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8/20/2019 Oficio Procuraduría a alcalde de Ibagué
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••P R O C U R A D U R I AG E N E R A l . D E l A N l C l O N
Bogotá, D. C., 8 de febrero de 2016
Doctor
GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MART(NEZ
Alcalde
Calle 9 No. 2 - 59
lbagué - Tolima
AD-MHR-070
,'. . -
Asunto: Acompañamiento preventivo y observaciones, Consulta Popular
Respetado señor alcalde:
El Grupo de Asesores en Minas, Hidrocarburos y Regallas de la Procuradurla General
de la Nación, ha iniciado acompañamiento preventivo al proceso de Consulta a la
ciudadanla de ese municipio, a través del cual, al parecer, se dejará a consideración
de la comunidad la prohibición de actividades extractivas de recursos naturales no
renovables en esa jurisdicción municipal.
Por lo tanto, actuando dentro del marco de las funciones preventivas y de control de
gestión atribuidas a la Procuradurla General de la Nación, en virtud de lo señalado por
el articulo 277 de la Constitución Polltica, y en aras de proteger el interés colectivo,
salvaguardar el orden jurldico y los recursos públicos involucrados, se presentan para
su consideración algunas observaciones, con el fin que puedan ser analizadas dentro
de la órbita de su autonomía Institucional, toda vez que situaciones como las que se
han planteado, podrlan generar la transgresión del ordenamiento legal aplicable, razón
por la cual, estima conveniente este Despacho repasar algunos postulados.
constitucionales y legales que deberian ser tenidos en cuenta por la administración
municipal.
Asi las cosas, se invita a analizar las posibles consecuencias de que se prohiban las
actividades relacionadas con el aprovechamiento de los recursos naturales no
renovables en esa localidad, habida consideración que con ello se podrla, contravenir
el esplritu de preceptos superiores, tales como, los artlculos 332, 334, 360 Y 80, toda
vez que siendo del Estado la propiedad de los recursos naturales no renovables y de
su ámbito particular la planificación de su manejo, tales autoridades locales o
secciona les carecerlan de dicha competencia, por cuanto la descentralización y la
autonomia territorial sistemáticamente deben ejercerse dentro de los límites que laConstitución y la Ley impone, además de lo dispuesto por el articulo 105 de la
Constitución cuyo tenor establece que: "Previo cumplimiento de los requisitos y
formalidades que señale el estatuto general de la organización territorial y en los casosque éste determine, los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo
departamento o municipio. ".
Grupo Asesotes Minas. Hidrocarburos y Regal/as. carrera 5 n," 15.80, pisO 12 tel. 5878750 ex!. 12404, Email [email protected]
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Lo anterior nos lleva a revisar las normas del Estatuto Superior y estudiar si la
competencia para convocar válidamente una consulta popular como la que pretendeadelantar esa autoridad municipal, es posible cuando la Constitución dispone:
«f. . .}•
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•
•
•
•
ARTIcULO 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,restauración o sustitución.
ARTIcULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá ladistribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Lascompetencias atribuidas a los dtstintos niveles territoriales serán ejercidasconforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en lostérminos que establezca la ley,
ART{CULO 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursosnaturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos yperfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes,
ARTIcULO 334. La dirección general de la economia estará a cargo del
Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de losrecursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, pararacionalizar la economla con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidadde vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y losbeneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano,
ARTICULO 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe delGobierno y suprema autoridad administrativa.
ARTICULO 314. En cada municipio habrá un alcalde,jefe de la administraciónlocal y representante legal del municipio (.,.) _
ART{CULO 312. En cada municipio habrá una corporación polltico-administrativa elegida popularmente para perIodos de cuatro (4) años ,que se
denominará concejo municipal, f.. , J »
De la lectura de las disposiciones transcritas, se puede inferir que, como ya se dijo, si
el Estado es propietario de los recursos naturales no renovables y de su resorte la
planificación de su manejo y aprovechamiento, solamente seria competente para
convocar una Consulta Popular, que tenga origen en la rama ejecutiva del poder
público y que involucre el aprovechamiento de recursos naturales no renovables,
el Presidente de la República como Jefe de Estado, Por consiguiente, al ser el alcalde
Jefe de la Administración Local, carecerla de esta competencia, según el tenor literal
de las normas contenidas en la Constitución y lo dicho por el Consejo de Estado en
sentencia de tutela con radicación No: 11001-03-15-000-2014-00063-00 del 13 de
febrero de 2014, cuando trajo a colación:
«{., - l Al referirse a la revisi6n de constitucionalidadque debe adelantar elTribunal en el tramite de la Consulta Popular, el Maximo Tribunal de loadministrativo senal6: "Lo anterior se explica en la natural preocupación del
Legislador de que a través de un procedimiento eficaz et Tribunal defina en la
Gr u p o As e s o r e s Min a s , H id r o c a r b u r o s y Re g a t la s . c a r r er a S A.o 1 5 . SO, p is o 1 2 te l . 5 8 7 87 5 0 e x t . 1 2 4 0 4, Ema í l h o r t l z @p r o c u r ad u r ia .g o v .c o
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mayor brevedad posible: i) que la convocatoria a consuita popular no responde
a la elusión de la responsabiiidad polltica por el mandatario respectivo para
trasladarla al pueblo, ii) que esle mecanismo se utilice exclusivamente para
llamar a la comunidad a pronunciarse sobre asuntos de orden regional o local,
iii) que no sea utilizado para modificar la Constitución y iv) en general para
salvaguardar la primacla de la Carta y la observancia de las exigencias
previstas en la ley que regula la participación popular. "[...J »
Indicando además:
«f. . .} •... el mandato constitucional de participación ciudadana recogido en la
Ley 134 de 1994, restringe las consuitas populares a los ámbitos
competenciales de disposici6n de los entes que las promueven, es decfr que
al ser el Estado (nacfón y entidades terrftoriales) el propietario del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables, conlleva
necesariamente a que las decisIones polftlcas y ¡urldicas sobre el asuntoen particular excedan el poder decisorio del electorado del municipio de
Monterrey, y exija una amplia discusión nacional en fa que propietarios
del suelo y actores de fa Industria de los hidrocarburos busquen
soluciones a las dificultades que genera la exploración y explotación de
ese recurso." f. ..]»
De la misma forma, es preciso tener en cuenta que los artlculos 51 y 52 de la Ley No.
134 de 1994, sobre mecanismos de participación popular, preceptúan: "Articuio 51°._ Consuita popular a nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuiciode los requisitos y formalidades adicionales que señale ei Estatuto Generai de laOrganización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y
alcaldes podrán convocar consultas para que el puebio decida sobre asuntos
departamentales, municipales, distritales o iocales. (Resaltados fuera de texto).
Igualmente, es conveniente anotar que el Ministerio del Interior en Circular Externa
No. CIR13000000082-DDP-21 00, expedida el 04 de septiembre de 2013, bajo el
"Asunto: "Alcance a las Consultas Populares", al efecto dijo:
•..... Como se observa, el Constiluyente, y consecuente con ello el Legislador,
impusieron una expresa reslricción a ios mandatarios departamentales,municipales y distritales, que s610 les permite llamar a la comunidad para
pronunciarse sobre asuntos de orden regional o local. Asl, por ejemplo, un
gobernador no podrla consuitar a la ciudadanla sobre un asunto fiscal del
orden nacional, por ser una cuestión ajena a su compelencia; tampoco podrla
un alcalde hacer una consuita popular para decidir temas como el uso del
subsuelo o la decisi6n de establecer zonas excluidas de la minerla, que escompetencia exclusiva de las autoridades ambientales y minera que
trascienden a la esfera nacionai, más aún, cuando la ley 20 de 1969,
interpretada con autoridad mediante la Ley 97 de 1993 establecen que lodas
las minas pertenecen a la Nación.
En lo tocante con los limites de las consultas populares, hizo alusión a la
.Sentencia de la Corte Constitucional No. T-213 de 1999., en donde esa
Corporación, precisó: •.... Competencia. La primera restricci6n relacionada con
la consulta popular, como mecanismo de participaci6n democrática, tiene que
ver con la esfera dentro de la cual se desarrolla. (. ..), habiendo hecho mención
Grupo Asesores Minas, Hidrocarburos y Regallas, carrera 5 n .o 15 . 80. plso 12 tel. 5878750 ex t 12-104,Email [email protected]
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a los articulas 104y 105 de la C.N, asl como al ArtIculo 51 de /a antecitada Ley
Estatutaria No. No. 134
de 1995.
Al punto, concluye el referido Ministerio que ".... La Honorable Corte
Constitucional ha seguido una I/nea jurisprudencial respecto a los /Imites a las
consultas populares, manifestando que los Gobernadores y Alcaldes pueden
utilizar el mecanismo de Participación Ciudadana (consulta poputar), previo
cumplimiento de las exigencias legales y para decidir única y exclusivamente
sobre aquel/os asuntos de competencia del respectivo departamento o
municipio y no sobre competencias dei Gobierno Nacional".
Aunado a lo expuesto, remito fotocopia simple del concepto sobre consultas popularesNo. 2014065036 del 2 de octubre de 2014, proferido a solicitud de la Alcaldia deCajamarca - Tolima, por el doctor Juan José Parada Holguin, Jefe de la Oficina
Asesora Jurldica del Ministerio de Minas y Energla, en el que se indicó:
«l ...J que siendo el subsuelo y los minerales yacentes en el mismo, de
propiedad del Estado, cuyo derecho de exploración y explotación se concede y
autoriza a través de titulas emanados de/ Estado, representado por las
autoridades nacionales competentes, la iniciativa de la consulta popular
corresponde al Presidente de la República, de acuerdo COIl lo dispuesto en los
artIculas 104 de la Constitución Pol/tica y 50 de la Ley 134 de 1994.Por lo tanto no es procedente que autoridades como el Concejo Municipal o el
alca/de Municipal, realicen consultas populares, para dejar en manos de la
ciudadanla, la realización de minerla en sus territorios, por Cl/anto ellos no
tienen la competencia constitucional y legal para prohibir la minerla en su
territorio. {... J I >
As! mismo, adjunto copia del memorial OFI14-000044222-0AJ-1400 del 25 denoviembre de 2014, de la Oficina Jurldica del Ministerio del Interior, con destino a lamisma autoridad Municipal, a través del cual se rindió concepto sobre las consultaspopulares en el nivel local para someter a decisión popular las actividades deexploración y explotación de recursos naturales no renovables, y en el que seconcluyó:
«{ ... J es el estado el propietario de los recursos naturales no renovables y es de'
su competencia la planificación de su manejo y aprovechamiento, por lo tanto,
solamente, el Presidente de la República como Jefe de Estado es el
competente para convocar una Consulta Popular que involucre el
aprovechamiento de recursos naturales no renovables.
Asl mismo, el Legislador le impuso una expresa restricción a los mandatarios
departamentales, municipales y distritales, en cuanto a la convocatoria de
consultas populares, las cuales están limitadas solo para pronunciarse sobreasuntos de su respectivo orden.
En ese orden de ideas, el alcalde municipal no tiene competencia para
convocar Consultas Populares respecto del aprovechamiento de recursos
naturales no renovables, 1... J I > .
G r u p o As e s o r e s M i n a s , H i d r o c ar b u r o s y Regal las, carrera 5 n,o 15.80, p iso 12 te! . 5678750 ex l . 12404, Emaí l hort iz@procuraduria,gov.co
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Ahora bien, la Procuraduria General de la Nación, considera indispensable que se
tenga en cuenta lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C.123 de2014, asi:
El Articulo 37 de la Ley 685 de 2001, norma acusada por inconstitucionalidad, en laque al decir de los demandantes "...vulnera la competencia de los Concejosmunicipales para regular el uso del suelo en su jurisdicción, desconoce la protecciónconstitucional al derecho a un ambiente sano, viola el principio de autonomia territorialy el de la protección al medio ambiente...", establece: "PROHIBICIÓN LEGAL. Conexcepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalanen los articulos 34 y 35 anteriores, ninguna autorIdad regional, seccional o localpodrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamenteexcluidas de la minerla. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento
territorial de que trata el siguiente articulo", (Resallado fuera de texto).
La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del referido precepto, si bien, ensu análisis, determinó que se "...deberá dar la oporlunidad de parlicipar activa y
eficazmente a las entidades municipales o distritales involucradas en dicho proceso,mediante acuerdos sobre la protección de cuencas hidricas y la salubridad de lapoblación, asl como, del desarrolfo económico, sociai y cultural de suscomunidades ....• , nunca estableció que la manera de acordar fuera a través delmecanismo de la Consulta Popular.
y es que, si bien es cierto, la ley establece "los mecanismos que le permiten a losmunicipios, en ejercicio de su autonomia, promover el ordenamiento de su territorio, eluso equitativo y racional del suelo, y la preservación y defensa del patrimonioecológico localizado en su jurisdicción", al eventualmente hacer dicha inclusión en unaConsulta Popular, se podria contravenir el espiritu de los preceptos de rango superior antes selialados, tales como los articulos, 58, 80, 332, 334 Y 360, habidaconsideración que siendo del Estado la propiedad de los recursos naturales norenovables y de su resorte la planificación de su manejo y aprovechamiento, yconforme al principio constitucional de organización unitaria del Estado - definido en elarticulo 1° C.N., la administración local no tendrla esta competencia, amén que laindustria minera se constituye en actividad de "utilidad pública e interés social .,. entodas sus ramas y faces", como lo erige el artículo 13 de la Ley 685 de 2001 - Códigode Minas.
De otra parte, es importante señalar que la Carta Politica, en su artículo 58 establece:
"Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquIridos con arreglo atas leyes e/vI/es, los cuales no pueden ser desconocidos nI vulnerados por leyesposterIores ...". (Resaltado fuera de texto). Amparándose el respeto por las
situaciones legalmente consolidadas y las expectativas legítimas de titulares, con el .propósito de brindar la suficiente seguridad jurídica a los contratistas de concesionesmineras, De no ser ello así, se dejarla abierta la posibilidad a quienes resultenafectados de interponer demandas, contra el patrimonio del municipio y de la nación.
Grupo Asesores Minas, Hidrocarburos y Regallas. carrera 5 0.° 15.80. piso 12lel. 5878750 ext. 12404. Email [email protected]
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Sobre dicha figura juridica, la Corte Constitucional, ente otras, en Sentencia C-147 de
1997, se ha referido a ios "derechos adquiridos" como aquellas "... situaciones jurfdicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de unaley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente opertenecen al patrimonio de una persona...". Siendo ello asf, un contrato otorgado por la autoridad concedente de acuerdo con los requisitos contemplados por fa respectivalegislación, goza de especial protección constitucional y legal, con el fin que losderechos de exploración y explotación reconocidos a través del correspondiente título,y que ingresan al patrimonio del titular del derecho, no sean vulnerados por terceros.
As! las cosas, es pertinente inferir que una regulación posterior no puede afectar lo
que de manera legitima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior, o dentrode la consolidación de un contrato legalmente suscrito, y que como tal se constituye
integralmente en ley para las partes contratantes.
No obstante, de manera alguna significa lo anterior que las autoridades locales nopuedan exigir al Gobierno Nacional que el manejo, aprovechamiento y fiscalización alas actividades extractivas, se adelanten de manera eficiente y transparente, teniendoen consideración las particulares circunstancias sociales, económicas y ambientalesde sus territorios.
Al mismo tiempo, y por ser relevante, es pertinente reproducir lo dispuesto en la LeyEstatutaria 1757 del 6 de julio de 2015, "Por la cual se dictan disposiciones en materia
de promoción y protección del derecho a la participación democrática", en donde susarticulas 105 Y siguientes, han previsto:
« f. . .} Articulo 105. Alianzas para la prosperidad. En los municipios donde se
desarrollen proyectos de gran Impacto social y ambiental producto de
actividades de explotación minero-energética, se podrán crear a nivel
municipal Alianzas para la Prosperidad como Instancias de diálogo entre
la cludadanla, especialmente las comunidades de áreas de Influencia, la
administración municipal, el Gobierno Nacional y las empresas que
desarrollen proyectos con el fin de concertar y hacer seguimiento al manejo de
dichos impactos.
Parágrafo. En ningún caso las Alianzas para la Prosperidad sustituyen los
procesos de consulta previa a los cuales tienen derecho los grupos étnicos del
territorio nacional, de igual manara no susti/llye /0 dispuesto en la Ley 99 de
1993. En todo caso, las Alianzas para la Prosperidad no constituyen un
prerrequisito o una obligación vinculante para las empresas.
Articulo 106. Contenido de las Alianzas para la Prosperidad. Los acuerdos
entre los actores constituyen las Alianzas para la prosperidad. En ellas sedeben definir los mecanismos de acción conjunta que permitan el desarrollo
social sostenible.
De igual forma. las Alianzas deben contener la visIón del desarrollo que
respete las caracterlstlcas soclafes, cufturales y comunitarias, asl como
G r upo A sesor es M i nas . H i dr ocar bur os y Regal!as. car r er a 5 n .o 15 . 80, piso 12 te! . 5878750 ext . 12404, EmaU hor t i z@pr ocut adu l ia , gov .co
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las responsabilidades del Gobierno Nacional, departamental y municIpal y
de las empresas mediante sus mecanIsmos de responsabilidad socIalempresarIal, y aquellos que se derIven de las licencIas ambIentales y los
planes de manejo ambiental. {...) > > . (Negrillas propias).
Por lo tanto, los entes territoriales, cuentan con suficientes mecanismos y dentro de laórbita de sus competencias, para concertar con los diferentes actores la manera masadecuada para que se desarrollen proyectos minero-energéticos en sus jurisdicciones,que redunden en beneficios sociales y con los apropiados manejos ambientales.
Consecuente con lo enunciado a lo largo de este escrito, debemos recomendar que,en aras de preservar el ordenamiento constitucional y legal, se verifique la pertinencia
juridica de, eventualmente, proferir un acto administrativo que prohiba las actividadesrelacionadas con el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables en
jurisdicción de su municipio, o que por parte del Concejo Municipal se expida unAcuerdo en el mismo sentido, toda vez, que con ello se podria contravenir el espíritude los preceptos antes setlalados, ya que por expreso mandato Superior, dichacompetencia se halla en cabeza de otra autoridad, amén, de que se pueda incurrir enuna extralimitación en el ejercicio de las correspondientes funciones administrativas.
Es del caso señalar, que por hechos similares al que aquí nos ocupa, el Órgano deControl ha iniciado investigación de caracter disciplinario.
Para cualquier efecto, la Coordinación de Asesores en Minas, Hidrocarburos yRegaifas se ubica en la Carrera 5 No. 15-80, piso 12 teléfono 5878750, ex!. 12407/04,
en Bogota.
Cordialmente,
Rev iso : P iedad A ngar i18 Guef r - e lOC O O fd i n ad O f a G r u p o A s e s o r M i n as , H k j r O Ci l l 'b u r o s y e g al i as
An exo lo enu nc iad o en 13 fo lio s
C O P IA : G o b e r n a c ió nC o n c e j o M u n i c i p al
J G f U p o A s ew r M i n a s , Hi d r o t al ' b u ro s y Rillgalfas
Gr u po As e s o r e s M in a s , H id r o c a r bu r o s y Re g a l la s . c a r r e r a 5 n .o 1 5 . 8 0, p I s o 1 2 te! . SS78 750 e x \ . 1 2404 , Em a i t hOr t i z @ pr o c u r a d u r ia .g o v . c o
