사회연구 통권13호(2007년 1호), pp. 73~100

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스와 정부-NGO 관계

- ‘민족화해협력범국민협의회’의 사례를 중심으로 -

1)홍성태

새로운 통치양식으로 거버넌스가 주목받고 있다. 이 논문은 시민사회의 통일운동 상

설협의체로 구성된 ‘민족화해협력범국민협의회’(이하 민화협)의 사례를 중심으로 시민

사회 차원의 거버넌스 수준을 분석하고, 정부-민화협의 관계에서 발견되는 부문 간 거

버넌스의 가능성과 한계를 규명한다. 민화협의 사례는 정부-NGO의 관계뿐만 아니라

한국적 수준에서 시민사회를 하나의 분석단위로 하는 거버넌스의 구성수준과 동학을

이해하는 데 중요한 함의를 제공한다. 김대중정부의 출범과 함께 결성된 민화협은 조

직구성의 측면에서 진보와 보수, 친정부-반정부의 융합을 특징적으로 보여준다. 또한

민화협은 정책과정의 개방성과 활동이슈의 다양성이 두드러지게 나타나고 있다. 하지

만 민화협은 시민사회의 협치적 가능성을 함축하고 있음에도, 정부와의 관계에서는 부

문 간 협치관계의 제한적 성격을 드러내고 있다. 그럼에도 이념적이며 정치적인 갈등

이 상존하며 구조적인 제약이 뒤따르는 통일운동이 시민사회의 협치적 조직화를 부분

적으로 구현했다는 점에서, 민화협은 환경, 여성, 평화, 교육 등과 같은 또 다른 사회적

이슈들을 협치적 공론장치를 통해 해결할 수 있다는 가능성을 보여주었다.

주제어: 국가, 시민사회, 정부, NGO, 거버넌스, 통일운동, 민족화해협력범국민협

의회(민화협)

홍성태 고려대학교 대학원 박사과정. socesti@korea.ac.kr

74 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

1. 머리말

한국의 시민사회는 사회운동을 중심으로 팽창하였다. 1980년대의

거대한 민주화운동의 경험은 권위주의적 국가를 헤게모니적으로 변형

시키기 위한 정치적 공간의 토대를 마련하는데 결정적인 역할을 했다.

그리고 90년대 이후 이른바 시민운동을 중심으로 전개된 시민사회의

팽창(성장)과 분화는 그동안 권위주의국가에 대한 적대적 대상화를 내

면화했던 민중운동 중심의 경향성에서, 사회적 네트워크와 다양한 ‘정

체성의 정치’를 지향하는 새로운 사회운동의 공간창출을 수반했다. 결

국 이 같은 사회운동의 지형변화는 최근의 ‘사회운동의 제도화’를 이끌

어내며, ‘국가-시민사회’ 관계의 새로운 변화에 대한 관심으로 이어졌

다. 제도적으로 안정화되기 시작한 사회운동은 기존의 ‘운동으로서의

시민사회’를 안정된 구조적 긴장을 수반하는 ‘제도로서의 시민사회’로

변형시키고 있기 때문이다(홍성태, 2005).

그러나 이 과정에서 사회운동의 성격과 내용에 관한 논의는 사회운

동의 이론적 지평을 확장함으로써 시민사회 내부의--개념적으로는 새롭

게 출현한 것처럼 보이는--행위주체와 그것의 부문 간 관계양식에 대한

서술적 개념화를 향해 변화되는 경향을 보였던 것 같다. 한국의 사회

과학에서 비정부조직(Non-Governmental Organization: NGO)1)에 대한

관심은 바로 이 같은 이론과 현실의 변화에 의존해 촉발된 것이라 할

수 있다. 그리고 그 관심의 한가운데 정부와 NGO의 관계가 중요하게

논의되기 시작했다.

그렇지만 최근 몇 년 사이에 NGO와 그것을 둘러싼 부문 간의 관계에

대한 연구가 사회과학을 중심으로 대단히 폭넓게 이루어졌음에도 불구

1) 사실 학계에서조차 NGO라는 용어의 혼란스러운 용법은 정리되지 않은 상태이다.

한편에서는 시민사회 내부의 자발적 결사체들을 모두 NGO로 넓게 정의하는 반

면, 다른 한편에서는 시민단체 또는 시민운동조직을 NGO로 좁게 정의한다. 하

지만 분명한 것은 전자와 후자 모두가 경실련, 참여연대, 환경운동연합 등과 같

은 시민단체들을 NGO로 상징화한다는 것이다. 이 글에서 필자는 NGO라는 용

어를 적극적으로 개념정의하기보다 ‘시민사회 내부에서 다양하게 조직된 자율적

구성체 또는 행위자’라는 수준에서 NGO를 논의하고자 한다.

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 75

하고, 연구의 목적과 경향성의 측면에서 서술적이며 규범적인 수준을 넘

어서지 못하고 있다는 비판적 평가를 제기하지 않을 수 없다. 또한 분석

수준에서도 NGO의 다양성에 주목하여 분야별 또는 활동영역별 NGO와

정부의 관계를 살펴보는 미시적ㆍ중범위적 수준의 연구보다는, NGO들

을 단일 부문으로 묶어 친목과 자조, 그리고 서비스를 목적으로 하는 다

양한 시민사회의 행위자집단들뿐만 아니라 사회운동조직들을 NGO로 수

렴시키는 지나친 일반화 경향이 지배적으로 나타나고 있다. 더욱이 기

존의 연구들은 국가(state) 개념과 정부(government) 개념을 등치시키는

경향마저 보이고 있다.2) 정부-NGO 관계는 국가-시민사회의 관계를 행

위자 중심의 분석으로 읽어내기 위한 하나의 필요조건에 불과하다.

이러한 비판에도 불구하고, 최근 NGO에 대한 논의는 개념정의의 논

쟁을 우회적으로 벗어나, ‘새로운 조정기제’(조대엽, 2001)로서 NGO의

역할에 폭넓은 관심을 모아내고 있는 듯하다. 물론 이러한 논의가 국가

또는 시장질서의 대안 자체로서 NGO를 평가하는 것은 아니다. 그러나

적어도 불완전한 시장과 국가의 정책을 보완해주며 시장과 국가의 관계

를 민주적 질서 아래 이끌어내려는, 즉, ‘새로운 통치 패러다임’의 가능

성이라는 측면에서 NGO의 역할은 중요한 함의를 지닌다 할 수 있다.

위와 같은 맥락에서 NGO에 대한 논의는 90년대 이후 꾸준한 연구

성과를 보이고 있는 시민사회론과 최근 들어 사회과학에서 활발한 이

론화 연구가 진행되고 있는--주로 협치(協治) 또는 공치(共治)라는 번역

어로 사용되는--거버넌스(governance) 담론과 긴밀한 연관을 맺고 있다.

거버넌스는 “정부중심의 공적영역과 사적영역 사이의 경계가 허물어지

면서 나타난 새로운 상호 협력적ㆍ의존적인 조정양식, 즉, 통치스타일

의 발전”(Stoker, 1998: 17)을 의미하는 개념으로 이해할 수 있다. 그래

서 거버넌스 논의는 시민사회의 민주화와 정치과정의 다원화, 국가-시

2) 주지하다시피 사회과학에서 가장 많이 사용하는 용어임에도 개념정의에 대한

폭넓은 합의 없이 편의적이며 자의적으로 사용하는 개념이 바로 ‘국가’이다. 그

러나 수많은 국가개념들에 배태된 암묵적 합의의 틀 속에서 국가는 거시적이며

영속적인 성격을 가진 ‘정치경제적 권력의 구심체’로 인식되고 있다. 이에 반해

정부는 단지 특정시기에 권력을 장악한 구체적인 정권, 즉, ‘정치지도자들의 통

치연합’으로 이해될 뿐이다.

76 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

민사회의 발전적 관계양식과 참여민주주의의 확대가 시급히 요청되고

있는 한국사회에서 중요한 이슈로 제기되고 있다.

이 글은 민간통일운동 상설협의체로서--시민단체뿐만 아니라 정당

및 종교단체들이 하나의 운동공간으로 집중한 ‘복합적 형태의 특수

NGO'라고 정의할 수 있는--1998년 9월에 결성된 ‘민족화해협력범국민

협의회'(이하 민화협)의 실험적 사례에 주목해, 시민사회차원의 거버넌

스 구성수준과 정부-민화협의 관계에서 발견되는 부문 간 거버넌스의

가능성과 그 한계를 규명하고자 한다. 사례연구의 성격을 갖는 이 글

이 민화협의 사례에 주목하는 이유는 다음과 같다. 첫째, 민화협은 조

직구성의 차원에서 이념적ㆍ정치적 갈등을 넘어 시민사회의 거버넌스

를 시도하려한 최초의 실험적 사례이다. 특히 통일운동과 같이 이념적

대립이 가장 극심한 영역에서 남남대화를 추구한다는 점은 대단히 주

목할 만한 가치가 있다. 둘째, 민화협은 정부와 NGO의 관계를 거버넌

스라는 맥락에서 그 가능성과 한계를 경험적으로 진단할 수 있는 유용

한 사례이다. 셋째, 민화협은 기존의 논의들에서 다루어지지 않은 구

체적인 사례연구의 대상이기 때문이다. 필자는 이 글을 통해, 비록 시

론적인 수준일지라도, 제도로서의 거버넌스 모델이 추구해야할 정치사

회적 기반을 강조하고자 한다.

2. 정부-NGO 관계와 거버넌스의 정치사회적 구성

1) ‘국가-시민사회’에서 ‘정부-NGO’의 관계로

1990년대 초중반, 한국의 사회과학에서는 서구 ‘시민사회’ 개념의 수

용문제를 둘러싸고 현실적ㆍ이론적 적실성에 관한 논쟁이 있었다.3)

이 논쟁은 국가, 민주주의, 계급, 사회운동, 자본주의의 주제어들과 결합

3) 이와 관련한 논쟁들은 유팔무ㆍ김호기 편(1995)의 「시민사회와 시민운동」으로

정리된 바 있다. 기존의 시민사회 연구에 대한 최근의 비판적 논의로는 정상호

(2003), 오현철(2004), 정태석(2005)의 논의를 참고할 것.

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 77

되어, 다른 한편으로는 퍼거슨(A.Ferguson), 토크빌(A.de Tocqueville),

마르크스(K.Marx), 그람시(A.Gramsci), 하버마스(J.Habermas) 등의 서구

적 개념화를 준거틀로 하여 전개되었다.4) 특히 이 시기의 시민사회론

에서 가장 두드러진 특징은 ‘국가와 시민사회’를 한 쌍으로 간주하는

병렬적 문제의식이었다고 볼 수 있다. 다시 말해, 대부분의 논의들에

서는 시민사회를 국가에 반(反)하는 영역이자 행위자로 인식했기 때문

에, 국가-시민사회를 일종의 영합적 관계로 해석했다. 그리고 국가-시

민사회의 영합적 관계를 규정짓는 매개체가 바로--민중운동, 민주화운

동, 시민운동 등의 개념을 혼란스럽게 내포하고 있는--사회운동이었던

것이다. 그러나 한국의 시민사회에 대한 폭넓은 이론적 합의는 명확하

게 이루어지지 않았다. 또한 이 과정에서 ‘국가-시민사회’를 중심으로

하였던 기존의 논의들은 ‘시민사회’를 독립적인 하나의 분석단위로 설

정함으로써 ‘국가(론) 없는 시민사회론’으로 이어졌던 것 같다.

이러한 상황에서 90년대 후반 이후 시민사회의 중요한 행위자로서

NGO와 국가(정부)의 관계를 중심으로 부문 간 상호작용의 성격과 내

용을 규명하려는 논의작업에 학계의 관심이 집중되기 시작했다. 이는

궁극적으로 시민사회에서 NGO의 영향력 확대, 그리고 국가정책과 시

장질서에 대한 NGO의 적극적 대응이 중요한 이슈로 제기되었기 때문

이다. 이로써 한국의 정치사회학은 90년대 초중반 ‘국가-시민사회’에서

‘국가론 없는 시민사회론’으로, 90년대 후반 들어 새롭게 관심을 불러일

으킨 시민사회의 ‘NGO와 정부’에 대한 관심으로 급속히 이동했다.

하지만 NGO부문의 영향력 증대, 특히 정부와의 관계에 주목한 국내

의 많은 연구들--대표적으로 김영래(1999), 신광영(1999), 이근주(1999),

강명구(2000), 김준기(2000), 주성수(2001), 박상필(2002), 임승빈(2002) 등의

연구--에도 불구하고, 이들 연구들은 사실상 외국의 이론 또는 사례를 소개

하거나 특정 NGO의 활동영역에 주목한 것들이 대부분이었다. 또한 일

부 연구들에서는 정부-NGO의 협력적 파트너십을 규범적인 수준에서 그

4) 대표적으로 김성국(1992), 한완상(1992), 조희연(1994), 김호기(1995) 등의 논의가

전자의 성격을 띠고 있다면, 유팔무(1991), 신광영(1991), 배동인(1992) 등의 논의

들은 후자에 속한다 할 수 있다.

78 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

려냄으로써 두 부문 간의 상호협력 및 보완적 관계를 적절한 설명 없이

이상적인 것으로 간주하기도 했다. 게다가 정부-NGO의 관계에서 ‘국가

= 정부’, ‘시민사회 = NGO’로 수렴 또는 일반화시킴으로써, 마치 정부

-NGO의 관계가 국가-시민사회의 관계와 등치되는 것처럼 잠정적인 결론

을 도출하는 오류를 범하기도 했다. 하지만 이러한 연구정향들은 새로운

정치사회적 변화의 흐름을 읽어가는 데 유용한 지표로서 제시될 수 있다.

특히 정부와 NGO의 관계는 새로운 정치사회적 변화의 한가운데서,

민주주의가 제도적으로 발전하는 사회일수록 대단히 복잡한 양상으로

나타난다. 정부의 정치적 성격에 따라 정부-NGO의 관계가 유동적으

로 변화될 수 있으며, NGO의 유형과 성격 또한 다양한 형태로 나타난

다는 측면에서 정부-NGO의 관계는 일반화로 설명할 수 없는 복잡성과

다양성을 동시에 내포하고 있다.5) 그러나 일반적으로 현대 민주주의

에서 NGO와 정부의 관계는 ‘시민사회의 정치화과정’을 중심으로 한

공공영역과 공공성의 확장에 그 이상형을 두고 있다. 이는 헤게모니적

국가정책에 대한--시민사회의 적극적인 견제장치로서--NGO의 영향력

이 증대되었음을 반증하는 것이다. 궁극적으로 이러한 정치사회적 변

화들은 과거의 국가중심적 통치메커니즘으로부터 현재의 새로운 통치

패러다임에 대한 관심을 이끌어낸 중요한 구조적 요인이었다. 결국 최

근의 거버넌스에 대한 새로운 관심은 시민사회의 성장을 반영하고 있

는 것이다.

2) 거버넌스의 정치사회적 구성

그렇다면 어떠한 형태의 정부-NGO 관계가 거버넌스와 친화력을 갖

는가? 정부-NGO의 관계에 관한 몇몇 학자들의 유형화 작업은 정부-NGO

의 부문 간 거버넌스 구성에 가장 근접한 모델들--기드론ㆍ크래머ㆍ설

러먼(Gidron, Kramer and Salamon, 1992)의 ‘협동형’, 코스턴(Coston,

5) 특히 제3세계의 경우, NGO는 “국가의 권위주의적 성격에 의해 자율성의 침식

과 관변화의 위험요소를 내재하고 있으며 동시에 민주화의 엔진(engine of

democratization)로서 시민사회의 저항을 촉발시킬 수 있는 잠재적 자원”(Marzouk,

1997: 191-201)이라는 이중적 가능성을 내포하고 있다.

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 79

1998)의 ‘공조형’, 박상필(2002)의 ‘협력형’, 신광영(1999)의 ‘협조적 관

계’--을 부분적으로 시사하고 있는 듯하다. 이 모델들에서는 무엇보다

도 심화된 민주적 제도형태를 유지하는 정부의 정책적ㆍ제도적 포용력

과 권위주의적 국가권력으로부터 자율성을 확보한 시민사회 내부의

NGO들이 정부-NGO의 '수평적 연계조건'을 형성하는데 가장 유리한

구조적 조건에 놓여있다는 점을 공유한다. 그렇다고 해서 이들 모델들

을 거버넌스라고 부를 수 있을까? 그럴 만큼 이들 모델들이 거버넌스를

위한 정치사회적 조건과 동학의 구체적인 내용들을 보여줄 수 있을까?

비록 정부-NGO의 적극적인 파트너십이 곧 거버넌스의 형태를 구성

할 수 있다는 문제의식으로 이어질 수는 있지만, 이를 거버넌스라는 이

론적 틀 안에서 이해하기에는 일정한 한계가 따른다. 이는 무엇보다도

거버넌스의 이론화 작업은 추상적이고 규범적인 수준을 벗어나지 못하

고 있고, 둘째, 그 개념도 합의된 모델을 제시하기 어려울 정도의 복잡

성과 다의성을 특징으로 하며, 셋째, 기존의 논의들이 지극히 분절된

형태로 전개되어 왔다는 점에서 그러하다.6) 따라서 거버넌스란 무엇

인가라는 근본적인 물음이 선행되어야 한다.

거버넌스를 이론화하고자 했던 대표적인 몇몇의 선행연구들은

거버넌스를 이해하는 방식에서 다음과 같은 주요 논점들을 공유하는

것으로 보인다. 첫째, 정치경제적 측면에서 거버넌스는 국가실패와 시

장실패에 대한 하나의 대안으로서 출현하였다. 주지하다시피 거버넌스

의 개념과 이론이 등장하게 된 주요 배경에는 세계의 정치경제적 변화

(Jessop, 1998, 2000)와 맞물려 있는, 국가를 중심으로 한 통치양식의 경

향변화(Stoker, 1998)라는 전지구적 수준의 구조변화가 중심에 놓여있다.

6) 현실적으로, 이 같은 거버넌스 개념의 모호성에 기대어 한국의 거버넌스 담론들

은 정부가 주도하는 일련의 ‘제도혁신’을 거버넌스라는 용어로 선점할 수 있었

던 것 같다. 이론적으로도 제솝(Jessop, 1995)이 말한 것처럼, 거버넌스에 관한

이론적 저술들은 절충적이며 비교적 괴리된 양상을 보여준다. 거버넌스의 이론

적 토대들은 제도주의 경제학, 국제관계학, 조직연구, 발전연구, 정치학, 공공관

리 및 푸코에 의해 영향을 받은 이론가들 등 다양하기 때문이다. 거버넌스의 어

원(etymology)과 계보(genealogy)에 관해서는 제솝(Jessop, 1998: 29-32)의 논의

를 참고할 것.

80 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

다시 말해, 1970년대 복지국가의 위기에 따른 국가개입에 대한 전면적

회의론이 제기되면서, 시장합리성을 기치로 한 시장질서로의 회귀를 주

장하는 신자유주의가 정치경제적 국면들에서 지배적인 가치체계를 형

성하기 시작했다. 하지만 이러한 신자유주의 프로그램이 아직도 진행

되고 있음에도 불구하고, 그것에 따른 부작용과 시장으로의 전환이 약

속된 모든 것들을 이행해주지 못한다는 점은 보다 명백해졌다. 결국

이 같은 맥락에서 시장실패와 국가실패에 대한 하나의 대안적 발전모

델로서 거버넌스가 출현하게 된 것이다.

둘째, 정치사회적 측면에서 거버넌스는 새로운 통치패러다임이라는

의미구성을 갖는다. 이런 점에서 거버넌스에 관한 이론화 작업은 통치

양식의 경향변화에 대한 사회과학의 관심을 반영한다. 전통적인 용법

에서 거버넌스는 통치(government)의 동의어로 사용되어왔지만, 새로

운 거버넌스는 발전적인 이론화 작업을 통해 “통치의 새로운 과정에

관련한 통치수단의 변화, 혹은 지배적 질서의 조건변화나 사회가 통치

되는 새로운 방법”(Rhodes, 1996: 652-3)을 뜻하게 되었다. 보다 구체

적으로, 거버넌스의 본질적 의미는 권위에 대한 의지와 통치의 강제력

에 근거하지 않는 통치메커니즘에 그 초점이 맞추어져 있다고 볼 수 있

다. 이런 관점에서 거버넌스는 “외적으로 강제될 수 없는 질서 혹은

구조의 창조”(Kooiman and van Vliet, 1993: 64; Stoker, 1998: 18) 또는

--로즈노우(Rosenau, 1995)가 강조했던--‘권위의 재배치’(relocation of

authority)를 지향하는 개념이라고 해석할 수 있다. 하지만 이처럼 고

도의 추상성을 내포하고 있는 새로운 통치메커니즘으로서의 거버넌스

는 분석수준과 분석단위에 따라 다양한 모델들로 제시되는 다차원적

특성을 갖는다. 거버넌스는 개념의 복잡성과 추상성으로 인해서 학문

분야의 특성과 관심영역에 따라 다양하게 해석되고 있는 것이 사실이

다.7) 그만큼 거버넌스는 다양하고 복잡한 논의구조 안에 놓여있다고

7) 거버넌스의 다차원성은 개념적 다의성과 유연성으로 인해 개념적 혼란을 초래한

다. 거버넌스는 제도적 학문분과에 따라 행정학의 정책연결망(policy net works), 공

공관리(public management), 국제관계학의 정부 없는 거버넌스(governance without

government), 제도경제학의 경제영역에 대한 조정(coor- dination) 및 기업 지배구

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 81

할 수 있다. 하지만 분명한 점은 거버넌스에 관한 다양한 연구와 해석

들이 사회적 행위자들의 새로운 관계방식과 상호작용, 새로운(혹은 성

찰적) 합리성, 네트워크, 조종(steering) 및 조정(co-ordination)양식, 파

트너십, 자기관리능력 혹은 통치능력(governability)의 의미를 함축하는

‘소프트한 통치구조’에 대한 이미지를 공유하고 있다는 점이다.

셋째, 거버넌스의 정치사회적 구성과 동학에 대한 이론적 합의의 필

요성이다. 개념으로서 거버넌스는 새로운 개념이 아니지만, 최근 이에

대한 보다 체계적이며 지속적인 연구가 요구되고 있다. 선행연구들에

서는 중심적인 통치 행위자로서 국가를 다루었지만, 새롭게 제기되는

최근 연구들에서는 국가-시민사회의 관계 및 상호작용에 초점을 맞추

고 있다. 이처럼 거버넌스를 정치사회적 차원에서 접근할 때--쿠이만

(Kooiman, 2003)이 제기한 바와 같이--거버넌스의 이슈들은 국가와 시

민사회의 관계를 중심으로 하는 ‘정치적인 것’과 ‘사회적인 것’ 사이의

상호작용에서 나타나며, 또한 그것들은 상호의존에 대한 인정을 기반으

로 하는 통치의 상호작용 과정에서 다루어진다.

위의 논의내용을 견지할 경우에, 거버넌스는 정부와 NGO라는 행위자

들이 협치적 관계를 추구하는 일종의 행위양식으로 간주될 수 있다. 그

러나 구조적 관점에서 거버넌스가 구현되는 정치사회적 기반과 제도로서의

거버넌스에 천착해야 한다. 무엇보다도 여기에서는 사회적으로 공유된 목

적과 정책과정의 의사소통적 합리성이 민주주의의 질서 아래 어떻게 작동

하는지를 고찰할 필요가 있다.

거버넌스를 기본원리로 하는 정책과정에서는 정부가 정책의 결정권과

집행이라는 궁극적인 역할을 수행하지만, NGO는 정부의 권력남용과 비효

율성을 제어하고 민주적 운영에 대한 참여의 권한을 갖는다. 정책과정을

조(corporate governance), 체계이론의 복잡한 체계의 자기조절(self-regulation), 정

치학의 공-사 파트너십(public-private partnerships), 그리고 World Bank와 IMF에

의해 추진되고 있는 개혁목표로서 좋은 거버넌스(good governance) 등과 같이 대

단히 다의적인 용례로 나타난다. 이 같은 거버넌스가 함축하고 있는 다양한 논의

와 해석, 즉, 거버넌스에 대한 다양한 시각과 모델들에 관한 다차원적 성격에 대해

서는 피에르와 피터스(Pierre and Peters, 2000), 그리고 쿠이만(Kooiman, 2003)의

최근 연구를 참고할 것.

82 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

중심으로 형성되는 정부-NGO의 협치적 관계는 사회정책에 대한 정부의

책임성과 정책과정에 대한 NGO의 정치참여를 동시에 충족하는 합의ㆍ조

정ㆍ협력의 상호의존적 관계방식을 특징으로 한다. 다시 말해, 정부와

NGO의 관계가 공유된 목적을 둘러싸고 협치적 관계수준으로 발전할 때,

국가중심의 거버넌스와 시민사회중심의 거버넌스는 ‘구조적 긴장’을 매개

로 한 수평적 연계구조를 형성할 수 있다. 국가차원의 거버넌스가 정치적

기회구조의 확대를 통해 참여에 대한 법적ㆍ제도적 틀의 확대, 그리고 이

를 기반으로 하는 정책과정 및 의견수렴의 개방성을 특징으로 한다면,

NGO를 주된 행위주체로 하는 시민사회차원의 거버넌스는 국가권력에 대

한 감시와 견제를 참여의 정치, 전문성과 공익성을 중심으로 견인해 가며

정부차원의 열려진 정치공간에 조응한다. 결국 정부와 NGO가 형식적인

협력관계를 넘어 정책과정이나 특수한 사회문제를 해결하는 데 공동의 실

천을 도모할 때 부문 간 정치사회적 거버넌스를 구성할 수 있다.

이처럼 거버넌스의 정치사회적 구성은 부문 간 또는 부문 내의 적극적

인 협치적 상호작용에 의해 이루어지는데, 여기에는 참여에 대한 조직구성

의 포괄성 수준, 정책과정 및 연계의 개방성 수준, 그리고 활동이슈의 다양

성 수준이 상호작용의 구성수준을 분석하는 중요한 지표로 제시될 수 있

다. 그리고 조직구성, 정책과정, 활동이슈에 대한 논의는 시민사회차원의

협치구성과 부문 간 협치적 연계를 동시에 읽어낼 수 있는 경험적 분석의

유용한 분석틀을 제공할 수 있을 것으로 판단된다. 이를 민화협의 사례를

통해 시민사회차원의 거버넌스와 정부-NGO 간의 협치관계의 가능성과 그

한계에 대해 진단해보자.

3. 민화협 출범의 사회적 배경과 쟁점

1) 김대중정부의 대북정책과 헤게모니적 포섭전략

1998년 민화협의 결성은 김대중정부의 포용적 대북정책과 이에 대한

민간통일운동단체들의 전략적 대응이 가져온 결과였다고 볼 수 있다.

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 83

김대중정부의 대북정책은 기존의 정부들과 비교해 볼 때, 다음과 같이

정책적으로 차별성을 나타냈다. 첫째, 김대중정부는 남북간의 적극적

인 ‘대화정치’를 통해 분단의 위기국면을 안정적으로 관리하고자 하는

정책적 의지를 이른바 ‘햇볕정책’으로 표명했다. 이는 당장 통일을 이

루기보다는 그에 앞서 냉전적 남북관계를 해소하고 화해와 협력을 골

자로 하는 새로운 남북관계를 형성하는데 일차적인 의미를 부여한 것이

었다. 둘째, 김대중정부의 민간통일운동에 대한--비록 제한적이기는 하지

만, 과거에 비해 포용적인--‘정치적 개방성’은 남북대화뿐만 아니라 남남

대화의 공론장을 마련하는데 중요한 토대를 제공했으며, 민간통일운동 및

민간교류의 활성화를 가져왔다.8) 이는 통일논의에서 정부와 NGO가 협

력적 관계를 추구할 수도 있다는 관측을 상징적으로 보여준 대목이라 할

수 있다. 셋째, 김대중정부는 대북정책을 통해 정치적 돌파구를 모색하려

는, 즉, 정치적 헤게모니의 전략지로서 대북정책에 집중했다. 햇볕정책에

나타난 높은 지지율은 김대중정부가 다른 분야에서 저지른 실책으로부터

감수했어야 할 정치적 부담을 일정부분 덜어주었다는 해석도 가능하다.9)

넷째, 김대중정부는 대북정책을 안정적으로 추진함과 동시에, 출범

초기부터 제기되었던 권력기반의 취약성을 극복하기 위해 시민사회로

부터 표출되는 견제와 감시의 일부 자율적 시선들을 자신의 지지기반

으로 포섭하려는 정책들을 적극적으로 추진했다. 김대중정부 출범 초

기 ‘민화협’의 결성은 이 같은 포용적 대북정책 또는 헤게모니적 포섭

정책의 전형적 양상을 보여준다.

8) 이는 몇 가지 통계수치만 보더라도 분명해진다. 통일부에 따르면, 김대중정부

이전 한해 평균 100건도 미치지 못하던 북한방문 인원수가 1997년 이후 비약적

으로 늘어나 1998년 3,317명, 1999년 5,599명, 2001년 8,851명, 2002년 12,825명으

로 급증했다. 2003년 햇볕정책을 이어받은 노무현정부의 출범이후에도 경제와

문화교역이 증가함에 따라 2004년 26,213명에서 2005년 87,028명으로 집계되었

다. 자세한 내용은 통일부(2002, 2006)를 참조할 것.

9) 김대중정부의 대북정책에 대한 국민의 지지율은 대단히 높았다. 통일부와 국정

홍보처가 1998~2002년도까지 총 9차례에 걸쳐 조사한 국민여론조사의 결과에

따르면, 1998(3-6월)년 86.9%, 1999(1-12월)년 65.6%, 2000(5-8월)년 93.7%,

2001(7-12월)년 76.8%, 그리고 2002(1-4월)년 73.5% 등으로 김대중정부의 햇볕정

책에 대한 지지율은 평균 79.8%를 기록했다. 이는 국정수행의 지지율에 비해

거의 20% 이상 높은 수치였다.

84 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

그러나 민화협 결성이 김대중정부의 헤게모니적 포섭정책만으로 이

루어진 것이라고 단정지을 수는 없다. 대북정책을 둘러싼 국가-시민사

회의 대대적인 관계변화는 정부의 헤게모니적 포섭전략에 전략적으로

조응한 민간통일운동의 (비판적) 참여를 통해 이루어졌기 때문이다.

민화협을 통한 민간통일운동의 재편성을 시도한 통일운동진영은 과거

보다 비교적 유연화되고 개방화된 정부와 협력관계를 형성하여 통일운

동의 제도화와 공식화를 도모하고자하는 전략적 계산이 있었다. 반면

전통적 통일운동의 입장을 고수하는 쪽에서는 민화협의 관변화를 우려

하며 극히 비판적인 태도를 견지했다. 여기에서 중요한 것은 이 양자

가 김대중정부의 햇볕정책을 다르게 인식하고 있었던 것이 아니라, 햇

볕정책에 민간통일운동이 어떤 태도를 취할 것인가 하는 문제에 보다

근본적인 견해차를 가졌다는 점이다.10)

요컨대 민화협의 결성배경에 대한 이러한 통일운동진영의 적극적인

태도와 비판적 태도의 양분화는 사실상 김대중정부와의 정치적 관계,

관변화의 우려, 그리고 정부로부터의 통제 및 그로부터의 자율성 상실

이라는 문제가 복합적으로 교차작용한 것으로 보인다. 하지만 민화협

을 통해 민간통일운동의 영향력 확장과 북한과의 효과적인 민간교류

및 통일정책의 공론화 등에 대한 기대가 일부 통일운동진영을 포함한

대다수 NGO들의 참여폭을 넓히는 계기가 된 것은 분명하다.

2) 민화협 출범의 사회적 쟁점

민화협의 정관에 따르면, 민화협은 “민간차원에서 민족의 화해협력과

평화통일을 위한 제반사업을 수행하는 정당, 사회단체의 상설협의체”

(민화협, 2006)라고 스스로를 규정하고 있다. 민화협은 민관합작과 좌우

합작, 그리고 대규모 상설협의체라는 점에서 처음부터 다음과 같은 사

10) 김대중정부는 출범 초기인 98년, 북이 제안한 ‘8.15 통일대축전’을 수용하겠다

고 밝히면서 ‘범민련’과 ‘한총련’을 배제한다는 강경한 입장을 표명했다. 이는

김대중정부의 대북정책이 보여주는 ‘포섭과 배제’의 원칙을 단적으로 보여주는

사례이다. 이와 관련해, 햇볕정책이 민간통일운동에 어떠한 영향을 미쳤는지

에 대해서는 이승환(2002)의 논의를 참고할 것.

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 85

회적 쟁점들을 안고 있었다. 우선, ‘관변화의 위험’이다. 민관합작의 문

제는 민화협 결성 전부터 ‘관변화 기구’로서의 민화협을 우려하는 일각

에서 민화협 비판의 핵심으로 작용했다.11) 하지만 민화협은 민간통일

운동의 대중화와 집중화 전략의 모색 과정에서 구성된 만큼, 민관합작

에 의한 관변화의 위험성이 높은 게임은 자율적이며 합리적인 조직구성

과 운영을 통해 융통성 있게 대처할 수 있다는 입장을 견지해왔다.

다른 한편으로 민화협을 둘러싼 외부의 논쟁만큼 민화협 위상에 대한

내부의 논란 역시 적지 않게 표출되었다. 하지만 위상문제와 관련해 민

화협 관계자들은 중국과 대만의 교류증진 과정에서 ‘반관반민’(半官半

民)의 성격을 지닌 중국의 ‘해외교류기금회’와 대만의 ‘해협양안관계협

의회’가 중요한 사회적 역할을 하고 있다는 점에 주목해, 민화협 위상

제고의 가능성을 논의했다. 그럼에도 불구하고 민화협은 관변화의 위

험과 참여단체들의 자율성 침식 등과 같은 쟁점들에 대해 지속적인 내

부의 긴장상태를 유지해야만 했다.

둘째, ‘진보와 보수의 공조’에 따른 이념조율의 쟁점이다. 해방이후

진보와 보수의 이념적 경쟁과 갈등은 비단 개인의 차원뿐만 아니라 운

동조직들 간의 관계에서, 그리고 제도적 틀 안에서도 첨예하게 유지되

어왔다. 하지만 민화협은 특히 좌우대립이 가장 극심한 형태로 나타나

는 통일문제에서 보수와 진보의 적대적 관계를 공유된 목적으로 구성된

협의적 관계로 탈바꿈한 새로운 시도로 평가되었다. 그만큼 민화협 출

범의 사회적 쟁점이란 것은 사실상 대부분이 진보와 보수의 어울림, 합

리적 경쟁 혹은 공존의 가능성 여부 등에 맞추어져 있었다.

11) 예컨대, 민주노총은 “화해를 빙자해 한국자유총연맹 등 통일논의에 부적절한

단체들까지 얼기설기 엮어놓았다”며 민화협 불참의사를 밝힌 바 있으며, 전국

연합과 참여연대도 참여여부를 유보했다. 당시 김선문 민화협 사무처장은 “집

권당의 부총재가 상임의장인 것을 두고 민화협을 관주도의 단체라고 단정해

버리는 것은 옳지 않다, 여러 사람이 공동의장직을 맡고 있지 않은가. 범민련

이나 한총련 등 일부에서 관변단체라고 비판하고 있는데, 조건이 성숙되면 이

들 역시 민화협에 참여할 수 있도록 여건조성에 나설 것이다”라고 지적했다(월

간「말」1998, 12월호, 158-9쪽). 하지만 이들 비판적 단체들은 2006년 현재까

지도 민화협에 가입하지 않고 있다.

86 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

셋째, ‘방북창구의 독점’은 민화협을 둘러싼 또 다른 사회적 쟁점이었다.

김대중 대통령은 1998년 9월 국민회의 당직자들로부터 주례보고를 받는 자

리에서 민화협의 향후 역할 및 위상과 관련해 중요한 발언을 했다. 그것은

“북한왕래나 방문의 경우 민화협을 거쳐 사무처리가 되었으면 한다”는 내

용이며, 이에 당시 집권여당인 국민회의 쪽에서는 “그동안 무질서하게 진행

되었던 민간차원의 방북사업을 사전 조정하는 역할을 민화협에 맡기겠다는

의지”라고 분석했다.12) 하지만 민화협이 방북창구의 역할을 맡게 될 것이

라는 전망이 공론화되자, 이에 대한 비판이 제기되었다. 그 비판의 요지는

민화협의 방북창구 독점이 그 동안 방북창구의 다원화를 주장했던 민간통

일운동의 기본입장과 배치된다는 것이었다. 그리고 민화협이 정부로부터

‘힘’은 얻을지 모르지만, 정부와 정보기관의 영향력으로부터는 자유롭지 못

할 것이라는 관측마저 제기되었다. 즉, 정부의 적극적인 포섭전략이 민화

협의 친정부적 관제화의 길로 이끈다는 목소리였다.

이처럼 민화협의 출범을 둘러싸고 쟁점화 되었던 대다수의 논의들은 정

부-민화협, 민화협-비(반)참여 단체, 그리고 민화협의 내부관계자들을 중심

으로 폭넓게 전개되었으며, 민화협은 이러한 비판을 토대로 통일운동 상설

협의체로서의 위상과 역할, 그리고 조직적 정체성을 구체화시킬 수 있었다.

4. 민화협의 거버넌스 구성수준: 조직구성, 정책과정, 활동이슈

1) 조직구성의 포괄성

민화협에는 정당, 종교, 시민단체들로 이루어진 180여개의 회원단체

들이 참여하고 있다.

민화협의 회원단체들은 앞서 논의한 바와 같이 진보-보수, 친정부-비정

부-반정부적 성향에 이르는 이념적ㆍ정치적 다양성을 특징으로 한다.

12) 월간「말」(1998, 12월호), 160쪽.

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 87

활동영역

대표적 회원단체의 이념적 스펙트럼단체수진보적 성향의 보수적 성향의

회원단체 회원단체

교육학술

전국교직원노동조합 한국교원단체총연합회 13

시민사회

전국철거민협의회중앙회 한국자유총연맹 46

여성 한국여성단체연합 한국여성단체협의회 16

청년 한청협전국동지회 한국청년회의소 12

통일운동

자주평화통일민족회의 민족통일중앙협의회 36

기타노동ㆍ농민(7), 법조(1), 문화ㆍ예술(21), 경제(6),

보건의료(2), 종교(14), 직능(28), 정당(3)62

합계 185

대표적 회원단체들의 이념적 스펙트럼(2004년 기준)

민화협은 회원단체의 유형과 정치적 성향이 매우 다양하게 분포되

어있다는 측면에서--비록 참여의 적극성과 영향력은 다르지만--시

민사회의 협치적 조직구성의 수준을 파악하는데 유용한 사례이

다.13) 에서 제시한 것처럼, 민화협의 대표적인 회원단체들은

대단히 양극적인 이념적 스펙트럼 위에 배치될 수 있다. 뿐만 아니

라 민화협에서 보수와 진보의 공존양상은 개별단체들과 정부와의

관계를 중심으로 한 정치적 친화성에 의해 더욱 복잡한 관계지형을

형성하고 있다. 그래서 민화협의 조직구성의 수준을 분석하기 위

해서는 앞서 살펴본 회원단체들의 이념적 성향뿐만 아니라 정부와

의 관계를 포착해야할 필요성이 있다. 김대중정부는 민주적 포섭

과 (제도적) 배제를 핵심으로 하는 헤게모니 정책을 통해서 과거 운

동단체 중심의 이념적-정치적 성향의 동질적 관계를 사회단체 중심

13) 사실 에서처럼 특정단체의 이념적 성격을 진보와 보수라는 이분법에 의

해 가늠하는 작업은 판단척도 및 기준의 모호성에 의해 자의적이며 주관적인 해석으로 치부될 수 있다. 그래서 이 글에서는 민화협의 회원단체들에 대한 이념적 스펙트럼을 좀 더 객관적인 논의 위에서 제시하기 위해, 사회운

동조직유형에 관한 조대엽(1995)의 사례연구에 근거해 ‘정체도전적’-‘정체성원적’ 시민단체의 분류기준을 진보와 보수에 대한 분류기준으로 활용하였다. 그리고 민화협의 회원단체 현황은 2006년 현재 민화협 인터넷 홈페이지

를 참조하여 재구성했음을 밝혀둔다.

88 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

친정부적성향

↑정부 친화성

↓

반(비)정부적성향

진보 ← 이념적 성향 → 보수

민주적 포섭형 종속형

갈등형(진보적 자율형)

야당형(보수적 자율형)

회원단체의 이념적 성향과 정부 친화성에 따른 유형화

의 비동질적이며 다원적 관계로 확대시켰기 때문이다. 따라서 회

원단체가 보수적이냐 진보적이냐의 문제가 때로는 친정부적이냐

반(비)정부적이냐 하는 문제와 일정한 상관관계를 맺고 있는 것은

사실이지만, 김대중정부 출범이후 ‘진보-보수’ 대 ‘반(비)정부-친정

부’의 경향성이 일관되게 상응하는 것으로 파악하기는 어렵다.14)

결국 아래의 에서처럼 회원단체의 이념적 성향과 정부와

의 정치적 관계를 교차연계하여 설명해야할 필요가 있다.

정부와 NGO의 정치적 관계는 위의 에서처럼 NGO의 이념

적 성향과 정부 친화성에 따라 크게 네 가지 형태로 유형화할 수 있다.

우선 ‘민주적 포섭형’은 민주화 이후 정부의 헤게모니적 성격변화를 잘

보여주는 대목으로서, 비교적 진보적인 성향의 사회단체들이 정부정책에

조응하는 양상이 특징적이다. 경실련과 흥사단의 경우가 이 같은 정부

의 성격변화에 따라 민주적 포섭형으로 변화한 가장 근접한 유형에 속

한다 할 수 있다.

둘째, ‘종속형’은 보수적 성향과 친정부적 성격이 교차연계된 유형으

로서 이른바 ‘관변단체’가 이에 속한다. 전통적으로 정부와 공생관계를

14) 특히 진보적인 단체들은 반드시 정부와의 정치적 관계에 상응하지 않는 것으로 보인다. 이는 진보적 성향이 가지는 변화의 폭과 보수적 성향의 변화가능성이

서로 다르기 때문이며, 김대중정부의 정책이 가지는 헤게모니적 성격이 진보적 운동정치의 급격한 분화를 유도했기 때문인 것으로 판단된다. 이에 보수적 관변단체들은 낮은 변화의 가능성을 가지지만, 진보적 사회단체들은 헤게모니 정

부의 성격에 상응해 운동의 제도화를 시도해 변화하기도 했다.

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 89

유지해온 종속형은 대개 정부로부터 재정적, 법적으로 육성ㆍ지원된다.

이런 관계방식은 정부와 지배권력으로부터의 정치적 종속을 의미한다.

대표적으로 새마을운동중앙협의회와 한국자유총연맹, 그리고 민족통일

중앙협의회 등과 같은 정부 후원적 단체들이 종속형에 속한다.

셋째, ‘갈등형’ 혹은 ‘진보적 자율형’은 사회운동의 성격이 중심적으

로 나타나는 유형으로서 반정부-비정부적 경향을 내재하고 있다. 반정

부적 성향을 가진 갈등형의 가장 대표적인 단체로는--민화협에 참여하

지 않은 민주노총과 한총련, 범민련을 포함해--전교조, 전농, 자주평화

통일민족회의 등 민중운동의 역사적 궤적을 읽어내기에 충분한 운동의

급진성을 표방하는 단체들을 들 수 있다. 이에 비해 비정부적 성격의

진보적 자율형은 소극적인 갈등형의 형태로서 부문운동 영역에서의 자

율성과 전문성을 기반으로 하는 저항적 성격을 보인다. 이들 단체들

중 일부는 민주화가 확산됨에 따라 생긴 정치적ㆍ합법적 공간의 확장

에 의해 ‘정치비판의 공론화’를 이끌어내며, 때로는 갈등형의 민중운동

단체들과 연대를 시도하기도 했다. 한국시민단체협의회, 한국여성단체

연합 등이 이러한 저항적 성격의 진보적 자율형에 속한다.

마지막으로 ‘야당형’ 및 ‘보수적 자율형’은 보수적 성향과 반(비)정부

적 성향을 동시에 내포하는 특징을 보인다. 보수-우익적 단체가 한국사

회에서 반(비)정부적 성향을 동시에 추구하기 시작한 것은 비교적 최근

의 일이다. 민주화 이후 정부의 헤게모니적 성격변화는 정치적 개방의

확대와 정책의 이념적 절충으로 인해 일부 보수단체들의 반정부 정서를

가중시키거나 정부와의 종속관계로부터 이탈하려는 시도로 이어졌다.

대표적으로 한국노총과 전경련의 역사가 이를 대변한다. 사실 전경련

은 ‘작은정부’를 통해 시장규제 완화와 유연화를 추구하기 때문에 발전

국가를 경험한 한국의 국가권력에 대해 저항적일 수밖에 없다. 그래서

경제조직을 대표하는 대부분의 단체들은 야당적 특성뿐만 아니라 규제

적 국가권력에 대응하기 위해 정치적 자율성을 확보하려고 노력한다.

하지만 이 같은 이념적 성향과 정부와의 정치적 관계를 통한 교차연

계는 정치적 국면에 따라 다양하게 변화할 수 있는 가변적 속성을 전제

한다. 과거 민주화 이전의 권위주의적 국가성격 하에서 이루어진 민주

90 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

화운동은 당대의 정치국면에서 ‘진보적인 것’으로 해석하기에 충분한

시대적 배경에 놓여있었다. 그러나 민주화 이후 국가성격의 헤게모니

적 변화는 민중운동을 중심으로 배출된 진보의 성격과 내용을 ‘다차원

적인 것’으로 만들었다.

요컨대 민화협은 회원단체들의 이념적 차이, 그리고 정부와의 상이

한 정치적 관계를 함축하고 있음에도 불구하고, 이를 하나의 협의체 형

태로 발전시킨 정치적ㆍ이념적 중층성이 특징적으로 나타난다. 이 같

은 민화협의 조직적 편제는 ‘조직구성 수준의 포괄성’을 설득력 있게

보여준다. 그러나 민관합작기구의 성격을 내포하고 있는 민화협은 이

같은 시민사회 차원의 거버넌스가 중요한 원리로 작동하고 있음에도

불구하고, 동시에 정부차원의 실질적인 조직적 참여와 연계가 부재하기

때문에 부문 간 거버넌스의 관계는 사실상 매우 제한적인 것으로 해석

될 수밖에 없다.

2) 정책과정의 개방성과 부문 간 정책연계의 비공식성

그렇다면, 민화협의 정책과정에 관한 거버넌스의 구성수준은 어떠

한가? 이것은 민화협의 정책과정이 어떠한 방식으로 이루어지는지, 그

리고 정부와의 정책연계가 어느 수준에서 작동하는지를 파악함으로써

구체적으로 접근할 수 있다. 이를 위해서 다음과 같은 세 가지 평가항

목에 주목하면서 구체적인 논의를 이끌어낼 필요가 있다.

첫째는 정책범위의 내용과 특성이다. 민화협의 정책은 ‘남북화해 및

협력’, ‘남남대화를 통한 합의도출’, ‘회원단체 지원사업’이라는 3대 정

책방향을 기본 골자로 하고 있다. 우선 ‘남북화해 및 협력’의 정책방향

은 냉전에 의해 공고화된 분단구조의 현실을 극복하고자, 민간차원의

적극적인 역할과 합의구성의 필요성을 강조한 것이다. 또한 분단국가

에 의해 양분된 시민사회 내의 이념적 차이와 갈등을 민족화해와 평화

통일에 대한 사회적 합의를 통해, 즉, 남남대화로서 조율하자는 의미에

서 ‘소통구조의 합리화’를 추구한다. 회원단체에 대한 지원사업 역시

넓은 의미에서 이러한 남남대화의 과정으로서 이해되는데, 여기에는 민

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 91

화협의 회원단체에 대한 ‘자기조직화와 연대의 활성화’가 주된 정책목

표로 나타난다.15) 이처럼 민화협의 정책범위를 구성하고 있는 각각의

정책내용들은 민간차원의 적극적인 역할과 남남대화를 통한 사회적 응

집력을 강조하고 있다.

둘째는 정책과정의 경로와 특성이다. 민화협의 정책과정은--정책의

제설정, 정책결정, 정책집행, 그리고 정책평가의 일련의 과정들이--압축

적으로 이루어진다는 점에서 일원화의 특성을 보이는 동시에, 정책에

대한 평가가 다원화된 형태로 전개된다는 점이 특징적이라 할 수 있다.

정책과정의 일원화는 정책위원회가 정책의제의 설정에서부터 정책결정

및 평가에 이르는, 정책과정 전반에 걸쳐 다중적 역할을 수행한다는 점

에서, 즉, 탈관료적 정책과정을 지향한다는 점에서 주목할 만하다. 다

른 한편, 민화협의 정책과정에서 특징적인 것은--조직구성이 이념과 정

치적 견해의 차이를 인정하며, 협치적 형태의 구성력을 보인다는 특성

과 상응하는 것으로--정책과정에서 제기되는 다양한 토론들이 한 곳에

정주하거나 결정되지 않고 여러 차원의 층위에서 논의되는 정책평가의

다원적 성격을 내포하고 있다는 점이다. 따라서 민화협의 정책과정은

획일화와 상부조달식의 일방적 의사소통구조를 강조하는 위계적ㆍ관료

적 의사결정체계와는 다른, 정책과정의 일원화에 따른 압축성과 그에

대한 권력의 분산과 의사소통의 합리성 모색하는 다원화의 형태에 초

점이 맞춰져 있다. 다시 말해, 민화협의 정책과정은 의사소통구조의

개방성을 추구한다고 요약할 수 있다. 셋째는 정부-민화협의 부문 간

정책연계의 방식과 수준이다. 한국의 정부는 통일논의를 하는 데 대북

정책 결정체계의 폐쇄성, 즉, 의사소통 구조의 단절된 형태를 고수하고

있다. 이는 민화협이 민관합작기구로서 정부와 형식적으로는 협력적 관

계를 맺고 있음에도 불구하고, 실질적인 공조체제를 구축하지 못하는 한

국정치의 이념적ㆍ구조적 한계라 할 수 있다. 결국 이 같은 조건 하에서

15) 그러나 이것이 ‘조직강화노선’을 뜻하는 것은 아니다. 민화협 사무처장이 밝힌

바와 같이 민화협은 “‘생각의 다양성’을 넘어 아예 ‘다른 생각’을 하는 단체들

이 참여하고 있으며, 바로 그 이유 때문에 느슨한 네트워크로만 존재”(정현곤,

2005)하기 때문이다.

92 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

민화협이 정부정책에 참여하는 방식이란 주로 비제도적 참여의 형태--예

컨대, 캠페인, 서명운동 및 유인물배포, 성명서 발표, 기자회견 등--에 의

해 이루어지고 있는 실정이다. 궁극적으로 이러한 참여 방식은 정부정

책에 대한 입장표명과 이후의 실천의지를 밝히는 수준에 한정되었다.16)

다른 한편, 민화협은 정책사업을 통해 정부정책에 대한 적극적인 참

여의 의지를 보이기도 했다. 대표적으로 1998년의 ‘남북기본합의서 이

행ㆍ실천을 위한 국회 결의안 국회청원’과 1999년 ‘비전향장기수 송환

문제 통일부 건의’ 등의 활동을 들 수 있다. 정부의 폐쇄적 의사결정구

조 하에서 이루어진 이 같은 대정부정책건의 활동은 적극적인 형태의

정책참여의 단면을 보여준다. 그러나 민화협의 정부정책 연계방식에서

포착할 수 있듯이, 민화협은 주로 비제도적 형태의 참여방식에 의존하

고 있다. 결과적으로 정부와 민화협의 부문 간 정책연계에서 두드러지

게 나타나는 현상은 “닫힌 문을 두드려 응답하기를 기다리는”, 정책참

여와 수준에 대한 비제도적ㆍ비공식성이라는 한계로 파악된다.

3) 사업과 활동이슈의 다양성

1990년대 이후 전개된 통일운동은 과거와 달리 대중동원의 운동이라

는 점에서 후퇴하였지만, 시민사회와 사회운동의 분화에 따라 조직적인

측면에서 많은 발전을 이루었다. 즉, 학생과 재야단체를 벗어나 노동,

농민, 여성, 환경, 인권, 시민운동 등으로 통일운동의 외연이 확장된 것

이다(임현진, 2000). 민간통일운동은 ‘침체된 대중동원의 극복’이라는

문제의식을 중심으로, 확장된 대중적ㆍ조직적 연결망을 통해 과거의 운

동방식으로부터 변화를 추구하기 시작했다. 따라서 통일운동의 내용과

사업도 과거의 정치적, 군사적인 일변도의 한계를 인지하며 운동의 급

진화 경향에서 유연화된 운동방식으로의 전환을 통해 이념, 내용, 정책,

전술 등의 변화에 적응해야 했다. 민화협은 이 같은 민간통일운동의

16) 예컨대 민화협은 결성직후인 1998년 9월부터 2000년 8월까지 모두 7차례의 기

자회견과 성명서를 통해 정부정책에 대한 입장을 밝힌바 있다. 하지만 여기에

서 민화협은 정부정책에 대한 간접적 참여의 방식, 즉, ‘입장과 촉구’라는 측면

에서 지극히 소극적인 자세를 보여주었다.

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 93

변화된 양상을 잘 반영하고 있다. 민화협의 사업유형과 활동이슈에 대

한 구체적인 논의는 민간통일운동의 외연확장과 시민사회의 협치적 관

계방식을 읽어내는데 유용한 사례를 제공한다.

민화협은 민간통일운동의 구심체로서 단기적으로는 자신의 위상을

정립하기 위해 시민사회 내부의 다양한 조직들을 회원단체로 구성하고

있으며, 장기적으로는 민족의 화해와 협력, 그리고 통일을 이루기 위한

체계적이고 계획적인 사업의 진행을 기본방향으로 하고 있다. 좀더 구

체적으로, 민화협(1998)은 ①남북기본합의서의 정신을 실천하고, ②국

민들의 폭넓은 참여의 바탕 위에서, 그리고 ③참가단체의 자발적이고

능동적인 참여를 보장하고 수렴하는 방향에서 사업을 전개한다는, 사업

의 ‘3대 기본방향’을 제시하고 있다.

이 같은 사업의 3대 기본방향에 의해 계획된 사업들은 민화협 결성

직후부터 다양한 형태로 전개되었다. 민화협의 사업은 목적과 특성,

그리고 활동방식에 따라 크게 네 가지 유형--문화사업, 학술ㆍ정책사업,

기념사업, 대정부청원사업--으로 구분할 수 있다. 민화협의 사업 중 가

장 많은 비중을 차지하는 ‘문화사업’은 민화협 활동의 규모와 일반적

특성을 보여주는 대표적인 사업이라고 할 수 있다.

예를 들어 2000년 8월에 개최되었던 ‘6.15남북공동선언 실천을 위한 통

일맞이 대축전’은 민화협의 문화사업을 상징적으로 보여주는 사례였다.17)

다음으로 ‘학술ㆍ정책사업’은 ‘6.15남북공동선언’ 이후 확산된 ‘남남대

화’의 필요성을 적극적으로 풀어가려는 의지에 중요한 문제의식이 놓여

있다. 대표적으로 ‘정당ㆍ종교ㆍ시민사회단체 공동회의’18)를 비롯해, 정

17) ‘통일맞이 대축전’은 민화협과 온겨레 손잡기운동본부의 공동주최로, 통일부,

행정자치부, 문화관광부 등 정부차원의 후원이 이루어진 대규모 문화행사로서

정당, 종교, 시민사회단체들의 협력적 관계를 통한 통일운동의 문화를 만들어

갈 것을 핵심적인 취지로 삼았다. 이 사업은 통일마라톤대회, 정당ㆍ종교ㆍ시

민사회단체 공동회의, 통일맞이 대동제 등 다양한 부대행사들을 개최했다. ‘통

일맞이 대축전’을 위해 구성된 임원현황만 하더라도 대략 400여명으로 파악되

었으며, 언론보도 역시 57건에 이르렀다(민화협, 2000a: 90-118).

18) ‘정당ㆍ종교ㆍ시민사회단체 공동회의’는 2005년 현재까지 모두 네 차례 개최되

었다. ‘6.15남북공동선언 실천방안’(2000. 8. 14)을 기본의제로 공동회의를 정기

94 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

기적으로 이루어지는 국민여론조사사업, 포럼, 학술토론회, 간담회 등은

남남대화의 새로운 출구를 모색하려는 중요한 일환으로 평가되고 있다.

민화협의 ‘기념사업’은 ‘7.4남북공동성명’, ‘남북기본합의서’, 그리고

‘6.15남북공동선언’ 등과 같이 남북관계에서 화해와 협력의 상징적인

역사적 사건들을 실천으로 옮기기 위한 목적의식이 담겨있다. 남북간

화해와 협력의 대화내용에 대한 실천의 필요성을 촉구하고, 이를 민간

차원에서 적극적으로 견인해 나가려는 것이다. 아울러 민화협은 ‘대정

부청원사업’을 통해 ‘남북기본합의서 관련 국회 결의안 청원’, ‘비전향

장기수 송환문제’, ‘대북지원촉진법 제정촉구’ 등과 같은 북한ㆍ통일관

련 쟁점들을 정부에 건의해 긍정적이며 가시적인 성과를 얻어내기도

했다. 이 같은 대정부정책건의 활동에서 나타나는 민화협과 정부의 관

계는 단순히 통일시대에 조응하는 관계가 아니라, 상호견제와 합리적

대안을 추구하는 관계로의 발전적 기로에 놓여있다고 해석할 수 있다.

이렇듯 민화협의 활동방식 혹은 운동방식은 ‘실사구시’(實事求是)적

자세에 입각한 통일운동의 유연적 변화를 내포하고 있다. 민화협의 운

동은 과거 관변적 통일운동단체의 이념적 한계와 국가주도의 이데올로

기적 반공규율에 의한 교육의 제도화 및 역사왜곡의 편향성뿐만 아니

라 급진적 통일운동진영의 비합법적 운동방식을 극복하고, 이를 운동공

간으로서의 민화협 내부에서 조율해내는 통일운동의 ‘구심적 자율성’을

특징으로 한다. 특히 민화협의 활동에서 정부의 후원이 ‘명목적’ 수

준에서 이루어진다는 점은 민화협의 자율성을 반증하는 대목이다.

민화협의 재정은 회원단체의 회비에 크게 의존하고 있으며, 후원회 등

으로부터 조달되는 특별회비에 의해 자립적으로 충원되고 있기 때문이

다. 결국 민화협의 활동에서 두드러지는 재정상의 자율성은 정부후원

의 문제로부터 제기될 수 있는 종속적 관제화의 위험에서 민화협이 상

당부분 자유로울 수 있었던 중요한 요인으로 작용했던 것 같다.

화하기 시작해, ‘민족의 화해와 국민통합 및 한반도 평화실현’(2003. 12. 11),

‘광복 60년, 평화와 통일을 위한 한국사회의 과제’(2004. 12. 13), 그리고 ‘남북협력

과 평화비용’(2005. 12. 13)이라는 기본의제를 중심으로 남남대화를 추진해왔다.

자세한 내용은 민화협(2000b, 2003, 2004, 2005)을 참조할 것.

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 95

5. 맺음말

시민사회의 의미는 시간, 공간, 이론적 시각, 그리고 정치적 신념을 가

로질러 대단히 다양하게 변화해왔다. 16세기 서구의 정치사상에서 시민

사회가 국가에 속한 것으로 칭해졌다면, 오늘날의 경향은 국가에 대조되

는 시민사회의 용법을 강조한다. 또한 시민사회를 공공영역으로 취급하

려는 현재의 경향에 반해, 헤겔의 19세기 시민사회의 개념은 사적영역의

시장을 포함했다. 현대의 많은 논의들이 갈등과 분화의 장소로서 시민

사회를 동일시하는 것과 달리, 1930년대 그람시의 저작에서 시민사회는

계급적 헤게모니가 지지와 동의를 생성해내는 하나의 영역으로서 간주

되었다. 그리고 보다 최근의 시민사회는 자발적 결사체들을 중심으로

하는 ‘정치적 공간’(Scholte, 2002: 283)으로 변화하고 있다.19)

정치적 공간으로서 시민사회는 행위자들의 다양한 정치적ㆍ이념적

차이가 대립과 공존의 상호작용 과정을 통해 공식화ㆍ제도화되는, 정치

적 이해관계를 둘러싼 경쟁의 영역이다. 그런 의미에서 시민사회는 역

사적으로 불안정하며, 정치적 국면에 따른 지속적인 성격의 변화가능성

이 잠재되어 있다. 이 같은 시민사회의 잠재된 변화가능성은 궁극적으

로 국가와 시장의 성격 및 관계방식의 변화에 조응하는 것이다. 이런

점에서, 우리는 최근 한국의 시민사회가 추구하려하는 새로운 질서의

변화양상들 한가운데에서 거버넌스 구성의 원리와 동학을 분석하는데

유용한 경험적 자원을 발견할 수 있다.

이 글은 민화협이라는 복합적 형태의 특수 NGO의 실험적 사례에서

발견되는 한국 시민사회의 협치적 구성수준과 정부-민화협의 부문 간

거버넌스에 대한 한계와 가능성을 논의했다. 앞서 살펴보았듯이, 민화

협은 조직구성의 포괄성, 정책과정의 개방성과 부문 간 정책연계의 비

공식성, 사업 및 활동이슈의 다양성을 특징적으로 나타내고 있다. 필

자는 이런 점들을 통해 민화협이 시민사회의 거버넌스를 구현한 성공

19) 시민사회의 역사적 이론화 작업은 코헨과 아라토(Cohen and Arato, 1992), 킨

(Keane, 1988, 1998) 등의 논의를 참고할 것.

96 제6회『사회연구 학술상』수상 논문

적인 사례라고 평가하려는 것은 아니다. 다만, 정치사회적 거버넌스의

가능성과 그 한계를 평가했을 뿐이다. 분단구조 하에서 역사적으로 형

성된, 첨예한 이념대립과 경쟁이 이루어지고 있는 한국사회에서 진보와

보수가 하나의 조직 안에 공존한다는 사실은 대단히 고무적인 일이다.

특히 이념적이며 정치적인 갈등이 상존하며, 구조적인 제약이 뒤따르는

통일운동이 시민사회의 협치적 조직화를 부분적으로 구현했다는 점에

서, 민화협은 환경, 여성, 평화, 교육 등과 같은 또 다른 사회적 이슈들

을 협치적 공론장치를 통해 해결할 수 있다는 가능성을 보여주었다.

하지만 앞서 살펴보았듯이, 민화협은 시민사회의 협치적 가능성을

함축하면서도, 정부와 민화협의 부문 간 협치관계의 제한적 성격을 내

포한다. 이는 부문 간 거버넌스의 딜레마를 잘 보여주는 대목이다. 거

버넌스는 규범적인 사회적 관계양식을 가장 기본적인 자원으로 하기

때문에 국가와 시장실패와 마찬가지로 거버넌스 실패의 가능성이 잠재

되어 있다는 점을 강조하지 않을 수 없다. 제솝(Jessop, 1998, 2000)이

강조한 바와 같이, 거버넌스의 작동과정은 협력과 경쟁(co-operation vs

competition), 개방성과 폐쇄성(openness vs closure), 통치능력과 유연

성(governability vs flexibility), 책임성과 능률성(accountability vs

efficiency)이 서로 대척점을 이루며 공존하는 특수한 딜레마를 내포하

고 있기 때문이다. 또한 무엇보다도 시민사회의 갈등적 제도화가 급속

히 이루어지고 있는 오늘날, 이 과정에서 나타나는 시민사회의 수동화

와 보수화는 시민을 ‘원자화’해 공동체의 가치를 침식시키고 있다(홍성

태, 2005). 결국 성찰적인 새로운 통치모델로 주목받고 있는 거버넌스

는 발전적 민주주의의 전통 속에서 출현한 참여민주주의의 제도적 확

대와 시민사회의 자율적 민주화를 통해 적극적인 공론장치를 설계해야

하는 과제를 안고 있다. 이것이 규범을 넘어선 제도로서의 거버넌스

모델이 추구해야할 정치사회적 기반의 중요성이다.

한국 시민사회의 정치사회적 거버넌스 97

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홍성태는 고려대학교 대학원에서 사회학 석사학위를 받았으며, 동대학원에서 박사

과정을 수료했다. 최근 논문으로는 ”남북한 지배담론의 정치와 사회적 결

과”(2005)와 ”韩国现代性研究反思及对东亚学术研究的意义”(2006, 공저) 등이 있

다. 2006년 제6회 사회연구 학술상｝논문공모에서 장려상을 받았다.[2006. 6. 15. 접수; 2006. 9. 28. 채택]

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