指導௳授蕭武桐 - nccur.lib.nccu.edu.twnccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/61465/1/108801.pdf · 〈新公共服務：以服務代替導航〉（The New Public Service:

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國立政治大學社會科學學院

行政管理碩士學程第十二屆碩士論文

指導教授蕭武桐博士

從新公共服務觀點探討基隆市里辦公處的組織與功能

A Study on Organization and Function of Neighborhood Affairs Office

in Keelung City from perspectives of the New Public Service

研究生王志峰撰

中華民國 102 年 10 月

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謝辭

很慶幸能再次當學生並完成學業，這個歷程雖然有點慢，但總算又可完成自

己人生中的一項階段性任務，而達成這項任務，更是自己一直以來所懷抱的理想

實踐與夢想築成。

首先，感謝指導教授蕭武桐老師，記得一年級老師第一節上課時，因老師原

本擬定擔任該課班代的同學公務繁忙晚點到，而我於點名時喊「有」最大聲，所

以老師改換我擔任該課的班代，又加上老師對我終身大事的特別關懷，就這樣結

緣而可成為老師的門生。謝謝老師從論文題目的擬訂、撰寫的指導及生活的關懷

等各項教導與啟示，老師常以曾國藩的日課四條：「慎獨則心安、主敬則身強、

求仁則人悅、習勞則神欽」勉勵學生做人處事之道，並期許大家要正念分明。我

也於去參加見習已畢業10年學長姐的定期聚會中認識了師母，老師除了傳道、授

業及解惑外，也一直與師母對於我的感情動態持續關懷，真是大大的感恩。

接著，感謝本論文口試委員楊志誠教授及陳衍宏教授，2位老師在計畫書口

試與學位考試時，細心地審查且提供寶貴的意見，讓本論文可以更為充實完整。

再來，感謝春堂在訪談階段所有安排與協助，以及接受訪談的課長、里長、

里幹事們。也感謝千郁老師的助力，由惠的督促，文崙姐、小彭、小渝、文貞、

Peter、香蘭、阿丹及辦公室兄弟姐妹們的鼓勵，同時也一併謝謝授課的老師、助

教、好同學及所有關心我的師長、親朋好友、跑友們。

最後，與親愛的家人分享，謝謝爸爸、媽媽的養育與栽培，更謝謝在台南故

鄉二叔、二嬸、四嬸、2位妹妹、妹婿、弟弟、弟妹對爸媽的照顧，讓我逍遙的

在台北工作及求學，也要謝謝2位姪子、3位外甥女小朋友為家裡帶來的童顏歡

笑。

王志峰謹誌

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摘要

2000年Denhardt夫婦提出了新公共服務理論，且於2003年及2007年出書，詳

細論述此理論的7項核心理念：服務公民而非服務顧客、公共利益的追尋、重視

公民精神更勝於企業精神、策略思維與民主行動、理解「課責」並非單純簡易的

事、服務而非導航、重視人性價值而非生產力。而隨著民主的蓬勃發展，自我意

識亦隨之高漲，對於公共議題的關注及公共利益的追求，伴隨著公民社會的形成，

全球民主國家亦極力於促成公民社會的實踐。基於新公共服務及公民社會在時代

的發展歷程中重要角色，國家之中央及地方各級政府組織應致力於運用與實踐，

以落實地方治理，進而達成全球化下國家之競爭力。

村、里是政府地方自治制度中最基層的組織，地方制度法所明定之鄉、鎮、

市、區內部編組。而村（里）長，受鄉村（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村

（里）公務及交辦事項。本研究以基隆市里辦公處為個案，運用文獻分析法及深

度訪談法，建立新公共服務與里辦公處的組織與功能兩者的關係，探討基隆市里

辦公處如何本著為民服務之精神，運用新公共服務理念，繼續發揮其時代功能，

進而順利達成最基層在地化的為民服務工作，並期能提供相關實務建議。

關鍵字：新公共服務、公共利益、公民社會、里辦公處

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Abstract

In 2000, Robert B. Denhardt & Janet V. Denhardt put forward the theory of new

public service and published books in 2003 and 2007 to discuss 7 core ideas in detail:

serve the public but not the customers, pursue public interest, place more emphasis on

civic spirit than enterprise spirit, strategic thought and democratic action, understand

that accountability is not just a simple issue, serve but not navigate, value humanity

but not productivity. With the prosperous development of democracy, self-awareness

is also enhanced. As to the concerns on public issues and pursuit of public interest,

together with the formation of a civil society, global democratic nations also try every

effort to promote the implementation of a public society. Based on the important role

played by public service and civil society on era development programs, the central

and local governments and organizations should commit to application and put local

governance into practice so as to achieve national competitiveness in the context of

globalization.

Villages and neighborhoods are the most fundamental organizations in the local

autonomous system. The Local Government System Act specifies the sub-groups

consisting of the villages, towns, cities and districts. Besides, the village

(neighborhood) head is directed and supervised by heads of the towns, cities and

districts to deal with the affairs of the village (neighborhood). This study, taking the

neighborhood affairs office in Keelung City as the study case, applies literature

review and in-depth interview methods to explore and establish the relationship

between organizations as well as the functions of new public service and the

neighborhood affairs office. It also aims to determine how the Keelung neighborhood

affairs office employs the concept of new public service to continue its functions in

the spirit of service, so as to successfully achieve the goal that the most fundamental

organization serves the local people. This study is expected to provide related

practical suggestions.

Key words: the new public service, public interest, civil society,

neighborhood affairs office

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目次

第一章緒論 .................................................................................................................1

第一節研究背景與動機 ......................................................................................1

第二節研究目的與問題 ......................................................................................3

第三節研究方法與範圍 ......................................................................................5

第四節重要名詞解釋 ..........................................................................................7

第二章文獻分析 .......................................................................................................13

第一節新公共服務理論 ....................................................................................13

第二節基隆市里辦公處的組織與功能 ............................................................24

第三節相關研究整理與分析 ............................................................................36

第三章研究設計與實施 ...........................................................................................47

第一節研究架構 ................................................................................................47

第二節研究對象 ................................................................................................49

第三節研究工具 ................................................................................................50

第四節實施程序 ................................................................................................55

第五節資料處理 ................................................................................................57

第六節研究倫理 ................................................................................................58

第四章實證結果分析 ...............................................................................................59

第一節服務公民面向分析 ................................................................................59

第二節公共利益面向分析 ................................................................................65

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II

第三節課責面向分析 ........................................................................................68

第四節受訪者建議之歸納、整理與分析 ........................................................72

第五節理論與實務之整合分析 ........................................................................75

第五章結論 ...............................................................................................................80

第一節研究發現 ................................................................................................80

第二節實務建議 ................................................................................................85

參考書目......................................................................................................................89

附錄 1 訪談大綱 ......................................................................................................93

附錄 2 深度訪談紀錄 ..............................................................................................99

附錄 3 地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例 ..................................121

附錄 4 臺北市政府民政局新聞稿「駐里事務費非薪資之一部分」 ..............124

附錄 5 臺北市政府里幹事駐里事務費核發作業要點 ........................................125

附錄 6 臺北市政府里幹事駐里事務費可支用項目一覽表 ................................126

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III

表目次

表 2-1 傳統公共行政、新公共管理及新公共服務之比較觀點 .......................... 14

表 2-2 新公共服務相關研究論文一覽表 .............................................................. 37

表 2-3 村里辦公處的組織與功能及村里長角色相關研究論文一覽表 .............. 42

表 3-1 訪談對象資料一覽表 .................................................................................. 50

表 3-2 訪談大綱一覽表 .......................................................................................... 54

表 4-1 實證分析結果與新公共服務之歸納整合分析 .......................................... 76

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IV

圖目次

圖 2-1 臺灣地區政府體制 ...................................................................................... 29

圖 3-1 研究架構（本研究自繪） .......................................................................... 48

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第一章緒論

第一節研究背景與動機

壹、研究背景

新公共服務理論係由 Denhardt 夫婦（Robert B. Denhardt & Janet V. Denhardt）

於 2000 年在《公共行政評論》（Public Administration Review）期刊中共同發表

〈新公共服務：以服務代替導航〉（The New Public Service: Serving Rather than

Steering）一文中所提出，至今已邁入第 12 年，該篇文章指出新公共服務係由民

主公民權理論、社區與公民社會理論、組織人文主義與新公共行政，以及後現代

主義等相關學者所建構而成，並提出了 7 項令人注目的理念：服務而非導航、符

合公眾利益的目的而非副產品、策略思維與民主行動、服務公民而非服務顧客、

理解「課責」並不容易、重視人性價值而非重視生產力、重視公民精神更勝於企

業精神（Denhardt & Denhardt, 2000：549-559）。Denhardt 夫婦又於 2003 年及 2007

年改以《新公共服務：是服務而非導航》（The New Public Service: Serving not

Steering）出書，詳細論述這 7 項核心理念（Denhardt & Denhardt, 2003：42-43,2007：

42-43）。

回顧公共行政發展歷程，其係自 1887 年美國學者威爾遜（Woodrow Wilson）

發表〈行政的研究〉（The Study of Administration）一文後，脫離政治學領域，而

成一獨立之學科。經典範移轉，從「傳統公共行政」強調經濟（economic）、效

率（efficiency）及效能（effectiveness），直至 1968 年瓦爾多（Dwight Waldo）等

人所倡導的「新公共行政」（The New Public Administration，NPA），改為強調以

人為本及社會公平正義，再至 1980 年代因資訊技術發達及全球化等影響而發展

出強調顧客導向、公共組織內部市場化（即政府民營化）及企業型政府之「新公

共管理」（The New Public Management，NPM），最後發展至 Denhardt 夫婦（Robert

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B. Denhardt & Janet V. Denhardt）所提倡注重服務公民、公共利益及人性價值之

「新公共服務」（The New Public Service，NPS）。

民主行政時代，公共行政所關注的基本核心，乃在於回應人民的需求、講求

過程的正當性、注重公道的分配，以及避免權力的濫用與貪瀆（林鍾沂，1991：

182）。現代民主政體治理下的公民，不應僅是被動的處於享受政府所提供的公共

財或公共服務，而更應該要從「作為消費者」的性質地位，轉為主動積極參與公

共事務的角色，以體現公共價值，這就是「公民自治」的意義（吳瓊恩，2001：

123）。而隨著民主的蓬勃發展，自我意識亦隨之高漲，對於公共議題的關注及公

共利益的追求，伴隨著公民社會的形成，全球民主國家亦極力於促成公民社會的

實踐。新公共服務及公民社會在時代的發展歷程中，國家之中央及地方各級政府

組織應如何運用與實踐，地方治理如何落實，進而達成全球化下國家之競爭力，

實有研究之必要。

貳、研究動機

作者 1998 年初任基層公務人員，任職於臺北市區公所社會課承辦輔導社區

發展及災後救助等業務，期間接觸社區居民自願自發熱忱的參與公共事務，以追

求公共利益，之後調任考公職所憧憬的「里幹事」一職，從事配合市政府政策，

宣導政令、里民服務及輔助里長的基層服務工作。10 幾年後終於鼓起心念，利

用公餘時間進修碩士學程，希望加強公共行政與政策、行政管理及人力資源的相

關學術領域，習得考試用以外的相關理論與新知識，而有助應用於工作上，將「公

務員」這個自己喜好的志業，發揮更稱職，善盡自己的公民責任。基於上述工作

經驗、志業理念及所接觸 Denhardt 夫婦之新公共服務理論，希能進一步探討理

論與實務運用之成效，此為本研究動機之一。

村、里是政府地方自治制度中最基層的組織，地方制度法所明定之鄉、鎮、

市、區內部編組，鄉以內之編組為村，鎮、縣轄市及區以內之編組為里，歸類於

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地方行政機關專章中。而村（里）長，受鄉村（鎮、市、區）長之指揮監督，辦

理村（里）公務及交辦事項。舉凡村（里）守望相助社區巡守、公害防治、維護

環境及公共衛生等，均為村（里）之重要公約事項，村、里組織之功能，也因應

時代的變遷而隨之調整。保有傳統社區型態及都市化特色雙重屬性之基隆市，其

由里長、里幹事及鄰長所組成之里辦公處組織，除了地方制度法概括規定的辦理

里公務、交辦事項及基隆市里幹事服務要點外，並無其他列舉規定之任務項目，

就如同無菜單式的通包所有里民服務，其如何在傳統人文、港灣與山城地理環境、

交通便利性及科技發達條件下，本著為民服務之精神，運用新公共服務理念，繼

續發揮其時代功能，進而順利達成最基層在地化的為民服務工作，此為本研究動

機之二。

為探討基隆市里辦公處可運用的資源，其現行運作上所面臨及有待解決的問

題，期能對之提出可行建議方案，則為本研究動機之三。

第二節研究目的與問題

壹、研究目的

新公共服務係整合了傳統公共行政、新公共行政及新公共管理等3大理論時

期的核心內容，其分析元素則回歸到人的本質，強調有健全良好品格的人，始可

成為良好的公民，如從事公職也才可成為有品德的公務員。所以，除了強調生產

力、公平正義、人文主義及公共利益外，更要注重公務員其心靈的自我覺醒（蕭

武桐，2006：59）。以「不能沒有妳」電影1為例，劇情中所描述相關行政機關似

1 2009年戴立忍編劇及導演的電影，取材自2003年一則單親父親抱女兒欲跳天橋的社會新聞。

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以「新公共管理」之角度，視公民為顧客，注重處理效率及標準作業流程，嚴守

「依法行政」，而無法適時解決民眾切身需求；但公務員如能改以「新公共服務」

之精神，以公民為本及設身處地同理心之態度，協助解決民眾現實需求及尋求突

破法令規範之枷鎖，以達成重視人性價值及服務公民，同時提升自我價值。

村（里）長透過選舉表達其為民服務的理念，並經村（里）有投票權之公民

投票肯定當選，而成為社區內為民服務的大家長，村（里）辦公處更可視為政府

地方治理上最便民之在地化服務窗口。為探究基隆市里辦公處地方治理中組織功

能，以及其新公共服務精神運用與實踐之成效，並作為各級組織為民服務之參考，

本研究欲達成之研究目的為：探討里辦公處現有的組織與功能，如何發揮與變革，

並符合新公共服務精神中服務公民、公共利益及課責3大核心理念，進而達成基

層在地化為民服務，並提出建議。

貳、研究問題

根據上述的研究目的，本研究之研究問題為：

一、處於現今科技發達及資訊暢通環境下，里民反映管道便利，里辦公處現有的

組織與功能發揮現況為何？

二、里辦公處執行公務為民服務時，是否兼顧地方文化系絡的公民資格及公共利

益，以符合新公共服務精神？

三、民政課長、里長及里幹事對於「本職責任」的看法為何？

四、民政課長、里長及里幹事對於里辦公處可運用之經費及資源的看法為何？

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第三節研究方法與範圍

壹、研究方法

一、文獻分析法

文獻分析法，係應用科學方法以尋求歷史資料、檢視歷史紀錄及研究社會變

遷與其規律性的研究方法，間接觀察社會現象，蒐集、檢視及分析歷史資料，故

亦稱為歷史文獻法。研究者於進行蒐集與分析歷史資料時，可探索歷史發展過程

中新發生的社會現象所產生之規律性，並能掌握該社會現象於該歷史時期所具有

的準則與價值，最後便可明瞭該社會現象的歷史因素。而在蒐集歷史文獻及進行

檢視時，必須注意其為第一手或是次級資料，以確定其可靠性與可信度（葉至誠，

2000：102）。

本研究相關文獻的蒐集主要透過國家圖書館全球資訊網「臺灣博碩士論文加

值系統」、「臺灣期刊論文索引系統」，以及Google、Yahoo等搜尋網站，蒐集論述

新公共服務及里辦公處的組織與功能之相關專書、政府出版品、學位論文、期刊

論文及研討會論文。經由相關文獻蒐集、研讀、整理、分析及歸納，以獲得相關

研究的結論與啟示，再與作者所學知識及工作經驗融合並構思後，作為建立本研

究理論與架構之基礎依據。

二、深度訪談法

Patton（2002）認為，質性研究方法係促使研究者深度且仔細地研究所選擇

的議題，而不受先前決定之分析類別所侷限的實地工作，這有助於讓質性研究更

具深度與開放性，且詳盡周密（吳芝儀、李奉儒譯，2008：13）。Babbie（1998）

則認為質性訪談，是訪問者和受訪者之間針對研究議題所採取的互動計畫。質性

訪談本質上是由訪問者建立對話的方向，受訪者再針對所提出的若干特殊主題加

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以論述，理想的情況是由受訪者負責大部分的談話（李美華等譯，1998：455）。

而Chava Frankfort -Nachmias & David Nachmias指出，面訪是一種面對面、人際

溝通的角色互動情境，在這種互動情況下，訪談者依據研究主題透過精心設計的

問題來詢問受訪者，以得到對研究假設的論證（潘明宏、陳志偉譯，2003：284）。

依據文獻分析所探索的理論為基礎，以深度訪談法分析基隆市行政區民政課

長、里長及里幹事，就其各自對工作職掌、處事原則及服務熱忱的認知與態度，

如何運用與實踐新公共服務精神，發揮里辦公處的組織與功能，達成基層在地化

為民服務。

貳、研究範圍

2010年12月25日共有7縣市單獨或合併改制為直轄市：臺北縣改制為新北市、

臺中市與臺中縣合併改制為臺中市、臺南市與臺南縣合併改制為臺南市、高雄縣

併入原直轄市高雄市，再加上原直轄市臺北市，合計5個直轄市，即所謂「五都」。

桃園縣亦於2011年1月1日列為準直轄市，相關組織編制、國稅分配、收入及支出

準用直轄市之規定，並將於2014年12月25日改制為直轄市。故我國地方組織目前

共有5直轄市（合計3,758里）、臺灣省15縣市（含1準直轄市，合計4,018村里）、

福建省2縣（合計59村里），總共7,835村里2。而本研究係以臺灣本島地理位置最

北邊之臺灣省轄市，且深具港灣與山城特色的基隆市為研究範圍，其劃分為7個

行政區3，共有157里。

2 2013 年 6 月 18 日取自內政部統計處 / 內政統計年報 / 鄉鎮市區村里鄰數，檢索網址：

http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/y01-01.xls 。

3 基隆市在行政區域劃分方面，共分為 7 個區，即中正區、信義區、仁愛區、中山區、安樂區、

暖暖區與七堵區，其中七堵區面積最大，占有全市面積 42.38%，仁愛區最小。此外，全市另

有七個附屬島嶼，即和平島、中山仔嶼、桶盤嶼、基隆嶼、彭佳嶼、棉花嶼及花瓶嶼。每一

個區域和島嶼都有其獨特的自然景緻與人文風貌。2013 年 6 月 18 日取自基隆市政府 / 基隆

簡介 / 地理環境，檢索網址：

http://www.klcg.gov.tw/home.jsp?mserno=200710020002&serno=200710020014&menudata=Klcg

Menu&contlink=content/introduction3.jsp&level2=Y 。

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有鑑於村（里）辦公處為政府地方治理上最便民之在地化服務窗口，亦是地

方自治制度中最基層的組織，村（里）更是公民參與最為便利及最易實踐公民社

會之場域。因此，本研究以新公共服務的觀點，探討基隆市里辦公處的組織與功

能，並作為研究範圍之一。

然而，基隆市民選公職人員之里長與具公務員身分之里幹事，在這最基層的

地方自治制度組織編組里辦公處中，雙方如何維繫特殊的公務倫理，里辦公處可

運用的資源為何，里長事務補助費4支用現況，編列里幹事駐里事務費5之可行性，

亦一併為本研究所欲同時研究之範圍。

第四節重要名詞解釋

本節係對本研究中所提及之幾個重要名詞，先予以基本概念性之定義，第二

章再針對「新公共服務理論」及「基隆市里辦公處的組織與功能」為詳細的論述。

壹、里辦公處

村、里歸屬為我國 1999 年 1 月 25 日公布施行之地方制度法 6中最基層的組

織，地方制度法第 3 條第 4 項明定：「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內

之編組為里。村、里（以下稱村（里））以內之編組為鄰。」，第 5 條第 4 項明

4 規定於「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」第 7 條，請參閱附錄 3。

5 臺北市政府民政局於 2013 年 5 月 30 日發新聞稿說明「駐里事務費非薪資之一部分」，2013

年 6 月 18 日取自臺北市政府民政局 / 新聞稿，檢索網址：

http://www.ca.taipei.gov.tw/ct.asp?xItem=53894254&ctNode=38630&mp=102001，如附錄 4。

6 此法取代了 1994 年 7 月 29 日公布施行，且於 1999 年 4 月 14 日公布廢止的省縣自治法及直

轄市自治法（概稱為自治二法）。

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定：「村（里）設村（里）辦公處。」，其定位為編組，歸屬為地方行政機關之性

質，第 59 條第 1 款規定：「村（里）置村（里）長一人，受鄉（鎮、市、區）長

之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。由村（里）民依法選舉之，任期四

年，連選得連任。」，此為村（里）辦公處設置之法律依據。

地方制度法第 61條第 3項規定：「村（里）長，為無給職，由鄉（鎮、市、

區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助項目及標準，以法律定之。」，地

方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第 7條規定：「村（里）長由

鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，每村（里）每月新臺幣四萬

五千元。前項事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。

村（里）長因職務關係，得由鄉（鎮、市、區）公所編列預算，支應其健康檢查

費、保險費，其最高標準比照鄉（鎮、市）民代表會代表。」，此為村（里）長

事務補助費及相關經費編列之法律依據。

貳、地方治理

有鑑於治理的觀點乃重視政府與外在環境維持良好的互動關係，因此屬於政

府體系基層地位的地方政府，更有必要採行「地方治理」（local governance）之

思維（呂育誠，2006：383）。「Bovaird & Löffler（2002: 16）歸納了 OCED7國家

推行治理的經驗，對地方治理做了定義：『地方治理是一套包括正式與非正式的

規則、結構及過程。它決定了個人與組織行使權力的方式，此方式除了超越一般

利害關係人所作成決策的力量之外，也會影響個人或組織在地方層次上的福利。』

基於此定義，地方治理可以進一步導出下列 5 項意涵」（引自呂育誠，2006：

383-384）：

7 經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-Operation and Development，簡稱 OCED）

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一、多元利害關係人（multiple stakeholder）。地方公共問題不能由政府

當局片面解決，而是有賴各方人員與組織的合作。

二、包括正式與非正式的規則（rule）。在利害關係人互動中，兩者均

可能會受到重視，彼此間並會產生不同優先順序。

三、除了新公共管理所強調的市場機制外，也重視政府原有的層級權威，

以及合作的網路關係。

四、除了目標與手段、投入與產出等因素外，也考量社會所重視的重要

程序價值，如誠實、透明、廉潔等。

五、基於政治運作傳統，考量各利害關係人間權力互動及促進本身利益

的情境。

以地方制度法第 19 條規定為例，縣（市）自治事項為：組織及行政管理、

財政、社會服務、教育文化及體育、勞工行政、都市計畫及營建、經濟服務、水

利、交通及觀光、公共安全、事業之經營及管理、其他法律賦予之事項等，係為

地方自治團體應執行之地方自治公共事務，以及公民自主多元性的參與地方公共

事務，均屬地方治理的範疇。

參、新公共服務

公共行政係自1887年美國學者威爾遜（Woodrow Wilson）發表〈行政的研究〉

一文後，脫離政治學的領域。100多年來發展成4個階段：傳統的公共行政，新公

共行政（1968）、新公共管理（1990）、新公共服務（2000）。傳統的公共行政因

深受企業管理的影響，主要是強調生產力。而新公共行政則開始重視與關懷人文

行政（Humanistic Administration），尤其是羅斯（John Rawls）的《正義論》更重

視社會公道及眾生平等。到了新公共管理強調政府應該減少對於社會及市場的干

預，讓市場機制可以充分發揮，並應視民眾為顧客。歐斯本與蓋伯勒（C.Osborne

& T. Gaebler）在1992年出版的代表著作《新政府運動：如何將企業精神轉換至

公部門》，提出了企業型政府應如何運作的10項原則。這些原則有的雖立意很好，

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但是公民並非顧客，政府的施政績效並不能完全由顧客的滿意度來決定。因此才

有Denhardt夫婦（Robert B. Denhardt & Janet V. Denhardt）2位學者提出新公共服

務，以回應新公共管理，並強調政府的角色是服務公民、注重公共利益、服務而

非導航及重視人性價值的辯論（蕭武桐，2006：59）。

而Denhardt夫婦的新公共服務7項核心理念係為：一、服務公民而非服務顧

客。二、公共利益的追尋。三、重視公民精神更勝於企業精神。四、策略思維、

民主行動。五、理解「課責」並非單純簡易的事。六、服務而非導航。七、重視

人性價值而非生產力（Denhardt & Denhardt, 2007：42-43）。

肆、公民社會

李台京（2001：113-114）指出，Civil Society 的中文譯名有市民社會、民間

社會及公民社會等 3 種譯法。我國社會學者大多用市民社會之譯名，除了用以描

述歐洲在 19 世紀時城市資產階級的市民組織、社會活動及其影響外，也可顯示

社會領域的特性。而民間社會係一般之用法，係指非政府的民間組織及其活動。

至於政治學者及公共行政學者則大多採用公民社會之譯名，主要是強調現代公民

的身分在合法權利保障下，公民自願參與結社、自主自治的多元社群及其活動的

總稱。就社會組織而言，公民社會意指，公民所組成的宗教團體、職業團體（醫

師、律師、工會等）、社群團體（族群團體、宗親會、同鄉會、聯誼會等，但不

含家庭）、專業性功能團體或機構（基金會、非營利組織、環保團體、婦女團體、

和平運動團體等）。

公民或社群參與的意義乃在於培養一般人民的公民資格意識。民主國家的主

權在民理念，係主張公民對於公共事務擁有主動參與的權利，藉由發起公共行動

之方式，即能對公共事務進行廣泛且深入的參與，而透過此行動參與過程，所培

養之利害與共的社群意識，將可逐步建立起公民社會的願景（江明修、曾冠球，

2009：4）。

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伍、組織發展

組織如何於現存環境中生存、運作、競爭及發展，孫本初（2013：319）指

出，開放系統的組織理論認為，組織與其外在的環境，係保持一種互動的關係。

組織由外界環境接受各項輸入（包括資源、物料、能源、資訊等），經過轉換過

程（Transformation）後，而產生各項輸出（包括產品、服務等）。由於當今組織

環境（例如：科技、政治、經濟、社會、服務對象、競爭者等）日益複雜及變遷

迅速的關係，組織為求於現存的環境中，謀求生存或能控制未來的環境，以圖求

發展，紛紛進行組織發展（Organization Development, OD）的活動。

陸、組織變革

組織於現存環境中如遇關係到其生存、運作、競爭及發展之困境或威脅時，

該如何因應、調整與變革。而所謂組織變革，係指組織受外在環境的衝擊或威脅，

並配合內在環境之需要，而調整其內部的組成架構、運作模式、目標等若干狀況，

以便維持本身的均衡，進而達到組織生存與發展的調整過程（謝安田，1982：215；

引自吳定，1884：42）。這也就是為了滿足組織與個人目的，而應用技術，使組

織從原來的狀態轉換為另一種狀態的過程（張永福，1976：8-9；引自吳定，1884：

42）。

楊志誠（2010：17）認為社會結構本身並不具有內在的動力，必須受到外在

力量的牽動，才會改變其結構狀態，所以是屬於「依變項」，而且社會一旦形成

結構後，內在的組成關係也就會相互牽制，形成慣性（inertia），並抗拒改變。楊

志誠（2010：17）進一步指出，面對目前全球化效應的衝擊及挑戰，當務之急就

是應確立全球化的思維，並推動國家機能、社會各層面及企業領域的組織變革，

以建構「全球化」典範的社會體制。

柒、公務倫理

行政倫理或公務倫理（Public Administrative Ethics）又可稱為公務道德、服

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務道德或服務倫理。行政倫理是執行政策過程中，反映於價值的選擇及行為的具

體標準（蕭武桐，2002：12）。

公務人員行政倫理的意涵，主要是在於強調行政作為能重視平等、公平、公

正、正義、忠誠、負責之原則，以及相關的倫理法令規範等（蔡良文，2007：4）。

公務人員面對當前多元環境的變遷發展，其行政工作必須掌握時代潮流與社會脈

動，不斷蛻變與求新，除了有能力穩定社會安定和諧外，更應該要有清廉操守與

道德勇氣，不為勢劫與利誘，且秉持不敢貪、不能貪、不願貪及不必貪的正確心

態觀念，以維護全體奉公守法公務人員的榮譽與尊嚴，並提昇政府清明廉潔之形

象（邱華文，2007：49）。

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第二章文獻分析

第一節新公共服務理論

壹、意涵

在Denhardt夫婦2000年提出新公共服務理念前，新公共服務一詞最早是出現

在英國布萊爾政府的執政藍圖上，於現代化政府白皮書中，提出了新公共服務的

執政理念，主要是融合以前傳統文官體制與企業型政府的特徵，再加上自己的理

念所形成（Cabinet Office,1999；引自蘇俞如，2003：12-13）。

Denhardt夫婦認為，新公共管理因欠缺民主理論基礎，將公民視為顧客，而

非以公民為中心，不僅偏重政府再造後所欲達成的競爭、效率及績效等市場導向

價值，而且減低了公民在治理過程中所應扮演的角色與責任，故難以培養公民主

動積極的精神。最後導致民主社會應重視的公民精神及公民參與等倫理面向之缺

失，故提出新公共服務理念。而公共服務的精神，主要是政府應維持社會的公平

正義及回應公民社會的需求，而非僅僅是注重效率與績效而已（吳瓊恩，2004：

392）。Denhardt夫婦（2000：549-559）指出，目前對於公共管理的研究，大都是

將Osborne與Gaebler（1992）的《新政府運動》一書所奉行的治理概念：政府應

多導航而非操槳，視為理想。然而發展至2000年，Denhardt夫婦認為，應該由「新

公共服務」（New Public Service）的觀點予以反思「多導航而非操槳」的治理概

念（孫本初、陳衍宏，2003：16）。2002年Denhardt夫婦以「公共行政的靈魂」

為題，指出近年來對於公共行政的靈魂或精神有很多相關的討論：什麼是公共服

務的核心價值？政府為何服務？提供什麼服務？服務誰？其本質特徵是什麼？

我們行動的趨力是什麼？綜合言之，所謂的「新公共服務」就是一種對於公僕自

身及公民資格兩者之間的協力治理關係，所抱持的新態度、新參與及新公共行動

（李宗勳，2003：135）。

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然而，在談論「新」公共服務之前，有必要先理解「公共服務」的本質為何？

李宗勳（1999：87-88）指出：「根據Rosebloom（1983）所歸納的論點，政府存

在的目標主要在達成7種目的：1、保護人民的生命財產與應享之權利；2、確保

重要資源不虞匱乏；3、輔導、扶助弱勢群體；4、加強經濟穩定成長與均衡發展；

5、提升整體生活品質及個人成功的發展機會；6、保護稀有寶貴的自然資源；7、

促進科學與技術發展，增加人民福祉。」由此觀之，公共服務的範圍非常廣泛，

舉凡政府機關所辦理各種型態的事務、業務，或者所辦理的各項活動，都可以稱

作是公共服務。

Denhardt夫婦（2007：16）指出，對照根植於理性選擇想法的公共行政與公

共管理兩個主要模型中，建構了替代選擇，就是新公共服務，以10個指標之比較

觀點，來區分傳統公共行政、新公共管理及新公共服務3者之間的差異，如表2-1

所示：

表 2-1 傳統公共行政、新公共管理及新公共服務之比較觀點

傳統公共行政新公共管理新公共服務

主要理論與認識

論基礎

政治理論

以社會科學所擴大的社

會與政治評論

經濟理論

奠基於實證社會科學更

精緻的對話

民主理論

包括實證、詮釋與批判

學派、後現代之知識途

徑

普遍理性與有關

人類行為模式

概要理性

行政人

技術與經濟理性

經濟人或自我利益決策

者

策略或規範理性

理性的多元檢驗（政

治、經濟和組織）

公共利益的概念公共利益是

政治上界定並由法律來

表達

公共利益是

代表個人利益的聚集

公共利益是

透過對談所達成的共享

式價值成果

公共服務人員的

回應對象

委託人和選民顧客公民

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政府的角色操槳

（政策設計與執行，著

重於單一的、政治的目

標）

導航

（扮演釋放市場催化劑

的力量）

服務

（對公民和社會團體之

間利益的談判與協商，

以創造共享的價值）

達成政策目標的

機制

透過既有政府機關的執

行方案

透過私人與非營利團

體，創造機制與誘因結

構，以達成政策目標

建立公共、非營利及私

人機構結盟，以滿足相

互認同的需求

課責的途徑層級節制：

行政人員向民選政治領

袖負責

市場導向：

個人利益的聚集將導致

廣大公民（或顧客）團

體所希望的結果

多面向：

公共服務人員必須關注

法律、社群價值、政治

規範、專業標準及公民

利益

行政裁量允許行政官員有限的裁

量

有廣泛的自由以滿足企

業目標

有限制且課責的裁量需

求

組織結構的假定官僚組織

機關內由上而下的權威

及對委託人的控制或管

制

分權式的公共組織

機關內部保有基本的控

制權

合作結構

內部外部共享領導權

公共服務人員與

行政人員激勵基

礎的假定

薪資及福利，文官制度

保障

企業精神，精簡政府規

模的理念

公共服務，要求貢獻於

社會

資料來源：（Denhardt & Denhardt, 2007：28-29）。

由上表比較觀點可看出幾個對本研究重要的指標，首先是「組織結構的假定」

觀點，由傳統公共行政官僚組織，其機關內由上而下的權威及對委託人的控制或

管制；到新公共管理分權式的公共組織，其機關內部保有基本的控制權；最後轉

變為新公共服務合作結構，其內部與外部共享領導權。「公共利益的概念」觀點，

傳統公共行政認為公共利益是政治上界定，並由法律來表達；而新公共管理則認

為是代表個人利益的聚集；到了新公共服務已認為應是透過對談所達成的共享式

價值成果。「政府的角色」與「公共服務人員的回應對象」觀點，傳統公共行政

以政策設計與執行，著重於單一的、政治的目標之操槳者角色回應委託人和選民；

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而新公共管理則以扮演釋放市場催化劑的力量之導航者角色回應顧客；至於新公

共服務則轉變為對公民和社會團體之間利益的談判與協商，以創造共享的價值之

服務者角色回應公民。「課責的途徑」與「公共服務人員與行政人員激勵基礎的

假定」觀點，傳統公共行政以行政人員向民選政治領袖負責之層級節制，偏重薪

資、福利及文官制度保障；而新公共管理則以個人利益的聚集將導致廣大公民（或

顧客）團體所希望的結果之市場導向，著重企業精神，精簡政府規模的理念；最

後新公共服務再以公共服務人員必須關注法律、社群價值、政治規範、專業標準

及公民利益之多面向，強調公共服務，要求貢獻於社會。

吳瓊恩（2007：5）認為，公共服務係強調人際間的網絡關係，涉及了組織

內外多面向的社會關係，所建立的人際間互信感，乃有助於公民参與，且建立以

公民為中心的治理模式，培養長期的專業規範與合作信任。

陳衍宏（2011：24）提及新公共服務應該是以實踐（praxis）為取向，且不

是僅止於反思新公共管理、呼呼理想口號及談談未來願景而已。而所謂「實踐」

取向，所重視的是新公共服務的哲學基礎與其發展背景，如何落實在實際的行動

（action）之中，這並非技術層次的實務（practice）導向。實踐取向有其系絡意

義（contextual meaning）並予以理解，實務導向則重視最佳實務研究（best practice

research, BPR），或謂之「標竿學習」（benchmarking），故而理解新公共服務的理

論內涵、系絡意義及攸關新公共服務如何實踐。至於新公共服務的實踐與啟示，

陳衍宏（2011：32）進一步從較為具體且以實踐為導向彙整出2點看法：一、時

空系絡的重要性：從社區出發、從理論時期檢視。二、公共服務動機的提倡：行

政人員與人民橋梁。

貳、理論基礎

Denhardt夫婦認為，新公共服務的理論基礎，係源自於傳統公共行政與新公

共管理的若干理論，並在此兩個主流模式中，建構了另一種選擇模式，即是新公

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共服務。如同新公共管理與傳統公共行政一樣，新公共服務是許多不同元素、學

者及實踐者所構成。而新公共服務的理論基礎，包括「民主的公民資格理論」、

「社群與公民社會模式」、「組織的人本主義與新公共行政」及「後現代公共行政」，

分述如下（Denhardt & Denhardt, 2003：26-42,2007：26-42；呂添富，2007：38-43；

林正德，2009：18-21；孫本初，2013：149-152）：

一、民主的公民資格理論（Theories of Democratic Citizenship）

在政治與社會理論中，公民資格及民主特別受到重視。以法律觀點來看

公民資格，其所做的定義是公民的權利與義務，亦即公民資格被視為一種法

定身分（即一般所認知的「公民權」）。依照Turner（1993：3）的觀點，

認為廣義的公民資格，是個人在治理群體中，涉及與其個人身分相關的一般

性事項。這樣的觀點已使公民資格與政治系統相互聯結，即個人對政治系統

所產生的影響力，係包含了政治生活的主動參與等。而Sandel（1996）認為，

最廣為接受的國家和公民之關係模式是：政府之存在是為了確保公民能依其

個人利益動機來做選擇，並藉由保障程序（如投票）和個人權利的方式來達

成。政府的角色是在提供一個可以讓個人利益自由且公平互動的環境（引自

Denhardt & Denhardt, 2003：27）。

至於政治上的利他主義，Mansbridge（1994）又將之稱為公民精神（Public

Spirit），這種公民資格的觀點，提供了某種黏著劑（Glue），將整個政治

系統黏合維持。更重要的是，這種公共精神需要被培育及維護，其焦點就在

於正義原則（Principles of Justice）、公民參與（Public Participation）及慎思

明辨審議（Deliberation）的過程（引自Denhardt & Denhardt, 2003：30）。

Denhardt夫婦認為，以上係在於強調依據公民利益而非個人利益的公民資格，

主張公民應該關心廣泛的公共利益且主動參與，並為他人承擔責任。如此一

來，個人不僅會對社會有所貢獻，同時亦會變成為主動且負責任的個體。

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King和Stivers（1998）認為，行政人員應該視公民為公民，而不只是將

公民看成為投票者或顧客。行政人員應該分享其權威、降低控制及相信合作

的效力。他們建議公共管理者應該尋求更多的回應及增加公民的信任度（引

自Denhardt & Denhardt, 2003：32）。由此看來，上述的民主理論、公民資

格及公民參與理論，即是對於新公共服務貢獻了理論的基礎。

二、社群與公民社會模式（Models of Community and Civil Society）

關於社群的概念，則以Gardner（1991）的說法最清晰且最具說服力，

其意義可以推論到從鄰里到工作團體等許多不同層次的人際關係，並在個人

與社會之間提供了一個有益的媒介。Gardner（1991：15）說：「在我們生

活的體系中，首要維繫的就是『共同之善』（Common Good），在這個體

系及法律所允許的範圍內，各種形形色色的人們可以追求共同之善的不同願

景，並且相互協調，使這個體系得以活絡運作，而這描述著共享目標架構下

所形成的利益衝突，正是自由社會的寫真。」，依照Gardner的觀點，社群

係以關懷、信任及合作為建立基礎，並透過有效的體系負責溝通及調解衝突，

故社群的本質就是在協調個人與群體之間的關係。管理大師R. M. Kantor

（1972：73）在評論此種理念時曾寫道：「對社群的追尋也就是對群體中個

人生活方向及目標的追求，將自我投入於社群中，認同該社群的權威且願意

支持其存續，如此可以獲得個人的意義與認同，並提供在標準條件及指導原

則下成長的機會，而這些正可以展現出社群成員的自我內在價值。」（引自

Denhardt & Denhardt, 2003：33）。

社群的建立，有賴於具有關懷及信任的積極協調組織，這個組織會重視

公民個人的需求和利益，同時提供他們的經驗，讓公民們在政治體系的大環

境下，有行為舉措的遵循準則。正如Robert Putnam（2000）所說，美國的民

主傳統係奠基在公民對公共事物的積極參與上，參與者包括了各類的團體、

協會和政府單位。而家庭、工作團體、教會、公民組織、鄰里、自願性組織、

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社會團體甚至是運動協會，都有助於建立聯繫個人與更大社會之間的關係，

而「公民社會」就是由上述這些小型團體所組成。公民社會是一個透過人際

對話和慎思明辨建立彼此連結的地方，這種連結不僅是社群的建立基礎，更

是民主的本質（引自Denhardt & Denhardt, 2003：34）。Robert Putnam（2000：

336）則指出，參與式民主的理想深深紮根於美國的政治哲學。

Denhardt夫婦認為，公共行政人員是如何受到社群及公民社會影響，又

是如何影響社群及公民社會呢？首先，如果一個社會已經擁有強大的公民互

動網絡和高度的社會信任與凝聚力時，公共行政人員將能仰賴這些既存的社

會資本，進一步去建構一個更緊密連結的網絡關係、開闢人們新的對話管道

及教育公民有關民主治理的相關事務（Woolum, 2000）。接著，公共行政人

員有能力貢獻於社群與社會資本的建立，而今日公共行政人員所肩負的最主

要的任務，就是建立社群（Nalbandian, 1999）。也有其他學者認為，公共

行政人員應藉由鼓勵公民參與公共政策的制定，以累積更雄厚的社會資本。

Joseph Gray和Linda Chapin（1998：192）根據他們研究公民參與的經驗表示：

「公民不可能總是得到他們想要的每一樣東西，但如果公共行政人員從事公

務時能將公民納入參與，公共行政就能與大眾連結在一起。透過這樣的連結，

我們將可以更理解公民與公共行政人員。」（引自Denhardt & Denhardt, 2003：

35），而這些都是新公共服務的第二個理論基礎。

三、組織的人本主義與新公共行政（Organizational Humanism and The Public

Administration）

因傳統社會組織以層級節制的研究方法，對人類行為的觀點而言是非常

狹隘，於是公共行政學家加入了對官僚體系批判的行列，希望現代公共組織

可以減少權力與控制的支配，並增加對於內、外部組成份子的需求與關心。

為了促使個人的成長能如同提升組織的運作一樣，Argyris（1962：213）認

為，管理者應發展以自我意識、有效診斷、幫助個人發展及培養創造力的技

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巧。當組織透過計畫性的變革，並且朝這個方向發展時，Argyris則將之稱為

「組織發展」（Organization Development）（引自Denhardt & Denhardt, 2003：

36）。在公共管理領域，組織發展的觀點，就屬Robert Golembiewski探究的

最徹底。他對傳統理論提出了一些批判，包括：由上而下的權威、官僚層級

節制的控制及標準作業程序等，均反映出忽視個人的道德，特別是個人自由

的問題。因此，Golembiewski（1967：305）提出建議：「擴大開放組織中

自由裁量權以增加個人的自由」，他認為管理者僅能透過組織創造一個開放

的解決環境，才可使組織中的成員有能力面對處理問題，而非逃避問題（引

自Denhardt & Denhardt, 2003：37）。

另外，新公共服務學者們企盼在公共部門創建一個更人性化的組織，且

主張建立一開放、信任及誠實的網絡模式，以取代傳統的官僚組織、科層模

式，並將之改稱為「辯證的組織」（Dialectical Organization），以及所謂的

「協和模式」（Consociated Model）。Denhardt（1989：xii）在其著作《In the

Shadow of Organization》寫道：「在一個充滿創造力與對話的環境之中，人

際間的相互關係及尊重，有助於個人的成長和發展，這也同時賦予了團體和

組織的能力，讓它們可以更有效因應環境的複雜性，而這些能力都是由個人

行動所累積而成的。」。

針對管理者在公共政策的發展上，新公共行政扮演著較以往更為積極的

批評角色。其對於公共問題提供了公平的解決之道，這不僅意謂著對「所有

人」提供相同的服務，也包括對這些廣大需求者，提供了更高層次的服務。

例如：George Frederickson （1980：46）在其著作《New Public Administration》

提到：「公共行政人員應負有發展與捍衛正義的義務，他們必須清楚公共服

務對於人性尊嚴及公民福祉所可能產生的影響。」，他認為平等、公正及回

應等概念也都應被加入探討，而這些將是新公共服務所要提倡的價值。

四、後現代公共行政（Postmodern Public Administration）

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新公共服務第四個重要的理論基礎是後現代主義（postrnodernism）。

在60年代後期與70年代初期，公共行政學者開始尋求更具批判性的方式，以

探討公共行政理性模型的知識基礎。結果發現，傳統公共行政的知識基礎如

同其它社會科學一樣，是來自於實證主義，但實際上，實證主義明顯限縮了

公共行政學者的視野。在社會或組織的生活中，「事實」與「價值」是難以

作區分的，更有許多研究指出，從理解人類行為上看，「價值」甚至比「事

實」更為重要。

公共行政學者近來大量引用後現代思想的觀點，特別是以對話理論

（Discourse Theory）來理解公共組織。雖然各後現代理論學者有些差異，

但他們卻有了相似的結論，亦即在後現代社會中，人們是彼此依賴共存的，

政府的治理必須以公民與公共行政人員間所有真誠及公開的對談為基礎，始

得有效運作。而後現代公共行政學者們，對傳統學說所主張的公共參與則持

懷疑態度，他們似乎一致認為，必須加強公共對話，以重振公共官僚組織及

恢復公共行政領域的正當性。

McSwite（1997：377）指出，後現代公共行政學者主張以「對話」

（Discourse）的概念為其中心思惟，認為公共問題透過對話，會比透過「客

觀」（Objective）的觀察或理性的分析更容易被解決（引自Denhardt & Denhardt,

2003：41）。一個真實的對話，係公共行政人員和公民間可以充分地參與互

動，而不單僅是一群理性自利個體間的往來對話。透過人與人之間的接觸及

互動，社會將能獲得協調與共識；在人際的互動中，人們會展現其個人所有

的人格特質，不僅只是理性的部分，還包括了他們的經驗、直覺及情感。但

是，變化是相當困難的，這也是不同於傳統理論之處，所以我們必須了解2

個問題：（1）如何不依賴理性來採取行動、（2）如何使其他想法達成妥協。

對此，McSwite（1997：276-277）提供一個切實可行的方法來打開彼此的心

窗：「替代的方法是傾聽、放空自己，並視人如己。……而這時候，我就是

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你。」，這正是新公共服務所要強調的精神。

參、核心理念

新公共服務是由公民精神、社群與公民社會、組織人本主義與新公共行政，

以及後現代主義等相關學者所建構而成的理論，其7項核心理念簡述如下

（Denhardt & Denhardt, 2007：42-43）：

一、服務公民而非顧客

公共利益是公民經過不斷對話及價值分享而形成，而不是個人自我利益

的總和。公共行政人員所要回應的是公民的需求而非顧客，其焦點應在於和

公民建立互信與合作的關係。政府不應只是著眼於顧客個人的短期利益，而

是應關注公民的需要與利益，並鼓勵公民履行其身為社區一份子的責任，進

而特別傾聽公民的聲音。

二、公共利益的追尋

公共行政人員要建立一個集體共享的公共利益，這並非透過個人的選擇

可以快速地達到，而是共享的利益與責任的創造。政府應以實現公平正義價

值為目標，這是不同於企業僅追求自我私利，且政府與公民個人均有責任體

現公共利益。

三、重視公民精神更勝於企業家精神

公共利益的提升，是透過公共行政人員與公民對於社會的承諾，作有意

義的貢獻。而不是假定公共行政人員如同企業管理者，將公共財視為私有財，

且應增強公民於政策制定過程的參與治理能力。

四、策略思維、民主行動

政策與計畫均要符合公共利益，且必須透過集體努力與合作的過程，才

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能有效達成。公共行政人員的角色，係促進、鼓勵及培養公民參與的能力，

並與公民共同承擔責任，以建立安全美好的社區。

五、理解「課責」並非單純簡易的事

因為公共行政人員不僅是要回應市場的需求，他們也應該要遵守憲法、

法律、命令、社會價值、政治規範、專業標準及公民利益。課責既是民主治

理的中心及肩負行政責任的現實，因此，公共行政人員即使處於複雜價值判

斷與重疊規範情況下，也應該且能夠為了公共利益而為公民服務。

六、服務而非導航

公共行政人員要運用共享價值為基礎的領導，去幫助公民參與實現其共

享的利益，而不是控制及引領社會到新的方向。公共行政人員必須懷抱熱情、

全神貫注及正直地尊重公民權並以授權的方式共享權力。

七、重視人性價值而非生產力

公共組織及其網絡的成功，係有賴尊重人、透過合作及共享的領導，而

不是單純的生產力評估。如果能幫助公共行政人員察覺自己工作意義遠重於

個人，並認知公共服務是榮譽且富價值，則可使其於公共組織中獲得尊重、

尊嚴及授權協助找到為社區服務的方法。這都可延攬與授權那些自願為公共

利益服務的人。

新公共服務的基本精神，依照 Denhardt 夫婦（2007）的說法，政府的特質

應在於上述 7 項核心理念，而這些核心理念的特質揭示了政府的運作特質：1980

年代以來的管理主義，應該已漸漸被公共服務精神所取代，也就是說如停留在「企

業形政府」的思維下，設計公共制度，其重視節流與開源的前提假定，則仍無法

跳脫成本計算的本質。因此，服務型的政府主張應以公民服務為考量，如制度的

變遷僅止於績效表象，而忽略公共特質，那這項改革恐成為績效祭品（蕭武桐、

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陳衍宏，2009：11-12）。孫本初（2005：543-544）歸納 Denhardt 夫婦主張之 7

項核心概念：強調傾聽公民聲音、注重公共利益、主張公民參與、強化共同責任、

服務公民社群、重視人性價值、建構信任關係，實為現代政府與公務人員所應重

視的（引自方志雄，2007：32）。

新公共服務係整合了傳統公共行政、新公共行政及新公共管理等三大理論時

期的核心內容，其分析元素回歸到人的本質，強調有健全良好品格的人才能成為

良好的公民，最後如從事公職也才可成為有品德的公務員（蕭武桐，2006：59）。

新公共服務的基本假定，係以透過個人的自我覺醒，找到自己清淨的本性，再建

立出主動、積極、進取及利他的公民，逐步形成社群機制，以追求社會平等及正

義的實現。而自我覺醒的過程，則是去澄清基本假定，進而可以改進心智模式（蕭

武桐，2006：60）。

第二節基隆市里辦公處的組織與功能

壹、組織意涵

張潤書（2002：121）指出，關於組織一詞的意義，因各專家學者所採取的

研究途徑之不同，故所作的定義亦有所差異，不過也僅是大同小異的差異而已，

如嚴格來看的話，都失之過偏，無法完全詮釋組織的意義，所以將他們的解釋綜

合彙整如下來看，應會比較完整：

一、靜態（Static）的意義

這是從組織的結構上來探究組織的意義，認為組織就是由許多各自不同

的部分所共同構成的一個完整體，就如同是一個沒有發動的機器一樣。而行

政組織就是機關權責分配的關係或為層級節制體系，亦即權力的指揮運用，

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命令與服從的關係。組織至少應有 4 項要素：（1）目的、（2）目的必須是全

體人員所同意、（3）人員必須適當的調配、（4）權責必須合理的分配（張潤

書，2002：121）。

二、動態（Dynamic）的意義

這是從組織人員的交互行為上來解釋組織的意義，認為將組織看成是一

個活動體，係一群人尚未完成工作時的一致行動或動作，因此這也是一種功

能的觀察，而行政組織就是指機關人員在執行其職務時，分工合作所為的工

作狀況或情勢（張潤書，2002：122）。

三、生態（Organic）的意義

張潤書（2002：122）指出，這個觀點認為組織不僅有靜態的結構，動

態的行為與功能，而且還是一個有機的生長體，係隨著時代環境的演變而自

求適應與自謀調整的團體。西諺有云：「制度是生長起來的，不是製造出來

的。」這正足以說明組織的發展性，社會學大師帕森思（Parsons,1960：16-96）

認為組織必須能夠解決下列 4 個基本問題，不然就不能稱之為組織：（1）如

何適應環境。（2）如何決定目標並動用所有可利用的資源來完成。（3）如何

協調及統一各個成員的關係與努力，使組織成為一個單一的整體，以共赴目

標。（4）如何維持組織成立原意於不墜之地（引自張潤書，2002：122）。

四、心態（Psychological）的意義

這是從心理或精神的觀點來說明組織的意義，認為行政組織不僅是權責

分配的關係、工作推行時的運作情況，以及一種不斷適應與成長的有機體，

同時也是機關人員對權責觀點的認識，情感交流與思想溝通所形成的一種團

體意識。因為組織有了這種團體意識，所以大家才能緊密的在一起工作，也

才能齊聚一心完成共同目的（張潤書，2002：123）。

張潤書（2002：123）認為，從上述 4 種不同面向的解釋來看，可知組

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織係是一群人為了達到共同目的時，經由權責的分配及層級的結構，所構成的一

個完整有機體，它隨著時代的演進及環境的變化而自謀適應與調整，同時人員之

間也建立了一種團體意識，不過它的範圍僅指政府或公眾而言。

貳、組織要素

張潤書（2002：123-124）指出，行政組織其實也只是整個社會系統下的一

種系統而已，它是一種「事物」（Thing）或「存在」（Being），正如同任何事物

一樣，包括了心（Mind）與物（Matter）這 2 方面的要素，如僅以「唯心論」來

解釋組織則失之有偏，必須兩者均兼顧才屬合理。行政組織的「心」、「物」的要

素可以作成下列的說明：

一、物質的要素

係指機關所用的人員、所需要的機具、設備、經費、物材、房舍等軟硬

體。

二、精神的要素

係指機關中人員行使權力的過程、職責的劃分、領導的方式、合作的關

係及團體的意識等。

三、效率或機緣的要素

係指行政組織所形成的原因、背景、時間、地點，以及所經遇的有利環

境等。

四、目的的要素

係指行政組織或機關所要達成的任務、使命、目標或所抱持的宗旨、理

念等。

張金鑑（1973：93）指出，如將行政組織分析到最後，則構成行政組織的基

本元素是「職位」（Position）與「職員」（Officer），也就是「工作」（Work）與

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「工作員」（Worker）的意思。行政組織猶如一座建築物般，而這些職位與職員

就是構成建築物必備的「磚」與「瓦」。同時行政組織也如同一個人體般，「人員」

就如同「細胞」，都是組織或人體的最基本單位，這些細胞也由於工作性質的相

同，而形成了纖維或工作單位，然後這幾個纖維或工作單位構成一個器官或功能

機關，再由這些器官或功能機關構成了一個生理系統或行政系統，最後則由這些

系統構成了整個人體或行政組織（引自張潤書，2002：124）。

参、組織功能

帕森思（Parsons, 1960: 16-96）認為，任何一種組織，它本身就是一個社會

系統，而這個社會系統之內又包含許多的小社會系統。他進一步指出任何社會系

統均具有 4 個基本的功能（引自張潤書，2002：98-99）：

一、適應（Adaptation）

當內外社會環境變動時，社會系統必須具有妥善的準備及相當的彈性，

以適應新的變化、減輕緊張與摩擦所帶來的不良後果。

二、達成目標（Goal-Attainment）

所有社會系統都具有界定其目標之功能，且會動員其所有能量與資源，

以達成所欲追求的目標。

三、模式維持（Pattern Maintenance）

一方面按部就班的補充新成員，另一方面又以社會化使成員接受社會系

統的特有模式。

四、整合（Integration）

維持社會系統內各部分間的溝通、協調、凝聚及團結，以保護系統並對

抗外來環境重大的變故。

但是該如何履行上述 4項功能呢？這須有賴社會系統的3個次級管理系統，

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各自發揮其所負責之任務：（1）策略次級系統或階層（Strategic Subsystem or

Level）」以開放狀態負責模式維持與適應。（2）管理階層（Managerial Level）以

半開放及半封閉狀態負責整合與適應。（3）技術階層（Technical Level）以封閉

狀態負責達成目標。

另外，Griffin（2011：229）認為策略係指一項全面計畫用以實現組織的目

標。接著，策略管理接近的商機和挑戰，是一個全面和持續的管理過程，旨在制

定和實施有效的策略。最後，有效的策略是那些促進上級組織之間的一致性及其

環境的策略目標實現。

肆、地方政府機制與組織

我國目前地方政府設置之法律依據，係憲法暨憲法增修條文第 9 條及地方制

度法。呂育誠（2006：151-152）指出，從管理與運作的觀點來看，可分別從「機

制」與「組織」兩方面歸納其中之重要規定。我國地方政府機制主體及各地方公

共事務的主要執行者，就是各級地方自治團體，包括直轄市、縣（市）及鄉（鎮、

市）。而在這些機制以外，則尚有其他的諮詢性、輔助性及協調性等機關，據以

形成我國地方政府體系。下圖 2-1 則以臺灣地區政府體制為例：

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圖 2-1 臺灣地區政府體制

資料來源：呂育誠（2006：152）

有「*」者，地方自治團體

行政院

鄰鄰鄰鄰

里里里村、里

區鄉、鎮* 縣轄市* 區

縣* 市*

直轄市* 臺灣省政府、

臺灣省諮議會

內政部

（中央政府

）

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由圖 2-1 內容可知，我國地方政府體系可分成兩大部分：第一部分是省區域

範圍，因 1997 年修憲結果，省的性質已變成非地方自治團體，故省區域內的自

治團體分為二級：一為縣（市）層級、另一為鄉（鎮、市）層級，其中縣（市）

層級的市以下則再劃分若干區，而鄉以下的村、鎮（市、區）以下的里、鄰，則

是地方最基層的建制與編組；第二部分是直轄市區域範圍，我國目前有臺北市、

新北市、臺中市、臺南市及高雄市等 5 個直轄市，亦為該直轄市區域內唯一的自

治團體，直轄市以下劃分若干區，區以下則是里、鄰的建制與編組（呂育誠，2006：

152-153）。

呂育誠（2006：153-154）認為基於上述體系，我國地方政府體制共可分為

下列 4 類：

一、地方自治團體

根據地方制度法第2條規定，地方自治團體係指依本法實施地方自治，

具公法人地位之團體。對於此條規定，司法院大法官會議解釋第498號

（1999.12.31）予以更具體的補充：「地方自治為憲法所保障之制度。基於住

民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機

關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方

自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立

法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團

體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之

監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，

國家機關自應予以尊重。……」。

二、派出機關

為落實「因地制宜」或辦理轄區內一般性或特殊性之事務，行政部門會

設置派出機關，以提升運作效率及效能。目前派出機關可分為2類：

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（一）行政院之派出機關

目前臺灣省政府及福建省政府屬於此類，憲法增修條文第9條與地方

制度法第2條，明確規定省政府為行政院派出機關，受行政院之指揮監督，

辦理監督縣（市）自治事項、執行省政府行政事務、其他法令授權或行政

院交辦事項。

（二）地方政府之派出機關

直轄市、市所劃分的區屬於此類，地方制度法第58條規定：「直轄市、

市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指

揮監督所屬人員。」，由此條規定可知，區公所的性質就是直轄市、市的

派出機關。

三、編組

地方制度法第3條第4項規定：「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以

內之編組為里。村、里（以下稱村（里））以內之編組為鄰。」，村（里）

主要的功能，係辦理村（里）公務及交辦事項，因村（里）長是民選產生、

鄰長則是由村（里）長提報鄉（鎮、市、區）公所聘任，又因村（里）常無

固定辦公處所，故不具有「機關」型式，因此地方制度法則以「編組」稱之。

四、特殊性質的設計

此類係指省諮議會，地方制度法第10條規定：「省諮議會對省政府業務

提供諮詢及興革意見。」、第11條規定：「諮議會置諮議員，任期三年，為無

給職，其人數由行政院參酌轄區幅員大小、人口多寡及省政業務需要定之，

至少五人，至多二十九人，並指定其中一人為諮議長，綜理會務，均由行政

院院長提請總統任命之。」，因功能有別於省政府，既非具有特定職責的行

政院派出機關，亦與一般地方議會（代表會）的性質不同，故可稱之為特殊

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性質的設計，我國目前僅設有臺灣省諮議會。

呂育誠（2006：154）認為，我國地方政府組織之設計，可分為立法部門與

行政部門，前者係指直轄市議會、縣（市）議會及鄉（鎮、市）民代表會；後者

則是直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、臺灣省政府（行政院

派出機關）。另外，村（里）雖稱為編組，但地方制度法第59條第1款規定：「村

（里）置村（里）長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村、里公

務及交辦事項。」，故村（里）性質上也應可歸屬行政部門。

伍、里辦公處組織

地方制度法第 3 條第 4 項規定：「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內

之編組為里。村、里（以下稱村（里））以內之編組為鄰。」、第 5 條第 4 項規

定：「村（里）設村（里）辦公處。」、第 59 條第 1 款規定：「村（里）置村（里）

長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。由

村（里）民依法選舉之，任期四年，連選得連任。」，由上述 3 條文規定，可看

出村、里的法定地位、人員、職權及辦公處設置依據。因此，除了同為編組性質

的「鄰」外，「村、里」可說是歸屬為我國 1999 年 1 月 25 日公布施行之地方制

度法中最基層的行政組織。

地方制度法第 61 條第 3 項規定：「村（里）長，為無給職，由鄉（鎮、市、

區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助項目及標準，以法律定之。」，地

方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第 7 條規定：「村（里）長由

鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，每村（里）每月新臺幣四萬

五千元。前項事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。

村（里）長因職務關係，得由鄉（鎮、市、區）公所編列預算，支應其健康檢查

費、保險費，其最高標準比照鄉（鎮、市）民代表會代表。」，上述規定，則為

村、里長事務補助費及相關經費編列之法律依據。

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陸、里辦公處功能

依地方制度法第 59 條第 1 款之規定：「村（里）置村（里）長一人，受鄉

（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。由村（里）民依

法選舉之，任期四年，連選得連任。」可見村、里長主要職責為受鄉（鎮、市、

區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項，係為概括式規定。摘錄臺灣

省政府民政廳 1998 年所編印「臺灣省村里組織功能」一書，村、里長及村、里

幹事之主要工作列舉如下（引自張維彬，2004：34-35）：

一、村、里長主要工作事項

（一）隨時督導村、里幹事服勤情形及督促村、里幹事辦理有關村里業務或推行

政令。

（二）召開村、里工作會報及鄰長會議，研討應興革事項。

（三）參加鄉（鎮、市、區）公所每2至4個月舉行之村、里長業務聯繫會報，提

供策進村、里業務意見。

（四）召開村、里民大會。

（五）推動社區發展工作並儘量擔任社區發展協會理事長。

（六）核發村、里證明事項。

（七）災情查報。

二、村、里幹事主要工作事項

（一）推行政令、反映民意。

（二）推行村、里育樂活動。

（三）協助辦理社會救助、福利服務及其他建設事項。

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（四）代繕各種申請書表及辦理村、里辦公處證明事項。

（五）分送有關役政通知單、徵集令及辦理役男身家調查及兵役資料之查報。

（六）辦理村、里例行會議，並加強鄰長會議，應按規定召開，並作成詳細紀錄，

以便查考。

（七）辦理各種公職人員選務工作。

（八）辦理房屋稅、地價稅發單催徵、綜合所得稅輔導申報、發單、催徵暨退稅

及協助農業災害現金救助案件之受理與勘查工作。

（九）填寫戶長資料卡。

（十）辦理村、里工作會報之各項行政庶務。

（十一）鄉（鎮、市、區）公所交辦事項。

而里幹事主要工作部分，則列舉規定於基隆市政府 1999 年 10 月 15 日發布

實施之基隆市里幹事服務要點，其中第七點里幹事服務事項如下：

（一）推行政令、反映民意。

（二）推行里育樂活動。

（三）辦理社會救助、福利服務及其他建設事項。

（四）代繕里民各種申請書表及辦理里辦公處證明事項。

（五）分送役政通知單、徵集令及辦理役男身家調查及兵役資料之查報。

（六）辦理里鄰例行會議，並詳作紀錄，以便查考。

（七）協辦各種公職人員選舉選務工作。

（八）輔導里民申報綜合所得稅。

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（九）各種災害救助案件之受理與勘查工作。

（十）協助辦理里內零星工程暨採購事項。

（十一）里民會堂暨里辦公處清潔及維護庶務工作。

（十二）里長交辦事項。

（十三）區公所交辦事項。

前項第十三款所稱交辦事項，係指直屬指揮系統各級主官（管）交付案

件，在區公所指揮系統依序為區長、秘書、民政課長。

至於鄰長主要工作部分，則概括規定於基隆市政府 2006 年 8 月 15 日發布實

施之基隆市鄰長遴聘、解聘要點第 5 點：「鄰長受里長之指揮監督，辦理該鄰為

民服務事項及出席各項會議、活動或講習。鄰長如因故無法辦理或參加時，應指

派配偶或成年之直系親屬代理。前項代理人以與鄰長同戶籍，年滿 20 歲以上，

身體健康情形良好，足堪代理職務之配偶或直系親屬為限。並由區公所列冊管

理。」。

柒、里民大會或基層建設座談會

基隆市政府依地方制度法第 60 條之規定：「村（里）得召集村（里）民大

會或基層建設座談會；其實施辦法，由直轄市、縣（市）定之。」，於 2000 年

1 月 17 日公布施行基隆市辦理里民大會暨基層建設座談會自治條例，其第 3 條

規定：「里辦公處為蒐集民情、反映民意、解決里內重大問題、得召開里民大會

或基層建設座談會。」，里民大會得每年召開一次，但里長認為必要並經里住戶

戶長十分之一以上同意或里住戶戶長五分之一以上就前條規定事項請求開會時，

應於三十日內召開臨時會並報請區公所備查。里民大會暨臨時會由里長召集之，

里長未依規定召集時，由區公所指派里幹事代為召集（參第 5 條）。而里民大會

職權如下（參第 4 條）：

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一、議決里公約或本里與他里間之公約事項。

二、議決里興革事項及各項捐獻處理事項。

三、議決里辦公處提案及里民建議事項。

四、聽取里辦公處工作報告事項。

五、向里辦公處提出詢問事項。

六、表彰里內楷模事項。

七、協助或聽取政令報告事項。

八、議決里內其他公共事務事項。

前項第一款里公約應包括鄰里間守望相助、公害防治、環境維護、公共衛生、

倡

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指導௳授 蕭武桐 - nccur.lib.nccu.edu.twnccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/61465/1/108801.pdf · 〈新公共服務：以服務代替導航〉（The New Public Service:

指導௳授蕭武桐 - nccur.lib.nccu.edu.twnccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/61465/1/108801.pdf · 〈新公共服務：以服務代替導航〉（The New Public Service: