NEZAVISNI REGULATORI I VLADAVINA PRAVA

HRVATSKA PRAKSA U SVIJETLU AMERIČKOG ISKUSTVA

Prof.dr.sc. Branko Smerdel1

Abstract

Polazeći od pojma i svrhe uvođenja nezavisnih regulatornih agencija kao novog koncepta organiziranja javne uprave, autor kritički analizira hrvatsku praksu, kao i apologetski raspoloženu hrvatsku teoriju, utemeljenu na prihvaćanju stranih ideja i inicijativa bez prethodne procjene mogućnosti provedbe prepisanih zakonskih rješenja. Autor se ne zalaže za ukidanje nezavisnih regulatora, što ne bi ni bilo moguće s obzirom na očekivanja iz Europske Unije, kojoj gotovo pripadamo. On odlučno pledira za preispitivanje i racionalizaciju sustava, uzimajući u obzir hrvatske upravne tradicije, kao i primjere sustava s kojima takve tradicije dijelimo. Svrha inoviranja sustava socijalnog upravljanja nije nezavisnost upravnih tijela, kao što se često pogrešno shvaća i dokazuje. Svrha je upravna djelotvornost, prema kriterijima cost-benefit analize, uz puno ostvarivanje ustavnog načela vladavine prava i djelotvornu zaštitu zajamčenih sloboda i prava. Središnjim problemom autor vidi: prvo, osiguranje da neovisnost i nepristranost u odlučivanju agencija bude u funkciji njihove temeljne upravne zadaće, a ne zaštite od svake odgovornosti; drugo, zaštite ustavnih prava i sloboda stranaka u postupcima pred tim tijelima, treće, nadzor nad propisima koje one donose; četvrto, nadzor javnosti nad parafiskalnim nametima o kojima agencije samostalno odlučuju; peto,reguliranje odgovornosti nositelja dužnosti u samim agencijama kako bi one mogle obavljati svoje funkcije . Sve to ima biti u funkciji osiguravanja sustava koji će zaista djelotvorno promicati tržišna načela i poduzetničku slobodu u okvirima sustava vladavine prava, umjesto da je guši prekomjernim nerazboritim reguliranjem i nametanjem nekontroliranih troškova. U članku autor prikazuje i komparativna iskustva i probleme, posebno istraživane i raspravljane u SAD, domovini nezavisnih regulatornih agencija. Najnovije ponovno otvaranje problema deregulacije u SAD pokazuje također ograničeni utjecaj znanosti pri reformama javne uprave.

1 Redovni profesor i predstojnik Katedre za Ustavno pravo, Sveučilište u Zagrebu – Pravni fakultet.

1

Ključne riječi: regulacija, agencija, administracija, ustav, nadzor, ljudska prava,

djelotvornost2

Razvoj nezavisnih regulatora i njihova recepcija u Hrvatskoj

U razdoblju od 2005. do danas, zakonodavstvom je uspostavljeno više desetaka

neovisnih agencija, od kojih je najveći broj definiran kao „neovisni regulatori“.

Niti nova Vlada nije, dok sam pisao ovaj rad bila u stanju ustanoviti koliko

neovisnih agencija zaista djeluje, koliko ih postoji samo na papiru Narodnih

novina, a koliko se krije pod drugim nazivima. Agencije su uvođene prema

preporukama savjetnika i pregovarača, a istini za volju i brojnih trgovaca

idejama iz zemalja Europske Unije, bez ikakvog, a kamoli sustavnog

promišljanja njihovog položaja u hrvatskom ustavnom i općenito pravnom

poretku. Ne slažem se s formulom kako su „nezavisne institucije kamen

temeljac demokracije“3, te ostajemo duboko uvjereni kako su to ljudska prava i

slobode u sustavu vladavine prava. U tome vidim glavne probleme recepcije i

integracije nezavisnih regulatora u hrvatski ustavni poredak.

Američki izum iz doba velike ekonomske krize i uspostavljanja politike

državnog intervencionizma, proširio se europskim integracijama tek od

devedesetih godina. Ideja je da se tako najbolje može organizacijski osigurati

korištenje stručnog znanja po pojedinim područjima provedbe državnih politika.

Posebnim zakonima osnivana su tijela nadležna za provedbu i odgovorna samo

zakonodavcima. Glavni cilj bila je stručna djelotvornost. Riječju, osloboditi

struku od politike i time učiniti objektivnijom i djelotvornijom novi sustav

upravljanja4. Prema toj teoriji, neovisni stručnjaci u agencijama, donositi će 2

? Rad je pripremljen za Susret pravnika u privredi, Opatija, svibanj, 2012. 3 Primjer takvog eksporta: OESC, Mission in Kosovo: Independent Agencies and Institutions in Kosovo Democracy, December 2007, www.osce.org/kosovo/29622

4 Pojam governance označava intenciju znanosti da obuhvati cjelokupni, a ne samo državni sustav upravljanja. Problem prevođenja na Hrvatski vrlo je ozbiljan: 'vladavina' ima neželjene povijesne konotacije, 'upravljanje' je kao pojam preusko, 'socijalno upravljanje'

2

propise i provoditi ih, po pravilima struke, oslobođeni interesnih intervencija

politike i vlasti.

Ideja se činila posebno atraktivnom europskim političarima uspostavljanjem

Unije, kada je porast regulative uz sve veće sukobljavanje sve složenijih

interesa, pitanje neovisnosti dramatično postavio na dnevni red.

Međutim, položaj nezavisnih regulatora bitno je različit u američkom sustavu sa

stranačkim pluralizmom ugrađenim u institucionalni sustav, od onog u

europskim parlamentarnim sustavima, gdje se središte moći nalazi u rukama

kancelara i predsjednika vlada. Na toj razini tek su započela istraživanja i nema

kritička razmatranja uloge neovisnih regulatora. Istodobno, usprkos formalno

vladajućoj tržišnoj ideologiji, stalno raste ritam i opseg regulatorne djelatnosti.5

Poseban je problem što inicijalna istraživanja djelom financiraju same

regulatorne agencije, što nedvojbeno utječe na vjerodostojnost znanstvenih

nalaza.

Ideja da se stručna (i znanstvena) pitanja pri donošenju političkih odluka, odvoje

od interesnih (političkih) pitanja, sama je po sebi problematična.6 Nije u pitanju

samo oportunizam i potkupljivost struke (i znanosti) koja se teško odlučuje na

suprotstavljanje političarima, ni samo patriotizam znanstvenika koji im često

zamračuje objektivan vidik. Ne radi se niti o ograničenosti samih znanstvenih

spoznaja. Interesna i stručna pitanja tako su međusobno isprepletena da ih je

gotovo nemoguće odvajati.

kopromitirano od doba „integralnog samoupravljanja“. Usp. Antony Pagden: The Genesis of 'Governance' and Enlightment concepts of Consmopolitan World Order; Garry Stroker: Governance as Theory: five propositions, International Social Science Journal, special issue on Governance, 155, March 1998,5-29. http://en.wikipedia.org/wiki/Governance.

5 Katja Sander Johnson: Regulatory Independence in Eight Countries, AKH Forlaget, 2003. 6 Obrnuto, u hrvatskoj se javnosti stalno inzistira da ministri trebaju biti stručnjaci. O tome vidjeti Branko Smerdel: Trebaju li ministri biti stručnjaci, Novi informator 2011.

3

U Hrvatskoj je situacija različita s obzirom na značaj pojedinih agencija. Prvo je

kategorija tipičnih QANGO-sa 7 sa dvije podskupine: prvo, to su formalno

nezavisne regulatorne agencije odgovorne samo za zakonitost rada; drugo,

nezavisne agencije, formalno bez regulatornih ovlasti, ali sa velikom moći

posebno na području prirodnih monopola, kao što je energetika.8 Mi se ovdje

bavimo agencijama prve skupine koje djeluju u Hrvatskoj. Zanimljivo je kako je

pojedine od njih teško klasificirati, pa se dio znanstvenika posebno uporno bavi

pitanjima kvalifikacije9.

Rezultati neovisnog djelovanja su kadikad zapanjujuće slični, a podliježu i

značajnim sumnjama.10 Politički pritisak postoji i oslanja se na tradicionalni

oportunizam hrvatskih stručnjaka koji su uvođenje nezavisnih agencija

pozdravili kao „u svakom slučaju pozitivno“, zato što bi one „trebale donijeti

brojne pozitivne pomake“.11 Optimistično se čak navodi kako one, štiteći

potrošače „istodobno štite i same poduzetnike“ 12, što bi zaista bilo teško

7 QUANGO je uobičajen naziv za formalno nezvisna tijela (Quasi non governmental agencies) i čudno je kako do sada nije recipiran u zemlji koja je prednjačila i sve do danas prednjači s uvođenjem takvih tijela. 8

? Antun Bilić, Tatjana Josipović, Siniša Petrović: Independent Regulators in Nework Industries, u Bodiroga et al., op.cit. 231. Dionis Jurić: The Croatian Energy Regulatory Agencies, id., 333.9

? Siniša Petrović: Pojam i uloga nezavisnih regulatora, Pravo u gospodarstvu, 47, 3, 2008, 465; Frane Staničić: Pravna narav regulatornih agencija u Hrvatskoj, Pravo u gospodarstvu, 49,10, 2010, 1341.10

? Ideološki slobodne i razvijene ekonomske znanosti nisu predvidjele veliki financijski slom 2008. godine, niti su 'neovisni' regulatori pokušali stručno intervenirati nasuprot spinovima ministra financija koji je, suprotno zdravom razumu tvrdio da će svjetska kriza zaobići Hrvatsku. Nekoliko glasova koji su unaprijed upozoravali bili su ismijavani i utišani.

11 Dario Đerđa, Doris Rupe: Pravno uređenje regulatornih agencija u hrvatskom pravu, Hrvatska pravna revija, 10, 11, 68.

12 Ivan Koprić ; Anamarija Musa, Vedran Đulabić: Europski standardi regulacije službi od općeg interesa (kvazi) nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma, Hrvatska javna uprava, 8, 3 (2008), 659.

4

dokazati svakome tko površno poznaje nastanak i povijest potrošačkog

pokreta13. O tome svakako treba voditi računa kada se uspostavljaju tijela javne

vlasti sa tako širokim ovlastima kao što je to slučaj kod neovisnih regulatora.

Temeljni problem vidimo u nepostojanju djelotvornog političkog nadzora i u

nepostojanju djelotvorne zaštite ustavnosti i zakonitosti, kao i prava i sloboda

pojedinaca i pravnih osoba od djelovanja nezavisnih agencija.

Planirana reforma hrvatske državne i javne uprave

Sastavni dio višekratno najavljivanog, u brojnim programima elaboriranog, pa

čak i normiranog, ali jedva započetog procesa reforme hrvatske državne i javne

uprave, čiji je cilj „građanima osigurati odgovornu javnu upravu u njihovoj

službi“, bila su velika očekivanja od uvođenja nezavisnih regulatornih tijela –

agencija.14 Nezavisni su regulatori tijela utemeljena zakonima i formalno

izdvojena iz sustava središnje državne uprave, koja u sebi objedinjuju

regulatornu, izvršnu i sudbenu funkciju. Takva su tijela utemeljena brojnim

zakonima, te ustrojena i većinom započela s djelovanjem u razdoblju nakon

stjecanja statusa kandidata za članstvo u EU. Neka od njih, međutim godinama

postoje samo na papiru, a druga su u središtu metropole takoreći u skrovištima

'otkrili' mediji, jer nije bilo nekog znaka njihove djelatnosti.15

Rezultati djelovanja nezavisnih regulatora nepoznati su, jer sustavnog praćenja

nema, ali su svakako različiti od ekscesivnih očekivanja brojnih naših upravnih

13 Objavljivanje knjige Ralph Nader: Unsafe at Any Speed, 1960. označava početak potrošačkog pokreta u SAD i svijetu. Pregled http://en.wikipedia.org/wiki/Consumer_protection 14 Nikola Popović: Regulatorna tijela kao institucionalna rješenja sui generis – redefinirana uloga države u tržišnom gospodarstvu i procesima liberalizacije mrežnih industrija, in Jakša Barbić (ed.): Hrvatska država i uprava, HAZU, Zagreb 2008, 183 – 191.; Ivan Koprić ; Anamarija Musa, Vedran Đulabić, op.cit. 659.

15 http://www.index.hr/vijesti/clanak/najveci-mlakarov-uspjeh-je-ukidanje-agencije-za-koordinaciju-sustava-procjene-ucinka-/472907.aspx

5

stručnjaka.16 Tako se primjerice u pravnoj teoriji ističe kako se regulatornim

agencijama trebaju smatrati samo samostalne pravne osobe javnog prava

odvojene od ministarstva, osnivane u ime Republike Hrvatske zakonom ili

uredbom Vlade na nacionalnom nivou, u svrhu obavljanja upravnih poslova,

regulacije određenog sektora ili sl. u određenom specijaliziranom području, sa

zadacima koji obuhvaćaju donošenje pravnih pravila, utvrđivanje i promicanje

standarda kvalitete, praćenja provedbe javne politike, odlučivanje u

pojedinačnim slučajevima, uključujući izdavanje potvrda, licenci i sl. te koje

imaju određeni stupanj autonomije, ali koje su ujedno podvrgnute i različitim

mehanizmima kontrole.17

U pitanju je bila potpuna novina u našem pravnom sustavu, koja će bitno utjecati

na odvijanje regulatorne djelatnosti i ostvarivanje načela ustavnosti i zakonitost,

kao i samog načela vladavine prava. Dakako, agencije se uvode na temelju

nekritičkog prihvaćanja preporuka iz zemalja članica EU. Dojam je kako i dalje

postoji malo razumijevanja koncepta, kao i uvida u značaj i djelovanje tih tijela,

pa čak i u zemljama iz kojih su potekle inicijative i recepti za uvođenje u

Hrvatskoj.

Poznavanje američkog iskustva18 omogućilo mi je bolji uvid u ono što se može

očekivati. Zbog toga sam vrlo rano upozorio: „Ekscesivna očekivanja pozitivnih

rezultata19, mogla bi biti iznevjerena ako se realno ne upoznamo s

16 Teško je utvrditi početak intenzivnog osnivanja agencija, pa se mnogi bave prebrojavanjem. Intenzivno širenje započinje približavanjem Europskoj Uniji, ali se agencije kriju pod različitim nazivima. Zbog toga je važna klasifikacija koju daju Ivan Mecanović, Predrag Zima i Zvonko Novosel – Dolnjak: Državne (regulatorne) i javne agencije, Pravni fakultet u Osijeku, 2012., 71-81.17

? Vidi Musa, Anamarija, Europeizacija i agencijski model javne uprave, doktorska disertacija, Sveučilište u Zagrebu-Pravni fakultet, 2010., str. 408.18

? Branko Smerdel: Evolucija predsjedničke vlade u SAD: kongresni veto, doktorska disertacija, Pravni fakultet u Zagrebu, 1984.; Branko Smerdel: Kongresni veto, Pravni fakultet Zagreb, Samobor 1986.

19 Primjerice u Nacionalnom programu za suzbijanje korupcije od 8. ožujka 2006.

6

komparativnim iskustvima, što znači prednostima i slabostima djelovanja ovih

tijela. To nam je potrebno i radi izrade najavljenog Zakona o agencijama,

predviđenog Strategijom reforme državne uprave u RH.“20 Šest godina kasnije,

tijekom kojih je uslijedio daljnji nečuveno rast broja agencija, možemo smo

jedino ponovno upozoriti: na ovom su području trajno zanemarena i prekršena

sva pravila racionalnog upravnog ustroja, kao i ustavna načela nadzora i

odgovornosti nositelja javnih ovlasti, te ustavno pravo na djelotvornu sudsku

zaštitu ustavnom zajamčenih prava.21

Danas je jasno kako niti sam koncept i svrha nezavisnosti nije razjašnjen u

vrhovima hrvatske političke elite. Pitanje 'tko regulira regulatore?' dobro je

postavljeno. „Još nisam ovladao sa 34 nezavisne agencije pod mojom

kontrolom, ali znam da slabo rade svoj posao, rekao je prije dvije godine

ministar gospodarstva Đuro Popijač. „Do sada smo ih izbrojili oko 50, ali znamo

da slabo rade i puno koštaju“, rekao je polovicom veljače ove godine novi

ministar uprave Arsen Bauk. Oba su na televiziji govorili o primarnim i

urgentnim problemima svojeg resora. Oba su se spremala suočiti s problemom

nekontroliranog rasta broja, ovlasti i troškova upravnog sustava i nepoznatog

broja agencija koje imaju služiti samim ministrima nejasnim ciljevima. To je

razlog za nešto širu elaboraciju teme u komparativnom i hrvatskom kontekstu.

20

? Branko Smerdel: Regulatorne agencije: komparativna iskustva, Informator, 2006., 1-3.; B. Smerdel: rasprava, u Jakša Barbić (ed.): Nacionalni program suzbijanja korupcije, HAZU, Zagreb 2006., 48-52.; B. Smerdel: O problemu normativizma u SAD, Pravna misao, Sarajevo, 5-6 (1984), 92-103.; B. Smerdel: O problemu kontrole delegiranog zakonodavstva u sad, Zbornik PFZ (1984); Sanja Barić, Dario Đerđa: Problematika zakonskog uređenja regulatornih agencija u Republici Hrvatskoj, Novi informator, Ustavni vidici 8., 5908/2010; Branko Smerdel: Uzlet i prizemljenje hrvatskih nezavisnih regulatora, Novi informator, 5935/2011.

21 Branko Smerdel: Čudnovati kljunaš ponovno u fokusu: je li moguće nezavisne regulatore integrirati u hrvatski ustavni poredak? Znanstveni skup „Regulatorne agencije, Pravni fakultet u Rijeci, listopad 2010.; Branko Smerdel: Platypus Reconsidered: How to Integrate Independent Regulators Into Croatian Constitutional Order, u Nada Bodiroga- Vukobrat, Gerald Sender, Sanja Barić (eds.). Regulatory Agencies in the Tension Between Law and Econmics,Verlag dr. Kovač, Hamburg, 2012.,11-24.

7

Nezavisni regulatori i trajni problemi regulatorne reforme u SAD

Američko je iskustvo relevantno ne samo zato što su nezavisni regulatori

američki izum i američki izvozni proizvod, već zbog dugogodišnjih istraživanja

i pokušaja suočavanja s problemom prevelike normiranosti i slabe kvalitete

propisa. U hrvatskoj literaturi, na njih je prvi upozorio Eugen Pusić u svojem

kapitalnom djelu “Američka uprava” 1954. godine. U to vrijeme u Europi se

model smatrao tipično američkim i potpuno neprimjenjivim.22 Polovicom 1984.

upozorio sam u više radova na politike deregulacije i preispitivanje samog

koncepta u SAD u vezi s pitanjem zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda kao

i izuzetno aktualnim pitanjem deregulacije.23

Prve agencije osnovane su još osamdesetih godina 19. stoljeća u Sjedinjenim

američkim državama. Od tog vremena one izazivaju brige i proteste teoretičara

ustavnog prava, suočenih s poteškoćama da ih svrstaju u "čisti" teoretski model

trodiobe vlasti. Upozorenja nemaju samo teoretski značaj. Opseg i djelatnost te

„četvrte grane“ vlasti neprekidno raste na račun ostalih, usprkos stalnim

pozivanjem na deregulaciju od strane obje velike stranke koje se izmjenjuju na

čelu kongresnih domova, odnosno čiji predstavnici obnašaju dužnost

Predsjednika. Fascinantno, do jednakih zaključaka kao većina u to vrijeme

dominantnih američkih autora dolazi uredništvo svjetski uglednog 'The

Economist-a' koji je problemu regulatornog zagušenja u S.A.D. posvetio temu

22 Eugen Pusić: Američka uprava, Matica Hrvatska, Zagreb 1954., 153 – 167, danas gotovo zaboravljen. Zbog toga današnji istraživači započinju istraživanje ispočetka. Primjer je izvrstan rad Ivane Bajakić: Razvoj i učinci regulatornih agencija u SAD-u: uspješan model za Europu?, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, god. 60., br. 2., 2010., str. 501-502. 23 B. Smerdel: O problemu normativizma u SAD, Pravna misao, Sarajevo, 5-6 (1984), 92-103.; B. Smerdel: O problemu kontrole delegiranog zakonodavstva u sad, Zbornik PFZ, 34, (1984); Branko Smerdel: Specijalni distrikti kao oblik organizacije javnih službi u SAD, Naša zakonitost, 17, 5-6, (1976), 5-19. Ovo sam pitanje, odnosno „otkriće“, smatrao vrlo važnim, ali odjeka unutar struke nije bilo. Danas je zaboravljeno kako je prenormiranost, donošenje propisa na svim područjima i razinama bez ozbiljne brige o provedbi, pod nazivom 'normativizam', bila značajan problem (i) sustava „socijalističkog samoupravljanja“.

8

broja početkom 2012. godine. Ovaj ugledni časopis sumira stavove većine

znanstvenika: nebrojene agencije dovele su do potpune nedjelotvornosti nadzora

nad zakonitošću i djelotvornošću regulatornog sustava.24

Nezavisne regulatorne agencije ovlaštene su za normiranje, provedbu i

presuđivanje u prvom stupnju, na širokim područjima trgovine, prometa,

financija, komunikacija, radnih odnosa, zdravstva, zaštite potrošača i tako

dalje. Smislenu opću definiciju teško je pronaći. Uzmimo slijedeći primjer.

Američki autor B. Mulock definirao ih je na slijedeći način: “Ta tijela, koja nisu

isključivo ni zakonodavna, ni izvršna, niti sudska, već objedinjavaju dio od

svake od triju grana vlasti, teoretski su odgovorna Kongresu. Ona se osnivaju

kada Kongres smatra da posebni uvjeti zahtijevaju kontinuirano i vrlo učestalo

donošenje akata zakonodavne naravi, utemeljenih na uniformnoj i konzistentnoj

politici.”

Poseban položaj regulatornih agencija potvrdio je Vrhovni sud SAD u predmetu

Humphrey's Executors protiv US 1935. godine: “Savezna komisija za trgovinu

administrativno je tijelo, kreirano od Kongresa da provodi zakonodavnu

politiku sadržanu u aktima Kongresa, u suglasnosti sa zakonodavnim

standardima tamo propisanim, te da izvršava druge predviđene dužnosti kao

pomoćnik zakonodavstva i pravosuđa... Ona vrši svoje dužnosti bez dozvole

Izvršne vlasti te, pokoravajući se zakonu, mora biti slobodna od kontrole

Egzekutive... tako da djeluje jednim dijelom kao kvazi zakonodavni, a drugim

kao kvazi pravosudni organ.”25

Nadležnost agencija obuhvaća uglavnom slijedeće djelatnosti:

- donošenje propisa i utvrđivanje standarda,

- izdavanje dozvola za rad (ulazak na tržište),24

? Overregulated America, The Economist, 18. veljače 2012., 34-36.

25

? Branko Smerdel: Evolucija predsjedničke vlade u SAD: kongresni veto, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, Samobor 1986.

9

- opći nadzor nad poštivanjem propisa na pojedinim područjima,

- izricanje sankcija za prekršaje u prvom stupnju,

informiranje potrošača.

Službena doktrina o zabrani delegacije zakonodavnih ovlasti, koje se ni Kongres

ni Vrhovni sud SAD nisu nikada načelno odrekli, kao i temeljna ustavna

doktrina o diobi vlasti, bez dvojbe je u izravnoj suprotnosti s ovlastima

nezavisnih regulatornih agencija.

Pitanje ustavnosti je zaoštreno postavljeno u američkoj ustavnoj teoriji. Tako se

ugledni klasični pisac E. Corwin požalio: "Ako nisu unutar egzekutive, gdje su

onda? Unutar legislative. Ili se uistinu nalaze u nevjerojatnoj situaciji, poput

kovčega koji lebdi ni na nebu niti na zemlji?".26 Ali nije u pitanju samo teoretska

klasifikacija, jer se pitanje ustavnosti javlja u sporovima o ustavnosti agencijskih

propisa ili naloga. U pogledu njihovih ovlasti da presuđuju u pitanjima kršenja

propisa, mnogi smatraju da se radi o definitivnom gubitku nezavisnosti

pravosuđa, kao temeljnog uvjeta vladavine prava. R. Lorch je pisao: "Sudska

vlast maskirana je iza riječi "kvazi". Kazne koje izriču te agencije nazvane su

sankcijama. Ovo iskretanje terminologije pomoglo je da se olakša bol i sramota

koju osjećaju suci dok pokopavaju toliko hvaljeni princip podjele vlasti."27

Činjenica je, međutim, kako su u pragmatičnoj američkoj praksi, takvi

doktrinarni argumenti ostali bez utjecaja, te je broj agencija sve do danas

neprekidno rastao, a njihove ovlasti širene. Dio teorije zauzima realistično

stajalište. Tako S. Barber, koji piše: "Kongres ne može slobodno prenositi svoje

ovlasti da odlučuje o najhitnijim političkim alternativama s kojima je suočen.

Pravilo ne-delegacije, međutim, ne zabranjuje delegaciju diskrecionih ovlasti

ako Kongres ima namjeru da ih učini instrumentom svojih odluka. Sve dok

26 The President, Office and Powers 1387-1957, New York Univ. Press, New York 1957; cit. kod Peter Woll, American Bureaucracy, Norton & Co, New York 1977. (2nd ed.). str. 155-176, uz pregled stavova teorije.

27 Robert Lorch, Democratic Process and Administrative Law, Wayne State University, Detroit, 1980. str. 81.

10

Kongres delegira u svrhu izvršavanja (svojih) ovlaštenja, minimalni zahtjevi, na

kojima se temelji pravilo o ne-delegaciji ostaju zadovoljeni."

U pitanju je i djelotvornost. Poznati profesor ustavnog prava F. Frankfurter

upozorio je kako komisionari i njihovo osoblje nemaju potrebne stručnosti i

znanja da se suoče s ekonomskim problemima koji prevladavaju u njihovu radu.

S istovrsnim argumentima istupio je, nešto kasnije, H. Trashel, ukazujući na

nedovoljnost budžeta, broja zaposlenih i njihovih primanja.28 Izvještaj jednog

istražnog odbora iz 1937. godine ocijenio je nezavisne agencije kao "bezglavu

četvrtu granu vlasti" i "nevjerojatnu nakupinu neodgovornih organizacija s

nekoordiniranim ovlaštenjima" koja "povređuju osnovnu teoriju američkog

Ustava, po kojoj trebaju postojati tri, i samo tri grane vlasti". Odbor je, dalje,

zaključio: "Kongres nije našao efikasnog načina da ih kontrolira, predsjednik

nije u mogućnosti da ih kontrolira, a sudovima su odgovorni samo za zakonitost

svoga rada."29

Djelovanje nezavisnih regulatora dovelo je u SAD do velike proliferacije broja i

opsega pravnih propisa. Do početka 80-ih godina 20. stoljeća, agencije su

prosječno godišnje donosile sedam do devet tisuća propisa, što novih a što

izmjena i dopuna postojećih, dodajući prosječno nekoliko desetaka tisuća

stranica Federalnom registru, dvadesetak puta više nego Kongres.30

28 Felix Frankfurter: The Public and Its Government, Yale Univ. Press, New Haven 1930; Herman H. Trashel: Public Utility Regulation, Richard D. Irwin, Chicago 1950. Cit, u Mel Dubnick and Allan R. Gitelson Regulatory Policy Analisys: Working in a Quagmire, Policy Studies Review, vol. 1. no. 3. (feb 1982.). str. 436.29 Bronslow Committee on Administrative Management, Commission on the Organization of the Executive Branch of Government, Task Force on Regulatory Commissions, Cit. Kenneth Culp Davis: Administrative Law of the Seventies, Rochester, New York 1976. str. 14-20.

30 Broj novih stranica u Federalnom registru je 1980. godine dosegao 74.120 stranica, a ukupno više od milijun stranica. Provođenje tih propisa zahtijevalo je, prirodno, mnogobrojne instrukcije, interne propise i formulare unutar upravne strukture, a troškovi provedbe su neprestano rasli. Fascinira da se jednaka situacija konstatira u sažetku uvijek informiranog The Economista 2012. godine: Tangled in the Red Tape, 33.

11

Načelno pitanje cijene regulative s obzirom na društveno poželjne svrhe koje se

njome postižu čini, međutim, znatno složenijim slaba kvaliteta propisa, koja je

danas već općenito poznata. Brojna pravila često proturječe jedna drugima, a

ponekad i odredbe istog propisa jedne drugima.31 Jednaka mjera za sve, koju

primjenjuju propisi, ponekad - kao što je poznato - rezultira najvećim

nepravdama. Nepotrebno je naglašavati kako je jezik tih propisa specifičan,

kompliciran i nerazumljiv običnim građanima, od kojih se očekuje da pravila

poznaju i poštuju. Kontrola provođenja, izvještaji i potvrde koje se zahtijevaju

da dobivanje licencija, formulari koje treba ispunjavati - sve to prečesto postaje

samo sebi svrhom. Bez obzira na troškove, proliferacija pravnih propisa ima

pogubne učinke na poštivanje zakonitosti. 32

Grupa ekonomista Čikaške škole, na čelu s M. Friedmanom i George Stieglerom

ukazala je još prije 35 godina na pretjerani normativizam i s tim povezano

širenje administrativnog aparata unutar savezne uprave, kao i u poduzećima, kao

izvor inflacije, problema s produktivnošću rada, upravljanja privrednog rasta i

nezaposlenosti. U SAD je 70-ih godina prošlog stoljeća proklamirana politika

deregulacije, koja je dovela do sustavnog provođenja niza mjera smanjivanja

opsega i povećavanja kvalitete propisa sve do danas. U tom je procesu razrađen

i primijenjen niz novih mjera i institucija koje bi imale prevladati nesposobnost

zastupnika da se nose s problemima kompleksnog zakonodavstva.33

31 Zanimljivo je usporediti primjere apsurdne regulative koje smo iz američke literature prenijeli u Smerdel: Kongresni veto, 1986. godine (op.cit.str. 133-34), sa primjerima koje prenosi 'The Economist' u veljači 2012.!32

? Gallupovo ispitivanje javnog mišljenja, provedeno u ožujku 1982. godine pokazalo je da najveći broj građana uglavnom nema pojma o propisima kojih bi se trebali pridržavati. Oko 50% ispitanika nije moglo navesti nijedan propis koji najviše utječe na njihove životne uvjete; više od polovine nije znalo objasniti razliku između zakona i upravnih propisa, a značajan postotak smatrao je da se radi o istim aktima; 47% smatralo je da sve propise donosi Kongres, 10% sudovi, a 26% odgovorilo je "ne znam". Samo 17% dalo je pravilan odgovor da se radi o pravilima izvršne vlasti.33 Prema jednom američkom kongresniku: 'Ljudi glasuju o stvarima koje nisu čitali, nemaju vremena pročitati, niti su sposobni razumjeti'. OECD je 1999. godine naznačio nesuvislost i nekonzistentnost zakonodavstva kao glavni izvor američkih problema s regulativom.

12

Kako smo već naveli, prema pisanju uglednog Economista, problem je danas

jednako zaoštren kao početkom 80-ih godina kada je predsjednik Reagan

proglasio politiku „oslobađanja od regulative“34. Pitanje regulatorne države

posebno je aktualno zbog do sada nezamislivih državnih subvencija privatnim

financijskim tvrtkama, počevši od 2008. godine.

„Hrvatski model“

Hrvatski model nezavisne agencije ne postoji. Već na ovom mjestu valja

naglasiti kako iz toga proizlaze vrlo ozbiljni troškovi, a valja predvidjeti i

ozbiljne probleme. Agencije su uvođene u žurbi i neusklađeno, slijedeći savjete

timova stranih stručnjaka, ali i nestručnjaka, a najavljeni zakon koji bi regulirao

temeljna pitanja nije nikada donesen. Zbog toga se “modeli” međusobno jako

razlikuju po pojedinim područjima. Nerazumijevanje je vidljivo na svakom

koraku i na svim razinama.

Naše zakonodavstvo započelo je određujući nadležnosti nezavisnih agencija na

„američki“ način. Primjerice, originalni članak 15. Zakona o hrvatskoj agenciji

za nadzor financijskih usluga (HANFA)35 određuje kako je u obavljanju svojih

javnih ovlasti, Agencija ovlaštena:

- donositi propise o provedbi Zakona o HANF-i kao i niza drugih zakona, kada

je zakonom na to ovlaštena,

- obavljati nadzor nad poslovanjem niza nabrojenih financijskih organizacija,

- nalagati mjere za otklanjanje utvrđenih nezakonitosti i nepravilnosti.

- izdavati i oduzimati dozvole, odobrenja i suglasnosti kada je za to ovlaštena

odnosnim zakonodavstvom,

34 Usp. Deleting regulations. Of Sunstein and Sunsets, the Economist, 18.02. 2012, 34. Čikaški profesor Cass Sunstein obnaša dužnost predsjedničkog savjetnika i predstojnika Ureda za pitanja regulative.

35 Narodne novine 140/05.

13

- poticati, organizirati i nadgledati mjere za učinkovito funkcioniranje

financijskog tržišta.

- voditi knjige i registre u skladu sa zakonodavstvom,

- pokretati inicijativu za donošenje zakona i drugih propisa i informirati javnost

o načelima po kojima djeluje financijsko tržište.

- donositi podzakonske akte radi propisivanja uvjeta, načina i procedura za

jedinstveno obavljanje nadzora unutar svog djelokruga i nadležnosti.

- davati mišljenje o provedbi zakona......na zahtjev stranaka u postupku ili osoba

koje dokažu svoj pravni interes.

- poduzimati druge mjere i obavljati druge poslove u skladu sa zakonskim

ovlaštenjima.

- izvješćivati ostala nadzorna, upravna i pravosudna tijela o svim pitanjima koja

se neposredno ili posredno tiču njihove nadležnosti i djelokruga, povodom

postupaka koja se vode pred tim tijelima a u svezi su s postupcima iz djelokruga

i nadležnosti Agencije.

Vidljivo je kako su u pitanju delegacije regulatornih, provedbenih i sudbenih

ovlasti, takvih razmjera kakva ne poznaje naša dosadašnja praksa i koja će, nužno,

otvoriti niz teških pitanja, jednako sa stajališta ustavnosti delegacije ovlasti takvih

razmjera, kao djelotvornosti takvih institucija sa stajališta postavljenih im zadaća i

ciljeva.

Međutim kasnije su stvari potpuno izmakle kontroli. Kako konstatiraju Barić i

Đerđa: „Vezano uz pravni oblik regulatornih agencija u Hrvatskoj se može

zamijetiti sljedeće.36 Sve regulatorne agencije osnovane su zakonom te im je

osnivač Republika Hrvatska. Međutim, u definiranju ovih agencija i njihovih

pravnih oblika postoje stanovite razlike koje izazivaju dvojbe s obzirom da su

sve ove agencije po naravi regulatorne. U praksi se, nadalje, zamjećuje i

arbitrarno upisivanje ovih agencija u sudski registar, a čime se također doprinosi

36 Autori strogo naglašavaju razlikovanje „regulatornih“ od ostalih agencija. Mnoge agencije su osnovane uredbama.

14

neujednačenosti njihovog pravnog oblika. Tako je primjerice Agencija za javno-

privatno partnerstvo određena je kao pravna osoba s javnim ovlastima. Hrvatska

agencija za nadzor financijskih usluga određena je kao „samostalna pravna

osoba s javnim ovlastima“. Agencija za elektroničke medije osnovana je kao

„samostalna i nezavisna pravna osoba s javnim ovlastima“, Hrvatska agencija

za poštu i elektroničke komunikacije kao „samostalna, neovisna i neprofitna

pravna osoba s javnim ovlastima“, a Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja kao

„pravna osoba s javnim ovlastima koja samostalno i neovisno obavlja poslove u

okviru djelokruga i nadležnosti određenih ovim Zakonom“. S druge strane

Agencija za regulaciju tržišta željezničkih usluga i Agencija za sigurnost

željezničkog prometa osnovane su kao samostalne i neovisne javne ustanove,

baš kao i Hrvatska energetska regulatorna agencija, za koju se ističe da je

„samostalna, neovisna i neprofitna javna ustanova“. Iz načina osnivanja ogleda

se neujednačenost oblika regulatornih agencija u hrvatskom pravnom sustavu.

Dok su neke od njih osnovane kao pravne osobe, druge su specifičnije određene

kao ustanove, što pokazuje dvojbe i samoga zakonodavca o ustrojstvenom

obliku ovih osoba.37

Svrha nezavisnosti: američka teorija plijena

Analizirajući položaj i djelovanje regulatornih agencija u Sjedinjenim

američkim državama zastupnici tih stavova razvili su tumačenje poznato pod

mazivom "teorija plijena" (capture theory) po kojima su agencije postepeno

postale zarobljenicima industrijskih interesnih grupa u čijem interesu u stvari

djeluju. Prema jednoj varijanti "capture theory", agencije su u stvari i kreirane za

to, kao direktni odgovor Kongresa na sve veće pritiske na industrijske interese,

bez obzira na ideološka objašnjenja. Prema drugoj, agencije su doista bile

kreirane u javnom interesu, ali su postepeno postale plijenom kompanija,

37 Barić, Đerđa, op.cit. 5.

15

oruđem u rukama onih koje bi trebale nadzirati i kontrolirati. U pogledu efekata,

vodimo, obje se varijante slažu.38

Teoriju "plijena" dalje je razvio Samuel Peltzman, postavljajući tumačenje o

takozvanom "životnom krugu" regulatorne djelatnosti. On tumači kako se radi

donošenja propisa za zaštitu različitih interesa građana, ili potrošača, formiraju

koalicije interesnih grupa. Takve su koalicije, međutim, kratkotrajne, tako da se

raspadaju donošenjem određenih propisa i zbog toga ne mogu osigurati nadzor

nad provođenjem. Nakon toga, nakon što problem ispadne iz centra pažnje

javnog mnijenja, novoformirane institucije postaju plijenom kompanija d

nastavljaju djelovati u njihovu interesu. Time je njihov "životni krug" zatvoren, i

one dalje služe svrhama upravo suprotnima od onih zbog kojih su oficijelno

osnovane.39

Iz takve opće pozicije regulatornih agencija proizlaze konkretni nedostaci, koje

je S. Khanna sistematizirao ovako: prvo, agencije štite svoje "gospodare" time

što, povećavajući troškove, znatno otežavaju ulazak na tržište novim firmama;

time one onemogućavaju pravilno funkcioniranje tržišta i tržišne utakmice;

drugo, inicijativa za regulaciju prepuštena je uglavnom samim kompanijama dok

se agencije, u svojim pretežno sudbenim procedurama bave perifernim

38 Temeljni radovi na ovom području su objavljeni početkom 70-ih godina 20. stoljeća u The Bell Journal of Economics and Management: George J. Stiegler: The Theory of Economic Regulation, vol. 2. spring 1971, No. 1, str. 3-21; Richard A. Posner: Theories of Economic Regulation, vol. 5. No. 2. autumn 1974. str. 335-358. Detaljnije o razvoju teorije plijena William D. Berry: A Representative Legislature and Regulatory Agency Capture, PhD Thesis, California Institute of Technology, 1978., University Microfilm International, Ann Arbor, Michigan 1978; W. Berry: Theories of Regulatory Impact: the Roles of Regulator, the Regulated and the Public, Policy Studies Review, vol. 1, No. 3. February 1982. str. 434 i dalje.

39 Upr. Sam Peltzman: Toward a More General Theory of Regulation, Journal of Law and Economics, August 1976. str. 1-19; reprint. AEIPPR, Washington DC 1977. Teoriju životnog kruga zastupaju i Charles S. Bullock i James L. Regens: The Courts as a Source of Regulatory Revitalization: External Agenda Setting and Equal Educational Programs, Policy Studies Review, vol. 1. No. 3. 1982. str. 365-571.

16

problemima; treće, vrlo često su agencije nesposobne da prate izvršavanje

propisa u cjelini, kao i da utječu na njihovo provođenje.40

Još je ozbiljnija opasnost da nezavisni regulatori, uvedeni s namjerom da se

oslabi uloga države a ojača stručnost pri regulaciji, potpuno izmaknu državnom

nadzoru i postanu instrumenti promicanja i zaštite korporativnih interesa, koje bi

po intenciji imali ograničavati i nadzirati u javnom interesu. Na temelju analize

položaja i djelovanja regulatornih agencija razvijeno je tumačenje poznato pod

nazivom "teorija plijena" (capture theory), po kojima su agencije postepeno

postale zarobljenicima industrijskih grupacija u čijem interesu u stvari djeluju.

Prema jednoj varijanti "capture theory", agencije su u stvari i kreirane za to, kao

direktni odgovor Kongresa na sve veće pritiske na industrijske interese, bez

obzira na ideološka objašnjenja. Prema drugoj, agencije su doista bile kreirane u

javnom interesu, ali su postepeno postale plijenom kompanija, oruđem u rukama

onih koje bi trebale nadzirati i kontrolirati. U pogledu efekata, vodimo, obje se

varijante slažu.

Teoriju "plijena" dalje razvija S. Peltzman, postavljajući tumačenje o

takozvanom "životnom krugu" regulatorne djelatnosti. Peltzman tumači kako se

radi donošenja propisa za zaštitu različitih interesa građana, ili potrošača,

formiraju koalicije interesnih grupa. Takve su koalicije, međutim, kratkotrajne,

tako da se raspadaju donošenjem određenih propisa i zbog toga ne mogu

osigurati nadzor nad provođenjem. Nakon toga, nakon što problem ispadne iz

centra pažnje javnog mnijenja, novoformirane institucije postaju plijenom

kompanija d nastavljaju djelovati u njihovu interesu. Time je njihov "životni

krug" zatvoren, i one dalje služe svrhama upravo suprotnima od onih zbog kojih

su oficijelno osnovane.41

40 Upr. Sunt K. Khanna: Economic Regulation and Technological Change; A Review of the Literature, Public Utilities Fortnightly, Jan. 21, 1982. str. 35-37.41 Za mjerenje i 'indeks stupnja nezavisnosti' v. Johannsen, op.cit. 40-51.

17

Iz takvog položaja regulatornih agencija u zbiljskom sustavu moći, proizlazi niz

negativnih posljedica, koje S. Khanna sistematizira ovako: prvo, agencije zašti-

ćuju svoje "gospodare" time što, povećavajući troškove, znatno otežavaju ulazak

na tržište novim firmama i time onemogućavaju pravilno funkcioniranje tržišta i

tržišne utakmice; drugo, inicijativa za regulaciju prepuštena je uglavnom samim

kompanijama dok se agencije, tokom svojih pretežno judicijalnih procedura,

bave perifernim problemima; treće, vrlo često su agencije nesposobne da prate

izvršavanje propisa u cjelini, kao i da utječu na njihovo provođenje.

Na temelju takvih spoznaja mnogi su predlagali temeljito preispitivanje, pa i

napuštanje modela nezavisnih regulatora u cjelini. Vrlo odlučan u tom pogledu

bio je i L. Kohlemeier, čija knjiga "The Regulators", predstavlja u velikoj mjeri

anticipaciju suvremenog razvoja. Kohlmeier, u svojim preporukama za

korekciju sistema, kaže: "Ako se hoćemo suočiti s potrebom vladine

djelotvornosti i zadaća i iznova ih dovesti u ravnotežu s doktrinama

ekonomskog liberalizma odnosno slobode, veličina se mora disciplinirali kroz

redistribuciju vlasti između (njenih) triju ustavnih grana; reevaluaciju odnosa

između savezne vlade i država; te reafirmaciju antitrustovskih zakona, kao

najboljih i jedinih sredstava, koja je ova nacija pronašla da bi osigurala

ekonomsku slobodu i individualizam. Ustav nije zastario, kao povelja vlasti i

slobode. Sustav slobodnih poduzeća, osiguran antitrustovskim zakonima, nije

onemogućen kao najefikasnije sredstvo koje je čovjek pronašao da bi osigurao

potrošačima najniže cijene, najveći tehnološki progres i najbolje raspolaganje

sredstvima. Nezavisne regulatorne agencije, kakve danas postoje, trebaju biti

napuštene, a ovlaštenja svake od njih pažljivo preispitana. Ciljevi i ovlaštenja

koja nisu u suprotnosti s tržišnim načelima i antitrustovskim zakonima trebaju se

rasporediti između triju vlasti: ona koja jesu, trebaju se poništiti." Kohlmeier

zaključuje: "Kada takmičenje bude reafirmirano i antitrustovsko zakonodavstvo

usavršeno, neće više biti potrebe za regulatorima. Sve agencije bit će napuštene

po redu kako su osnivane."

18

Pokušaji identificiranja razmjera problema u Hrvatskoj

Upozoravali smo kako Hrvatska ne može, i neće, biti izuzetkom od općih

trendova u odnosu privatnog i javnog sektora. Ustavne norme o slobodi

poduzetništva još uvijek su ograničene svugdje nazočnom državnom

intervencijom i natjecanjem oko sredstava iz državnog proračuna umjesto

tržišne utakmice. Naši nepotpuni propisi o sprečavanju sukoba interesa, koji se

uz to slabo provode, nedjelotvorne inspekcijske službe, slaba stručnost i

potplaćenost upravnih djelatnika i dužnosnika, u svakom slučaju će djelovati, pa

već i djeluju u pravcu „osvajanja“ regulatornih agencija od strane moćnih

korporacija. Jasna je opasnost od uspostave neformalnih, prikrivenih monopola,

pri čemu „nezavisni“ regulatori mogu postati moćno sredstvo kontrole tržišta i

sprečavanja pristupa tržištu novim natjecateljima. To otvara pitanje kontrole nad

regulatorima, u cilju zaštite javnog interesa, na koje u nas još nije ponuđen

zadovoljavajući odgovor. Međutim, situacije je bila daleko gora od naših

predviđanja.

Na to je javnost upozorila sama hrvatska Vlada premijerke Jadranke Kosor.

Portal Danas prenio je 17 srpnja 2010. slijedeći tekst: „Ministarstvo uprave

odradilo je na vrijeme zadatak u kojem je trebalo analizirati poslove brojnih

državnih agencija, instituta i zavoda nakon kojeg će Vlada odlučiti hoće li neke

od tih institucija ukinuti, spojiti ili čak preseliti izvan Zagreba. U Vladi su za

Novi list potvrdili da je analiza gotova, uz napomenu da je bilo puno otpora da

se taj posao završi i pogotovu da se provedu mjere na koje ona upućuje.

Analiza je pokazala da zaposleni u agencijama, iako plaću primaju iz državnog

proračuna i dio su državne uprave, dobivaju veće plaće od proračunskih, te da se

poslovi dijela tih agencija poklapaju s onim što rade pojedine uprave u

ministarstvima.

Tako država ima 92 agencije, instituta i zavoda, ali još i više uprava po

ministarstvima – čak 128, pa je u tom moru očito znalo doći i do toga da isti

posao rade dvije različite institucije. Svaka od agencija ili zavoda, ali i svaka

19

uprava ima ravnatelja pa ne treba čuditi podatak kojeg je nedavno iznijela sama

premijerka Jadranka Kosor o tome da je svaki peti zaposleni u državnoj upravi

nekakav šef. Zanimljivo je da ministarstva uz tih 128 ravnatelja uprava imaju još

i 59 državnih tajnika, koji imaju status državnog dužnosnika. Među ljudima koji

rade u tim agencijama, institutima, zavodima i upravama tražit će se i višak

zaposlenih.“ 42 Trošak državnog proračuna je procijenjen ugrubo na 'oko

milijardu kuna', cost-benefit analiza se ne primjenjuje, pa nisu poznate koristi i

dobici.“

Očekivalo se kako će izdvajanje agencija iz sustava državne uprave biti

djelotvorno u borbi protiv korupcije.43 Ta se očekivanja nisu pokazala točnim,

jer model u kojem godinama čelnici formalno postojećih a nedjelotvornih

agencija primaju plaće, koruptivan je sam po sebi, a sustav po koje agencije

same nameću obvezne naknade za svoje djelovanje neodrživ. 44

Kako smo već naveli, Ministarstvo uprave pod novim ministrom A. Baukom,

započelo je u veljači 2012. s ponovnim brojenjem agencija i utvrđivanjem koje

od njih zaista postoje a koje još čekaju na primjenu zakonodavstva donesenog u

cilju zaključenja pregovora.45

42 Usp. i J. Kosor: U našim agencijama, svaki peti zaposleni je šef! Danas.hr (17.05.2010.)

43 Jakša Barbić (ur.): Nacionalni program suzbijanja korupcije, HAZU, 2006., naša rasprava 48-52.44

? Siniša Kuhar, tajnik Sindikata javnih i državnih službenika izjavio je: „Oni su paradržavna tijela koja sama sebi određuju plaće. Uzmimo Agenciju za plaćanje u poljoprivredi koja je relativno nedavno nastala i u koju su premješteni ljudi iz državne službe. Kod njih vozač ili radnik u bifeu ima koeficijente za plaću koju u državnoj službi ima netko nakon deset godina, a osnovica je ista. Morbidan, ali slikovit primjer je kad je u isto vrijeme službenik i uposlenik u Agenciji izgubio roditelja. Onaj koji je ostao u upravi dobio je 3000 kuna pomoći, a njegov kolega koji je preseljen u Agenciju po sili zakona dobio je 15.000 kuna. Oni i sada sjede u istoj prostoriji, rade isti posao, ali su različito raspoređeni, pa čak ni smrt ne vrijedi jednako. Zato govorim o nužnosti uvođenja reda, a ne o ad hoc rezovima. Činjenica da svaka agencija ima autonomiju u donošenju plaća stavlja ih potpuno izvan kontrole, a sve se to uvijek stavlja na leđa službenicima u upravi.“ Nacional 843, 12.01. 2012. http://www.nacional.hr/clanak/123024/jos-nam-treba-ministarstvo-heavy-metala. 45 Tu su i kvazi-ne-agencije kao što je Poljoprivredna komora osnovana 2006. godine koja danas funkcionira kao paralelno ministarstvo,

20

No ni to nije sve. Posebno zabrinjavaju otkrića o primjeni 'agencijskog modela'

na županijskoj i lokalnoj razini.46

Pitanje nadzora: američki recepti

Tijekom provedbe mjera deregulacije, pozornost američkih analitičara

usredotočena je na saveznu birokraciju, to, kako pišu L. Dodd i R. Scott,

"iskvareno dijete, koje je, rođeno voljom Kongresa, steklo vlastiti život i sazrelo

do stupnja na kojem se njegova snaga i vještina okreću protiv njegova kreatora.

Posljednjih nekoliko desetaka godina, federalna birokracija postala je rivalom

predsjedniku i Kongresu dovodeći u pitanje njihovu hegemoniju u nacionalnom

političkom sistemu. Zaštićena trajnošću službe, naoružana vlašću donošenja

propisa i naredbi koje imaju snagu zakona, podržavana od snažne klijentele i

interesnih grupa, posjedujući sve bogatstvo informacija, znanja i tehničke

stručnosti, ona se suprotstavlja svojim institucionalnim rivalima na

ravnopravnoj, a ponekad i nadmoćnoj osnovi." Time je, smatra K. Pye, otvoren

trend jačanja "novog despotizma, u kojem većinu zakona koji usmjeravaju

živote građana u slobodnom društvu donose anonimni činovnici, a ne izabrani

predstavnici naroda."

U ustavnopravnoj i upravnopravnoj teoriji prevladavaju i dalje klasični pogledi

na problem nadzora nad regulatornom djelatnošću i saveznom administracijom

generalno. Prvi od tih polaže nade u predsjednika i izvršnu vlast, drugi,

najmanje utjecajan, u sudove, a treći u zakonodavnu vlast, Kongres. S obzirom

na ograničenja svakog do tih tijela, predlagane su i primijenjene brojne mjere,

koje bi imale ojačati nadzorne kapacitete tih tijela.

http://www.nacional.hr/clanak/24049/poljoprivredna- komora-dobila-potporu-sabora. 46

? Slobodna Dalmacija, 2. lipnja 2010.: Agencija za uhljebljenje, Mladi HDZ-ovac zaposlen u DUNEA-i: čime se bavi? UNEA-u je osnovala Županija kao regionalnu razvojnu agenciju koja se bavi izradom Županijske razvojne strategije i drugih razvojnih dokumenata, te provodi programe regionalnih jamstvenih instrumenata i poticanja razvoja ruralnog područja, otoka, malog i srednjeg poduzetništva, edukativnih programa itd.

21

Pristalice prvog pristupa smatraju da je jedina mogućnost uspješne kontrole

jačanje uloge središnje vlasti. Tako J. Sundquist piše: "Činjenica je iz života

birokracije da nikada nijedan kabinetski departman nije mogao dugo uspješno

djelovati kao središnji koordinator drugih departmana istoga ranga.... On mora

biti vođen, nadziran, upravljan i usmjeravan s više razine - drugim riječima iz

Izvršnog ureda predsjednika, gdje postoji vlast da se identificiraju problemi,

ubrza raspravljanje, razriješe neslaganja, donesu obvezujuće odluke i izdaju

naredbe."

Pristalice sudskog nadzora predlagali su različite oblike širenja sudskih ovlasti

pri razmatranju propisa. D. Bumpers je predlagao da se teret dokaza o

zakonitosti i ustavnosti propisa pred sudovima s tužitelja prenese na donosioca

odnosnog pravila. U tom smislu agencija bi bila dužna potkrijepiti dokazima, u

svakom pojedinom slučaju, svoj stav da se određena osoba ima pridržavati

važećih propisa. Time bi se, prema očekivanju, natjeralo agencije da u svakom

momentu raspolažu potpunim informacijama o učincima provedbe propisa s

obzirom na svrhu, kako bi ih mogli podnijeti sudu i spriječilo arbitrarnost pri

izradi propisa, te ojačalo položaj građana koji se odlučuju da dovedu u pitanje

valjanost upravnih propisa pred sudovima. Osim toga, prema Bumpersovu

prijedlogu, sud bi bio obvezan u svakom pojedinom slučaju dati svoju

interpretaciju propisa, ne uzimajući u obzir, kao što je uobičajeno, autentična

tumačenja donosioca, regulatorne agencije. Protivnici kao E. Muskie, isticali su

međutim da bi se time sudovima dala neviđena vlast a vlada bi se potpuno

onemogućila da aktivno djeluje i brzo reagira na određene okolnosti. Osim toga,

navodi se, pitanje je ne bi li to završilo slomom pravosuđa pod teretom

ogromnog broja novih sporova koji se mogu predvidjeti.

Na slabosti očekivanja od zakonodavnog nadzora upozorio je jedan kongresnika

na slijedeći način: "Kongres predstavlja važan dio problema koje imamo s

regulativom. Mi smo pretjerano ležerni delegirajući ovlaštenja široko i bez

22

potrebnih smjernica. Kada treba donijeti teške odluke, mi neodređenim

zakonskim rječnikom predajemo štafetu agencijama. Kada shvatimo da je na

nama krajnja odgovornost za administrativna pravila koja proistječu iz tih

ovlašćujućih zakona, postat ćemo mnogo pažljiviji."

U političkoj praksi sva se tri opisana pristupa kombiniraju, jer se kontrola nad

regulatornim agencijama i birokracijom općenito, smatra zajedničkom zadaćom

klasičnih ustavnih institucija, legislative i egzekutive, kao i pravosuđa.

Što znači nezavisnost: dva slučaja iz hrvatske prakse

Što je u Hrvatskoj predviđeno u pogledu nadzora nad nezavisnim regulatorima?

Općenito se njihova odgovornost svodi na obvezu periodičnog izvješćivanja

Vlade i Sabora. Čelnike agencija imenuje parlament na prijedlog Vlade. Pitanje

je međutim kako osigurati zakonitost u djelovanju nezavisnih regulatora.

Sustavnih istraživanja nema, pa moramo izvoditi zaključke iz slučajeva o kojima

su izvješćivali mediji. Na zbiljske crte ostvarivanja političkog nadzora

ukazuju dva slučaja iz prakse hrvatske Vlade i Sabora, jedan iz 2010., a

drugi s početka 2012. godine, dakle jedan se odnosi na Vladu Jadranke

Kosor, a drugi na praksu nove Vlade Zorana Milanovića.

Slučaj HERA otvoren je na ljeto 2010. godine. Premijerka Kosor najavila je da

će pokrenuti postupak smjene upravnog vijeća HERA-e i njegovog

predsjednika, radi toga što se za nezavisna agencija prije odluke o poskupljenju

grijanja nije konzultirala sa nadležnim Ministarstvom gospodarstva ni Vladom.

Tako će odluka HERA-e da odobri poskupljenje grijanja najvjerojatnije dovesti

do smjene njezine uprave, jer HDZ za odluku koju traži ima dovoljno ruku u

Saboru. Premijerka je objasnila da priznaje činjenicu da je HERA–e nezavisna

Agencija, ali im je spočitnula objavu odluke o poskupljenju prije konzultacija sa

Vladom. „HERA je neovisna ali nitko ne može biti neovisan i nitko ne može biti

iznad života u Hrvatskoj, odnosno standarda po kojem žive njezini građani, i

nitko ne može biti neovisan od odgovornosti“. Ekonomski stručnjaci oporbe

23

podržali su to stajalište: „Nezavisnost ne znači da je netko izvan sustava i da

može raditi što hoće“, naglasio je Dragan Kovačević (HNS), ocijenivši da su

nezavisnost te regulatorne agencije nepromišljenim potezima u pitanje doveli

njezini čelnici, a ne vlada. „Soliranje, nepoštivanje i odugovlačenje, selektivni

pristup, to ne može biti način rada jedne institucije i za to netko mora snositi

odgovornost. Vlada ulaže velike napore kako bi u vrijeme krize stabilnim

održavala energetski sektor, i to ne može biti dovedeno u pitanje neodgovornim

ponašanjem jedne institucije".47

Ovakvi slučajevi ukazuju na prave probleme funkcioniranje sustava. Nova

Vlada također je pokazala kako nezavisnost agencija smatra praznom formulom

u zakonima koju valja ignorirati. U veljači 2012. u javnost je izbila afera s

imenovanjem dužnosnika HNS-a, nepravomoćno osuđenog za imovinsko

kazneno djelo, u nadzorno vijeće strateški važne tvrtke. Imenovanje je naknadno

povučeno, ali pitanja značenja presumpcije nevinosti zamračila su činjenicu da

se radi o podjeli političkog plijena pri čemu je zanemaren Zakon. Nadzorno

vijeće dotične tvrtke po zakonu ne imenuje ministar, nego regulatorna agencija

koju Zakon određuje kao 'samostalnu, neovisnu i neprofitnu javnu ustanovu'.48

Očigledno, ta ustanova nije ni samostalna, a bogme niti neovisna od Vlade,

ministara i međustranačke podjele plijena. Ministri nove Vlade su se čak na

javnoj sjednici Vlade porječkali oko pitanja tko će nadzirati jednu od 'nezavisnih

47 Oporba je poduprla razrješenje predsjednika i članova Upravnog vijeća Hrvatske energetske regulatorne agencije (HERA-e), ali je ocijenila je danas da je vlada njihovo razrješenje trebala inicirati zbog brojnih afera koje se uz njih vežu, a ne, kako su rekli, jer su se usudili usprotiviti premijerki Jadranki Kosor.Gorana Beusa Richembergha (HNS) rekao je: „Kada je HERA samo pokušavala biti neovisna, to je izazvalo takav bijes da ih nitko ne može spasiti, pogotovo jer je njihov politički zaštitnik u Remetincu“. Vladajuće je upitao kako to da nisu smjenjivali čelnike HERA-e nakon što je otkriveno da ih je većina došla iz HEP-a, dakle poduzeća koje trebaju nadzirati, te da je njihov čelnik po povlaštenoj cijeni otkupio HEP-ov stan.

48 HANDA, utemeljena Zakonom o tržištu nafte i naftnih derivata, NN 57/2006 članak 14.

24

i neovisnih ustanova'.49 Radi se o ogromnim sredstvima kojima raspolažu

formalno neprofitne ustanove, a čije funkcioniranje nema veze sa zakonom.

Vlada je međutim inicirala zakonske promjene koje vjerojatno ukazuju na

planirani pravac reforme u cilju konsolidacije i kako je naglasio premijer

„uvođenja reda“. Posebnu je pozornost izazvala žurna izmjena Zakona o HANF-

i u siječnju 2012, koji je izmijenio strukturu upravljanja Agencijom i omogućio

imenovanje novog peteročlanog Upravnog vijeća i njegovog predsjednika, te

tajnika sa širim ovlastima.50 Bitna je promjena što će razlika prihoda Agencije

pripadati će državnom proračunu. Raniji čelnik Agencije izjavio je kako su

izmjene sramotne, te da očekuje intervenciju Europske komisije odnosno

predstavništva EU u Hrvatskoj, koja je međutim izostala.51 Kako je HANF-a

priznato najjača od nezavisnih regulatora52, može se očekivati slične akcije i na

drugim sektorima.

Pitanje ostvarivanja ustavnog načela vladavine prava

Vrlo odlučan u tom pogledu bio je i L. Kohlemeier, čija knjiga "The

Regulators", predstavlja u velikoj mjeri anticipaciju suvremenog razvoja.

Kohlmeier, u svojim preporukama za korekciju sistema, kaže: "Ako se hoćemo

suočiti s potrebom vladine efikasnosti i zadataka i iznova ih dovesti u ravnotežu

s doktrinama ekonomskog liberalizma li slobode, veličina se mora disciplinirali

kroz redistribuciju vlasti između (njenih) triju ustavnih grana; reevaluaciju

odnosa između savezne vlade i država; te reafirmaciju antitrustovskih zakona,

49http://slobodnadalmacija.hr/Hrvatska/tabid/66/articleType/ArticleView/articleId/ 164816/Default.aspx 50 NN 12/2012. 51 http://www.poslovni.hr/vijesti/samodol-sramotne-i-opasne-izmjene-zakona-o-hanfi-195057.aspx; http://m.vecernji.hr/biznis/novi-zakon-udar-je-neovisnost-hanfe-clanak-371399

52 Npr. Sandra Simić: Regulation and Supervision of Non-banking financial Sector in Croatia,

25

kao najboljih i jedinih sredstava, koja je ova nacija pronašla da bi osigurala

ekonomsku slobodu i individualizam. Ustav je trajna povelja vlasti i slobode.

Kompetitivni sistem slobodnih poduzeća, osiguran antitrustovskim zakonima, i

dalje ostaje kao najefikasnije sredstvo koje je čovjek pronašao da bi osigurao

potrošačima najniže cijene, najveći tehnološki progres i najbolje raspolaganje

sredstvima.“

Nezavisne regulatorne agencije, kakve danas postoje, trebaju biti napuštene, i

ovlaštenja svake pažljivo preispitane. Oni ciljevi i ovlaštenja koja nisu u

suprotnosti s komparativnim principima i antitrustovskim zakonima trebaju se

rasporediti između triju vlasti: ona koja jesu, trebaju se poništiti. Kohlmeier

prvenstveno vidi problem u narušavanju ustavnog modela iz 1787. godine, on

ide i dalje, te zaključuje: "Kada tržišno natjecanje bude reafirmirano i

antitrustovsko zakonodavstvo usavršeno, neće više biti potrebe za regulatorima.

Sve agencije bit će napuštene po redu kako su osnivane."53

Mi ne dijelimo to mišljenje, ali se zalažemo za temeljitu reformu sustava i

uvođenje odgovornosti za zakonitost i ustavnost u djelovanje nezavisnih

regulatora. S obzirom na odredbe o diobi vlasti i delegaciji zakonodavnih ovlasti

u hrvatskom Ustavu bilo bi nemoguće konstruirati ustavnu osnovu za delegaciju

zakonodavnih, izvršnih i sudbenih ovlasti takvih razmjera administrativnim

tijelima. Široko tumačenje ovlasti na delegaciju zakonodavnih ovlasti Vladi RH

iz članka 87. Ustava RH u praksi Hrvatskog sabora, samo po sebi je

problematično sa stajališta ustavnosti. Ograničenja ljudskih prava i temeljnih

sloboda, kao i ograničenja poduzetničke djelatnosti (članci 16.stavak 1. i članak

50. stavak 2. Ustava RH) dopušteno je uvesti samo zakonom, iz pobrojenih

razloga. Ustav nedvojbeno ne dopušta delegaciju ovih razmjera tijelima koja

obavljaju javne ovlasti, pogotovo ne u obliku kojim se vrijeđa ustavno načelo 53

? Upr. Louis M. Kohlmeier, Jr. The Regulators, Watchdog Agencies and the Public Interest, Harper & Row, New York 1969. str. 290. i 298. Preporuke ovog autora su zanimljive i u praktično-političkom pogledu.

26

diobe vlasti iz članka 4. Ustava RH. Mislimo da će se hrvatski Ustavni sud, koji

je to do sada izbjegao, ipak morati suočiti s ozbiljnim pitanjima u vezi s

djelatnošću nezavisnih regulatora. Hoće li on konstruirati neku pragmatičnu

„teoriju“ po američkom uzoru, kojom bi se pitanje ustavnosti artificijelno

riješilo? Ili možemo očekivati promjene Ustava, koje bi omogućile praksu kakva

je, po američkom uzoru, uobičajena u europskim zemljama?

U pogledu pojedinačnih akata, pravna zaštita ograničena je na upravni spor.

Članak 21. Zakona o agenciji za nadzor financijskih usluga određuje: „Agencija

je dužna jednom godišnje za proteklu kalendarsku godinu podnijeti Vladi

Republike Hrvatske i Hrvatskom saboru izvješće o svom radu i stanju

financijskih institucija i tržišta koje ulaze u njen djelokrug i nadležnost. Članak

19. govori o pravnoj zaštiti: „Na postupke koje u okviru svoje nadležnosti

provodi Agencija, primjenjuju se odredbe Zakona o općem upravnom postupku,

ako zakonom nije drugačije propisano. Akti Agencije su konačni i protiv njih se

može pokrenuti upravni spor.“ S obzirom na trajanje tih sporova, kada je odluka

donesena, u velikom broju slučajeva je već prekasno za realizaciju povrijeđenog

prava. Pitanje naknade štete odstrane agencija u takvim slučajevima prijeti

urušavanjem cijelog sustava, ali još nije ozbiljno postavljeno na dnevni red.

Zaključak

Neovisni regulatori sa ustavnopravnog stajališta predstavljaju inovaciju koja

zadire u temeljna načela državnog ustrojstva i zakonodavne djelatnosti.

Istodobno, oni sa upravnog stajališta pokazuju značajna odstupanja od

očekivanih učinaka54. Objedinjavanjem u jednom tijelu regulativne, egzekutivne,

54 Usporedba sa čudnovatim kljunašem bila je pogrešno shvaćena kao neka šala. Takva vrsta usporedbi koristiti se u nastavi radi privlačenja pozornosti i naglašavanja značaja pojedine pojave: docet bene qui distinguit bene. Christopher Hood: The “Quangocratization of the World” uvodi ‘the chameleon concept’ in the zološki vrt novih institucija, F.X.Kaufman, G.Majone, V. Ostrom (eds.): Guidance, Control and Evaluation in the Public Sector, de Gruyter, 1984, Berlin, 183-211.; Vincent Ostrom: Intellectual Crisis in the American Public Administration, The University of Alabama Press, Tuscalosa, 2008. Metaforu s čudnovati

27

upravne i sudbene funkcije, reinterpretiraju se temeljna ustavna načela i

vrijednosti, na prvom mjestu načelo diobe vlasti. Za svoje usluge agencije

'neovisno' određuju tarife za korisnike koji su obvezni koristiti njihove usluge,

koje nadziru i mogu kažnjavati. Ustav nigdje ne dopušta tako široku delegaciju

ovlasti. Pitanje odgovornosti nije teoretske naravi jer o njemu bitno zavisi zaštita

prava osoba, pravnih i fizičkih, o kojima odlučuju neovisni regulatori. Iz toga

proizlaze praktični problemi, u prvom redu političkog nadzora kao i nadzora nad

zakonitošću regulative. U pogledu prvog, u Hrvatskoj se agencije smatraju

formalno „autonomnim, neovisnim i neprofitnim“ dok zbiljski djeluju kao

specifičan dio državnog aparata. Hrvatske vlade raznih političkih usmjerenja ne

oklijevaju agencijama davati naloge niti smjenjivati njihove čelnike. Istodobno,

osobe podvrgnute regulativi, fizičke kao i pravne, praktično ne uživaju pravnu

zaštitu.

Nadzora nad zakonitošću regulative koju agencije 'neovisno' donose nema. Kod

pojedinačnih 'upravnih' akata jedina zaštita je upravni spor. To pak znači da

zaštita uopće ne postoji, zbog naravi stvari o kojima se odlučuje (primjerice,

ulazak na tržište), zbog trajanja sporova, kao i zbog naravi samog upravnog

spora (vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje).55 Nad poslovnom politikom

kljunašem izvrsno su razumjeli autori Mecanović, Zima i Novosel, op.cit., 11-34. 55 Koliko sam istraživao na slučajnim primjerima obrazac postupanja je slijedeći: kad bi se agencija zainatila, odmah po prijemu odluke Upravnog suda o ukidanju rješenja (nakon dvije do tri godine), donosila je novo rješenje, malo promijenjeno jer su i propise u međuvremenu promijenili ili iz kojeg drugog razloga, te upućivali stranke na novi upravni spor. Tek se otvara pitanje naknada štete počinjene takvim djelovanjem nekih agencija. Za prosudbu zaštite su važni slučajevi kad se agencija protivi, a ne kad je na usluzi strankama. Tvrdnje kako je pitanje zaštite riješeno stupanjem na snagu novog Zakona o upravim sporovima početkom 2012. godine (NN 20/2010), smatram preuranjenim. Zbog specifičnosti i visoke stručnosti odluka, te poteškoća procjene zakonitosti diskrecione ocjene ( izuzetka „prirode stvari odnosno odlučivanja slobodnom ocjenom“ prema Zakona o upravnom sporu) ne vjerujem da bi ih upravni sudovi bili spremni, pa niti u stanju donositi preuzimajući punu jurisdikciju. Prakse ocjene zakonitosti općih akata pred Visokim upravnim sudom također (još) nema. Obzirom da praksu smatramo ključnom, zaključujem kako se stanje nije promijenilo te da zaštite nema.

28

'neovisnih' nitko nije nadležan obavljati nadzor, pa niti kad se neovisni regulator

energetike, sredstvima prikupljenim obvezatnim doprinosom korisnika, upusti u

trgovanje nekretninama.

Američka je upravna znanost odavno formulirala 'teoriju plijena' (capture

theory), po kojoj agencije iz niza razloga, među kojima je i stalno cirkuliranje

stručnjaka između regulatora i industrija, prije ili kasnije dolaze pod nadzor

upravo onih koje bi trebale obuzdavati i nadzirati. Uz kroničnu nestašicu

stručnjaka na pojedinim tržištima, situacija je u Hrvatskoj daleko gora. Hrvatska

je znanost utvrdila specifični tranzicijski obrazac osvajanja 'neovisnih' agencija:

politički klijentelizam i nepotizam. Rezultat odsustva nadzora i odgovornosti je

rasipanje proračunskih sredstava, nepotrebna regulativa, birokratski nered i

korupcija.

Akcija Vlade u pojedinim slučajevima neposlušnih čelnika neovisnih regulatora,

pokazala je kako cijeli sustav funkcionira prema tradicijskim obrascima

europske uprave: ministri smatraju agencije podređenim dijelovima državne

uprave. Voditelji agencija to uglavnom prihvaćaju bez protesta, jer ni sami ne

uživaju nikakvu zaštitu svog „neovisnog i samostalnog“ položaja, ali koriste sve

prednosti 'neprofitnog' nadzora nad svojim financiranjem i razdiobom sredstava.

Nepreglednost sustava državne, kvazi-nedržavne i lokalne uprave je time

eksponencijalno povećana. Zakonski model po kojem neovisni regulatori

odgovaraju Saboru a ne Vladi, kako potvrđuju prve akcije nove Vlade, čista je

formalnost koja nikoga ne može prevariti jer Vlada nadzire sve saborske odluke.

Propisani sustav zaštite sloboda i prava ne samo što nije dovoljan, već prijeti

slomom upravnog sudstva pod pritiskom ogromnog broja novih predmeta, koje

valja očekivati. Jednako tako, nužno uspostavljanje nadzora ustavnosti i

zakonitosti pod-zakonskih propisa dodat će strahoviti teret na već opterećeni

Ustavni sud. Činjenica što se agencije tretiraju kao upravni departmani

podređeni ministrima i Vladi utemeljena je na hrvatskoj tradiciji. Potreban nam

29

je zakon, utemeljen na uvažavanju hrvatske tradicije i posebnosti

parlamentarnog sustava.

Ponavljam i naglašavam: ne zalažem se za ukidanje nezavisnih agencija, nego za

njihovo stavljanje pod nadzor u sustavu odgovornosti kakvu predviđa Ustav.

Cijeli sustav neovisnih regulatora treba preispitati u cilju uspostavljanja jasno

utvrđenih točaka nadzora nad zakonitošću rada, odgovornosti za djelovanje u

skladu sa zakonskim ovlastima i djelotvorne zaštite ljudskih prava i sloboda koje

ovakav nered i nepreglednost (upravnog) sustava potpuno onemogućava.

Potrebno je dosljedno i u skladu sa hrvatskim tradicijama i modelima, zakonom

odrediti odnos neovisnih regulatora i Vlade (politički nadzor), središnje državne

uprave (upravni nadzor), te osigurati djelotvoran sudski nadzor u cilju zaštite

ustavnih prava i sloboda. To znači odrediti u kojim se djelatnostima i na kojim

razinama neovisni regulatori mogu osnivati. To znači ukinuti, odnosno staviti

pod nadzor pravo agencija da nameću privrednim subjektima parafiskalna

davanja, a posebno da same s njima raspolažu. Ukratko, to znači pokušati unijeti

pravni poredak u cijeli nepromišljeno uvezeni i kaotični „sustav“.

Summary56

Independent regulators and the Rule of Law. Croatian Practice in the Light of American Experience

The author analyses the legal status and the efficiency of the system of independent regulatory agencies, as it has been developed in Croatia during the course of the last decade. For comparison, he presents the experiences from the country whose invention and the source of export the independent regulators have been, the U.S.A. He points out the argumentation of the American constitutional theory, as well as the results of intensive research of the phenomena associated with an overregulation. Observing the constitutional 56 Tekst i prijevod Branko Smerdel

30

provisions on separation of powers and a delegation of authority in the Croatian Constitution, he holds that it is impossible to construe a proper constitutional ground for such a wide delegation of legislative, administrative and judicial functions and their integration within the same organizational units. The principle of constitutionality and legality must not be ignored by interpreting the ‘regulations’ as not being ‘legal rules’ as in have been decided by the Constitutional Court. Generally, the Constitutional Court must not ignore the whole system any more. Within the existing framework the principles of the system must be regulated in order to ensure legal protection in all the matters were the agencies decide on human rights and freedoms. The author emphasizes the importance of ensuring a general political control over their operation in order to ensure a legality and observance of the Constitution. To enable that, the whole chaotic “system” has to be reexamined. The criterion of efficiency and a necessity of maintaining numerous units whose jurisdiction overlap, with the administrative departments is of a crucial importance, since the independence is not a purpose for itself That is the efficient administration which promotes the system of a rule of law and offers protection to human rights and freedoms. The core of the author’s proposals aims at a piece of legal regulation aimed at the very protection of rights which has to be common in operation of all the independent agencies, whether they are defined as regulators or not. This should be done by a systemic piece of legislation in order to ensure their responsibility and a protection of the individuals upon whose constitutional rights and freedoms they authoritatively decide.

Key words: regulation, administration, constitution, human rights, efficiency.

31