeres indígenas (Ranaboldo et al., 2006). Mientras la calidad de vida de las

68 Ver la Evaluación del Plan de Desarrollo Municipal de la Honorable Municipalidad de Villa Tunari (2001).



poblaciones rurales no mejore, no servirá de mucho la creciente retórica indigenista si ésta no viene acompañada de proyectos que promuevan dere-chos culturales, políticos, sociales y económicos.

En cuanto a discursos y prácticas identitarias, el caso del Chapare puede ser un buen ejemplo para ver cómo se construyen “esencias” en el discurso político de los líderes locales y nacionales, y cómo éstas construcciones son negociadas, contestadas, acogidas y rechazadas a nivel local. Elementos como “usos y costumbres” o una apelación a los “ancestros”, al ser “origina-rios”, resuenan en la retórica de dirigentes. Esta invocación a referentes “estables” de indigeneidad contrasta con la fluidez e inestabilidad de los discursos identitarios de la población general.

Las estrategias retóricas se utilizan para construir estructuras de poder, culturales, políticas y sociales, como fue el caso de la Revolución de 1952, que identificó a poblaciones “indígenas” como campesinas, mineras y traba-jadoras. Es por esto que será interesante ver en el transcurso del tiempo si los discursos identitarios de dirigentes, quienes se presentan como origina-rios e indígenas, son acogidos por sus bases y con qué significados. La discrepancia entre la retórica discursiva de dirigentes sindicales, encabeza-dos por el Presidente Evo Morales, y la población chapareña, debe ser anali-zada para entender el proceso de politización de identidades étnicas en el contexto boliviano, así como en otros donde identidades indígenas son aclamadas como elementos de legitimidad y valor moral y constitutivos de una “nueva forma de gobernar”.

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Ingobernabilidad nacional y gobierno local. El caso de la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca, ColombiaGuillermo Padilla Rubiano*

Desde antes de la guerra por la independencia, entre 1810 y 1819, hasta el presente, sucesivas formas de violencia han convertido a Colombia en un caso tristemente célebre en el mundo. Por muchos años este país ha esta-do en los primeros lugares en número de indígenas, periodistas, jueces, sindicalistas y defensores de derechos humanos asesinados. Es también el país con la guerrilla más antigua: las FARC, y registra el mayor número de líde-res y militantes de un partido de oposición exterminados, no menos de cuatro mil de la llamada Unión Patriótica, el partido que éstos quisieron formar en los ochenta, como resultado de los frustrados diálogos de paz que se dieron durante la administración de Belisario Betancourt (1982-1986). Es también campeón en número de secuestrados, desplazados y refugiados inter-nos y externos. La administración actual, no con poco optimismo, sintetiza esta penosa característica del país con un slogan: “Colombia es pasión”. Para la revista estadounidense Foreign Policy, del Fondo Carnegie para la Paz Inter-nacional, en un índice publicado en el 2005 con el listado de estados fallidos en el mundo, aparece encabezando Costa de Marfil, le siguen el Congo, Sudán e Irak; Colombia ocupa el puesto 14.

Pero las múltiples violencias que tienen origen en graves y pendientes problemas sociales, agudizados a niveles extremos por el narcotráfico y la existencia de fuerzas irregulares tanto de izquierda como de derecha, han gene-rado, de reflujo, fenómenos sociales de los cuales se habla menos, aunque de muchas formas constituyen lo más interesante de lo que sucede en este país suramericano.

* CIESAS Pacífico Sur.


348 • Guillermo Padilla Rubiano

De éstos, destaco uno de los que considero más significativos, la ACIN, Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca, organización de base que agrupa a unas 110 mil personas de diferente procedencia étnica, cons-tituida en un 60 por ciento por indígenas paeces o nasas (los dos términos se usarán indistintamente en este artículo); 15 por ciento por otros grupos étni-cos, incluyendo afrodescendientes, y 25 por ciento campesinos mestizos emigrados de otras regiones del país. En el marco proveído por la cultura y cosmovisión Nasa, se ha logrado anteponer el ejercicio de los derechos de todos, de manera que muchos no paeces han ocupado los cargos más impor-tantes de la comunidad, como cabildos mayores, gobernadores, alcaldes y concejales, así como coordinadores de programas y proyectos. La mayoría de las asambleas y actividades comunitarias se llevan a cabo en idioma Nasa, pero ofreciendo traducción para aquellos que no lo hablan o entienden.

El presente texto está basado en mi propia experiencia como asesor legal de algunas de estas comunidades en los años ochenta, y especial-mente en lo que sobre el tema ha escrito la misma ACIN, otros autores, y en particular Rubén Darío Espinosa Alzate y otros miembros de la Corpora-ción de Apoyo a Comunidades Populares –Codacop– quienes trabajan con la ACIN desde 1992. Una gran ausencia en mi análisis es un trabajo de campo actual que haya permitido corroborar sobre el terreno algunas de las dinámicas y ejercicios a los que aquí aludo en forma genérica y basándome en información de segunda mano. Es precisamente en este ejercicio de la práctica etnográfica, que surgen las preguntas y observaciones que real-mente aportan a los análisis minuciosos con los que la antropología enrique-ce las ciencias sociales, y es una asignación pendiente para optimizar el presente análisis.

Ubicada en el norte del departamento del Cauca, cerca del gran centro urbano e industrial de Cali, en esta región confluyen las tierras bajas con las de montaña, la población de empleados y jornaleros afrodescedientes que habita las tierras planas, concentrada en centros urbanos, y la mayoría de indígenas que habitan la zona montañosa. Esta región se encuentra atrave-sada por la carretera panamericana que une a Cali con Popayán, capital del departamento del Cauca, y de allí el interior y centro del país con la frontera con Ecuador.

Por su importancia geográfica y estratégica, en sus partes altas se han establecido a lo largo del último medio siglo, prácticamente todos los grupos


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guerrilleros que han existido en el país: guerrillas liberales de los años cincuenta, las FARC, el ELN, el M-19, el Ricardo Franco, el PRT, el Quintín Lame, el Bateman Cayon y el JEGA. Asimismo, grupos de narcotraficantes del cártel de Cali y, a finales del 2000, algunos de los frentes paramilitares de las ultrade rechistas Autodefensas Unidas de Colombia (Espinosa, 2003).

En 1994, como consecuencia de una tragedia natural provocada por el deslizamiento de tierra en la zona indígena de Tierradentro, que afectó a muchos pueblos paeces obligándolos a reubicarse en nuevas tierras de reforma agraria, se aprobó la llamada Ley Páez, que creó incentivos para la inversión en la región favoreciendo el establecimiento de industrias, de mane-ra que de tres empresas que existían en 1995, se dio un incremento a más de 85 en un lapso mayor a los cinco años. Sin embargo, es un territorio tradicionalmente abandonado por el Estado; el índice de necesidades bási-cas insatisfechas en la población es del 85 por ciento y la esperanza de vida es tan sólo de 40 años, mientras el promedio en Colombia es de 69 años (ACIN, 2004).

Frente a todas estas amenazas e incursiones, las comunidades optaron por fortalecer su organización y dinamizarse en torno a un sentimiento compar-tido de solidaridad y comunidad que, por las luchas de justicia social junto con una larga tradición en esta parte del país, existe en su memoria colectiva y posee un magnetismo que explica el que otros grupos étnicos se les hayan sumado.

Esta región está constituida por catorce territorios indígenas o resguar-dos, que es como se conocen las tierras indígenas que son “territorios autónomos de propiedad colectiva”;1 tienen sus propias autoridades; poseen el carácter de entidades públicas de carácter especial; gozan de la facultad de administrar recursos transferidos por la nación, de conformidad con sus usos y costumbres, y el derecho de regirse y aplicar sus propias formas de justicia. Derechos históricos que fueron consolidados y reglados por la Constitu-ción colombiana aprobada en 1991. De conformidad con ella, las autoridades elegidas o nombradas de acuerdo con su tradición, ejercen la gestión, orde-namiento y control de sus recursos territoriales, lo cual les otorga legitimidad frente al Estado, sobre sus decisiones. El éxito en el ejercicio de su autono-mía ha redundado en el fortalecimiento de su cultura como factor determi-

1 http://www.nasaacin.org/sobre_acin.htm



nante en el desarrollo de un sentido propio de gobierno, justicia, seguri-dad, bienestar y desarrollo.

Los resguardos en el norte del Cauca ocupan ocho de los trece munici-pios que hay en la región; de acuerdo al orden legal y constitucional, esta territorialidad está por fuera del comercio por tratarse de tierras inembar-gables, inalienables e imprescriptibles. La combinación de ser una región donde confluyen múltiples y conflictivos intereses, junto con la tradición cultu-ral y fuerte sentido de comunidad, explica el desarrollo de una organización que hunde sus raíces en la memoria histórica de la población. Su sistema de organización social, además de haber logrado mejorar su capacidad de nego-ciación e incidencia política, cuenta además con un sistema de medios y radios comunitarias que les ha permitido afinar su proyección nacional e inter-nacional. Todo lo cual les ha permitido enfrentar con éxito dificultades y problemas; mejorar sus condiciones de vida, y consolidarse socialmente como un ejemplo paradigmático de autonomía, que mantiene al margen al Estado y otros actores con pretensiones hegemónicas.

En la cosmovisión Nasa, el origen de su fuerza se explica a partir del principio del fogón/huerta, en torno al cual en cada vivienda se reúne a diario la familia y se recibe a los visitantes; allí se vivencia la comunidad, se da la unión de los pensamientos y el diálogo. Las piedras que sirven de base al fogón, llamadas tulpas, derivan su nombre del tul, que son los princi-pios que rigen la comunidad, como la solidaridad, el bien común, la autono-mía, la organización, igualdad, justicia, cultura, etcétera; ésta es la base que otorga la fuerza y certeza sobre la cual se ha levantado la gran comunidad.2

PLAN Y TEJIDOS DE VIDA

Colombia es un país fundamentalmente mestizo; cerca del 65 por ciento de la población, seguido por un 25 por ciento de afrodescendientes, 7 por ciento europeos e inmigrantes de otros lugares del mundo, y un 3 por ciento indí-genas. El ejercicio de esta unión de Cabildos indígenas y mestizos es un

2 El tul o espacio creador de normas, corresponde a la sexualidad y fertilidad femenina, lo que congrega y da lugar a la relación mujer-hombre; da origen a la vida, familia, y la unidad de la casa desde el fogón; es tambien la relación fogón-huerta, que se va extendiendo a los grupos de parentesco y comunidad en general, hasta abarcar a todos los que comparten las normas culturales de los nasa (Gómez, 2000: 37).



ejemplo de organización social con importancia nacional e internacional. Frente a la ingobernabilidad nacional, agravada por la declaratoria de guerra total decretada por los dos gobiernos sucesivos de Álvaro Uribe, los más de siete mil millones de dólares del gobierno de los Estados Unidos en el Plan Colombia y las maniobras del Ejército Nacional en sus alianzas con el para-militarismo, que han resultado en siniestras prácticas de violación a los derechos humanos, hay que agregar que la “normalización” de algunas zonas, otrora controladas por grupos paramilitares, ha abierto las puertas a un mode-lo de desarrollo depredador que tiene a Colombia convertida en uno de los clientes más importantes de Monsanto en la región, la misma empresa que produce el herbicida Round Up, cuyo agente químico es el glifosato y que se está apropiando de las empresas semilleras existentes en todo el planeta, para imponer sus transgénicas patentadas y así, ir colonizando el mundo para controlar la alimentación, a un costo en la salud medioambiental y humana del que todavía ignoramos su dimensión letal (Robin, 2008).

La violencia que se vive en las zonas de conflicto es percibida de mane-ra diferente por las elites, que no la sufren directamente, y para quienes el manejo geopolítico de la misma se convierte en fuente de poder político y económi co. Mientras tanto, para la población local esta violencia es un asunto de vida o muerte: o se hace algo para controlarla o son arrasados por ella. Esta expe riencia es especialmente importante para naciones como la mexicana, que parece recorrer lo que la prensa ha dado en llamar la co-lombianización del país, significando con esto el incremento de la violencia generalmente asociada al narcotráfico, pero no sólo donde las institucio-nes y el tejido social se resquebrajan como consecuencia del incremento del cáncer de la corrupción y el miedo.

Lo que estas comunidades han alcanzado en esta región es extraordinario en términos de gobierno y control territorial; han declarado su región como territorio de paz, logrando poner al margen, hasta lo posible, a los actores ar-mados del conflicto social colombiano. En un ejercicio de democracia directa, han conseguido en un contexto social de conflicto armado e institu ciones co-lapsadas, el imperio de la sabiduría popular y el sentido común, que busca liberar a la población de la dictadura de las armas y la violencia.

Esto les ha dado gran reconocimiento, así como su resistencia pacífica al conflicto armado y a las maniobras de extermino y destierro de las que histó-ricamente han sido víctimas. Para el objetivo de la guerrilla de controlar militar



y políticamente el territorio y avanzar en los objetivos de su lucha armada –la cual es vista como la única alternativa ante la situación del país– el proceso indígena y popular se convierte en una contrariedad. De otro lado, el Estado, en su afán de exterminar la guerrilla y lograr el control militar del territorio, aprovecha cualquier asomo guerrillero para sus arremetidas mili-tares, presentadas como una ofensiva contra las FARC, pero que atacan fundamentalmente el proceso comunitario indígena.

Para afrontar esta situación, ACIN ha diseñado lo que definen como el Plan Vida, cuyos objetivos principales son el fortalecimiento de su autono-mía, que se logra por medio de la planeación comunitaria; planes de salud; de educación; el ejercicio del derecho propio, y la generación de espacios para toma de decisiones, creando alianzas estratégicas con otros sectores sociales. Este plan es definido como el sueño colectivo; su método, el desarro-llo de un camino diario para hacerlo realidad. El marco de este camino son sus principios de vida, espiritualidad, reciprocidad, integralidad y uso respe-tuoso de la tierra y la naturaleza, en el marco de los principios organizativos que han acompañado a las comunidades en todas sus luchas: unidad, terri-torio, cultura y autonomía.

Para el logro de este sueño colectivo han creado lo que llaman Tejidos de Vida, ellos son:

Tejido Económico Ambiental

Que desarrolla formas productivas de conservación, de intercambio (trueque) y de economía del Pueblo Nasa en equilibrio y armonía con la madre tierra.

Uno de los aspectos de manejo ambiental sobresaliente que los cabildos han logrado en esta región, ha sido la declaración estatal de zona de reser-va minera indígena, lo cual les ha permitido que, aunque según el orden legal vigente la propiedad del subsuelo pertenece al Estado, y es éste quien otorga la licencia para su explotación, las comunidades indígenas son las que tienen la prioridad para ser adjudicatarias de esas licencias, y la ACIN es quien da el visto bueno para que el Estado las otorgue, ejerciendo así un control sobre la explotación de recursos con un enfoque en el beneficio comunitario, compatible con niveles de control ambiental de mayor calidad.

Asimismo, en materia ambiental, la meta es un balance entre manejo de bosques, ganadería y agricultura, con énfasis en la protección de fuentes



de agua. Esto último ha sido de gran importancia en la región, toda vez que la agroindustria de la caña y el papel, que produce el 30 por ciento del azúcar nacional, depende del agua que nace en las montañas de esta región. Luego de múltiples negociaciones con empresarios y el Estado, las comuni-dades lograron que se les entregaran tierras de partes bajas para incre-mentar las zonas que garantizan la seguridad alimentaria; a cambio de ellas, funcionarían como guardabosques en las cuencas de los nacimien tos de agua y cabeceras de los ríos.

Tejido Pueblo y Cultura

Que promueve la identidad y el bienestar en armonía con la madre tierra, e incluye programas de salud, educación, mujer, familia y jóvenes.

El Programa Mujer, que forma parte de este tejido, desarrolla varias accio-nes para promover la educación y conciencia de derechos específicos de las mujeres. Uno de ellos es la escuela Mujer y Cultura, en donde se capaci-tan mujeres y hombres como animadores comunitarios, con el enfoque en los derechos específicos de la mujer, en particular la promoción de su parti-cipación comunitaria.

En materia educativa, en aplicación a la ley que obliga a que cada centro educativo cuente con un PEI (Proyecto Educativo Institucional), la ACIN ha adelantado e incidido estratégicamente en procesos de capacitación que, para el año 2002, los llevó a contar con 550 maestros capacitados para el servicio educativo de siete municipios. En convenio con diferentes universidades públicas, se ofrecen carreras universitarias con sede en la zona, para estu-dios de pregrado en materias relacionadas con etnoeducación.

Asimismo, en salud, la ACIN se ha convertido en una institución prestado-ra de servicios de promoción y prevención de salud, que funciona con recursos de los municipios y del régimen subsidiado del Estado. En estos campos, los indígenas han conseguido que los servicios incorporen los elementos que desde su cultura los definen según sus valores y principios.

Tejido de Justicia y Armonía

Que adelanta programas de capacitación, coordinación y ejercicio del derecho, a partir de la ley de origen o derecho mayor. Abarca las instancias de Equipo



Jurídico Zonal, Nasa Üus yutxpenxi, Tribunal Internacional de Opinión, Escuela de Formación de Derecho Propio y Comisión Político Organizativa.

El Comité Jurídico que forma parte de la Escuela de Derecho Propio, reali-za tareas en la documentación y el acompañamiento de la investigación de los procesos, específicamente en el desarrollo del tema de derechos de la mujer dentro de la Escuela. En los últimos años, ha sido necesario efectuar un traba jo de formación e información sobre los derechos humanos y, en particular, los derechos humanos de las mujeres en una perspectiva que fortalezca su protagonismo en la organización comunitaria, especialmente en el Plan de Vida y el llamado Plan de Minga en Resistencia.

Actualmente hay escuelas de formación de jueces indígenas a nivel universitario, gracias a convenios con universidades regionales y naciona-les, y al apoyo del poder jurisdiccional. Frente a la vigencia y fortalecimien-to de su derecho propio, la ACIN ha logrado, en varios hechos muy conocidos dentro y fuera del país, reivindicar con éxito el ejercicio de la jurisdicción indígena reconocida en la Constitución. Uno de ellos, muy célebre por las implicaciones que tuvo, fue la investigación y sanción del asesinato de un alcalde indígena a manos de la guerrilla, donde la comunidad, en una asam-blea masiva, valoró las pruebas, condenó y declaró el castigo de los respon-sables, hecho que tuvo que ser reconocido por la misma guerrilla y el Estado como un éxito de la comunidad, que de esta forma evitó que este crimen quedara en la impunidad. Han sido célebres, igualmente, el apresamiento de oficiales de alto rango del Ejército Nacional, que han sido juzgados por las autori-dades indígenas por crímenes que el Estado ha tenido que reconocer y nego-ciar con la comunidad.

El desarrollo de la jurisdicción indígena en Colombia y el debate en torno a sentencias de tutelas emitidas por la Corte de Constitucionalidad, prueban la importancia del tema a nivel nacional e internacional. En la actua-lidad, en las escuelas de justicia indígena se capacitan indígenas de varias regiones del país.

Tejido Defensa de la Vida

Que implementa estrategias y mecanismos para la defensa de una visión indígena sobre los Derechos Humanos, lo que incluye a la Guardia Indígena, que es una especie de policía comunitaria para la vigilancia y el control de la seguridad y paz interna.



La Guardia Indígena (GI) es uno de los principales mecanismos de protec-ción de la vida y del proceso organizativo que forma parte del Plan de Minga en Resistencia; es una expresión ancestral y está vinculada directamente a las propias autoridades. Para las mujeres, la GI es un espacio de formación, parti-cipación y protección, a la vez que un mecanismo de vigencia de dignidad y derechos. En palabras de una mujer de ACIN, esto es percibido como:

… un espacio igualitario –cuando yo estoy en la guardia nunca pretendo ser hombre, porque yo debo ocupar mi puesto de mujer, siempre soy mujer aquí y en cualquier parte, me han dado la posibilidad de hacer las cosas igua-les, me dan la oportunidad de compartir la experiencia con los compañeros, pero en el acto en sí es diferente porque nuestro pensamiento es de protec-ción, es sensible. Cuando uno da garrote piensa que puede ser a mi hijo a quien se le está dando, uno piensa que es mamá, una es dada a la protección. Ha sido bastante diferente y difícil, incluso cuando me tengo que dirigir a los mismos compañeros, porque con la familia es más pasivo, pero con los hombres uno tiene que demostrar una posición (Unifem, 2005).

Tejido de Comunicación y Relaciones Externas

para la Verdad y la Vida

Que incorpora y articula las estrategias comunicativas tradicionales y de medios masivos para informar, reflexionar, decidir y actuar, además de promo-ver la iniciativa diplomática de la ACIN.

En el 2007, este programa ganó el primer premio entre más de 700 proyectos presentados en el concurso de periodismo “El País contado des-de las Regiones”. En las propias palabras de sus organizadores, el énfasis de esta estrategia no está en los medios tecnológicos, sino en la fuerza y la rique-za de los saberes culturales, de los sentidos comunitarios, los rituales y los diversos eventos en los que se expresa la alegría de vivir, y desde donde nace la resistencia para seguir viviendo. En esta estrategia se utilizan todos los medios al alcance: radio, Internet, impresos, fotografía y video, articu-lados a las diferentes formas de comunicación comunitarias, como son las asambleas, las mingas, etcétera, lo cual les permite hacer un trabajo comple-mentario de información, reflexión y debate, para el desarrollo de propuestas y toma de decisiones. Desde hace algunos años se producen programas radia-les para la emisora zonal indígena Payumat, orientados a la información



y formación de las comunidades en temas relativos al género y a los dere-chos de las mujeres.

LA MINGA

El manejo comunitario tanto en la comprensión del fenómeno como en la gestión, ha llevado a que la ACIN se haya apropiado con éxito de la nueva institucionalidad, incrementando su capacidad de ofrecer valores y compor-tamientos a una sociedad nacional en crisis, en una nueva forma de diálogo intercultural; ofreciendo en éste lo que desde su cultura y autonomía los hace fuertes y originales. No hay un colombiano que no entienda hoy lo que significa una minga y el extraordinario papel que este modelo de convivencia y ejercicio de la solidaridad tiene para enfrentar con éxito cualquier tipo de empresa o adversidad.

Por mandato comunitario, cuando se adjudica tierra a una familia, ésta se compromete a trabajarla y a participar un día a la semana en la minga comu-nitaria, que es una forma de trabajo colectivo donde participan las familias representadas por uno o varios de sus miembros. La tradición cultural Nasa define la minga como un ejercicio en comunidad, un reconocimiento con humildad sobre el valor del interés colectivo y la conciencia que éste es superior al individual. La minga, que cuando es convocada tiene prioridad sobre cualquier otra actividad, es además una ocasión de encuentro: al fina-lizar la jornada se comparte comida y entre todos evalúan y programan nuevas tareas. Si la familia no cumple este requisito, se le sanciona y se puede llegar incluso a perder la parcela para adjudicarla a otra. Antes, sólo los hombres eran titulares de la adjudicación, pero desde hace ya varios años se hace también a la mujer como cabeza de hogar.

Además de la minga, la comunidad también celebra asambleas, que es el encuentro para la información, reflexión, análisis y toma de decisio-nes. Las asambleas se rotan por veredas para facilitar la participación de todos. Hay asambleas zonales, generales, y congresos regionales y naciona-les. Han habido asambleas memorables organizadas por la ACIN en los últimos 15 años, como la que se hizo para juzgar el homicidio por la guerrilla del ELN del ex alcalde Marden Betancur, donde participaron 3,500 personas; la marcha a pie hasta Cali, a lo largo de 50 kilómetros con participación de 37 mil



personas; el Congreso Zonal de Jambalo en diciembre de 2002, con la asis-tencia de 12 mil personas, para reafirmar el control de su territorio ante la amenaza de grupos armados.

Ninguna había tenido la magnitud de la reciente Minga Nacional de los Pueblos, que logró la movilización de miles de indígenas que marcharon desde el 6 de octubre de 2008, del departamento del Cauca a Bogotá, luego que el presidente Uribe se negara a reunirse con ellos allí, argumentando que los indígenas estaban siendo manipulados por la guerrilla. Esta acusación indig-nó a los indígenas, pues su historia de luchas y sacrificios estaba siendo mancha da con esa afirmación. Esta minga, que convocó atención nacional e interna cional durante los varios días que pasó recorriendo pueblos y ciudades en la multitudinaria manifestación en Bogotá, sintetizó en una frase uno de los principios que les otorga mayor fuerza y legitimidad: “No volveremos a pedirle audiencia a nadie, porque nosotras y nosotros, la Minga de los Pueblos, somos el país y la autoridad”.3

Las asambleas y mingas fueron muy importantes en la recuperación del territorio y el fortalecimiento de las comunidades en los años setenta, perio-do durante el cual se consolidó la organización regional de cabildos del Cauca como la más sólida del país, y fue el motor de lo que es actualmente la Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC.

La historia de esta región del norte del Cauca, en particular durante los últimos cincuenta años, cuenta con muy elocuentes episodios respecto a lo álgido del conflicto de los pueblos indígenas en la defensa de su autonomía, su cultura y su tierra, expresión del consenso esencial sobre lo que es entendi-do como garantía básica de su sobrevivencia. Como se explica en un docu-mento elaborado por los cabildos indígenas de la zona norte del Cauca:

Una vez constituida la república, a comienzos del siglo XIX, los resguardos fueron invadidos por terratenientes “blancos”, quienes convirtieron a los indí-genas en “terrajeros”, motivados por las políticas de estado que pretendían “civilizarlos” y por la política bipartidista que dividió a las comunidades. Sólo a partir de los años de 1960, después de las luchas lideradas por Manuel Quintín Lame, a comienzos del siglo XX, las cuales fueron sofocadas en la época de la gran violencia durante los años de 1940 a 1950, fue posible recomenzar en el norte del Cauca, la lucha por la recuperación del territo-

3 Minga Nacional de los Pueblos. Página Web preparada por estudiantes de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Colombia, noviembre de 2008.



rio invadido, aprovechando la coyuntura de la reforma agraria de 1960 y gracias al apoyo del movimiento campesino. Con estas luchas que se exten-dieron a lo largo de los años de 1970 y 1980, se logró acabar con el terraje, recuperar más de 100 mil hectáreas del antiguo resguardo y fortalecer la autoridad propia.

El proceso de reafirmación de lo propio se expresa en el fortalecimiento del autogobierno y de la identidad cultural, lo cual se da al mismo tiempo en diferentes campos: en la recuperación del idioma, que se fortalece con un sistema de educación bilingüe y bicultural; la consolidación y ampliación de su sistema de justicia propia; recuperación y fomento de las prácticas de mane-jo ambiental, agrícola, alimenticio, de salud y actividades recreativas y cultu-rales; recuperación de fiestas, espiritualidad y ritos tradicionales; todo esto en el contexto de valoración y fortalecimiento de la autoridad tradicional. La participación directa de la comunidad ha sido el factor determinante en la creación y fortalecimiento de estos programas y ejercicio de derechos.

Esta dinámica se ejerce por medio de un modelo de democracia parti-cipativa y directa donde se privilegia y remarca el consenso que se genera en las mingas y asambleas, y donde se debate lo que los asociados traen a discu-sión en la medida que afecta el interés de todos. De esta forma, se analizan problemas asociados a “la vinculación de miembros de la comunidad en el cultivo y procesamiento de drogas; alcoholismo; porte de armas; enri-quecimiento y consumismo fáciles; emigración de jóvenes a las ciudades; prostitución; aborto; presencia en el territorio de grupos armados; iglesias y ONG, etc.” (Alzate, 2004). De esta manera se consigue que los efectos sobre miembros de la comunidad, de acciones que vienen de afuera, se conviertan en asuntos de interés comunitario y se asuman posiciones colectivas en relación con toda una gama de asuntos de actualidad, tales como la vigencia y alcance de principios, valores, igualdad de derechos entre hombres y muje-res, derechos de la mujer y los jóvenes, etcétera.

Esto los ha fortalecido frente a actores armados que pretenden impo-nerse en la comunidad por la fuerza de las armas, sean estos guerrilleros, militares, paramilitares o narcotraficantes; asimismo, frente a empresas o inversionistas con interés en recursos de la comunidad. Esta forma de demo-cracia dinamiza las estructuras propias de gobierno y justicia, mecanismos de control y defensa del territorio, a la vez que es una manera de viven-



ciar la eficacia y legitimidad de su autonomía e institucionalidad tradicional. La comunidad se permite, de esta forma, evaluar e incorporar innovaciones en cuanto a modelos de producción industrial, empresas comunitarias, e inno var en manejos comerciales, financieros y contables que reporten beneficios para todos.

Esta capacidad para autogobernarse y los beneficios que genera, no sólo para las comunidades sino para el entorno nacional, constituyen el aporte más significativo a la crisis colombiana asfixiada por el mesianismo de la política tradicional o guerrillera, que pretende minimizar o desconocer la capacidad y agencia propia de los pueblos para plantearse y encontrar por sí mismos los remedios a sus problemas.

Estas comunidades en ejercicio de su autonomía –que se da en el contex-to de un nuevo marco constitucional que lo permite, pero cuyo alcance ha sido el fruto de un alto nivel de conciencia y organización– están demostrando que nadie como las propias comunidades tiene la capacidad para asumir y garantizar reforma agraria, vigencia de derechos, calidad de los servicios de educación, salud, seguridad alimentaria, conservación medio ambiental, y gene-rar condiciones para la explotación de los recursos naturales en sus territo-rios de una manera compatible con el medio ambiente, la salud de las personas y la equidad en la distribución de sus beneficios.

Durante la administración de César Gaviria (1990-1994), en la búsque-da de una salida hacia la paz y como compromiso acordado en los diálogos con organizaciones guerrilleras, luego que la violencia de los cárteles de la droga había aniquilado a tres de los cinco candidatos a la presidencia, se convo-có a una Asamblea Nacional Constituyente que le permitiera al país un acuerdo sobre la base de un nuevo pacto social. Para finales de 1990 se eligie-ron setenta constituyentes, dos de los cuales fueron indígenas, lo cual no dejaba de ser notorio en un país con bajo porcentaje de población indígena: para la época, apenas el 1.5 por ciento del total de población. En julio de 1991 entró en funcionamiento la nueva Constitución, como resultado de un amplio consenso logrado en un proceso de participación, y en el cual se destacó el reconocimiento de derechos específicos para pueblos indígenas y otras minorías étnicas.

El ejercicio de estos derechos junto con la experiencia de lucha de los cabildos del norte del Cauca –que ya habían comenzado a experimentar los logros de su desarrollo político y empoderamiento electoral, al permitirse



elegir popularmente alcaldes y concejales municipales de acuerdo con una reforma introducida en los ochenta– comienza a cambiar radicalmente el mapa del poder en la región. Luego de la entrada en vigencia de la nueva Constitución, los indígenas habían logrado no sólo elegir alcaldes y tener mayoría en varios Consejos Municipales, sino llevar diputados a la Asamblea Departamental, elegir un indígena para la Gobernación del Departamento, y contar con senadores en el Congreso de la República. Esto se dio como consecuencia del incremento en el protagonismo, interés y conocimiento de la política regional y nacional, a la vez del desarrollo de su capacidad de nego-ciación y apropiación de recursos para su propio progreso. Aun con contra-dicciones y paradojas, la Constitución de 1991 ha contribuido a cambiar la perspectiva y generado condiciones a favor de la autonomía.

La pregunta sobre el origen de la capacidad de estas comunidades para ejercer con tal eficiencia su autonomía, nos remonta a la lucha de éstas por la defensa de su tierra, cultura, y lo que de ella forma parte de su memoria colectiva. La interpretación histórica dice más acerca de las presentes apro-piaciones del pasado que del pasado mismo (Portelli, 1991).4 En la actual memoria de las comunidades de ACIN el motor de su organización y lucha ha sido por sus resguardos; de acuerdo con estas apropiaciones, Juan Tama fue el líder que estructuró el sistema de resguardos de tierradentro; Quintín Lame le dio vida a esta meta a lo largo de cuatro departamentos: Cauca, Tolima, Huila y Valle, y Julio Inquinas, quien fue secretario de Lame durante el tiempo que pasaron juntos en diferentes cárceles por su lucha indígena, fue un actor relevante en la conformación del movimiento indígena, con repercusiones a nivel nacional e internacional (Rappaport, 1988). Por res-guardo se entiende, en Colombia, la tierra delimitada por la corona españo-la cuyo dominio era reconocido de propiedad colectiva de las comunidades, general mente originarias, aunque se daba el caso de algunas que eran movidas de un territorio a otro. En su interior se reconocía el ejercicio de autonomía de las autoridades propias que, según la tradición cultural, ejer-cían la mayoría de las materias inherentes al gobierno interno, designación de tierras comunales, pastos y bosques, parcelas individuales donde se otor-gaba dere cho de usufructo a quienes se les asignaba, y generalmente la crea-ción de una zona urbana con iglesia.

4 Citado en J. Rappaport (1998), The Politics of Memory, Duke University Press, p. 24.



Una de las interpretaciones historiográficas más frecuentes es que los resguardos funcionaban como proveedores de alimento para los centros urba-nos que se formaban en su órbita de extensión. También, que funcionaban como proveedores de mano de obra para las haciendas, y que era un eficien-te mecanismo de control de la Corona a los pueblos y comunidades. Pero la interpretación histórica en torno a la cual el movimiento indígena ha logra-do generar consenso, habla del resguardo como la victoria de la resistencia indígena a la colonización y control hegemónico. El resguardo como el espacio de resistencia donde los indígenas nunca fueron conquistados ni vencidos. Con sus acciones y discursos, los indígenas claramente han demos-trado su propósito de seguir siendo un pueblo con identidad propia, cuyas raíces profundas se hunden en su pasado prehispánico, y para lo cual, el fortalecimiento de sus resguardos y formas tradicionales de gobierno ha sido crucial en el contexto de 150 años de política republicana tendiente a disolver los e integrarlos (Findji, 1993).

Esta interpretación, que bien podría ser tomada por historiadores como un mito para la captura del pasado, de manera que cumpla un propósito polí-tico útil al presente, es vivenciado en su dinámica con el Estado y las otras fuerzas que allí se hacen presentes, de manera que no hay dudas sobre la importancia práctica que esta narrativa tiene. Según la cosmogonía Páez, todo lo que existe en el universo y su territorio está formado por tres mundos: t’iiiwed’ihu, mundo de abajo; p’hte, mundo del medio, este mundo, y ea, mundo de arriba. Todo tiene vida, movimiento y relación.5 El territorio es un ser vivo incompleto, que se complementa con las cualidades que aportan los seres que lo habitan.

El territorio es la casa donde habitan los diferentes seres que lo consti-tuyen; allí comparten los seres humanos, animales, vegetales, minerales y los espíritus, todo lo cual recibe el nombre genérico de nasa, es decir, que tiene vida. Ésta, a su vez, está compuesta por tay o fuerzas. Todo conformado por un lado izquierdo y otro derecho, por donde circulan estas fuerzas. El equilibrio de éstas tiene la cualidad de dar y conservar la vida, y el desequi-librio tiene la cualidad de modificarla y quitarla. Todos se necesitan mutua-mente, se respetan, complementan y relacionan. La ley natural indígena esta blece que la relación de cada comunero con la tierra debe ser permanen-te e integral. Ésta incluye tareas de recuperación y conservación, espiritual y productiva (Gómez, 2000).

5 H. Gómez (2000), De la Justicia y el Poder Indígena, Universidad del Cauca, p. 24.



Dado que las tierras de resguardo indígena, al estar por fuera del comercio, no pagan impuestos, se logró que en esta región sea el Estado el que pague el impuesto predial de sus habitantes al municipio, a cambio de un día de minga a favor del municipio, junto con otras ventajas que se derivan del nuevo orden en la región; esto ha hecho que muchos campesinos hayan renuncia-do a la escritura privada de su finca integrando ésta a favor del resguardo y evitando de esta forma la pérdida de la tierra y la descampenización. Esta forma de colectivización de la propiedad de la tierra ha comenzado a ser adoptada por comunidades afrodescendientes, y ha servido de base para la creación de reservas campesinas en el país como una forma de evitar que colonos en zonas de frontera agrícola desarrollen fincas que después venden (por voluntad propia o porque son forzados) a narcotraficantes y terrate-nientes ganaderos, como fue común durante los años de expansión de frontera agrícola en el país, y que es una de las causas más visibles de la forma ción de guerrillas en el campo colombiano.

Entre los cambios drásticos que por las múltiples violencias han estado ocurriendo en Colombia, está el cambio de porcentaje entre población urbana y rural. Para los años sesenta, el 80 por ciento de la población era rural y 20 por ciento urbana. En la actualidad se ha invertido esta proporción en todo el país, mas no en el norte del Cauca donde todavía el porcentaje ronda en un 75 por ciento de población rural, con un alto porcentaje de autosuficiencia y autonomía. Esta estadística es elocuente del balance que la ACIN ha logrado frente a la continua amenaza que, por factores económicos, la guerra, la presión de latifundistas, ganaderos, narcotraficantes y empresarios, ha acelerado el proceso de descampenización y migración a las ciudades.

Otro factor muy importante en la ampliación del territorio de la ACIN ha sido la negociación con el gobierno nacional de una indemnización por la masacre del Nilo, donde la fuerza pública fue declarada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos culpable del crimen de 20 indígenas, ante lo cual la ACIN propuso y obtuvo del gobierno 10,367 hectáreas de tierra plana, en su estrategia de incrementar su frontera de reserva alimenticia. Este compromiso apenas se ha cumplido parcialmente y fue una de las deman-das en la pasada Minga de los Pueblos. También se han firmado convenios con universidades y centros de experimentación agrícola para el desarrollo de una tecnología avanzada y sustentable para el mejor desarrollo agrícola en la región.



Otras negociaciones importantes en el desarrollo económico en la región han sido el montaje de una truchifactoría para la producción y comercializa-ción de truchas con el apoyo del Instituto de Fomento Industrial, una institución oficial, constituida en socia de la ACIN en esta empresa. Así también, la nego-ciación con el conglomerado económico que agrupa gran parte de las indus-trias y empresas del departamento de Antioquia, conocido como el Sindicato Antioqueño, una de las organizaciones empresariales más poderosas del país, para la explotación de mármoles, calizas y oro. Desde una perspectiva de garantías para la inversión, estas negociaciones muestran que la gober-nabilidad que garantizan las comunidades en el ejercicio de su autonomía cuenta con la aprobación de inversionistas, lo que obliga al Estado a limitar su interferencia en el ejercicio de la organización de cabildos.

Es decir, que lo que el Estado no ha podido garantizar para mejorar el ambiente para la inversión y el desarrollo tan caro al sistema, lo logran las comunidades en ejercicio de su autonomía. Precisamente, fue en este senti-do que los medios en Colombia destacaron con mayor énfasis el control que la Guardia Indígena mantuvo a lo largo de toda la marcha de la Minga por los Pueblos, lo que garantizó el orden y mantuvo al margen cualquier inten-to de desborde o saboteo de la misma.

En suma, la gestión comunitaria de desarrollo con base en la lectura que las comunidades han hecho de su historia, los actuales principios legales, constitucionales y de legislación internacional vigentes en Colombia, que llevan a las comunidades a ejercer su derecho de aplicar justicia, gobernar, legislar, diseñar y ejecutar planes, programas, gestionar proyectos, firmar acuerdos y convenios para la explotación de recursos naturales, desarro-llar empresas comunitarias, hacer inversión social, controlar el funciona-miento institucional y fiscal en la tributación y la interrelación con lo regio-nal, nacional e internacional, ha constituido un nuevo modelo de gestión comunitaria que no sólo ha traído paz y progreso en una región convulsio-nada por los conflictos sociales, sino que reta a un Estado empeñado en una guerra que lo debilita geopolíticamente y que continúa trayendo dolor e inse guridad a la mayoría de la población.

Nuestro argumento central no plantea la innecesaria presencia del Estado en situaciones de grave conflictividad, o que la responsabilidad de éste no sea relevante. Lo que hemos querido probar es que la respuesta del Estado difiere mucho dependiendo del nivel de organización al otro lado de


la mesa en la negociación y pacto con las comunidades. El grado de organi-zación y conciencia es un reto que pone al Estado contra la pared en su propio escenario; en el caso de la ACIN, se ha logrado que éste tenga que afinar sus respuestas y ajustarse con más rigor a las reglas establecidas por la Consti-tución y las leyes.

El ejercicio de una democracia directa y autonómica ejercida sobre la base de las propias instituciones comunitarias; la construcción de gobierno local participativo; la producción comunitaria de bienes públicos y el control comu-nitario de todos estos procesos, ha probado que es la mejor vía para el encuen-tro de respuestas y soluciones, no importa lo grave, el tiempo transcurrido o la dimensión de los problemas. Sólo cuando las comunidades asumen el papel que les corresponde en la administración o desarrollo de su vida y dere-chos, es cuando las cosas realmente comienzan a cambiar.


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Partidos indígenas y gobierno local en Bolivia*Donna Lee Van Cott**

El estudio del gobierno local en América Latina abarca muchos de los temas más importantes abordados en ciencias políticas: descentralización, reforma institucional y sus efectos, la necesidad de reducir la distancia entre Estado y sociedad, y la meta de mejorar la calidad de la democracia. Aunque Bolivia comenzó relativamente tarde el proceso de descentralizar el poder político, recursos y responsabilidad administrativa al nivel local de gobierno, rápida-mente se convirtió en uno de los casos nacionales más estudiados y recibió admiración desproporcionada del extranjero. Esto es atribuible a la propor-ción significativa del presupuesto nacional transferida a los municipios, así como al diseño peculiar de instituciones locales, la cual incorporó un meca-nismo (comités de vigilancia) a través del cual los actores de la sociedad civil pueden participar en las decisiones de planeación y presupuesto y en el moni-toreo del gasto público.

Otro aspecto peculiar de la reforma municipal de Bolivia es la gran medida en que instituciones basadas en tradiciones de estilo occidental de adminis-tración y gobierno fueron extendidas a culturas indígenas en áreas rurales –así como a áreas urbanas dominadas por inmigrantes del campo y sus descendientes– que tenían prácticas y normas propias preexistentes de auto-gobierno. Debido a que los indígenas bolivianos constituyen una mayoría

* Texto preparado para la conferencia Contemporary Local Governments in Latin Ameri ca, Woodrow Wilson International Center for Scholars/Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, Oaxaca, México, 2 y 3 de octubre de 2008. Traducción del inglés al español de Jorge Hernández Hernández.

** Associate Professor, Department of Political Science, University of Connecticut. La autora desea agradecer a Eduardo Córdova y Abraham Borda por la asistencia con la investi-gación realizada en Bolivia.


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numérica (62.05 por ciento) de la población total (Censo Nacional de Población y Vivienda, 2001), una mayoría de los municipios bolivianos se vieron rápi-damente forzados a reconciliar instituciones culturales y políticas preexisten-tes con un particular régimen político. En 2005, 216 de los entonces 327 municipios bolivianos (66.05 por ciento) tenían una mayoría indígena, una proporción que se había incrementado durante la década previa, al crearse nuevos municipios a partir de los existentes (Arnold, 2004: 84). Un autor estimó que 59 por ciento de los municipios bolivianos tenían una mayoría indígena de por lo menos 80 por ciento (Aramayo, 2003: 40-41). En este texto me concentro en la manera en que las culturas indígenas han adaptado estruc-turas institucionales y normas legales relativamente rígidas y universalizado-ras a una variedad de contextos políticos, sociales y culturales.

Presto especial atención al papel de los partidos políticos basados en movimientos indígenas, y a la manera en que han adaptado o se han adapta-do al nuevo régimen municipal. En el momento en que el presidente Gonzalo Sánchez de Lozada y su gabinete diseñaron nuevas instituciones munici-pales descentralizadas, codificadas en la Ley de Participación Popular (LPP), había pocos partidos políticos que presentaran una identidad distintiva-mente indígena, y aquellos que competían tenían poco éxito. La LPP creó las condiciones para el surgimiento de partidos basados en movimientos indíge-nas, los cuales acumularon poder regional en las primeras elecciones municipales de la historia, en 1995. Siete años más tarde, uno de estos parti-dos se había convertido en una fuerza nacional y otro en un contendiente regional.1

Estos partidos con identidad indígena prometieron a electores indíge-nas y no indígenas que crearían un nuevo tipo de democracia que fuese más legítima, responsable, participativa y socialmente justa que las existentes prácticas democráticas occidentales. Durante el trabajo de campo en 2005 en los departamentos de La Paz y Cochabamba, busqué evaluar sus aseve-raciones. ¿Cuáles son los principales logros de los partidos de pueblos indígenas? ¿Qué dificultades y retos enfrentan? ¿Cómo logran los movimien-tos indígenas, los cuales tienen como cimiento a instituciones sociales y culturales con raíces profundas en la sociedad civil, un balance entre cumplir el rol del Estado y mantenerse identificados con la sociedad civil? En los

1 Sobre la formación y desarrollo de partidos políticos en Bolivia véase: Albó, 2007; Lucero, 2008; Van Cott, 2005; Yashar, 2005.


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términos sugeridos por el organizador de esta conferencia, ¿cómo logran las “particularidades y circunstancias que la lógica política impone en estos ámbitos”? (Hernández-Díaz, 2008).2

DESCENTRALIZACIÓN Y REFORMA DE GOBIERNO LOCAL EN BOLIVIA

Bolivia era un Estado altamente centralizado a principios de los noventa. En 1994 el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada diseñó una Ley de Parti-cipación Popular que creaba un esquema original para el gobierno municipal. Previo al pase de la ley, el gobierno municipal fungía sólo en áreas urbanas y pocas municipalidades; más allá de los grandes centros urbanos y capi-tales departamentales tenían recursos propios. En 1994, 311 municipios se crearon de las preexistentes secciones provinciales, un número que even-tualmente se incrementó a 327.3 Los consejos municipales tienen al menos cinco miembros, con uno incorporado por cada 50 mil personas después de los primeros 50 mil habitantes. Debido a que gobiernos departamenta-les no fueron electos sino hasta 2005, los municipios atraen la mayor aten-ción de la política subnacional. Como en México, la descentralización boliviana fue un régimen impuesto de arriba hacia abajo por un gobierno nacional para impulsar metas de desarrollo nacional y mantener control político sobre áreas rurales. Y, como en México, algunas de las experiencias más exitosas de democracia y desarrollo local han ocurrido en comunidades rurales indíge-nas, donde organizaciones socioculturales fuertes y tradiciones de trabajo colectivo (en México tequio, en Bolivia minga) asistieron a los gobiernos locales en la movilización de la participación ciudadana. Efectivamente, estudiosos han descubierto que esquemas de descentralización de arriba hacia abajo funcionan mejor en comunidades indígenas; muchos señalan el caso de Oaxaca (México), y atribuyen el éxito al alto grado de capital social, identi-

2 Este texto se alimenta de la investigación publicada en Van Cott, 2008. Este texto presen-ta datos de los casos bolivianos que no fueron incluidos en el libro y aborda preguntas presenta-das por los organizadores. Refiero el libro a los lectores interesados en un argumento que explique el papel de liderazgo mayoritario, las dinámicas de los procesos de descentralización y las lógicas contendientes de partido, movimiento y políticas de gobierno.

3 Para el análisis de la Ley de Participación Popular y sus implementaciones véase: Ayo, 1999; Blanes, 2003; Booth, Clisby, Widmark, 1996; Calla, 2001; Gray Molina, 2001, 2003; Grindle, 2000; Van Cott, 2000.



dad colectiva y una larga tradición de autogobierno (Ackerman, 2004: 12-13; Fox, 1996: 1091; Grindle, 2007: 126-139).

Ha sido difícil para el Estado boliviano ajustar un relativamente estric-to régimen municipal a la enorme diversidad de organizaciones culturales indígenas en áreas rurales y urbanas. En ocasiones, las fronteras munici-pales presentes corresponden efectivamente a instituciones de autogobierno indígenas existentes; en otros casos, las fronteras municipales fueron rede-lineadas para adaptar a la organización sociocultural. En el año 2000, el gobierno de Bánzer organizó un Diálogo Nacional para discutir una variedad de temas que causaban tensiones sociales. Muchos grupos indígenas exigie-ron la creación de un Municipio Indígena que permitiera a las comunida-des indígenas mayor flexibilidad para usar sus propias prácticas de gobierno, toma de decisiones, participación y rendición de cuentas. Para cuando el Congreso pasó la Ley 2235 del Diálogo Nacional, la audaz propuesta había sido diluida a “la misión de impulsar procesos concertados de adecuación, integración y fusión de unidades territoriales, con base en el principio de necesidad y utilidad pública, adecuando los territorios sociocultural-mente homogéneos al régimen municipal del Estado Boliviano”, y dejada a la discre ción del Ministro de Desarrollo Sostenible y Planeación (Bustillo, 2003: 33). Las organizaciones indígenas permanecieron insatisfechas con los esfuerzos para acomodar sus sistemas de autogobierno.

Para el 2004, el poder político se había inclinado hacia fuerzas de izquier-da-indígena que favorecían mayor autonomía formal para gobiernos munici-pales indígenas. Este contexto dio lugar a la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas del 6 de julio de 2004, la cual permitió a asociaciones de comunidades y organizaciones indígenas participar en elecciones locales sin tener que registrarse como partido político. Las organizaciones indígenas y sus seguidores desean que las reformas vayan más allá, para incorporar el reconocimiento legal del uso de prácticas tradicionales de toma de decisión y selección de liderazgo (Arnold, 2004: 61; Medina, 2003: 19). Tales cambios se incorporaron en la reforma constitucional de 2007, la cual espera la aprobación por referéndum en el otoño de 2008. Debido a la inestabilidad política persistente en el país, no podemos decir cuándo los cambios al régimen municipal puedan estar aprobados y ejecutados.

La LPP distribuyó 20 por ciento del Tesoro General de la Nación a los recién creados municipios, integrados por centros urbanos así como áreas



rurales aledañas, con los recursos distribuidos principalmente según la pobla-ción. Subsecuentemente otros recursos se agregaron: ayuda internacional dirigida a reducir la pobreza a través de la iniciativa Heavily Indebted Poor Countries II (Países Pobres Altamente Endeudados II); fondos nacionales hechos disponibles a través de la Cuenta Especial del Diálogo Nacional 2000, y un Impuesto Directo sobre Hidrocarburos que el gobierno de Morales negoció en 2006.4 Los gobiernos municipales adquirieron la responsabilidad de promover desarrollo económico y social, construir y mantener infraestruc-tura pública y administrar las provisiones de salud y educación.

El aspecto más inusual de la LPP fue el establecimiento de comités de vigilancia municipal, que representaban a las comunidades campesinas, comunidades indígenas y vecindades urbanas, pero excluían a grupos no organizados de manera territorial, como organizaciones de negocio y de mujeres. Los comités de vigilancia revisan registros públicos relacionados con presupuestos y contratos municipales, y monitorean la implementación de obras públicas.

La LPP requiere de los gobiernos municipales un proceso participativo de planeación que incorpore representantes del comité de vigilancia y ciudada-nos comunes a través de la participación en asambleas periódicas. Los comi-tés de vigilancia y los ciudadanos han de participar en la elaboración de los Planes de Desarrollo Municipal o PDM de cinco años requeridos por ley. Debi-do a la falta de educación y experiencia en la mayoría de los gobiernos municipales, un conglomerado de ONG y agencias de asistencia internacio-nal normalmente supervisa el proceso. Los comités de vigilancia, entonces, someten sus propuestas a la aprobación del consejo municipal. En la prácti-ca puede que haya poca participación de las OTB (Organizaciones Territoriales de Base) o de los comités de vigilancia si las condiciones políticas son adver-sas, o si las ONG efectivamente dominan el proceso (Ayo, 1999, 2004; Booth, Clisby y Widmark, 1996: 28-29; Gray Molina, 2001: 79-80; Van Cott, 2000: 185-186). El consejo municipal es el responsable de asegurar que los planes de cinco años sean preparados de una manera participativa y de elaborar los más detallados Planes Operativos Anuales (POA). Los POA también han de formularse de manera participativa en consulta con los comités de vigilancia. Los miembros del comité presentan objeciones a la oficina de Participación

4 El gobierno boliviano estima que los nuevos contratos generarán más de $1.3 mil millones anualmente (La Razón, 2006a, 2006b).



Popular del nivel departamental y, de no estar satisfechos con la respuesta que reciban, al Ministerio de Hacienda del nivel nacional (Kohl, 2001: 82).

EL SURGIMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS INDÍGENAS VIABLES

La Asamblea para la Soberanía de los Pueblos (ASP) fue formada por campe-sinos en 1995 para facilitar su participación directa en las primeras eleccio-nes municipales, sin tener que depender de partidos políticos que les habían engañado y abandonado en el pasado. Los campesinos que promovieron la creación del partido advirtieron explícitamente que debía servir como “instrumento político” del movimiento, y aseguraron que nunca tendría mayor poder que el movimiento en sí, o la habilidad de dominar a las organizacio-nes sociales que lo integraban. Después de que la Corte Nacional Electoral rechazó los materiales de registro de la ASP por tecnicismos, sus líderes lograron un acuerdo con el Partido Comunista de Bolivia, el cual había tomado prestado el registro legal de la Izquierda Unida (una pequeña alianza de parti-dos de izquierda), para presentar sus candidatos en la lista de ese partido.

La institución de elecciones municipales directas en 1995 transformó a la democracia boliviana: 28.6 por ciento de concejales municipales recién electos se autoadscribía como indígenas o campesinos (Albó, 1997: 7-26). La ASP, usando el registro de la Izquierda Unida, ganó 3.4 por ciento de la votación nacional, eligiendo 10 alcaldes y 54 concejales municipales (CSUTCB, 1996: 17, en Colanzi, 2006: 20; Van Cott, 2005: 86; www.cne.org.bo). Bajo la nueva normatividad electoral los candidatos a alcaldes debían ganar más del 50 por ciento de los votos para poder asegurar el puesto. Es más común, en el fragmentado sistema de partidos boliviano, que los alcaldes logren pocos votos y tengan, en consecuencia, que formar coaliciones con otros partidos representados en el Consejo. Además, miembros del consejo pueden censurar y destituir al alcalde cada año. Entre los años 1995-1999, 40 por ciento de los municipios cambiaron de alcalde anualmente. Después de una reforma legal de 1999, esta práctica disminuyó, pero en 2003 un 33 por ciento de los alcaldes fueron destituidos (Albó y Quispe, 2004: 130; Ministerio de Desarrollo Municipal, 2002: 103).

Una división seria surgió en 1997 dentro del movimiento de los culti-vadores de coca, entre seguidores de Alejo Véliz y Evo Morales. En 1998



Alejo Véliz tomó el control de la ASP y Morales se deslindó para formar su propio partido en 1999, el Instrumento Político para la Soberanía de los Pueblos. Debido a problemas con el registro, el partido adoptó el registro legal del Movimiento al Socialismo (Córdova, 2004: 92; Herbas y Lizárraga, 2001: 44). Desde entonces la ASP virtualmente ha desaparecido, y el MAS de Morales se ha convertido en el partido-movimiento político dominante del país. Con el sistema de partidos boliviano al borde del colapso, MAS terminó en primer lugar en las elecciones municipales del 5 de diciembre de 2004, con un porcentaje del voto nacional de 18.48 por ciento. Los partidos históricamen-te dominantes –el MNR, el MIR (Movimiento de la Izquierda Revolucionaria), y ADN (Acción Democrática Nacional)– se vieron prácticamente eliminados en las elecciones de 2004, al no poder, ninguno de ellos, exceder el 5 por ciento del voto.

El MAS encaró a un nuevo contendiente en 2004 –un partido político fundado por Felipe Quispe, el contrincante de Evo Morales en la disputa por el control del movimiento campesino del altiplano. El Movimiento Indí-gena Pachakuti (MIP) de Quispe compitió por primera vez en las elecciones nacionales de 2002, ganando 6.09 por ciento del voto nacional (Van Cott, 2005: 89). En 2004, MIP colocó a 63 concejales municipales. Ese año, agrupa-ciones comunitarias y pueblos indígenas compitieron por primera vez como consecuencia de las reformas constitucionales descritas arriba. En conjunto, estos grupos terminaron la elección detrás del MAS, y por delante de partidos tradicionales. Personas indígenas registradas ganaron 104 asientos en conse-jos municipales, de los cuales 29 (27.9 por ciento) se les asignó a mujeres, de acuerdo con el requerimiento de que 50 por ciento de las listas de los grupos ciudadanos e indígenas debían ser candidatas mujeres. Es proba-ble que grupos indígenas y asociaciones de ciudadanos atrajeran muchos votos que de otra forma hubieran conseguido el MAS o MIP, para quienes miembros habían votado en elecciones previas (Los Tiempos, s/f: 12-13).

ESTUDIOS DE CASO

En 2005, dirigí investigaciones en el Chapare de Cochabamba y el altiplano de La Paz. Me enfoqué en municipalidades donde MAS y MIP, respectivamente, han tenido más experiencia de gobierno local. A continuación proporciono



descripciones de las condiciones políticas en cada área así como estudios de caso, ejemplificándolos.

Cochabamba

El Chapare de Cochabamba nombra a la región subtropical integrada por tres provincias del departamento –Chapare, Tiraque y Carrasco. Tiene una extensión territorial de 6 millones de acres, con los mayores asentamien-tos a lo largo de la autopista que comunica a las ciudades de Cochabamba y Santa Cruz a través del trópico. Sólo los habitantes de ciudades mayores como Villa Tunari y Chimoré tienen acceso a electricidad, atención médica y otra infraestructura básica y servicios públicos. Hoy, la mayoría de la pobla-ción consiste en inmigrantes Quechua y Aymara del altiplano de Cochabamba (74 por ciento) y del resto de Bolivia (26 por ciento). Estos inmigrantes se asentaron en territorio de los grupos indígenas de tierras bajas, como son los Yuracare y los Yuquis, quienes viven hoy en tensión con las colonias indígenas paracaidistas con tradiciones culturales y organizacionales distin-tivas (Herbas Camacho, 2000: 33; Vargas y Draper, 2004: 67).

Entre 1960 y 1980 la colonización y desarrollo económico de Chapare fue guiada por organizaciones de autogobierno llamados sindicatos, que fueron formados por grupos de parentesco y vecinos en respuesta a la necesidad de obtener títulos legales de las tierras, de exigir acceso a servicios básicos como caminos, escuelas y electricidad, y de presionar al gobierno para la obtención de servicios agrícolas (Healy, 1991; Lizárraga, 1998: 54). Los sindicatos jugaron un papel vital en la provisión de servicios y en la mediación de disputas entre los colonos y sus descendientes. Los sindicatos de coca-leros proveyeron sistemas de justicia local y de resolución de conflictos, y establecieron lazos culturales y sociales de reciprocidad y solidaridad. Hasta las elecciones municipales de 1995, los sindicatos y las Federaciones regionales eran la única fuente de autoridad legítima (Córdova, 2004: 52-60). Para 1985 los sindicatos controlaban la mayoría del trópico entero de Cocha-bamba. Se habían convertido en una vital y hegemónica fuerza política, social, cultural y económica, tanto así que se volvió imposible vivir en la región sin ser miembro de algún sindicato, con la excepción de residentes de pequeños centros urbanos o tribus indígenas en áreas remotas (Atlas del Trópico de Cochabamba, 2004: 40-43). Al hacerse más densa la población,



los sindicatos pedían más de sus miembros, incluyendo desempeño rutinario de trabajo colectivo comunitario. El embate del gobierno contra los cocale-ros y contra los mismos sindicatos a partir de 1985, intensificó la ética de disciplina colectiva y de obligación para con el sindicato (Ibid.: 42). Los sindicatos se concentraron en defender el cultivo de coca contra los crecien-tes esfuerzos de erradicación por parte del gobierno, ejemplificados en la Ley 1008, la cual criminalizaba el cultivo de coca en Chapare y buscaba la eventual erradicación de la planta (Lizárraga, 1998: 55; Colanzi, 2006: 12; Córdova, 2004: 52-58; Healy, 1991).

Para finales de los noventa, había al menos 892 sindicatos, organizados en 85 centrales, y una sexta federación se formó para representar cocale-ros en el pequeño municipio de Tiraque. El censo de 2001 reporta la presencia de 584 sindicatos de nivel base en los tres municipios de Chapare. En la cima de la jerarquía está la Comisión Coordinadora de las Seis Federacio-nes, formada en 1992 y afiliada a la organización campesina CSUTCB. La Federación más poderosa –la Federación Especial de Campesinos Trabaja-dores del Trópico de Cochabamaba– ha controlado a la Comisión Coordi-nadora desde su creación. Su base está en Villa Tunari, en la provincia de Chapare. Entre los sindicatos locales y las federaciones hay una capa inter-media de “centrales”, las cuales corresponden geográficamente a un Cantón o Distrito (Córdova, 2004: 46-71; Colanzi, 2006; Healy, 1991; Lizárraga, 1998: 55).

Para el año 2000 cada una de las seis federaciones tenía una corres-pondiente Federación de Mujeres, formadas más recientemente para pro-testar por la acción policial contra los líderes de los cultivadores de coca (Lizá rraga, 1998: 55). Esta estructura bigénero para organizaciones campe-sinas se deriva de una visión Andina de organización social y liderazgo político en el que la pareja de un matrimonio también participa en papeles de liderazgo. Esta paridad formal oscurece la posición subordinada de las mujeres den-tro de la familia y del movimiento (Arnold, 2004). Los principales impedi-mentos que las mujeres encaran para obtener más influencia política son las actitudes sexistas entre los líderes varones, así como la falta de educa-ción y el analfabetismo entre las mujeres. La falta de títulos legales de tierra, los cuales se heredan entre parientes varones en Chapare, también deja a las mujeres sin la calificación para obtener posiciones de liderazgo. La decisión de una mujer de participar en política puede llevar al abuso o al abandono



por parte del marido. Inclusive con el apoyo de la pareja, las mujeres siguen siendo responsables de la mayoría de las actividades domésticas y del cuidado de los niños, y de contribuir al ingreso familiar.

La ASP obtuvo el control del gobierno municipal de Chapare después de 1995. Al mismo tiempo que se adaptaron a la estructura legal rígida impues-ta por la Ley de Participación Popular y leyes de administración de recursos públicos, los cocaleros impusieron sus propias formas de toma de deci-siones y de control de recursos. Los candidatos electos para posiciones locales son escogidos de la misma forma como se ocupan las posicio-nes dentro del movimiento social. Cada sindicato ofrece uno o varios posi-bles candida tos, los cuales se paran frente a la asamblea. Los participantes en la asamblea votan parándose detrás del candidato al que apoyan; el candidato con la fila más larga gana la primera posición disponible, seguido por el candidato con la segunda fila más larga, etcétera (Córdova, 2004; Lizárraga, 1998: 58). Una vez electos, los líderes campesinos siguen las prácticas políticas de su Federación, en vez de cumplir con las normas del sistema político formal. Por ejemplo, los candidatos del MAS normalmente deben firmar un pacto antes de la elección, en el que se comprometen a renun-ciar a la mitad de sus mandatos a favor de sus suplentes (electos simultá-neamente por ley, para servir en el caso de que el consejero titular no pueda cumplir la función), con el fin de desconcentrar al poder político y proveer de experiencia política a una cohorte mayor de líderes (Lizárraga, 1998: 56; entrevista, Eduardo Córdova). Estos incidentes reflejan una práctica predo-minante en áreas rurales, la de rotar líderes campesinos varones en las responsabilidades de liderazgo comunitario; prácticas que se han transferi-do a la esfera de los gobiernos municipales por las organizaciones campe-sinas afiliadas (Gray Molina, 2003: 360).

Con la ocupación de oficinas municipales por parte de los cocaleros, sus representantes obtuvieron mayorías en los comités de vigilancia. Debido a que respondían a las mismas fuerzas políticas y sociales, los comités de vigilancia no podían desempeñar las funciones de monitoreo y sanción descritas en la ley. Normalmente, los miembros de los comités de vigilancia y funcionarios del gobierno municipal conservan, de manera simultánea, posiciones en sus sindicatos u organizaciones centrales. De esta forma, sin que fuese la intención, la LPP creó una fusión entre el Estado y la sociedad



civil, más que un mecanismo mediante el cual la sociedad hacía responsa-bles a sus funcionarios públicos.

Un reto fundamental para los gobiernos locales en Chapare era el de aprender la compleja metodología de la planeación participativa, creación de reportes, contabilidad y de participación requerida por la LPP. Entre 1995 y 1996 el gobierno boliviano, con frecuencia a través de ONG, patrocinó numerosos talleres después de repetidas peticiones de los gobiernos muni-cipales (Córdova, 2004: 5; Cruz, 1998: 27).

Por la falta de entendimiento, en los primeros años de oficina los repre-sentantes de los cocaleros a menudo pasaban por alto los requerimientos legales para desarrollar un PDM de cinco años o un plan de operación anual. Frecuentemente los gobiernos municipales llevaban a cabo el trabajo y luego, de manera retroactiva, escribían sus planes anuales de operación, ignorando tanto el requerimiento legal de la planeación como los requerimientos de planear utilizando una metodología participativa particular. Esto generó problemas con la Contraloría General Nacional, que intervino varias veces. Como resultado, los gobiernos del MAS aprendieron a seguir las reglas más cuidadosamente y, por lo menos, a facilitar la participación de grupos no afilia-dos a la estructura organizacional de los cultivadores de coca.5

Para muchos ciudadanos de Chapare, el logro político sustantivo más importante del MAS es el uso estratégico de los gobiernos municipales en la lucha contra la erradicación de la coca. La dominación electoral de Chapare facilita la movilización de los recursos del gobierno municipal contra los esfuerzos de erradicación de coca, y facilitó la expansión del MAS como un movimiento nacional político que ha tenido representación en el Congreso nacional desde 1997, y en el ejecutivo desde 2005. Como declaró el alcalde de Chimoré, Epifanio Cruz, en 1998:

Nuestros diputados por lo menos harán escuchar nuestras voces y no será como antes, en que firmábamos y firmábamos convenios que nunca se cumplían, a pesar de la aparente seriedad de los compromisos y las marchas que hemos realizado a la ciudad de La Paz. Es verdad que no vamos a detener con estos dos diputados la reducción violenta de cocales y la repre-sión, porque no somos mayoría. Pero sí podemos reclamar mediante estos diputados y los alcaldes más, que estamos enviando algunos votos resoluti-vos para que no se realice la reducción forzosa de cocales (Cruz, 1998: 30).

5 Entrevista Eduardo Córdova. Cochabamba, 3 de agosto de 2005.



Chimoré, Carrasco

Chimoré es un cantón de 15.264 habitantes, 82.7 por ciento de los cuales vivían en pobreza en el año 2001. La mayoría de la población se identifica como Quechua (67.6 por ciento), 5.1 por ciento se autoadscribe como Ayma-ra y la población restante pertenece a grupos menores de las tierras bajas (Lizárraga y Villarroel, 1998: 10). Además de los migrantes Quechua y Aymara, hay aproximadamente 1,200 Yuracares y 160 Yuquis habitando territorios indígenas protegidos (Censo Nacional de Población y Vivienda 2001; Herbas Camacho, 2000: 33). La organización de la sociedad civil dominante en Chimoré es la Federación Especial de los Trópicos de Chi-moré (FETCH), integrada por cultivadores de coca. La organización se compone de 127 sindicatos organizados en 13 centrales (Córdova, 2004: 61; Quispe, 1998: 119).

Chimoré contiene 26 Asociaciones de Productores, creadas originalmen-te bajo el programa de desarrollo alternativo del gobierno nacional para competir con los sindicatos independientes, y que hoy son el brazo econó-mico de los sindicatos (Atlas del Trópico de Cochabamba, 2004: 43). También existen asociaciones de productores ligadas al gobierno y a sus políticas de desarrollo alternativo y, por esta razón, son marginadas de las acti-vidades de la Federación y del gobierno municipal. Diez juntas de vecindades urbanas, en representación de 833 miembros, son representadas a su vez en el comité de vigilancia. El Comité Cívico de Chimoré ha representado intere-ses urbanos y de negocios, previo a la LPP; desde entonces ha sido marginado debido a la hegemonía política de la Federación de cocaleros y a falta de reco-nocimiento legal del comité (Herbas Camacho, 2000: 37-38).

Antes de 1995 nunca se había tenido un plan municipal de desarrollo para Chimoré y el cantón no tenía recursos propios. Entre 1985 y 1995, las comunidades rurales planearon y financiaron proyectos de desarrollo modes-tos utilizando recursos propios y trabajo obligatorio de miembros del sindi-cato. Este proceso de organización comunitaria se transfirió al gobierno municipal cuando el mismo liderazgo del sindicato asumió estas posiciones electas (Cruz, 1998: 25).

La ASP dominó las elecciones municipales de 1995 en Chimoré con casi el 70 por ciento del voto válido, ganando cuatro de los cinco asientos del consejo municipal (Cruz, 1998: 31). El partido populista UCS (Unión



Cívica Solidaridad) logró colocar a un miembro en el consejo, quien represen-taba los intereses de los residente urbanos (Lizárraga y Villarroel, 1998: 13). Epifanio Cruz fue electo por la Federación para ser su candidato a alcalde, y los electores campesinos obedientemente votaron por el nombramiento de la Federación (Quispe, 1998: 119). Al ganar por mayoría absoluta, la posi-ción de alcalde no podía ser contendida por concejales municipales, como frecuentemente ocurre con áreas políticamente más fragmentadas. Según Cruz, esta hegemonía política facilitó considerablemente la coordinación entre el alcalde y el consejo municipal, a pesar de “algunas objeciones y pe-queños problemas”, y esto ha facilitado la continuidad y estabilidad en la administración del gobierno local (Cruz, 1998). En contraste, en otras par-tes de Bolivia los alcaldes rara vez cuentan con una mayoría en el conse jo municipal y por ende, la planeación y el manejo del presupuesto son alta-mente conflictivos.

El gobierno municipal de la ASP compensó la escasez de recursos al convenir de manera regular eventos de trabajo comunitario obligatorio. Los recursos eran inadecuados, según funcionarios locales, debido a la dramá-tica subestimación de la población hecha por el censo del gobierno –líderes locales cuentan 18 mil habitantes según su propia encuesta, más del doble de la cifra oficial de aproximadamente 8 mil en el censo de 1992 (Herbas Camacho, 2000: 39, 87).6

Entre 1994 y 1996, Chimoré tuvo tres diferentes alcaldes y cambios frecuentes en el Consejo, a la par de la disminución de la representación de centro urbano en el gobierno local. Después de que miembros del comité de vigilancia, en representación de constituyentes urbanos-mestizos, acusa-ran al gobierno del uso inadecuado de fondos, la Controlaría General con-geló los recursos de Chimoré por ocho meses. La Controlaría emitió un reporte en 1997 en el que criticaba al gobierno municipal por no lograr distribuir fondos de manera equitativa entre su población, entre otros proble-mas, y exhortaba al gobierno a hacer algunos cambios. El alcalde Cruz aduce que los fondos fueron equitativamente distribuidos, argumentando que el censo de 1992 subestimaba exageradamente el número de habitantes rurales por una proporción de cuatro a uno y que, consecuentemente,

6 Las cifras oficiales son más bajas debido a patrones de migración que han dejado fuera del área a algunos cocaleros durante la toma del censo, así como a sospechas de funcionarios de gobierno.



había una sobre representación de habitantes urbanos. Cruz también acu-sa a las elites urbanas-mestizas de fabricar cargos de corrupción por razo-nes políticas, y atribuye muchos de los errores del gobierno a la falta de conocimiento y experiencia con respecto de las normas municipales. El go-bierno nacional también urgió al municipal a emprender proyectos a una escala geográfica más grande, por ser de mayor productividad que proyec-tos meno res para un número elevado de comunidades. Cruz explica que la concentración en proyectos pequeños se genera de las demandas de cada sindicato por administrar sus propios recursos, y la constante resistencia de líderes sindicales por colaborar a niveles superiores. En la auditoría reali-zada en 1998, la Controlaría determinó que la mitad de los problemas habían sido atendidos y que el resto debía ser corregido para finales de 1998 (Lizárra-ga y Villarroel, 1998: 17).

La congelación de los fondos municipales coparticipativos detuvo el trabajo en todos los proyectos programados para finales de 1996 y princi-pios de 1997. Después de 1996 se logró mayor estabilidad política, pero los conflictos continuaron dentro de la Federación local y el MAS, que como líde-res batallaron por tener acceso al poder mientras ciertos líderes hicieron errores, intencionales o inadvertidos, con respecto a la administración de recursos (Herbas Camacho, 2000: 70-71, 81). Un concejal de la ASP que repre-sentaba al centro urbano fue removido en 1997, debido a las rivalidades entre miembros urbanos y rurales del partido. Líderes rurales argumentaron que él había propuesto demasiados proyectos para ser llevados a cabo en áreas urbanas más que en las zonas rurales que los campesinos deseaban priorizar. En esta primera Administración, la Federación de cocaleros tenía suficiente poder para forzar a dos concejales municipales a renunciar por-que sus líderes desaprobaban su desempeño (Lizárraga y Villarroel, 1998: 13, 34). A otro consejero de la ASP se le forzó a renunciar en 1998, al ser acusado de actividades ilícitas relacionadas con la ley de erradicación de coca (Ibid.).

Las condiciones mejoraron después de que el gobierno nacional patro-cinó talleres para informar a los ciudadanos acerca de sus derechos bajo la nueva ley, y para capacitar a líderes municipales electos y empleados en la metodología compleja para planeación y toma de decisiones (Cruz, 1998: 26-27). Cruz comenta:

Nuestra falta de experiencia en la administración pública y nuestro escaso conocimiento de la LPP, hizo que muchas veces se ejecutaran de manera



involuntaria obras que no estaban planificadas en la POA, no por capricho de los alcaldes municipales, sino por exigencias de las comunidades campe-sinas. Por otro lado, tampoco se sabía si al ejecutar las obras y realizar gastos corrientes se estaba realizando malversación de fondos, generándose a consecuencia de ello una serie de susceptibilidades internas. El Comité de Vigilancia no cumplía con sus roles específicos y buscaba más bien enfren-tamiento con los alcaldes (1998: 27).

Líderes municipales y representantes de organizaciones de la sociedad civil urbana y rural continuamente pedían más entrenamiento para poder entender mejor sus responsabilidades legales (Cruz, 1998: 27). Como resul-tado, Cruz opina que el gobierno municipal prestaba mayor atención a los requerimientos legales y a las demandas de la población después de 1996.

Los conflictos políticos se incrementaron después de 1997, cuando el nuevo gobierno nacional encabezado por la nueva ADN de centro-derecha tomó posesión, y los representantes de los mestizos-urbanos en el comité de vigilancia obtuvieron el apoyo de funcionarios de ADN en la prefectura de Cochabamba. Sin embargo, para 1998 la redistritación se había llevado a cabo y el Comité estaba dominado por sindicatos rurales (Lizárraga y Villarroel, 1998: 16).

Otro reto que enfrentó la primera administración ASP fue la demanda de todo sindicato en el municipio de que algún proyecto se emprendiera en su comunidad. Muchos estaban confundidos con el proceso de planeación participativa, pensando que ellos estarían solicitando proyectos del gobierno central. Esta situación creó un dilema: sólo $270 mil aproximadamente (alre-dedor de 1.5 millones de bolivianos) estaban disponibles, y había cerca de 80 comunidades campesinas. Como resultado, el presupuesto del primer PDM del municipio estuvo inflado más allá de los recursos disponibles (Cruz, 1998: 28; Herbas Camacho, 2000: 86). En respuesta a la sugerencia del Alcalde de que, para maximizar la utilidad de los recursos disponibles, deberían de empren-derse proyectos que beneficiaran a un número mayor de comunidades agrupadas bajo una central, los líderes sindicales independientes exigieron sus propios proyectos y el derecho de administrarlos. Esto generó conflic-to entre los sindicatos por el control de los recursos –a pesar del hecho de que el gobierno municipal estaba integrado por ex líderes sindicales y de central. Por tanto, el Alcalde Cruz identifica serias desventajas del nuevo régimen: tendía a causar divisiones dentro del movimiento campesino, que previo a



la LPP se caracterizaba por la considerable unidad de acción y propósito, y la habilidad de administrar y emprender proyectos propios. El conflicto se generó primordialmente por el arribo de recursos gubernamentales y la competencia para controlar este nuevo ingreso (1998: 28).

Para atender el hecho de que el presupuesto anual sólo podía cubrir pro-yectos en siete de los once distritos de Chimoré, Cruz y su gabinete dise ñaron un programa mediante el cual el municipio proveería la mayor parte de los fondos, pero cada comunidad deseosa de tener un proyecto debía completar entre el 5 y 10 por ciento del costo. El municipio también recibió un monto modesto de financiamiento de organizaciones de desarrollo nacional, como el Fondo Nacional del Desarrollo Rural (FNDR), el Fondo de Desarrollo Campe-sino (FDC), y el Fondo de Inversión Social (FIS) (Cruz, 1998: 29).7

La primera experiencia de planeación fue supervisada por la ONG Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP), la cual había organizado asam-bleas en comunidades campesinas a lo largo del municipio para determi-nar sus demandas. Después de reunirse con sindicatos, el CINEP se reunió con líderes de la central y la Federación para priorizar proyectos. La planea-ción participativa emergió de manera más lenta en áreas urbanas debido a la falta de juntas vecinales, pero éstas se formaron y pudieron participar en años posteriores. Entre los retos fundamentales se encontraban la profusión de demandas relativas a recursos, la falta de personal municipal para realizar proyectos, y las demoras frecuentes por parte de la Controlaría General en la distribución de fondos (Lizárraga y Villarroel, 1998: 16).

En 1999, el MAS ganó cuatro de los cinco asientos del Consejo Muni-cipal, eligiendo una concejala; Epifanio Cruz fue reelecto como Alcalde. En 2004, el MAS ganó nuevamente cuatro de los cinco asientos (59.38 por ciento del voto), esta vez eligiendo a una mujer Alcalde, la líder indígena-campesina Juana Quispe. Quispe había servido como Secretaria Ejecutiva de la Federación de Mujeres de Chimoré, y como secretaria del consejo ejecutivo de la rama femenil de las Seis Federaciones. Sin embargo, un

7 Otro fondo, el Programa para el Desarrollo Alternativo Regional (PDAR), creado para incen-tivar a los cocaleros a emprender otras actividades económicas, se rehusó a trabajar con el municipio durante este periodo porque el gobierno estadounidense se negaba a trabajar con partidos políticos que fuesen extensiones del movimiento cocalero (Cruz, 1998: 29). En 1998, el alcalde Cruz escribió que ninguna cantidad significativa de dinero estaba siendo canalizada a los municipios a través del Programa de Desarrollo Alternativo patrocinado por gobiernos extranjeros (30).



grupo de líderes campesinos hombres y concejales electos ligados a Cruz rechazaron aceptar su victoria, y a través de presión psicológica y física le impidieron que toma ra posesión.

Su candidatura, argumentaron, estaba impuesta por líderes nacionales –sin duda para romper la dominación masculina en Chapare– y, por tanto, era ilegítima a los ojos de muchos líderes varones en Chimoré.8 La Asocia-ción de Concejalas de Bolivia (Acobol) denunció este ataque a una alcalde-sa legítimamente electa, y acusó al grupo de liderar los ataques con el deseo de perpetuar un régimen que había levantado sospechas (Opinión, 2005). Una portavoz del grupo concluyó que “lo que sucedió con la Alcaldesa de Chimoré es un funesto precedente para la democracia municipal en Bolivia, que se suma a otra serie de hechos mediante los cuales alcaldesas mujeres y concejalas son acosadas física, psicológica y políticamente dentro de las deplorables prácticas de acoso político en razón de género” (Ibid.).

La primera administración MAS emprendió exitosamente inversiones en infraestructura y desarrollo social que beneficiaron a comunidades rurales, con la excepción de proyectos programados para 1997, cuando el gobierno nacional congeló los recursos municipales. De hecho, en su primer año el gobierno construyó cinco nuevas escuelas para la comunidad. En 1998, Cruz estimó que 85-90 por ciento de los trabajos públicos listados en el plan anual se llevarían a cabo (Cruz, 1998: 32). El Fondo para el Desarrollo Comunitario proveyó aproximadamente $250 mil en apoyo a la exitosa construcción de siete puentes y un mercado de campesinos. Con otros recur sos, el municipio construyó nuevos salones de clases y centros de salud, e inició inversión en proyectos de desarrollo económico (Lizárraga y Villarroel, 1998: 17).

Pero había muchos retos. Uno de los problemas más serios de Chimoré era la extremadamente baja experiencia educativa y laboral entre la gente rural que asumió puestos electos y designados en el gobierno local, mucha de la cual no había terminado la escuela primaria, y tenía pocos asesores técnicos o personal experimentado de quien pudiera depender. El mismo Cruz identificó varios problemas con su administración: falta de conoci-miento dentro del gobierno sobre administración pública, particularmente sobre la nueva LPP; falta de asesores competentes; falta de instituciones

8 Entrevistas confidenciales. La Paz, Cochabamba, 2005.



gubernamentales preexistentes que asumieran las nuevas responsabilidades, lo que requería que el nuevo gobierno asumiera sus responsabilidades con poca asistencia (Cruz, 1998: 31).

La efectiva e independiente operación del comité de vigilancia ha sido impedida –incluso después de la confrontación inicial entre representantes ru-rales y urbanos– por la falta de recursos para financiar sus funciones, particularmente en cuanto a los viajes a lo largo y ancho del municipio para supervisar trabajos públicos, un problema que también enfrentan los emplea dos del gobierno local. Esta situación se atendió, en cierta medida, al delegar la función de monitoreo y reporte a líderes sindicales en las áreas de actividad de proyectos. Además, parte del problema se resolvió cuando el municipio proporcionó algunos cuartos e inmuebles y otro apoyo técnico al comité dentro de las oficinas municipales (Lizárraga y Villarroel, 1998: 16).

Herbas Camacho identifica un problema adicional: la persistente margi nalización política de grupos no incorporados a la Federación de co-caleros. Las necesidades de los grupos indígenas de las tierras bajas nativos del área, quienes habían generado una carga por estar asentados en la frontera con otros municipios y lejos del centro de gobierno, son común-mente ignoradas y sus representantes no participan en el proceso de pla-neación (2000: 34). Los colonos asociados con el programa de Desarrollo Alternativo del gobier no son sancionados con la marginación por haber aceptado la asistencia del gobierno en el pasado, aun cuando se han hecho más independientes en años recientes. Más excluidos aun están los secto-res de interés privado, como son los negocios productores de té, corazo-nes de palma, y plátanos para los mercados nacional e internacional, a los cuales se les excluye por completo del proceso participativo de planeación (2000: 89-91). La negligencia del gobierno municipal por incorporar a estos actores políticos y económi cos ha llevado a una dispersión de recursos y a una duplicación de esfuerzos (Ibid.: 99).

Un reto final es la dificultad de establecer una fuerte identidad social liga-da al municipio de Chimoré, debido al origen diverso de la mayoría de los residentes de la región. Este es un problema de todo Chapare, que es particu-larmente agudo en Chimoré y que se le puede atribuir a la “diversidad de costumbres y rasgos culturales” entre los habitantes. Como argumenta Herbas Camacho, la “identidad precaria” se manifiesta en la autoridad de “manifestaciones culturales, religiosas y artísticas” (2000: 99-100).



La Paz

Las condiciones políticas en municipios de mayoría indígena son diametral-mente opuestas en La Paz, no obstante la idéntica estructura legal-institucio-nal de gobierno local, así como tradiciones culturales similares que fueron importadas por inmigrantes del altiplano a Chapare. La Paz es el departa-mento con la segunda mayor proporción de población indígena (77.5 por ciento) y es el más poblado del país (2’350,466). Aunque la pobreza en el departamento de La Paz se situaba alrededor del promedio nacional en 1992 (70.9 por ciento para Bolivia, 71.1 por ciento para La Paz), la pobreza dismi-nuyó a una tasa mucho más lenta que el promedio nacional: mientras que la pobreza nacional declinó a 58.6 por ciento para el 2001, en La Paz había declinado a 66.2 por ciento (Censos 1992/2001). En contraste, en la econó-micamente dinámica Cochabamba la pobreza ha declinado a 55 por ciento. La falta de progreso es particularmente marcada en las áreas rurales de La Paz, donde la pobreza se ha incrementado. Los municipios rurales en La Paz encaran los problemas socioeconómicos más serios y, debido a la esca-sa población de pueblos rurales, han tenido relativamente menos recursos para atenderlos.

En contraste con la abrumadora hegemonía de un partido en Chapare –el MAS–, en el altiplano indígena de La Paz la política municipal se caracte-riza por la fragmentación partidaria extrema. En 2004 en el departamento de La Paz, 9.36 medios políticos en promedio –partidos, grupos de ciudada-nos y pueblos indígenas combinados– competían en cada elección municipal en La Paz. En promedio, 6.42 medios políticos lograron al menos 5 por ciento del voto en aquellas elecciones, mientras que en Cochabamba sólo 4.51 medios políticos excedieron el umbral del 5 por ciento. Otra manera de apreciar el alto nivel de fragmentación es analizar el porcentaje del voto recibido por el partido en primer lugar. A nivel nacional, el MAS ganó más mayorías absolutas que cualquier otro partido en las elecciones de 2004: 21.13 de los 45 municipios de Cochabamba eligieron a alcaldes por mayoría absoluta en 2005, mientras que sólo cuatro de los 71 municipios de La Paz eligieron a su alcalde de manera directa (La Prensa, 2004: 4). La mayor fragmentación en La Paz comparada con Cochabamba significa no sólo apoyo débil para los ejecutivos y mayor lucha política por poder y recursos dentro de los municipios, sino también más inestabilidad política, ya que



los consejos municipales tienen el poder de destituir al alcalde anualmente. En la zona rural de La Paz, donde sólo se expiden pocos cientos de votos, la política se reduce a la lucha entre individuos por las escasas oportunida-des económicas.

La fragmentación política también refleja la larga historia de faccionalismo dentro de los movimientos campesinos y de izquierda. En las comunidades predominantemente Aymaras del Altiplano, los pueblos se regulan por una historia de 50 años de organización izquierda-sindicalista, así como por un sistema paralelo de autoridades basado en tradiciones culturales, ligado a territorios llamados ayllus. El ayllu es la unidad de vida política y social más importante. Consiste en un territorio a veces discontinuo en el que fami-lias relacionadas por linaje y conexiones históricas emprenden actividades productivas en diferentes niveles ecológicos, para así tomar ventaja del poten-cial ecológico de las diversas zonas. Los ayllus contienen un variado número de comunidades y se agrupan bajo una Marka (Arnold, 2004: 48-49). La orga-nización ayllu tiene raíces en los valores de reciprocidad, equilibrio, consen-so y complementariedad, expresado a través de la cooperación social y económica (Medina, 2003: 17).

Dentro del ayllu las parejas adultas avanzan a través de un sistema de cargos de responsabilidad y prestigio creciente, con la condición de haber sido juzgado como favorable su desempeño. Estas posiciones se cambian anualmente, excepto por las posiciones de liderazgo más altas, que tienden a durar varios años. La rotación de responsabilidad asegura que ningún indi-viduo o familia, no obstante sus recursos y prestigio, pueda dominar a otros. El ayllu desempeña una función espiritual, aparte de su papel social y eco-nómico, que se refuerza a través de ceremonias religiosas y normas sociales de conformidad (Arnold, 2004: 35; Medina, 2003: 17). Los derechos políti-cos de las mujeres se restringen por sus niveles más bajos de alfabetismo y acceso a documentos de identificación, así como un sistema de organiza-ción dual que formalmente reconoce los derechos políticos de las mujeres, pero en la práctica las subordina a ellas y a sus organizaciones a un estatus de auxiliar.

Las comunidades rurales Aymara escogen a sus candidatos al gobier-no municipal de acuerdo con tradiciones locales para la selección y rotación de liderazgo. Sin embargo, éstas han sido modificadas para ajustarse al nuevo régimen municipal, y también a conflictos generados por la compe-



tencia entre varios partidos por tener representación en el gobierno. Esta tradición es similar a la que se usa en Chapare y refleja tradiciones de selec-ción de liderazgo Andino traídas por inmigrantes del altiplano a Chapare. En Jesús de Machaca, por ejemplo, el Alcalde titular y los concejales acuerdan ejercer sus posiciones electas por dos años y medio, y después renuncian a favor de sus suplentes, reforzando el sistema de rotación de poder. Así, mientras en otros municipios los candidatos comienzan sus campañas para las elecciones de diciembre, el Alcalde electo y su suplente se toman el tiempo de visitar comunidades y consultar con líderes. Este sistema elimi-na el papel de los partidos políticos para preservar la unidad del municipio y del ayllus, evitando la fragmentación extrema y el conflicto que se ha apode-rado de otros pueblos del Altiplano. En contraste, en el cercano San Andrés de Machaca, están activos 14 partidos políticos y agrupaciones ciudadanas (Arnold, 2004: 52-53).

La actitud de Jesús de Machaca refleja el ánimo del movimiento de recons-trucción del ayllu y de sus líderes intelectuales, quienes rechazan a los partidos políticos y hacen el llamado de que sea el ayllu la principal institu-ción de representación. El rechazo hacia los partidos políticos también sirve a los intereses de las autoridades, que luchan por ganar hegemonía por enci-ma de sus rivales de organizaciones campesinas y partidos políticos occiden-tales. En 2001, el Ministro de Asuntos Campesinos de Bolivia emprendió un diagnóstico con grupos de debate para discutir los temas de poder local, parti-dos políticos y distritos con municipios indígenas. Un gran número de participantes favoreció reformas que permitieran la participación directa en el gobierno local, sin la mediación de partidos, a través de los sindicatos y organizaciones tradicionales y vecinales existentes (Arnold, 2004: 59).

En otros lugares de La Paz, la tradición Aymara de rotación de liderazgo se manifiesta de varias formas. Inclusive en el área urbana de El Alto, un barrio abarrotado, situado sobre la ciudad, la políticamente poderosa Federa-ción de Juntas Vecinales (Fejuve) utiliza un sistema de rotación de liderazgo que de manera regular circula los cargos más altos entre las unidades geográ-ficas de la Federación. Este sistema se basa en tradiciones Aymara de comu-nidades originarias de migrantes urbanos, y ha sido utilizado por la Fejuve desde 2002 (Arnold, 2004: 53).

La fragmentación política del departamento de La Paz, la presencia de partidos políticos rivales bien establecidos, y la competencia con el sistema



más étnico de organización social basada en ayllu, que a menudo se presen-ta abiertamente hostil, presenta un ambiente político singular para el MAS: los conflictos son menos rural-urbano, indígena-mestizo, y más partisanos y personales. Esta situación también refleja la mayor diferenciación en sociedad civil en el altiplano, especialmente la tensión entre el sistema de organización campesina y las organizaciones ayllu, que tienden a coincidir geográficamente. Comparado con la económicamente dinámica Chapare, hay poca inversión o potencial económico en el frío y seco altiplano. La región comparte con Chapare una historia de confrontación violenta con el Estado, y de radicalismo de izquierda.

Ayo Ayo, Aroma

Las condiciones políticas de La Paz se ejemplifican con este breve estudio de caso de Ayo Ayo, un diminuto cantón de 6,981 personas en la provincia de Aroma. La población es 90.79 por ciento indígena, casi todos Aymara. En 2001, 99.3 por ciento de la población vivía en la pobreza, representando un aumento sobre el nivel de pobreza medido en 1992 (98.9 por ciento). La población indígena entera vive en áreas rurales (Censo Nacional de Pobla-ción y Vivienda, 2001).

En las elecciones de 1995 el partido populista Condepa, que ha sido popular entre los votantes Aymara desde 1989, terminó en primer lugar y eligió al alcalde René Illanes. Ejemplificando la fragmentación de partidos políticos en el altiplano, cuatro diferentes partidos ganaron los otros cuatro asientos.9 Todos los funcionarios titulares y suplentes electos eran hombres (Ministerio de Desarrollo Humano, 1996). En 1999 cuatro partidos se divi dieron cinco asientos municipales, siendo el populista NFR (Nueva Fuerza Republicana) el que logró dos asientos, y eligió al alcalde Benjamín Altamirano. En junio de 2004, el alcalde Altamirano fue linchado por una turba de residentes que lo acusaban de corrupción (La Razón, 2004). Después, los mi litantes de la organización rival, Movimiento de los Sin Tierra, fueron acusa dos de instigar el crimen. Luego de la violencia, la Controlaría con-geló los fondos coparticipativos del municipio. Es importante recordar que facciones opositoras frecuentemente utilizan acusaciones de corrupción (a menudo sin fundamento) para desestabilizar a sus oponentes.

9 Los partidos que eligieron a un consejero cada uno fueron: MNR, UCS, MRTKL y ADN-PDC.



La tradición de fragmentación política continuó en las elecciones muni-cipales de 2004. Cinco partidos ganaron asientos que fueron contendidos por nueve partidos o grupos ciudadanos. El MIP ganó 20.22 por ciento del voto y eligió al alcalde Gabriel Calle Condori. El MAS ganó el quinto asiento con 12.83 por ciento del voto (www.cne.org.bo). Cuando visité el municipio, en julio de 2005, había una concejala adicional del MIP. El alcalde y la conce-jala, ambos del MIP, habían formado una alianza con los concejales de otros dos partidos, dejando al concejal del MAS y a otro concejal en oposición. El gobierno apenas había abierto sus oficinas en julio, después de que la Controlaría descongeló las cuentas del municipio.10

Según el alcalde Condori, se organizan asambleas cada dos semanas en las que el consejo municipal, el alcalde y sus asesores se reúnen con orga-nizaciones de la sociedad civil. Tales asambles se integran por representan-tes de las dos principales organizaciones locales, una indígena (originario), la cual corresponde al movimiento ayllu, y afiliada local de la organización nacional campesina CSUTCB.11 De manera confidencial, un concejal coincidió en que hay mucha transparencia en la manera en que el dinero se gasta y la consulta con organizaciones de la sociedad civil:

Siempre vemos quién saca dinero, cuánto dinero están tomando. Cada jueves hay una sesión de las autoridades y a la sociedad civil se le in-forma cómo se está gastando el dinero. Las sesiones son abiertas al público y representantes de la sociedad civil siempre están presentes. El dinero se comparte equitativamente entre todas las comunidades. A cada comunidad le toca su porción (entrevista, Ayo Ayo, 28 de julio, de 2005).

Como en Chapare, el sexismo es un problema serio incluso cuando las mujeres son electas. Cuotas de género obligan a los hombres a incluir a las mujeres, pero éstas sufren abusos verbales y exclusión cuando tratan de desempeñar sus responsabilidades. En un contexto de severa fragmenta-ción del sistema de partidos, el problema del partido único se evita. En cambio, la política se personaliza y se concentra en las luchas por los esca-sos recursos.

10 Entrevista confidencial, Ayo Ayo, 28 de julio de 2005.11 Entrevista, Ayo Ayo, 28 de julio de 2005.



LA LÓGICA POLÍTICA DE LA DEMOCRACIA LOCAL EN BOLIVIA

Desde la imposición de la Ley de Participación Popular en 1995, Bolivia ha logrado un gran progreso para extender a los gobiernos locales poder políti-co y recursos. Los nuevos regímenes de partidos políticos y descentralización han abierto al sistema político a una mayoría indígena que había sido exclui-da de la formal representación política y de la participación desde siglos atrás. Los partidos políticos indígenas han capturado el control del gobierno local en áreas rurales, a través del aprovechamiento de la energía y los recursos de las organizaciones locales de la sociedad civil, con niveles altos de legiti-midad e identidad cultural. Ahora, gente indígena domina instituciones gubernamentales gracias a la construcción de una fuerte red de organiza-ciones de base y a la amplia desilusión con la política entre votantes no indígenas. Asimismo, las municipalidades donde gobiernan partidos indí-genas pueden utilizar control de recursos públicos para promover las metas del movimiento indígena –por ejemplo, oponerse a la erradicación de coca.

A pesar de un modelo de descentralización homogenizador y rígido, que estaba mal equipado para incorporar la diversidad cultural y política de la mayoría indígena, las organizaciones indígenas locales han podido adaptar instituciones de gobierno occidentales a culturas locales de autogobierno. Así, la lógica política impuesta se ha distorsionado, en algunos casos, por fuerzas políticas locales. En Chapare y en comunidades indígenas del altipla-no donde autoridades tradicionales han logrado control hegemónico sobre el gobierno local, mecanismos clave para la rendición de cuentas del Estado ante la sociedad han sido desmantelados porque el mismo liderazgo domi-na tanto la esfera de gobierno como la de la sociedad. El Estado y la sociedad han sido fundidos más que ligados. Al parecer, la mayoría de la población indígena está contenta con este resultado, porque les brinda a ellos y a sus organizaciones poder absoluto, al mismo tiempo que se excluyen a los mestizos, que los habían oprimido y excluido por años. Estudios anecdóti-cos reportan una mayor sensación de orgullo y autonomía entre estas comu-nidades indígenas. Sin embargo, la falta de pluralismo en la política local es problemática desde una perspectiva occidental de democracia liberal, porque los grupos minoritarios (mestizos, ciudadanos urbanos, mujeres, oponentes políticos, grupos indígenas menores) son excluidos de las tomas de



deci siones, y una ética fuerte de conformidad social desanima la crítica hacia líderes locales y el desarrollo de propuestas alternativas. Además, las normas culturales locales que condonan el sexismo y la violencia políti-ca no son suficientemente cuestionadas.

En otros lugares de Bolivia la fragmentación política extrema crea incen-tivos para que los políticos compitan por el acceso a los recursos del Estado, apelando a pequeños grupos de seguidores que puedan asegurarles asien-tos en el consejo municipal. Ninguna fuerza individual puede asegurar una mayoría, resultando en la extrema inestabilidad con respecto a la ocupa-ción de la alcaldía y la inhabilidad para diseñar e implementar proyectos de desarrollo a largo plazo. Por tanto, los pocos recursos proveídos para el desarro-llo no son invertidos productivamente, y no hay impacto mesurable sobre la reducción de pobreza y la estimulación del crecimiento económico. Asi-mismo, la intensa competencia política ha incrementado las divisiones entre comunidades indígenas por medios partidarios y personales, agregán-dose a las divisiones existentes basadas en la identificación con el sindicato versus autoridades ayllu tradicionales, y otras rivalidades organizacionales y generacionales. Estas divisiones impiden a algunas comunidades traba-jar en conjunto para promover sus intereses comunes o para exigir mayor rendición de cuentas de niveles más altos de gobierno. La corrupción de cul-turas indígenas locales por parte de la política partisana, y la falta de benefi cios económicos mesurables después de una década de descentrali-zación, han causado la desilusión en muchas comunidades y, como resul-tado, la ausencia de participación en la vida política.

Aunque los recursos invertidos ahora en el desarrollo local son conside-rables, el grado de pobreza y las necesidades humanas básicas sin atender en las áreas rurales de Bolivia no permiten que resultados de desarrollo mesurable sean fáciles de conseguir, incluso cuando las condiciones políticas son relativamente favorables. Por tanto, los gobiernos indígenas continuarán enfrentando el reto de mantener altos niveles de participación ciudadana en los procesos locales de tomas de decisión y de trabajos colectivos, en el contexto de lentos y modestos resultados favorables. Desde 2000, la polari-zación entre el este y el oeste, entre indígena y mestizo, y entre rico y pobre, ha aumentado los niveles de confrontación y violencia política, haciendo más difícil avanzar en la democracia y el desarrollo.



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Indigeneidad, migración y género desde una perspectiva internacional*Sylvia Escárcega**

La habilidad de los intelectuales y activistas indígenas para definir políticas culturales globales e influir su estatus en la arena internacional, ha conlle-vado a las ciencias sociales que se ocupan del estudio de lo indígena a repensar sus sujetos y objetivos de estudio, así como categorías, teorías y métodos, ya que estos habían sido pensados para su aplicación en un contex-to local. La globalización, los efectos del neoliberalismo y el consecuente incre-mento de la migración transnacional han tenido una influencia sobre cómo se conceptualizan la indigeneidad, la migración, la ciudadanía comunitaria, el autodesarrollo y el autogobierno indígenas, así como el papel de la mujer indígena. Hoy en día, aun para estudiar procesos meramente locales, hay que entender cómo se define la indigeneidad a nivel internacional, cómo se han generado nuevos espacios para actores indígenas que antes habían sido marginados, cómo se crea una concientización política global, el desarrollo de estrategias, agendas y plataformas indígenas comunes, así como la creación de organizaciones de base que responden y pueden negociar el mane-jo de su cultura e intereses con diferentes actores globales. Lo que pasa a nivel local, informado por los procesos internacionales, así como lo que sucede a nivel internacional, informado por el contexto local, ha redefinido las relaciones de poder entre los pueblos indígenas, el Estado, los intereses corporativos y dentro de las mismas comunidades indígenas.

En este ensayo me concentraré en dos grupos que se han convertido en actores políticos globales importantes en las últimas dos décadas: las muje-

* Capítulo para el libro: Gobiernos locales indígenas en América Latina, Jorge Hernández Díaz y Andrew Seele (eds.).

** CIESAS-Pacífico Sur y DePaul University.


396 • Sylvia Escárcega

res indígenas y los migrantes indígenas. En la década de los noventa del siglo anterior, las mujeres indígenas lograron consolidar su posición dentro de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y en lo que ahora es reco-nocido como el Movimiento Indígena Global, siendo hoy en día líderes que definen agendas, expertas reconocidas en el ámbito de los organismos inter-gubernamentales, importantes intelectuales que conceptualizan, desde una perspectiva de género, su lugar dentro de la comunidad, la nación y el mundo, así como en la lucha por los derechos indígenas. En esta primera década del milenio en curso, los migrantes indígenas han estado consolidan-do su posición dentro de la ONU y el Movimiento Indígena Global, desafiando así nociones importantes sobre la relación entre territorio e indigeneidad, la comunidad indígena, las bases sobre las que se sustenta la ciudadanía dentro de la comunidad y el Estado, así como la elaboración del derecho internacional desde nuevas perspectivas. Dentro de estos dos grupos, también es necesario poner atención especial al papel que los líderes jóve-nes están teniendo, tanto dentro de sus organizaciones como en los procesos internacionales, ya que como grupo también se están perfilando como un actor muy importante.

LAS POLÍTICAS DE LA INDIGENEIDAD

Hoy en día, la cultura y la diversidad se han convertido en un recurso o en una “mercancía” sujeta de ser administrada, al mismo tiempo que es también un instrumento político utilizado por comunidades, movimientos de base, estados-nación, corporaciones trasnacionales, organizaciones internaciona-les y organizaciones no gubernamentales (Yúdice, 2003). Dado que la cultura y la diversidad son consideradas mercancías cuya circulación es objeto de control y poder, en la lucha por los derechos indígenas hay muchos actores políticos globales que se posicionan como guardianes de “lo indígena”, al mismo tiempo que aparecen y se fortalecen nuevos sujetos políticos que tratan de incidir en los procesos de definición, producción y circulación de la indigeneidad. La búsqueda por el reconocimiento de la soberanía, la autono-mía y la libre determinación como derechos de los pueblos indígenas, ha forzado a indígenas intelectuales y activistas1 a negociar la definición y el

1 Considero que los indígenas intelectuales y activistas comprenden a una gran variedad de actores, independientemente de su nivel de escolaridad formal o profesionalización, quienes


Indigeneidad, migración y género • 397

manejo de sus propias culturas y subjetividades no solamente con los esta-dos, sino también con organismos y organizaciones internacionales, ya sea intergubernamentales o no gubernamentales, intereses multinacionales, científicos y profesionales que participan en el quehacer legal y el estableci-miento de políticas internacionales. Además, en la búsqueda por la justicia y nuevas alternativas a la globalización y a las políticas neoliberales, estos intelectuales y activistas también se ven forzados a negociar la definición y el manejo de sus culturas con otros movimientos sociales. Por otra parte, dentro del mismo Movimiento Indígena Global, también hay quienes tienen un interés particular en delimitar el universo de aplicación de la defini-ción de la indigeneidad vis à vis grupos que buscan ser reconocidos como indígenas.

Si bien los Pueblos Indígenas han logrado reconocimiento como actores políticos, como sujetos de derecho internacional2 y como guardianes de culturas milenarias que deben de ser protegidas y promovidas, cada pueblo y organización indígena que ha incidido a nivel internacional tiene una visión específica de lo que es ser indígena y cuál es su problemática. A pesar de que se han realizado muchos estudios sobre indigeneidad dentro del siste-ma de la ONU, aún no hay un consenso, y no necesariamente lo habrá, sobre una definición legal de “indígena” ni en qué se puede sustentar. Son muchos los actores políticos globales quienes han repercutido de manera importante en la definición de la indigeneidad, así como existen varias defi-niciones elaboradas por expertos y que, sin embargo, sí son utilizadas en la práctica en el quehacer del sistema de la ONU.3 No obstante, es importan-

han adquirido un estatus social dentro de sus comunidades y organizaciones de base debido a su capacidad de análisis, organización y movilización frente a los problemas a los que se enfrentan (ver Esteva y Prakash, 1998) y a su capacidad para reformular un proyecto étnico compartido con base en una identidad establecida como “indígena” (ver Velasco Ortiz, 2005). Para una explicación de cómo se ven a ellos mismos los intelectuales indígenas ver Zapata Silva, 2007.

2 Por ejemplo, la Declaración de los derechos de los Pueblos Indígenas fue adoptada por la ONU en septiembre de 2007, pero fue desde la década de los años setenta del siglo pasado que se comenzó a considerar a los indígenas como sujetos de derecho internacional (Minde, 1995). En la década de los ochenta se comenzó a delinear y a negociar dentro del seno de la enton-ces Comisión de Derechos Humanos esta declaración, como resultado del estudio de José R. Martínez Cobo. Este estudio sobre la discriminación de los pueblos indígenas continúa siendo un referente fundamental en la definición de los Pueblos Indígenas así como en el entendimien-to de su situación actual.

3 En mi tesis de doctorado exploro en detalle estas definiciones de indigeneidad así como las dinámicas en que algunas de ellas se generaron (Escárcega, 2003a).



te reconocer el papel que las mujeres y los migrantes indígenas han tenido en este proceso porque ellos han desafiado de una manera profunda estas definiciones, llegando a cambiar, inclusive, la agenda de los organismos internacionales. Esto se ve reflejado también dentro de los Foros Sociales que se han venido realizando desde 2001 bajo la cubierta del Foro Social Mundial, como respuesta alternativa de la sociedad civil al neoliberalismo y a las polí-ticas destructoras de organizaciones intergubernamentales. Tanto las muje-res como los migrantes indígenas buscan, y en algunos casos tienen, una voz importante en el trabajo de la ONU y en la programación de los temas y actividades de los foros sociales.

Hay una gran variedad de debates que se entretejen e informan las definiciones de “lo indígena”. Por ejemplo, una parte de los discursos gira en torno a la definición de los Pueblos Indígenas como “pueblos”, en el sen-tido que los estados y el sistema jurídico le dan a las naciones; otra parte de los discursos gira alrededor del tipo de ciudadanía y derechos que se les deben de otorgar a los Pueblos Indígenas dentro de los estados, así como dentro de lo que se ha llamado la “comunidad internacional de naciones”; otra parte de los discursos sobre la indigeneidad se enfoca a cuestiones de autenticidad y representatividad; más recientemente, otros discursos tratan del papel de los pueblos indígenas en la solución de problemas globales (por ejemplo, en el cambio climático y el mantenimiento de la biodiversidad), así como en el desarrollo basado en los derechos humanos.

El debate sobre la indigeneidad es multifacético y juegan parte de él varios actores, como ya se ha señalado, por lo que cabe preguntarse ¿cómo han incidido los intelectuales y activistas indígenas en la definición de la indi-geneidad? Mi argumentación estriba en que los intelectuales y activistas indígenas emplean estrategias políticas de contención y flexibilidad de lo que culturalmente se define como “lo indígena”, en las que se utilizan varias pers-pectivas e imágenes generadas dentro del seno indígena, como desde sitios no indígenas (Escárcega, 2003a, 2003b, s/f). Estas estrategias no exclu-yentes son fundamentales para la protección de sus culturas, empoderar los reclamos por el reconocimiento de los Pueblos Indígenas y sus derechos, en la búsqueda por la libre determinación, el autodesarrollo y la represen-tación política dentro del Estado, en organismos internacionales y frente a corporaciones multinacionales y organizaciones no gubernamentales. La consideración de estas estrategias dentro de su contexto político y lo



que tratan de lograr, me lleva a observar que las ideas sobre la indige-neidad, representadas y utilizadas a nivel internacional, van más allá del debate sobre si obedecen o no a nociones esencialistas, románticas u “orientalizadas”.

Las definiciones y el significado atribuido a “lo indígena” dentro de su continuo proceso de desafío y negociación, son el resultado de prácticas políticas concretas, por ejemplo, la lucha por los derechos indígenas dentro del régimen internacional de derechos humanos, la lucha por los derechos de los migrantes dentro del contexto transnacional o la lucha por una recon-ceptualización de la ciudadanía en la comunidad indígena desde una pers-pectiva de género. Álvarez, Dagnino y Escobar argumentan que en los movimientos identitarios, la lucha cultural se convierte en un instrumento de cambio político en el cual lo que se busca no es únicamente un nuevo suje-to político con derechos, sino también la participación en la definición del sistema político (1998; ver también Jordan y Weedon, 1995; Melucci, 1989). Si-guiendo este postulado, a nivel internacional, la recuperación, cuidado y reproducción de “lo indígena” se debe entender como parte de un proceso en las luchas por la justicia social y los derechos, en el cual la significación como pueblos soberanos y con derecho a libre determinación es fundamental.4

Esta significación se lleva a partir de lo que Guillermo Delgado (2004) llama el re/membering de los Pueblos Indígenas, lo que implica un recordar-se y un reagruparse. Él argumenta que la indigeneidad, pensada como una plataforma compartida, se basa hoy en día en un proceso de reconstitución, independencia, autosuficiencia y en la reinvención de la tradición de los Pueblos Indígenas con derechos colectivos, porque esto les ha sido negado históricamente. De manera similar, Carmelo Buscema (2004) propone que el ser indígena significa “historizarse” una vez más. El re/membering y el histori-zarse de los Pueblos Indígenas también ha conllevado un ejercicio continuo para transformar los sistemas de orden político y económico locales, nacio nales e internacionales, que les niegan esa significación tanto en el plano discursivo como en la práctica. En relación con esto, Marcelino Díaz de Jesús (2004) reclama que los intelectuales indígenas deben desafiar el orden constituido por los estados nación, al mismo tiempo que deben practicar

4 En otros trabajos (por ejemplo, Escárcega s.f.) exploro con más detalle cómo las políticas de la indigeneidad a nivel internacional se basan en lo que Spivak (1988) ha llamado “esencia-lismo estratégico”.



una constante autocrítica de las políticas y discursos indígenas para poder reclamar sus derechos como Pueblos Indígenas. En el caso de Latinoamé-rica, la recuperación de la narrativa de la identidad étnica indígena –la cual Lara y Delgado (1995) argumentan fue un factor clave en la autocrítica del liderazgo internacional indígena en los años noventa del siglo pasado– se sustentó en la recuperación y control del territorio con sus recursos natu-rales, en la resignificación del Pueblo Indígena con derechos colectivos y en el fortalecimiento de la comunicación con la comunidad (ver Delgado, 1993; Díaz de Jesús, 2004). Sin embargo, esta narrativa no tenía una propues-ta en relación con la migración indígena internacional, la cual se había incre-mentado en los años ochenta en el caso de los Estados Unidos, y se agravó en el caso de los indígenas con la implementación de políticas neoliberales en la década de los noventa;5 ni tampoco tenía una propuesta en cuanto a los derechos de las mujeres indígenas separados de las demandas mera-mente étnicas.

En este re/membering, los indígenas intelectuales y activistas se presen tan ante los foros internacionales no simplemente como víctimas de estados abu-sivos y represivos que necesitan protección, sino como actores políticos que pueden desafiar y transformar con sus propios conceptos, aquellas prácti-cas y discursos hegemónicos que los marginan y que a la vez, pueden transformar sus propias prácticas y estrategias. Jace Weaver dice acertada-mente que la indigeneidad entreteje no sólo ideas como raza, marginalidad, imperialismo e identidad, sino también ideas como hibridad, esencialismo, autenticidad, diáspora, Tercer y Cuarto Mundos. La forma en que estas ideas son desarrolladas, apropiadas y contestadas, hace que las bases teóri-cas sobre las que se sustentan estas ideas “[parece] más como arena move-diza” (2002: 221, mi traducción). Los Pueblos Indígenas tienen una idea flexible de la indigeneidad, que refleja lo que dice Weaver, pero que también es capaz de capturar una realidad colectiva de desposesión y marginalidad (colonial, neocolonial y postcolonial); así como, al mismo tiempo, reconcilia las diferencias, el cambio, las transculturaciones, los diferentes caminos y articulaciones que reconocen la diversidad de las culturas dentro y fuera del grupo más grande (ver Clifford, 2001) con una visión al futuro.

5 En el caso de México, varias organizaciones indígenas notaron que la reforma del Artícu-lo 27 constitucional llevaría inevitablemente al aumento de la migración.



A este proceso de resignificación de lo indígena con todas sus comple-jidades es lo que yo llamo “políticas de la indigeneidad” (Escárcega, 2003a). Conceptualizo la reconstrucción del Pueblo Indígena como pueblo dentro de las políticas de indigeneidad, como un proceso de negociación de la idea estratégica de que la historia, la memoria, la experiencia y la cultura son com-partidas por los miembros del grupo de una manera esencial, al mismo tiempo que hay una reconfiguración continua de las fronteras culturales, tanto para contener como para transformar lo que se considera como tradi-ciones indígenas. Estas fronteras y sus bases teóricas son continuamente cuestionadas o representadas desde afuera y desde adentro por varios actores globales. Por otro lado, dentro de la estrategia indígena, aunque la autodefinición y la autoidentificación son derechos a los que aspiran los Pueblos Indígenas como entidades soberanas, en la definición de “lo indí-gena” la autenticidad, legitimidad y representatividad son instrumentos negociables que no están necesariamente predeterminados por perjui-cios de los no indígenas o por intereses de grupos indígenas específicos. En las políticas de la indigeneidad varios actores políticos tienen apuestas importantes, por lo que intentan delimitar el universo de aplicabilidad de leyes, políticas, privilegios, derechos, etcétera; pero al mismo tiempo, también se posibilita el empoderamiento de otros actores indígenas, como es el caso de las mujeres, de los migrantes y de los jóvenes.

Aunque las mujeres indígenas siempre han sido consideradas como el principal sustento cultural y social de sus comunidades y pueblos, han teni do que luchar en contra de su triple discriminación –por su género, su identifi-cación étnica y su condición socioeconómica marginada– para poder establecer su liderazgo político dentro del Movimiento Indígena Global. En el proceso han resignificado su papel ante los organismos internacionales y el Estado, así como dentro de organizaciones y comunidades indígenas, pero más impor-tante aun, han incidido de manera substancial en la definición de lo que es “ser indígena”, lo que significa la autonomía y lo que son los derechos indí-genas desde una perspectiva de género;6 además, de manera indiscutible han llegado a definir agendas en los organismos intergubernamentales.7

En el caso de los indígenas migrantes, éstos se ven forzados a emplear estas estrategias de contención y flexibilidad también frente a otras organi-

6 Ver, por ejemplo, Burguete Cal y Mayor, 1999; Rivera Zea, 1999; Sánchez Néstor, 2005; en el caso de México, ver: Speed, 2006.

7 Ver Secretaría del Foro Permanente, 2008.



zaciones y actores en el Movimiento Indígena Global, quienes se han mostra-do renuentes a resignificar la indigeneidad tomando en cuenta la migración/movilidad y la reproducción de la identidad étnica fuera del territorio. Sin embargo, ante la creciente identificación de la relación entre migración, derechos humanos y desarrollo como asunto de mayor prioridad para la comunidad internacional, el Movimiento Indígena Global ha modificado sus discursos en cuanto a la migración indígena, sobre todo debido a la mi-gración de los niños y la mujer indígena, y al empoderamiento de ésta. La migración indígena y su efecto en la identidad presentan desafíos al discurso utilizado por organizaciones y representantes indígenas en foros internacio-nales sobre lo que es la indigeneidad y su sustento en el territorio.

El debate sobre la indigeneidad en el contexto migratorio toma otra dimensión más en cuanto a que el fenómeno de la migración presenta desafíos serios al sistema internacional de estados naciones, y a la idea de que son los estados las entidades legítimas de administración de derechos a sus ciudadanos. Los indígenas migrantes desarrollan múltiples ciudada-nías y membresías políticas (en la comunidad, en el estado en donde se encuentra dicha comunidad, en el estado al que migran y en el sistema internacional de naciones) a la vez que se reproducen como pueblos y comunidades en múltiples sitios (Escárcega y Varese, 2004; cfr. Basch et al., 1994; Kearney, 1995, 1996; Kearney y Nagengast, 1989; Rouse, 1995) y forman sociedades civiles transnacionales en las cuales participan continuamente (Fox y Rivera-Salgado, 2004). Aunque los estados tratan de capturar y regu-lar estas ciudadanías, membresías políticas y sociedades civiles transnacio-nales (Smith y Guarnizo, 1998), en realidad, éstas se les escapan de su regulación (Maher, 2002). Pero no es solamente el Estado el que trata de delimitar la ciudadanía indígena, sino también las mismas comunidades indígenas, con base en sus propias definiciones de responsabilidades y deberes así como en los derechos colectivos que otorga la membresía en la comunidad.

Por otra parte, los jóvenes indígenas han tenido un papel, y reconocido, dentro del sistema de la ONU; si bien de manera desigual, pero ha sido impor-tante. En la década de los años noventa del siglo anterior se realizaron varios encuentros internacionales de jóvenes indígenas, a través de los cuales se foguearon y empezaron a reconocerse y crear alianzas. Al mismo tiempo, participaban en las reuniones de organismos internacionales como delega-



dos de organizaciones indígenas. Los medios de comunicación y su capa-cidad de manipularlos también han jugado un papel fundamental en el empoderamiento de una nueva generación de líderes indígenas. Hoy en día tienen una voz reconocida y respetada dentro del Movimiento Indígena Global, además de tener su propio cónclave y participar, a la vez, en todos los demás cónclaves, inclusive como copresidentes de los mismos, en algu-nas ocasiones. Esta nueva generación de líderes indígenas tiene dos ventajas respecto a las generaciones anteriores: saber utilizar los medios de comuni-cación como herramientas organizativas, especialmente el Internet, y muchos de ellos conocer dos o más idiomas. Por ejemplo, lo que yo he observado en los cónclaves a lo largo de los años es que han sido precisamente los jóvenes indígenas los que han tendido puentes y han realizado acciones conjuntas entre aquellos provenientes de países de habla inglesa y aque-llos de países de habla castellana. Este año, en el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, el cónclave de Abya Yala8 se rebeló ante el protocolo establecido en el último día, demandando una voz en la mesa de discusión de las resoluciones con relación al cambio climático. Fueron los jóvenes, tanto del norte como del sur de las Américas, quienes rápidamente traba-jaron el documento que se leería en los dos idiomas, organizaron la video-transmisión de la protesta y ayudaron a instar a otros representantes a participar en ella. Por otro lado, se decidió que una mujer indígena leyera el documento porque se creía que tendría más autoridad (no sin alguna nego-ciación). En los apartados siguientes hablaré sobre cómo se han empoderado las mujeres y los migrantes indígenas dentro de la ONU y del Movimiento Indígena Global.

EL RE/MEMBERING E HISTORIZARSE DE LAS MUJERES INDÍGENAS: LA AUTONOMÍA Y CIUDADANÍA DESDE UNA NUEVA PERSPECTIVA

Una de las metas de la ONU en el milenio pasado fue el empoderamiento de las mujeres, sobre todo en términos de la igualdad de género manifestada en la independencia financiera y en su potencial para proporcionar solu-ciones medioambientales. Kofi Annan, el entonces Secretario General de la

8 Nombre que dan los Kuna a las Américas y que ha sido adoptado por el cónclave que reúne a delegados indígenas de Centro y Sudamérica, principalmente.



ONU (1996-2004), además señaló que no puede haber un desarrollo efectivo sin la participación central de la mujer.9 Por su parte, Mary Robinson, enton ces Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (1997-2002), promovió en varios programas la formación de lide-razgos feme niles, lo que benefició de manera importante a mujeres indígenas de varias partes del mundo. Sin embargo, uno de los desafíos grandes que ellas tuvie ron que enfrentar fue que en las ideas predominantes hasta fines del milenio, tanto de los estados como de los organismos internacionales y dentro de las propias comunidades indígenas, se las consideraba, mayor-mente, como “víctimas” y seres “apolíticos”. Su búsqueda por la legitimidad y la autoridad en el ámbito internacional fue paralela a la de sus compañeros hombres indígenas, pero en su caso, las mujeres también tuvieron que cambiar nocio nes de ciudadanía, roles y participación política. Es decir, tuvieron que luchar para introducir una perspectiva de género en las demandas étnicas tanto a nivel local como internacional.10 Su participación fue clave en la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer que se realizó en Beijing (China) en 1995, pues ahí sacaron una declaración específica de las mujeres indígenas con sus propias visiones de desarrollo, participación política y su rol en la comu-nidad. Esta plataforma impulsó de manera importante otras reuniones y la intervención de la mujer indígena en varios foros internacionales.

En el caso de las mujeres latinoamericanas, una de las estrategias políti-cas que utilizaron para hacer alianzas, abrir espacios políticos, participar en redes y tener una voz propia fue la comercialización de artesanías dentro y fuera de las reuniones en los organismos internacionales; de esta forma, llegaron a construir espacios en dónde explorar en qué consiste su autono-mía. Otra estrategia política fue el diálogo en diversos foros con mujeres no indígenas, feministas y no feministas, representantes de gobiernos, orga-nizaciones no gubernamentales y expertas de la ONU. Todo lo referido ante-riormente, junto con la disponibilidad de recursos y programas ofrecidos

9 Ver artículos de 1999 a 2002 en la página de internet del UN Chronicle: http://www.un.org/chroniclepara una descripción de las actividades de la ONU con relación a los derechos de las mujeres.

10 En el caso de México, es importante señalar el rol que tuvieron las mujeres zapatistas para incluir las demandas de género en las leyes revolucionarias de su grupo. Resultado de ello fue la creación de la Ley Revolucionaria de las Mujeres en 1994. En el ámbito internacio-nal, fueron las mujeres indígenas de Estados Unidos, Europa del Norte y las Filipinas quienes establecieron su autoridad y legitimidad antes que aquellas provenientes de otros lugares.



por diversas fuentes, contribuyó a la creación de organizaciones de muje-res indígenas en las que, en las voces de Margarita Gutiérrez y Nellys Palomo (1999):

construimos nuestra propia identidad que marca y define la condición genérica, y permite el flujo y la interacción con los “otros” y las otras y nos ha permitido establecer un diálogo de reencuentro con nuestro propio pueblo, con nuestras costumbres y hacer alianzas y acciones con las muje-res en general para demandar un reconocimiento como mujeres indígenas (1999: 61-62).

Las mismas autoras nos explican lo que para ellas significa la autono-mía, lo cual encuentra eco en otras organizaciones de mujeres indígenas del mundo. La autonomía incluye el respeto de la liga entre tierra y territorio, y la posibilidad de que sean heredadas por la mujer; incluye la posibilidad de realizar su cultura así como de producir sus artesanías; también implica la ausencia de sexismo y del patriarcado, la participación de las mujeres en los sistemas judiciales y de gobernabilidad, el acceso a servicios básicos y a su autodesarrollo, además del respeto a sus derechos humanos. En los documentos del Cónclave de las Mujeres del Movimiento Indígena Global todas estas aspiraciones se ven reflejadas, además de su papel como guardia-nas del conocimiento ancestral y del medio ambiente, la protección a sus lenguas y su participación en los procesos internacionales que afecten a los Pueblos Indígenas.11

Hoy en día, el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas está liderado por un mujer indígena de las Filipinas, y las mujeres han logrado otras posiciones políticas. De hecho, hay una representación y participación importante de mujeres indígenas en los organismos internacionales. Pero aún más significativo es su liderazgo en la definición de agendas, programas y prioridades en éstas. Una simple revisión de las resoluciones y documentos que se han generado en el seno del Foro Permanente indica la importancia de la atención a las cuestiones de género.

11 Los documentos producidos por los cónclaves y otras organizaciones indígenas, así como por otros actores en el seno de la ONU, principalmente dentro de la hoy extinta Comisión de Derechos Humanos, el Consejo de Derechos Humanos (que la reemplazó) y el Foro Perma nente de la Cuestiones Indígenas, se pueden consultar en la página de internet del doCip: http://www.docip.org y en la página de internet del Foro Permanente: http://www.un.or/esa/socdev/unpfii



Es indudable que la migración también ha creado nuevos roles y luchas para las mujeres indígenas dentro de la comunidad y en los contextos transnacionales en los que se mueven: participan más significativamente en las asambleas comunitarias y se han convertido en líderes, así como en administradoras de la economía familiar y de proyectos productivos; tam-bién han creado sus propias organizaciones o tienen puestos importantes dentro de organizaciones binacionales. Todo esto ha hecho que se debatan y desa fíen nociones tradicionales de ciudadanía comunal desde una pers-pectiva de género. Maylei Blackwell argumenta que las mujeres indígenas “se mueven dentro de varias escalas de poder para recoger y producir conocimien-tos y aprendizajes políticos, así como para crear solidaridad y nuevas for-mas de concientización” (2006: 4, traducción mía). Ellas utilizan, o como lo dice Blackwell, “tejen” este capital adquirido a nivel local, nacional e inter-nacional para cambiar su posición dentro de estos niveles, crear nuevas subjeti vidades políticas, formas de organización y discursos (5). Finalmente, hacen su re/membering y el historizarse una vez más, de manera que su empoderamiento y su visibilidad sean innegables. Las mujeres indígenas migrantes añaden a este capital adquirido en múltiples espacios de poder, el obtenido en contextos transnacionales, y con él han logrado, junto con otras mujeres indígenas, traer la problemática de la migración al debate de la indigeneidad dentro del Movimiento Indígena Global. Por ejemplo, entre los asuntos de mayor preocupación hoy en día se encuentra el que se garantice el dere cho colectivo a la vivienda de los Pueblos Indígenas, en particular de aquellos que han sido desplazados; lo que nos habla de la importancia que tiene para las mujeres indígenas el restablecimiento de la dignidad hu-mana y la atención a la problemática social y política que conlleva el despla-zamiento y la migración, pero también el situar a la migración como un asunto de dere chos humanos y no simplemente de sobreviviencia económica.

LA MIGRACIÓN INDÍGENA COMO ASUNTO DE PRIORIDAD EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL

Dada la creciente referencia en la década de los noventa del siglo anterior a la lucha de los migrantes Mixtecos en el norte de México y en los Estados Unidos por los derechos humanos, y debido al uso de este tipo de discur-



sos en la definición de “lo indígena” (ver Kearney, 1995, 1996), es interesan-te que dentro del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas (1982-2006) haya habido muy poca participación de indígenas migrantes, así como en otros foros internacionales.12 Si bien en el Grupo de Trabajo participaban varios indígenas migrantes o indígenas provenientes de zonas de alta migra-ción, la cuestión de la migración indígena era un punto que no se discutía ni en el curso de las reuniones con los representantes de la Subcomisión de Derechos Humanos, ni dentro del Cónclave del Movimiento Indígena Global. Esto se debía en gran parte a que el reconocimiento de comunidades indíge-nas residiendo fuera de sus territorios implicaba la aceptación de la posi-bilidad de una identidad indígena no necesariamente sustentada sólo en una relación fundamental con el territorio tradicional. Esta relación entre indígena y territorio ha sido la base desde la cual se ha justificado el derecho a la autodeterminación (ver, por ejemplo, Falk, 2000; Lâm, 2000; Nieven, 2003). Sin embargo, en los últimos cinco años, ha habido una presencia notable de organizaciones de indígenas migrantes en organizaciones inter-nacionales y, en particular, en el Foro Permanente para las Cuestiones Indí-genas de la ONU.

La creciente presencia de los indígenas migrantes en la arena interna-cional en este milenio se debe, en gran medida, al hecho de que el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas se reúne en Nueva York, dando posibilidad de acceso a gran número de organizaciones y delegados indí-genas radicados en Estados Unidos y en Canadá, pero más significativamen te, al énfasis especial que la ONU le ha puesto al estudio de la migración inter-nacional y, sobre todo, a la consolidación de los movimientos de base de los indígenas migrantes. Cabe señalar también que el aumento considera-ble de la migración de mujeres y niños indígenas explica, asimismo, el interés creciente por parte del Movimiento Indígena Global al respecto. Por un lado, en 1999 la ONU estableció el mandato del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes (resolución de la Asamblea General 1999/44), el cual consiste en examinar la violación y los medios de protec-ción de estos derechos, con atención especial a la situación de las mujeres.

12 Así también me lo constató Jorge Bustamante, quien entonces era presidente del recién formado Grupo de Trabajo Intergubernamental de Expertos en los Derechos Humanos de los Migrantes, y quien desde 2005 funge como Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes.



Por otro lado, el Foro Permanente, en su tercera sesión en 2004, adoptó la recomendación especial de que se llamara la atención a y se estudiara más la migración de la mujer indígena, incluyendo su tráfico dentro y más allá de las fronteras nacionales, así como el desarrollo de sugerencias para solucionar sus problemas (E/2004/43). Cabe preguntarse ¿hasta qué punto este interés manifestado por la migración indígena, en particular la de la mujer, ha conllevado también a un cambio en la narrativa sobre la identidad étnica indígena, o en los discursos sobre la indigeneidad utilizados dentro del Movimiento Indígena Global y de la ONU? ¿Cómo ha afectado esto a las luchas por los derechos y justicia social de los indígenas migrantes a nivel transnacional, nacional y local? ¿Cómo ha afectado esto la posición de la mujer indígena dentro de su comunidad? Antes de contestar, haré un recuento del porqué la migración se ha vuelto un fenómeno de importancia fundamen-tal en los programas de desarrollo de los organismos internacionales, para poder entender entonces cuáles son los discursos preponderantes que han desafiado nociones predominantes de indigeneidad.

La situación de los trabajadores migrantes ha sido atendida por el siste-ma internacional desde los años cuarenta del siglo XX. La Organización Internacional del Trabajo estableció instrumentos específicos para su protec-ción en 1949. Lo que se conoce desde 1989 como Organización Internacional para las Migraciones se fundó en 1951 como un organismo interguberna-mental, originalmente para atender la situación de migrantes europeos, y posteriormente para la situación de los migrantes a nivel internacional. La Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Traba-jadores Migratorios y de sus Familiares fue aprobada el 18 de diciembre de 1990, y en el 2000 se estableció este día como el Día Internacional de los Migrantes.

A comienzos del siglo XXI, la migración y sus efectos en todo el mundo eran ya fenómenos altamente visibles, por lo que la Asamblea General y el Secretario General de la ONU, el señor Kofi Annan, establecieron la Comisión Global sobre Migración Internacional como un órgano especial de las Nacio-nes Unidas en 2003, con el mandato de poner a la migración dentro de la agenda mundial, analizar las políticas existentes y hacer recomendaciones sobre cómo mejorar la situación actual.13 Asimismo, en 2003 se creó el

13 Estas decisiones siguieron al reporte sobre migración internacional que el Secretario Gene-ral de la ONU presentó a la Asamblea General. En este reporte, el señor Kofin Annan identifica a la migración como asunto prioritario para la comunidad internacional (A 58/98-1 julio 2003).



Comité para los Trabajadores Migratorios bajo el Alto Comisionado para los Derechos Humanos, para monitorear la aplicación de la Convención Inter-nacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. En 2005 la Comisión Global presentó su reporte final, en donde, entre otras cuestiones, se identificó al desarrollo como uno de los posibles beneficios que la migración podría traer a las regiones más empobrecidas. En septiembre de 2006 se realizó el Diálogo de Alto Nivel para discutir los aspectos multidimensionales de la migración interna-cional y el desarrollo, y así identificar beneficios, minimizar impactos negati-vos y promover la protección de los derechos humanos. Finalmente, en julio de 2007 se realizó la primera edición del Foro Global Mundial sobre Migración y Desarrollo. Este foro es una iniciativa gubernamental en la que no se toman decisiones ni se establecen políticas públicas. Más bien, se busca analizar la migración y el desarrollo para identificar prácticas benéficas, inter-cambiar experiencias, identificar obstáculos para la implementación de las políticas públicas, mejorar la cooperación entre países, etcétera.

La participación de organizaciones de indígenas y no indígenas migran-tes en los diálogos y comités internacionales sobre migración ha sido muy limitada. Han sido los organismos internacionales e intergubernamentales y los estados los que han intentado formular las políticas y leyes migrato-rias. Sin embargo, algunas organizaciones de indígenas migrantes, como el Frente Indígena de Organizaciones Binacionales (FIOB), han estado llevando, desde hace ya varios años, su voz a varios foros internacionales, o han participado como observadores en las reuniones del Comité para Trabaja-dores Migratorios de la ONU, a la vez que mantienen proyectos de desarro-llo en sus comunidades de origen desde su propia perspectiva. También hay que notar que en este año, 2007, se intentó movilizar a diversas organi-zaciones no gubernamentales de migrantes a lo largo del mundo para que participaran en el Foro de la Sociedad Civil sobre Migración y Desarrollo, con el objetivo de influir las discusiones en el Foro Global mencionado anteriormente.14 El Consejo Internacional de Tratados Indios (IITC) hizo un llamado a las organizaciones de indígenas migrantes para que participaran en el Foro de la Sociedad Civil, pero sin mucho éxito. Finalmente, otro evento

14 Para ver los documentos y actividades del Foro de la Sociedad Civil sobre Migración y Desarrollo consultar: http://www.gfmd-civil-society.org/



internacional de diálogo entre organizaciones de migrantes que cabe desta-car fue la Primera Cumbre de Comunidades Migrantes Latinoamericanas que se realizó en mayo de 2007.15

EL RE/MEMBERING E HISTORIZARSE DE LOS INDÍGENAS MIGRANTES: TERRITORIO, DESARROLLO Y CIUDADANÍA DESDE UNA NUEVA PERSPECTIVA

Jonathan Fox señala que “[p]or supuesto, la migración y el desarrollo están evidentemente vinculados, pero especificar la índole de estos vínculos es más fácil en la teoría que en la práctica” (2006: 2). Esta relación entre migra-ción, derechos humanos y desarrollo como prioridad de la comunidad inter-nacional, ha influenciado de manera especial la participación y los discursos de los indígenas migrantes en los foros internacionales. De hecho, se reco-noce que para poder poner en práctica las ideas propuestas es absolutamen-te necesaria la participación de los migrantes mismos y de la sociedad civil en general. La primera vez que se discutió con profundidad, en el plano internacional, la relación entre asuntos indígenas y migración fue en el Taller de Expertos sobre Pueblos Indígenas y Migración, llevado a cabo el 6 y 7 de abril de 2006, promovido por la Organización Internacional para la Migración y el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas. En dicho taller participaron representantes y expertos indígenas de las regiones de África, el Ártico y Europa, Asia, Centro, Sur América y el Caribe, y el Pacífi co, así como representantes de agencias internacionales y observadores de estados. Una de las preguntas clave –y relevantes para el presente traba jo– que se postularon en ese taller fue si los Pueblos Indígenas caen dentro de las clasificaciones administrativas estándares de migrantes, o si debían de considerarse otras categorías.

En relación con esta pregunta se debatió la necesidad de discutir los conceptos y terminología tradicionalmente empleados para definir la mi-gración indígena, ya que ésta raramente es voluntaria, dada la relación estrecha entre el indígena, la tierra y el territorio. En este sentido, para el indígena, la migración está asociada con conflictos y la pérdida de derechos

15 Para ver los documentos y actividades de la Cumbre de Comunidades Migrantes Latinoame-ricanas consultar: http://www.cumbredemigrantes.org/



(E/C.19/2006/CPR.5: 7). Por esto, Rufino Domínguez Santos (2005), ex coor-dinador general del FIOB, dice que el día internacional del migrante debe de celebrarse: “por los mismos migrantes como un día de denuncia, de propues-tas y movilizaciones en los lugares de origen y de donde residimos para llamar la atención de los gobiernos como responsables de este fenómeno mundial”. Domínguez Santos llama la atención a que la migración indígena es el producto de una decisión forzada. En 2004, el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas identificó a la migración de las mujeres indíge-nas como un problema de derechos humanos a seguir, por lo que parte de la discusión dentro del Cónclave Indígena de Latinoamérica se comenzó a enfocar sobre los casos de maltrato, violación de derechos y desamparo de las mujeres indígenas migrantes, dando la posibilidad a las organizaciones de indígenas migrantes de que sus voces fueran tomadas en cuenta. Sin embargo, algunos delegados indígenas continúan advirtiendo que hay que tener mucho cuidado en asociar a la migración con lo indígena, y que se debe de pensar en otras categorías de movilidad, así como en definir bien el derecho a la movilidad.16

Jonathan Fox afirma que tanto para profesionales del desarrollo como para dirigentes locales, los migrantes son “personas que ‘abandonan’ sus comunidades, aun cuando muchos de ellos mantienen desde lejos su perte-nencia” (2006: 2), lo que puede conllevar, en el caso del migrante indígena, a una pérdida de la ciudadanía dentro de la comunidad. Inclusive, en muchas políticas gubernamentales un indígena que ha migrado deja de ser consi-derado indígena (E/C.19/2006/CPR.5: 10). No obstante, dado que al migrante se le asocia cada vez más, tanto en ámbitos internacionales como naciona-les, como a un agente del desarrollo, y ya que el desarrollo es una de las metas que la ONU ha declarado como prioridad, la migración continúa sien-do un tema principal dentro de las discusiones de las cuestiones indíge-nas, lo cual ha llevado al fortalecimiento de la posición del indígena migran-te dentro del Movimiento Indígena Global.

Aun cuando la globalización, el desarrollo económico, la moderniza-ción y las políticas ambientalistas de los estados fueron identificadas en el reporte del Taller de Expertos sobre Pueblos Indígenas y Migración como causas importantes en la pérdida de tierras, también se reconoce que los

16 Declaración al Foro Permanente de Tomás Alarcón, 1 de mayo de 2008.



migrantes indígenas pueden contribuir de manera positiva en el desarrollo de las comunidades de origen por medio de la inversión de remesas en proyectos productivos para el bien común. Pero para ello, como lo argumen-ta el reporte del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, se requiere tomar en cuenta la cosmovisión de los pueblos indígenas para definir las políticas de desarrollo y autodesarrollo (E/C.19/2006/11). Aunque las organi-zaciones de indígenas migrantes varían mucho en cuanto a objetivos, estra-tegias, logros y capacidad organizativa (ver, por ejemplo, Velasco Ortiz, 2005), algunas de ellas han logrado incidir en el debate sobre las políticas de desarrollo a nivel local, tanto en México como en los Estados Unidos. Por ejemplo, el FIOB está interesado no solamente en el desarrollo de la comuni-dad de origen, sino también en el de la comunidad de residencia (Domínguez Santos, 2006). Fox y Rivera-Salgado argumentan que los indígenas migran-tes están creando una “ciudadanía comunitaria translocal” mediante la participación activa en la vida social, económica, política y cultural en ambos lados de la frontera (2004). En este sentido, las organizaciones indígenas bina-cionales están en una posición óptima para impulsar el desarrollo desde su propia perspectiva, a la vez que al hacerlo pueden redefinir los parámetros de la ciudadanía en sus comunidades (ver también Escárcega y Varese, 2004; Kearney, 1996), así como el concepto de territorio indígena.

El reconocimiento de la migración indígena, con la creación de múlti-ples estatus y membresías políticas, afecta los derechos colectivos de las comunidades indígenas (E/C.19/2006/CPR.5: 11), ya que el sistema de esta-dos-nación presupone la base territorial de las comunidades de ciudadanos para la administración de derechos (Malkki, 1994). Yasemin Soysal (1994 en Maher, 2002) dice que la migración y el derecho internacional han desa-fiado la idea de que la identidad y los derechos están basados en un orden nacional, y que los derechos reservados anteriormente a los ciudadanos se han extendido a todos los seres humanos independientemente de su prove niencia nacional, con base en una idea de la persona universal. En este sentido, no le correspondería únicamente a la comunidad ni al Estado el salvaguardar los derechos colectivos de los Pueblos Indígenas, sino tam-bién a la sociedad civil,17 a los organismos internacionales y a todos los estados. Aunque los estados no han perdido su jurisdicción sobre sus ciuda-

17 Esta idea se explicará en el siguiente apartado.



danos, en cuanto a los derechos de los migrantes sí han perdido más sobe-ranía. Sin embargo, como nos lo recuerda Maher (2002), la identidad y la ciudadanía definidas desde el Estado continúan siendo importantes en la definición y aplicación de derechos. Esto puede explicar, en parte, por qué algunos inte lectuales y activistas indígenas no migrantes sienten la necesidad de defender el universo de la aplicación de la indigeneidad, y excluir a la migración como algo que pueda definir la condición indígena. Ante esto, Rufino Domín guez Santos, del FIOB, responde que hay una iden-tidad milenaria indígena, Abya Yala, basada en un concepto común sobre la Madre Tierra, los conoci mientos medicinales ancestrales, el sufrimiento de la discriminación y el racismo por personas no indígenas, quienes han robado sus tierras, sus recur sos naturales, su historia, y el sufrimiento de la colonización por los concep tos occidentales. Añade:

El ser indígena es algo universal y nos unen los conceptos anteriormente explicados, y ser migrante forzado a salir en busca de una mejor vida en el aspecto económico y material a consecuencia de la mala política de los gobier-nos de marginación, abandono, exclusión, de no consultarnos, incluirnos y negociar tratados a escondidas como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte […]. Esas luchas que llevan los hermanos y hermanas en el sur y Centroamérica son las mismas luchas que realizamos los indíge-nas migrantes en los EEUU para enfrentarnos a estas políticas neolibera-les […], no están separadas entre lo indígena y lo migrante, porque una es una identidad milenaria bien definida y la otra es efecto de la negativa de una política excluyente (2006: 5-6).

Como lo expliqué al principio del artículo, las políticas de la indigenei-dad entre los intelectuales y activistas indígenas se basan en un re/membe-ring y en un historizarse para constituirse como Pueblo Indígena milenario que comparte memorias, historias, experiencias y culturas con otros pue-blos indígenas. En el caso de los migrantes, se enfatiza un pueblo que por razones económicas y políticas ajenas a él, ha migrado forzadamente y establecido comunidades en otros territorios, sin por ello perder su identi-dad indígena, ni el objetivo común de la lucha por la justicia social y los derechos, ni su relación con la Madre Tierra; además, a este ser indígena se le conceptualiza como poseedor del derecho a la libre movilidad de acuerdo con sus formas de vida milenarias.



La extensa literatura sobre transnacionalismo, especialmente en rela-ción con la migración indígena, da cuenta de cómo los migrantes van forjando series de relaciones sociales en varios lugares simultáneamente, a través de las cuales se repiensa el sentido de pertenencia y se conforman las identi-dades colectivas. Velasco Ortiz argumenta que la dispersión de los miem-bros de comunidades étnicas desafía la idea de territorialidad como la base natural de la etnicidad, haciendo que los migrantes indígenas conceptúen nuevas relaciones con la comunidad, el Estado nación y otros grupos étnicos (2005: 142-158, 182). Similarmente, Stephen sugiere que las múltiples conexio-nes que los migrantes indígenas experimentan, les permite influir en los procesos políticos en varios espacios y construir un sentido de identi dad étnica en múltiples niveles, como la comunidad y la nación (2007: 317-328). Lo manifestado por Domínguez Santos habla también sobre otros niveles de identidad étnica ligados al continente.

Por otro lado, Velasco Ortiz nota que en la conformación de nuevos proyectos políticos también se configuran nuevos roles para los líderes, intelectuales y activistas indígenas migrantes en el establecimiento de agen-das políticas y de los sentidos de pertenencia de la colectividad. El hecho de que las organizaciones de indígenas migrantes estén buscando una partici-pación más activa a nivel internacional, les da posibilidades de participar en la definición y negociación del sistema político, de los derechos, y en las nociones de desarrollo, territorio y ciudadanía. Esto es facilitado por la creciente atención, tanto del Foro Permanente como del Movimiento Indígena Global, a la situación de la mujer indígena migrante, como por la preocu-pación de la sociedad mundial por el efecto de la globalización y el neolibera-lismo sobre la migración.

LA RESPONSABILIDAD DE LA SOCIEDAD CIVIL Y LAS POLÍTICAS DE LA INDIGENEIDAD EN OTROS PROCESOS MUNDIALES

Las organizaciones de migrantes buscan el establecimiento de una ciudada-nía universal basada en los derechos humanos. El II Foro Social Mundial de las Migraciones, celebrado en julio de 2006 en España, tuvo precisamente esto como tema principal. Los foros sociales mundiales se autodefinen como un proceso permanente para buscar soluciones alternativas a escala



internacional, y políticamente como aconfesionales, no gubernamentales y no partidarios, en el que se facilita, de forma descentralizada y en red, la articulación de entidades y movimientos en acciones concretas.18 Al foro acudió una delegación grande de representantes de organizaciones de indí-genas migrantes de Latinoamérica y el Caribe en los Estados Unidos, patro-cinados por una ONG norteamericana llamada Enlaces América (que forma parte del Heartland Alliance for Human Rights), para crear alianzas y discu-tir con representantes de otros movimientos sociales asuntos como el fortalecimiento político y la creación de espacios hemisféricos para las organizaciones.19

En el primer Foro Social de los Estados Unidos, llevado a cabo en julio de 2007, hubo una importante participación y presencia indígena, tanto en los procesos organizativos como en las actividades planeadas. En el Cóncla-ve Indígena durante dicho foro, hubo una amplia representación de indígenas provenientes de las Américas. Aunque el énfasis del Cónclave Indígena pre-sente en este foro fue la cuestión ambientalista y la espiritualidad, también hubo representación indígena en la mesa principal en la que se discutió la migración. Ahí, se hizo hincapié en que la migración indígena es un efecto del hecho de que la soberanía y autodeterminación de los pueblos indígenas no son respetadas, y son amenazadas no solamente por los estados sino también por la sociedad civil. Se dijo que considerar al otro como “indocu-mentado” no es solamente una actitud de las agencias gubernamentales, sino también de la sociedad civil. Durante el Foro Social de los Estados Unidos hubo varias instancias de tensión en la relación entre los indígenas y delegados de movimientos sociales no indígenas. Estas tensiones se ma-nifestaron abiertamente, y los indígenas presentes recordaron que la lucha no es solamente en contra de las corporaciones y compañías transnacionales que buscan controlar los territorios indígenas y sus recursos naturales, sino también una lucha para que la sociedad civil tome responsabilidad, se reencuentre, se vuelva más inclusiva y reconozca la resistencia indígena de más de 500 años. Ellos advirtieron que hay una necesidad imperiosa de honrar a las naciones que cuidan de la tierra en la que vivimos, por la urgen-

18 Ver www.forumsocialmundial.org.br19 Muy recientemente, del 11 al 13 de septiembre de 2008, se realizó el III Foro Mundial

de las Migraciones, nuevamente en España. Aunque los documentos ya están disponibles, todavía me falta por confirmar la participación de migrantes indígenas.



cia causada por la degradación ambiental y el cambio climático. Esto mismo fue manifestado en el último Foro Social Mundial, realizado en enero de 2009 en Bélem, Brasil.20

REFLEXIONES FINALES CON RELACIÓN AL ÁMBITO LOCAL

¿Cómo pueden afectar las políticas de indigeneidad la gestión de gobier-no y de desarrollo en las comunidades indígenas? ¿Cómo es que las po-líticas de indigeneidad generadas a nivel internacional impactan la búsque-da de derechos y justicia social de las comunidades indígenas en el ámbito local y nacional? Si bien para responder estas preguntas se re-quieren de datos empíricos recogidos en campo, aquí me permitiré hacer algunas reflexiones preliminares.

Antes que nada hay que señalar que varios de los actores indígenas globales también inciden en el ámbito local ya que, o bien trabajan dentro de organizaciones indígenas, o para organizaciones internacionales que tienen programas en localidades y que actúan como árbitros y asesores de ciertos procesos entre el Estado y la sociedad civil, o forman parte del corpus político de los estados –de hecho, en varios países latinoamericanos como Perú, México, Ecuador, Bolivia, por mencionar unos cuantos, existen par-lamentarios y congresistas indígenas que participan en foros internacio-nales–, o bien son representantes y embajadores de sus pueblos y comunida-des. Aunque se puede decir que muchos de estos actores forman parte de una “elite” de intelectuales y activistas indígenas, esto no limita necesaria-mente su participación ni su liderazgo en el ámbito local. Por lo tanto, estos actores indígenas globales, más que considerarlos intermediarios entre sus pueblos y comunidades y el Estado o la sociedad civil, debe vérseles como portadores y narradores politizados de estrategias, prácticas y progra-mas que provienen de la arena internacional y pueden influir procesos locales (cfr. Velasco Ortiz, 2005). Todos estos actores políticos globales, muje-res, jóvenes y migrantes, sin duda pueden también contribuir a la democra-

20 Ver declaraciones finales de la Asamblea de los Pueblos Indígenas en: lape/doc_info71/Dec_Pueblos_indigenas.pdf y http://www.foro-latino.org/info_flape/doc_info71/Decl_org_indi-genasAmazonia.pdf [consultado el 17 de febrero de 2009].



tización del gobierno local y a las reformas indígenas a nivel regional y nacional. Como lo indica Claudia Zapata, el intelectual indígena tiene:

[…] la particularidad de que su formación se realizó en las instituciones validadas por la sociedad occidental y que se desenvuelve en ella desde un lugar de enunciación que política y culturalmente es identificado como indígena (2007: 11-12).[…], estamos frente a sujetos –hombres y mujeres– capaces de nombrarse a sí mismos y de recopilar materiales para hacer un retrato propio de sus pueblos. Por lo tanto, no es ya el otro irrecuperable, sino un narrador y un actor político (2007: 14).

En el caso de las mujeres indígenas en Latinoamérica es muy significa-tivo que representantes de comunidades de base, y no solamente de organi-zaciones indígenas, participan activamente en las reuniones y encuentros nacionales y continentales de mujeres indígenas. Su andar21 se da constan-temente entre lo local y lo nacional, lo local y lo internacional (ver, por ejemplo, Rivera Zea, 1999). En ese andar se reconocen, intercambian expe-riencias, comparten estrategias, crean alianzas con indígenas y no indígenas. El empoderamiento de la mujer indígena dentro de su comunidad o pueblo se debe en gran parte a este andar. Por otro lado, tampoco se debe olvidar que la migración forzada de mujeres indígenas hacia ciudades y otros países las ha obligado a buscar alternativas de supervivencia y a organizarse; así como la migración de hombres indígenas ha abierto espacios políticos en muchas comunidades a las mujeres. Pero el empoderamiento y la partici-pación de la mujer indígena en el gobierno local no se limitan simplemente a los espacios políticos, sino también se da en las cooperativas, dentro del espacio familiar y en otras actividades cotidianas. Hoy en día, pues, las muje-res indígenas son narradoras y actoras políticas que tejen22 en la cotidianei-dad varios niveles de acción.

Igualmente, debemos ver a los migrantes indígenas como narradores y actores políticos que tejen varios niveles de acción a través de sus prácti-cas transnacionales, su participación en diálogos internacionales, así como a través de organizaciones binacionales que crean alternativas de autode-sarrollo para sus comunidades –como es el caso del Frente Indígena de

21 Término utilizado por Tarcila Rivera Zea (1999).22 Uso el término de Blackwell (2006) como ya lo había explicado anteriormente.



Organizaciones Binacionales–, conceptualizando el derecho a la movilidad y el derecho a quedarse como elementos clave de la condición indígena y, por lo tanto, parte de sus derechos colectivos. Para ello, es necesario que puedan redefinir los parámetros de la ciudadanía indígena a nivel local para que su participación sea reconocida y eficaz, lo que ya se ha dado en numerosas comunidades indígenas. De este modo, las organizaciones de indíge-nas migrantes pueden y están modificando las formas de gobierno y desarrollo en localidades indígenas.

En el ámbito local tampoco podemos ignorar el papel importante que juega el Estado en el gobierno indígena y en las políticas de desarrollo. En tanto que los estados estén obligados política y moralmente por sus compro-misos internacionales –por ejemplo, el Convenio 169 de la Organiza-ción Internacional del Trabajo o la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas–, en mayor o menor medida los discursos generados en ese ámbito pueden influir de manera importan-te en cómo se realiza y en qué marco jurídico se da el gobierno y la justicia indígenas, así como el desarrollo de las comunidades. Sin embargo, también hay que reconocer las limitantes que estos instrumentos poseen para su implementación en el ámbito local, al contener toda una serie de términos que, o son ajenos a ese ámbito, son rechazados, o simplemente traen todo un bagaje político que puede ser manipulado fácilmente por lo que tenga más recursos. Por ejemplo, el termino de “tradicional” enunciado en la Declara-ción y otros instrumentos internacionales, y que generalmente se asocia a la cultura indígena, es muy ambiguo, vago y difícil de definir jurídicamente en la práctica, en especial frente a la gran diversidad de formas y experiencias organizativas, sociales y políticas que se pueden encontrar en un pueblo o comunidad, en periodos relativamente cortos y que pueden ser completa-mente diferentes.

El delineamiento de la identidad étnica para la definición de los derechos colectivos es un objetivo de los actores indígenas, y su re/membering e historizarse se manifiesta tanto en los documentos que presentan a la ONU, como en los eventos paralelos y los culturales que se realizan en el marco de las reuniones internacionales. Actualmente, en la arena internacional se refuerzan prácticas colectivas que narran y afirman identidades étnicas más amplias que han emergido en contextos trasnacionales, que incluyen tanto el territorio tradicional como otras comunidades satélites en otros



territorios unidos por una misma lucha, o comunidades en la diáspora como sería el caso de los indígenas afrodescendientes en las Américas;23 también se narran y reafirman identidades étnicas que han emergido dentro de las redes continentales de mujeres indígenas, en las que se van deli-neando sus propias políticas de indigeneidad. En este proceso se desafían nociones de lo que es la ciudadanía indígena, las bases del autodesarrollo de las comunidades indígenas, la autonomía y cómo se ejerce el derecho a la libre determinación. Al crearse identidades colectivas más amplias como “la indígena”, se incrementan las posibilidades de acción colectiva efectiva de tipo binacional (Domínguez Santos, 2006; Fox y Rivera-Salgado, 2005; Kearney, 2006; Velasco Ortiz, 2005) y de tipo internacional. Es importante reconocer el papel fundamental que la mujer indígena ha tenido tanto en la resignificación de la indigeneidad como en la definición de agendas del Movimiento Indígena Global y organizaciones internacionales. El empode-ramiento de las organizaciones indígenas migrantes a nivel internacional debe mucho a que la migración de la mujer indígena se haya vuelto un foco de atención especial. Tampoco hay que olvidar el papel que los jóve-nes indígenas están jugando para cambiar las dinámicas dentro del Movi-miento Indígenas Global. Por otro lado, los indígenas participantes en los diversos foros sociales han llamado la atención al hecho de que la sociedad civil debe reconocer su responsabilidad en el respeto y la implementación de los derechos indígenas.

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23 Los indígenas afrodescendientes son otro grupo que ha empezado a levantar su voz dentro del Movimiento Indígena Global, pero que todavía no logra el mismo reconocimiento que otros grupos.



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423

Reunión sobre gobiernos locales en América Latina Oaxaca, Oax., 2 de octubre de 2008 (¡No se olvida!)

Rodolfo Stavenhagen*

LA DECLARACIÓN DE LA ONU SOBRE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y CÓMO IMPLEMENTARLA

El 13 de septiembre de 2007 la Asamblea General de las Naciones Unidas, reunida en Nueva York, proclamó la Declaración de la ONU sobre los dere-chos de los pueblos indígenas. Esta Declaración de derechos humanos (DDPI) representa un gran paso adelante en el reconocimiento de los dere-chos de los pueblos indígenas en el mundo, y ciertamente es una contribución importante a la consolidación de la estructura de protección de los derechos humanos que la ONU ha estado construyendo a lo largo de sesenta años. Fue aprobada por una amplia mayoría de 143 estados miembros votando a favor, y solamente cuatro estados en contra.1

La adopción de la DDPI es el fruto de más de veinte años de esfuerzos desplegados por los pueblos indígenas, numerosas organizaciones civiles y algunos gobiernos comprometidos con los derechos humanos. En 2006 el Consejo de Derechos Humanos había aprobado esta Declaración, pero hacía falta el refrendo de la Asamblea General. La DDPI es importante por muchas razones. En primer lugar es preciso señalar su importancia en el proceso

* El Colegio de México.1 Los estados que votaron en contra fueron Australia, Canadá, Estados Unidos y Nueva

Zelanda. Desde entonces, el gobierno de Australia se adhirió a la Declaración y el gobierno de Barack Obama en Estados Unidos ha dado a entender que también cambiaría su postura. El parlamento de Canadá pidió por unanimidad, en 2008, que el gobierno canadiense suscriba la Declaración, y en Nueva Zelanda las organizaciones de los maoríes y otras asociaciones civiles y derechos humanos han presionado a su gobierno en el mismo sentido, pero hasta 2009 con ningún éxito.


424 • Rodolfo Stavenhagen

de consolidación del sistema internacional de protección de los derechos humanos, sistema cuya construcción comenzó hace más de sesenta años con la adopción de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH). A este instrumento fundacional siguieron, casi veinte años después, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Con el tiempo fueron adopta-das otras declaraciones y convenios sobre los derechos de las mujeres y los niños, la no discriminación, los derechos de las personas con discapaci-dades, los trabajadores migrantes, los refugiados y las víctimas de desplaza-mientos forzosos, así como los miembros de minorías étnicas, nacionales y religiosas. A este conjunto de derechos universales y de categorías espe-ciales de población con derechos específicos dentro de este conjunto, se agregan ahora los pueblos indígenas que habían sido, hasta ahora, prácti-camente ignorados por las instancias de derechos humanos del sistema internacional.2

Para lograr el respeto y la protección de los derechos humanos, sin em-bargo, no basta con la proclamación de resoluciones y declaraciones ni la negociación, con frecuencia larga y complicada como lo fue en el caso de la DDPI, entre los diplomáticos de los diversos países. Por ello han sido creados los mecanismos institucionales de protección, como los protocolos faculta-tivos que obligan a los estados firmantes, y los diversos “comités de tratados” que vigilan la aplicación de los instrumentos jurídicos y evalúan su cumplimiento por parte de los estados. El más reciente mecanismo de super-visión, el Examen Periódico Universal (EPU), fue creado por el Consejo de Derechos Humanos (CDH) de la ONU.3 En la medida en que los estados tienen que rendir cuentas ante la comunidad internacional, la DDPI es ahora el instru-mento jurídico internacional que servirá de norma para evaluar el cumplimien-to de los estados en materia de derechos de los pueblos indígenas. De esta manera, es de esperarse que pueda ser fortalecido y consolidado el edificio internacional de protección de los derechos humanos. Aparte de la Comi-sión de Expertos de la Organización Internacional del Trabajo, que tiene por misión supervisar la aplicación de los diversos convenios, inclusive el

2 La principal excepción a esta aseveración es, por supuesto, el Convenio 169 de la Organi-zación Internacional del Trabajo, adoptado en 1989.

3 México presentó un informe sobre su desempeño en materia de derechos humanos en el EPU ante el CDH en febrero de 2009.


Reunión sobre gobiernos locales en América Latina • 425

Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales, en el sistema de la ONU existen por el momento dos órganos de expertos en asuntos indígenas: el Foro Permanente sobre Asuntos Indígenas creado por el Consejo Económi-co y Social, y el Mecanismo Especial de Expertos establecido por el Consejo de Derechos Humanos.4 Pero ninguna de estas dos instancias tiene el man-dato de supervisar la implementación de los convenios internacionales. Sin embargo, ahora sus trabajos tienen como referencia principal la DDPI.

La segunda consecuencia de la aprobación de la DDPI es que los pueblos indígenas son ahora reconocidos como actores en el derecho internacio-nal, es decir, como nuevos ciudadanos del mundo. El derecho público interna-cional de los derechos humanos no tiene ya ninguna razón para no incorporar a los pueblos indígenas como sujetos del mismo, y este papel novedoso está siendo reconocido en distintos ámbitos tales como la Organización Inter-nacional de la Propiedad Intelectual, el Convenio sobre la Biodiversidad y otros. Se ha venido hablando, incluso, de la nueva “diplomacia indígena”, que con tanto éxito se ha desempeñado en la redacción y negociación de la DDPI. En la región interamericana, en la que operan los instrumentos regionales de derechos humanos,5 la Corte Interamericana de Derechos Hu-manos ha decidido varios casos en años recientes sobre los derechos de los pueblos indígenas.6

En tercer lugar, la proclamación de la DDPI puede ser vista como un acto de justicia histórica, el reconocimiento público universal de la larga histo ria de genocidio, etnocidio, discriminación y marginación que han sufrido los pue-blos indígenas en todo el mundo, condición que no les había sido recono-cida aun en el Congreso Mundial de Derechos Humanos de Viena en 1993 ni en el Congreso Mundial contra todas las formas de discriminación y xenofobia que tuvo lugar en Durban, Sudáfrica, en 2001. Aunque este re-conocimiento simbólico no tiene en sí consecuencias prácticas para los derechos indígenas, es preciso recordar que en algunos países se han

4 El Foro Permanente consiste de 16 expertos independientes, de los cuales ocho son nombrados por los gobiernos y ocho por las organizaciones indígenas. El Mecanismo Especial del Consejo de Derechos Humanos sustituye al antiguo Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas.

5 Principalmente la Convención Americana de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador sobre derechos económicos, sociales y culturales.

6 Después del caso Awas Tingni en 2001, la Corte se ocupó de otros casos en Nicaragua, Paraguay y Surinam.



constituido a lo largo de los años las llamadas comisiones de la verdad y la justicia, en que fueron documentadas las injusticias históricas sufridas por los pueblos indígenas: es el caso de Canadá, Chile, Nueva Zelanda y Perú. Finalmente, la mayor importancia que puede tener la DDPI es que marca el camino a seguir en los distintos países para asegurar los derechos de los pueblos indígenas, abre la oportunidad para elaborar estrategias de recono-cimiento, protección, respeto e implementación de estos derechos, acordes con el nuevo entorno internacional que se ha creado a raíz de la adopción de la DDPI.

QUÉ ES Y QUÉ NO ES LA DECLARACIÓN

La DDPI no solamente establece una lista de derechos humanos de los pueblos indígenas, sino también señala las obligaciones que tienen los estados para implementar estos derechos. Por lo tanto, los estados miembros de la ONU que firmaron la Declaración asumen ante la opinión pública mundial estas obligaciones, y podrán ser llamados a cuenta si no cumplen cabalmente con ellas. Estos derechos cubren la gama completa de derechos humanos conocidos: los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales.

La Declaración no establece “nuevos” derechos para los pueblos indí-genas; declara que los pueblos indígenas tienen estos mismos derechos en su calidad de pueblos, y no solamente como personas o individuos. Se trata de derechos ya enunciados y amparados por los diversos pactos y convenios internacionales existentes. No hay un solo derecho en la DDPI que no exista ya en otros instrumentos, aunque tal vez no especificados en la forma que tienen en esta Declaración. La diferencia estriba en que ahora se reconocen como derechos de los pueblos indígenas, que no les pueden ser negados.

Esto lleva al debate que ha suscitado la DDPI sobre su justiciabilidad. En efecto, algunos especialistas insisten en que la Declaración no obliga a los estados porque no es jurídicamente vinculante. Se argumenta que las decla-raciones de la ONU, aunque hayan sido aprobadas por consenso o mayoría en la Asamblea General, no vinculan jurídicamente a los estados porque no son tratados o convenios internacionales que requieren un proceso de rati-ficación por parte de un poder legislativo o su equivalente. Las declaracio-



nes, se dice, no son más que documentos de buenas intenciones. Por ello, a lo largo de la historia de las Naciones Unidas, a las declaraciones más importantes (entre ellas las de derechos humanos) siguieron, con el tiempo, los pactos o convenios sobre el mismo tema. En las primeras décadas de vida de la ONU, las diferencias entre los estados eran de tal magnitud que para implementar la Declaración Universal de los Derechos Humanos fue necesario redactar, negociar y aprobar dos Pactos internacionales distin-tos (en vez de uno sólo).7 Los pactos, una vez ratificados por los estados, son vinculantes jurídicamente; es decir, habiendo ratificado, los estados que no cumplen con sus obligaciones en la materia, en principio podrían ser demandados ante la instancia judicial correspondiente.8 Esto no es el caso de las declaraciones, por lo que –se dice– la DDPI no tendrá los resultados esperados por los pueblos indígenas.9

Contrariamente a lo que mantienen sus críticos, la postura de que la DDPI no es jurídicamente vinculante no es sostenible. La mayoría de los de-rechos que allí se detallan también se encuentran en diversos convenios internacionales (esos sí muy vinculantes por haber sido ratificados en su oportunidad), por lo que no se sostiene la interpretación que afirma que por tratarse de pueblos indígenas estos mismos derechos no habrían de ser jurídicamente vinculantes. Luego, por referirse precisamente a los derechos humanos y no a cualquier otro tema de menor importancia, el cumplimien-to de los mismos constituye una obligación permanente de los estados miembros de la ONU, hayan o no ratificado un pacto o convenio. Por lo tanto, la vinculación de los estados con los derechos de los pueblos indígenas, que ahora son universales, es una obligación moral y política que no puede –ni debe– reducirse a un acto –muy respetable y soberano sin duda– de un poder legislativo nacional.

Estas consideraciones deben ser tomadas en cuenta en el proceso que

se sigue actualmente (2009) en la Organización de Estados Americanos

7 El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ambos de 1966 (PIDCP) (Normand y Zaidi, 2008).

8 La crítica principal que se le ha hecho a los pactos internacionales en materia de derechos humanos es que la ONU carece de mecanismos prácticos y efectivos de implementación. Se ha visto que las resoluciones adversas hacia los Estados que incumplen sus obligaciones no tienen ningún efecto y son generalmente ignoradas por los gobiernos señalados.

9 Hay quienes afirman, incluso, que numerosos estados firmaron la DDPI a sabiendas de que no irían a ser llamados a cuentas por incumplimiento, y sólo firmaron por buenas relacio-nes públicas.



para la adopción de una declaración americana de los pueblos indígenas.

Aunque ya se ha avanzado un poco en el asunto, el proceso ha sido lento

y el consenso entre los países americanos difícil de conseguir. Por lo general,

debe insistirse en que una declaración americana no podría estar por deba-

jo de la normatividad ya lograda en la DDPI. La Declaración de la ONU es ahora

una referencia obligada para los expertos que están preparando el proyecto

de declaración americana.10

La principal novedad que aporta la DDPI a los derechos humanos es el

reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, ya

que en el enfoque dominante en la ONU se hace énfasis, sobre todo, en los

derechos humanos individuales universales. Incluso, la Declaración sobre

Minorías menciona solamente los derechos de las “personas pertenecientes”

a minorías y no a éstas como grupos con derechos.11 La importante excep-

ción a esta tradición es el artículo primero, común a los dos pactos inter-

nacionales de derechos humanos (PIDESC y PIDCP), que afirma el derecho de

los pueblos a la libre determinación. Ese mismo derecho –el de libre deter-

minación– es reconocido a los pueblos indígenas en la DDPI (artículo tercero),

y lo es también con respecto a otros temas como el territorio y las tierras, los

recursos naturales y el medio ambiente, la organización social y cultural,

etcétera. Estos son derechos colectivos de los pueblos y comunidades indí-

genas, y no solamente, aunque también por supuesto, derechos de las

personas pertenecientes a estos pueblos. La diferencia es importante porque

nos lleva a considerar la interpretación de estos derechos en la práctica de

su promoción y protección, y en las políticas públicas que garanticen su

cumplimiento.

LOS DERECHOS COLECTIVOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Los derechos que más han vulnerado a los pueblos indígenas a lo largo de

la historia son los que se refieren a la tierra, al territorio y a los recursos

naturales. Estos son también los que los pueblos indígenas han demanda-

10 www.oas.org/consejo/sp/CAJP/Indigenas.asp11 La Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías naciona-

les o étnicas, religiosas y lingüísticas fue adoptada por la ONU en 1992.



do con mayor insistencia, tanto en sus propios países como en las Naciones Unidas. El artículo 26 de la DDPI dice:

1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.

2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.

3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debida-mente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate.

La interpretación y aplicación de este artículo será sin duda tema de múltiples controversias en el futuro, porque el ejercicio de estos derechos colectivos depende de los distintos contextos y circunstancias locales y nacionales. En algunos países ya existen legislaciones al respecto, aunque no siempre igualmente garantistas de los derechos tutelados. En otros (como en México) se introducen candados en la legislación federal para limitar o dificultar el derecho enunciado.12 Las leyes secundarias existentes son, con frecuencia, las que más impiden la aplicación de estos derechos, por lo que se plantea el desafío de una estrategia constitucional y legislativa para lograr hacer realidad el goce pleno de estos derechos colectivos.

Otros derechos colectivos (o de los pueblos) se refieren a los culturales (artículos 8, 9, 11 a 16), al consentimiento libre, previo e informado (artículo 19, originalmente enunciado en el C169 de la OIT), el desarrollo propio (artícu-los 20, 21 y 23) y la jurisdicción indígena (artículos 5 y 34). El derecho a la libre determinación (mencionado arriba) comprende también el derecho a la autonomía y al autogobierno (artículo 4). He aquí los grandes princi-pios de derechos humanos de los pueblos indígenas detallados en la DDPI, cuya trans formación en mecanismos y políticas prácticas y cotidianas de promoción, protección y participación de los propios pueblos indígenas queda ahora por llevarse a cabo. Con la adopción de la Declaración se ha cerrado un ciclo en la lucha por los derechos indígenas y se ha abierto otro.

12 El artículo 2o. constitucional adoptado en 2001.



CÓMO IMPLEMENTAR LA DECLARACIÓN

La DDPI puede significar cosas distintas para los diversos actores sociales y políticos. Como instrumento jurídico de Naciones Unidas forma parte de las normas internacionalmente reconocidas de derechos humanos. En principio, ya ningún Estado puede decir –como solía suceder hasta hace pocos años– que los asuntos de los pueblos indígenas son de exclusiva competencia doméstica. Así se decía antes con respecto a los derechos de los trabajadores, de las mujeres, de los niños; sin embargo, la percepción mundial ha cambiado.

Como norma internacional, la DDPI requiere de diversos mecanismos complementarios para su supervisión. Los pactos internacionales cuentan con sus comités de expertos que estudian la situación en los países, reciben quejas y demandas, y hacen recomendaciones a los Estados para que mejo-ren o corrijan su desempeño en la materia de su competencia. Así, existe el Comité de derechos humanos (para el PIDCP), el Comité de los DESC, el CERD que se ocupa del convenio contra la discriminación, el CEDAW (derechos de las mujeres), etcétera. Siendo sólo declaración y no convenio, la DDPI no cuenta más que con un modesto Mecanismo de Expertos, recién creado (2008) por el Consejo de Derechos Humanos, pero que carece de toda inde-pendencia e iniciativa propia. Es un mal augurio para el seguimiento de la DDPI en ese Consejo que la elaboró, en primera instancia. Los pueblos indí-genas han empezado a acudir a estos comités desde hace algunos años, pero su presencia podría llegar a ser más importante con el tiempo. La mecánica de los procedimientos en estos comités (así como en otras ins-tancias de la ONU) son largos y engorrosos, y los resultados no siempre re-sultan ser satisfactorios; pero cada vez con mayor frecuencia se ocupan también de los derechos de los pueblos indígenas en el marco de sus com-petencias específicas.

El principal espacio que se ha abierto para los pueblos indígenas en las Naciones Unidas es el sistema mismo de la Organización, a través de las múl-tiples dependencias de la Secretaría General y las diversas agencias espe-cializadas desde el Banco Mundial hasta la OMPI.13 El área de acción de la ONU que mayormente afecta a los pueblos indígenas, después de los derechos humanos, es el de la cooperación técnica para el desarrollo que se concen-

13 Organización Mundial de la Propiedad Intelectual.



tra en el PNUD,14 el cual mantiene oficinas en numerosos países y coordina las acciones de las diversas agencias especializadas. La “cara” de la ONU que conocen muchas organizaciones indígenas es la del PNUD, a través de las oficinas en los diversos países. Aquí se abren ahora nuevos espacios para la cooperación entre la ONU y los pueblos y comunidades indígenas, puesto que la DDPI en sus artículos 41 y 42 específicamente señala que las agencias de la ONU tendrán la responsabilidad de contribuir a la plena aplicación de sus disposiciones. Por lo general, los equipos de país de la ONU han presta-do relativamente poca atención a las necesidades de los pueblos indígenas, pero esto ahora podrá cambiar si toman mayormente en cuenta las dispo-siciones de la DDPI como nueva norma internacional y marco de referencia obligado de las actividades del organismo mundial. Desde hace algunos años funciona en la ONU un grupo de coordinación en materia de asuntos indí-genas, el cual procura poner de acuerdo las actividades dispersas de las diversas agencias especializadas. Las organizaciones indígenas podrán ejercer presión a nivel local para que la cooperación técnica en materia de derechos humanos y de desarrollo que presta la ONU en los países, ahora se concentre mayormente en los focos centrales de las necesidades de los pueblos y comunidades indígenas.

Aun más importante que transversalizar los derechos indígenas en el sistema de Naciones Unidas, es abrir y consolidar los espacios que han con-quistado los pueblos indígenas en el nivel nacional, que es a final de cuentas en donde deben hacerse los cambios requeridos. En este nivel se abren diversos campos de acción. En primer lugar, se impone adecuar la legislación doméstica a los principios y derechos de la DDPI. En América Latina, desde hace aproximadamente dos décadas, se viene legislando en materia de dere-chos indígenas, incluso con reformas constitucionales, pero los resultados han sido desiguales para los pueblos indígenas. Ahora que la DDPI estable-ce una norma internacional en la materia, corresponde a los Estados integrar-la a su legislación interna. Así lo ha hecho Bolivia a fines de 2007, a pocas semanas de su adopción por Naciones Unidas. Lo podría hacer también México, cuya reforma constitucional indígena quedó malograda en 2001. Los Estados podrían ratificar la Declaración, como si fuese un convenio internacional, o bien simplemente incorporarla como un todo, o por partes específicas, a su legislación doméstica.

14 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.



Otro enfoque comprendería la tarea de armonizar la legislación nacio-nal existente en su gran diversidad, para mayor coherencia en materia de derechos indígenas. Así, las leyes sobre aguas, tierras, bosques, medio ambiente, recursos naturales, etcétera, deberían tener mayor coherencia entre sí para que una norma a favor de los derechos indígenas no pudiera ser derogada por otra a favor de, digamos, los intereses privados en mate-ria de recursos forestales. Esta incoherencia entre las leyes es un cuadro generalizado en la mayoría de los países donde se encuentran los pueblos indígenas, y generalmente este desorden va en perjuicio de los pueblos y las comunidades.

Las mejores leyes del mundo no funcionan si no se aplican, y también pueden ser tergiversadas por un sistema judicial disfuncional, incompetente, ineficiente o corrupto. Muchas de las violaciones de los derechos humanos de los indígenas se generan en esas condiciones.15 Para que las normas de la DDPI se apliquen con equidad y responsabilidad a todos los niveles, será necesario que la administración de justicia –los diversos tribunales y las cortes supremas– interpreten sin desviaciones la legislación correspon-diente, y dicten sus fallos teniendo en cuenta la Declaración. Algunos tribu-nales y supremas cortes ya están actuando en este sentido, con resultados benéficos para los indígenas. A nivel regional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dictado diversos fallos a favor de algunas comuni-dades indígenas demandantes.16 Esta jurisprudencia debería ampliarse y consolidarse para que la Declaración sea fuente permanente de doctrina y práctica jurídica. En algunos países, como Canadá, existen bufetes especia-lizados en derecho indígena. Numerosos juristas, miembros de facultades, institutos de investigación o bufetes corporativos o privados, también suelen dedicarse a defender los intereses indígenas ante los tribunales en distintos tipos de litigios, muchas veces a título probono, es decir, sin cobrar honora-rios. En nuestros países esta actividad es más reducida, pero algunas orga-nizaciones civiles de derechos humanos han llevado a cabo una labor excepcional a favor de los derechos indígenas.

A lo largo de los años se ha visto que la protección de los derechos humanos depende no sólo de buenas leyes y administraciones de justicia,

15 En mi calidad de relator especial de las NN.UU., documenté numerosos casos. 16 Al conocido fallo sobre la comunidad indígena nicaragüense de Awas Tingni (2001)

siguieron otros más sobre Paraguay y Surinam.



sino también de políticas públicas activas promotoras de estos derechos. En materia indígena, los países latinoamericanos han acumulado una rica experiencia de políticas indigenistas, pero éstas fueron diseñadas a lo largo del siglo XX por los gobiernos, sin mayor participación de los pueblos invo-lucrados. En cambio, las políticas públicas de derechos humanos deben ser el producto de la cooperación estrecha entre los gobiernos y los pueblos indí-genas. Cada uno de los artículos de la DDPI puede ser un apartado de una política pública de este tipo. Sólo de esta manera podrá generarse una dinámi-ca compartida entre diversos actores que se responsabilice de la puesta en práctica de las normas de derechos humanos.

Obtener consenso en materia de política de derechos humanos no es cosa sencilla. En México han sido elaborados dos programas nacionales de derechos humanos por la Secretaría de Gobernación (2004, 2008), como parte de las obligaciones del Estado mexicano ante los organismos interna-cionales. Pero los derechos humanos de los pueblos indígenas prácticamen-te pasan desapercibidos y reciben poca atención. No extraña, por lo tanto, que diversas organizaciones de la sociedad civil publicaran en su oportunidad documentos críticos sobre estos programas. Una política de derechos huma-nos no puede diseñarse sin la participación activa de la población intere-sada, en este caso las comunidades indígenas. Es probable que muy po-cas de estas comunidades tuvieran alguna participación en los programas mencionados, como nunca la tuvieron en el diseño de las políticas indige-nistas. Una de las tareas pendientes ahora es la construcción colectiva de una política pública de derechos humanos basada en la normatividad de la Declaración.

Además de la participación activa de los pueblos indígenas –que va más allá de la consulta libre, previa e informada– las políticas públicas en materia de derechos humanos requieren de presupuestos adecuados y, en muchos casos, de un rediseño de las instituciones públicas. Un claro ejem-plo lo proporciona la discusión en torno a la educación indígena, que es un viejo tema en México y que es ahora un derecho internacional y constitu-cional de los pueblos. Su fracaso a lo largo de los años ha sido patente y señalado con frecuencia. El ejercicio pleno del derecho de los pueblos indí-genas a su propia educación requiere de una total reformulación y una completa reconstrucción de las instituciones y de los programas educativos.



La implementación de los derechos de la Declaración precisa, por con-siguiente, de acciones diversas en distintas etapas y niveles, tanto en el ámbito internacional como el nacional (y regional y local). Como todos los cambios estructurales, éste no se podrá hacer sin que exista una clara, coherente y fuerte demanda social. Sin esta demanda social no se hubiera producido la Declaración de Naciones Unidas, ni tampoco muchas leyes y reformas en materia indígena durante los últimos años. Pero la demanda ha sido muchas veces coyuntural, fragmentada y poco sostenida, aunque siempre ha tenido raíces profundas en la historia de los pueblos y comuni-dades indígenas. En la etapa actual, que exige pasar de “la protesta a la propuesta”, como se dice con frecuencia, la demanda social se transforma-ría en un instrumento poderoso de lucha por la implementación de los derechos humanos, basada en el cumplimiento de la Declaración.

En años recientes se ha producido la creciente participación política de los pueblos indígenas, y la demanda social acumulada se ha transformado en propuestas y prácticas políticas, la participación en las contiendas electo-rales, la formación de partidos indígenas, las alianzas (y rupturas) con otras fuerzas políticas, y en algunos casos hasta el ejercicio del poder en el Estado. El caso de la elección de un dirigente indígena a la presidencia de la república, como en Bolivia, sigue siendo una excepción. En Ecuador, la principal organización nacional indígena, Pachakutic, participó temporal-mente en un gobierno nacional, pero los resultados políticos no le fueron favorables a la postre. En Guatemala, Colombia, Nicaragua y México, la parti-cipación política indígena ha sido fragmentada y dispersa, y su represen-tación no alcanzó en estos años una posición de fuerza en el escenario político del país (aunque el impacto social en la opinión pública pudo haber sido fuerte, como en el caso del levantamiento zapatista en el sureste mexicano).

Más permanentes pueden ser las consecuencias del ejercicio de libre determinación, mediante las distintas formas de autonomía a nivel local, municipal y regional. En numerosas partes del mundo (América Latina, sureste asiático, entre otras) las comunidades indígenas han experimentado con nuevas prácticas sociales y formas diversas de autogobierno y autono-mía, al margen o en paralelo con la normatividad institucional. Estas expe-riencias han dado frutos diversos, a veces exitosos, pero también con frecuencia problemáticos.



Para que los derechos indígenas, tal como los enuncia la DDPI, puedan encontrar tierra fértil en donde broten nuevas formas de convivencia demo-crática y plural, en un entorno multi e intercultural, es preciso que se mani-fieste una clara voluntad política entre gobernantes y gobernados, entre las distintas fuerzas políticas, las instituciones y corporaciones que componen el conjunto de las sociedades nacionales, y los diversos actores sociales. Pese a la retórica que aparece frecuentemente en los medios de comunicación masiva, la voluntad política es un ingrediente poco común en materia de derechos humanos. Pudo haber sido más fácil movilizar esta voluntad de los gobiernos para un voto en la Asamblea General de la ONU, que ponerla en práctica al interior de los países para hacer realidad el goce efectivo de los derechos de los pueblos indígenas. Pero si no se cuenta con la voluntad polí-tica en el momento adecuado, las estrategias y prácticas referidas en los párra-fos anteriores tendrán poca oportunidad de alcanzar sus objetivos.

EL DESARROLLO BASADO EN LOS DERECHOS HUMANOS

En su mandato de promover el desarrollo en el mundo, la ONU ha adoptado diversas perspectivas a lo largo de las décadas, que se han reflejado en las políticas del PNUD, del Banco Mundial, y de otras agencias de cooperación para el desarrollo. Cuando se asumieron las metas del desarrollo del Milenio (2000), se insistió en que éstas sólo podrían ser alcanzadas con base en el respeto a los derechos humanos, y esta perspectiva es ahora la que debe orientar las actividades de la Organización en el área del desarrollo. A su vez, el artículo 23 de la DDPI establece que: “Los pueblos indígenas tienen dere-cho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo.” En suma, el sistema internacional y los esta-dos han asumido el compromiso de incorporar los derechos humanos en sus políticas de desarrollo, y de respetar en ellas los derechos de los pueblos indígenas.

Lo anterior representa un nuevo enfoque en la política internacional del desarrollo, que debe ser llevado de la retórica bien intencionada (espacio en el cual se encuentra actualmente) a la práctica cotidiana en el terreno. Ello significa que los pueblos y las comunidades indígenas deben involu-crarse activamente en la reorientación del proceso de desarrollo en sus



propios países. La crisis económica global que actualmente azota al mundo (desintegración del sistema financiero y bancario, aumento del desempleo, caída de las exportaciones, disminución de las tasas de crecimiento, empobre-cimiento absoluto y relativo, aumento de la desigualdad social y económica, etcétera) impacta con fuerza a los pueblos indígenas. Al mismo tiempo, abre nuevas perspectivas para promover “el desarrollo con identidad” que han planteado las organizaciones indígenas a nivel internacional. A diferencia del énfasis que se ha venido dando a la productividad y competitividad como únicos criterios para evaluar los éxitos de los proyectos de desarrollo, ahora se trata también de reinsertar en el cuadro conceptos tales como la creación de empleos, la redistribución de la riqueza, la participación de los interesa-dos, y la sustentabilidad ambiental y a largo plazo. Estas no son ideas nuevas, por supuesto, ya que se han debatido durante más de dos siglos, pero en décadas recientes pocos son los que las han planteado en el marco del desarro llo de los pueblos indígenas. Los nuevos enfoques internaciona-les mencionados pueden servir de marco para lograr estos objetivos.

No obstante, su puesta en práctica requiere de profundos cambios institucionales y nuevas formas de toma de decisión, es decir, lo que algu-nos especialistas llaman “gobernanza”. Sería preciso comenzar por el princi-pio: por el hecho de que ni los gobernantes ni los propios pueblos indígenas disponen de la información necesaria para hacer una buena evaluación de la situación actual, o para medir los procesos de cambio. Me refiero al proble-ma de los indicadores. Sin indicadores válidos no puede hablarse de desarro-llo de ningún tipo, porque no se puede determinar ni el punto de partida ni el punto de llegada.

No es gratuito que los miembros indígenas del Foro Permanente de Asun-tos Indígenas de las Naciones Unidas hayan insistido en la necesidad de disponer de información adecuada sobre la situación de estos pueblos. En mi calidad de relator especial para los derechos indígenas, me he encontrado en varias ocasiones con funcionaros de gobierno que negaban las quejas de los indígenas de que la condición económica y social de éstos era inferior a la de los no indígenas. Los funcionarios argumentaban que no había datos en el país para demostrar las afirmaciones de los indígenas, y mientras que éstos insistían en la necesidad de tener indicadores adecuados, los funcio-narios decían que no se podía introducir criterios étnicos (o “racistas”) en la elaboración de las estadísticas nacionales. A raíz de crecientes presiones



y de la insatisfacción generalizada con el estado de los indicadores, ahora tanto la ONU como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han puesto en práctica proyectos para el mejoramiento del manejo de indicado-res económicos, sociales y de derechos humanos, que conduzcan a un uso más adecuado de estos instrumentos en beneficio de los pueblos indígenas, así como para la orientación de las políticas públicas.

En México, como en otros países, la vida de los pueblos indígenas gira, en gran medida, en torno a la relación entre, por una parte, las comunidades rurales como sistemas sociales y culturales, y por la otra, el entorno econó-mico, político y ambiental en el que éstas subsisten y se reproducen. En esta relación se generan tensiones y a veces conflictos en los que han llegado a vulnerarse seriamente los derechos humanos de los indígenas. Estas tensio nes se producen repetidamente en las siguientes áreas:

– La principal demanda de los pueblos indígenas en todo el mundo sigue siendo el acceso a la tierra. El despojo violento de tierras indígenas continúa en muchas partes, aunque en algunas, ahora, existen legis-laciones que proporcionan un mínimo de protección, pero que con frecuencia no se cumplen. El régimen de tenencia se debate entre la tradicional posesión comunal (reconocida en algunas legislaciones) y las prácticamente irresistibles presiones por la apropiación privada. Aunque en las regiones indígenas, tierras y territorios son conceptos que a veces se confunden, en la mayoría de los países ambos términos reciben tratamiento distinto en la legislación y en las políticas públicas.

– Esta conflictividad se encuentra estrechamente relacionada con los recursos naturales, especialmente los bosques. La explotación forestal (incluyendo la tala ilegal) es una de las actividades más destructivas del medio ambiente y de los territorios indígenas, pero la explotación minera y petrolera no se queda atrás. Son numerosísimas las denuncias de los pueblos indígenas, los litigios ante los tribunales, los enfrenta-mientos entre indígenas, terratenientes y fuerzas del orden, la represión y la criminalización de las protestas de los indígenas, y la aplicación de leyes de excepción o antiterroristas para romper los movimientos de resistencia.

– Los megaproyectos que se han construido para promover el desarro-llo en variadas zonas indígenas –principalmente las grandes centrales



hidroeléctricas– siguen produciendo considerables daños a la pobla-ción indígena y su entorno: la contaminación de aguas y suelos, la destrucción de la agricultura de subsistencia, daños a la salud y a los niveles nutritivos de las personas, desplazamientos y reubicación forza-dos, entre otras consecuencias directas e indirectas. Muchas veces la resistencia indígena se genera localmente y luego se extiende la región afectada. Con frecuencia, alguna asociación civil de derechos humanos puede prestar su apoyo a los indígenas, y entonces los planteamien-tos de las comunidades pueden ser recogidos por los medios de comu-nicación. En los estados de Oaxaca y Guerrero se han dado, en los últimos años, varias instancias de esta índole, que han trascendido incluso a nivel internacional.

– En el marco de la resistencia indígena y la defensa de sus territorios se generan tensiones y conflictos que en ocasiones conducen a enfren-tamientos con la fuerza pública, con su secuela de violaciones a los derechos humanos. Uno de los fenómenos más preocupantes es la creciente criminalización de la protesta indígena, un fenómeno amplia-mente extendido en el país, tanto en zonas rurales como urbanas. En abril de 2009, un foro internacional sobre esta problemática declaraba:

El día de hoy, los defensores y defensoras presentes reivindicamos nuestro derecho a protestar como consecuencia de que los mecanis-mos institucionales son ineficaces al no dar respuesta a las demandas socia les, quedando como única vía la protesta como ejercicio de los derechos de libre asociación, petición, reunión, expresión y manifesta-ción de las ideas.El Estado mexicano no sólo ha criminalizado a los defensores median-te distintos patrones, sino que tampoco ha cumplido los compromisos internacionales como las recomendaciones contenidas en el Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Hu-manos en las Américas del 2006 y las recomendaciones hechas al Gobierno mexicano por parte del grupo de trabajo del Consejo de Dere chos Humanos de las Naciones Unidas sobre el Examen Perió-dico Universal que son reiterati vas en recomendar a México que debe reco nocer el valioso aporte de los defen sores de derechos humanos para la construcción de una sociedad democrática, además de que debe asegu rar que los defensores y defensoras no pongan en riesgo su vida e integridad por hacer su trabajo, que debe efectuar inves-



tigaciones de amenazas y crímenes contra defensores de tal manera que no quede en la impunidad.17

– Un enorme rezago se ha creado en materia de administración de jus-ticia, según denuncias de los propios indígenas y diversos estudios espe cializados sobre el tema, que señalan la existencia de diversas formas de discriminación hacia los indígenas. Es por ello que ha cre-cido la demanda por el reconocimiento y la aplicación del derecho indígena propio de las comunidades, el cual ahora ya está reconocido en nume rosas legislaciones nacionales y en los instrumentos inter-nacionales de derechos humanos. El problema al que nos enfrenta-mos actualmente es la aplicación de este derecho propio en beneficio de los derechos humanos y de la justicia.

– Ante las distintas formas de discriminación, marginación y exclusión social que han sufrido los pueblos y comunidades indígenas, éstos se enfrentan al desafío de adoptar medidas y proyectos dirigidos a comba-tir distintas prácticas discriminatorias así como las diversas expresio-nes de racismo personal, institucional y estructural. Una de las opciones que se han abierto consiste en la construcción de espacios educativos propios y alternativos, que encuentran su amparo en las políticas edu-cativas interculturales adoptadas por algunos estados, incluso México, y legitimadas por la legislación nacional e internacional. La “educación indígena intercultural” –como se ha llamado en nuestro país– conlle-va múltiples aspectos que en la práctica resultan complejos y difíciles de aplicar: desde la conceptualización misma de lo que ha de entenderse por “educación intercultural”, pasando por la capacitación y formación de maestros, el contenido didáctico del currículo, la evaluación de los resultados, etcétera. Uno de los experimentos más interesantes en la actualidad es la educación indígena autónoma de las escuelas zapatis-tas de la selva lacandona de Chiapas.18

– En la medida en que la problemática de los derechos indígenas se ha venido planteando a nivel nacional e internacional por el movimiento

17 Foro Internacional sobre la Criminalización de los Defensores de los Derechos Humanos y de la Protesta Social: Declaración final [En línea], 19 de abril de 2009: www.policíacomu-nitaria.org

18 Bruno Baronnet, tesis de doctorado en ciencia social, con especialidad en sociología en El Colegio de México [en proceso].


indígena, ha aumentado la participación política de los indígenas en los distintos ámbitos: municipal, regional, electoral, entre otros. Sin embargo, por lo general los partidos políticos tradicionales han demos-trado muy poco interés en esta temática, que no se refleja de manera adecuada en las diversas plataformas políticas electorales. De tal mane-ra es así, que los intereses y los derechos indígenas continúan estando marginados de los discursos políticos nacionales, lo que ha provoca-do el surgimiento de “partidos étnicos” (indígenas) en algunos países, o de movimientos sociales antisistémicos (ambas manifestaciones con relativamente poco eco en la opinión pública general). Cómo generar y consolidar la ciudadanía multicultural que exigen los pueblos indíge-nas sigue siendo la gran interrogante de la actualidad.

BIBLIOGRAFÍA

STAVENHAGEN, R. (2007), Los pueblos indígenas y sus derechos. Informes temáticos del relator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades funda-mentales de los pueblos indígenas del Consejo de Derechos Humanos de la Organi-zación de las Naciones Unidas, México, Unesco.


441

Algunas conclusiones sobre gobernabilidad en los municipios indígenasAndrew Selee*Jorge Hernández-Díaz**

En las últimas dos décadas, los municipios de mayoría indígena en América Latina se han convertido en escenario de profundos cambios. Los movi-mientos locales, regionales y nacionales que tuvieron lugar en casi todos los países de la región lograron transformar la relación entre pueblos indí-genas y el Estado, transformar la naturaleza de la ciudadanía y, en muchos casos, fortalecer nuevas organizaciones y liderazgos indígenas (Iturralde, EV; Yashar, 2005). En muchos países, a raíz de las movilizaciones, se recono-ció oficialmente la diversidad étnica de la nación, y en algunos países se establecieron regímenes especiales para gobiernos en municipios y territo-rios indígenas.

Al mismo tiempo, todos los países de la región vivieron procesos impor-tantes de descentralización de las funciones y recursos del Estado hacia gobiernos subnacionales que fueron fortaleciendo a los municipios. Estos cambios tuvieron lugar a veces por el deseo del Estado nacional de reducir sus funciones, pero más comúnmente por la presión de las olas democrati-zadoras en América Latina, incluyendo los procesos de paz de Centroamérica (Oxhorn, Tulchin y Selee, 2004; Rodríguez, 2001). En Bolivia, los municipios fueron creados por primera vez, mientras en otros países se fueron dotando de nuevos recursos desde el gobierno federal y, muchas veces, de nuevas atribuciones constitucionales y legales.

Estos dos procesos convergen en crear nuevos espacios en el ámbito municipal para poner en práctica la gobernabilidad local indígena y una nueva relación entre municipios de mayoría indígena con el Estado central. Los

* Instituto México WWCIS.** IIS-UABJO.


442 • Andrew Selee y Jorge Hernández-Díaz

capítulos de este libro brindan luz sobre la forma en que estos esfuerzos se han ido consolidando, con sus logros y contradicciones, y muestran algunos indicios de cómo estos sucesos, en el plano municipal, impactaron las de-mandas de los derechos indígenas y la organización cívica y política en torno a ellas a nivel nacional.

GOBERNABILIDAD LOCAL EN MUNICIPIOS INDÍGENAS

No hay duda que en las últimas dos décadas el número de autoridades muni-cipales indígenas se ha elevado considerablemente (Iturralde, EV). La reva-loración de lo indígena y las movilizaciones de organizaciones indígenas han llevado a una apropiación de los espacios municipales por parte de líderes indígenas, aun en lugares donde esto no había sido tan común anterior-mente, como son los casos del estado de Chiapas, en México (Burguete, EV), y en algunos municipios Guatemaltecos y Hondureños (Hale, EV). En el caso Boliviano, la creación de la figura del municipio como parte de la Ley de Participación Popular (LPP), llevó casi de inmediato a una serie de gobiernos locales controlados por autoridades indígenas, en un país en que no había tales antecedentes anteriormente (Brockmann, EV; Van Cott, EV).

En varios casos, también se fueron concretando cambios constituciona-les y legales que reconocieron derechos colectivos de pueblos indígenas que podrían ser ejercidos en municipios de mayoría indígena. Esto se ejemplifi-có en Oaxaca, después del levantamiento zapatista, el caso más notable en México (Hernández-Díaz, EV), aunque otros estados como San Luis Potosí, Guerrero, Chiapas y Veracruz también reconocen ciertos derechos de muni-cipios mayormente indígenas, aunque en mucho menor medida (Ávila Méndez, EV; Nicasio, EV; Burguete, EV; y Mendoza, EV). En Nicaragua y Colombia, las constituciones que fueron aprobadas con la esperanza de poner fin a guerras civiles, también reconocieron territorios y municipios indígenas con ciertos derechos especiales (Hale, EV; Padilla, EV).

¿En qué se diferencia la gobernabilidad indígena de la gobernabilidad municipal en general? Esta pregunta no es fácil de contestar, pero los capítu-los ofrecen algunos indicios sobre la variedad de experiencias de goberna-bilidad que buscan cumplir con demandas específicas que han enarbolado los movimientos indígenas en cada país. Hernández y Hernández (EV) hace


Algunas conclusiones sobre gobernabilidad • 443

notar que las demandas de los movimientos indígenas se han centrado en tres ejes: la resolución de conflictos, que incluye la decisión sobre las autoridades locales y la aplicación de la justicia; (2) el manejo de propie-dad, que incluye formas de tenencia colectiva así como de control comuni-tario sobre recursos naturales, y (3) trabajo colectivo. Sin embargo, estos principios tienen matices muy distintos en diversos países, entre diferen-tes pueblos indígenas e, inclusive, entre comunidades diferentes.

La implementación de sistemas de elección de autoridades por asam-bleas populares en vez de elecciones directas ha sido codificada en la constitución estatal en Oaxaca ya desde 1995, y es generalizada en la gran mayoría de municipios del estado (Hernández-Díaz, EV). Aunque hay prác-ticas similares que operan en algunos estados mexicanos a nivel comuni-tario, en otros no hay reconocimiento legal a nivel municipal. En Bolivia, por el contrario, no hay ley que sustente esta práctica; sin embargo, algo muy parecido se da en los hechos. En muchos municipios del Chapare y otras zonas altamente indígenas de Bolivia, aunque no en todas, son las de cisiones colectivas en asambleas las que determinan los liderazgos so-ciales de los sindicatos, y que se convierten casi automáticamente en las autoridades legales de los municipios (Brockmann, EV; Van Cott, EV). Si bien no hay ley que respalde estas prácticas, ya están muy consolidadas en muchos municipios.

Estas formas de gobernar parecen haber reconciliado, en algunos casos, prácticas ya establecidas de designación de liderazgos con las funciones legalmente reconocidas por el Estado. Sin embargo, presentan otra serie de problemáticas, ya que en algunos casos excluyen a los no indígenas que viven en proximidad dentro del mismo municipio y, en ocasiones, a las mujeres. Si bien hay argumentos persuasivos de que los derechos colecti-vos pueden contribuir al respeto de los derechos individuales (Kymlicka, 1995; Stavenhagen, 1996), en los hechos y en los fundamentos filosóficos que los sustentan frecuentemente se producen contradicciones entre aspi-raciones (Sartori, 2001). Sin duda, son sistemas que producen rendición de cuentas, aunque a veces al costo de perder una participación de todos los integrantes de la comunidad o de no permitir la expresión de opiniones minoritarias (Van Cott, EV; Iturralde, EV). Esta tensión no es exclusiva de los municipios indígenas, ya que existen intentos, entre otros, de compagi-nar la participación ciudadana directa con la representación plural en otros



mecanismos de decisión en América Latina (Selee y Peruzzoti, 2009), pero sí representa un fenómeno digno de estudio y debate.

En varios casos expuestos en este libro, si bien existen marcos para un control de los municipios por parte de liderazgos indígenas, las mismas divisiones existentes en las comunidades, muchas veces fomentadas por intereses partidarios externos al municipio, hacen difícil ponerlo en práctica. De hecho, la capacidad de los partidos políticos de cooptar liderazgos pare-ce ser una constante a través de los diferentes estados en México (Hernández Díaz, Jasso, XX, EV), pero también se nota en Bolivia (Van Cott, EV) y en Centroamérica (Hale, EV) y, sin duda, existe en otros países. La dimensión de las necesidades que enfrentan los pueblos indígenas, sobre todo las comunidades que viven en la pobreza y extrema pobreza, hace muy fácil que los partidos usen métodos clientelares para intercambiar recursos y programas sociales por lealtades. En México, hay que reconocer la gran capacidad que desarrolló el partido que gobernó el país durante siete déca-das para realizar esta forma de cooptación usando las promesas de benefi-cios concretos, y el aprendizaje tan veloz que han tenido los otros partidos en imitar este sistema.

En cuanto a la aplicación de normas de resolución de conflictos paralelos al sistema oficial de justicia, esto parece haber avanzado a nivel comunitario más que municipal, en varios lugares. Mientras goza de poco reconoci-miento fuera del estado de Oaxaca (México) y en la zona territorial indígena en Colombia, en muchos lugares como San Luis Potosí y Veracruz (México) ha sido aceptado en la práctica hasta cierto punto (Ávila Méndez, EV; Men-doza Zuaney, EV) así como en el Chapare en Bolivia (Brockmann, EV). No obstante sigue siendo un asunto por resolver dentro del marco legal de los países, parece haber ido ganando terreno en los hechos.

El tema más conflictivo en muchos lugares ha sido el de la propiedad colectiva y el control sobre los recursos naturales (Stavenhagen, EV). Si bien no se aborda en profundidad el asunto en este libro, las formas de producción y acceso a recursos propios de las comunidades sigue siendo un tema de base para la supervivencia y desarrollo de los municipios indíge-nas, pero también una cuestión en la que los estados se muestran renuen tes a debatir. Con la promulgación de la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas por parte de las Naciones Unidas, ya existe un marco legal dentro de un tratado de gran alcance a nivel internacional, para tratar



los temas relacionados a propiedad y recursos naturales; sin embargo, exis-te poca voluntad en los países para aplicar estas normas (Stavenhagen, EV).

En suma, todo parece indicar que los gobiernos municipales se han vuelto espacios donde los indígenas han ido construyendo nuevas formas de gobernabilidad de acuerdo con sus prácticas ya existentes, pero sigue habiendo grandes pendientes en cuanto a los marcos legales que regulan estos avances, así como retos para compaginar estos procesos con la diver-sidad étnica y cultural existentes al interior del municipio.

GOBERNABILIDAD LOCAL Y MOVIMIENTOS NACIONALES

Vale la pena preguntar hasta qué punto los avances políticos de los pueblos indígenas en el ámbito municipal han llevado a fortalecer sus demandas frente al Estado nacional, y qué relación guardan los gobiernos municipa-les con los movimientos regionales y nacionales. Hale (EV) hace notar que, mientras la “autonomía legal” y “las autonomías sin permiso” pueden servir para consolidar las legítimas demandas de los pueblos indígenas, también existe un peligro de que el reconocimiento por parte del Estado hacia el autogobierno pueda conllevar a la marginación económica y política. Por lo tanto, es vital pensar no sólo en la consolidación de los municipios, sino en los vínculos con la política nacional y la forma de inserción en la economía productiva.

Vemos dos experiencias contrastantes en estos estudios. Por un lado, en algunos países, como Bolivia y Ecuador, las conquistas municipales han ido fortaleciendo movimientos de corte nacional. En Bolivia, lo que ahora se conoce como el Movimiento al Socialismo (MAS), que llevó a la presidencia al líder sindical Evo Morales –de raíces Aymara– se construyó, originalmen-te con otros nombres, sobre las bases del LPP y el control del movimiento en los municipios del Chapare. Del mismo modo, en Ecuador, la Confede-ración Nacional de Indígenas del Ecuador (Conaie) y el partido que de ahí surgió, Pachakutik, tuvieron sus bases, en parte, en la conquista de espacios municipales (Van Cott, 2005). Hasta cierto punto, el movimiento indígena en Bolivia también ha logrado generar una inserción de los municipios más marginados en el centro del debate sobre el desarrollo del país, obteniendo



acceso a recursos recabados por el Estado nacional y por la condonación de la deuda exterior (Brockmann, EV; Laserna, 2009).

Por el contrario, en México, el debate nacional sobre los derechos indí-genas se ha centrado mucho más sobre la autonomía que sobre la inserción en la política y desarrollo nacional. Esto se debe, quizás, a que el surgimien-to del movimiento indígena, a principios de los años noventa, se formó en un contexto de resistencia al sistema, que buscaba resistir el control y la cooptación del Estado y partido oficial unipartidista. Sin embargo, desde el 2001 se desvaneció el movimiento indígena casi por completo, a partir de la decisión del movimiento Zapatista de retirarse del escenario nacional en ese año, como resultado de la aprobación de un paquete de reformas constitucionales sobre derechos indígenas que no concordaban con el acuerdo firmado entre el gobierno y los Zapatistas (López Bárcenas, 2009; Benítez, Selee y Arnson, 2003). En gran medida, el movimiento nacional se había articulado alrededor de los Zapatistas, y su decisión de replegarse implicó una retirada del movimiento nacional también.

Desde ese periodo, el énfasis de las organizaciones indígenas ha esta-do en la construcción de autonomías locales y regionales. Algunos de estos esfuerzos, como en Oaxaca, se han enfocado en fortalecer autonomías ya existentes en municipios formales, pero en otros casos, como en Chiapas y algunos otros estados, se han creado municipios autónomos distintos a los que son oficialmente reconocidos (López Bárcenas, 1999). Además, se han realizado algunos esfuerzos regionales notables que van más allá de un solo municipio, dentro de los cuales la policía regional de Guerrero es, quizás, la más reconocida (Nicasio, EV). Ésta no sólo se extiende a diez municipios sino que, además, no depende institucionalmente de las estructuras muni-cipales para su existencia. Todo parece indicar que ha logrado un grado de seguridad en la región de la Montaña de Guerrero que en otras regiones de ese estado no existe (XX, EV, Rowland, XX).

Esta experiencia destaca una de las tensiones existentes, en casi todos los países estudiados, entre la gobernabilidad indígena municipal y las orga-nizaciones indígenas que van más allá del municipio. En algunas ocasiones, la conquista del municipio por los indígenas, que muchas veces se hace posible a través de los esfuerzos de las organizaciones indígenas, termina desplazando a estas últimas, como en los casos de Guatemala y Honduras, explorados en este libro (Hale, EV) así como el ejemplo de los Purépecha en



Michoacán (Jasso, EV). En otras circunstancias, las organizaciones deciden enfocar su lucha en la conquista del municipio, como paradójicamente ha sido el caso de los Zapatistas en Chiapas, a pesar de su escepticismo inicial hacia la estructura municipal (Burguete, EV), y los sindicalistas indígenas en el Chapare Boliviano (Brockmann, EV). En estos ejemplos, se van fusionan do el sistema de elecciones y regulación de conflictos del municipio con las prácticas de las organizaciones que permiten que se empaten ambas estruc-turas, modificando a ambas en el proceso.

Por último, es preciso mencionar que las migraciones han venido a trans-formar las ideas sobre el significado de lo indígena, con profundas implica-ciones para los conceptos de gobernabilidad (Escárraga, EV). Los migrantes indígenas son, por necesidad, ciudadanos con demandas no sólo hacia sus comunidades de origen sino también hacia sus comunidades receptoras, y esto requiere repensar la idea de la ciudadanía basada primordialmente en la territorialidad (Hale, EV; Fox y Rivera-Salgado, 2004). Esta realidad, que ya existía con las migraciones internas pero ha ido poniéndose de relieve aún más con las migraciones internacionales que han impactado a muchas comu-nidades indígenas, requiere una nueva reflexión conceptual de la ciudadanía indígena. En algunos casos, como el del Frente Indígena de Organizaciones Binacionales (FIOB), una federación que aglutina organizaciones indíge-nas desde Oaxaca a California e incluye a migrantes internos e internaciona-les, se han ido creando espacios nuevos que van más allá de la territoriali dad (Fox y Rivera-Salgado, 2004), aunque estas experiencias viven en tensión permanente con las prácticas locales, que muchas veces requieren de una presencia física para la ciudadanía plena dentro de la comunidad.

TEMAS DE DEBATE AL FUTURO

Las conclusiones que van emergiendo de los capítulos de este libro apun-tan hacia una serie de temas de debate a futuro, algunos para la investiga-ción y el diálogo y otros que requieren acción desde las políticas públicas. El primero, desde luego, es la necesidad de una normatividad jurídica cada vez más clara y precisa en la identificación, definición y conceptos referen-tes a la comunidad indígena como sujeto colectivo, y de un conocimiento de los usos y prácticas de sus gobiernos locales que abarque sus aspectos



específicos. Esto, con el fin de que la ejecución de las determinaciones y acuerdos legales que se han logrado a lo largo de los últimos años sea verdaderamente aplicada y, frente a los conflictos existentes, exista un sóli-do referente jurídico al cual acudir para encontrar soluciones adecuadas a los sujetos en cuestión y al contexto que los relaciona. En México, el deba-te sobre los municipios indígenas ha quedado rezagado en casi todos los estados que tienen una población indígena importante, excepto Oaxaca, donde habría que ir precisando algunos elementos a la luz de la experien-cia de ya más de una década y media.

Además, desde las mismas comunidades valdría la pena llevar una documentación y valoración de los mecanismos y las experiencias que presen-tan los distintos procesos de reivindicación de las comunidades indígenas, como una práctica constante de autocrítica y reflexión, necesaria para la reformulación de estrategias que lleven al éxito las negociaciones de estas comunidades frente a los diferentes niveles de autoridad ante los cuales presentan sus demandas, así como el diseño de otras nuevas que sean requeridas por aquellos procesos que comienzan a ponerse en marcha. Aunado a esto, habría que realizar un análisis crítico de la participación y actuación de los partidos políticos en los procesos de gobierno autónomo generados por las comunidades indígenas. Esta reflexión se ha formulado, principalmente, para Ecuador, Colombia y Bolivia, donde hay casos de movi-mientos indígenas que se han insertado en la vida política como partidos, pero se ha meditado menos en los países en que este fenómeno no existe.

Asimismo, es necesario repensar el espacio de gobierno local, que en la mayoría de los países se ha tomado como el municipio, mientras que en muchos casos el espacio real de acción colectiva es la comunidad dentro del municipio, o una región que abarca varios municipios. Si bien los estados han rehusado reconocer otros niveles de gobierno de acuerdo con las prácticas existentes, ejemplos de autogobierno siguen existiendo en estos espacios, tales como la policía regional de Guerrero o las prácticas comunitarias en San Luis Potosí o territoriales en Honduras. Por otro lado, en muchos estudios el uso del concepto de comunidad se ha asociado a la figura más vernácula de lo indígena, sin embargo, valdría la pena recono-cer que en algunos casos es un constructo no muy antiguo y no muy indí-gena; por tanto, habría que continuar profundizando y desmenuzando el concepto.



También se requiere una mayor comprensión de por qué en algunos países se han articulado movimientos de impacto nacional que llegan a inci dir profundamente en las constituciones, las leyes y las correlaciones de fuerzas políticas, mientras en otros países las movilizaciones han queda-do más en el plano local y regional, y con un mayor énfasis en la cons-trucción de autonomías locales frente al Estado. En el caso mexicano, es preciso entender el surgimiento y retirada del escenario nacional del Zapa-tismo y su impacto sobre la articulación de un movimiento más amplio, así como la capacidad del Estado y los partidos de ir cooptando elementos del movimiento.

Falta, además, mayor análisis sobre dos factores fundamentales que están transformando la identidad indígena: género y migración. La revalori-zación del papel de las mujeres y las migraciones internas e internaciona-les están cambiando a las comunidades profundamente, y así también al concepto de ciudadanía; lo que no siempre implica que las prácticas sigan el mismo paso de cambio.

Finalmente, queda por hacer un análisis a profundidad de cómo la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas puede incidir en los movimientos por los derechos dentro de los países. Es un paso más en el reconocimiento de los derechos humanos de los pueblos indígenas como sujetos colectivos y a nivel internacional, con mecanismos de supervisión y con sustento en otros documentos internacionales de carácter jurídico. Sin embargo, hacerlo valer en el espacio nacional –y en torno a la gobernabi-lidad municipal– requiere de un esfuerzo todavía por delante.

BIBLIOGRAFÍA

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Índice

AGRADECIMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

INTRODUCCIÓN

Jorge Hernández-Díaz y Andrew Selee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

LAS DISYUNTIVAS DE LOS GOBIERNOS LOCALES INDÍGENAS EN LATINOAMÉRICA

Jorge Hernández-Hernández y Jorge Hernández-Díaz . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Los avatares de los gobiernos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Una relación asimétrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22La construcción de una oposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Los dilemas de las políticas del reconocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Fusión de horizontes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

AUTONOMÍA, GOBIERNO LOCAL Y MUNICIPIO EN OAXACA

Jorge Hernández-Díaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55El municipio indígena y la brega por su

reconocimiento y autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58La autonomía comunitaria, defensa de la territorialidad

y práctica histórica de gobierno local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62Las distintas maneras de gobierno local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72Propuestas a favor de nuevos órdenes de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80


452 • Índice

GOBIERNO LOCAL Y COMUNIDADES INDÍGENAS EN SAN LUIS POTOSÍ

Agustín Ávila Méndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85La figura comunitaria y el gobierno local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86Presencia indígena y configuración comunitaria

en San Luis Potosí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91¿La comunidad indígena como un poder local? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101Las comunidades frente al municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115A manera de conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

ORGANIZACIONES INDÍGENAS PURÉPECHAS Y ESTRATEGIAS PARA OCUPAR EL GOBIERNO LOCAL EN MICHOACÁN

Ivy Jacaranda Jasso Martínez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Introducción: las organizaciones purépechas y el inicio del movimiento indígena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Políticas de reconocimiento y descentralización: sus consecuencias en Michoacán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Estrategias para ocupar el gobierno local de Organización Nación Purhépecha (ONP) y Organización Nación Purhépecha Zapatista (NPZ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Comentarios finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

POBREZA, RECURSOS Y PROCESOS ALTERNATIVOS ANTE LA DESATENCIÓN GUBERNAMENTAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

Maribel Nicasio González . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149Los municipios indígenas de Guerrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150Situación económica de los municipios

indígenas en Guerrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153La administración municipal en la cabecera

regional de la Montaña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Las instituciones y los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159Las alternativas para enfrentar la pobreza.

Los proyectos sociales alternativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161La policía comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162La Organización del Pueblo Indígena Me’phaa, A.C. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164Las autoridades tradicionales y Radio Ñomndaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166


Índice • 453

La Coordinadora Guerrerense de Mujeres Indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . 168Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

GOBIERNOS LOCALES EN LAS REGIONES INDÍGENAS DE VERACRUZ: UN PANORAMA ESTATAL

Rosa Guadalupe Mendoza Zuany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177¿Desde dónde miramos los gobiernos locales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178Contextos de las regiones interculturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180Retos de los gobiernos locales indígenas

en la Huasteca veracruzana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

LOS COMISARIOS MUNICIPALES EN YUCATÁN. LA ADMINISTRACIÓN DEL PODER POLÍTICO ENTRE LOS MAYAS

Jesús J. Lizama Quijano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197En busca de una legislación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198Los representantes de los mayas y las autoridades mayas . . . . . . . . . . . . . 201Los comisarios municipales y los jueces de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203La administración de la vida comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208Casos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211Sin acuerdos aún . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

EL MUNICIPIO: UN ACTOR INESPERADO EN LA COYUNTURA ZAPATISTA

Araceli Burguete Cal y Mayor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

El municipio como objetivo político-militar del EZLN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220Emergencia indígena e insurgencia municipalista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223Municipios indígenas con doble transición:

pluralismo político y pluralismo étnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226El municipio en las autonomías de facto del EZLN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231La estrategia gubernamental municipalista de contención

a la autonomía zapatista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235Reforma municipal, reforma electoral y política

de descentralización: la despolitización de las luchas indígenas autonómicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

A manera de reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246


454 • Índice

MOVIMIENTO INDÍGENA, GOBERNABILIDAD Y GOBIERNOS LOCALES

Diego A. Iturralde G. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251Incursiones indígenas en las arenas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252Gobernabilidad indígena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256Revitalización y emergencia indígena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261Emergencia de movimientos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263Reivindicación de la diversidad y control cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265Cambios en las respuestas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267Gobiernos locales indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270Comprendiendo las dinámicas de la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

TERRITORIO-MUNICIPIO-AUTONOMÍA: DILEMAS DEL AUTOGOBIERNO INDÍGENA EN AMÉRICA CENTRAL

Charles R. Hale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283Marco teórico: transiciones del estado territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286Mokorón, Honduras: municipalización como amenaza

a la organización indígena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291Tucurú, Alta Vera Paz, Guatemala: ¿el municipio

como base de la autonomía? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299Cuenca Libre, Río Wangki/Waspám, Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

BOLIVIA Y SU “GOBIERNO DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES”. UNA MIRADA DESDE EL MOVIMIENTO COCALERO DEL CHAPARE

María Eugenia Brockmann Rojas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

El Chapare y el movimiento cocalero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321Gobierno del movimiento cocalero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332Villa Tunari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332Gobierno “indígena” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336A modo de conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

INGOBERNABILIDAD NACIONAL Y GOBIERNO LOCAL. EL CASO DE LA ASOCIACIÓN DE CABILDOS INDÍGENAS DEL NORTE DEL CAUCA, COLOMBIA

Guillermo Padilla Rubiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

Plan y Tejidos de Vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350La Minga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356


PARTIDOS INDÍGENAS Y GOBIERNO LOCAL EN BOLIVIA

Donna Lee Van Cott . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

Descentralización y reforma de gobierno local en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . 367El surgimiento de partidos políticos indígenas viables . . . . . . . . . . . . . . . . 370Estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371La lógica política de la democracia local en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390

INDIGENEIDAD, MIGRACIÓN Y GÉNERO DESDE UNA PERSPECTIVA INTERNACIONAL

Sylvia Escárcega . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

Las políticas de la indigeneidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396El re/membering e historizarse de las mujeres indígenas:

la autonomía y ciudadanía desde una nueva perspectiva . . . . . . . . . . . . . . . 403La migración indígena como asunto de prioridad

en el ámbito internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406El re/membering e historizarse de los indígenas migrantes: territorio,

desarrollo y ciudadanía desde una nueva perspectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410La responsabilidad de la sociedad civil y las políticas

de la indigeneidad en otros procesos mundiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414Reflexiones finales con relación al ámbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

REUNIÓN SOBRE GOBIERNOS LOCALES EN AMÉRICA LATINA

Rodolfo Stavenhagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423

La Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas y cómo implementarla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423

Qué es y qué no es la Declaración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426Los derechos colectivos de los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428Cómo implementar la Declaración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430El desarrollo basado en los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440

ALGUNAS CONCLUSIONES SOBRE GOBERNABILIDAD EN LOS MUNICIPIOS INDÍGENAS

Andrew Selee y Jorge Hernández-Díaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441

Gobernabilidad local en municipios indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442Gobernabilidad local y movimientos nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445Temas de debate al futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449



Documents

Organizacion-politica-y Gobernabilidad en Territorios Indigenas de America Latinacontenido-libre