L’esperienza dell’Emilia-Romagna

La legge regionale 3/2010 «Norme per la definizione. Riordino e promozione delle procedure di consultazione e partecipazione alla elaborazione

delle politiche regionali e locali»

Rossana Mengozzi Ufficio si supporto al Tecnico di garanzia Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna

OFFICINA DEI SAPERI Incontro preparatorio al Laboratorio cittadino

Ferrara 12 aprile 2018

Il modello co-deliberativo

Il modello di partecipazione adottato dall’Emilia-Romagna è ispirato

alla co-deliberazione, un percorso costituito da fasi di condivisione e discussione che accomuna i promotori del

processo, siano essi soggetti pubblici o privati, prevedendo la più

ampia sollecitazione delle realtà sociali e l’inclusione dei nuovi

soggetti sorti conseguentemente all’attivazione del processo, per giungere poi al coinvolgimento, il più ampio possibile, dei cittadini in varie modalità.

In questo modello un ruolo fondamentale è svolto dal Tecnico di garanzia. Il modello è caratterizzato da una «temporanea cessione della sovranità»

Gli obiettivi della legge

Incrementare la qualità democratica nella fase di elaborazione delle politiche pubbliche

contribuire ad una maggiore coesione sociale, attraverso la diffusione della cultura della partecipazione e la valorizzazione di tutte le forme di impegno civico, dei saperi e delle competenze diffuse nella società

sostenere l'impegno delle persone nella cura dei beni comuni quali il

territorio, l'ambiente, l'istruzione, i servizi pubblici e le infrastrutture … e soprattutto:

Favorire la partecipazione delle persone affinché da soggetti amministrati diventino soggetti attivi, alleati delle istituzioni nel prendersi cura di beni come il territorio, l’ambiente, la sicurezza, la legalità, la salute, l’istruzione …

Alcune caratteristiche

della legge

La definizione di processo partecipativo

Chi può partecipare

Chi può proporre un percorso partecipativo

Quali «oggetti» per un percorso partecipativo

La sospensione della decisione

Il Tecnico di garanzia

La certificazione di qualità

I criteri di qualità tecnica

La conclusione del percorso partecipativo

La definizione

Per processo partecipativo si intende...

un percorso di discussione organizzata che viene avviato

in riferimento ad un progetto futuro o ad una futura norma di competenza delle Assemblee elettive o delle Giunte, regionali o locali, in vista della sua elaborazione

Tale percorso ha lo scopo di mettere in comunicazione attori e istituzioni al fine di ottenere la completa

rappresentazione delle posizioni, degli interessi o dei bisogni sulla questione

nonché di giungere ad una mediazione o negoziazione ricercando un

accordo delle parti coinvolte sulla questione in oggetto

Chi partecipa?

Possono intervenire nei processi partecipativi: i cittadini residenti, gli stranieri e gli apolidi regolarmente

residenti nel territorio interessato da processi partecipativi; le persone che lavorano, studiano, soggiornano nel territorio

o che hanno interesse al territorio stesso o all'oggetto del processo partecipativo;

le imprese, le associazioni, le organizzazioni e le altre formazioni sociali che abbiano la propria sede nel territorio interessato da processi partecipativi o che abbiano interesse al processo partecipativo.

I processi partecipativi sostenuti dalla Regione possono essere avviati su iniziativa dei rispettivi enti responsabili, ad esempio del Comune, o di altri soggetti pubblici e privati, purché abbiano ottenuto l'adesione formale dell’ente responsabile

L’oggetto del percorso

partecipativo o meglio di cosa

parliamo e su cosa facciamo proposte?

I processi partecipativi possono riferirsi ad:

atti normativi

progetti procedure amministrative

scelte pubbliche su cui gli enti responsabili non hanno ancora avviato alcun procedimento amministrativo o assunto un atto definitivo. L'oggetto su cui si attiva il processo partecipativo va definito in modo preciso

Cosa significa «sospendere la

decisione?»

Il soggetto titolare della decisione amministrativa pubblica collegata al processo partecipativo, per ottenere contributi regionali,

DEVE sospendere qualsiasi atto di propria competenza che anticipi o

pregiudichi l'esito del processo proposto

Significa che il titolare della decisione, ad esempio il Comune,

non può decidere prima che il percorso partecipativo sia concluso.

E’ una norma di tutela dei cittadini che prendono parte al percorso

Il Tecnico di garanzia

Il Tecnico di garanzia della partecipazione è organo istituito dalla legge. È un dirigente dell’Assemblea legislativa, designato dal Presidente dell’Assemblea legislativa. Svolge, in particolare, i seguenti compiti: elabora orientamenti e linee guida per la progettazione e

conduzione dei processi partecipativi offre un supporto di consulenza metodologica all'elaborazione e

alla conduzione dei processi partecipativi esamina le proposte di progetto e ne certifica la qualità valuta in itinere ed ex post lo svolgimento dei processi

partecipativi ammessi al sostegno regionale realizza e cura un sito web dedicato a diffondere notizie e

documentazione attinenti la democrazia partecipativa e le proprie attività

…….

La certificazione di qualità

E’ prevista dalla legge tra i compiti del Tecnico di garanzia Si tratta della valutazione della congruità e della coerenza dei progetti presentati, con la legge attuale solo ai fini della concessione del contributi, ai criteri di qualità tecnica elencati dalla legge stessa e dal bando.

la sollecitazione delle realtà sociali, organizzate o meno, del territorio in questione, a qualunque titolo potenzialmente interessate dal procedimento in discussione, con particolare attenzione alle differenze di genere, di abilità, di età, di lingua e di cultura;

l'inclusione, immediatamente dopo le prime fasi del processo, di eventuali soggetti sociali, organizzati in associazioni o comitati, sorti conseguentemente all'attivazione del processo o di cui si è venuti a conoscenza dopo l’attivazione del processo;

la costituzione di un tavolo di negoziazione, sin dalle prime fasi, con i principali soggetti organizzati del territorio che si sono dichiarati interessati al processo;

l’utilizzo di metodi per la mediazione delle eventuali divergenze e di verifica di eventuali accordi tra i soggetti partecipanti, anche attraverso l'implementazione di strumenti di democrazia diretta, nel rispetto degli statuti degli enti interessati, o partecipativa e deliberativa;

l’accessibilità di tutta la documentazione del progetto e del percorso partecipativo attraverso pagine web dedicate appositamente alla comunicazione del processo

I criteri di qualità tecnica

Un percorso partecipativo si conclude con l’elaborazione delle proposte, la votazione tra le proposte o la scelta delle priorità.

Queste proposte devono poi essere presentate all’ente decisore, che si «riappropria» della propria sovranità e, a questo punto, deve decidere nel merito.

Conclusione del percorso partecipativo

I progetti nel periodo 2012 -2017

• Dal 2012 al 2017 la Giunta regionale ha stanziato dei fondi per il sostegno a progetti di partecipazione,

assegnati con un bando annuale.

• Nel 2013 nel 2014 anche l’Assemblea legislativa ha finanziato due bandi tematici ed alcune convenzioni

su progetti pilota.

Totale progetti presentati 445

Totale progetti certificati 391

Totale progetti finanziati 122

Totale finanziamenti 1.761.060 euro

- La clausola valutativa - La relazione alla clausola valutativa - Il questionario «Cittadino protagonista» - Il ciclo di incontri territoriali - L’incontro conclusivo - Il gruppo di lavoro Giunta – Assemblea legislativa

Il percorso «Diciamo la nostra» verso la nuova legge

La clausola valutativa

“Dopo cinque anni dalla approvazione della presente legge, l’Assemblea legislativa, sulla base di una relazione appositamente predisposta dalla Giunta regionale, discuterà dell’esperienza compiuta, anche tenendo conto delle esperienze di altre Regioni italiane e della normativa europea in merito”

L’art 18 elenca anche gli aspetti da evidenziare nella relazione:

• l’incremento quantitativo e qualitativo dei processi partecipativi in Emilia-Romagna

• le prospettive di ulteriore sviluppo della partecipazione

• il miglioramento della qualità e della semplificazione dei procedimenti amministrativi

• l’efficacia dei processi partecipativi adottati nel superare situazioni di conflitto e giungere a soluzioni condivise, successivamente realizzate

• l’aumento della condivisione delle scelte pubbliche

• il miglioramento delle possibilità di accesso alle attività dell’amministrazione pubblica

• il miglioramento della percezione delle pubbliche amministrazioni da parte dei cittadini

• l’accresciuta qualificazione del personale delle pubbliche amministrazioni e della flessibilità del suo utilizzo, in funzione dei processi partecipativi

La relazione alla clausola valutativa

La Relazione si apre con un’analisi del quadro normativo europeo e della legislazione regionale in materia di democrazia partecipativa, vengono poi analizzati gli aspetti di natura quantitativa dei processi avviati sul territorio regionale, nel periodo 2012-2016, ed un confronto degli stessi con i dati relativi ai processi nel periodo 1994-2011, cioè prima della applicazione della l.r.3/2010 (il primo Bando per il sostegno dei processi partecipativi è del 2012).

E’ stata redatta da uno staff di ricerca, che ha coinvolto diverse professionalità esperte in partecipazione, statistica e legislazione.

Il Questionario «Cittadino protagonista»

Il questionario online è stato attivo dalla fine del mese di settembre 2016 all’inizio del mese di marzo 2017 sul sito dell’Assemblea legislativa

Il format era volutamente molto semplice ed immediato, di rapida compilazione, poiché si è scelto di non individuare un target preciso e definito, ma di aprire la consultazione a tutti i cittadini.

Complessivamente, hanno risposto circa 260 persone.

Il questionario si poneva innanzitutto l’obiettivo di sondare la conoscenza di alcuni istituti di partecipazione e della legge 3/2010. In base ai risultati delle risposte si può affermare che esiste una buona percentuale di persone consapevole che, negli statuti comunali, sono previsti questi strumenti di partecipazione (petizione, istanza, referendum, ecc.…)

il dato, forse più interessante, che emerge da questa semplice indagine è quello evidenziato dalla risposta al quesito “Ritiene che i percorsi partecipativi possano incidere sulle politiche pubbliche?” Si evidenzia che c’è un’alta percentuale di persone (oltre l’86%) che ritiene vi sia un’incidenza ed un impatto dei percorsi partecipativi sulle politiche pubbliche.

Gli incontri territoriali

• Sono stati organizzati in quattro territori (Ferrara, Bologna, Ravenna Reggio Emilia) allo scopo di agevolare la partecipazione di cittadini, tecnici, politici e consulenti

• La sessione di lavoro è stata suddivisa in tre parti:

• la prima parte dei lavori è stata dedicata a:

• richiamare i risultati della legge 3;

• illustrare il percorso di lavoro avviato per la sua revisione;

• la seconda parte è stata dedicata a raccogliere spunti e contributi che possano essere utilizzati per la revisione della legge, lavorando in gruppi;

• nella terza parte sono stati sinteticamente presentati gli spunti di riflessione

L’incontro conclusivo Bologna 22 settembre 2017

• Una giornata di lavoro come:

• punto di arrivo del percorso partecipato di revisione della legge, a conclusione del ciclo di incontri organizzati in quattro territori della regione per agevolare la partecipazione di cittadini, tecnici, politici e consulenti:

• momento di verifica degli spunti e contributi raccolti durante il percorso, da valorizzare nel percorso di revisione della legge

I temi emersi

I tanti temi emersi dagli incontri territoriale, i diversi punti di vista, i saperi dei cittadini hanno arricchito la riflessione e la discussione sulle modifiche da apportare alla legge.

Alcuni spunti:

Necessità di trovare strumenti per ampliare la partecipazione e coinvolgere maggiormente i cittadini

Favorire l’inclusione

Migliorare l’informazione e la comunicazione specialmente sull’esito dei percorsi

Formazione del personale degli enti locali ed anche dei cittadini

Promozione della conoscenza della legge

Semplicità di linguaggio e sburocratizzazione

Monitoraggio in itinere ed ex post dei progetti

Valutazione ex post dei progetti

Riflettere sulle ricadute dei progetti

Il gruppo di lavoro Giunta ed Assemblea legislativa

• E’ stato costituito un Gruppo di lavoro composto da dirigenti e funzionari che ha «preso in carico» le osservazioni ed i temi emersi dal percorso «Diciamo la nostra», nonché le osservazione dei tecnici e degli amministratori ed ha lavorato ad una proposta di modifica della L.r.3 /2010.

• I lavori si sono conclusi all’inizio di marzo 2018 e la proposta di legge sulla partecipazione è stata consegnata al consigliere delegato per la partecipazione e verrà depositata nei prossimi giorni in Commissione.

• Inizia a questo punto l’iter consueto in Commissione e poi in Aula per l’approvazione della nuova legge.

Il progetto di legge

Il progetto di legge ha mantenuto l’impianto di fondo della L.r.3/2010, sistematizzando l’articolato di legge, cercando di semplificare il linguaggio normativo, riducendo il richiamo ai principi generali, per favorire la focalizzazione delle finalità e degli obiettivi della legge stessa.

Si sottolinea la definizione dei quadro dei soggetti e delle procedure per attuare processi di confronto preventivo, concertazione, programmazione negoziata e partecipazione, mettendo a disposizione risorse, strumenti e competenze per attivare processi di democrazia partecipativa e garantendo la più ampia informazione a sostegno dei processi partecipativi

Si pone in capo alla Regione ed agli enti locali la necessità di garantire un’adeguata informazione preventiva e la realizzazione di forme di partecipazione in merito a progetti che assumono una particolare rilevanza per la comunità, al fine di verificarne l’accettabilità sociale e la qualità progettuale. L’osservanza di tale obbligo non è assistita da una specifica sanzione, ma è oggetto di un’apposita premialità nell’erogazione dei contributi regionali.

La Sessione annuale della partecipazione, assume nel nuovo quadro legislativo un ruolo centrale.

Viene inoltre istituita la “Giornata della partecipazione”, da tenersi ogni anno in occasione della Sessione.

SI assegna uno specifico compito di promozione della legge all’Assemblea, mentre sarà compito della Giunta regionale quello di realizzare attività di formazione in materia di partecipazione.

La legge individua anche alcuni elementi di premialità, di cui i bandi dovranno tenere conto. Tra questi la realizzazione di processi partecipativi in merito alla destinazione di beni immobili confiscati alla criminalità organizzata e mafiosa.