補充教材 地方政府與自治144 381

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/ 莊振輝

壹、前言

地方預算係指地方政府在一定期間內，根據施政方針，以地方整體資源

及居民負擔能力為估計基礎，所預定之收支計畫。預算為落實民主政治並達

成特定政治、經濟及社會政策目的之有效工具。地方預算關係地方之建設發

展，其籌編與審議須經一定之程序始能完成法定預算，為地方行政與立法機

關之重要職掌。我國地方制度法第40條第1項規定，直轄市政府應於會計年度

開始3個月前，將總預算案送直轄市議會審議；縣、市政府及鄉、鎮、市公所

應於會計年度開始2個月前，將總預算案送縣、市議會及鄉、鎮、市民代表

會審議。直轄市議會、縣、市議會及鄉、鎮、市民代表會，應於會計年度開

始1個月前審議完成，並於會計年度開始15日前由直轄市政府、縣、市政府及

鄉、鎮、市公所發布之。地方政府若因特殊原因無法按照規定之期限完成審

議，為免影響政府之施政，同條第3項特別規定預算如何執行。然該項規定尚

有若干值得檢討改進之處，本文爰加以探討。

貳、地方制度法條文研析

地方制度法第40條第3項：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）總預算

案，如不能依第1項規定期限審議完成時，其預算之執行，依下列規定為之：

一、收入部分暫依上年度標準及實際發生數，覈實收入。

二、支出部分：

（一）新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完成審議程序後始得動

支。

（二）前目以外之科目得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實動

支。

地方政府總預算案未依規定時限

審議完成應如何執行之研究

第九章

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三、履行其他法定義務之收支。

四、因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。」

一、名詞意義

（一）總預算案：依預算法第2條規定，預算之未經立法程序者稱為預算

案，同法第17條第1項規定：「政府每一會計年度，各就其歲入與歲出、債

務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還全部所編之預算，為總預

算。」總預算案雖未明定其意義，但由此兩條條文中即可得知，係指政府每

一會計年度各就其歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債

務之償還全部所編之預算，尚未經立法程序者。

（二）審議：立法機關屬於合議制機關，合議制機關本於職權，就一定之事

體作充分詳細評議之意思，須有法定人數，始發生法律效力。例如臺北市議

會組織自治條例第12條第1項規定：「本會非有全體議員總額減除出缺人數後

過半數之出席，不得開議。」1臺北市議會議事規則第50條規定：「議員對議

案提出之停止討論動議，經出席議員4人以上之附議後，主席應即提付表決。

前項動議經出席議員2/3以上之同意為通過。」在立法程序上，議案之處理，

在委員會稱為「審查」，在大會稱為「審議」。

（三）收入：收入為政府預算及政府會計之專有名詞。我國政府預算之基礎

採用應計基礎，因此本條條文所稱之收入係指會計年度內所有預算之收入，

不論是否會收到現金。依據財政收支劃分法之規定，中央政府與地方政府之

收入均分為稅課收入、獨占及專賣收入、工程受益費收入、罰款及賠償收

入、規費收入、信託管理收入、財產收入、營業盈餘捐獻贈與及其他收入、

補助及協助收入、賒借收入等10類。

（四）支出：支出為政府預算及政府會計之專有名詞。前述我國政府預算

之基礎採用應計基礎，因此本條條文所稱之支出非指現金支出，而是指在會

計年度內所有預計之支出，不論是否須支付現金。依據財政收支劃分法之規

定，直轄市支出分為政權行使支出、行政支出、民政支出、財務支出、教育

科學文化支出、經濟建設支出、交通支出、警政支出、社區發展與環境保

護支出、社會福利支出、移殖支出、債務支出、公務員退休及撫卹金之支

出、損失賠償支出、信託管理支出、協助支出、特種基金支出、其他支出等

18類。縣（市）支出原則與直轄市支出相同，但無移殖支出，協助支出改為

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協助及補助支出，計17類。鄉（鎮、市）支出則無移殖支出、警政支出、特

種基金支出，計15類。

（五）資本支出：預算法第10條第3項規定：「歲出，除增置或擴充、改

良資產及增加投資為資本支出，應屬資本門外，均為經常支出，應列經常

門。」增置係指新增購置，增置資產，例如購買土地、房屋等；擴充係指在

原有資產上增添新的設備，以提升原有資產之產量或性能，例如在現有電腦

上增添硬碟，擴充其儲存能量；改良係指以品質較好、性能較佳或效用較大

之資產替代舊型資產，例如在原有儀器設備上汰換部分零件以增進其功能。

收回投資例如國營事業民營化，政府在公開市場出售國營事業股票所得之

款，又如結束某作業基金，其賸餘財產由國庫收回。

（六）債務：「債」係指特定人得請求特定人為特定行為之法律關係，一方

得請求他方為特定行為之權利，謂之債權；他方所負為一定行為之義務，謂

之債務。依據公共債務法第3條第1項之規定：「本法所稱公共債務，指中央

及各地方政府為應公共事務支出所負擔之下列債務：

一、中央公債、國庫券、國內外借款及保證債務。

二、直轄市、縣（市）公債及國內外借款。

三、鄉（鎮、市）國內外借款。」

本條所稱之債務為會計學之負債，係指特定個體由於過去之交易或其他

事項，使其在目前負有義務，須於未來移轉資產或提供勞務給其他個體，因

而導致可能在未來犧牲經濟效益者。

二、內容詮釋

第1項規定期限為：「直轄市總預算案，直轄市政府應於會計年度開始

3個月前送達直轄市議會；縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案，縣（市）政

府、鄉（鎮、市）公所應於會計年度開始2個月前送達縣（市）議會、鄉（

鎮、市）民代表會。直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會應

於會計年度開始1個月前審議完成，⋯⋯。」

（一）收入部分：「標準」係指設算之標準，政府編列各項收入預算均有設

算之標準。例如財政收支劃分法第8條第3項規定：「遺產及贈與稅，應以在

直轄市徵起之收入50%給該直轄市；在市徵起之收入80%給該市；在鄉（鎮、

市）徵起之收入80%給該鄉（鎮、市）。」故各直轄市設算之遺產及贈與稅標

準，係依據中央政府（財政部）設算之稅收預計數之50%。「實際發生數」係

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指上年度而非本年度之實際發生數。本年度預算尚未審議完成時，暫時依照

上年度設算之標準及實際收入數，覈實本年度之收入。

（二）支出部分分為本年度新增之計畫與上年度原有之計畫

1.新增之計畫包括新興資本支出及新增科目，新興資本支出為上年度未列

而本年度編列之增置或擴充、改良資產及增加投資之支出。新增科目為上年

度未列而本年度編列之科目。「科目」係指預算科目，編製總預算時，無論

歲入與歲出，為顯示其具體之內容，須設置若干預算科目，以利籌編。每一

科目均代表歲入與歲出之性質。預算科目為總預算之骨幹，總預算係由眾多

預算科目所彙編而成。依行政院主計處訂頒「單位預算應編書表格式及注意

事項」三之（三）之2規定：「預算科目之結構，必須與計畫結構之主要計畫

項目相一致，並應配合計畫作業之強化逐年改進，以貫徹計畫預算之精神。

凡屬機關性質相同及業務性質相同者，其預算科目之結構與名稱，應儘量使

其一致。」新增之計畫無論新興資本支出或新增科目，均須地方民意機關完

成預算審議程序後始得動支。

2.「前目以外之科目」係指上年度原有之計畫；「已獲授權之原訂計畫」

係指以前年度已編列之多年期計畫，其經費屬於繼續經費2，例如某機關擬興

建辦公大樓，預計自95年度至97年度，分3年編列預算辦理。地方議會或代表

會於第1年（95年度）審議通過該計畫，並先核列95年度預算，本（96）年度

之預算雖尚未完成審議程序，但之前（95年度）已獲地方議會或代表會之授

權，可視工程進度依契約規定付款給廠商。至於未獲授權之原定計畫，通常

是歲定經費3，立法機關通常不會對以後年度之歲定經費加以授權，因此可按

上年度執行數覈實動支。

（三）法定義務收支：法定義務係指依據法律規定應履行之義務。法定義務

收入例如規費法第8條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項

目，應徵收使用規費：⋯⋯。」所徵收之規費收入為法定義務收入；法定義

務支出例如農民健康保險條例第12條規定：「本保險之保險費，由被保險人

負擔30%，政府補助70%。政府補助之保險費，在直轄市，由中央主管機關負

擔40%，直轄市負擔30%；在縣（市），由中央主管機關負擔60%，縣（市）

負擔10%。」各級政府負擔部分為法定義務支出。政府有責任履行法定義務收

入與支出，故即使預算尚未通過仍應執行之。第1款所規定之收入及第2款第

1目及第2目所規定之支出，可能有部分為法定收入與支出，因此第3款規定為

「其他法定義務之收支」。

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（四）債務舉借：地方政府依第1款至第3款規定之收入若大於支出，則無第

4款之適用。惟若支出超過收入，其彌補差短之方式有舉債及移用歲計賸餘兩

種，由各該地方政府決定何種方式最為適當，故條文規定覈實辦理。

三、條文研析

本條之制定係參考預算法第54條之規定，預算法修法時又參考本條之規

定修正，故地方制度法與預算法有關預算審議條文相互影響。民國87年立法

院修正預算法，制定本條為：「總預算案之審議，如有部分未經通過，致總

預算全案不能依第51條期限完成時，各機關預算之執行，依下列規定為之：

一、收入部分暫依上年度標準及實際發生數，覈實收入。

二、支出部分：

　（一）新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完成審議程式後始得動

支。但依第88條規定辦理者，不在此限。

　（二）前目以外之科目得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實動

支。

三、履行其他法定義務之收支。

四、因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。」

國民大會於民國88年1月25日制定「地方制度法」，其中第40條第3項規

定，地方政府（包括直轄市、縣市、鄉鎮市）總預算案未能依限完成時如何

執行，係同於預算法之規定，惟刪除「有部分未經通過，致總預算全案」文

字及第2款第1目後段但書：「但依第88條規定辦理或經立法院同意者，不在

此限。」

民國89年修正預算法，參考地方制度法之規定，刪除第1項「有部分未

經通過，致總預算全案」，另將第1款之「新增科目」改為「新增計畫」，增

列「或經立法院同意者」；第2款之「前目以外之科目」改為「前目以外之計

畫」。　　

叁、問題探討

一、未依規定期限審議完成，未必須實施暫定預算

本條規定地方民意機關若未能於會計年度開始1個月前審議完成，則實

施暫定預算4。我國政府會計年度採曆年制，始於每年1月1日，終於當年12月

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31日，會計年度開始1個月前為11月30日，距開始執行預算尚有1個月時間。

即使未審議完成亦暫不影響各機關預算之執行。例如議會或代表會於12月

20日完成審議，也不必實施本條規定之暫定預算。因此本條宜將「如不能依

第1項規定期限審議完成時」，修正為：「如不能於會計年度開始前審議完成

時」。或曰預算審議完成後尚須經地方政府公布，並辦理分配預算，因此宜

有1個月之前置作業時間。事實上即使立法機關依規定期限審議完成預算，

各地方政府主計機關（機構）亦多有未在會計年度開始前核定各機關分配預

算者，因此辦理分配預算所需時間並非實施暫定預算之理由。又地方政府公

布預算僅是形式，立法機關完成審議程序即可開始執行，假設議會或代表會

於12月31日完成審議，地方政府於次年1月上旬公布預算，也不必實施暫定預

算。

二、新興資本支出及新增科目之執行未具彈性

本條第2款第1目規定，新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完

成審議程序後始得動支。若某項新興資本支出及新增科目具有重大性與急迫

性，俟完成預算審議程序可能緩不濟急。因此宜在法條中賦予適度預算執行

彈性，規定若經議會或代表會同意者不在此限。換言之，縣市政府或公所若

有重大急迫之新興資本支出及新增科目，可函請議會或代表會同意後先予執

行。因總預算案全案完成三讀程序須經相當時間，而重大急迫之新興資本支

出及新增科目為數不多，由議會或代表會專案審查當較快速。

三、未賦予附屬單位預算執行彈性

附屬單位預算如營業基金、作業基金或具營業性質、作業性質，商場經

營環境多變，亟需賦予適度之經營彈性，否則難與一般民營企業競爭。假設

現在市場有一良好投資計畫，眾多企業均積極籌劃投資。公營事業須俟議會

審議預算通過始能投資，而私營企業經董事會決議或受授權總經理決定，其

決策時間遠短於公營事業。公營事業俟議會通過預算後其商機早已消逝，因

此宜賦予附屬單位相當預算執行彈性。彈性不宜過小也不宜過大，過小無法

適應商場之變化；過大則不易控管，易孳弊端。要以大小適中為宜，可規定

附屬單位預算之執行，如因經營環境發生重大變遷或正常業務之確實需要，

報經縣市政府核准者得先行辦理，年度終了再併入決算辦理。

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肆、結論與建議

一、結論

地方政府各項政務之推行須賴財政之支持，預算則為政府施政之具體藍

圖，為分配財政資源之工具，關係地方居民之福祉甚鉅。因此地方制度法明

定行政部門將總預算案送達立法部門，與立法部門審議完成時限。然地方常

有未能依照規定時間完成總預算，致影響預算之執行，其原因分析如次—

（一）天然災害等不可抗拒因素：例如發生地震、颱風等重大天然災害，致

延宕審議完成時間。

（二）立法怠惰：立法機關無正當理由怠惰職權之行使，例如冗長之議事發

言、議員（代表）抗爭、癱瘓議事程序、擱置預算等怠惰行為。

（三）行政首長與立法機關相處不融洽，議會罷審預算，或因分屬不同政

黨，黨同伐異或選舉恩怨所致。

二、建議

經探討地方制度法第40條第3款之缺失，謹提出下列建議—

（一）將「如不能依第1項規定期限審議完成時」修正為：「如不能於會計

年度開始前審議完成時」。

（二）增列新興資本支出及新增科目經議會同意者可先行動支之規定。

（三）增列附屬單位預算之執行，如因經營環境發生重大變遷或正常業務之

確實需要，報經縣市政府核准者得先行辦理，年度終了併入決算辦理。

1.出缺人數係指因辭職、去職、死亡者。

2.繼續經費係指依照法令所設定之條件或期限，可以分期繼續之用的經費，例如完成期限在1個

會計年度以上之工程。

3.歲定經費意指經費之支出期間限制在1個會計年度之內，例如各機關之人事費即屬歲定經費，

只能在編列預算之當期會計年度支用，跨越了會計年度則應停止支用，由國庫回收。

4.暫定預算或稱假預算或預算補救措施，係規範預算未依規定期限完成之執行方式。

注釋

（作者為台北中心面授教師）