ПРОБЛЕМНЫЙ Содержание № 5 (37), том 7, 2014 АНАЛИЗ · ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ

П Р О Б Л Е М Н Ы Й

А Н А Л И ЗИ

Г О С У Д А Р С Т В Е Н Н О �

У П Р А В Л Е Н Ч Е С К О Е

П Р О Е К Т И Р О В А Н И Е

ТЕОРИЯПРАКТИКА

МЕТОДОЛОГИЯ

Научный журнал

Редакционный совет

Якунин В.И. — д. полит. н.(председатель)

Багдасарян В.Э. — д. и. н.

Гринберг Р.С. — чл.-корр. РАН

Кравченко С.А. — д. филос. н.

Лисицын-Светланов А.Г.чл.-корр. РАН

Межуев Б.В. — к. филос. наук

Порфирьев Б.Н. — чл.-корр. РАН

Садовничий В.А. — академик РАН

Сильвестров С.Н. — д. э. н.

Торкунов А.В. — академик РАН

Якобсон Л.И. — д. э. н.

Главный редактор журнала

Макаров В.Л. — академик РАН

Заместители главного редактораЛексин В.Н. — д. э. н.

Тихомиров Ю.А. — д. ю. н.

Редактор

Макарова Л.В. — к. с. н.

Выпускающий редактор

Игнатенко Г.И.

Содержание № 5 (37), том 7, 2014

Тема номера: Кадровые резервы и кадровая политика

А.В. Кириллов

Развитие корпоративного обучения в современных условиях...........................6В статье исследуются вопросы формиро-вания корпоративных систем профессио-нального обучения, организации взаимо-действия корпоративных университетов с академическими вузами. Дан краткий анализ современной системы профес-сионального обучения, опыта форми-рования отечественных корпоративных систем профессионального обучения. В статье раскрываются формы реализа-ции системы корпоративного обучения, содержание педагогической системы, ин-терактивные методы обучения руководс-тва корпорации.Ключевые слова: корпоративное обучение, педагогическая система, компетенция, принцип, интерактивные методы обуче-ния, оценка результатов обучения.

М.В. Виниченко.........................................16

Кадровый резерв руководства В статье рассматриваются проблемы фор-мирования, развития и использования кадрового резерва, особенности работы с кадровым резервом управления в бизне-се и на государственной службе, а также вопросы повышения эффективности че-ловеческого ресурса организации через кадровый резерв, основные тенденции.Ключевые слова: кадровый резерв, пробле-мы формирования, развития и использо-вания кадрового резерва, особенности работы с управленческим кадровым ре-зервом, тенденции развития.

Ж.Ю. Данкова, Ю.Н. Малека

Проектное управление региональной

кадровой политикой...............................31Анализируются принципы проектного управления региональной кадровой по-литикой в контексте разработки и реали-зации документов долгосрочного и сред-несрочного горизонтов планирования. На основе анализа реализации принятых организационно-правовых документов обосновывается целесообразность внед-рения практики разработки основных региональных мероприятий кадровой политики в виде единого линейно-ло-гического алгоритма – «Стратегия-Про-граммы-Проекты». Ключевые слова: кадровая политика, стратегическое управление, программно-целевое управление, проектное управле-ние, технологии проектирования регио-нальной кадровой политики.

О.Ю. Мясникова, Н.Ю. Сопилко

Управление качеством персонала в

коммерческом банке с широкой

филиальной сетью.................................39Авторы дают характеристику современ-ных методов управления качеством пер-сонала, проводят оценку профессиональ-ной пригодности сотрудников массовых профессий в коммерческом банке с ши-рокой филиальной сетью, апробируют дифференцированный подход к стимули-рованию работы сотрудников различных категорий по иерархическому принципу с применением комплексной синхрони-зации оплаты труда для снижения теку-чести кадров и повышения эффектив-ности деятельности этого банка. Такой подход позволяет обеспечивать не только качество кадрового ресурса и скорость адаптации к внутренней среде банка, но и способствует личностному развитию сотрудников, увеличению их заинтересо-ванности в результатах, а также упроще-нию процессов управления и снижению текучести кадров в филиальной сети.Ключевые слова: управление качеством персонала, уровень профессиональной компетенции, мотивационная политика, синхронизация оплаты труда, филиалы коммерческого банка.

Вопросы методологии

А.С. Иванов

Тенденции и противоречия развития экономического пространства города: методологические аспекты исследования............................49Автор рассматривает тенденции и про-тиворечия развития городов в понятиях пространственной экономики, представ-лений о постиндустриальном развитии территориальной организации общества и о движении капитала в экономическом пространстве; обсуждает возможнос-ти и ограничения развития городского пространства в условиях деиндустриа-лизации; формулирует предложения для выбора оптимальных управляющих воз-действий на развитие города. Ключевые слова: город, экономическое пространство, управление городским развитием, пост индустриализм, терри-ториальная организация, урбанизация, стратегии территориального развития.

Н.Г. Юшкова

Концептуально-методологические аспекты пространственного развития региональных систем..............................59На основе исследования трансформации императивов общегосударственной по-литики в стратегиях развития регионов обоснованы требования к разработке и реализации региональной политики, обеспечивающие ее инновационную на-правленность.Ключевые слова: инновационное разви-тие, инновационная система, инноваци-онная инфраструктура, региональная политика, государственное управление.

Зарубежный опыт

Э. Маркварт

Роль немецкого Бундесрата как институционального механизма учета интересов территорий................70В статье представлены порядок форми-рования и функции немецкого Бундесра-та в законодательном процессе. Раскры-ваются особенности статуса Бундесрата и его участия в обсуждении и принятии

Ответственный за выпуск: Середкина О.А.

Дизайн: Абелин С.Г.

Верстка: Карпова В.И.

Корректор: Евстифеева Л.И.

Перевод на англ.: Вершинин А.А.

Интернет-редактор: Бубнов А.П.

П Р О Б Л Е М Н Ы Й

А Н А Л И ЗИ

Г О С У Д А Р С Т В Е Н Н О �

У П Р А В Л Е Н Ч Е С К О Е

П Р О Е К Т И Р О В А Н И Е

Научный журнал

Адрес редакции: 107078, Россия,

Москва, ул. Каланчевская, д. 15

Тел./факс: (495) 981-5703, 981-5704

Учредитель — Центр

проблемного анализа

и государственно-управленческого

проектирования

Журнал зарегистрирован

в Федеральной службе

по надзору в сфере связи

и массовых коммуникаций.

Свидетельство о регистрации

ПИ № ФС77-32834 от 15.08.08 г.

Журнал выходит 6 раз в год

В соответствии с решением Высшей аттеста-

ционной комиссии (ВАК) Министерства об-

разования и науки журнал входит в перечень

ведущих рецензируемых научных журналов

и изданий, в которых должны быть опубли-

кованы основные научные результаты диссер-

таций на соискание ученых степеней доктора

и кандидата наук

Точка зрения авторов не обязательно отражает мнение редакции

При перепечатке и цитировании ссылка на журнал обязательна

Интернет-версия: <http://centero.ru>e-mail: [email protected]

Подписной индекс в каталоге«Роспечать» 80247

Тираж 1000 экз.

законопроектов различных категорий. Особое внимание уделено роли Бундес-рата в обеспечении баланса интересов Федерации и федеральных земель, отста-ивании интересов земель на федераль-ном уровне.Ключевые слова: федерализм в Германии, федеральные земли, Бундесрат, законо-дательный процесс, учет интересов тер-риторий, федеральная и региональная политика.

Б.О. Гомбоев,

Э.М. Зомонова, А.Б. Зандакова

Проблемы управления водными ресурсами трансграничного бассейна реки Селенги............................78В статье рассматриваются проблемы государственного управления исполь-зованием и охраной вод бассейна р. Се-ленги, основного притока оз. Байкал, расположенного на территории Россий-ской Федерации и Монголии. На основе данных переноса загрязняющих веществ со стоком р. Селенги и анализа норма-тивно-правовых документов выделены основные проблемы управления транс-граничным регионом. Ключевые слова: экономика, управление природопользованием, водные ресурсы, промышленные узлы, трансграничный регион.

Научные сообщения

Ю.В. Ирхин

Возможности и проблемы московского портала государственных услуг..........................88В статье проанализирована возрастающая роль информационных технологий во взаи-модействии власти и общества, показывается опыт работы портала государственных услуг Москвы, раскрыты ключевые достижения и проблемы использования современных ин-формационных технологий в государствен-ном и городском управлении в парадигме электронного правительства.Ключевые слова: информационные техно-логии, взаимодействие власти и общества, московский портал государственных услуг, электронное правительство.

М.Ю. Щукина

Социальная активность как фактор самоорганизации российских экопоселений......................98На примере российских экопоселений показано, что необходимым условием формирования и укрепления местных со-обществ и фактором их успешной само-организации является социальная актив-ность жителей экопоселений. Предложен подход к рассмотрению экопоселений как субъектов устойчивого развития сельских территорий для реализации их гражданских инициатив в территориаль-ном общественном самоуправлении. Воз-никает необходимость интеграции эко-поселений в систему сельских поселений, которая имеет важное политическое зна-чение для устойчивого развития сельских территорий, обеспечения общественного территориального контроля, сохранения социокультурной идентичности и продо-вольственной безопасности страны. Ключевые слова: социальная активность, самоорганизация, устойчивое развитие сельских территорий, сельское поселе-ние, экопоселение.

М.К. Арчаков

Становление экстремистской идеоло-гии в современной России..................104В статье рассматриваются особенности становления экстремистской идеологии в современной России. Использование политической идеологии экстремист-скими организациями позволяет им обосновывать различные нелегитимные способы борьбы, что является серьезной угрозой для российского гражданского общества.Ключевые слова: идеология, ксенофобия, радикализм, терроризм, экстремизм.

Рецензии

В.Н. Лексин

О прошлом, настоящем и будущем городов России.......................................110

Contents ............................................ .........119

Требования к рукописям.................... ..122

Сведения об авторах ............................ .123

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 5

От редакции

В наше время, как и десятилетия назад, «кадры решают все», притом что

кардинально изменились и содержание кадровой политики, и сами кадры. Это

вполне естественно, поскольку каждая кардинальная смена режима в первую

очередь изменяет его кадровую составляющую. Так было и при государях-ре-

форматорах, и в советское время, когда одним из решающих механизмов пар-

тийно-политического управления новым государством была система отбора,

подготовки и ротации кадров. Известно, сколь многое зависело в тот период

от «ленинской гвардии», от «сталинских назначенцев», от пестования «наци-

ональных кадров» в союзных республиках, от «красных директоров»; от того,

как велась подготовка партийных и хозяйственных работников в различных

«партшколах», подготовка военноначальников — в специализированных акаде-

миях, инженеров — в вузах, рабочих — в отлаженной системе профессиональ-

ного обучения. Расстановка и ротация руководящих кадров были до последних

дней советской власти прерогативой только партийных органов. Сейчас все

изменилось. Вспомним, как «завлабы» становились министрами, как фор-

мировались понятия «ближний круг» и «семья» вокруг первого Президента

России, кто и как возглавил крупнейшие бизнес-структуры. Хозяйственные

руководители разных уровней сформировали своеобразный новый кадровый

слой со своей неписанной профессиональной этикой. Возникло и ежедневно

появляется множество индивидуальных предпринимателей, которые «сдела-

ли себя сами», в представительные органы власти начали входить люди без

базовой подготовки и т. д. Однако проще всего считать, что многие неуда-

чи последних лет связаны с непрофессионализмом руководящих кадров, —

это не совсем так, поскольку мы живем во время невероятной сгущенности

всех факторов, влияющих на результаты управленческой деятельности. В пред-

лагаемой читателю подборке статей в рубрике «тема номера» показаны резуль-

таты усилий государственных органов и корпоративных структур по решению

кадровых проблем в реальных условиях нашего времени.

6 Выпуск 5 2014

Развитие корпоративного обучения в современных условиях


Корпоративное обучение стало особой формой организации профессио-

нальной подготовки сотрудников, и прежде всего руководителей компании, поз-

воляющей им получить новые умения и навыки для повышения эффективности

работы как персонально каждого, так и организации в целом. Корпоративные

программы профессиональной подготовки носят эксклюзивный характер и

призваны учитывать все насущные проблемы кадрового потенциала, ориенти-

ры его перспективного развития с учетом долгосрочной стратегии корпорации.

Вместе с тем компании, развивая корпоративное обучение, подчас замыкаются

в себе, разрывается их связь с академическими вузами. Корпоративное обуче-

ние не всегда способно обеспечить формирование системного представления

обо всей профессиональной деятельности, поскольку сосредотачивает основ-

ное внимание на прикладных навыках.

Следует признать, что система профессионального обучения, существую-

щая на данный момент в России, не удовлетворяет потребности корпораций ни

в объеме, ни в качестве. Может быть, и удалось бы убедить крупные российс-

кие компании инвестировать свои средства в развитие национальной системы

профессионального обучения, но хаотические реформы системы образования

в стране только отпугивают бизнес от этой идеи. Так, Федеральный закон «Об

образовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ от 29 декабря 2012 года, убрав

временные критерии профессиональной переподготовки и повышения квали-

фикации, а также документы государственного образца в этих видах обучения,

фактически развязал руки псевдообразователям различной масти.

Сложившаяся ситуация подталкивает российские компании идти по пути

формирования корпоративных систем профессионального обучения, которые

становятся важнейшими инструментами профессионального развития персо-

нала в рамках реализации всей кадровой политики организации. Каждая ком-

пания, выбирая те или иные формы реализации системы корпоративного обу-

чения, исходит из своих интересов. Эти формы можно свести в три основные

группы: учебные центры и корпоративные университеты, созданные совместно

с вузами (ОАО «Русснефть»); собственные корпоративные университеты, при-

меняющие все формы обучения (ОАО «Русал», ОАО «Северсталь»); корпора-

тивные университеты, делающие основную ставку на дистанционные формы

Тема номера«Кадровые резервы и кадровая политика»



обучения (ОАО «Вымпелком»). Каждая из этих форм имеет свои плюсы и мину-

сы, но все они направлены на конкретную стратегию развития компании1.

Создание внутри структуры корпорации отдельной штатной структуры,

выполняющей комплексные задачи профессионального обучения персона-

ла, стало устойчивой тенденцией развития. Корпоративный университет не

только формирует соответствующие программы, но и выявляет потребность

в них в рамках всей организации. В отличие от обычного отдела обучения,

корпоративный университет может развивать всех сотрудников компании,

организовывать их профессиональную подготовку в требуемых масштабах

и направлениях, заниматься оценкой персонала всех уровней и внедрением

корпоративной культуры. Некоторые корпоративные университеты имеют

лицензии на ведение образовательной деятельности, дающие право на выдачу

документов государственного образца, а не только своих сертификатов. При

этом во главу угла ставится способность работать в условиях новых информа-

ционных технологий2.

Следует отметить, что развитие персонала в российских корпорациях

осуществляется с помощью не только внутреннего, но и внешнего обучения3.

К счастью для национальной системы профессиональной подготовки, ряд

крупных российских корпораций продолжают тесное взаимодействие с суза-

ми и вузами не только в рамках создания учебных центров и корпоративных

университетов. Наиболее рентабельным считается использование потенциала

вузов с «отфильтровыванием» на последних курсах наиболее одаренных уча-

щихся. Так, при прохождении студентами практики в таких компаниях, как

ОАО АКБ «Связь-Банк», ООО «Славянский межотраслевой экспресс банк»

(Сламэк-Банк), «Сигма», с ними ведется целенаправленная работа по плавному

вписыванию в корпоративную культуру, проводится дополнительное обучение,

ориентированное на конкретный банк4.

В то же время на уровне малых и средних предприятий сохраняется стрем-

ление ограничить объемы и масштабы профессиональной подготовки теку-

щими рыночными потребностями. Испытывающие финансовые затруднения

работодатели не уделяют достаточного внимания и заинтересованности в по-

вышении профессиональной квалификации своих работников.

На малых предприятиях идея обучения персонала обычно реализуется кем-

то из руководителей, поскольку нет даже менеджера по персоналу, а кадровый

работник вряд ли задумается о необходимости развивать способности сотруд-

ников, т. к. на первом месте здесь стоит экономичность. Поэтому обычно на-

чальник находит недорогой и интересный для себя бизнес-тренинг, посещает

1 Кириллов А.В. Системы интенсивного обучения персонала // Управленческие науки. 2014. № 2

(11). С. 72.2 Агеев Н.В. Применение экспертно-интуитивных методов в прогнозировании систем управле-

ния // Социальная политика и социология. 2010. № 5. С. 15.3 Савинков В.И. Потенциал дополнительного образования в условиях модернизирующейся эконо-

мики // Вестник Ленинградского государственного университета им. А.С. Пушкина. 2010. Т. 3. № 3.

С. 5–17.4 Виниченко М.В. Совершенствование мотивации персонала в банковской сфере России в услови-

ях экономического кризиса // Социальная политика и социология. 2009. № 6 (2). С. 101, 103, 105.

8 Выпуск 5 2014

Тема номера: «Кадровые резервы и кадровая политика»

его и, если понравилось, направляет туда своих подчиненных. Если экспери-

мент прошел успешно, то постепенно на предприятии участие в различных обу-

чающих программах входит в моду. Сотрудники сами находят интересующие

их курсы и просят руководство оплатить их обучение хотя бы частично. Руко-

водители сначала радуются этим инициативам, а потом начинают напрягаться,

ощущая отсутствие единой системы.

Если компания развивается успешно, то в штате появляется специалист

по обучению персонала, а на определенном уровне развития возникает необ-

ходимость создания специального подразделения, отвечающего за развитие

сотрудников. По заданным критериям выявляется потребность в обучении,

планируются обучающие группы, фиксируются результаты обучения, делают-

ся выводы о необходимости продвижения сотрудников. В случае успеха в биз-

несе внутри компании постепенно формируется корпоративный университет,

который интегрирует ряд направлений: узкопрофессиональное обучение сила-

ми приглашенных экспертов и внутренних специалистов компании, теорети-

ческое обучение обычно силами преподавателей вузов и развитие конкретных

профессиональных компетенций силами лучших провайдеров тренинговых

программ.

Анализ действующих на предприятиях систем обучения персонала пока-

зывает, что каждое из них готовит кадры «для себя», разрабатывая собствен-

ные программы и методики. Учебные планы по одним и тем же направлениям

подготовки включают разные предметы, а аналогичные курсы рассчитаны на

разное количество часов. Причем эти различия не обусловлены сложностью

осваиваемой темы, уровнем образования или профессиональными навыками

обучающихся5. В результате зачастую трудно определить, насколько получен-

ные профессиональные знания соответствуют стандартам квалификационных

требований по данному направлению подготовки.

Это говорит о том, что корпоративные системы обучения должны интегри-

роваться с национальной системой профессионального обучения на базе сис-

темных теорий обучения и современных образовательных технологий. В связи

с этим представляется целесообразным обратить внимание на недооценен-

ную, как представляется, теорию и методику систем интенсивного обучения

(СИИО) А.А. Золотарева6, в основе которой лежит теория поэтапного фор-

мирования умственных действий и понятий А.Н. Леонтьева, П.Я. Гальперина,

Н.Ф. Талызиной и др.

Обучение в системе интенсивного обучения рассматривается как процесс

взаимосвязанной деятельности преподавателей (преподавание) и обучающих-

ся (учение), протекающей в рамках педагогической системы, включающей как

преподавателя и обучающихся, так и цели, содержание, методы, средства, фор-

мы обучения и учебно-научную материальную базу (рис. 1).

Рассматривая обучение в виде процесса, протекающего в рамках педагоги-

ческой системы, можно проводить его исследование и разработку как целостно-

5 Кириллов А.В. Указ. соч. С. 73.6 Золотарев А.А. Теория и методика систем интенсивного информатизированного обучения (ди-

дактические основы создания эффективных систем обучения): учебник. М.: МГИУ, 2009. 170 с.



го педагогического явления. При этом идеальным вариантом системы считает-

ся тот, который обеспечивает управление учением на основе знания о реальном

состоянии обучающихся в любой момент времени.

Рис 1. Педагогическая система7

Для создания СИИО по учебному курсу нужно поставить дидактическую

задачу, а затем сформировать дидактическую систему (систему методов, средств

и форм обучения), адекватную условиям дидактической задачи и закономер-

ностям учения.

В корпоративном обучении особое внимание следует уделять руководите-

лям компании, однако в силу различных причин, особенно субъективного пла-

на, они неохотно соглашаются на участие в этом процессе. Кроме того, как спра-

ведливо отмечал директор дирекции Корпоративного университета холдинга

«Сухой» С.М. Ряковский: «Нередко корпоративным университетом называют

слабо упорядоченный набор модных управленческих тренингов. Проходят этот

набор все, кого удастся собрать/загнать, и/или энтузиасты обучения»8.

Большие надежды связывались с внедрением в корпоративное обучение

компетентностного подхода, который, как утверждается, стал результатом но-

вых требований, предъявляемых к качеству образования; традиционные знания,

умения, навыки (ЗУН) уступили позиции компетенциям, поскольку этой схемы

для определения соответствия выпускника запросам общества стало уже недо-

статочно. При этом у нас в стране содержание компетентности раскрывается

двумя способами: либо через владение, обладание человеком соответствующи-

ми компетенциями, которые представляют собой совокупность взаимосвязан-

ных качеств личности (знаний, умений, навыков, способов деятельности), либо

напрямую — через описание соответствующих знаний, умений, способностей

и т. д. Так в чем же традиционные ЗУНы уступили позиции компетенциям?

7 Золотарев А.А. Указ. соч.8 Ряковский С. М. Корпоративные университеты и MBA: Нужно ли это все? // Сайт Клуба директо-

ров учебных центров // http:// dirclub.biz/library/id/907 (дата обращения: 10.02.2013).

Средства

Формы

Обучающийся

Целиобучения

Методы

Преподаватель

Содержание

Учебно-научная материальная база

Интенсивная дидактическая система

10 Выпуск 5 2014


На Западе компетенция — это поведенческая характеристика, необходи-

мая сотруднику для успешного выполнения рабочих функций, отражающая

необходимые стандарты поведения. Так это те же самые принципы — прави-

ла поведения в той или иной ситуации! Представляется, что именно навыки

применения объективных принципов составляют основы компетентности

профессионала. Причем принципы нельзя заменять лозунгами, общими поло-

жениями, показателями и невразумительными рекомендациями. Если компе-

тенция не может быть связана с объективными принципами, то она не нуж-

на. Так, компетенция грамотного принятия управленческого решения может

исходить из принципов волюнтаризма (я так хочу) или личной преданности

(главное — угадать, как хочет старший начальник), а может исходить из прин-

ципов своевременности (дорога ложка к обеду), обоснованности, эффектив-

ности, оптимальности, сбалансированности (не бывает идеальных решений),

простоты (предполагает при прочих равных условиях из возможных вариан-

тов решений выбирать наиболее простой).

В последнее время в отечественной практике все более широко используют-

ся интерактивные методы обучения (табл. 1). Они повышают способность ру-

ководителей разных уровней выявлять и структурировать проблемы, собирать

и анализировать информацию, при необходимости готовить альтернативные

решения и выбирать наиболее оптимальный вариант как в процессе индивиду-

альной работы, так и во взаимодействии с другими работниками.

Таблица 1.Интерактивные методы обучения9

НеимитационныеИмитационные

Неигровые Игровые

– Семинар-диспут– Дискуссия с разделением группы на оппонирующие коллективы– Учебно-теоретическая конференция– Пресс-конференция– Коллоквиум– Круглый стол – Программированное обучение и др.

–Анализ конкретных ситуаций– Имитационное упраж-нение– Действия по инструк-ции и др.

– Корпоративный тренинг– Деловая игра– Стажировка с выпол-нением ролей и др.

Семинар-диспут предполагает публичное обсуждение какого-либо спор-

ного вопроса после сделанного кем-то из обучающихся сообщения (доклада),

что побуждает к активной познавательной деятельности обучаемых, развивает

инициативу и творчество, умение отстаивать свои убеждения. В ходе занятия

следует последовательно моделировать проблемные ситуации путем предъяв-

ления проблемных задач или постановки проблемных вопросов. На занятии

должен присутствовать свободный обмен мнениями. Каждый обучающийся

имеет право задать вопрос выступающему, высказать альтернативное мнение.

9 Макушкин С.А., Кириллов А.В. Организация обучения персонала российских коммерческих ор-

ганизаций. Москва, 2011. С. 115.



Дискуссия с разделением группы на оппонирующие коллективы предпола-

гает обсуждение какого-либо вопроса, проблемы путем деления учебной груп-

пы на коллективы единомышленников. Способы деления на оппонирующие

коллективы и их количество могут быть различными. На наш взгляд, наиболее

приемлемым и полезным для проведения является деление группы на оппони-

рующие коллективы по вопросам занятия. Каждому коллективу предлагается

сообща подготовить ответы на поставленные в плане занятия проблемные воп-

росы и их обоснование. Преподаватель пo каждому вопросу заранее назначает

докладчиков и ответственных за рассматриваемые проблемы в вопросе. При

этом оппонентами им выступают представители другого коллектива. Чем боль-

ше рассматриваемых проблем в вопросе, тем полнее будет рассмотрен вопрос.

На занятии с разделением группы на оппонирующие коллективы рекомен-

дуется так размещать обучаемых, чтобы они имели возможность видеть перед

собой противоположный коллектив при обсуждении поставленных вопросов.

Для того чтобы дискуссия шла в нужном русле, преподавателю рекомендуется

путем постановки дополнительных вопросов, присоединения к тому или иному

мнению коллективов, высказывания своей точки зрения направлять научный

спор обучающихся в направлении, которое обеспечит достижение цели заня-

тия. В начале разбора дискуссии целесообразно дать возможность высказаться

заблаговременно назначенной «экспертной» группе.

Учебно-теоретическая конференция представляет собой собрание обучаю-

щихся для обсуждения каких-либо вопросов. В ходе обсуждения вырабатыва-

ются навыки ведения научного спора, который не должен перерастать во вза-

имные обвинения. Личным примером руководителю занятия следует показать,

что в дискуссии побеждает мягкая манера, лишенная агрессивности и катего-

ричности. И наоборот, тот, кто использует повышенный тон и эмоции вместо

лаконичных, убедительных и объективных доводов, не достигает успеха.

Коллоквиум предполагает беседу преподавателя с обучающимися для вы-

яснения их знаний в процессе обсуждения докладов. Сущность этого метода

заключается в том, что обучающиеся готовят к занятию рефераты на обсуждае-

мую тему. Целесообразно их заблаговременно изучить всем участникам, чтобы

быть готовым выступить в качестве оппонентов. Обязателен творческий подход

к обсуждаемым вопросам.

Круглый стол — это публичное обсуждение или освещение каких-либо

вопросов, когда участники высказываются в определенном порядке. Этот ме-

тод позволяет решить на занятии наиболее сложные и проблемные вопросы.

Обучающиеся в этом случае находятся в равном положении. Как правило, та-

кое занятие превращается в живую беседу, активный разговор по обсуждаемой

проблеме. Уже при подготовке к занятию обучающийся оказывается в ситуа-

ции, в которой надо не только продемонстрировать знания, но и показать уме-

ние отстаивать свою точку зрения, соблюдая при этом тактичное отношение к

собеседникам.

Круглый стол предполагает напряженную мыслительную работу в инте-

ресах оперативного решения сложной интеллектуальной задачи. Участники

занятия должны генерировать смелые идеи, вплоть до фантастических, неве-

роятных, парадоксальных мыслей, предложений, с последующей их оценкой,

12 Выпуск 5 2014


сопоставлением, экспертным анализом и выбором лучших вариантов. Руково-

дитель занятия, ставя себя в равные условия со слушателями, должен оставаться

преподавателем и довести рассмотрение вопроса до логического завершения.

Сущность программированного обучения заключается в высокой степени

структурированности изучаемого материала и пошаговой оценке его усвоения.

Информация при программированном обучении предъявляется небольшими

блоками либо на мониторе компьютера, либо в печатном виде. После работы

над каждым блоком обучающийся должен выполнить задания, показываю-

щие степень усвоения изучаемого материала. Программированное обучение

должно осуществляться с помощью «обучающих программ», отличающихся

от обычного учебника тем, что они определяют не только содержание, но и

процесс обучения. Однако пока большинство так называемых компьютерных

учебников представляют собой лишь обыкновенный текстовый материал в

компьютерном виде.

Анализ практических ситуаций — это метод, связанный с разбором практи-

ческих ситуаций (кейс-метод). Цель этого метода — привить ученикам навыки

анализа информации, структурирования; выработать способности выявлять

ключевые проблемы и генерировать альтернативные пути решения, оценивать

их и выбирать оптимальное решение, разрабатывать программы действий.

В основе рассмотрения практических ситуаций лежит групповое обсуждение, в

котором обучающиеся играют активную роль, а ведущий направляет и контро-

лирует их работу.

Кейс-метод позволяет познакомиться с опытом работы своей и других ор-

ганизаций (содержание конкретных ситуаций), развить аналитические навыки,

навыки принятия решений, разработки тактики и стратегии. Для качественного

использования этого метода от обучающихся требуется определенный уровень

теоретических знаний и профессионализма. Кстати, кейс-метод в подготовке

руководителей — это давно известный у нас аналитический урок10, который

зародился еще в дореволюционной России в Императорской Николаевской

академии и был всесторонне разработан в середине прошлого века в Военной

академии им. М.В. Фрунзе. Будучи начальником кафедры этой академии, автор

щедро делился данной технологией обучения управленцев с западными колле-

гами. И почему мы не хотим гордиться собственными достижениями?

Имитационное упражнение (баскет-метод) — в основе этого метода имита-

ция часто встречающихся в трудовом процессе ситуаций. Обучающийся во вре-

мя занятия выступает в роли должностного лица, на которое накладываются

конкретные обязанности — разбор отчетов, писем, факсов, осуществление по

ним определенных действий; обучающийся получает информацию о должност-

ном лице, в роли которого он выступает. В имитационное упражнение могут

включаться визиты различных людей, незапланированные встречи, телефон-

ные звонки.

Появление тренинга как вида занятия связывают в первую очередь с аме-

риканским психологом Куртом Левиным, который в 1946 г. основал Т-группы,

10 Технологии профессионально ориентированного обучения / под руководством А.В. Кириллова.

М.: ОВА, 2007. С. 22–33.



где люди учились общаться. Однако стоит вспомнить тактико-строевые занятия,

которые использовал в обучении еще А.В. Суворов. Его метод был достаточно

прост: рассказ–показ–тренировка. В этом суть и современных тренингов.

Что же касается тренингов, которые широко рекламируются в средствах

массовой информации, то на самом деле они в подавляющем большинстве

представляют собой традиционные лекции и семинары с элементами дис-

куссии. Из личного опыта работы на HR-тренингах могу сделать вывод, что

практически все они сводятся к следующему: есть такая-то проблема, давайте

подумаем и изобразим, что нужно (как нужно) сделать, чтобы ее решить. Моз-

говой штурм. Обсуждение результатов. Все правы и все молодцы!!! Можно по-

нять организаторов этих тренингов, боящихся потерять клиентов, поскольку

критический анализ может их отпугнуть. Вот только какова польза от такой

некритической методики? По мнению директора дирекции Корпоративно-

го университета холдинга «Сухой» С.М. Ряковского, результатами подобного

обучения нередко становятся «изжога, испытываемая при произнесении слова

“тренинг”, и твердое убеждение участников, что тренинги проводят, чтобы “от-

мыть” бюджет»11.

Деловая игра — интерактивная форма проведения занятия, предполагаю-

щая воссоздание предметного и социального содержания профессиональной

деятельности. В ходе ее проведения осуществляется моделирование систем от-

ношений, которые характерны для того или иного вида практики. Как средство

моделирования различных условий профессиональной деятельности, аспектов

социального взаимодействия и человеческой активности деловая игра выступа-

ет методом поиска новых способов ее выполнения.

Деловая игра включает в себя целый комплекс методов активного обуче-

ния, таких как: дискуссия, мозговой штурм, действия по инструкции, анализ

конкретных ситуаций и т. п. Процесс обучения в деловой игре максимально

приближается к реальной практической деятельности руководителей и специ-

алистов, что достигается использованием в ней реальных моделей социально-

экономических отношений. Кстати, во все века военачальников учили с по-

мощью игровых технологий, и здесь может дать хорошие результаты модная

геймификация.

Подводя итог обзору интерактивных методов обучения, применяемых в

корпоративных программах обучения персонала, следует отметить, что они

позволяют весьма быстро усваивать учебный материал. Однако универсальных

методов профессионального обучения не существует: каждый имеет свои плю-

сы и минусы. Необходимо и неизбежно их сочетание. Передовые компании, как

правило, пользуются промежуточными моделями обучения. Кроме того, при-

менение интерактивных методов совсем не исключает использование традици-

онных лекций и семинаров. Обучение, как представляется, должно основывать-

ся на комплексном их применении при оптимальном сочетании творческих и

репродуктивных элементов.

Некоторые крупные российские компании дошли в развитии корпо-

ративного обучения до самообучающихся организаций. Эти компании

11 Ряковский С.М. Указ. статья.

14 Выпуск 5 2014


осуществляют непрерывное образование персонала, постоянно извлекают

ценный опыт из собственной работы, деятельности других компаний и ры-

ночных изменений в целом и используют его для постоянного совершенство-

вания во всех направлениях своей деятельности. Очень важно, чтобы процесс

профессионального обучения сопровождался процессом профессионального,

карьер ного роста12.

Завершающим этапом в процессе профессионального обучения является

оценка его эффективности. Эффективность любой технологии оценки зависит

прежде всего от четкости выбранных показателей и критериев. Говоря о мето-

дике оценки результатов обучения управленческих кадров, полезно вспомнить

опыт отечественных военных академий. Итоговый экзамен выпускников состо-

ял из трех разнесенных по времени частей. В первый день экзамена выпускники

принимали всестороннее решение по управлению воинским формированием

в конкретной, сложной обстановке и оформляли все необходимые докумен-

ты. Потом экзаменационная комиссия проверяла эти решения по утвержден-

ному перечню показателей, имеющих ясные критерии. Следующий этап экза-

мена заключался в проверке теоретических знаний и защите выпускниками

своих решений. Нередко слушателям повышали оценку за решения, которые

они обосновывали. Бывали случаи, когда экзаменационная комиссия снижала

выпускнику первоначальную оценку за решение, если он лишь угадал кафед-

ральный замысел и не мог внятно обосновать его. На третьем этапе экзамена

слушатели «решали вводные», которые были подготовлены по их собственным

решениям. Как представляется, в настоящее время даже ассессмент-центры не

дотягивают до этого уровня.

В целом организация корпоративного обучения персонала на производс-

тве должна обеспечить создание системы непрерывного образования сотруд-

ников, упреждающей переподготовки с учетом планируемых реорганизаций,

совершенствование организационно-экономического механизма контроля

подготовки кадров, сделать компанию самообучающейся организацией. Воору-

жение обучаемых необходимым объемом знаний, формирование у них умений

и навыков, необходимых на производстве, должно осуществляться за счет гра-

мотного сочетания интерактивных и традиционных методов обучения с учетом

постоянного обновления технологий, техники, изменений в организации про-

изводства, в тесной связи с карьерным ростом каждого сотрудника.

Список используемых источников

1. Агеев Н.В. Применение экспертно-интуитивных методов в прогнозирова-

нии систем управления // Социальная политика и социология. 2010. № 5.

2. Виниченко М.В. Проблемные вопросы развития российских трудовых

ресурсов в современных условиях // Социальная политика и социология. 2010.

№ 5.

12 Виниченко М.В. Проблемные вопросы развития российских трудовых ресурсов в современных

условиях // Социальная политика и социология. 2010. № 5.



3. Виниченко М.В. Совершенствование мотивации персонала в банковской

сфере России в условиях экономического кризиса // Социальная политика и со-

циология. 2009. № 6 (2).

4. Золотарев А.А. Теория и методика систем интенсивного информатизиро-

ванного обучения (дидактические основы создания эффективных систем обу-

чения): учебник. М.: МГИУ, 2009. 170 с.

5. Кириллов А.В. Системы интенсивного обучения персонала // Управлен-

ческие науки. 2014. № 2 (11).

6. Макушкин С.А., Кириллов А.В. Организация обучения персонала россий-

ских коммерческих организаций. Москва, 2011. 178 с.

7. Ряковский С.М. Корпоративные университеты и MBA: Нужно ли

это все? // Сайт Клуба директоров учебных центров // http://dirclub.biz/library/

id/907 (дата обращения: 10.02. 2013).

8. Савинков В.И. Потенциал дополнительного образования в условиях мо-

дернизирующейся экономики // Вестник Ленинградского государственного

университета им. А.С. Пушкина. 2010. Т. 3. № 3.

9. Технологии профессионально ориентированного обучения / под руко-

водством А.В. Кириллова. М.: ОВА, 2007. 110 с.

16 Выпуск 5 2014

Формирование кадрового резерва управления в бизнесе

Формирование кадрового резерва в коммерческих организациях — слож-

ный, творческий и нестандартный процесс, имеющий как общие, так и отли-

чительные черты. Существует ряд подходов к формированию, развитию и ис-

пользованию кадрового резерва. Все они, как правило, отвечают потребностям

организации. В ряде организаций, ведущих бизнес в сфере инженерного консал-тинга в авиастроении, строительстве наземной инфраструктуры и аэропортов,

производстве материалов для ремонта аэродромных покрытий, в качестве резер-

ва рассматривают сотрудников только на руководящие должности, отражаемые

в инструкции с типовой формулировкой «Формирование и организация рабо-

ты с кадровым резервом в производственных (структурных) подразделениях».

Там же определяются принципы создания кадрового резерва и комплектования

его в производственных подразделениях.

Основными целями формирования кадрового резерва в таком случае опре-

деляются следующие:

– обеспечение текущей и перспективной потребности в замещении руково-

дящих должностей;

– совершенствование деятельности по подбору и расстановке кадров для

своевременного удовлетворения потребности компании в замещении руково-

дящих должностей;

– улучшение качественного состава сотрудников организации;

– своевременное удовлетворение потребности в кадрах организации;

– реализация права персонала на должностной рост;

– создание условий для ротации персонала организации.

Работа с кадровым резервом проводится в целях:

– повышения уровня мотивации сотрудников организации к профессио-

нальному росту;

– улучшения результатов профессиональной деятельности сотрудников;

– повышения уровня профессиональной подготовки сотрудников;

– сокращения периода адаптации сотрудников при вступлении в долж-

ность1.

Высшее руководство определяет базовые принципы, критерии и методы от-

бора в кадровый резерв. Общими принципами при формировании кадрового ре-

зерва являются: открытость и доступность для каждого сотрудника организации

1 Формирование и организация работы с кадровым резервом в производственных подразделениях

«Прогресстех». IN 3.2.10 РТ. Редакция 1 2010 г. С. 4.

Кадровый резерв руководства

М.В. Виниченко



в карьерном росте, объективность при подборе кандидатов и их включении в

кадровый резерв; профессионализм и компетентность кандидатов; равенство

возможностей работников в профессиональном росте; мотивация работников,

имеющих перспективу служебного роста; добровольность включения и нахож-

дения в кадровом резерве организации.

При этом основными критериями при подборе кандидатов в состав кад-

рового резерва являются: высокая профессиональная компетентность, нали-

чие достаточного опыта управленческой работы, организаторские, деловые и

личностные качества, мотивация на творческую инновационную деятельность;

четко выраженные признаки социально-психологической зрелости; согласие

работника на включение в кадровый резерв.

Подбор кандидатов в состав кадрового резерва осуществляется в соответс-

твии со следующими требованиями:

– профессиональная компетентность: соответствующее образование, опыт,

знания, навыки по профилю работы, способность анализировать информацию

и документы, принимать обоснованные решения и добиваться их выполнения2,

деловая культура, грамотность, систематическое повышение профессионально-

го уровня, ориентация на карьерный рост;

– организаторские способности: умение руководить подчиненными, коор-

динировать и контролировать их деятельность; владение современными мето-

дами и техникой управления; способность реализовывать полномочия в рамках

должностных обязанностей, инициативность;

– ответственность: высокая требовательность к себе и подчиненным, обяза-

тельность, объективная критическая оценка своей работы и коллектива;

– нравственные качества: добросовестность, трудолюбие, объективность,

социально-психологическая и нравственная зрелость, доброжелательность в

общении с работниками, коммуникативные способности, корректность, поря-

дочность, внимание к окружающим.

Кроме того, в состав кадрового резерва, как правило, зачисляются дисцип-

линированные и исполнительные сотрудники, инициативные и целеустремлен-

ные, обладающие авторитетом и умеющие работать с людьми.

Базовыми критериями при подборе кандидата в состав кадрового резерва

являются полное принятие им основных стратегий, ценностей и принципов

управления компании, его лояльность и преданность организации. При этом

надо учитывать, что кадровый резерв формируется для замещения руково-

дящих должностей, должности заместителей в резерв не включаются. Кроме

того, в кадровый резерв не включаются молодые специалисты, отработавшие

после окончания учебного заведения в организации менее двух лет, беремен-

ные женщины. Женщины, находящиеся в отпуске по уходу за ребенком, могут

включаться в кадровый резерв не ранее чем через год после выхода на работу.

Порядок определения потребности в кадровом резерве строго регламен-

тирован. Генеральный директор, его заместители, директора департаментов,

прог рамм и (или) проектов совместно с директором по персоналу на основании

2 Кириллов А.В. Уточнение понятийного аппарата в интересах повышения эффективности управ-

ления // Экономика и управление. 2013. № 10 (96). С. 57.

18 Выпуск 5 2014


стратегических и текущих планов и целей организации на очередной год в кон-

це каждого года определяют текущую и перспективную потребность в кадро-

вом резерве.

Для определения оптимальной численности кадрового резерва устанавли-

ваются:

– потребность организации в кадрах на ближайшую или более длительную

перспективу (более 5 лет);

– фактическая численность подготовленного в данный момент кадрового

резерва каждого уровня независимо от того, где проходил подготовку сотруд-

ник, зачисленный в резерв;

– примерный процент выбытия из кадрового резерва отдельных сотрудни-

ков (увольнения, декретный отпуск и т. п.);

– число высвобождающихся в результате изменения структуры управле-

ния руководящих сотрудников, которые могут быть использованы для руково-

дящей деятельности в перспективе или на других направлениях деятельности

организации.

На основании потребности структурных подразделений издается приказ,

определяющий наименование должности и количество единиц, по которым бу-

дет формироваться кадровый резерв.

На каждое наименование должности кадрового резерва руководителями

структурных подразделений совместно с директором по персоналу составляет-

ся требование к должности.

Комплектование кадрового резерва осуществляется следующим образом.

На основе анкет кандидатов сначала формируется список кадрового резерва.

В него включаются (из расчета — на каждую единицу руководящей должности),

по возможности, кандидаты оперативного и стратегического резерва.

В оперативный резерв зачисляются кандидаты на замещение определенных

должностей, готовые приступить к работе немедленно. В стратегический резерв

зачисляются кандидаты, имеющие высокий профессиональный уровень и об-

ладающие лидерскими качествами, способные занимать должности кадрового

резерва в перспективе. При этом один и тот же сотрудник может находиться

одновременно как в оперативном, так и в стратегическом резерве, но на разных

позициях.

Список кадрового резерва формируется в два этапа. Сначала создается пред-

варительный список. Он содержит большое число потенциальных участников;

может формироваться как руководителями подразделений самостоятельно, так

и при помощи дополнительных конкурсных мероприятий. Основанием для

включения в предварительный список кадрового резерва может послужить в

том числе инициатива самого работника.

При оценке кандидатов используются удельные коэффициенты в соответст-

вии со следующими показателями:

– стаж совместной работы;

– давность совместной работы;

– категория участника оценки (непосредственный руководитель, коллега,

подчиненный, руководитель смежного подразделения и пр.).



Оценка руководящих, лидерских способностей (взаимодействие уровня ру-

ководитель – подчиненный) производится исходя из:

– эффективности исполнения должностных обязанностей по данному на-

правлению;

– предположения о поведении сотрудника в описываемых ситуациях/воп-

росах (в случае если у оцениваемого сотрудника не было опыта руководящей

работы).

Оценка сотрудников, претендующих на участие в кадровом резерве, произ-

водится согласно следующим принципам: беспристрастность, конфиденциаль-

ность, объективность, принцип «здесь и сейчас».

Отрабатывается и порядок учета, пополнения и исключения из кадрового

резерва персонала. Утвержденные заместителями генерального директора по

направлениям окончательные списки кадрового резерва переводятся в элект-

ронный вид и размещаются службой управления персоналом и администрато-

рами офисов в Базе компетенций и (или) в специально отведенных папках в

сети с ограниченным доступом.

Из утвержденного состава кадрового резерва сотрудники подлежат исклю-

чению в случае:

– неудовлетворительного прохождения очередной аттестации;

– назначения на соответствующие или другие руководящие должности;

– состояния здоровья, препятствующего выполнению обязанностей руко-

водителя;

– достижения пенсионного возраста;

– совершения административных или уголовных нарушений, нарушений

правил внутреннего трудового распорядка;

– личного заявления специалиста о выбытии из кадрового резерва;

– увольнения.

Для пополнения кадрового резерва руководители подразделений состав-

ляют заявку на включение в список кадрового резерва по форме, идентичной

самому списку; согласовывают и утверждают ее определенным инструкцией

порядком.

В случае исключения сотрудника из оперативного резерва преимуществен-

ное право на его позицию сохраняется у участников стратегического резерва

при условии демонстрации ими производственных и иных показателей в рабо-

те, достаточных для зачисления в оперативный резерв.

Пересмотр кадрового резерва осуществляется службой управления персо-

налом (отделом кадров) совместно с руководством департаментов/отделов еже-

годно до 15 декабря.

Для повышения эффективности работы по формированию и использова-

нию кадрового резерва разрабатывается дополнительная система мотивации и

стимулирования персонала, рассматриваемого на руководящие должности3.

3 Кириллов А.В. Соблюдение принципов управления в кадровом делопроизводстве // Кадровик. 2014. № 9. С. 108.

20 Выпуск 5 2014


Во-первых, в случае открытия вакансий на должности, предполагающие

кадровый резерв, сотрудники, входящие в кадровый резерв по данному типу

должности, обладают приоритетным правом перед внешними кандидатами и

должны быть рассмотрены руководителями подразделений в первую очередь

перед формированием ими заявки на поиск специалиста.

Во-вторых, на замещение открытой вакантной должности организации мо-

гут рассматриваться все сотрудники, входящие в кадровый резерв по данному

типу должности, независимо от структурного подразделения (отделения или

отдела), в котором они работают.

В-третьих, сотрудники, участвующие в списках кадрового резерва, имеют

право на дополнительное обучение по тематике, необходимой для замещения

соответствующей должности.

В-четвертых, руководители подразделений при отсутствии по причине

болезни, отпуска или командировки руководящего специалиста, должностная

позиция которого включена в кадровый резерв, должны прилагать максимум

усилий для временной ротации сотрудника, находящегося в кадровом резерве,

относительно должностной позиции отсутствующего руководящего специалис-

та, с целью получения им дополнительных практических навыков управления

персоналом, а также дополнительного материального стимулирования соглас-

но трудовому законодательству.

В-пятых, участие сотрудника в кадровом резерве является дополнительным

преимуществом при решении вопроса о премировании по результатам работы.

Сотрудник, находящийся в кадровом резерве, проходит обучение, способст-

вующее развитию знаний, навыков, приобретению компетенций, необходимых

на новой должности. Особое внимание обращается на развитие управленчес-

ких качеств, коммуникабельности, умению решать сложные, внезапно возника-

ющие задачи, нестандартно подходить к конкурентной борьбе, взаимодействию

с партнерами и конкурентами.

Для подготовки резерва администрация организации разрабатывает и ут-

верждает различные виды программ: общую, специальную и индивидуальную4.

Работа по формированию, развитию и использованию кадрового резерва

находится под пристальным вниманием руководства компании, непрерывно

ведется мониторинг деятельности, проводится оценка эффективности работы

с кадровым резервом. Нередко для анализа эффективности работы с кадровым

резервом организации используются следующие количественные и качествен-

ные показатели:

– текучесть резерва;

– средний срок пребывания в резерве;

– качество подготовки к новой должности;

– срок адаптации в новой должности;

– длительность и эффективность работы в новой должности.

Оценка персонала, находящегося в кадровом резерве, производится по за-

данным показателям в конце календарного года службой управления персона-

4 Управление деловой карьерой, служебно-профессиональным продвижением и кадровым резер-

вом: учебно-практическое пособие / под ред. А.Я. Кибанова. М.: Проспект, 2014. С. 48.



лом (отделом кадров), после чего в начале следующего года производятся соот-

ветствующие корректирующие действия.

Основную ответственность за работу по формированию, развитию и ис-

пользованию кадрового резерва на руководящие должности несет служба уп-

равления персоналом (отдел кадров).

Назначение на вакантную руководящую должность в организации произ-

водится, как правило, из числа работников, состоящих в кадровом резерве по

указанной должности. В случае отказа работников, состоящих в кадровом ре-

зерве, от замещения вакантной должности, на эту должность может быть назна-

чен другой работник, в том числе из внешнего резерва.

Такая технология в целом позволяет организации целенаправленно рабо-

тать по формированию кадрового резерва на руководящие позиции, повышать

лояльность персонала и конкурентоспособность организации. Однако присутс-

твует хотя и объяснимая, но тем не менее дискриминация молодых специалис-

тов и беременных женщин.

При формировании кадрового резерва на руководящие должности на пер-

вый план нередко выходят личностные характеристики кандидатов, и прежде

всего лидерские. Тема лидерства становится все более популярной во всем мире.

Однако чтобы организовать успешный рабочий процесс, мало простого знания

структуры трудового коллектива, недостаточно просто нанять сотрудников и

определить каждому конкретный участок работы. Сотрудники организации

должны стать единой командой5. И это объяснимо: все больше компаний осоз-

нают, что эффективность и успешность их деятельности зависит от того, на-

сколько силен их лидерский потенциал. «Классический» функциональный под-

ход, рассматривающий стратегию, организацию, операционную деятельность

как самоподдерживающиеся функции, корректируется с учетом важности

лидерства как ключевого фактора их успешной реализации. Кадровый резерв

предназначен для аккумуляции сотрудников, способных взять на себя ответст-

венность в определении вектора развития, повести за собой коллектив, объеди-

ненный идеей сделать свое дело лучше других.

Проблема лидерства становится особенно важной еще и потому, что рос-

сийским компаниям все чаще приходится сталкиваться с иностранными кон-

курентами как на российском, так и на зарубежных рынках. При этом у между-

народных компаний есть не только преимущество в области функционального

менеджмента — у них за плечами еще и многолетний опыт осмысления и разви-

тия лидерского потенциала6. Поэтому российскому бизнесу необходимо думать

о развитии человеческого ресурса на всех этапах управления персоналом, в том

числе в ходе формирования, развития и использования кадрового резерва.

Последнее время многие консалтинговые компании предлагают разносто-

ронние подходы к развитию лидерства: бизнес-тренинги, коучинг, управленчес-

5 Агеев Н.В. Сплоченность трудового коллектива: управленческий аспект: сборник материалов XIII

Международного социального конгресса. М.: Изд. РГСУ, 2014. С. 19.6 Эберхард фон Лёнайзен. Развитие лидерства: российский контекст // http://www.cfi n.ru/

management/people/leadership.shtml (дата обращения: 05.04.2014).

22 Выпуск 5 2014


кий консалтинг, мастерские обучения действием и многое другое7. Их концеп-

ция заключается в идее, что в условиях постоянных изменений, происходящих

как на рынке, так и внутри организации, наиболее ценной становится способ-

ность организации учиться — быстро осознавать изменившийся контекст и

приспосабливаться к нему наилучшим образом.

Ряд крупных российских компаний в формировании кадрового резерва

стали самообучающимися организациями. Это компании, которые постоянно

извлекают ценный опыт из собственной работы, деятельности других компа-

ний и рыночных изменений в целом и используют его для постоянного совер-

шенствования во всех направлениях своей деятельности.

При этом лидеры отрасли продвинулись в развитии кадрового резерва еще

дальше и на основе своих корпоративных центров создают школы лидерства,

являющиеся комплексными программами развития руководителей. Целями таких программ становится внедрение единого отраслевого подхода к разви-

тию руководителей, формирование нового бизнес-мышления руководителей

отрасли для реализации изменений, «выковывание» лидеров, разделяющих и

транслирующих цели и ценности компании, мотивированных на развитие себя

и других.

По схожему с этим варианту развития пошел кадровый холдинг АНКОР —

крупнейшая кадровая компания России и ряда стран СНГ, работающая на рын-

ке подбора персонала и кадрового консалтинга с 1990 г., имеющая заслуженную

репутацию лидера отрасли.

Кадровый холдинг обслуживает более 1600 клиентов, национальных и меж-

дународных компаний, представляющих различные сферы бизнеса. Ежегодно

сотрудники компании ведут более 13 000 проектов по различным услугам. За

20 лет сотрудники компании трудоустроили на постоянную работу более 22 000

человек. Ежегодно они предоставляют работу на временных проектах более чем

8 500 человек. Сеть холдинга включает более 40 офисов по всей России, в Украи-

не, Казахстане, Беларуси. В АНКОРе работает более 1200 сотрудников8.

Несколько лет назад в рамках холдинга стартовала программа развития

лидерства (Школа лидерства), направленная на подготовку молодых лидеров,

руководителей, планирующих рост и развитие в рамках АНКОРа и ориентиро-

ванных на развивающийся российский рынок.

Целью программы стало обеспечение потребностей холдинга АНКОР в

идеологически, профессионально и мотивационно подготовленных управлен-

цах в перспективе 3–5 лет, а также предоставление возможности для развития

и реализации лидерского потенциала молодых специалистов в соответствии с

развитием новой стратегии.

Для реализации данной цели поставлены следующие задачи:

– выявление высокопотенциальных сотрудников среди молодых специа-

листов;

7 Корпоративный сайт Академии лидерства Business person // http://business-person.ru (дата обра-

щения: 22.05.2014).8 Официальный сайт кадрового холдинга АНКОР // http://www.ancor.ru/company/ (дата обраще-

ния: 04.03.2014).



– реализация мероприятий по развитию основных лидерских компетенций

в 3 этапа;

– проведение промежуточных мониторингов динамики развития участни-

ков Программы для контроля эффективности методов развития;

– финальная оценка уровня развития лидерских компетенций у участников

Программы. Составление индивидуальных отчетов по каждому участнику;

– продвижение участников, успешно завершивших Программу. Составле-

ние индивидуальных карьерных маршрутов.

В программе могут принять участие молодые сотрудники всех СБЕ (страте-

гических бизнес единиц) и территорий холдинга.

Критерии отбора участников:

– занимаемая должность: сотрудники не руководящих позиций, например,

консультант, аналитик, координатор проекта, менеджер по предоставлению

персонала, рекрутер, ассистент рекрутера, менеджер по развитию бизнеса;

– возраст от 23 до 30 лет;

– образование высшее;

– стаж работы в компании не менее одного года.

Программа рассчитана на два года. Первый этап предполагает активное

обучение участников в формате семинаров, тренингов и мастер-классов. Вто-

рой этап предполагает применение полученных знаний и реализуется в форма-

те симуляций, бизнес-игр и виртуального моделирования. Третий этап — при-

менение полученных знаний и навыков в реалиях бизнеса9.

Обучение и развитие участников Программы планируется проводить в три

этапа, следуя принципу 10–20–70, где 10% — это обучение в формате тренингов

и семинаров, 20% — развитие в виртуальной бизнес-среде, 70% — развитие в

реальной бизнес-среде.

На первом этапе участники проходят интенсивное обучение, направленное

на повышение уровня знаний и навыков в области управления, а также повыше-

ние информированности в области бизнеса холдинга АНКОР. Обучение прово-

дится в формате аудиторных занятий по 8–16 часов в течение шести месяцев.

На втором этапе участники Программы проходят обучение в формате биз-

нес-симуляций и виртуального моделирования. Обучение проводится в форма-

те аудиторных четырехчасовых сессий два раза в месяц. Куратором обучения

выступает генеральный директор холдинга. Для проведения сессий по разбору

бизнес-кейсов приглашаются топ-менеджеры компании с реальными ситуаци-

ями из бизнеса. Длительность второго этапа составляет от 6 до 9 месяцев. Воз-

можны различные темы для обучения на втором этапе программы10. Они могут

быть изменены рабочей группой проекта в соответствии с тенденциями рынка

и текущими задачами бизнеса.

На третьем этапе участники Программы переносят полученные на преды-

дущих этапах знания и навыки в практическую деятельность. С этой целью фор-

мируются внутренние специальные проекты, которые возглавляют участники

Программы. Все специальные проекты направлены на разработку улучшений

9 Положение о школе лидерства холдинга АНКОР (пункты 2.1, 2.2, 3.2, 4.1).10 Там же (пункты 6.5–6.8).

24 Выпуск 5 2014


текущих бизнес-процессов холдинга или на развитие новых бизнес-направле-

ний. В процессе реализации специальных проектов участники Программы ку-

рируются генеральным директором, получая от него обратную связь и консуль-

тационную поддержку.

Реализация данного этапа занимает от 10 до 12 месяцев. По итогам реа-

лизации специальных проектов оцениваются реальные бизнес-показатели и

действия участника Программы. После успешного завершения данного этапа

Программы участник считается готовым к продвижению внутри холдинга.

Окончательное решение о продвижении принимает руководитель Программы

— генеральный директор холдинга.

В процессе обучения участники Программы проходят регулярный мони-

торинг динамики развития лидерских компетенций. Промежуточные монито-

ринги производятся раз в 6 месяцев, финальный — через два года от начала

Программы.

По результатам успешного прохождения программы для каждого участни-

ка составляется индивидуальный карьерный план и принимается решение о

продвижении на управленческие позиции11.

В целом концепция школы лидерства решает ряд системообразующих про-

блем в сфере управления персоналом. Одна из них — непрерывное обеспечение

компании креативными, постоянно развивающимися, с выраженными лидерс-

кими качествами, обладающими управленческими компетенциями сотрудни-

ками. По итогам школы лидерства в холдинге появляется хорошо проверенный

кадровый резерв, позволяющий повысить эффективность управления.

Иногда резерв носит смешанный характер — и на руководящие долж-

ности, и на «рядовые» — специалистов в различных областях, рабочих. Та-

кая практика существует в БАСФ (BASF)12. В соответствии с нормативными

документами кадровый резерв является основным источником пополнения

пула руководителей и ведущих специалистов организации13. Сформированы

четыре цели создания кадрового резерва:

– удовлетворение потребностей в высококвалифицированных руководите-

лях в условиях интенсивного роста и развития компании; сокращение времени

адаптации при введении сотрудников в должности;

– обеспечение высокой эффективности исполнения работниками своих

обязанностей, стимулирование работников к повышению уровней специального

и управленческого профессионализма, к результативной деловой активности;

11 Положение о школе лидерства холдинга АНКОР (пункты 6.9-6.11, 7.1, 8.1).12 BASF — Th e Chemical Company — лидер мировой химической отрасли. Портфель предложений

концерна включает нефть и природный газ, а также химикаты, пластмассы, специальные химика-

ты, продукты для сельского хозяйства и продукцию тонкой химии. BASF способствует успехам ком-

паний в самых различных областях. Высококачественные продукты и системные решения от BASF

вносят вклад в сбережение ресурсов планеты, в обеспечение ее жителей здоровым питанием, в улуч-

шение качества жизни. Такой подход отвечает корпоративному девизу: «Мы создаем химию в целях

устойчивого будущего». Объем продаж концерна BASF в 2013 г. достиг 74 млрд евро, а общее число

сотрудников превысило 112 тысяч человек. Продажи по России составили 1,42 млрд евро.13 Положение о кадровом резерве БАСФ.



– предотвращение потерь квалифицированных управленцев и повышение

эффективности управления структурными подразделениями;

– оптимизация расходов на персонал за счет целевого перераспределения

бюджета на обучение и развитие персонала.

В кадровый резерв руководители включают сотрудников, наиболее

эффективно работающих в компании и добившихся значимых результатов.

Основную работу по организации кадрового резерва ведет отдел персонала.

Для определения оптимальной численности кадрового резерва в компании

БАСФ разработаны следующие критерии:

– потребность компании в персонале на ближайшую и отдаленную перс-

пективу;

– число дополнительных руководящих должностей, а также потенциальных

вакансий, связанных со структурными изменениями в компании;

–примерный процент работников, выбывающих из резерва кадров по раз-

личным причинам14.

Структура кадрового резерва выглядит следующим образом: Internal

Candidate, Leadership Potential, Executive Expert.

Internal Candidate — кандидаты с потенциалом на роль руководителя груп-

пы и выше, предполагаются на развитие или в рамках компании (IC Candidates),

или бизнес-центра (IB Candidates). Данный статус присваивается всем новым

кандидатам, включенным в кадровый резерв, является предварительным (вход-

ным) для кандидатов Leadership Potential.

Leadership Potential — кандидат с потенциалом руководителя, предполага-

ется на развитие в рамках концерна BASF региона Европа. Обязательным усло-

вием является мобильность кандидата.

Executive Expert — эксперты с выдающимися знаниями, заслужившие при-

знание как внутри компании, так и вне ее. Карьерное развитие ограничено от-

сутствием лидерского потенциала, нет конкретных планов на смену позиции на

ближайшие два года.

Подготовка кадрового резерва в государственном управлении

Государство в законодательной сфере пошло по пути унификации проце-

дуры создания, развития и использования кадрового ресурса на всех уровнях.

В рамках государственной службы России вопросы, связанные с формиро-

ванием, развитием и использованием кадрового резерва, раскрываются в Феде-

ральном законе Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государст-

венной гражданской службе Российской Федерации». В ряде статей (64, 39, 22

и др.) показаны сущность и порядок работы с кадровым резервом15.

Как отмечено в статье 64 этого закона, «…с учетом Сводного реестра го-

сударственных гражданских служащих Российской Федерации и поступивших

14 Положение о кадровом резерве БАСФ.15 Российская газета // http://www.rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.html (дата обращения:

27.02.2014).

26 Выпуск 5 2014


заявлений гражданских служащих (граждан) формируются на конкурсной ос-

нове для замещения должностей гражданской службы федеральный кадровый

резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый ре-

зерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв государственного ор-

гана субъекта Российской Федерации (далее также — кадровый резерв)».

Кадровый резерв формируется для замещения: 1) вакантной должности

гражданской службы в государственном органе в порядке должностного рос-

та гражданского служащего; 2) вакантной должности гражданской службы в

другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского

служащего; 3) должности гражданской службы, назначение на которую и осво-

бождение от которой гражданского служащего осуществляются Президентом

Российской Федерации или Правительством Российской Федерации16.

Президентская программа подготовки управленческих кадров для различ-

ных структур России (Президентская программа) — программа государствен-

ного финансирования экспресс-подготовки управленческих кадров для бизне-

са — была сформирована и стала воплощаться в жизнь с 1997 г. на основе указа

Президента Российской Федерации от 23 июля 1997 года № 774 «О подготов-

ке управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской

Федерации»17. Целью программы явилось формирование управленческого по-

тенциала, способного обеспечить развитие предприятий всех отраслей эконо-

мики страны вплоть до 2007 г. В дальнейшем эта программа получила развитие.

Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 года № 177 она в несколько

измененном виде была продлена до окончания 2013 г.

В 2000-х гг. в рамках Программы регулярно формируется Президентский

кадровый резерв для федеральных должностей госслужбы высшей категории

«А» в количестве 100 человек. Основой программы является Государственный

план подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства

Российской Федерации. В 2011 г. было создано «Российское управленческое со-

общество участников Президентской программы подготовки управленческих

кадров» — всероссийская общественная организация, которая к началу 2013 г.

объединила в себе 46 региональных ассоциаций выпускников. Однако, как по-

казывает практика, количественно-качественные показатели кандидатов не

всегда соответствуют требованиям должностей, на которые они претендуют и

затем занимают.

В министерствах федерального уровня порядок ведения работы с кадровым

резервом уточняется локальными актами. Например, формирование и работа

с кадровым резервом в Министерстве сельского хозяйства РФ осуществляет-

ся в соответствии с Приказом Министерства сельского хозяйства России от

25.02.2013 № 120 «Об утверждении и введении в действие временного порядка

формирования кадрового резерва в центральном аппарате Министерства сель-

ского хозяйства Российской Федерации».

16 Российская газета // http://www.rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.html (дата обращения:

01.03.2014).17 Гарант. Информационно-правовой портал // http://base.garant.ru/11901352 (дата обращения:

02.03.2014).



В Приказе уточняется определение кадрового резерва: «Кадровый резерв

представляет собой сформированную в порядке, установленном Федеральным

законом от 27.07.2005 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос-

сийской Федерации» (далее — Федеральный закон), группу федеральных госу-

дарственных гражданских служащих Минсельхоза России, других федеральных

органов исполнительной власти и иных государственных органов (далее —

гражданские служащие) и граждан Российской Федерации, не состоящих на го-

сударственной гражданской службе Российской Федерации (далее — граждане),

соответствующих квалификационным требованиям и обладающих професси-

ональными и личностными качествами, необходимыми для их назначения на

должности федеральной государственной гражданской службы (далее — долж-

ность гражданской службы)»18.

В Приказе описаны следующие этапы формирования кадрового резерва:

первый этап — определение потребностей центрального аппарата Минис-

терства сельского хозяйства России в кадрах; второй — включение в кадро-

вый резерв граждан и служащих; третий — замещение вакантных должностей

гражданской службы гражданскими служащими (гражданами), состоящими в

кадровом резерве; четвертый — пересмотр кадрового резерва и исключение

гражданских служащих (граждан) из кадрового резерва.

Формированием кадрового резерва Министерства сельского хозяйства Рос-

сийской Федерации занимается Департамент государственной службы и кадро-

вой политики.

Министерство внутренних дел Российской Федерации является федераль-

ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработ-

ке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регули-

рованию в сфере внутренних дел. Кадровый резерв создается в министерстве

на основе Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от

30 августа 2012 г. № 827 «Об утверждении Порядка формирования кадровых

резервов Министерства внутренних дел Российской Федерации, его террито-

риальных органов и подразделений»19. Согласно приказу кадровый резерв фор-

мируется в органе, организации, подразделении МВД России в соответствии с

номенклатурой должностей. Отбор сотрудников, планируемых к включению в

кадровые резервы, производится руководителями (начальниками), имеющими

право назначения сотрудников на соответствующие должности, совместно с

кадровыми подразделениями на основе изучения и оценки их оперативно-слу-

жебной деятельности, личных и деловых качеств. При этом включение сотруд-

ника в кадровый резерв осуществляется с его письменного согласия.

В федеральных министерствах выявилась большая потребность в форми-

ровании и использовании кадрового резерва. Однако практика свидетельствует

о недостаточно эффективной работе в этом направлении. Особенно когда речь

идет о первичных должностях, которые, обладая определенной престижностью

(принадлежность федеральному уровню), не могут подкрепить это соответству-

18 КонсультантПлюс // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=143158,

(дата обращения: 20.10.2013).19 Российская газета // http://www.rg.ru/2012/12/10/kadri-dok.html (дата обращения: 21.12.2013).

28 Выпуск 5 2014


ющей оплатой труда. Поэтому сначала кадровые органы усиленно работают над

оформлением новых сотрудников, знакомят их с министерством, организуют

адаптацию к новому рабочему месту. А через месяц-другой — переходят к про-

цедуре увольнения по собственному желанию новичков. При большой загрузке

молодые специалисты не получают конкурентоспособной заработной платы в

Москве. Результат — поиск более подходящей и высокооплачиваемой работы

по своей или другой специальности.

В субъектах Российской Федерации система мотивации выглядит нередко

более привлекательной, чем на федеральном уровне. Там разработаны и реали-

зуются в жизнь свои законодательные акты, в той или иной мере касающиеся

кадрового резерва. Так, например, Комиссия по формированию и подготовке

резерва управленческих кадров Московской области 23 декабря 2008 г. утверди-

ла Порядок формирования резерва управленческих кадров Московской облас-

ти в соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации

от 01.08.2008 № Пр-1573 по итогам совещания по формированию резерва уп-

равленческих кадров от 23.07.2008 и с рекомендациями, одобренными Адми-

нистрацией Президента Российской Федерации до урегулирования вопросов

формирования резерва нормативными правовыми актами. В нем установлены

принципы, основные задачи и порядок формирования резерва управленческих

кадров Московской области. В дальнейшем он претерпел некоторые измене-

ния (Протокол Управления государственной и муниципальной службы МО от

15.06.2010)20.

На муниципальном уровне также есть нормативная база для упорядоче-

ния деятельности по формированию, развитию и использованию кадрово-

го резерва. Базовым служит Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ

«О муниципальной службе в Российской Федерации». В нем в главе 8 «Кадровая

работа в муниципальном образовании» раскрывается сущность и определяют-

ся приоритетные направления в работе с кадровым резервом муниципальной

службы: 1) назначение на должности муниципальной службы высококвали-

фицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компе-

тентности; 2) содействие продвижению по службе муниципальных служащих;

3) повышение квалификации муниципальных служащих; 4) создание кадрового

резерва и его эффективное использование; 5) оценка результатов работы му-

ниципальных служащих посредством проведения аттестации; 6) применение

современных технологий подбора кадров при поступлении граждан на муни-

ципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении. Характерным яв-

ляется то, что в муниципальных образованиях в соответствии с муниципаль-

ными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения

вакантных должностей муниципальной службы, а не должен.

В Министерстве государственного управления, информационных техно-

логий и связи Московской области работа с кадровым резервом поставлена в

соответствии с требованиями федерального закона 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», закона № 39/2005-ОЗ «О государс-

20 Bestpravo. Информационно-правовой портал // http://www.bestpravo.ru/moskovskaya/oy-

instrukcii/b8p.htm (дата обращения: 02.03.2014).



твенной гражданской службе Московской области» (от 11 февраля 2005 года), а

также Положением о «Порядке формирования резерва управленческих кадров

Московской области». Особая роль в этом процессе принадлежит министру го-

сударственного управления, информационных технологий и связи Московской

области М.В. Юргелас. Хорошо организованная работа позволяет «точечным ме-

тодом» находить необходимых людей для замещения важных должностей в ми-

нистерстве21. При этом найти подходящего кандидата на первичные должности,

внести в кадровый резерв нередко становится сложной задачей со множеством

неизвестных. Это обусловлено прежде всего тем, что правильная оценка возмож-

ных кандидатов в кадровый резерв невозможна без понимания мыслей, чувств

и других элементов духовного мира сотрудника. Именно эти данные позволяют

провести сравнительную оценку целей организации и побуждающих мотивов и

целей конкретных людей, зачисляемых в резерв22.

Таким образом, в современных условиях менеджеры всех уровней, в том

числе и высшего ранга, стали востребованы как в российских фирмах, так и в

иностранных23, а необходимый резерв руководителей создавать еще не научи-

лись. На государственной службе и в бизнес-среде существуют определенные

проблемы с формированием, развитием и использованием управленческого ре-

зерва. Однако накоплен большой опыт и в их решении. Он включает как совре-

менные технологии использования человеческого ресурса (Школы лидерства;

структурирование кадрового резерва на: Internal Candidate, Leadership Potential,

Executive Expert и др.…), так и применение «ручного управления» при работе с

кадровым резервом на государственной службе. Создание кадрового резерва

руководящего состава является проблемной зоной и требует пристального вни-

мания как линейного менеджмента, так и службы управления персоналом.


1. Агеев Н.В. Описание, объяснение и понимание как процедуры научного

познания // Человеческий капитал. 2010. № 7 (19).

2. Агеев Н.В. Сплоченность трудового коллектива: управленческий аспект:

Сборник материалов XIII Международного социального конгресса. М.: Изд.

РГСУ, 2014.

3. Виниченко М.В. Проблемные вопросы развития российских трудо-

вых ресурсов в современных условиях // Социальная политика и социология.

2010. № 5.

4. Гарант. Информационно-правовой портал // http://base.garant.ru/11901352/

(дата обращения: 02.03.2014).

21 Данные получены автором при работе в качестве эксперта в ходе оценки кандидатов в кадровый

резерв. 22 Агеев Н.В. Описание, объяснение и понимание как процедуры научного познания // Человечес-

кий капитал. 2010. № 7 (19). С. 72.

23 Виниченко М.В. Проблемные вопросы развития российских трудовых ресурсов в современных

условиях // Социальная политика и социология. 2010. № 5. С. 26.

30 Выпуск 5 2014


5. Управление деловой карьерой, служебно-профессиональным продвиже-

нием и кадровым резервом: учебно-практическое пособие / под ред. А.Я. Киба-

нова. М.: Проспект, 2012. 64 с.6. Кириллов А.В. Соблюдение принципов управления в кадровом делопро-

изводстве // Кадровик. 2014. № 9.

7. Кириллов А.В. Уточнение понятийного аппарата в интересах повышения

эффективности управления // Экономика и управление. 2013. № 10 (96).

8. КонсультантПлюс // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=

doc;base=LAW;n=143158 (дата обращения: 20.10.2013).

9. Корпоративный сайт Академии лидерства Business person // http://

business-person.ru/ (дата обращения: 22.05.2014).

10. Официальный сайт кадрового холдинга АНКОР // http://www.ancor.ru/

company (дата обращения: 04.03.2014).

11. Положение о кадровом резерве БАСФ.

12. Положение о школе лидерства холдинга АНКОР.

13. Российская газета // http://www.rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.html

(дата обращения: 01.03.2014).

14. Формирование и организация работы с кадровым резервом в производст-

венных подразделениях «Прогресстех». IN 3.2.10 РТ. Редакция 1 2010 г.

15. Эберхард фон Лёнайзен. Развитие лидерства: российский контекст // http://

www.cfi n.ru/management/people/leadership.shtml (дата обращения: 05.04.2014).

16. Bestpravo. Информационно-правовой портал // http://www.bestpravo.ru/

moskovskaya/oy-instrukcii/b8p.htm (дата обращения: 02.03.2014).


Проектное управление региональной кадровой политикой


На современном этапе развития системы государственного управления

особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы повы-

шения эффективности деятельности органов государственной власти. Данная

необходимость обусловлена тем обстоятельством, что в условиях рыночных

отношений общество предъявляет более высокие, чем прежде, требования к

органам государственной власти, к качеству выполнения ими функций и пре-

доставления государственных услуг.

Ключевая роль в обеспечении качественного функционирования органов

власти принадлежит кадровому ресурсу системы государственного управле-

ния. Однако на практике органы региональной власти зачастую испытывают

трудности в решении кадровых задач. В частности:

– при изучении кадровых проблем многие аналитики, ученые и политики

концентрируют внимание на отсутствии технологий и механизмов, позволяю-

щих на практике осуществлять качественный подбор, оценку компетентности,

профессионализма, моральности сознания, этики, социальной сущности, нравс-

твенных ориентиров, а также рациональную расстановку кадров1;

– эксперты по вопросам государственного управления единодушно заявля-

ют о том, что кадровая проблема в настоящий момент — одна из доминирую-

щих в России. Особенно акцентируется внимание на проблеме уровня компе-

тенции, а соответственно — неэффективности современных чиновников2;

– по мнению главы президентской администрации С. Иванова, «кадровая

политика разрушена и надо ее возрождать», что потребует выстраивания сис-

темно целенаправленной и последовательной работы в данном направлении, а

также выявления оптимальных способов формулировки и реализации задач в

условиях отсутствия единой кадровой доктрины3.

Примечательно, что в основных программных документах среднесрочно-

го кадрового планирования со стороны субъектов регионального управления

также отмечается ряд проблемных вопросов: «…отсутствует единая система

подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей и спе-

циалистов всех сфер экономики и социального сектора, обеспечивающая отбор

1 Фисун Е.А. Социально-технологическая компетентность государственных служащих как пред-

мет социологического исследования // Гуманитарные, социально-экономические и общественные

науки. 2013. № 7 // http://www.online-science.ru/ (дата обращения: 10.05.2014).2 Берило С. Кадровые тренды элиты путинского призыва. Ч. 1 // http://kpd3000.org/index.php/

aktualno/75-kadrovye-trendy-elity-putinskogo-prizyva-chast (дата обращения: 20.11.2013).3 Акопов П. Кадры зарезервируют // http://vz.ru/politics/2013/11/14/659478.html (дата обращения:

11.12.2013).

32 Выпуск 5 2014


и карьерный рост кадров, способных эффективно осуществлять свои функции

в инновационном режиме»4. Мало что меняется и в последующем очередном

документе среднесрочного горизонта планирования5.

Подобная ситуация, очевидно, связана с тем обстоятельством, что эффек-

тивность программно-целевого метода управления как способа решения на-

сущных проблем посредством разработки и реализации программно-целевых

комплексов в виде целевых программ и программных проблемно ориентиро-

ванных структур достигается только при строгом соблюдении принципов про-

граммно-целевого управления.

Неполное или нестрогое соблюдение программных принципов, непоследо-

вательная реализация методологии и технологии целевого управления создани-

ем программных комплексов приводят к дискредитации программно-целевого

метода управления.

Изучение практики формирования программ в регионе свидетельствует о

недостатках в использовании этой формы хозяйствования. Отмечаются пере-

нос способов общегосударственного программирования на региональный уро-

вень, недостаточная системность в разработке и принятии территориальных

программ. Не устранены попытки осуществления большого количества одно-

временно реализуемых, не увязанных между собой мелких и частных программ.

Они не проходят необходимую объективную экспертизу, содержат завышенные

данные о потребности в финансовых и материально-технических ресурсах. Не

проводятся обоснованные расчеты потребности во всех видах обеспечивающих

реализацию программы средств, не в полной мере оценивается эффективность

их использования. Зачастую не устанавливаются сроки завершения программ и

отдельных мероприятий. Отсутствует статистический анализ выполнения про-

грамм или он подлежит замене на обычный статистический учет.

На основании вышеизложенного допустимо говорить о недостаточно эф-

фективном организационно-технологическом механизме разработки и реали-

зации основных направлений кадровой политики. Следует отметить, что обоз-

наченная проблематика носит разноплановый характер и требует, несомненно,

комплексного подхода к ее решению. Представляется целесообразным исполь-

зовать в процессе разработки и реализации основных направлений кадровой

политики региона принципы стратегического, программно-целевого и проект-

ного управления в совокупности.

Предлагаемый подход, по нашему мнению, способен в значительной мере

минимизировать существующие проблемы в сфере управления кадровой поли-

тикой и позволит существенно повысить качество функционирования власт-

ных структур по всем направлениям деятельности.

4 Постановление правительства Белгородской области от 23.10.2010 № 357-пп «Об утверждении

долгосрочной целевой программы “Формирование и развитие системы региональной кадровой

политики» на 2011–2015 годы”» // http://www.belregion.ru/author/gov_service/ (дата обращения:

12.05.2014).5 Постановление правительства Белгородской обл. от 30.12.2013 № 530-пп «Об утверждении госу-

дарственной программы Белгородской области “Развитие кадровой политики Белгородской облас-

ти на 2014–2020 годы”» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Информ. банк. «Вер-

сия Проф». Разд. «Законодательство».



Особая роль в будущей работе принадлежит проектному управлению.

В отличие от давно укоренившегося в практике органов региональной власти

функционального подхода к реализации задач кадровой политики с традицион-

ным использованием методов программно-целевого планирования технологии

проектного управления появились в нашей стране относительно недавно. Пот-

ребность перехода на принципы проектного управления возникла в условиях

модернизации экономики, реализации инфраструктурных и инновационных

проектов, возрастающей потребности повышения качественных и количествен-

ных характеристик конечных результатов деятельности субъектов управления.

Для российской практики государственного управления термин «управ-

ление проектами», или «проектное управление», сравнительно непривычный,

несмотря на то что некоторые элементы этой системы менеджмента использу-

ются, в том числе и на федеральном уровне. В данной связи в качестве примера,

как правило, приводят опыт разработки и реализации приоритетных нацио-

нальных проектов.

Если говорить о регионах России, то одним из передовиков по внедрению

принципов проектного управления в органах власти считается Белгородская

область. Применение в этом регионе принципов проектного управления в ор-

ганах исполнительной власти и государственных органах регулируется поста-

новлением правительства Белгородской области от 31 мая 2010 г. № 202-пп «Об

утверждении положения об управлении проектами в органах исполнительной

власти и государственных органах Белгородской области»6.

Уполномоченным органом области по разработке и внедрению системы уп-

равления проектами является департамент кадровой и внутренней политики

Белгородской области, а основным исполнителем — отдел организации проект-

ного управления (проектный офис).

Реализуемая модель построения проектного управления, которая сегод-

ня функционирует в Белгородской области, является результатом адаптации

существующих принципов и требований современных практик проектного

управления зарубежных стран. Особенность модели — применимость ее как

внутри органов власти, так и вне — по отношению к так называемым внешним

и межведомственным проектам. То есть проектирование и реализация направ-

лений кадровой политики представляется вполне обоснованной предметной

областью реализации основных принципов проектного управления.

Важно, что в рамках данной модели любой проект обеспечивает абсолют-

ную прозрачность конкретных мероприятий и их управляемость, четкое рас-

пределение персональной ответственности и измеряемый конечный результат

на заранее спланированную дату. Проектное управление позволяет с большей

четкостью отследить ход движения идеи от начала ее претворения в жизнь до

логического завершения. В рамках каждого проекта можно увидеть и оценить

результаты выполняемых работ, осуществить общий анализ трудовых, времен-

6 Постановление правительства Белгородской области от 31 мая 2010 г. № 202-пп «Об утверждении

положения об управлении проектами в органах исполнительной власти и государственных органах

Белгородской области» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Информ. Банк. «Вер-

сия Проф». Разд. Законодательство.

34 Выпуск 5 2014


ных, человеческих и иных ресурсов. При этом названные элементы можно рас-

сматривать в разрезе как одного проекта, так и целого портфеля проектов, а в

будущем — в региональной стратегии развития.

С учетом чрезвычайной важности проблемы и перечисленных особеннос-

тей проектного метода управления выбор и использование его на практике пред-

ставляются более чем обоснованными. Следует отметить, что проектный ме-

неджмент не противоречит широко применяемому в реализации мероприятий

кадровой политики программно-целевому планированию, а только усиливает

его. Более того, в условиях перехода на стратегические принципы управления

развитием всех сфер жизнедеятельности российского общества использование

комплекса взаимодополняющих и разноплановых методов достижения конеч-

ных результатов является логичным и наиболее эффективным.

Известно, что программно-целевой подход используется при финансиро-

вании отдельных государственных программ социального и экономического

развития, в том числе и программ по кадровой политике, и направлен на дости-

жение результатов в государственном секторе. Изначально определяется жела-

емое состояние, а затем формируются пути достижения такого состояния. Для

этого используются целевые показатели. Плановые (желаемые) значения таких

показателей закладываются в программы развития, а затем на основе получае-

мых значений осуществляется анализ эффективности и результативности вы-

полненной работы.

Известно, что у такого подхода есть узкие места, которые можно устранить

с помощью применения проектного менеджмента. Речь идет об увеличении

прозрачности выполнения тех или иных кадровых мероприятий или действий

и о четком понимании последовательности выполняемых работ, ограниченных

финансовыми и временными ресурсами; о налаживании взаимовыгодных меж-

ведомственных отношений внутри проекта, а также о строгом распределении

ответственности вплоть до каждого участника команды проекта.

Мы полагаем, что в контексте исследуемой проблемы внедрение проектного

метода управления предполагает концентрацию и ориентацию деятельности ор-

ганов власти с учетом разноуровневых траекторий планирования управления.

Наглядно взаимосвязь и иерархия комплекса взаимоувязанных действий

по разработке и реализации кадровой политики, а также место проектного уп-

равления в данном процессе и ключевые условия успешной профилактической

деятельности представлены на рис. 1.

Уровень стратегического планирования региональной кадровой политики

обеспечен только отдельными положениями главного стратегического доку-

мента, определяющего основные направления и принципы социально-эконо-

мического развития области, — Стратегией социально-экономического разви-

тия Белгородской области7.

7 Постановление правительства Белгородской области от 25 января 2010 года № 27-пп «Об утверж-

дении Стратегии социально-экономического развития Белгородской области на период до 2025

года» (в ред. от 18.09.2010 № 299-пп) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Информ.

Банк. «Версия Проф». Разд. Законодательство.



Рис.1. Организационно-правовое обеспечение процесса управления региональной кадровой политикой

Вместе с тем долгосрочное планирование региональной кадровой поли-

тики должно быть сконцентрировано на ключевых, наиболее перспективных

направлениях, выявленных на основе анализа потенциала, сильных и слабых

сторон системы кадрового обеспечения государственной службы и конкретных

условий региона.

В настоящее время реализация стратегических кадровых целей обеспечи-

вается комплексом разноориентированных программных мероприятий феде-

ральной, региональной и муниципальной направленности, таких как:

1) Программа улучшения качества жизни населения Белгородской области;

2) Государственная программа «Развитие кадровой политики Белгородской

области на 2014–2020 годы»;

3) Областная целевая программа «Формирование и подготовка резерва уп-

равленческих кадров Белгородской области на 2008–2013 годы»;

4) Концепция создания Белгородской интеллектуально-инновационной

системы.

Целевые программы в регионе принимаются на определенный период,

обеспечиваются определенными объемами финансирования, предусматривают

оценку качества реализации на основе системы показателей.

Отметим, что принятие и реализация данных программ является регулярно

возобновляющимся процессом и носит цикличный характер. Однако при всех

своих преимуществах и неплохих конечных результатах программно-целевой

метод не позволяет четко фиксировать конечные результаты, и, как правило,

прописанные целевые показатели выполняются не в полной мере при наличии

выделенных в полном объеме временных и финансовых ресурсов.

Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели –

пути – способы – средства». В данном случае в основе процесса планирования

Нормативно-правовые документыуправления кадровой политикой

стратегического уровня не приняты

ПостановлениеПравительства области от 30.12.2013

№ 530-пп «Об утверждениигосударственной программы

Белгородской области»

ПостановлениеПравительства области от 31.05.2010

№ 202-пп

• Стратегия

• Программы

• Проекты

36 Выпуск 5 2014


лежит определение и постановка целей, и лишь затем подбираются пути их до-

стижения, детализируются способы и средства8.

Особенностью данного метода является не прогнозирование будущих со-

стояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых

результатов. Программно-целевой метод планирования «активен», он позво-

ляет не только осуществлять мониторинг ситуации, но и корректировать «от-

клонения», что выгодно отличает его от большинства других методов. В рамках

социального управления данный метод позволяет перераспределять ресурсы на

основе заранее определенных целей, критериев и возможных форм использова-

ния данных ресурсов для решения конкретных социальных задач.

В результате отдельные положения программ, принятых в разное время и

на отличные друг от друга периоды и цели, повторяются, что в итоге ведет к

ряду негативных последствий — неэффективному использованию бюджетных

средств, накапливанию нерешенных вопросов.

Исключить подобное положение дел позволяет внедрение в практику ре-

ализации программ портфеля проектов, которые способны обеспечить наце-

ленность на результат, на достижение конкретно запланированных измеримых

определенных целей в рамках определенной предметной области.

Успешное решение управленческих задач проектным методом можно пред-

ставить в виде трехуровневой пирамиды, на верхнем уровне которой находится

стратегия кадрового развития с горизонтом планирования 10–15 лет, на вто-

ром — долгосрочные целевые программы профессионального развития кадров

государственной службы, разработанные на 3–5 лет, которые, в свою очередь,

делятся на проекты со сроком реализации, как правило, 1–2 года.

На каждом уровне — свое соотношение масштабности и конкретности: чем

короче период планирования, тем конкретнее и жестче планы.

Для каждого уровня управления характерно использование целевых пока-

зателей разных типов. На стратегическом уровне показатели имеют вид норма-

тивов, объективно обоснованных и не требующих пересмотра. На уровне про-

грамм используются относительные показатели, предусматривающие выбор и

разработку адекватной расчетной методики. На уровне проектов показатели

обычно абсолютные и предельно конкретные.

В связи с тем, что на показатели верхних уровней действуют одновремен-

но множество разнонаправленных факторов, прямую математическую зави-

симость между результатами конкретного проекта и достижением целевых

показателей программы или тем более стратегии установить, как правило, не-

возможно. Однако всегда существует логическая взаимосвязь, которую можно

оценить математически на основе статистики.

Третий, пожалуй, главный элемент этой системы — блок управления ресур-

сами проекта, который требует различной комбинации элементов системы уп-

равления всеми ресурсами, задействованными в реализации проектов, основ-

ными среди которых являются следующие:

– управление временем реализации проектов;

8 Кузьмина Н.М. Программно-целевое планирование как основной метод реализации националь-

ных проектов. М., 2009. С. 152.



– управление финансовыми ресурсами проектов;

– управление кадровыми ресурсами проектов;

– управление инфраструктурой проектов.

Корреляционная зависимость ключевых составляющих проектной деятель-

ности в системе государственного управления представлена на рис. 2.

Рис. 2. Ключевые условия успешной реализации кадровой политики в регионе

Содержательно управление проектами подразумевает деятельность, на-

правленную на эффективное достижение их целей с заданным качеством, в ус-

тановленные сроки, в рамках утвержденного бюджета, при существующих ог-

раничениях и имеющейся неопределенности за счет использования наличных

ресурсов и технологий, а также управленческих знаний, опыта и специализиро-

ванных подходов, методов и систем.

Полагаем, что описанный выше подход к управлению региональной кадро-

вой политикой позволяет эффективно решать насущные проблемы и последо-

вательно наращивать результативность конечных целевых ориентиров различ-

ных горизонтов планирования.

Таким образом, если давать обобщающую оценку управлению процессами

кадровой политики в регионе, то следует отметить следующее.

– В настоящее время в регионе нет документа, отражающего стратегические

ориентиры кадровой политики системы государственного управления, что су-

щественно снижает эффективность предпринимаемых усилий в данной сфере

деятельности.

– Существует объективная необходимость систематизации и интеграции

межведомственных усилий в работе над программными документами, опреде-

ляющими ключевые, обоснованные перспективные направления кадровой де-

ятельности в органах государственного управления региона.

Полагаем, что наиболее эффективным организационно-технологическим

механизмом реализации основных кадровых задач может стать предложенный

в данной статье комплекс взаимоувязанных мероприятий и действий субъектов

региональной кадровой политики, закрепленных в едином линейно-логичес-

ком алгоритме — «Стратегия – Программы – Проекты».

Нормативныедокументы

Управлениересурсами

Целевыепоказатели

Управлениерисками

Стратегия10–15лет

3–5 лет

1–2 года

Программы

Горизонтыпланирования

Проекты

38 Выпуск 5 2014


Предложенные в настоящей статье методологический подход и технологии

проектной деятельности целесообразно использовать в ходе учебного процесса

со студентами и слушателями образовательных учреждений при изучении ими

таких учебных дисциплин, как «Управление проектами», «Современные техноло-

гии планирования и прогнозирования социально-экономического развития тер-

риторий», «Основы кадровой политики и кадрового планирования» и др.


1. Акопов П. Кадры зарезервируют // http://vz.ru/politics/2013/11/14/659478.

html (дата обращения: 11.12.2013).

2. Берило С. Кадровые тренды элиты путинского призыва. Ч. 1 // http://

kpd3000.org/index.php/aktualno/75-kadrovye-trendy-elity-putinskogo-prizyva-

chast (дата обращения: 20.11.2013).

3. Кузьмина Н.М. Программно-целевое планирование как основной метод

реализации национальных проектов. М., 2009. С. 152.

4. Постановление правительства Белгородской области от 25 января 2010 г.

№ 27-пп «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития

Белгородской области на период до 2025 года» (в ред. от 18.09.2010 № 299-пп)

// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Информ. Банк. «Версия

Проф». Разд. «Законодательство».

5. Постановление правительства Белгородской области от 31.05.2010

№ 202-пп «Об утверждении положения об управлении проектами в органах

исполнительной власти и государственных органах Белгородской области» //

Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Информ. Банк. «Версия

Проф». Разд. «Законодательство».

6. Постановление правительства Белгородской области от 23.10.2010 № 357-

пп «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Формирование и раз-

витие системы региональной кадровой политики» на 2011–2015 годы» // http://

www.belregion.ru/author/gov_service/ (дата обращения: 12.05.2014).

7. Постановление правительства Белгородской обл. от 30.12.2013 № 530-пп

«Об утверждении государственной программы Белгородской области “Разви-

тие кадровой политики Белгородской области на 2014–2020 годы”» // Справоч-

но-правовая система «КонсультантПлюс». Информ. банк. «Версия Проф». Разд.

«Законодательство».

8. Фисун Е.А. Социально-технологическая компетентность государствен-

ных служащих как предмет социологического исследования // Гуманитарные,

социально-экономические и общественные науки. 2013. № 7 // http://www.

online-science.ru/ (дата обращения: 10.05.2014).


Управление качеством персонала в коммерческом банке с широкой

филиальной сетью


Традиционно в системе банковских услуг используется принцип хорошего

и быстрого обслуживания клиентов. Это обеспечивает значительный прирост

потребительской базы, но не способствует формированию высокого уровня их

приверженности ценностям компании и лояльности, что, в свою очередь, не

обеспечивает надежных, долгосрочных отношений и взаимовыгодного сотруд-

ничества с клиентом.

В России в большинстве коммерческих банков фундаментом культуры об-

служивания клиентов являются традиционные принципы межличностного об-

щения, а также ментальность сотрудников и потребителей услуг, тогда как на За-

паде в различных компаниях персонал проходит специализированное обучение

сервису, где целенаправленно обучают культуре предоставления услуг потреби-

телям. На Западе данный аспект является одним из важнейших стратегических

инструментов, в то время как рост культуры сервиса и качества обслуживания

клиентов в отечественных организациях растет довольно медленно.

В настоящее время, когда коммерческие банки предлагают своим клиентам

примерно одинаковый набор банковских продуктов по схожим ценам, профес-

сиональный уровень обслуживания становится конкурентным преимущест-

вом, которое помогает доминировать на финансовом рынке.

В работах отечественных и зарубежных авторов1 определена прямая зави-

симость качества обслуживания клиентов от уровня производительности пер-

сонала. Согласно результатам их исследований, персонал, имеющий более высо-

кую производительность, повышает качество услуг в среднем на 30%.

Российские специалисты в области кадрового менеджмента отмечают, что

реализация программ по увеличению производительности труда кадрового ре-

сурса предполагает планомерную и системную подготовку2. Особое значение от-

водится проведению анализа недостатков, возникающих в процессе управления

сотрудниками. Диагностика проблемных ситуаций проводится различными

методами, среди которых наиболее распространенными являются определение

текучести кадров, оценка уровня квалификации работников и социально-пси-

1 Шоул Д. Первоклассный сервис как конкурентное преимущество. М.: Альпина Бизнес Букс, 2006.

208 с.; Есина Л.Б. Внутренний маркетинг как инструмент повышения производительности труда

персонала и качества услуг гостеприимства и туризма: дис. канд. экон. наук. Пенза, 2008. 210 с.2 Журавлева Е.А. Роль образования в формировании трудового потенциала // Вестник ассоциации

вузов туризма и сервиса. 2013. № 3 (26). С. 8–11; Иванова Т.Б. Корпоративная культура и эффектив-

ность предприятия: монография / Т.Б. Иванова, Е.А. Журавлева. М.: РУДН, 2011. 152 с.

40 Выпуск 5 2014


хологические исследования. Детальная проработка кадрово-учетной доку-

ментации не только помогает определить динамику текучести персонала за

различные временные периоды и контролировать цикличность увольнений в

различных регионах, но и способствует выявлению проблемных профессий,

созданию социально-психологических характеристик принимаемых и увольня-

ющихся работников. Такой подход позволяет выявить причины возникновения

неудовлетворенности трудового ресурса, наметить приоритетные задачи по их

устранению.

Учитывая влияние человеческого фактора на уровень потребительской

удовлетворенности, менеджеры коммерческих банков перемещают акценты

скорости обслуживания клиентов на обеспечение качественных характерис-

тик работы персонала. Кроме того, мероприятия по проведению эпизодичес-

ких тренингов, программ обучения, рейтингования специалистов массовых

профессий являются ситуативными, а не носят системный характер. Поэтому

актуальна ориентация на переход стратегической политики коммерческих бан-

ков к системному управлению качеством обслуживания клиентов и внедрению

определенных стандартов.

Целью данного исследования явилась разработка системы мероприятий по

управлению качеством персонала с использованием мотивационных стимулов

для отдельного коммерческого банка3, опыт которого может быть распростра-

нен на деятельность подобных финансовых структур и организаций.

Для достижения цели необходимо было найти пути снижения текучести

персонала, повышения качества обслуживания клиентов и повышения эффек-

тивности деятельности отделений фронт-офисов коммерческих банков.

Был предложен и апробирован принципиально новый алгоритм действий,

который направлен на повышение качества кадрового ресурса банка. Диагнос-

тирование профессиональных компетенций сотрудников различных уровней

позволяет не только выявить их соответствие интеллектуальным и поведенчес-

ким стандартам коммерческого банка, но и прогнозировать действие в различ-

ных ситуациях.

Для оптимизации затрат на оплату труда целесообразным является внедре-

ние дифференцированного подхода к начислению как постоянной, так и пере-

менной части заработной платы, в этом случае будет соблюдаться прямая зави-

симость этих издержек от уровня производительности каждого сотрудника.

При анализе работы коммерческого банка было установлено, что

в банке происходит постоянное обновление персонала: за период

2010–2013 гг. уровень текучести составил 40–50%, причем наибольшая текучесть

наблюдалась в основном среди сотрудников массовых профессий, непосредс-

твенно контактирующих с клиентами. Также выявлено связанное с этой про-

блемой увеличение издержек по оплате труда в дополнительных офисах банка.

Постоянный процесс замещения вакантных должностей не только создает пре-

пятствие к обеспечению преемственности в управлении бизнес-процессами, но

3 Анализировалась работа ЗАО МКБ «Москомприватбанк».



и приводит к ухудшению качества работы с потребителями банковских услуг,

частичной потере клиентов и в целом к уменьшению прибыли отделений.

Так, в связи с нестабильной экономической ситуацией в стране в 2009–2010 гг.

в исследуемом коммерческом банке вынуждены были значительно сократить

численность персонала (более чем на 60%) без учета уровня квалификации и

компетенций увольняемых сотрудников. Такой подход к оптимизации изде-

ржек за счет сокращения численности трудового ресурса неминуемо ведет к

постепенному снижению активности клиентов и их оттоку из-за низкого качес-

тва обслуживания. Поэтому в 2011 г. была вновь определена потребность в уве-

личении численности сотрудников, укомплектован штат фронт-офисов банка и

для непосредственного обслуживания потребителей банковских услуг набрано

более 1000 работников по всем региональным подразделениям.

В связи с растущей в мировой банковской практике популярностью внед-

рения ежегодной системы оценки уровня профессиональной компетентности

каждого сотрудника банка была апробирована предложенная авторами система

определения степени интеллектуальной и эмоциональной подготовки, в соот-

ветствии с которой рациональный подбор кандидатов на занимаемые долж-

ности в зависимости от должностных обязанностей проводится на базе пока-

зателей, измеряемых в баллах, аналогично оценке по аккумулирующей системе

ECTS (Европейская кредитно-трансферная система)4.

Для набора статистических данных в 2011 г. было организовано входное

тестирование всех работающих и вновь принятых работников фронт-офисов.

В ходе тестирования специалистов по вышеназванному принципу рассматри-

вались различные параметры подготовки, выводился общий показатель теоре-

тических знаний и оценивался практический опыт. Проверка уровня компетен-

тности специалистов массовых профессий банка оценивался коэффициентом

способностей — АQ и эмоциональным коэффициентом — EQ. Полученный

в результате проверки профессиональной пригодности коэффициент AQ да-

вал характеристику владения теоретическими знаниями в профессиональной

сфере, свидетельствовал о наличии практического опыта применения их на

практике, оценивал восприятие сложных задач как возможности личностно-

го и профессионального развития, стремление к получению обратной связи

(критики), готовность участвовать в инновационных проектах для расшире-

ния знаний и навыков, а также энтузиазм в решении новых задач, широкий

кругозор и пр. Коэффициент EQ, в свою очередь, помогал определить степень

развития коммуникативных навыков, а также межличностных отношений и

эмоционального контроля.

В соответствии с балльной системой оценки профессиональной компетен-

ции сотрудников фронт-офисов также использовался суммарный показатель,

который складывался из баллов коэффициента АQ, удельный вес которого со-

ставляет 60%, и баллов коэффициента EQ, с удельным весом 40%. При этом был

4 Мясникова О.Ю., Лисицкая С.М. Роль показателей оценки уровня компетенции специалистов

при использовании трудового ресурса в коммерческом банке // Инновации в создании и управле-

нии бизнесом: материалы IV Международной научной конференции. М.: РУДН, 2013. С. 109–113.

42 Выпуск 5 2014


установлен ограничительный предел приема на работу сотрудников, сумма на-

бранных баллов которых по каждому из коэффициентов составляла менее 60.

Индекс компетенции сотрудника фронт-офиса банка в зависимости от полу-

ченных баллов при тестировании вычислялся по следующей формуле:

Iкс = EQ.0,6 + AQ.0,4где Iкс — индекс компетенции сотрудника фронт-офиса;

АQ — коэффициент способностей;

EQ — эмоциональный коэффициент.

Полученные результаты анализа уровня профессиональных компетенций

банковских служащих показали, что среди работающих и вновь принятых со-

трудников более 68% имеют индекс компетенции в интервале от 60 до 70, и толь-

ко примерно у 10% работников массовых профессий он достигает 80 и более.

Среди уволенных в 2011 г. банковских работников около 20% имели высокий

профессиональный уровень, индекс компетенции у них составил более 80, и у

21% находился в диапазоне от 70 до 80. Количественное соотношение сотрудни-

ков различных уровней профессиональной пригодности в филиалах наглядно

представлено на рис. 1 и рис. 2.

Рис. 1. Распределение вновь принятых и работающих сотрудников по уровням профессиональных компетенций в филиалах банка в 2011 г.

В региональных подразделениях исследуемого банка практически в каждом

филиале наблюдается неравное распределение служащих различных уровней

компетенций (рис. 1). Большинство вновь принятых и работающих сотруд-

ников имеют Iкс не более 70. Это связано с большой конкуренцией на данном

рынке труда, в то время как банки не всегда готовы предложить своим работни-

кам привлекательные условия как материального, так и нематериального сти-

мулирования. Такие сотрудники нуждаются в непрерывном обучении, ротации

внутри отделения для приобретения практических навыков в разных направле-

ниях работы с клиентами.

0

10

20

30

40

50

60

70

80 87Количество сотрудников

Белг

ород

ский

Липе

цкий

Нов

горо

дски

й

Вор

онеж

ский

Яро

слав

ский

Филиалы

Мос

ковс

кий

Мур

ман

ский

Ниж

егор

одск

ий

Орл

овск

ий

Рост

овск

ий

Сам

арск

ий

Соч

инск

ий

Сан

кт-П

етер

бург

ский

Туль

ский

Твер

ской

Вла

дим

ирск

ий

Брян

ский

Гатч

инск

ий

Ива

новс

кий

Крас

нода

рски

й

Курс

кий

60 < Iкc < 70 70 < Iкc < 80 Iкc > 80



Рис. 2. Распределение уволенных сотрудников по уровням профессиональных компетенций в филиалах банка в 2011 г.

Наработка опыта обслуживания потребителей банковских услуг для таких

работников зачастую происходит непосредственно после зачисления в штат.

Содержание в штате большого количества кадров без достаточной подготовки

может приводить как к увеличению издержек, связанных с развитием их про-

фессиональных качеств и знаний, так и к ухудшению качества обслуживания

клиентов.

Диаграмма на рис. 2 иллюстрирует, что в течение года в кадровом составе

ЗАО МКБ «Москомприватбанк» в связи с увольнением сотрудников наблюда-

ются значительные изменения. Следует отметить, что негативной тенденцией

является уход примерно 40% профессионалов с индексом уровня компетенции

более 70, имеющих длительный опыт работы в банковской сфере. Кроме того,

интенсивное движение рабочей силы происходит по причине зачисления в

штат большого количества работников с невысокими показателями професси-

онализма, которые долго не задерживаются на рабочем месте. Их средний срок

работы колеблется от одного до трех месяцев.

Для выявления причин нестабильности кадрового ресурса исследуемого

банка для региональных подразделений были определены показатели текучести

кадров, или «индексы крутящихся дверей» (рис. 3).

Согласно графику, представленному на рис. 3, в региональных подразде-

лениях банка средний «индекс крутящихся дверей» составляет 42%. Наиболее

стабильными по составу являются Белгородский, Ивановский и Владимирс-

кий филиалы. При этом Сочинское региональное подразделение испытывает

наибольшие сложности с удержанием квалифицированного персонала: еже-

годный уровень текучести кадров здесь превышает 50%.

Высокий процент увольнения среди сотрудников с невысокими показате-

лями профессиональных компетенций свидетельствует о недостаточно качест-

венном отборе и приеме в банк в 2011 г. Так, оказалось, что было принято более

60% сотрудников, производительность труда которых не соответствовала ожи-

даниям или банковским требованиям по эффективности работы.

0

10

20

30

40

50

60

70

80 130Количество сотрудников

Белг

ород

ский

Липе

цкий

Нов

горо

дски

й

Вор

онеж

ский

Яро

слав

ский

Филиалы

Мос

ковс

кий

Мур

ман

ский

Ниж

егор

одск

ий

Орл

овск

ий

Рост

овск

ий

Сам

арск

ий

Соч

инск

ий

Сан

кт-П

етер

бург

ский

Туль

ский

Твер

ской

Вла

дим

ирск

ий

Брян

ский

Гатч

инск

ий

Ива

новс

кий

Крас

нода

рски

й

Курс

кий

60 < Iкc < 70 70 < Iкc < 80 Iкc > 80

44 Выпуск 5 2014


Рис. 3. Уровень текучести персонала в филиалах банка в 2011 г.

Высокий уровень текучести вновь принятых сотрудников, чья недостаточ-

ная компетентность может привести к снижению качества обслуживания и по-

тере существующих клиентов, создает угрозу торможения дальнейшего разви-

тия коммерческого банка.

В ходе анализа анкет, заполненных при увольнении сотрудников в разных

областях России, был определен ряд причин, которые, в основном связаны с

несовершенной мотивационной политикой банка. Установлено, что около 90%

опрошенных выразили неудовлетворенность существующей системой матери-

ального стимулирования, при которой постоянная (оклад) и переменная (бо-

нусная) часть оклада распределялась в равных пропорциях 50:50.

Более 40% респондентов с Iкс более 70 одной из основных причин смены

рабочего места указали на трудности горизонтального и вертикального роста

внутри банка. Сложности кадрового перемещения сотрудников связаны с тем,

что структура его фронт-офисов является достаточно неоднородной, представ-

лена обширным количеством должностей, имеющих различные функции. За-

частую возможности внутрибанковских перемещений кадров ограничены вли-

янием межличностных отношений руководителей с подчиненными, в то время

как продвижение по карьерной лестнице и решение о переходе на вакантные

позиции в большинстве случаев является прерогативой линейных руководите-

лей. При этом принцип рационального поиска наиболее достойных кандидатов

внутри региональных кадровых резервов не регламентирован внутрибанковс-

кими распорядительными документами и поэтому практикуется руководителя-

ми отделений исключительно по желанию. В первую очередь это связано с тем,

что ротация внутри регионального подразделения влечет за собой необходи-

мость изменения уровня заработной платы даже на аналогичных должностях.

В данном случае работники сталкиваются с бюрократическими препятствиями

согласования даже несущественного изменения постоянной части заработной

платы — менее чем на 10%.

При таких недостатках в мотивационной политике фронт-офисов банка не

всегда правильно используются критерии оценки труда, что приводит к теку-

чести кадров, снижению эффективности работы и сокращению прибыльности

0

10

20

30

40

50

60Ур

овен

ь те

куче

сти

перс

онал

а, %

Белг

ород

ский

Липе

цкий

Нов

горо

дски

й

Вор

онеж

ский

Яро

слав

ский

Филиалы

Мос

ковс

кий

Мур

ман

ский

Ниж

егор

одск

ий

Орл

овск

ий

Рост

овск

ий

Сам

арск

ий

Соч

инск

ий

Сан

кт-П

етер

бург

ский

Туль

ский

Твер

ской

Вла

дим

ирск

ий

Брян

ский

Гатч

инск

ий

Ива

новс

кий

Крас

нода

рски

й

Курс

кий



банка. Потребность в сохранении стабильного кадрового состава и удержании

профессионалов в банковской сфере вызвала необходимость внесения измене-

ний в систему оплаты труда сотрудников отдельных категорий.

В данном банке, как и в других коммерческих банках, существуют так назы-

ваемые массовые профессии, которые аналогичны по должностным функциям

и требованиям. В большинстве случаев уровень оклада каждого отдельного со-

трудника устанавливается субъективно. На практике используемые мотиваци-

онные программы, имеющие сложную тарифных сетку оплаты труда, приводят

к ситуации, когда нарушается взаимозаменяемость работников, затрудняется

их перемещение на аналогичные позиции с получением положенной денежной

компенсации внутри одного фронт-офиса, что негативно влияет на текучесть

кадров (табл. 1).

Таблица 1Уровень текучести персонала среди сотрудников

массовых профессий в 2011 г.

Наименование массовых профессий

Факт 2011 г., %

Изменение текучести по сравне-нию с 2010 г., %

Средний стаж работы в долж-ности, мес.

План на 2012 г., %

Плани-руемый стаж работы в долж-ности, мес.

Об

щая

те

ку-

чес

ть

в

том

ч

исл

е в

ыт

ес

не

ни

е сл

або

го з

вен

а

Об

щая

те

ку-

чес

ть

в

том

ч

исл

е в

ыт

ес

не

ни

е сл

або

го з

вен

а

Кассиры-операционисты 34,8 11,7 -56,2 17 25 10 20Клиент-менеджеры 44,5 16,5 - 6 20 10 12Руководители отделений 20,9 12,3 -41,8 24 28 5 28Специалисты – персональ-ные менеджеры (VIP-биз-нес)

31,9 9,9 +9,6 20 25 10 24

Специалисты по продажам розничных услуг клиентам (розничный бизнес)

53,6 15,8 +5,6 12 20 10 14

Специалисты по работе с кредитными картами

56,9 16,9 -20,6 19 30 10 23

Специалисты по работе с торговыми предприятиями

28,7 4,2 -12,4 25 20 10 28

Финансовые менеджеры (малый и средний бизнес)

40,8 10,1 +15,7 14 30 10 17

Как свидетельствуют данные табл. 1, наибольшая текучесть наблюдает-

ся среди специалистов по работе с кредитными картами, а также по продаже

розничных услуг (более 40%). Учитывая, что профессия «клиент-менеджер»

появилась в штатном расписании фронт-офисов в 2011 г., уровень текучести

таких специалистов является наиболее высоким, однако его нельзя считать

показательным. Естественная текучесть кадров, которая для сотрудников

массовых профессий банка условно принята за 10%, способствует позитив-

ному обновлению коллектива, так как часть сотрудников уходит на пенсию, а

некоторые увольняются по различным причинам, в том числе по инициативе

46 Выпуск 5 2014


банка происходит вытеснение «слабого звена». Такое замещение новыми

кадрами наблюдается непрерывно, является желательным и не требует чрез-

вычайных мер реагирования со стороны руководства. Однако слишком ак-

тивный процесс обновления штата в данном конкретном случае ведет к значи-

тельному увеличению издержек, ухудшению качества обслуживания клиентов

и снижению прибыльности региональных подразделений.

Для регулирования показателей эффективности деятельности персонала

авторами было предложено проведение мотивационной синхронизации уров-

ня доходов сотрудников массовых профессий5. Горизонтальная синхронизация

предусматривает введение единого синхронного показателя оплаты труда для

категорий сотрудников со схожими функциональными обязанностями и нор-

мативами. Так, например, при внедрении синхронизированной оплаты труда

должностей по горизонтальному принципу, которая предполагает сопостави-

мость уровней окладов сотрудников фронт-офиса, специалист по кредитным

картам, ранее имевший невысокий оклад, без претензий может заменить специ-

алиста по продаже розничных услуг, до этого более высокооплачиваемого.

По принципу синхронизации за единицу принимается средний доход кас-

сира-операциониста отделения (самая массовая профессия банка) и устанав-

ливаются коэффициенты к величине дохода для других профессий. При этом

доходы сотрудников, занятых аналогичными профессиями, примерно сравни-

ваются и сопоставляются между собой. Однако в рамках предлагаемой синхро-

низации целесообразно не допускать роста совокупного дохода по одной про-

фессии относительно других более чем на 15%.

Проблемой является и то, что в рамках одной профессии доходы сильно

различающихся сотрудников приводят к некорректной оценке эффективности

их работы. Основной мотивационный принцип заключается в том, чтобы более

продуктивный сотрудник был более высокооплачиваемым. Такая зависимость

может соблюдаться не только за счет изменения переменной (бонусной) час-

ти дохода, напрямую связанной с количественным выполнением нормативов,

но и благодаря постоянной составляющей дохода (оклада), которую возможно

варь ировать в зависимости от показателей эффективности труда.

С сотрудниками было проведено электронное анкетирование, в ходе кото-

рого установлено, что наиболее желаемым мотивационным стимулом к повы-

шению качества труда для многих из них является увеличение уровня постоян-

ной части заработной платы.

Это объясняется тем, что при трудоустройстве на уровень фиксированного

оклада, назначаемого линейным руководителем с учетом поправки на региональ-

ный коэффициент, влияет множество факторов, среди которых эффективность

не всегда выступает как определяющий. Поэтому действенной мерой в разработ-

ке системы рациональной оплаты труда выступила вертикальная синхрониза-

ция. Она заключается в установлении единой категории оклада в рамках одной

5 Мясникова О.Ю. Повышение эффективности персонала коммерческих банков с использова-

нием методов мотивационного менеджмента // Экономика и предпринимательство. 2013. № 4.

С. 203–207.



должности с использованием ежемесячных надбавок за эффективность. Такой

показатель надбавки целесообразно рассчитывать централизованно в головном

офисе на основе рейтинга сотрудника. Этот тип синхронизации предполагает,

что условно постоянная часть дохода (оклад плюс надбавка) должна изменять-

ся таким образом, чтобы у работников из группы «лучшие» доход увеличивал-

ся как минимум в два раза, из группы «хорошие» — в полтора раза, из группы

«средние» — оставалась на прежнем уровне, а в группе «худшие» — была мини-

мальной. Рациональная политика выплаты постоянной части заработной платы

может позволить не только оптимизировать издержки по оплате труда, но и слу-

жить дополнительными мотивационными стимулами к повышению профессио-

нального уровня многих сотрудников.

Таким образом, учитывая выявленную важность повышения производи-

тельности персонала в коммерческих банках, предлагается алгоритм системы

мероприятий, благодаря которым возможно как развитие заинтересованности

в повышении уровня квалификации персонала, так и увеличение прибыльнос-

ти банка за счет улучшения качества обслуживания потребителей финансовых

услуг и оптимизации издержек по оплате труда сотрудников:

– проверка уровня компетентности специалистов массовых профессий

банка;

– определение уровня текучести кадров различных категорий сотрудников;

– расчет рациональных (адекватных) затрат по оплате труда при различных

уровнях выполнения планов производительности;

– расчет и проведение вертикальной синхронизации оплаты труда сотруд-

ников массовых профессий;

– расчет и проведение горизонтальной синхронизации оплаты труда со-

трудников массовых профессий;

– сравнительный анализ экономического эффекта до и после внедрения

системы мероприятий.

На основании данного алгоритма для региональных подразделений банка

были рассчитаны и проанализированы экономические показатели эффектив-

ности внедрения нововведений, давших положительный результат. Сравнитель-

ный анализ результатов применения такого алгоритма позволил обосновать

экономическую целесообразность его использования в деятельности коммер-

ческих банков.

Предлагаемая мотивационная политика, построенная на принципах комп-

лексной синхронизации оплаты труда, позволит не только обеспечивать подбор

компетентного персонала и ускорение процесса его адаптации к внутренней

среде банка, но и приведет к личностному развитию сотрудников, увеличению

их заинтересованности в результатах, а также упрощению процессов управле-

ния и снижению текучести кадров в системе фронт-офисов.

На примере конкретного банка показано, что изменение мотивационных

принципов оценки деятельности работников массовых профессий может

обеспечить снижение издержек по оплате труда неэффективных сотрудни-

ков, что, в свою очередь, приведет к увеличению прибыльности региональных

отделений.

48 Выпуск 5 2014



1. Есина Л.Б. Внутренний маркетинг как инструмент повышения произво-

дительности труда персонала и качества услуг гостеприимства и туризма: дис.

канд. экон. наук. Пенза, 2008. 210 с.

2. Журавлева Е.А. Роль образования в формировании трудового потенциала //

Вестник ассоциации вузов туризма и сервиса. 2013. № 3 (26).

3. Иванова Т.Б. Корпоративная культура и эффективность предприятия:

монография / Т.Б. Иванова, Е.А. Журавлева. М.: РУДН, 2011. 152 с.

4. Мясникова О.Ю. Повышение эффективности персонала коммерческих

банков с использованием методов мотивационного менеджмента // Экономика

и предпринимательство. № 4, 2013.

5. Мясникова О.Ю., Лисицкая С.М. Роль показателей оценки уровня компе-

тенции специалистов при использовании трудового ресурса в коммерческом

банке // Инновации в создании и управлении бизнесом: материалы IV Между-

народной научной конференции. М.: РУДН, 2013.

6. Сайт Энциклопедия маркетинга // www.marketing.spb.ru (дата обращения:

14.01.2014).

7. Шоул Д. Первоклассный сервис как конкурентное преимущество. М.:

Альпина Бизнес Букс, 2006. 208 с.


Тенденции и противоречия развития экономического пространства города:

методологические аспекты исследования

А.С. Иванов

Методологический анализ проблем развития экономического пространст-

ва современного города позволяет понять внутреннюю противоречивость

протекания большинства процессов, как связанных непосредственно с про-

странственными условиями городов, так и описываемых исследователями

с помощью пространственной метафоры. Так получается, что города всегда

оказываются в авангарде новых социальных практик, экономических тенден-

ций и культурной динамики. Это изменение форм экономической активности,

ее локализации, изменение структуры занятости, тенденции конкуренции и

концентрации рынков, возникновение именно в городах специфических форм

синтеза культурных инициатив и рыночных инноваций. Эти проблемы нахо-

дятся в поле внимания экономистов; специалистов в области урбанистики; со-

циологов, которые пытаются увидеть в таком развитии причины, в большей

степени укладывающиеся в их предметную область. Большинство таких иссле-

дований имеют прагматический характер и направлены на предложение мето-

дов, инструментов чаще всего маркетинга, планирования развития городских

пространств. Представляется, что необходимо более глубокое, возможно, ме-

тодологическое осмысление прежде всего пространственных экономических

процессов, недоучет которых не способствует воспроизводству экономическо-

го пространства городов на гармоничной основе.

Городское экономическое пространство выступает средоточием движения

различных факторов производства, прежде всего капитала, обеспечиваемого

именно в его условиях наиболее высокой отдачей. Подвижные, условные во

многом границы современного города или агломерации зависят, особенно на-

чиная с середины XIX в., от характера и направленности инвестиционной поли-

тики, приоритетов управления экономическим пространством. Возникновение

полюсов экономической активности в городах — это как результат естествен-

ного перетока капитала в новые, инновационные организационные формы,

отрасли, сферы, так и следствие создания соответствующей городской инфра-

структуры. В то же время именно в городах процессы, связанные с демографи-

ческими, культурными, политико-экономическими тенденциями, приобретают

особую остроту. Вместе с тем именно в городах они находят свое разрешение:


50 Выпуск 5 2014


создаются новые формы конкуренции и кооперации, ускоряющие перелив ка-

питала, возникают новые точки роста, повышающие ценность информации,

трансформирующие традиционные общественные институты.

Известная в экономической литературе точка зрения, что процесс глобаль-

ного по характеру экономического развития получает наибольший импульс

именно в локальных пространствах, заставляет говорить о городах как о на-

иболее выраженных подобных пространствах. Экономическое пространство

города либо тождественно конкретной городской территории в ее администра-

тивных границах, либо выступает пространством интеграции различных тер-

риторий или их отдельных единиц, либо является пространством экономичес-

кой активности хозяйственных агентов других регионов.

Х.Х. Валиуллин определяет экономическое пространство как пространст-

венную форму процессов самореализации экономических субъектов, отража-

ющую объективные отношения их сосуществования1. Представляется, что это

некий социальный конструкт, результат координации политических, социаль-

ных, экономических интересов акторов, включенных в процессы совместного

управления ресурсами и реализации кооперативных стратегий. Он выступает

средоточием конвергенции как хозяйственных интересов, так и взаимного на-

ложения институциональных норм различного происхождения — националь-

ного (федерального), субнационального, собственно территориального. В ин-

терпретации экономического пространства города могут использоваться как

классические идеи Маршалла о факторах агломерации (концентрация квали-

фицированного труда; развитая сеть вспомогательных фирм, обеспечивающая

приток товаров и сервисов; географическая близость), идеи чикагской школы

городских исследований, так и современные концепции. Чаще всего методо-

логия изучения пространственных факторов строится на структурном и нео-

классическом подходах, акцентирующих внимание либо на анализе ресурсных

компонентов территории города, либо на рыночных условиях экономической

активности. Децентрализация в управлении городским развитием способство-

вала отходу от фордистской модели к регуляции производственных отношений

на основе гибкой, преимущественно горизонтальной интеграции.

Относительно новые исследовательские программы, такие как теория регу-

ляции, теория инновационных сред, теория конвенций, по-новому стали трак-

товать экономическое пространство регионов и городов. То, что локализация

экономических взаимодействий, агломерация подчиняются не только законам

рыночной конкуренции или накопления капитала, приводит к использованию

когнитивных механизмов в развитии городов. Локализация малых предпри-

ятий, производственных сетей может подчиняться другой логике: подход через

географическую и институциональную близость акцентирует внимание на про-

блемах координации, согласования интересов акторов. Без такой координации

территория остается неким пассивным пространством2.

1 Валиуллин Х.Х. Дрейф экономического пространства: Теория и эмпирика. 2-е изд. М.: ЛКИ, 2010.

С. 19.2 Одинцова А.В. Пространственная экономика в работах представителей французской школы ре-

гуляции // Пространственная экономика. 2011. № 3. С. 66.


А.С. Иванов

Исследуемые тенденции можно проиллюстрировать примерами развития

некоторых южных городов России. Здесь есть ряд особенностей, связанных с

их географическим расположением, сильным влиянием этнокультурных фак-

торов, исторически сложившейся специализацией. На этом экономическом

пространстве действовали различные по природе тенденции. С одной сто-

роны, в этих городах, расположенных чаще на исторических торговых путях

или на приграничных территориях, главным образом развивались отрасли,

связанные с торговлей, и транспортная инфраструктура. С другой стооны,

часто именно эти города (например, Волгоград, Астрахань), особенно с рубе-

жа XIX–XX вв. и в эпоху индустриализации, становились важнейшими про-

мышленными центрами юга страны. Безусловно, в советский период развитие

городов, расширение их границ, структура занятости населения были под-

чинены в первую очередь логике размещения промышленных производств,

комплексов. На территориальную структуру, транспортные коммуникации

Волгограда решающее влияние оказали факторы концентрации крупного ме-

таллургического, машиностроительного, нефтехимического производств, рас-

положившихся на берегу Волги. В условиях же значительного промышленного

спада на первое место выдвинулись трансакционные факторы, определившие

расширение торгово-посреднического сектора, сформировавшего в свою оче-

редь новые требования к повышению пропускной способности транспортной

инфраструктуры.

Изменение структуры занятости в российских городах в пользу сервисных

секторов отражает общемировые тенденции (доля сектора услуг в среднем по

стране составляет свыше 60% ВВП и превышает 80% ВРП в Москве). В про-

мышленных городах сокращение промышленного выпуска означает почти без-

альтернативное снижение покупательной способности и неизбежно приводит к

перекосам в сторону преобладания сервисных и торговых секторов. В краткос-

рочном периоде это снижает риск роста безработицы, в долгосрочном — могут

возникнуть серьезные препятствия для экономического развития.

Большинство экономистов пытаются сформулировать современные факто-

ры размещения производительных сил как в регионах, так и в рамках городс-

ких территорий. Часто утверждается, что в постиндустриальную эпоху на смену

законам концентрации производства и комбинирования выдвигаются законо-

мерности аутсорсинга, вертикальной дезинтеграции производственных систем.

Скорее всего, это правильно, если российские регионы и города в большинстве

своем являются центрами притяжения крупного транснационального бизнеса,

соизмеряющего выгоды и затраты использования ресурсов и условий их алло-

кации. В российских условиях мы имеем дело с деиндустриализацией города,

связанной не с желанием вынести, например, грязные производства за его гра-

ницы (или границы страны), как если бы это было с небезупречными с экологи-

ческой точки зрения нефтехимическими и металлургическими заводами Волго-

града. Связано это с элементарным промышленным спадом по конъюнктурным

причинам, по причинам неэффективности управления собственников. В то же

время некая избыточная масса капитала, высвобождаясь из промышленного

сектора города, перетекает в другие сферы, где она дает или может дать боль-

шую отдачу.

52 Выпуск 5 2014


Методологической основой выбора и обоснования альтернатив разви-

тия городов становятся работы в рамках «постиндустриальной парадигмы»

развития, шире их можно трактовать как относящиеся к неолиберальной мето-

дологии: к городам предъявляется требование перехода на рельсы «информа-

ционной экономики», «экономики знаний» и т. д. Однако контекст этих иссле-

дований недоучитывает по сути полупериферийное положение отечественной

экономики в мировой экономической системе и невозможность в наличных

условиях осуществить желаемые трансформации (даже если предположить их

безусловный приоритет). В то же время различия в условиях развития даже

крупных городов существенно влияют на возможности постиндустриальных

секторов. Как справедливо замечает В. Мартьянов, «приемлемой социально-

политической стратегией для России может быть лишь стратегия сокращения

неодновременности страны и реальное согласие “большого общества” относи-

тельно стоящих перед ним целей и исповедуемых ценностей… »3.

Действительно, российское общество, даже разные города, даже районы

внутри одного города, могут жить одновременно и в аграрном, и в экономичес-

ком, и в «постэкономическом» укладах. И если расширение последнего, напри-

мер, в столичном мегаполисе носит самоподдерживающийся характер за счет

капитализации экономического пространства взаимодействий, связанных не с

созданием продукта, а с услугами, индустрией развлечений и т. п., то в осталь-

ных городах страны деиндустриализация может привести лишь к еще большему

удорожанию жизни, разрыву социального пространства города, существенной

дифференциации по уровню жизни, маргинализации населения.

Так, в последние годы в Волгограде возникают современные постиндуст-

риальные институции, обеспечивающие занятость молодежи, формируются,

пусть и эпизодически, «креативные» пространства деятельности. Понятно, что

максимально задействовать население миллионного города в подобных сферах

невозможно. Опыт постиндустриального транзита многих мегаполисов мира

показывает, что сверхприбыль постиндустриальных экономик может быть

обеспечена только монополией в глобальном масштабе. Достижение таких эф-

фектов возможно с использованием технологий брендирования городов.

В современной ситуации развитие городов в еще большей степени, чем

раньше, зависит от направленности глобального движения капитала. Возни-

кает противоречие между интересами капитала и интересами города (как не-

коего коллективного субъекта). С одной стороны, города выступают точками

притяжения капитала, обеспечивая его вложение с большей отдачей, с другой,

ее падение вызывает риск резкого оттока капитала, потери созданной инфра-

структурой гарантии должного обеспечения. Типичным способом сохранения

последней является рост цен на ее поддержание, сопровождаемый неизбежно

ростом концентрации секторов финансовых услуг, гипертрофией рынка не-

движимости и расширением сферы фиктивных операций. Возможной альтер-

нативой этому может быть расширение городского пространства за границы

3 Мартьянов В. Постиндустриальное общество для России: миф, теория, реальная альтернатива? //

Логос. 2008. 1 (64). С. 36–37.


А.С. Иванов

города, развитие зон субурбанизации. Однако последнее возможно, как прави-

ло, если население этих территорий имеет работу в центре города.

В поисках альтернатив сужающемуся сектору промышленной занятости

большинство городов уже с 80–90-х гг. прошлого века применяют элементы

так называемой культурной, символической, креативной экономики. Опять же

методологически многие из них возникают в рамках постмодернистского дис-

курса, получившего дополнительный импульс именно в рамках глобализации

территориального развития. В основе такой хозяйственной ориентации лежат

сложные взаимно конституирующие культурные и экономические факторы.

Ставка на новые постиндустриальные практики, озвучиваемые в стратегиях

большинства крупных городов мира, порождает и новые формы предприни-

мательской активности, по-своему организующие городское экономическое

пространство. В такой организации действуют как центростремительные (цен-

трализация трансакций в городах), так и центробежные (приводящие среди

прочего и к джентрификации) тенденции, когда свободный капитал, в том чис-

ле высвобождающийся из разрушающегося промышленного сектора, ищет сфе-

ры наиболее эффективного применения.

Интересы строительства торгово-развлекательных центров, торговля не-

движимостью, землей (шире — городским пространством) начинают объеди-

нять множество акторов — городские власти, девелоперов, стройкорпорации,

торговые сети и т. д. Торговые центры в таких условиях выступают и метафо-

рой, и реальным воплощением современного городского пространства. Под

эти же сферы настраивается развитие и общегородской транспортной сети.

Это зачастую приводит к эффектам концентрации, резкому повышению сто-

имости услуг в городах, отдельных их районах, повышению стоимости жизни.

Происходит это на фоне вымывания ресурсов из промышленной сферы. Про-

исходит выталкивание потоков капитала в области элитного потребления, что

еще больше способствует поляризации уровня жизни населения в одном и том

же городе. Об этих эффектах доказательно, используя исторические аналогии,

свидетельствует Д. Харви, показывая, как еще в середине XIX в. развитие евро-

пейских городов с их планировкой, градостроительными стратегиями начинало

подчиняться созданию практики элитного потребления, что сопровождалось

усилением кредитной инфраструктуры городов. Это давало позитивный эф-

фект, но лишь временный. «Капитал очень успешно применяется в городском

строительстве, рабочие заняты на строительстве. Это порождает новые дери-

вативные рынки: возникают новые гостиницы, новые универмаги. Универмаги

становятся новыми центрами потребления»4.

Расширение экономического пространства городов во многом подчинено

логике накопления и обращения капитала. В рамках методологии исследований

Харви город выступает «центром организации данного способа производства»,

в капиталистическом городе усиливается связь между деньгами и пространст-

вом. Происходит коммодификация пространства, связанная с превращением

4 Харви Д. Неолиберальная урбанизация. Лекция 25 мая 2007 года // http://www.inop.ru/reading/

page140 (дата обращения: 14.08.2014).

54 Выпуск 5 2014


городской земли, недвижимости в основной актив, обеспечивающий большую

норму прибыли, чем в производстве. Уже в 70-е годы прошлого века рост спе-

куляций с недвижимостью крупных городов стал выходом капитала на новый

уровень доходности в условиях кризиса. Как отмечает Е.Г. Трубина, изменяю-

щаяся форма урбанизации и территориальной организации государства при

капитализме попадает в ловушку пространственно-временных противоречий

капиталистических отношений. Так, на примере Екатеринбурга показывается,

как приватизация городского пространства сопровождается риторикой о выго-

дах, которые получают горожане в случае строительства очередного торгового

центра или элитного жилого комплекса на месте общедоступного парка: «обще-

ственное место продается как частный символический актив…»5. Исследования

экономики городов, базирующиеся на неолиберальной методологии, подобную

риторику подкрепляют акцентами на интересы именно капитала в обустрой-

стве городского пространства.

Следует заметить, что эти тенденции, типичные для большинства крупных

городов России в последние годы, не представляют угрозы, если экономическое

пространство города обладает способностью поглощать спрос на созданные

инфраструктурные объекты, новую коммерческую и жилую недвижимость,

гостиницы (как это происходит в столичных центрах). Здесь высокоурбанизи-

рованные пространства развиваются с высокими социальными стандартами

для населения и не испытывают недостатка в ресурсах. В условиях развития го-

родов юга России, увеличения потока внутренних мигрантов из сопредельных

территорий, неготовности инфраструктуры к использованию вновь прибыв-

шей рабочей силы, даже когда специализация городов тяготеет к трансакцион-

ной деятельности, возникает угроза разрушения целостности, фрагментации

экономического пространства, закрепления неэффективных институтов.

На Западе среди городских пространственных тенденций, вызванных струк-

турными сдвигами в занятости, выделяется джентрификация, способная в опре-

деленной мере реанимировать те городские территории, которые подвергаются

запустению в результате деиндустриализации. Правда, это чаще трактуется в

позитивных тонах, выносятся за скобки факт поляризации уровня жизни, со-

циальные эффекты, вызванные перемещением групп населения. На этом фоне

неолиберальная экономическая политика городов вряд ли может способст-

вовать их гармоничному развитию. Как отмечает Н. Смит, процесс централи-

зации капитала связан с противоречиями между производством, социальным

воспроизводством городов, расширением практики джентрификации6.

Можно выделить ряд перспектив развития городских экономических про-

странств и возможные в связи с этим ограничения и проблемы (табл. 1).

Появление различных инновационно ориентированных пространств в

отдельных городах могло бы способствовать эффективности инвестицион-

5 Трубина Е.Г. Город в теории: опыты осмысления пространства. М.: Новое литературное обозре-

ние, 2011. С. 235–238.6 Smith N. New Globalism, New Urbanism: Gentrifi cation as Global Urban Strategy // Antipode. 2002.

№ 34. P. 447.


А.С. Иванов

ной политики, реанимации промышленного потенциала, направленности и в

конечном счете снижению стоимости жилищного строительства, повышению

уровня жизни и недопущению имущественного расслоения населения совре-

менных городов — как крупных, так и небольших. Новой, оптимальной тен-

денцией развития городского экономического пространства могло бы стать

формирование саморазвивающихся инновационных сред.

Таблица1Возможности, перспективы и ограничения в развитии городских

экономических пространств

Перспективы, возможности Ограничения, негативные эффекты

Создание секторов постиндустриальной активности, креативных пространств, сетей, зон в городах

Тенденции джентрификации сопрягаются с расслоением населения. Кратковременность, локальность эффектов, необходимость гло-бальной монополии для закрепления конку-рентных преимуществ

Создание новых рекреационных, куль-турных пространств в городах, в том числе на площадях закрывающихся промышленных предприятий. Исполь-зование возможностей накопления символического капитала на основе брендинга историко-культурного по-тенциала города

Приватизация, коммодификация городского пространства, рост стоимости культурных услуг. Снижение налогооблагаемой базы для городских бюджетов. Возникновение и соци-ально-экономическая дифференциация зон расселения, разрыв единого социального про-странства города

Рост торгово-посреднического сектора, сектора услуг, транспортно-коммуника-ционной инфраструктуры. Включение городов в интенсивные транспортные, транзитные потоки

Несоответствие высокого квалификационно-го потенциала населения потребностям новых секторов. Вымывание капитала из научно-технической и производственной сфер. Не-соответствие темпов урбанизации и качест ва человеческого капитала. Усиление этнокуль-турного фактора в формировании новых хо-зяйственных институтов, нетипичных для городской среды

Формирование новых городских инно-вационных пространств. Рост значимос-ти современных научно-образователь-ных центров, университетов, развитие технопарковых структур, модернизация жилищно-коммунальной сферы

Низкий спрос на разработки со стороны со-кращающегося производства. Высокая пот-ребность в финансовых ресурсах в условиях низкой бюджетной обеспеченности

Источник: составлено автором

Так можно преодолеть ограничения сложившихся парадигм инновацион-

ного развития, способствовать гармонизации городского пространства, вовле-

чению в него интеллектуальных ресурсов, что очень важно, частного капитала,

обеспечив перелив из спекулятивных сфер в производственные, не допуская

имущественной поляризации.

56 Выпуск 5 2014


Концепция новых городов, где должны быть обеспечены расширение «про-

странства проблематизации» и реализация парадигмы поддержки инноваций и

конкретных субъектов инновационной деятельности, способствовала бы пре-

одолению негативных тенденций разрыва, фрагментации городов как единых

экономических пространств7. Решение этих проблем возможно на основе акти-

визации инвестиционной политики, реализации активной кластерной полити-

ки, интегрирующей крупные промышленные комплексы с сетями малых фирм,

интенсивного использования пространственной близости промышленных

структур и вновь создаваемых технологических платформ на базе университет-

ских и научно-исследовательских комплексов.

Есть интересные примеры возникновения подобных сетей во многих го-

родах Европы. Создание сети предприятий в области «зеленых» технологий в

Копенгагене показывает, как при прямой поддержке городской власти, городс-

ких финансовых институтов удается не только сделать чистым городское про-

странство, но и запустить механизм экономического роста. По данным ОЭСР,

в местных фирмах, специализирующихся на чистых технологиях, было занято

34 000 работников. В период с 2004 по 2009 г. оборот в секторе чистых техно-

логий увеличился на 55% по сравнению с 35-процентным ростом в секторе бы-

тового обслуживания и 8-процентным в сфере производства. За тот же период

объем экспорта «зеленых» технологий увеличился на 77% по сравнению с

30-процентным ростом в секторе бытового обслуживания и 12-процентным

ростом в секторе производства8.

Многообразие методологических подходов к исследованию города (ис-

пользующих, в частности, пространственную проблематику) демонстрирует

ситуацию, когда делается акцент на ту или иную движущую силу развития.

Часто контекст исследований приобретает откровенно тенденциозный харак-

тер, когда не учитываются системные противоречия развития города, а отдель-

ные тренды объявляются самыми оптимальными и безальтернативными. На

практике развитие российских регионов и городов все чаще сталкивается с

разрушением некоего социального измерения, без которого они превраща-

ются в исключительно географические пространства, наделенные ресурсами,

не обеспечивающими решение их проблем, выживание населения, капитали-

зацию хозяйственных структур. Во многом это связано с искусственным раз-

рушением территориальных научно-производственных комплексов и прими-

тивизацией форм экономической активности, перекосом в сторону развития

трансакционных сфер. В методологическом плане это лишний раз предосте-

регает от использования исключительно постиндустриальных идеологем в по-

нимании и решении городских проблем. Перефразируя слова Д. Харви о том,

что «государство — это нечто гораздо большее, чем простая территориальная

институциональная поддержка требований капитала», можно говорить, что и

7 См.: Лепский В.Е. Проблемы организации саморазвивающихся инновационных сред // Рефлек-

сивные процессы и управление: сборник материалов IX Межд. симпоз. 17–18 октября 2013, Москва

/ отв. ред. В.Е. Лепский. М.: «Когито-Центр», 2013. С. 167.8 Копенгаген — яркий пример экологичного города // http://energysafe.ru/alternative_energy/

companies/1193/ (дата обращения: 16.11.2013).


А.С. Иванов

город и интересы его как экономического пространства значительно сложнее,

чем место циркуляции капитала и его превращений9.

Можно отметить ряд актуальных направлений решения указанных проблем.

– Разработка стратегий локального (территориального) развития, предпо-

лагающих задействование и капитализацию экономического потенциала города

с максимальным использованием общности экономических интересов, укоре-

ненных в городском сообществе знаний и хозяйственных практик, создающих

уникальные конкурентные преимущества.

– Использование зарубежного опыта горизонтальной организации произ-

водства, управления локальными инновационно-производственными система-

ми, реализации потенциала городского, межмуниципального взаимодействия.

– Переход к активной промышленной политике на основе использования

отраслевых, кластерных инструментов. Преодоление последствий деиндустри-

ализации, в частности, в Волгограде, и ускоренное восстановление на новых на-

чалах его промышленного потенциала с задействованием максимально полного

состава заинтересованных сторон.

– Создание инфраструктурной сети для поддержки экологического пред-

принимательства: стимулирование малых и средних инновационных фирм,

стартапов в области чистых городских технологий.

– Активное применение методов и подходов неоиндустриализации и пре-

дотвращение на этой основе стагнации крупных городов и мелких территори-

альных образований. На примере упомянутого в статье Волгограда речь должна

идти о воссоздании потенциала производственной, технологической культуры

городов на основе высокотехнологичных предприятий машиностроительного,

обрабатывающего комплекса. Применение моделей формирования «террито-

риальной когнитивной среды» в рамках локального управления: инновацион-

но-промышленных кластеров, технополисов, агропромышленных технопарков,

научно-образовательных структур.

– Формирование современной городской культуры, преодоление разроз-

ненности городского пространства с использованием технологий муниципаль-

ного заказа, частно-государственного партнерства. Активизация потенциала

учреждений культуры, творческих вузов и использование технологий культур-

ного менеджмента.

– Демократизация процессов принятия решений о городском планирова-

нии и инвестиционных проектах, переход от практики воспроизводства город-

ского капитала к воспроизводству социального пространства города.

Указанные направления лишь в общих чертах охватывают сложный комп-

лекс проблем развития современного города, но их решение должно опираться

на системные методологические исследования, которые, в свою очередь, могут

быть исключительно междисциплинарными, учитывать весь массив достиже-

ний исследований социально-гуманитарного характера.

Можно констатировать, что попытки анализировать многие из указанных

тенденций с трудом вписываются в господствующую в последнее время в го-

9 Харви Д. Комментарий на комментарии // Прогнозис. Журнал о будущем. Лето 2008. № 2 (14).

С. 239.

58 Выпуск 5 2014


родских исследованиях неолиберальную методологию. Последняя, опираясь на

идеи о глобальной конкуренции, дерегулировании, рассматривает экономичес-

кое пространство города только в категориях движения и воспроизводства ка-

питала. В возникающем при этом дискурсе артикулируются модели города как

бренда, а городского пространства — как объекта символического менеджмен-

та, элемента экономики различий. Наверное, с этим можно связать и определен-

ную скудость, предсказуемость нормативной функции современной неолибе-

ральной теории городского экономического пространства. Из неолиберального

нарратива исключаются сами категории социального воспроизводства, отчуж-

дения, вуалируются тенденции расслоения, разрушения производственных

комплексов. И дело не в том, что анализ таких тенденций и попытка вскрыть

противоречия присущи только политэкономической методологии. Критическое

рассмотрение применимости механизмов, на которых акцентируется неолибе-

ральная традиция, в том числе в рамках глобальной, постиндустриальной пара-

дигмы, должно предостерегать исследователей от антисистемных, упрощенных

решений, включаемых в инструментарий городской политики.

Представляется, что системная методология исследования пространствен-

ных тенденций развития экономического пространства города должна стро-

иться на комплексном учете диалектически взаимосвязанных процессов, давать

возможность делать обоснованные прогнозы и учитывать динамику интересов

всех заинтересованных в развитии города сторон.


1. Валиуллин Х.Х. Дрейф экономического пространства: Теория и эмпирика /

Х.Х. Валиуллин. Изд. 2-е. М.: Изд-во ЛКИ, 2010.

2. Копенгаген — яркий пример экологичного города // http://energysafe.ru/

alternative_energy/companies/1193/ (дата обращения: 16.11.2013).

3. Лепский В.Е. Проблемы организации саморазвивающихся инноваци-

онных сред // Рефлексивные процессы и управление: сборник материалов IX

Межд. симпоз. 17–18 октября 2013, Москва / отв. ред. В.Е. Лепский. М.: Когито-

Центр, 2013.

4. Мартьянов В. Постиндустриальное общество для России: миф, теория,

реальная альтернатива? // Логос. 2008. 1 (64).

5. Одинцова А.В. Пространственная экономика в работах представителей

французской школы регуляции // Пространственная экономика. 2011. № 3. С. 66.

6. Трубина Е.Г. Город в теории: опыты осмысления пространства. М.: Новое

литературное обозрение, 2011.

7. Харви Д. Комментарий на комментарии // Прогнозис. Журнал о будущем.

Лето 2008. № 2 (14).

8. Харви Д. Неолиберальная урбанизация. Лекция 25 мая 2007 года // http://

www.inop.ru/reading/page140/(дата обращения: 14.08.2014).

9. Smith N. New Globalism, New Urbanism: Gentrifi cation as Global Urban

Strategy // Antipode. 2002. № 34.


Концептуально-методологические аспекты пространственного

развития региональных систем

Н.Г. Юшкова

Современная государственная политика в Российской Федерации призвана

обеспечивать уровень регионального развития, представление о котором не-

отъемлемо от роста благосостояния и повышения качества жизни населения.

В принципе, это должно находиться в соответствии с высшими целями разви-

тия общественных отношений, формализованными в виде ряда императивов.

В переходных состояниях экономической и общественно-политической сис-

тем в одном временном промежутке могут появляться и сосуществовать раз-

ные по своему концептуальному содержанию императивы. Естественно, что

они влияют на совокупность стимулов, требований и ограничений хозяйствен-

ной деятельности и во всех случаях определяют принципы построения и фун-

кционирования системы, элементов, способов построения и модификации ее

институционального обеспечения. Не существует явных препятствий к тому,

чтобы допустить индивидуализацию таких императивов в зависимости от спе-

цифики объектов регулирования. А это означает, что в зависимости от того,

какие императивы приняты и каким образом они будут реализованы в кон-

кретных условиях субъектов РФ, такими особенностями и будут наделяться

экономические трансформации в регионах.

В то же время нельзя однозначно утверждать, что возникающие и обновля-

емые концептуальные и законодательные инициативы всегда воспроизводятся

адекватно на региональном уровне. Так, для регионального управления пос-

леднего десятилетия одной из характерных проблем является несоответствие

проводимой региональной политики современным вызовам, формируемым на

национальном уровне государственного управления. Наиболее остро это прояв-

ляется в сфере регионального планирования, призванного обеспечивать про-

цесс обоснования, разработки и согласования долгосрочных планов развития

субъектов РФ. Несмотря на четкость императивных установок, региональное

планирование не приобретает должной инновационной направленности, а

долгосрочные планы социально-экономического и территориального развития

в большинстве своем их полноценно не учитывают. Для того чтобы управление

процессами регионального развития происходило в более полном соответс-

твии с установками социально-экономической политики, целесообразно в пер-

вую очередь выявить тенденции и закономерности построения современной

системы институционального обеспечения регионального развития. Изучение

материалов официальных сайтов Президента Российской Федерации, Прави-

тельства Российской Федерации, администраций федеральных округов, прави-

тельств и администраций субъектов Российской Федерации позволило сфор-

60 Выпуск 5 2014


мировать массив относящихся к периоду 1999–2014 гг. данных о приоритетных

направлениях государственной политики, закрепленных в законодательных,

нормативно-правовых, концептуальных документах, в том числе находящих-

ся на различных стадиях прохождения установленных процедур разработки

и принятия. Весь этот массив был упорядочен нами в хронологической пос-

ледовательности их разработки, согласования и утверждения, и из него были

отобраны в первую очередь те, которые, по мнению автора, позволяют раскрыть

поставленные в данной работе задачи регулируемого развития региональных

систем.

Наиболее детально и развернуто рассматривались стратегии и концепции

социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образо-

ваний, а также последние редакции документов территориального планирова-

ния, сформированные преимущественно в 2008–2012 гг. На сформированном

массиве информации была построена матрица институциональных ограни-

чений, наглядно показывающая одновременное существование и отражение

в них концептуальных положений инновационного и устойчивого развития

экономики регионов1. Она наглядно демонстрирует, что в концептуальных до-

кументах, разработанных на федеральном уровне, императивные установки

сосуществуют относительно непротиворечиво, а на региональном уровне уп-

равления отмечены значительные расхождении в их трансляции. В этом про-

тиворечии содержится суть проблемы регионального управления: отсутствие

единства принципов регионального развития, потенциально способствующее

снижению его уровня. В связи с этим принципиален вопрос о том, каким об-

разом должно осуществляться функционирование системы регионального

управления, чтобы обеспечивать наиболее благоприятные условия для такого

разностороннего развития региональных систем, которые сейчас не согласу-

ются между собой. Одним из наиболее перспективных в этом контексте кон-

цептуальных подходов является развитие принципов пространственно-стра-

тегического планирования.

Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития,

разработанные и рекомендованные Советом Европы для большинства евро-

пейских стран2, а также стран с переходной экономикой, в момент своего по-

явления не являлись абсолютной новацией. Подобные базовые методические

разработки различных организаций Европейского Союза начиная с 1980-х гг.

хорошо известны. Одной из таких разработок является Европейская хартия

регионального и пространственного планирования (Торремолиносская хартия

1983 г.)3, в которой обращено внимание на важность учета институциональных

факторов при определении принципов совершенствования пространственной

1 Юшкова Н.Г. Проблемы адаптивности планирования развития региональных социально-эконо-

мических систем // XII Всероссийское совещание по проблемам управления (ВСПУ-2014) Россия,

Москва, ИПУ РАН, 16–19 июня 2014 г. С. 5579–5592. 2 Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континен-

та / пер. К.К. Ананичев // Доклад комитета руководителей Европейской Конференции Министров

регионального планирования (СЕМАТ), 7–8 сентября 2000 г. М., 2002. 26 с.3 Европейская хартия регионального/пространственного планирования // http://docs.cntd.ru/

document/902018818 (дата обращения: 17.07.2014).


Н.Г. Юшкова

организации региональных систем (в России эти принципы были озвучены

только в 2002 г.). Использование этих положений в мировой практике государс-

твенного управления на разных его иерархических уровнях приводит к тому,

что определение ведущих приоритетов региональной политики и методологи-

ческое развитие системы регионального планирования рассматриваются как

одновременные процессы.

Надо учитывать, что исследование развития региональных систем, под-

верженное влиянию современных императивов, является сегодня достаточно

популярной темой. Наиболее близкими к предмету этой статьи являются ра-

боты В.Е. Селиверстова4, С.А. Суспицына5, В.П. Делии, Н.Н. Лукьянчикова6,

А.Ю. Архипова7, О.С. Сухарева8, А.Н. Цветкова и И.Г. Салимьяновой9, М.Л. Эн-

тина10, В.Н. Лексина и А.Н. Швецова11. Возможности многоуровневого подхода и

междисциплинарного синтеза в планировании регионального развития раскры-

ваются в ряде работ зарубежных исследователей12. При осмыслении перспектив

долгосрочного регионального планирования ставятся задачи разработки не-

противоречивых пространственных решений во взаимодействии федеральных

и региональных уровней управления с приоритетом стратегических задач пла-

нирования над тактическими. Планирование развития понимается как систем-

ная деятельность, координирующая и синхронизирующая усилия разных струк-

тур и ведомств и обеспечивающая решение актуальных проблем, связанных с

ограниченностью ресурсов развития. Положения рассмотренных работ дают

основания связывать перспективы планирования развития регионов с взаимо-

действием социально-экономической и территориально-пространственной его

подсистем.

Очевидно, что в России стратегические приоритеты пространственного

развития в целом подчинены концептуальным — экономическим реформам

в нашей стране. Так как принципы государственного управления в основном

отражали концепцию «выравнивающего развития регионов», то именно они и

были материализованы в целом ряде соответствующих документов. При этом

4 Селиверстов В.Е. Эволюция категорий и принципов регионального стратегического планирова-

ния // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2010. № 6. С. 59–79.5 Суспицын С.А. Пространственные трансформации экономики России в контрастных сценариях

ее развития: постановка проблемы и эмпирические оценки // Регион: экономика и социология. 2006.

№ 1. С. 51–71.6 Делия В.П., Лукьянчиков Н.Н. Инновационная экономика России: императив устойчивого разви-

тия // Вестник Российской академии естественных наук. 2011. № 2. С. 63–68. 7 Архипов А.Ю. Модернизация российской экономики после кризиса: императивы, институты, ин-

новации // TERRA ECONOMICUS. Вестник Ростов. гос. ун-та. 2010. Том 8. № 4. С. 192–198.8 Сухарев О.С. Развитие инновационной системы: основные императивы теории и практики орга-

низации и управления инновациями // Горизонты экономики. 2011. № 4. С. 3–11.9 Цветков А.Н., Салимьянова И.Г. Инновационный императив для современной России теории и

практики организации и управления инновациями // Инновации. 2009. № 4. С. 63–70.10 Энтин М.Л. Современные императивы гармонизации законодательства и правовых систем. М.,

Российско-европейский центр экономической политики (РЕЦЭП). 2005. с. 17.11 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регули-

рования территориального развития / М., Изд-во Эдиториал УРРС, 2003. 368 с.12 Yushkova N. Restructuring of regional long-term planning principles: adaptation or strategic choice //

Technology audit and production reserves. 2014. № 4/2 (18). P. 45–50.

62 Выпуск 5 2014


самым сложным было обеспечение протекания процессов регионального раз-

вития по возможности бесконфликтно, без усиления территориальных дисп-

ропорций, с перспективой предвосхищения и сглаживания возникающих про-

блемных ситуаций.

В переходных состояниях (от выравнивающего к поляризованному раз-

витию) главным становится адаптация региональных систем к динамическим

пространственным трансформациям, включающим рационализацию систем

расселения, оптимизацию структурных и инфраструктурных схем размещения

экономических объектов и т. д. В связи с достижением политикой «выравнива-

ния» предела эффективности и потерей ею жизнеспособности была фактически

признана необходимость разработки новых принципов региональной политики

и пересмотра действующей системы государственного управления регионами.

Приоритетность принципа многополярности в такой социально-экономической

ситуации являлась наиболее целесообразной, как позволяющей решать на госу-

дарственном уровне постоянно возникающие новые проблемы регионов и при

этом фиксировать инновационные направления их развития.

Принятие и активное вовлечение принципа многополярности (поляризо-

ванного развития) в качестве базы формирования приоритетных направлений

региональной политики открывает новые возможности исследования пробле-

мы благодаря следующим его специфическим признакам:

1) обоснование и поддержка регионов — локомотивов роста, концентрация

ресурсов в которых способна дать эффект агломерации;

2) целенаправленный выбор полюсов в регионах страны, вызывающий су-

щественный скачок в развитии окружающих регионов;

3) постепенное и последовательное формирование сети полюсов роста раз-

ного уровня (международного, федерального, окружного), прежде всего на тер-

риториях субъектов и муниципальных образований Российской Федерации с

высокими показателями инновационного потенциала в соответствии с услови-

ями конъюнктуры внутреннего и мирового рынков.

Реализация принципа многополярности, в противоположность принци-

пу выравнивания, стимулирует процесс конструирования новой структуры

пространства, которая не привязана жестко к сложившимся энергосырьевым

и финансовым зонам развития, а обусловлена появлением новых центров ин-

новационного роста, концентрирующих человеческий и технологический по-

тенциал. Считается, что именно регионы-локомотивы роста закладывают ос-

нову теоретической модели формирования нового опорного каркаса страны

(а в перспективе они для соседних регионов приобретают качества «девело-

пера»), причем пространственные факторы уравниваются в возможностях с

экономическими, геоэкономическими факторами, а также с факторами наци-

ональной безопасности.

На этом уравнивании ролей/факторов делается акцент в одной из первых

стратегических разработок в нашей стране — Концепции социально-экономи-

ческого развития регионов (2005 г.), разработанной в созданном в эти годы для

решения аналогичных задач Министерстве регионального развития Россий-

ской Федерации. Таким образом, Концепция 2005 года определила стратеги-

ческий вектор региональной политики так, чтобы он был не просто подчинен


Н.Г. Юшкова

курсу национальной политики модернизации страны, а являлся ее следствием

и логическим продолжением, отражая в комплексе действие изменения усло-

вий развития региональных систем. И хотя считается, что именно с момента ее

общественного обсуждения и признания повышается роль пространственных

факторов в процессах регионального развития и установления соответствую-

щих им форм управления, это не совсем так. Детальное изучение документов

стратегического планирования показало, что на этом, начальном, этапе резуль-

таты воплощения в жизнь пионерных концептуальных разработок государс-

твенного уровня и масштаба только намечаются.

С появлением «Основ политики Российской Федерации в области разви-

тия науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу»

(2002 г.) прогнозы по совершенствованию науки и технологий, определяющие

базовые характеристики инновационного сценария развития экономики стра-

ны, формируются в соответствии с требованиями поступательности процесса

формирования национальной инновационной системы (НИС). Если принять

во внимание то, что императивы инновационной экономики являются основой

обновления национальной политики, то становится очевидным, что наряду с

инновационной системой должно происходить формирование инфраструк-

туры инновационной системы (ИИС). Здесь можно обнаружить некоторые

аналогии с другими документами, разработанными и утвержденными в пред-

шествующий период времени. Они прочитываются, в частности, в законе «Об

инновационной деятельности и государственной инновационной политике в

Российской Федерации» (1999 г.), в котором раскрывается понятие «инноваци-

онной инфраструктуры» (или «инфраструктуры инновационной системы»), до

этого времени не существовавшее в отечественной практике государственно-

го управления. В этом законодательном акте была подчеркнута актуальность

системного рассмотрения процессов социально-экономического развития в

их инновационном аспекте и указано на возможные последствия его реали-

зации в субъектах РФ, что сделало его положения вполне своевременными.

На этом самом раннем этапе определения места инновационной инфраструк-

туры в развитии экономики она виделась как некая совокупность организа-

ций, предоставляющих услуги по созданию, освоению в производстве и (или)

практическому применению новой или усовершенствованной продукции, но-

вого или усовершенствованного технологического процесса. Очевидно, что в

это время, когда концептуальные подходы к решению этой проблемы не были

сформированы, ИИС рассматривалась в основном как вспомогательное средс-

тво повышения эффективности решения задач государственной инновацион-

ной политики посредством образования отдельных элементов инфраструкту-

ры, а способы ее пространственной организации и перспективного развитии

даже не рассматривались.

В «Основных направлениях политики Российской Федерации в области

развития инновационной системы на период до 2010 года» (2005 г.) задачи фор-

мирования и развития инновационной системы уравнивались по значимости

с другими первостепенными сферами государственной политики. Возникли

предположения о том, что ИС станет структурной основой новой экономики,

выделяясь таким образом из предметной области государственной научно-тех-

64 Выпуск 5 2014


нической и промышленной политики. Предполагалось также, что соответству-

ющие государственные меры будут направлены на формирование условий для

развития производства конкурентоспособной инновационной продукции с ис-

пользованием передовых достижений науки, технологий и техники и постоян-

ного повышения доли такой продукции в структуре производства. Логичным

было предположить, что соответствующие меры государственного регулиро-

вания не могут не потребовать адекватных трансформационных изменений в

региональных системах.

Очевидно, что в обеспечении модернизации экономики особую роль мо-

гут сыграть необходимые трансформации региональных систем и то, насколь-

ко дифференцированно в эти процессы будут включаться отдельные субъекты

Федерации и насколько полно может быть использован их потенциал. Соот-

ветственно, формальное, обезличенное позиционирование и применение отде-

льных концептуальных положений, безотносительно к оценке всего комплекса

потенциальных проблем в регионах и способов их решения, не позволит до-

биться высоких результатов и поступательности развития современной эконо-

мики и общества в целом.

Одним из направлений развития методологии пространственного развития

инновационной инфраструктуры является выделение ее базовых элементов и

установление их потенциально возможных функциональных типов, соответс-

твующих приоритетным направлениям экономической деятельности. Подоб-

ная типология вплоть до сегодняшнего дня окончательно не сформирована и

все еще находится в стадии разработки, а потому выбор типов элементов инф-

раструктуры инновационной системы происходит преимущественно спонтан-

ным образом, ориентируясь либо на отдельные институциональные основания,

либо починяясь конкретике региональной ситуации. К одной из первых попы-

ток выявления возможных типов элементов ИИС можно отнести так называ-

емые экономические зоны, на стимулирование развития которых направлен

федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федера-

ции» (2005 г.). В нем обозначены правовые основы их размещения в опорных

регионах с выделением двух типов: технико-внедренческих и промышлен-

но-производственных зон. Одним из наиболее распространенных в практике

современного регионального управления следует признать вариант введения в

типологию элементов инновационной инфраструктуры технополисов, техно-

парков, инновационно-технологических и инжиниринговых центров, центров

трансфера технологий, бизнес-инкубаторов и т. п.

Особым образом представлен в отечественном опыте тип элементов ин-

новационной инфраструктуры, обусловливающий и одновременно доказы-

вающий необходимость повышения значимости пространственных аспектов

социально-экономического развития регионов, — инновационно-активные

территории. Развитие этой идеологии регионального развития при определе-

нии трендов формирования опорных регионов (локомотивов, центров роста)

приводит к тому, что акцент дается в основном на вовлечении элементов ИИС

в процесс образования региональных модулей национальной инновационной

системы. Таким выглядит перспективное развитие региональной инновацион-

ной системы в Концепции долгосрочного социально-экономического развития


Н.Г. Юшкова

Российской Федерации на период до 2020 года (Концепции «2020»). Основное

предназначение региональных модулей заключается прежде всего в макси-

мально эффективном использовании инновационного потенциала региона для

интеграции отдельных территориально закрепленных «точек роста», сосредо-

тачивающих центры разработки и обращения инноваций, управления потока-

ми товаров, финансов, информации, центры коммуникаций, способных стать

источником нововведений для других регионов, посредством замещения отде-

льных производственных операций на многофункциональные инновационные

процессы.

Обязательным требованием к формируемой системе государственного и

регионального управления, призванной решать установленные инновацион-

ной политикой долгосрочные и среднесрочные задачи, связанные в том числе

и с определением горизонтов процесса формирования инновационной инф-

раструктуры, является интеграция науки и образования, ее нацеленность на

результативность обозначенных элементов инфраструктуры. Это считается

достижимым, например, при условии активизации развития ключевых звеньев

опорных элементов региона («точек роста») — инновационных университетов,

когда подчеркивается их «системообразующее» значение в формировании НИС

и обосновываются принципы их пространственной локализации При констру-

ировании НИС на основе региональных модулей определяются их конкретные

параметры, диктующие, в свою очередь, формы федеральной поддержки реги-

ональной политики.

Как наиболее эффективное управленческое решение, с одной стороны, и

как средство идентификации перспективных форм инновационного развития,

с другой, предложены зоны опережающего экономического роста в Концепции

совершенствования региональной политики в Российской Федерации (2008–

2010). Выделение зон основано на прогнозировании развития перспективных

для каждого субъекта Российской Федерации в долгосрочном периоде собс-

твенной, а не универсальной экономической специализации. Закономерным

результатом реализации такого подхода представляется возникновение у реги-

онов в перспективе инновационных качеств развития с их адекватным отраже-

нием в пространственной конфигурации региональных систем.

Результатом обобщения автором особенностей структурной организации

инновационной системы и ее инфраструктуры в методологическом плане стало

установление их взаимозависимостей. Предлагается понимать инновационную

систему (ИС) и инфраструктуру инновационной системы (ИИС) как взаимосвя-

занные и структурно-подчиненные явления, причем ИИС проявляет себя как

каркасная основа инновационной системы, строение и содержание которой за-

висит от степени отклонения типов образующих ее элементов от стандартного

(унифицированного) их состава. В то же время процессы развития ИИС и ИС

осуществляются по возвратно-поступательной схеме. Это означает, что работа

схемы по варианту «сверху – вниз» обеспечивает стратегическую направлен-

ность в формировании приоритетов регионального развития, а отклик в работе

схемы в обратном направлении «снизу – вверх» выражается в изменении типов

базовых элементов ИИС и способах их взаимодействия. Соответственно, по ана-

логии с этим можно проследить и последствия влияния существенных инсти-

66 Выпуск 5 2014


туциональных изменений на взаимодействие ИИС и ИС. Как один из теорети-

чески возможных вариантов от потенциального усиления этого влияния можно

ожидать расширения палитры типов этих элементов. Логическое продолжение

этой зависимости, связанной с разнообразием типов позволяет предположить

возможность построения типологических групп, характеризующих способы

взаимодействия элементов ИИС и их закрепления в пространстве.

В связи с вышесказанным нами сформулированы следующие требования к

разработке и реализации современной региональной политики:

1) необходимость учета структурно-функционального усложнения систе-

мы государственного управления с обозначением особой роли политики инно-

вационного развития страны и ее отдельных элементов административно тер-

риториального устройства;

2) стимулирующий подход к инновационному развитию регионов со сторо-

ны государства;

3) формирование гармоничной инновационной среды, способствующей

развитию национальной инновационной системы;

4) выраженная направленность государственного регулирования на новые

приоритетные объекты региональной экономики — элементы инновационной

инфраструктуры;

5) необходимость обоснования и разработки современных механизмов ре-

ализации государственной политики, адекватных происходящим изменениям

в социально-экономическом устройстве общества, динамичные «технологичес-

кие платформы»;

6) перенос центра тяжести проблем и перспектив инновационного развития

на региональный уровень: формирование положений государственной иннова-

ционной политики с учетом предложений субъектов Российской Федерации и

муниципальных образований.

Практическая реализация заданных инновационных приоритетов, наце-

ленных на прогрессивные инфраструктурные преобразования в экономике ре-

гионов, может быть отслежена через мониторинг их изменений. То, каким обра-

зом может быть расширена, а затем применена в условиях конкретного региона

номенклатура инновационных процессов, скажется на содержании установлен-

ных законодательством действий органов государственной власти, выражен-

ных преимущественно в долгосрочных планах социально-экономического и

территориального развития, а также территориальных программ и проектов.

Для наиболее развернутой трансляции концептуальных и институциональных

требований государственного управления, а также для повышения его эффек-

тивности применительно к сфере регионального развития и с учетом конкрет-

ных особенностей субъектов Федерации и федеральных округов целесообразно

отражать прогнозируемые изменения через функции управления (планирова-

ние, организацию, регулирование, мониторинг).

Как показали результаты исследования, на современном этапе реализации

положений государственной политики ведущее значение приобретает планиро-

вание как функция управления. На региональном уровне реализуется система

долгосрочного планирования, включающая два ее основных вида — планиро-

вание социально-экономического развития и территориальное планирование.


Н.Г. Юшкова

Эти виды регионального планирования имеют характерные и часто несопос-

тавимые особенности, что порождает существенные расхождения в положени-

ях планов, разрабатываемых на основании разных, не корреспондирующихся

между собой федеральных законов.

Потребности, связанные с обоснованием перспективных направлений ре-

формирования системы долгосрочного планирования развития региона, возни-

кают вследствие того, что именно этот вид и стадия регионального управления

позволяют обеспечивать непротиворечивое взаимодействие социально-эконо-

мического и территориального планирования, что следует понимать как особо

значимую задачу современной региональной политики и развития методологии

долгосрочного планирования.

Проблема совершенствования системы государственного планирования

ставится и решается все годы, начиная с первых лет проведения в нашей стра-

не социально-экономических реформ, с различным успехом. Наиболее важной

с точки зрения поиска ее перспективных форм является эволюция положений

законодательных и подзаконных актов, предназначенных для создания пра-

вовых основ долгосрочного планирования, включая и его региональный уро-

вень. Так, уже на протяжении практически двадцати лет разрабатываются и

дорабатываются положения Федерального закона «О государственном страте-

гическом планировании», принятого в его нынешней редакции в 2014 г. С его

появлением связаны надежды на повышение эффективности регионального

планирования за счет согласования пространственных и социально-экономи-

ческих параметров, закрепляемых в документах разных уровней: федеральных

округов, субъектов Российской Федерации, отдельных территорий. Акценты на

комплексности планирования процессов социально-экономического развития

регионов в их пространственном выражении уже получили некоторое отраже-

ние в «Основных направлениях деятельности Правительства РФ» и «Прогнозе

долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на

период до 2030 года».

В настоящее время отмечен определенный прогресс в решении проблемы

системного обеспечения процессов регионального развития. Это отражено,

в частности, в работах В.Н. Лексина13 и А.Н. Швецова14, которыми подчерки-

вается возможность синхронизации социально-экономических и пространс-

твенных факторов развития региональных систем и их планирования. На этой

взаимосвязи предлагается осуществлять целенаправленные, соответствующие

императивам государственной политики, трансформационные изменения в ре-

гиональных системах.

13 Лексин В.Н. Категория полномочий в диагностике российского федерализма и качества госу-

дарственного управления // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирова-

ние. 2012. № 5. С. 81–93; Лексин В.Н. Региональная политика в контексте угроз и рисков стабильного

функционирования государства // Проблемный анализ и государственно-управленческое проекти-

рование. 2013. № 5. С. 89–98.14 Швецов А.Н. Прогнозирование в стратегическом управлении территориальным развитием:

смысловые и методологические проблемы // Проблемный анализ и государственно-управленческое

проектирование. 2010. № 2. С. 73–93.

68 Выпуск 5 2014


Особенностью предлагаемых способов решения этой проблемы является

применение пространственного подхода ко всем без, исключения, документам

долгосрочного регионального планирования с созданием в перспективе единой

(сквозной) системы разработки планов развития регионов, в которых заложе-

ны параметры, обеспечивающие сопоставимость и возможность их взаимной

корректировки. В идеале результаты подобной синхронизации должны при-

водить к формированию сбалансированных территориально-хозяйственных

структур.

Согласно идеям, заложенным в новейших концептуальных и законодатель-

ных документах, единая система долгосрочного стратегического планирования

предполагает общность целей и задач развития Российской Федерации, феде-

ральных округов, субъектов Российской Федерации и муниципальных обра-

зований. Современные тенденции в планировании подтверждают возможнос-

ти интеграционных взаимодействий между его социально-экономическими и

пространственными компонентами. Предполагается, что если идти таким пу-

тем, то можно повысить гарантии достижения оптимальных параметров со-

циально-экономического развития регионов и наиболее рациональных форм

их пространственного отражения в региональных планах. Тем самым будут

проявляться преимущества междисциплинарного подхода, с использованием

которого формируются планы пространственно-стратегического развития

регионов. С этих позиций долгосрочное региональное планирование, целе-

направленно осуществляемое в рамках действующей региональной полити-

ки, должно быть направлено на достижение баланса в региональных системах

между общей стратегией социально-экономического развития и организацией

его пространства.


1. Архипов А.Ю. Модернизация российской экономики после кризиса: им-

перативы, институты, инновации // TERRA ECONOMICUS. Вестник Ростов.

гос. ун-та, 2010. Том 8. № 4.

2. Делия В.П., Лукьянчиков Н.Н. Инновационная экономика России: импера-

тив устойчивого развития // Вестник Российской академии естественных наук.

2011. № 2.

3. Европейская хартия регионального/пространственного планирования //

http://docs.cntd.ru/document/902018818 (дата обращения: 17.07.2014).

4. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика го-

сударственного регулирования территориального развития / М., Изд-во Эдито-

риал УРРС, 2003. 368 с.

5. Лексин В.Н. Категория полномочий в диагностике российского федера-

лизма и качества государственного управления // Проблемный анализ и госу-

дарственно-управленческое проектирование. 2012. № 5.

6. Лексин В.Н. Региональная политика в контексте угроз и рисков стабиль-

ного функционирования государства // Проблемный анализ и государственно-

управленческое проектирование. 2013. № 5.


Н.Г. Юшкова

7. Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития

Европейского континента / пер. К.К. Ананичев // Доклад комитета руководите-

лей Европейской Конференции Министров регионального планирования (СЕ-

МАТ), 7–8 сентября 2000 г. М., 2002. 26 с.

8. Селиверстов В.Е. Эволюция категорий и принципов регионального стра-

тегического планирования // Проблемный анализ и государственно-управлен-

ческое проектирование. 2010. № 6.

9. Суспицын С.А. Пространственные трансформации экономики России

в контрастных сценариях ее развития: постановка проблемы и эмпирические

оценки // Регион: экономика и социология. 2006. № 1.

10. Сухарев О.С. Развитие инновационной системы: основные императивы

теории и практики организации и управления инновациями // Горизонты эко-

номики. 2011. № 4.

11. Швецов А.Н. Прогнозирование в стратегическом управлении территори-

альным развитием: смысловые и методологические проблемы // Проблемный

анализ и государственно-управленческое проектирование. 2010. № 2.

15. Цветков А.Н., Салимьянова И.Г. Инновационный императив для совре-

менной России: теории и практики организации и управления инновациями //

Инновации. 2009. № 4.

16. Энтин М.Л. Современные императивы гармонизации законодательства

и правовых систем. М., Российско-европейский центр экономической политики

(РЕЦЭП). 2005.

17. Юшкова Н. Г. Перспективы регионального планирования // Вестник По-

волжской академии государственной службы. 2014. Вып. № 2 (27).

18. Юшкова Н.Г. Проблемы адаптивности планирования развития регио-

нальных социально-экономических систем // XII Всероссийское совещание по

проблемам управления (ВСПУ-2014) Россия, Москва, ИПУ РАН, 16–19 июня

2014 г.

19. Yushkova N. Restructuring of regional long-term planning principles:

adaptation or strategic choice // Technology audit and production reserves. 2014.

№ 4/2 (18).

70 Выпуск 3 2014


Роль немецкого Бундесрата как институционального механизма

учета интересов территорий

Эмиль Маркварт

Федеративное устройство послевоенной Германии изначально определило

целый ряд принципов и особенностей формирования и деятельности государст

венной системы. В частности, общеизвестно, что немецкий парламент состоит

из двух палат: избираемого на всеобщих прямых выборах один раз в четыре

года Бундестага (собственно представительный орган Федерации) и форми-

руемого землями Бундесрата (Совет Федерации). Бундесрат представляет 16

федеральных земель. Его статус и полномочия определяются ст. 50 Основно-

го закона Германии, которая устанавливает, что «через Бундесрат федеральные

земли участвуют в законотворческом процессе, управлении Федерацией и во

взаимодействии с Европейским Союзом». Следует отметить, что федерализм

был и остается в Германии формой государственного устройства, позволяющей

обеспечивать организационное единство государства и одновременно устанав-

ливающей пределы такого единства с тем, чтобы не допустить чрезмерного еди-

нообразия и уничтожения особенностей каждой территории.

Бундесрат принято также характеризовать в качестве связующего звена

между Федерацией и землями, одной из ключевых задач которого являет-

ся уравновешивание интересов — соответственно Федерации и земель. Эта

функ ция Бундесрата вытекает из того, что, будучи федеральным органом, он

формируется землями — соответствующий порядок формирования и компе-

тенция Бундесрата призваны в определенной мере компенсировать землям ут-

рату значительной части законодательных компетенций. Кроме того, будучи

законодательным органом, Бундесрат формируется исполнительной властью

земель, что позволяет обеспечить непосредственное использование опыта ис-

полнения законодательства в законотворческом процессе. Бундесрат нередко

называют «самым оригинальным вкладом» Германии в решение проблем фе-

дерализма. По своей структуре, задачам и организации деятельности он на

самом деле заметно отличается от своих собратьев — высших палат парламен-

тов других стран, в т. ч. с федеративным устройством. С учетом особенностей

формирования Бундесрата и его полномочий в немецкой политической и пра-

вовой литературе периодически ставится под сомнение его статус как второй,

или высшей, палаты немецкого парламента. При этом нередко делается ссылка



на решение Конституционного суда Германии, еще в 1974 г. указывавшего: «В

соответствии с нормами Основного закона Бундесрат не является второй па-

латой единого законодательного органа, которая участвует в законодательном

процессе в полной мере и наравне с “первой палатой” — Бундестагом»1. В то же

время необходимо подчеркнуть, что по существу Бундесрат играет чрезвычай-

но важную роль в законодательном процессе — не только консультативную, но

и решающую (ниже эта роль будет подробно описана). Если считать определя-

ющим критерием для отнесения органа к числу законодательных не порядок

формирования и формально определенный (пусть и в Основном законе) ста-

тус, а его роль в принятии законодательных актов, то можно с уверенностью

говорить, что Бундесрат является частью немецкого парламента. Однако его

специфика — как в сравнении с Бундестагом, так и в сравнении с высшими

палатами двухпалатных парламентов других стран — настолько очевидна, что

политологи и юристы-конституционалисты называют Бундесрат единствен-

ным в своем роде органом в мире.

В Бундесрат входят представители земельных правительств. Именно пра-

вительства земель назначают и отзывают своих представителей в Бундесрате.

Соответственно, никаких выборов в Бундесрат не проводится. Периодические

изменения в его составе связаны с результатами выборов в соответствующих

федеральных землях (здесь избираются земельные парламенты, которые фор-

мируют правительства земель, а последние, в свою очередь, определяют своих

представителей в Бундесрате). При этом членами Бундесрата могут быть только

действующие члены правительств соответствующих земель. В зависимости от

численности населения земля имеет от трех до шести голосов. Земли, имеющие

менее 2 млн жителей, обладают тремя голосами, от 2 до 6 млн — 4 голосами,

6–7 млн — 5 голосами и свыше 7 млн жителей — 6 голосами. Таким образом, в

настоящее время земли имеют в совокупности 69 голосов. Описанное распре-

деление голосов можно охарактеризовать как результат компромисса между

принципами федеративного и демократического представительства.

Реализация в полном объеме принципа федеративного устройства (в «чис-

том» виде наблюдаемая, к примеру, в США) предполагает равное представи-

тельство всех субъектов Федерации, а реализация демократического принципа

формирования (пропорционально численности населения) привела бы к тому,

что, к примеру, Земля Северный Рейн-Вестфалия имела бы в 26 раз больше го-

лосов, чем Бремен. Германия выбрала «средний путь». К слову, в период с мо-

мента создания Федерации в 1949 г. и до объединения с бывшей ГДР голоса в

Бундесрате распределялись несколько иначе: земли имели от трех (при числен-

ности населения менее 2 млн чел.) до пяти (при численности населения более 6

млн чел.) голосов. При подписании Договора об объединении это соотношение

было изменено на описанное выше с тем, чтобы четыре крупнейшие федераль-

ные земли в совокупности обладали количеством голосов, позволяющим бло-

кировать изменения в Основном законе (блокирующее меньшинство).

1 Перевод цитаты из решения Конституционного суда Германии – см.: BVerfGE 37, 363, Aktenzeichen

2 BvF 2, 3/73.

72 Выпуск 5 2014


Представители одной земли должны голосовать единообразно. То есть в

данном случае не может быть речи о мандате на свободное волеизъявление. По-

зиция земли определяется на заседаниях правительства этой земли. Члены Бун-

десрата выражают при голосовании не свою волю, а позицию соответствующей

земли. Примечательно, что указания о голосовании членам Бундесрата вправе

давать только правительство земли, а не ее парламент. Еще одна специфическая

особенность голосования в Бундесрате: здесь практически невозможно воздер-

жаться от голосования. Голоса воздержавшихся автоматически становятся го-

лосами «против», т. к. решения принимаются либо абсолютным (более 1/2),

либо квалифицированным (более 2/3) большинством от общего количества го-

лосов (т. е. от 69). Члены Бундесрата не получают оплаты за свою деятельность;

им лишь компенсируются затраты. Член Бундесрата имеет право участвовать в

работе Бундестага, его комитетов и комиссий, а также вправе выступать на за-

седаниях Бундестага, комитетов и комиссий. Это право корреспондирует с обя-

занностью соответствующих органов предоставить члену Бундесрата возмож-

ность выступить на заседании. Председателем Бундесрата по очереди на один

год становится премьер-министр одной из земель. Последовательность опре-

делена соответствующим соглашением премьер-министров земель от 1950 г.,

в соответствии с которым первым председательствует премьер-министр земли

с наибольшей численностью жителей (и далее — по убыванию). Какое-либо из-

брание (выборы) председателя не проводится.

Значительная часть законов требует согласия Бундесрата. Это касается в

первую очередь законов, которые затрагивают интересы земель, в том числе в

сфере компетенции и финансового обеспечения последних. В настоящее время

в составе Бундесрата сформировано 16 постоянных комитетов, среди них ко-

митет образования и науки, комитет внутренних дел, комитет по делам Евро-

союза. На основании специального Соглашения между Федерацией и землями

Бундесрат в 1988 г. создал (и впоследствии несколько реформировал) специ-

альную Европейскую палату (Палату по делам ЕС), основная задача которой

состоит в подготовке проектов документов по делам Евросоюза в срочных, не

терпящих отлагательства случаях. Следует иметь в виду, что после подписа-

ния Маастрихтского соглашения 1992 года Германия внесла изменения в ст. 23

своего Основного закона, расширяющие права земель по участию в делах ЕС,

а затем (в 1993 г.) приняла специальный Закон о взаимодействии Федерации и

земель по делам ЕС. Установленные названным Законом права и обязанности

земель по участию в общеевропейских делах реализуются через Бундесрат и

ориентируются на законодательно установленное разграничение полномочий

между Федерацией и землями. Так, например, в случае обсуждения и решения

на уровне ЕС вопросов, отнесенных по немецкому законодательству к компе-

тенции земель (образование, культура и т. д.), от имени Германии в процессах

участвует представитель федеральной земли, определенный Бундесратом.

Как отмечено выше, специфика формирования Бундесрата, обязанность

представителей земель в Бундесрате голосовать в соответствии с указаниями

делегировавших их правительств земель, а также особенности участия Бундес-

рата в законодательном процессе ведут к тому, что Бундесрат сложно «в чис-

том виде» называть второй (высшей) палатой парламента. В то же время статус



этого органа как защитника интересов регионов можно назвать уникальным.

В сущности, в системе разделения властей Бундесрат выполняет три централь-

ные функции:

– защиту интересов земель по отношению к Федерации и опосредованно —

к Европейскому Союзу;

– привнесение политического и организационно-управленческого опыта

земель в законодательство Федерации, ЕС и действия правительства;

– несение — наряду с другими конституционными органами власти Федера-

ции — ответственности за общие дела Федерации.

Бундесрат, с одной стороны, представляет собой на федеральном уровне

некий противовес Бундестагу и Федеральному правительству, а с другой, как

отмечалось выше, является связующим звеном между землями и Федерацией.

Несмотря на то что в Бундесрате отсутствуют партийные фракции, политика

партий тем не менее играет здесь определенную роль. Как правило, при голо-

совании происходит консолидация голосов земель, ведомых на данный момент

той или иной партией. Впрочем, здесь бывают исключения. Ниже мы еще вер-

немся к этому вопросу.

Участие Бундесрата в законодательном процессе зависит от того, к какой

категории относится тот или иной законопроект. В принципе ст. 50 Основного

закона Германии говорит об «участии», «содействии» (Mitwirkung) Бундесрата

в законотворчестве. На самом деле такое «содействие» может выражаться как

в консультировании и экспертировании законопроектов, в активном «соучас-

тии» в разработке законопроектов, так собственно и непосредственно в их

принятии. Формы и степень участия Бундесрата в законодательном процессе

различают в первую очередь в зависимости от того, относится законопроект к

числу требующих согласия Бундесрата (Zustimmunsgesetze) или к числу тех, где

Бундесрат вправе лишь возражать (Einspruchsgesetze).

Очевидно, что Бундесрат имеет большие полномочия при принятии законо-

проектов, требующих его согласия. К данной категории относятся три группы

законов:

– изменяющие Основной закон (любые изменения Основного закона требу-

ют согласия квалифицированного большинства членов Бундесрата);

– затрагивающие доходы земель (к примеру, законы о налогах, сборах, пла-

тежах, если хотя бы часть их поступает землям или общинам);

– затрагивающие суверенитет исполнительной власти земель.

Примерно половина федеральных законов требуют согласия Бундесрата (за

период с 1949 по 2013 г. — 51%). Следует, однако, отметить, что после проведе-

ния реформы федерализма в 2006 г. доля таких законов несколько уменьшилась

и составила, к примеру, за 2005–2009 гг. 41,7% всех законов. На практике на-

ибольший объем требующих согласия Бундесрата законов относится к третьей

группе. Если федеральный закон содержит хотя бы одну норму, затрагивающую

управленческие полномочия земли (например, в части распределения исполни-

тельской компетенции, установления сборов за те или иные действия органов

исполнительной власти или сроков исполнения и т. п.), он попадает в категорию

требующих согласия Бундесрата (хотя в нем может и не быть иных норм, затра-

гивающих интересы земель, — например, в тех же международных соглашениях

74 Выпуск 5 2014


или законах об обороне). В случае возникновения спора о том, относится ли

соответствующий закон к категории требующих согласия Бундесрата, решение

принимает президент ФРГ. Однако оно может быть обжаловано в Конституци-

онном суде Германии. Последний же принимает уже окончательное решение по

данному вопросу.

Обычный порядок прохождения законов, требующих согласия Бундесрата,

выглядит следующим образом. Правом законодательной инициативы в Бун-

дестаге обладают Федеральное правительство, Бундесрат и депутаты Бундес-

тага (ст. 76 Основного закона). Наиболее часто (73% случаев) законодательная

инициатива исходит от Федерального правительства. Законопроект, подго-

товленный Федеральным правительством, направляется в Бундесрат, который

дает отзыв на него. Правительство вместе с отзывом Бундесрата и своими по-

яснениями к нему направляет законопроект в Бундестаг. Бундестаг вправе от-

клонить законопроект, и в этом случае он дальше не рассматривается. В случае

же принятия Бундестагом законопроект направляется в Бундесрат для получе-

ния согласия. Бундесрат вправе дать свое согласие, и в этом случае принятый

закон направляется на подпись и оглашение (опубликование) президенту ФРГ.

Если Бундесрат отклоняет законопроект, то он считается непринятым.

Кроме того, у Бундесрата есть возможность обращения в так называемую

согласительную комиссию. В состав комиссии входит равное число (по 16)

представителей Бундестага и Бундесрата. Согласительная комиссия, в свою

очередь, вправе выработать предложения по изменению законопроекта —

в этом случае измененный законопроект вносится в Бундестаг. Если согласи-

тельная комиссия не вырабатывает изменений, то законопроект в изначальном

виде (как правило, с пояснениями согласительной комиссии) вновь направля-

ется в Бундесрат, который принимает соответствующее решение — согласить-

ся, либо отклонить законопроект. Примечательно, что основным инициатором

обращений в согласительную комиссию является именно Бундесрат (88% от

общего числа обращений).

Таким образом, судьба законопроектов данной категории находится в руках

Бундесрата. Поскольку Бундесрат также вправе инициировать законопроекты

сам (подобные инициативы составляют 11% от общего числа), то он обязан

в этом случае на первом этапе получить отзыв Федерального правительства

и затем направить законопроект с отзывом и при необходимости своими за-

мечаниями к отзыву в Бундестаг. Дальнейшая процедура аналогична описан-

ной выше. Наконец, как отмечалось ранее, с законодательной инициативой

могут выступать и депутаты Бундестага (16% законодательных инициатив).

В этом случае отзыва Бундесрата не требуется — свое отношение к инициативе

он высказывает после поступления уже принятого Бундестагом законопроекта

в Бундесрат в рамках описанной процедуры. Из общего числа законопроектов,

требующих согласия, Бундесрат в среднем отклоняет около 10%. За период с

2009 по 2013 г. из 208 подобных законопроектов отклонено было 14. Позднее

восемь из них были приняты после доработки согласительной комиссией.

Значительно ýже возможности влияния Бундесрата на принимаемые зако-

ны, не требующие его согласия (Einspruchsgesetze). Однако Бундесрат вправе ре-

ализовать здесь свое право возражать против принятия законопроекта. После



принятия законопроекта Бундестагом он направляется в Бундесрат. Последний

вправе одобрить его, и в этом случае закон направляется на подпись президен-

ту. В случае неодобрения Бундесрат вправе обратиться в согласительную комис-

сию, которая, в свою очередь, вправе выработать предложения по изменению

законопроекта либо отказаться от внесения изменений. Если в законопроект

вносятся изменения, он возвращается в Бундестаг для принятия решения.

В случае отказа согласительной комиссии от внесения изменений в законопро-

ект у Бундесрата есть несколько вариантов действий. Если он соглашается с со-

гласительной комиссией и одобряет законопроект, последний направляется на

подпись президенту ФРГ. Если Бундесрат продолжает возражать и не одобряет

законопроект, то имеет существенное значение, какое большинство проголо-

совало против одобрения законопроекта. Если речь идет о простом (абсолют-

ном) большинстве, то законопроект возвращается в Бундестаг, который может

преодолеть возражение Бундесрата простым большинством голосов. Если же

против одобрения проголосовало не менее 2/3 членов Бундесрата, то Бундестаг

может преодолеть такое возражение также не менее чем 2/3 голосов депутатов.

Если возражение преодолено, то законопроект считается принятым, и закон

направляется на подпись президенту. В противном случае законопроект счита-

ется отклоненным.

Наконец, довольно специфическим можно считать полномочие Бундесрата

по даче согласия на принятие затрагивающих интересы земель и общин ис-

полнительных актов (постановлений) федеральных органов исполнительной

власти — Федерального правительства и федеральных министерств. Среди

таких актов можно назвать правила дорожного движения, постановление о

застройке земельных участков, постановление о вредных для здоровья вещес-

твах, постановление о подлежащих охране видах животного и растительного

мира, постановление о минимальных санитарно-гигиенических требованиях

к мясу птицы и др.

Необходимость получения согласия Бундесрата определяется особеннос-

тью немецкой федеративной системы, суть которой состоит в том, что осущест-

вление законодательных и исполнительных функций имеет как вертикальное

разделение, так и вертикальную взаимозависимость. В соответствии со ст. 83

Основного закона по общему правилу исполнение федеральных законов нахо-

дится в ведении земель, если Основным законом не установлено иное. С орга-

низационной точки зрения передачу исполнительных функций землям можно

признать политической децентрализацией. Исполнение землями федерального

законодательства, а также норм и программ ЕС в значительной степени воз-

лагается и на местные власти (как правило, путем делегирования исполнения

этих задач). Примечательно, что Федерации разрешено иметь территориальные

(субнациональные, региональные, в землях) органы государственного управле-

ния только в сферах, прямо перечисленных в Основном законе (в частности, в

национальной пограничной полиции, таможне и — как важное исключение —

Федеральном ведомстве занятости (труда)). Таким образом, Бундесрат от имени

федеральных земель обеспечивает учет интересов последних не только в зако-

нодательном процессе, но и при принятии значительного числа важных актов

федеральной исполнительной власти.

76 Выпуск 5 2014


Бундесрат — орган политический, ибо решает политические задачи и состо-

ит из политиков. Поэтому в известной мере можно говорить о существовании

на федеральном уровне некой политической конкуренции между Бундесратом,

Бундестагом и Федеральным правительством. Однако если два последних фе-

деральных органа напрямую зависят от соотношения сил различных партий,

то Бундесрат в первую очередь представляет интересы федеральных земель, а

не партий. В то же время совершенно очевидно, что и Бундесрат не свободен от

партийной политики. Двойственность положения членов Бундесрата (и опосре-

дованно самого органа в целом) очень точно описал в свое время премьер-ми-

нистр Земли Северный Рейн-Вестфалия Х. Кюн, который выступая перед Бун-

десратом в 1971 г., отмечал: «Мы одновременно являемся “отцами своих земель”

и “сыновьями своих партий”, которые должны обладать способностью идти на

компромиссы, не компрометируя при этом самих идей»2.

Несмотря на отсутствие специального правового регулирования, немецкая

политическая культура, признающая в целом политический характер Бундесра-

та, в то же время исходит из того, что основная задача этого органа — представ-

ление интересов земель, а не реализация партийных интересов и «партийной

дисциплины». На практике роль партийной политики значительно усилива-

ется, когда большинство в Бундестаге и Бундесрате принадлежит различным

партиям (или партийным коалициям, поскольку в последние десятилетия ни

на федеральном уровне, ни на уровне федеральных земель ни одной из партий

не удается править без формирования коалиции). К примеру, парламентское

меньшинство (оппозиция), не имеющее возможности реализовать свою по-

зицию в Бундестаге, иногда стремится сделать это через Бундесрат, в котором

оно на данный момент может быть большинством. Обычно это имеет место в

случаях, когда меньшинство в Бундестаге стремится заблокировать принятие

того или иного закона. Безусловно, соответствующие политические констелля-

ции учитываются и парламентским большинством. Принимая вопреки мнению

оппозиции тот или иной закон, партия или коалиция, имеющая большинство в

Бундестаге, но не в Бундесрате, понимает сложность, а порой и невозможность

прохождения этого закона в Бундесрате. В таких случаях стороны, как прави-

ло, пытаются достичь компромисса уже на ранних стадиях. Иногда, однако,

определенную роль играет и политическая тактика: те или иные законопроек-

ты, требующие согласия Бундесрата, принимаются только тогда, когда можно

рассчитывать на поддержку большинства в нем. Одним из довольно известных

примеров подобной практики последних лет стало принятие в 2013 г. Закона

о пособиях матерям, осуществляющим уход за детьми в возрасте от 1 до 3 лет

на дому. Законопроект был инициирован Христианско-Социальным союзом

(Бавария) — участником коалиции предыдущей легислатуры на федеральном

уровне. Несмотря на то что законопроект не находил большой поддержки даже

в рядах коалиции, он являлся частью коалиционного соглашения. Оппозиция

возражала против принятия данного закона. Понимая возможные сложности с

прохождением закона в Бундесрате, где большинство на тот момент составля-

2 Цитируется по книге: Dr. Konrad Reuter. Bundesrat und Bundesstaat- Der Bundesrat der Bundesrepublik

Deutschland. Berlin, 2009, 14. Aufl age. P. 57.



ли земли, ведомые оппозицией, коалиция долгое время откладывала его при-

нятие, параллельно организовав развернутую дискуссию в СМИ и на других

площадках. Незадолго до окончания срока правления коалиции сложился бла-

гоприятный политический расклад как в Бундестаге, так и в Бундесрате, и даже

несмотря на отсутствие окончательного консенсуса Закон был принят и всту-

пил в действие с 1 августа 2013 года. Однако на практике возникали и обратные

ситуации, когда, несмотря на то что и в Бундестаге, и в Бундесрате большинство

представляла, казалось бы, одна и та же партия, — последний блокировал зако-

нопроекты, инициируемые партийным большинством. С политической точки

зрения это объясняется не только несогласием земель с политикой федерально-

го центра, но и тем, что коалиции в федеральных землях различны по составу.

Так, партия «зеленых» (B90/Grüne) на федеральном уровне вторую легислатуру

находится в оппозиции, в то время как на уровне отдельных земель она входит

в правящие коалиции и поэтому имеет возможность оказывать существенное

влияние на политику через участие в Бундесрате.

В завершение отметим, изучение опыта работы немецкого Бундесрата сви-

детельствует о том, что данный орган, безусловно, играет очень важную роль в

согласовании интересов Федерации и федеральных земель, в законодательном

и политическом процессах в Германии. Его никак нельзя отнести к «декоратив-

ным» органам власти, безропотно исполняющим волю «центра» и правящей

партии. За 65 лет своего существования Бундесрат зарекомендовал себя как

активно действующий институт политической и парламентской демократии в

Германии, обеспечивающий баланс интересов различных уровней власти и не-

редко выступающий оппозицией парламентскому большинству. В связи с этим

необходимость и значимость данного органа в современной Германии никем не

оспаривается.


1. Dr. Konrad Reuter. Bundesrat und Bundesstaat. Der Bundesrat der

Bundesrepublik Deutschland. Berlin, 2009. 14. Aufl age.

2. Решение Конституционного суда Германии от 25.06.1974 о необходимости

получения согласия Бундесрата см.: BVerfGE 37, 363, Aktenzeichen 2 BvF 2, 3/73.

3. http://www.bundesrat.de/DE/dokumente/statistik/statistik-node.html (статис-

тические данные).

4. http://www.bundesrat .de/SharedDocs/downloads/DE/stat ist ik/

gesamtstatistik.pdf?__blob=publicationFile&v=3 (статистические данные).

78 Выпуск 5 2014

Проблемы управления водными ресурсами трансграничного

бассейна реки Селенги1

Б.О. Гомбоев, Э.М. Зомонова, А.Б. Зандакова

Основные проблемы и угрозы

Решение вопросов регулирования использования и охраны трансгранич-

ных вод в приграничной зоне азиатской части страны, включающей ряд круп-

ных речных бассейнов и особо ценных экосистем, не подвергавшихся ранее

значительному хозяйственному воздействию, в настоящее время особенно

актуально. К таким зонам можно отнести бассейн реки Селенги (БРС). Со-

хранение и поддержание естественного состояния этих экосистем отвечает

нацио нальным интересам не только Российской Федерации, но и мирового

сообщества в целом.

Проблема управления водными ресурсами такого трансграничного объек-

та, как река Селенга, приобрела такое значение в связи с ее интенсивным хо-

зяйственным использованием. Кроме того, у государств, на территории кото-

рых располагается общий водный объект, рано или поздно возникают вопросы,

которые требуют регламентации основных принципов взаимодействия по ис-

пользованию трансграничных водотоков.

Бассейн реки Селенги расположен на территории Российской Федерации

и Монголии, которые имеют существенные отличия в общественных институ-

тах водного хозяйства. Российская Федерация является стороной международ-

ных конвенций и участницей 7 межправительственных соглашений по охране

и использованию трансграничных вод. Монголия осуществляет двустороннее

сотрудничество в области охраны и использования трансграничных вод с Рос-

сийской Федерацией и Китайской Народной Республикой.

Для России угроза ухудшения экологической ситуации особенно велика из-

за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промыш-

ленности, неразвитости законодательной основы природоохранной деятель-

ности, из-за отсутствия или низкого уровня природосберегающих технологий,

низкой экологической культуры. Так, например, отмечается, что проблемой,

требующей особого внимания, является сохраняющийся уровень негативного

антропогенного воздействия на водные объекты.

1 Данная статья написана при поддержке гранта РФФИ «Научные основы интегрированной мо-

дели управления водными ресурсами на Байкальской природной территории № 12-05-98096-р_

сибирь_а».



По нашим данным, в водные объекты БРС ежегодно сбрасывается 439 млн

куб. м сточных вод (2012 г.), вместе с которыми в поверхностные водные объ-

екты ежегодно поступает порядка 500 000 т загрязняющих веществ. Свыше

96% общего объема сброса приходится на долю промышленных предприятий,

на долю предприятий ЖКХ — более 4%. Промышленные объекты отправляют

свои отходы на очистные сооружения ЖКХ, которое аккумулирует все сточные

воды. Между тем очистные сооружения предприятия не рассчитаны на очистку

промышленных стоков, а износ оборудования достигает 70%. В результате по

Селенге в Байкал сбрасывается огромное количество загрязняющих веществ.

По данным моделирования «ГХМ-вынос» за 2012 г. было сброшено 19% азо-

та аммонийного (116 т), 64% азота нитритного (98,4 т), 56% азота нитратного

(2886 т), 31,6% фосфора фосфатного (97,1 т) от общего объема загрязняющих

веществ, поступивших в озеро Байкал.

На сегодняшний момент истощение мировых запасов водных ресурсов и

превращение БРС в экологически неблагополучный регион оказывает негатив-

ное воздействие на состояние национальной безопасности страны в экологи-

ческой сфере с учетом ценности озера Байкал. Среди наиболее существенных

внутренних факторов, влияющих на экологическое состояние водных объек-

тов бассейна, — сточные воды промышленных, жилищно-коммунальных и

сельскохозяйственных объектов, расположенных в бассейне Селенги. С другой

стороны, реки бассейна Селенги — Орхон, Туул, Зэлтэр, Хилок, Чикой, Джида,

Темник — испытывают значительную антропогенную нагрузку. Особенно за-

метно негативное влияние от увеличения объемов сточных вод от предприятий

ЖКХ (в большей степени в российской части бассейна) и роста количества про-

мышленных предприятий, в частности горнодобывающих, перерабатывающих,

химических — на монгольской территории.

Состояние водных ресурсов на рассматриваемой территории еще более

ухудшается с ростом значительного количества опасных производств, деятель-

ность которых ведет к нарушению экологического баланса, включая нарушение

санитарно-эпидемиологических и (или) санитарно-гигиенических стандартов

потребляемой населением страны питьевой воды. При неравномерном распре-

делении водных ресурсов в бассейне Селенги особую опасность представляет

их истощение.

Специфика и сложность ситуации заключается в том, что имеют место кон-

цептуальные просчеты в государственной политике обеих стран в экологичес-

кой сфере, в результате чего происходит значительное ухудшение состояния

окружающей среды. Среди них особое место занимают несовершенные эконо-

мические механизмы водопользования, отсутствие единого комплексного под-

хода к принятию управленческих решений, несовершенство государственной

структуры и системы управления водопользованием. К этому следует добавить

несовершенство правовых механизмов, направленных на обеспечение населе-

ния экологически безопасной водой. Поэтому, несмотря на наличие важнейших

документов, отражающих проб лемные вопросы экологической безопасности2,

2 Экологическая доктрина Российской Федерации // http://www.scrf.gov.ru/documents/24.html (дата

обращения: 23.10.2014).

80 Выпуск 5 2014


на практике наблюдается отсутствие сбалансированности экономических

интересов государства и проводимой им политики в области охраны водной

среды. Характерным примером является экологическая ситуация на озере

Байкал.

Экономические интересы государства обусловили строительство крупней-

ших промышленных центров на территории бассейна реки Селенги. Это Селен-

гинский ЦКК, Джидинский вольфрамо-молибденовый комбинат, предприятия

топливно-энергетического комплекса и др. Следствием экономической актив-

ности государства в регионе бассейна Селенги явилось загрязнение вредными

веществами озера Байкал.

Правовое регулирование в сфере охраны озера Байкал и бассейна реки Селенги

Хотя в общих положениях Федерального закона № 94-ФЗ «Об охране озера

Байкал» нашли свое отражение режим охраны Байкальской природной терри-

тории, водный режим озера Байкал, государственное регулирование в области

охраны озера Байкал, в целом он носит лишь рамочный, формальный характер3.

В настоящее время все еще неотработан механизм правового регулирования в

данной сфере, который предоставлял бы правовое обеспечение его экологичес-

кой безопасности и предусматривал в том числе нормативы допустимого воз-

действия экономической деятельности государства на его экосистему. В этих

условиях актуальность проблемы рационального использования и охраны

водных ресурсов усиливается, а ее решение становится все более зависимым

от эффективных правовых механизмов и государственного регулирования и

конт роля. Поэтому роль политико-правового регулирования в области охраны

и использования водных ресурсов с каждым годом будет возрастать, что пот-

ребует постоянного совершенствования законодательства и государственно-

го управления водными ресурсами. Их взаимодействие должно быть гибким

и эффективно функционирующим в различных природных и экономических

условиях. Государственное обеспечение эффективного регулирования в первую

очередь затрагивает вопрос формирования политико-правовых принципов в

области рационального использования водных ресурсов, воспитания эколо-

гической культуры населения. Вместе с тем правовые демократические инс-

титуты, сложившаяся структура органов государственной власти Российской

Федерации, которые призваны содействовать этому, в настоящее время недо-

статочно развиты.

Доминирующая роль отведена нормативно-правовым актам, наиболее пол-

но выражающим согласованную волю общества и способствующим созданию

единой и согласованной системы правовых норм. Именно они оперативно от-

ражают изменяющиеся потребности общественного развития, обеспечивают

динамизм и стабильность правового регулирования.

3 Федеральный закон «Об охране озера Байкал» от 01.05.1999 № 94-ФЗ (ред. от 21.11.2011) // Собра-

ние законодательства РФ, 03.05.1999, № 18, ст. 2220; Российская газета, № 90, 12.05.1999.



В области охраны и использования водных ресурсов такими законодатель-

ными актами являются Водный кодекс Российской Федерации(1995 г., 2006 г.) и

Закон Монголии «О воде» (Водный кодекс, 2004 г., 2012 г.), которые обеспечи-

вают законодательные рамки для управления поверхностными и подземными

водными ресурсами стран и предписывает обязанности заинтересованных сто-

рон в целях защиты и управления этими ресурсами4.

В развитие положений Водного кодекса Монголии и в целях реализации

положений «Стратегии развития Монголии в новом тысячелетии» Постановле-

нием Великого Хурала Монголии № 24 от 20 мая 2009 г. была утверждена наци-

ональная программа «О воде».

Монголия является парламентской республикой, которая состоит из цен-

трального правительства и трех уровней местного самоуправления. Верхний

уровень включает 21 аймак и столицу — Улан-Батор. Аймаки подразделяются

на 340 сомонов и 1664 бага. Столица состоит из девяти округов со 121 хороо.

Согласно Конституции 1992 г., административные и территориальные единицы

Монголии образуются на основе сочетания самоуправления и государственно-

го управления. Таким образом, Монголия имеет двойную систему управления,

в которой административно-территориальными единицами руководят главы

местного самоуправления и местный совет. Аймаки и столица, а также сомоны

и районы имеют свои собственные хуралы (парламент), на уровне багов и хороо

общественные собрания формируют органы местного управления.

Значение водных ресурсов для экономики Монголии весьма велико. Они

используются практически во всех отраслях промышленности. Их значимость

обусловила необходимость совершенствования современного государственно-

го управления водными ресурсами.

В Монголии в настоящее время происходит реформирование водной отрас-

ли. В центре внимания реформы находятся водные ресурсы и водоснабжение.

Основные механизмы реформы — децентрализация и передача полномочий

на локальный уровень наряду с введением комплексных и секторальных под-

ходов. Реформы, касающиеся проблем управления, требуют времени и усилий

для преодоления бюрократической инерции и сопротивления, отсутствия под-

готовленных кадров соответствующей квалификации и финансовых ресурсов ,

а также недостаточной политической воли, последовательности и преемствен-

ности в продвижении этого процесса.

Центральный аппарат управления, по замыслу правительства, должен ре-

формировать свои мандаты, функции, обязанности и виды деятельности в со-

ответствии с пересмотренной политикой. Центральное управление становится

посредником и регулятором в передаче функций планирования и реализации

местным органам власти, частному сектору и НПО.

Проводимые в настоящее время реформы были необходимы в первую оче-

редь для того, чтобы преодолеть организационные проблемы, проявлявшиеся

4 Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 г. № 74 // Собрание законодательства Россий-

ской Федерации. 05.06.2006. № 23. Ст. 2381; Усны тухай. Монгол улсын хууль 17.05.2012 // Торийн-

мэдээлэл, 2012 он, № 22.

82 Выпуск 5 2014


зачастую в дублировании и принятии противоречивых действий и решений ор-

ганов государственного управления Монголии.

До 2009 г. водными ресурсами страны занималось Агентство водных ре-

сурсов, которое находилось в подчинении Министерства природы и окружа-

ющей среды Монголии. В структуру Агентства входили: экономический центр,

водный институт, отдел оценки водных ресурсов и бассейнового управления,

отдел водного кадастра и гидротехнических сооружений. Отдельно при Прави-

тельстве Монголии существовал водный комитет. Эти государственные учреж-

дения действовали несогласованно, функции экономического и финансового

планирования пересекались с функциями министерств здравоохранения, гра-

достроительства, сельского хозяйства и т. д. Это приводило к неэффективному,

нетранспарентному принятию решений, распылению финансовых средств и за-

медлению развития водного хозяйства Монголии.

Так, например, проблемы охраны водных ресурсов являлись сферой ответст-

венности подразделения Агентства водных ресурсов в структуре Министерства

природы и окружающей среды Монголии, проблемы водопользования и лицен-

зирования — Министерства сельского хозяйства и Министерства строительства

и городского развития, Министерства энергетики и др., в зависимости от целей

использования воды (орошения, животноводства, ЖКХ, промышленности и т. д.).

Проблемы качества воды, санитарии и гигиены находились в ведении Минис-

терства здравоохранения. Функции исследования и мониторинга водных ресур-

сов выполняли Монгольская академия наук и Национальный институт метео-

рологии и гидрологии, Агентство по метеорологии, гидрологии и мониторингу

окружающей среды.

В 2009 г. был создан и опробован ряд координирующих структур для управ-

ления водными ресурсами. Национальное агентство водных ресурсов (ранее

Водное управление при Правительстве) приобрело более широкие полномочия

и обязанности, но оно находилось в ведении Министерства природы, окружа-

ющей среды и туризма. Однако предпринятые усилия не привели к созданию

эффективного отраслевого координационного механизма.

Новый этап реформирования структуры управления водными ресурсами

начался с приходом в 2013 г. новой администрации Президента и Правитель-

ства Монголии, в ходе которого произошли существенные изменения структуры

управления. Было создано 16 министерств, в числе которых Министерство окру-

жающей среды и «зеленого» развития, заменившее Министерство природы, ок-

ружающей среды и туризма. В структуру министерства вошло 6 департаментов,

в том числе департамент, отвечающий за координацию политики в сфере вод-

ных и лесных ресурсов, включающий в себя 4 управления, — Управление водным

хозяйством, Управление мониторингом и национальным законодательством по

воде, Управление водоразделами, Управление охраной лесных ресурсов и лесо-

восстановлением. Основным мотивом пересмотра структуры водного хозяйства

была оптимизация расходов на содержание государственного аппарата за счет

значительного сокращения штатов. Изменения структуры управления, реализо-

ванные на данный момент, были направлены на улучшение координации и эф-

фективности по сравнению с предыдущей структурой (2009 г.).



К позитивным сторонам реорганизации управления водными ресурса-

ми Монголии можно отнести реализацию подхода, основанного на разделе-

нии функ ций, а не ориентацию на сохранение существующих администраций.

В данной структуре, сконцентрированной в одном департаменте, четко просле-

живаются три основные функции управления — разработка политики в сфере

водных отношений, ее регулирование и обеспечение, внедрение и реализация

инициатив в области развития водного хозяйства. В качестве центрального

принципа, принят отраслевой прин цип, что, на наш взгляд, совершенно спра-

ведливо, поскольку, как показывает анализ, в Монголии к настоящему времени

сложилась производственная база водного хозяйства: основные производс-

твенные фонды, гидроузлы, каналы, водопороводы и т. д. Водные ресурсы, пре-

образованные в экономических целях, выступают в качестве продукции и услуг

в транспорте, строительстве, промышленности, сельском хозяйстве, в ЖКХ,

рекреации, энергетике и др.

В этих условиях объективной необходимостью является сбалансированное

использование водных ресурсов на основе общих правил его регулирования,

разработка которых наиболее эффективна на базе централизации. Кроме того,

в течение 2012–2014 гг. было создано 29 территориальных бассейновых управ-

лений, что соответствует принципам экосистемного подхода при осуществле-

нии водохозяйственной деятельности. Тем не менее остается неясной передача

функций по охране водных ресурсов. По нашему мнению, совмещение функций

по охране водной среды и управления водным хозяйством может привести к

трудноразрешимым проблемам совмещения контрольных функций департа-

мента и производственных функций его хозяйственных подразделений, пос-

кольку природоохранные приоритеты в целях повышения водообеспеченности

отличаются от приоритетов развития водного хозяйства, преследующих цель

повышения интенсивности и вовлечения дополнительных водных ресурсов в

хозяйственный оборот.

Обеспечение экологической безопасности — функция государства

В 1995 г. Великий Хурал Монголии утвердил Концепцию национальной бе-

зопасности страны. В структуре документа были отражены все направления

политики Монголии в области сохранения безопасности страны. Охрана озер,

рек, водных бассейнов и всех других водных ресурсов Монголии была объяв-

лена особой функцией правительства. В качестве приоритетных задач в облас-

ти экологической безопасности указаны: создание системы государственного

управления и мониторинг рационального использования и охраны водных

ресурсов, строительство резервуаров для сбора дождевых и снежных осадков

и осуществление контроля за качеством и запасами чистой воды для питья и

промышленного использования.

Сравнительный анализ концепций Российской Федерации и Монголии по-

казывает, что они имеют ряд общих и ряд специфических моментов. Так, рос-

сийский документ исходит из определения роли и места России в мировой сис-

84 Выпуск 5 2014


теме как великой державы в силу обладания ею значительным экономическим,

научно-техническим и военным потенциалом, уникальным стратегическим по-

ложением на Евразийском континенте. Монгольский документ исходит из кон-

кретной задачи обеспечения независимости, суверенитета и территориальной

целостности собственной страны.

Вместе с тем направленность на сохранение мира, дружественных отноше-

ний с соседними государствами и готовность к сотрудничеству во всех сферах,

в том числе и экологической, объединяет оба документа. Экологическая сфера

в Монголии, как и в России, признается одной из приоритетных. Важным мо-

ментом представляется тот факт, что в обеих концепциях особо подчеркивается

роль государства в обеспечении экологической безопасности стран. Эта роль

проявляется в первую очередь через государственную правовую политику, че-

рез эффективную, конкретно нацеленную законодательную основу, исключаю-

щую волюнтаризм и произвол как со стороны представителей бизнеса, так и со

стороны представителей государственного аппарата. Именно в таком подходе

нуждается сегодня процесс управления ресурсами бассейна реки Селенги, важ-

нейшем притоке озера Байкал, которое признано уникальным творением при-

роды, объектом мирового наследия.

План менеджмента водных ресурсов Монголии является основным инс-

трументом управления водными ресурсами и в соответствии со статьей 4 Вод-

ного кодекса Монголии представляет собой систематизированные материалы

о состоянии водных объектов и их использовании5. Планируется утвердить

целевые показатели качества воды, водохозяйственные и водоохранные ме-

роприятия, водохозяйственные балансы, квоты, лимиты изъятия водных ре-

сурсов и сброса сточных вод, целевые показатели уменьшения негативных

последствий наводнений, комплексные технические мероприятия на период

до 2020 г.

В настоящее время в Монголии завершается формирование нормативно-

правовой базы, обеспечивающей реализацию положений Водного кодекса, соз-

дана система органов государственной власти, осуществляющих в установлен-

ном порядке реализацию положений в области водных отношений.

Недостаточной остается разработка подзаконных актов, нормативно-пра-

вовых документов и методических рекомендаций по реализации основных по-

ложений Водного кодекса Монголии, отсутствуют методические рекомендации

по разработке единого плана управления водными ресурсами.

Необходимо отметить, что для восполнения пробелов в указанных вопро-

сах проводились разработки проектов плана управления водными ресурсами,

в частности, в бассейне реки Орхон и бассейне реки Туул (основных притоков

реки Селенги) с участием голландских инвесторов6, в бассейне реки Хараа при

поддержке правительства Германии, а также разработка проекта интегрирован-

5 Там же. С. 132.6 Orkhon river basin: Integrated water resources management assessment report //reviewed by Jan

BronWim van der Linden. Ministry of environment and green development. Ulaanbaatar. 2012. P. 392;

Туул голын сав газрын. Усны нѳѳцийн нэгдсэн менеджментийн тѳлѳвлогѳѳ. Байгаль орчин, ногоон

хѳгжлийн яам. Улаанбаатар, 2012. P. 323.



ной модели управления бассейном реки Селенга при помощи южнокорейской

корпорации K-water7.

В настоящее время 15,7% территории монгольской части бассейна реки

Селенги находятся под охраной государства. Разработана концепция развития

ирригации (в настоящее время в бассейне эксплуатируется 12 водохранилищ

ирригационного назначения), начаты работы по созданию сети мониторинга

подземных вод. Так, в рамках проекта «Укрепление интегрированного управле-

ния водными ресурсами Монголии» пробурены 17 скважин, установлены изме-

рительные приборы. В рамках проекта «Интегрированное управление водными

ресурсами Центральной Азии» пробурены 14 скважин в бассейне реки Хараа —

одного из притоков реки Селенги. Создана мониторинговая сеть в долине реки

Туул, притока реки Селенги (14 точек). В 2012 г. построены и сданы в эксплуата-

цию оросительные системы общей площадью 2126,8 га.

Складывавшаяся в начале 2000-х гг. практика государственного управле-

ния в области охраны и использования водных ресурсов, реализуемая Агент-

ством водных ресурсов, показала свою эффективность. Одним из важнейших

результатов внедрения комплексного управления стала разработка планов ор-

ганизационных мероприятий в бассейнах рек Орхон и Туул8. Было проведено

расширение сети особо охраняемых территорий. В 2011 г. территория Бутээ-

лийннуруу-Зэд утверждена как особо охраняемая территория общей площадью

более 4 млн га. Основным результатом его деятельности стала смена приори-

тетов: использования ресурсов — на охрану водных ресурсов. Так, Агентством

было разработан Закон «О запрете разведки, добычи полезных ископаемых в

истоках рек, водоохранных зонах водоемов и в лесном фонде» (2009 г.), который

был принят Великим Хуралом Монголии. В результате реализации этого закона

в 2011 г. было аннулировано более 246 лицензий на право пользования водны-

ми объектами, из которых 189 лицензий принадлежало предприятиям горнодо-

бывающей промышленности, расположенным на монгольской части бассейна

реки Селенги, контролируемой крупным транснациональным капиталом.

Серьезной проблемой для экологической безопасности бассейна озера

Байкал может стать намерения монгольской стороны решить вопросы энер-

годефицита для развивающейся экономики за счет строительства гидроэнер-

гетических объектов, в частности строительства гидроэлектростанции на реке

Эгийн-Гол (приток Селенги 1-го порядка), строительства водохранилищ для

целей орошаемого земледелия и переброски водных ресурсов в безводные

районы пустыни Гоби.

7 Integrated Water Management Model on the Selenge River Basin Assessment Integrated Analysis

(Phase 2) / Chu J.M., Chang Hee Lee, Janchivdorj L., Gomboev B. [etc.]. Seoul: Korea Environment Institute,

2010. P. 355; Integrated Water Management Model on the Selenge River Basin: Development and Evaluation

of the IWMM on the SRB (Phase 3) / Chu J.M., Chang Hee Lee, Janchivdorj L., Gomboev B. [etc.]. KEI,

Seoul, 2010. С. 305; Integrated Water Management Model on the Selenge River Basin: Status Survey

(Phase 1) / Mun Y., Ko H., Janchivdorj L., Gomboev B., Kang S., Lee C. [etc.]. Seoul: Korea Environment

Institute, 2008. P. 423.8 Туул голын сав газрын. Усны нѳѳцийн нэгдсэн менеджментийн тѳлѳвлогѳѳ Байгальорчин,

ногоонхѳгжлийняам. Улаанбаатар, 2012. P. 348–364; Уснытухай. Монгол улсын хууль 17.05.2012 / То-

рийн мэдээлэл. 2012 он. № 22. Р. 248–280.

86 Выпуск 5 2014


По данному направлению проведены предварительные проектные прора-

ботки, но в настоящее время решение этих вопросов приостановлено Великим

Хуралом Монголии. Вместе с тем, учитывая активное формирование новых

крупных горно-промышленных центров в вододефицитных зонах на базе мес-

торождений каменного коксующего угля в Таван-Толгой и месторождений меди

и золота в Оую-Толгой, монгольская сторона намерена вернуться к вопросу о

реализации данных проектов. Существенное изменение гидрологических ха-

рактеристик реки Селенги может серьезно повлиять также на режим работы

всего Ангарского каскада ГЭС.

В целях оценки экологических рисков и возможных последствий проектов

строительства гидроэлектростанций, строительства водохранилищ, по пере-

броске водных ресурсов в безводные районы Гоби необходима своевременная

их экспертная оценка.

Выводы

Хозяйственная деятельность в России и Монголии зачастую осуществля-

ется без учета негативных последствий, которые могут привести к экологичес-

ким кризисам. В настоящее время развитие экономики приводит к ухудшению

качест ва водных ресурсов и увеличивает трансграничный перенос загрязняю-

щих веществ. Учитывая пространственное распределение загрязнения водных

источников и населения, управленческие меры должны быть направлены на

«ключевые» точки, в которых сосредоточена большая часть населения и источ-

ников загрязнения.

Угроза ухудшения водной среды БРС значительно возрастает, с одной сторо-

ны, из-за несовершенства системы государственного управления природополь-

зованием, отсутствия или недостаточно эффективного механизма контроля за

соблюдением природоохранного законодательства, а с другой стороны — из-за

неразвитости самой законодательной основы природоохранной деятельности

государства, отсутствия или ограниченного использования природоохранных

технологий, низкой экологической культуры. В России и в Монголии идет не-

прерывный процесс реформирования и создание организаций, отвечающих за

речные бассейны, учрежденных на базе старых территориальных подразделе-

ний государственных комитетов по водным ресурсам. Само по себе это играет

положительную роль, однако пока еще между этими организациями и другими

секторами экономики, министерствами не происходит реального интеграцион-

ного взаимодействия.


1. Водный кодекс Российской Федерации № 74 от 03.06.2006 г. // Собрание

законодательства Российской Федерации. 05.06.2006. № 23. Ст. 2381.

2. Туул голын сав газрын. Усны нѳѳцийн нэгдсэн менеджментий

нтѳлѳвлоѳгѳѳ. Байгаль орчин, ногоон хѳгжлийн яам. Улаанбаатар, 2012.



3. Указ Президента РФ № 537 от 12.05.2009 (ред. от 01.07.2014)«О Стратегии

национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание

законодательства РФ. 18.05.2009. № 20. Ст. 2444.

4. Усны тухай. Монгол улсын хууль 17.05.2012 / Торийн мэдээлэл. 2012 он,

№ 22.

5. Федеральный закон № 94-ФЗ от 01.05.1999 (ред. от 21.11.2011) «Об охране

озера Байкал»// Собрание законодательства РФ. 03.05.1999, № 18, ст. 2220; Рос-

сийская газета, № 90, 12.05.1999.

6. Экологическая доктрина Российской Федерации. Сайт доктрин // http://

doctrin.ru/zarubezhnye-doktriny/ekologicheskaya-doktrina-rf.html

7. Integrated Water Management Model on the Selenge River Basin Assessment

Integrated Analysis (Phase 2) / Chu J.M., Chang Hee Lee, Janchivdorj L., Gomboev B.

[etc.]. Seoul: Korea Environment Institute, 2010.

8. Integrated Water Management Model on the Selenge River Basin: Develop-

ment and Evaluation of the IWMM on the SRB (Phase 3) / Chu J.M., Chang Hee Lee,

Janchivdorj L., Gomboev B. [etc.]. KEI, Seoul, 2010.

9. Integrated Water Management Model on the Selenge River Basin: Status Survey

(Phase 1) / Mun Y., Ko H., Janchivdorj L., Gomboev B., Kang S., Lee C. [etc.]. Seoul:

Korea Environment Institute, 2008.

10. Orkhon river basin: Integrated water resources management assessment re-

port //reviewed by Jan BronWim van der Linden. Ministry of environment and green

development. Ulaanbaatar, 2012. P. 392.

88 Выпуск 5 2014

Возможности и проблемы Московского портала

государственных услуг

Ю.В. Ирхин

Постановка проблемы

Информационные технологии (ИТ, от англ. information technology, IT) — это

комплекс взаимосвязанных научных, технологических, инженерных дисцип-

лин, изучающих методы эффективной организации труда людей, занятых об-

работкой и хранением информации; вычислительная техника и методы орга-

низации и взаимодействия с людьми и производственным оборудованием, их

практические приложения, а также связанные со всем этим социальные, эконо-

мические и культурные проблемы. Они широко используются в государствен-

ном управлении, социальных процессах, научной и производственной деятель-

ности, торговле, сфере услуг, культуре и т. д.

Информационные или интернет-технологии требуют сложной подготовки,

больших первоначальных затрат и наукоемкой техники. Среди них: создание

необходимого математического обеспечения и моделирования, формирование

информационных хранилищ для промежуточных данных и решений, подго-

товка как специалистов для работы в этой сфере, так и пользователей их услуг,

выработка соответствующей государственной политики, обеспечение финан-

сирования, разработка правовых и этических основ деятельности.

В современных информационных технологиях используются принципы

«обратной связи», «диалогичности», учета времени и качества прохождения

информации, ее прозрачности, использования возможностей мобильного Ин-

тернета, усиливающейся конвергенции СМИ и др.1 В этом смысле ИТ выступа-

ют как информационно-коммуникативные технологии (ИКТ).

Быстрые темпы интернетизации российского общества в целом и понимание

того, что без повышения уровня использования интернет-технологий в государст-

венном управлении нельзя существенно повысить его качество, становятся важны-

ми факторами соответствующих институциональных изменений. Сегодня по числу

интернет-пользователей (65 млн человек) Россия занимает первое место в Ев-

ропе. Доля российских пользователей, которые выходят в Сеть каждый день,

1 См.: Интернет-СМИ: теория и практика / под ред. М.М. Лукиной. М.: Аспект Пресс, 2010. С. 14.



Ю.В. Ирхин

превышает 80%, причем каждый четвертый выходит в Интернет с нескольких

интернет-устройств, и все больше — с мобильных.

Российские социологии выделяют три основных «сетевых поколения»:

– Первое (1970–1980 гг.) — «поколение создателей». В этот период были

сформированы основные группы разработчиков Интернета, оформлены его

основные понятия, культура, связи, возникли хакеры, стали создаваться и рас-

ширяться группы пользователей услуг Сети.

– Второе (1980–1990 гг.) — «поколение потребителей». Это самые широкие

группы населения, использующие Сеть как инструмент для информационного

поиска, досуговой деятельности, общения, обучения, покупок, получения пер-

вых услуг в государственных, научно-образовательных и бизнес-структурах.

– Третье (2000-е гг.) — «поколение подключенных» (с различной степенью

активности и взаимодействия). Широкое использование новых технологий

(Web 2.0) и нарастающая их «мобильность» превратила Сеть в канал особого

восприятия реальности. Пользователи Интернета могут в интерактивном ре-

жиме взаимодействовать не только друг с другом в социальных сетях, но и с

органами власти и бизнеса; осуществлять в онлайновом режиме мониторинг

обновления избранных ресурсов; получать мультимедийный и текстовый кон-

тент на условиях участия в его дальнейшем распространении. Появились воз-

можности широкого использования социальных и управленческих мобильных

веб-приложений, объединяющих в себе эффекты общественных связей (соци-

альный компьютинг)2.

На современном этапе развития информационные технологии долж-

ны рассматриваться в единстве не только их технической, математической

и экономической сторон. Принципиально важны также коммуникацион-

но-теоретическая, социальная, моральная и гуманитарно-психологическая

составляющие. Все это особенно актуально у нас в стране, где до сих пор во

многом используется преимущественно технократический подход, который

существенно увеличивает социально-политические риски, приводит к застою

соответствующих порталов, различным проблемам развития «электронного

правительства»3.

Наиболее благоприятные предпосылки для развития информационно-ком-

муникативных технологий существуют в мегаполисах или крупных городах. Так,

согласно рейтингу «СNews Analytics 2013» (см. табл. 1), по уровню информатизации

ведущих мегаполисов планеты Москва заняла достаточно высокое — тринадцатое —

место, обогнав такие города, как Лондон, Мадрид, Монреаль, Париж, Сидней, Дели и

др., а среди стран Европы — стала восьмой4. На постсоветском пространстве Москва

согласно этому рейтингу находится на втором месте.

2 См.: Царева А.В. Человек в сети: смена веб-поколений // Журнал социологии и социальной антро-

пологии. Тематический номер «Сети в глобальном мире». СПб, 2012. Т. XV. № 5 (64). С. 46– 48.3 См.: Ирхин Ю.В. Проектирование направлений и целей развития «электронного правительства»:

опыт и проблемы // Социально–гуманитарные знания, 2014. № 1. С. 34–53.4 СNews Analytics. Отчет об исследовании по теме: мониторинг уровня информатизации мегапо-

лисов разных стран мира. 2013 г. // Официальный сайт Департамента информационных технологий

города Москвы // http://dit.mos.ru/upload/iblock/9d8/otchet_ikt.pdf (дата обращения: 20.07.2014).

90 Выпуск 5 2014


Таблица 1.Уровень информатизации мегаполисов и городов мира

№ Мегаполис Число баллов1 Сингапур 84,22 Стокгольм 80,23 Берлин 804 Нью-Йорк 79,75 Таллин 78,96 Сеул 78,37 Гонконг 77,98 Барселона 76,99 Чикаго 76,210 Дублин 73,511 Брюссель 73,112 Вена 7213 Москва 70,914 Копенгаген 70,615 Монреаль 70,416 Ванкувер 68.717 Лондон 68,518 Сидней 67,619 Мадрид 6520 Варшава 54,221 Париж 54,122 Бангкок 42,723 Астана 40,424 Рио-де-Жанейро 40,125 Афины 39,926 Киев 38,827 Йоханнесбург 3328 Баку 32,329 Минск 30,930 Дели 28,3

Возможности Московского портала государственных услуг

В Москве разработка информационно-коммуникативных технологий и

внедрение их в структуры городского управления начались в 2003 г.: была

принята Государственная программа «Электронная Москва», обновленная

в 2008–2010 гг. Затем, после назначения С.С. Собянина на должность мэра сто-

лицы, — разработана и реализуется новая государственная программа разви-

тия информационно–коммуникативных технологий в Москве — «Информаци-

онный город (2012–2016 годы)».

В программе делается акцент на необходимость повышения качества жизни на-

селения города при помощи широкомасштабного использования информационно-

коммуникативных технологий. В основу этих технологий закладываются, в частности,

механизмы обратной связи между органами исполнительной власти города Москвы,

населением и различными организациями. В частности, предусмотрено дальнейшее

«развитие системы приема и обработки обращений граждан с использованием раз-

личных коммуникационных каналов». Принципиально важным направлением ра-


Ю.В. Ирхин

боты органов власти было объявлено «повышение эффективности и прозрачности

государственного управления в городе Москве»5.

Московский портал государственных услуг (http://pgu.mos.ru — на сайте напи-

сано: «портал городских услуг») был запущен в тестовом режиме 15 июля 2011 г., а

в полноценном формате — 2 августа 2011 г. Его отличительными чертами являются:

понятность и простота для минимально подготовленных потребителей услуг любого

возраста, многофункциональность и постоянное развитие.

Деятельность Московского портала государственных услуг (МПГУ) осуществля-

ется по четырем генеральным направлениям:

– «Граждане» (представлены все доступные услуги для граждан);

– «Бизнес» (представлены все доступные услуги для бизнеса);

– «Ведомства» (содержатся сведения по всем департаментам и префектурам

Москвы: почтовые адреса, электронная почта, веб-сайты, время работы, телефоны и

ФИО руководителей);

– «Адреса МФЦ» — адреса многофункциональных центров по обслуживанию

жителей города Москва с контактной информацией по районам, местом на карте

Москвы, временем работы (8.00–20.00), онлайновой загруженностью и очередью

(обычно минимальной).

Кроме того, можно взаимодействовать с «Информационным центром» или ис-

пользовать услугу «Связаться с нами».

Пользование услугами МПГУ предполагает регистрацию в Едином личном ка-

бинете — заполнение заявителем электронной формы с обычными данными (ФИО,

ИНН и т. д.) и получение в итоге логина и пароля. Возможно также использование

Системы УЭК (универсальной электронной карты). Портал предлагает услуги по ос-

новным системным блокам и популярным видам услуг (табл. 2).

В целом в работе Московского портала государственных услуг прослеживается

положительная динамика. Так, если в промежутке с 1 ноября 2011 г. по 31 октября

2012 г. количество обращений, полученных от граждан в МПГУ, составило 433 тыс., то

за период с 1 ноября 2012 г. по 31 октября 2013 г. их число выросло до 2 млн 494 тысяч,

т. е. охватило около 16% жителей Москвы. Наблюдаемый скачок количества обраще-

ний за рассматриваемый период составил 5,7 раза. Полученный результат показывает

рост востребованности среди граждан электронных услуг, а также свидетельствует о

формирующемся доверии жителей города к электронному варианту получения госу-

дарственной (городской) услуги.

Самыми популярными по количеству обращений среди граждан является

сервис регистрационного и информационного характера. Из общего количес-

тва обращений с 1 ноября 2012 г. по 31 октября 2013 г. наиболее популярной

услугой МПГУ стала «Прием заявок (запись) к врачу», оказываемая Департа-

ментом здравоохранения города Москвы. За 2013 г. ею воспользовались 1 млн

800 тыс. раз, что составляет 74% от всего количества обращений через портал.

На втором и третьем месте идут услуги, оказываемые Департаментом образова-

ния города Москвы.

5 Государственная программа города Москвы «Информационный город (2012–2016 годы)» // Офи-

циальный портал Правительства Москвы // http://s.mos.ru/common/upload/Informatsionnyi_gorod.

pdf (дата обращения: 08.06.2014).

92 Выпуск 5 2014


Таблица 2Основные предоставляемые услуги МПГУ

Гражданам

Тематические блоки услуг Конкретизированные, популярные услугиВедомства (с адресами, сайтами, телефонами и др.)

Перечень всех услуг по ведомствам

Образование, учеба Запись в первый класс. Получить доступ к элек-тронному дневнику, данным ЕГЭ, результатам олимпиады и др.

Здоровье, медицина Записаться на прием к врачу

Квартира, ЖКУ Прием показаний счетчиков электроэнергииПрием показаний приборов учета водыПолучить и оплатить единый платежный доку-мент

Культура, досуг, спорт Запись в кружки, спортивные секции, детские дома творчества, получить охотничий билет и др.

Транспорт Портал Автокод (история Вашего автомобиля)Штрафы за нарушение ПДД

Семья, дети Путевки в детский лагерь. Запись в детский сад.Зарегистрировать брак и др.

Оплатить Детские сады, школа, ЖКХ и др.

Льготы, социальная сфера Путевки и др.

Личные документы Получить справку о составе семьи и др.

Работа Получить информацию

Налоги, задолженность Получить информацию

Земля, строительство Получить информацию

Жалобы Сообщить

Бизнесу / Юридическим лицам

Личный кабинет: Электронные услуги в строительной сфере

1. Зарегистрироваться Субсидии и конкурсы

2. Просмотреть статусы заявле-ний

Малый бизнес (торговля, питание, поддержка инноваций)

3. Оплатить услуги Разрешительные документы

Электронный помощник Сведения реестров (архивы, градостроительс-тво, объекты культуры и др.)

Вторая по популярности услуга МПГУ в этот период времени — получение ин-

формации о проведении единого государственного экзамена и его результатах — на-

брала 220 тыс. запросов, что составляет 9%. На третьем месте — «Регистрация заявле-

ний в государственные образовательные учреждения дополнительного образования

детей», которую оказывают как Департамент образования г. Москвы — 110 тыс. обра-

щений, так и Департамент физической культуры и спорта — 3 тысячи (4,5% от общего

числа услуг).

В последнее время актуализировались услуги: «Детский отдых», «Прием показа-

ний счетчиков электроэнергии», «Прием показаний приборов учета воды», а также их

транзакционной оплаты. По данным за 2012 г., около 1 млн жителей Москвы восполь-

зовались мобильными сервисами и приложениями. При их помощи было оказано

около 700 тыс. информационно-организационных услуг. За 2013−2014 гг. эти показа-

тели значительно выросли.


Ю.В. Ирхин

С июля 2014 г. всех получателей социальной карты москвича автоматичес-

ки регистрируют на столичном портале госуслуг. Каждому, кто подал заявку на

получение социальной карты, автоматически создается учетная запись на pgu.

mos.ru. В этом случае логин и пароль москвичи получают вместе с социальной

картой. Регистрация на портале госуслуг дает держателям карт дополнительные

возможности. Например, через pgu.mos.ru можно дистанционно записываться

к врачам и оплачивать услуги ЖКХ без комиссии, не выходя из дома.

Следует отметить, что в марте 2014 г. в Москве выпущена новая версия со-

циальной карты, оснащенная технологией PayPass. С помощью этой карты мож-

но совершать бесконтактные платежи в магазинах, автозаправках и аптеках,

переводить деньги по Интернету, оплачивать проезд. С начала 2014 г. москвичи

получили уже более 0,5 млн новых социальных карт. Эмитентом социальных

карт выступает Банк Москвы.

Интересно, что ОАО «Московский индустриальный банк» планирует вы-

пускать с осени 2014 г. социальные карты для студентов Финансового универ-

ситета при Правительстве РФ. Эти социальные карты будут одновременно

«кампусными»: студенты смогут использовать их как пропуск в университет,

читательский билет, международное удостоверение ISIC, а в будущем — вместо

зачетной книжки.

Транзакционный уровень оказания государственных услуг через МПГУ пред-

ставлен тремя направлениями: оплата ЖКХ, ГИБДД и питания в школах. Наиболее

востребованной среди жителей города стала оплата ЖКХ (67%). На втором месте по

популярности — оплата штрафов ГИБДД (30%). На третьем месте оказалась услуга

дистанционной оплаты детского питания в школе (4%).

Следует обратить внимание на актуализацию и расширение услуг мобильных

приложений МПГУ. Можно воспользоваться следующими мобильными приложени-

ями: «Транспорт Москвы», «Мобильная приемная», «Госуслуги Москвы», «Парков-

ки Москвы», «ЖКХ Москвы», «Узнай Москву», «Мобильный туристический портал

Москвы», «Активный Гражданин».

Так, в «Мобильной приемной» пользователь может указать недостатки в сфере

городского хозяйства, отправив заявку и по возможности прикрепив фотографию.

Мобильная приемная работает под девизом «Вы можете сделать лучше наш город,

отправив жалобу на некачественную уборку улиц, ямы на дорогах, плохое ка-

чество связи или незаконное строительство». Приемная содержит и графики

встреч с населением.

Отправленная в приемную заявка подвергается автоматической обработке

и рассматривается в течение недели, причем предусмотрена возможность от-

слеживать статус своего заявления. Существует процедура перепроверки, хотя

выборочную проверку устраивают сами власти — примерно 10% от заявлений.

Пользователь, отправивший заявку, получает информацию о ее статусе на элек-

тронную почту6. Подобная система подачи заявлений в России считается инно-

вационной и эффективной.

6 Официальный сайт Департамента информационных технологий города // http://dit.mos.ru/

presscenter/news/detail/687305.html (дата обращения: 11.08.2014).

94 Выпуск 5 2014


Для работы с приложением желательно выбрать типовую категорию обра-

щения, сфотографировать объект или добавить уже сделанное изображение из

галереи устройства, указать местоположение нарушения на карте, оставить свой

комментарий и отправить на рассмотрение. Прошедшие модерацию обращения

публикуются на портале gorod.mos.ru в соответствии с категорией обращения и

передаются в соответствующие ведомства, которые в течение недели исправля-

ют ситуацию или дают ответ на обращение. Сообщение должно быть написано

на русском языке и содержать всю необходимую дополнительную информацию

(не более 700 знаков с пробелами). Приложение позволяет проверить, на какой

стадии находится ваше обращение: на рассмотрении, одобрено или отклонено.

Все обращения хранятся в личном кабинете. По каждой заявке доступна под-

робная информация: место заявления, категория, комментарий и фотография,

а также текущий статус ее обработки. Сформированные, но не отправленные

сообщения доступны в разделе «Черновики». По одобренным и отклоненным

заявкам также доступен официальный ответ.

На Московском портале государственных услуг представлена также осо-

бая разновидность (форма) их получения: «Электронный атлас — Все услуги

на карте города» (eatlas.mos.ru)7. Он представляет собой карту Москвы, на ко-

торой отмечены объекты органов исполнительной власти, содержит каталог по

23 темам (ЖКХ, культура, образование, трудоустройство и др.), состоящий из

229 слоев. Можно проложить маршрут до необходимого объекта (органа влас-

ти, курирующего данную тему), визуально отображая на карте несколько слоев

необходимой информации. В случае неверных данных пользователю в формате

интерактивного взаимодействия предоставляется возможность отправить за-

явку об их некорректности или сразу получить электронную ссылку в Интер-

нете на интересующий объект. В ходе работы с населением у органов власти

появляется возможность выявить некорректную информацию, обновить базы

государственных данных, предоставить тем самым необходимую информацию

жителям столицы.

Параллельно с «Электронным атласом» функционирует портал «Наш город»

(gorod.mos.ru), на котором можно сообщить о состоянии дворовых территорий,

многоквартирных домов, дорог, а также о незаконном проживании мигрантов

и др. Портал взаимодействует с партнерами: «Сердитый гражданин», «РосЯма»,

«Муниципальный контроль», «Московский студенческий центр» и «РосДвор».

В апреле 2014 г. были созданы необходимые структуры для оказания новой ин-

формационно-коммуникативной услуги — соучастия москвичей в управлении

городом посредством своих мобильных телефонов. Она появилась благодаря

новому мобильному приложению «Активный гражданин». Регистрация для

участия в проекте была открыта на сайте ag.mos.ru; на июнь 2014 г., заявки оста-

вили более 140 тыс. человек. Приложение доступно для пользователей Android

и iOS, что удобно для их владельцев. С другой стороны, это сужает аудиторию,

поскольку не у каждого есть смартфон.

Регистрация этой услуги происходит по принципу «заполнить анкету и

подтвердить данные по смс», а дальше уже можно дополнять и редактировать

7 Электронный атлас города Москвы // http://eatlas.mos.ru/ (дата обращения: 11.08.2014).


Ю.В. Ирхин

профиль, где следует указать место проживания, то есть фактически тот район,

где будут предлагать голосования. Сами вопросники работают в духе референ-

думов. То есть, если большинство голосует «за», то затем вопрос выноситься в

правительство и там принимается решение. Кстати, «москвичом», по мнению

правительства (относительно приложения), выступает любой человек, прожи-

вающий в Москве, — независимо от того, что написано в паспорте. Приложение

предусматривает три уровня опросов: общегородские, окружные и районные.

Пользователь может указать в своем профиле до трех адресов, отметив таким

образом районы, в судьбе которых он хочет принимать особое участие, — это

могут быть места, где человек вырос, живет или работает8.

На голосование будут регулярно выноситься вопросы по актуальным го-

родским темам, от транспорта и благоустройства территорий до здравоохране-

ния и образования. Инициировать электронные референдумы будут лично мэр,

члены московского правительства и территориальные органы власти исходя из

приоритетных задач, для решения которых чиновникам необходимо знать мне-

ние москвичей. Мэрия также планирует отслеживать и ставить на голосование

городские темы, которые широко обсуждаются в Интернете.

Приложение «Активный гражданин» позволяет проголосовать за тот или

иной вариант развития столицы или решения какой-либо проблемы в кон-

кретном районе (с учетом места проживания или работы). Например, боль-

шинство москвичей, принявших участие в опросе 5 мая 2014 г. проголосовали

за переименование Всероссийского выставочного центра в Выставку достиже-

ний народного хозяйства, а 12 мая 2014 г. — за высадку деревьев и установку

павильонов на Триумфальной площади в связи с ее реконструкцией. За участие

в опросах начисляются виртуальные баллы, которые, очевидно, со временем

можно будет конвертировать в те или иные бонусы. По оценкам столичных

властей, уже к концу 2014 г. пользователями нового сервиса могут стать до

одного млн москвичей.

Проблемы Московского портала госуслуг

Как показывает анализ деятельности портала, основные проблемы предо-

ставления им услуг лежат в их количестве и качестве; медленном увеличении

числа лиц, пользующихся ими; сложностями онлайновой оплаты и получения

электронной подписи; слабой подготовке к пользованию его услугами лиц стар-

шего возраста и т. д. Некоторые услуги портала в определенный период време-

ни были недоступны для граждан (например, «Электронный дневник»). Работа

СМИ в сфере популяризации портала пока недостаточна.

В работе портала существуют узкие места. Так, заявка гражданина может

быть принята, зарегистрирована и направлена в ответственное ведомство, но

оттуда — ни информации о ходе выполнения, ни тем более результата может

так и не прийти. Особенно часто претензии к такому обслуживанию возника-

ют по межведомственным госуслугам. В 2015–2017 гг. предполагается объеди-

нить всю информацию по ЖКХ в единую государственную информационную

8 См.: http://dsmir.mos.ru/presscenter/news/detail/1050685.html (дата обращения: 03.07.2014).

96 Выпуск 5 2014


систему (ГИС ЖКХ), интегрированную с МПГУ. Пользователи этой системы

смогут проверять корректность начислений и расчетов, вести мониторинг де-

ятельности своей управляющей компании, быть в курсе расходов и доходов по

дому, подавать жалобы и получать оперативную реакцию. Пока, как известно,

нет возможности проверять квитанции на достоверность начислений и иной

информации по ЖКХ.

Жильцы смогут в ГИС ЖКХ проводить онлайн-собрания с электронным

голосованием. Причем, если человек не захочет пользоваться ГИС ЖКУ, то он

будет получать всю информацию и счета в бумажном виде. Пилотное внедрение

первого этапа ГИС ЖКХ, кроме Москвы, планируется в Московской, Тульской

и Ивановской областях.

Полностью система ГИС ЖКХ заработает с 1 января 2017 г. До этого момен-

та будет переходный период, система будет работать, но не в полном объеме.

В ряде регионов данная или схожие системы уже запущены.

По-прежнему весьма актуальным является построение рационального, до-

верительного диалога власти с гражданами через посредство Московского пор-

тала государственных услуг.

По итогам электронного опроса, проведенного весной 2014 г. среди поль-

зователей московского портала городских услуг и портала «Наш город», 77%

респондентов высказали желание активнее обсуждать с властями городские

вопросы. По мнению С.С. Собянина, в Москве важной управленческой зада-

чей является «доведение до населения того, что ты хочешь сделать, получить

обратную реакцию и принять оптимальное решение»9. Самой сложной задачей

признается создание определенной атмосферы, при которой будет обеспечен

баланс взаимодействия власти и общества.

В целом в деятельность МПГУ заложены значительные возможности как

оказания и расширения предоставляемых услуг, так и соответствующего взаи-

модействия с гражданами. На сегодняшний день им предлагается 285 услуг.


1. Государственная программа города Москвы «Информационный го-

род (2012–2016 годы)» // Официальный портал Правительства Москвы //

http://s.mos.ru/common/upload/Informatsionnyi_gorod.pdf (дата обращения:

08.06.2014).

2. Интернет-СМИ: теория и практика / под ред. М.М. Лукиной. М.: Аспект

Пресс, 2010.

3. Ирхин Ю.В. Проектирование направлений и целей развития «электрон-

ного правительства»: опыт и проблемы // Социально–гуманитарные знания,

2014. № 1.

4. Официальный сайт Департамента информационных технологий го-

рода // http://dit.mos.ru/presscenter/news/detail/687305.html (дата обращения:

11.08.2014).

9 Собянин С.С. Передача «Разбор полета». (Cтенограмма) // Сайт «Эхо Москвы» // http://www.echo.

msk.ru/programs/razbor_poleta/1141998-echo/#element-text (дата обращения 10.05.2014).


Ю.В. Ирхин

5. Собянин С.С. Передача «Разбор полета». (Cтенограмма) // Сайт «Эхо Мос-

квы» // http://www.echo.msk.ru/programs/razbor_poleta/1141998-echo/#element-

text (дата обращения 10.05.2014).

6. Царева А.В. Человек в сети: смена веб-поколений // Журнал социологии

и социальной антропологии. Тематический номер «Сети в глобальном мире».

СПб., 2012. Т. XV. № 5 (64).

7. Электронный атлас города Москвы // http://eatlas.mos.ru/ (дата обраще-

ния: 11.08.2014).

8. СNews Analytics. Отчет об исследовании по теме: мониторинг уровня ин-

форматизации мегаполисов разных стран мира. 2013 г. // Официальный сайт

Департамента информационных технологий города Москва // http://dit.mos.ru/

upload/iblock/9d8/otchet_ikt.pdf (дата обращения: 20.07.2014).

9. http://dsmir.mos.ru/presscenter/news/detail/1050685.html (дата обращения:

03.07.2014).

98 Выпуск 5 2014

Cоциальная активность как фактор самоорганизации

российских экопоселений

М.Ю. Щукина

Государственная политика в области устойчивого развития сельских тер-

риторий включает систему правовых, финансово-экономических и организа-

ционных мер, определяющих деятельность органов государственной власти на

разных уровнях. Прежде всего она направлена на повышение эффективности

сельской экономики, уровня и качества жизни сельского населения, а также

рациональное использование и воспроизводство природно-ресурсного по-

тенциала сельских территорий1. Устойчивое развитие сельских территорий в

долгосрочной перспективе достигается за счет проведения государственной

экологоориентированной социально-экономической политики. Обеспечение

сохранения земли как важнейшего природного ресурса является геополити-

ческой задачей государства в локусе ее стратегического резерва — малозасе-

ленных сельских территорий. При этом ключевая роль отводится институтам

гражданского общества в сельской местности.

Процесс проявления социальной активности сельского населения обостря-

ется из-за деформации демографической структуры сельского населения, обес-

ценивания его человеческого капитала, ограничений моноотраслевой сельской

экономики. Усиление роли индивидуальных подсобных хозяйств укрепляет

власть местных администраций, но разрывает традиционную связь с землей

как территории проживания сельского сообщества. Результатом аграрной ре-

формы стало лишение части сельского населения земельных и имущественных

паев, что привело к снижению его интереса к решению местных проблем.

Самоорганизация предполагает наличие условий на уровне местных сооб-

ществ, обладающих общностью мировоззренческих установок, культурно-ис-

торических и социально-экономических особенностей. Формирование инсти-

тутов гражданского общества в сельской местности возможно при активном

участии местного населения в общественно значимых проектах через проявле-

ние самостоятельных инициатив.

Большое значение для формирования гражданского общества приобретает

местное самоуправление, которое представляет собой форму осуществления

народом своей власти, обеспечивающее в пределах, установленных Конститу-

1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 598 «О феде-

ральной целевой программе “Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на

период до 2020 года”» // http://www.mcx.ru/navigation/docfeeder/show/159.htm (дата обращения:

04.07.2014).


М.Ю. Щукина

цией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и

под свою ответственность решение населением непосредственно через органы

местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов на-

селения с учетом исторических и иных местных традиций2.

Однако само по себе право граждан осуществлять местное самоуправление

не гарантирует формирования гражданского общества. Гражданское общество,

его элементы, гражданские инициативы возникают на конкретной территории

в конкретном местном сообществе3. Таким образом, субъектом гражданского

общества здесь является социально активное множество граждан, составляю-

щих местное население на определенной территории, являющейся местом их

проживания.

Исследователи сельских территориально-демографических групп рассмат-

ривали территориальные интересы в системе удовлетворения первичных пот-

ребностей местного населения в самореализации, моральном удовлетворении

и безопасности. Территория включается в систему территориального пове-

дения (действия) не сама по себе, а с учетом социального значения, которым

наделяют ее акторы в процессе производства, использования или символи-

ческого (ментального) соотнесения с систематически воспроизводимыми в их

окружении действиями4. Проявление социальной активности через выраже-

ние территориальных интересов общности зависит от степени осознания ею

своих возможностей в обеспечении территориальных потребностей. Важную

роль здесь играет образ жизни социально-территориальной общности, кото-

рый предполагает устойчивое социальное воспроизводство, соблюдение прин-

ципов рационального природопользования, эффективное производство и

самоуправление на территории5. Самоорганизация социально-территориаль-

ной общности невозможна без проявления социальной активности, направ-

ленной на сбалансированное устойчивое развитие жизненного пространства.

Территориальный компонент является институциональной средой обеспече-

ния социально-экономических условий жизнедеятельности для выражения

интересов местных жителей. Социальная активность является характеристи-

кой формирования гражданского общества, осуществления в полной мере его

прав, осознания демократических свобод и наиболее ярко проявляется у жи-

телей экопоселений.

В социологическом исследовании российских экопоселений Центрально-

го региона России с помощью методов полуструктурированного интервью и

анализа документов автором были выявлены условия проявления социальной

2 См.: Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 (ред. 27.05.2014) «Об общих принципах органи-

зации местного самоуправления в Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/popular/

selfgovernment/ (дата обращения: 04.07.2014).3 Макогон Т.И. Местные сообщества и гражданские инициативы // Вестник Томского государс-

твенного педагогического университета, 2011. № 11(113). С. 192–197.4 Завалишин А.Ю. Социально-территориальная общность как пространство социального дейс-

твия // Вестник ТОГУ. 2009. № 1 (12). С. 153.5 Доленко Д.В. Политика и территория. Основы политического регионоведения. Саранск: Изд-во

Мордов. ун-та, 2000. С. 125.

100 Выпуск 5 2014


активности и самоорганизации. Характер проявления социальной активности

определяет механизм самоорганизации, который транслирует общественно

значимые самостоятельные инициативы сообщества.

В настоящее время экопоселения рассматриваются как социальная эколо-

гическая практика в интересах устойчивого развития общества и новая модель

альтернативного образа жизни в гармонии с природой, повышения качества

жизни за счет создания благоприятных экологических и социальных условий6.

Для оказания государственной поддержки и определения нормативно-право-

вого статуса в социально-пространственной структуре имеет смысл рассмат-

ривать экопоселения как новую форму сельских сообществ7. В этом случае

результатом их институционализации станет присвоение статуса сельского на-

селенного пункта, что позволит рассматривать их для последующей интеграции

в процесс устойчивого развития сельских территорий РФ.

В настоящее время экопоселения реализуют гражданские местные иници-

ативы с точки зрения права как некоммерческие партнерства на основе доб-

ровольного согласия конкретных групп людей. Экопоселения создаются на

основе общественных инициатив граждан для повышения качества жизни, со-

хранения окружающей среды, земельных отношений, охраны общественного

порядка. В них действуют устав и внутренние правила для жителей. Принятие

общих решений осуществляется легитимным голосованием на общем собра-

нии, если присутствуют 2/3 жителей. Членами некоммерческого партнерства

могут стать граждане РФ, достигшие восемнадцати лет. Рассмотрение канди-

датуры нового члена некоммерческого партнерства осуществляется на общем

собрании. Основными требованиями к кандидату и членам его семьи являют-

ся понимание глубинного смысла и общественной значимости создания экопо-

селения, готовность к самореализации и решению местных проблем, которые

разделяют остальные жители сообщества.

Мировоззренческим ядром российских экопоселений выступают традици-

онные семейные ценности. Переезд в экопоселение чаще всего предполагает

миграцию городских жителей в сельскую местность. Причем приоритет от-

дается жителям, уже создавшим семью или планирующим ее создание в бли-

жайшее время. Кандидат становится полноправным жителем после вынесения

положительного решения общего собрания, уплаты вступительного взноса и

закрепления за ним участка для проживания его семьи на территории разме-

ром один гектар. Как правило, функцию формального лидера выполняет ди-

ректор некоммерческого партнерства. По мере налаживания горизонтальных

связей взаимодействия между членами экопоселений функция формального

лидера носит уже ситуативный характер. Для решения актуальных местных

проблем (прокладка дорог, строительство, благоустройство общей территории,

культурно-массовые мероприятия и пр.) назначаются инициативные рабочие

6 Рыбакова М.В., Щукина М.Ю. Экопоселения как социальная экологическая практика общества //

Социально-гуманитарные знания. 2012. № 4. С. 320.7 Кулясов И.П., Кулясова А.А. Экопоселения — новая форма сельских сообществ в России // Эколо-

гия и жизнь. 2008. № 10. С. 20.


М.Ю. Щукина

группы, действующие в границах экопоселения. Каждый житель в рамках сво-

их полномочий вправе осуществлять административное управление делами

экопоселения, принимать участие в рабочих группах по решению местных

вопросов благоустройства объектов инфраструктуры, вести имущественные

дела, вносить предложения в повестку дня общих собраний.

Все жители экопоселений стремятся соблюдать основные принципы, за-

крепленные положениями устава. Их нарушение может привести к порицанию в

сообществе вплоть до исключения нарушителя без права его последующей реа-

билитации на прежнем месте. Однако такие случаи в экопоселениях возникают

крайне редко и носят скорее предупредительный характер. Конкретный спо-

соб разрешения конфликтных ситуаций зависит от их характера и выносится

на обсуждение общего собрания. Социальная самоорганизация в экопоселении

предусматривает совместное принятие решений через интеграцию интересов

жителей на основе консенсуса. В случае экопоселений социальная активность

сообществ является фактором их самоорганизациии, создает предпосылки

территориального общественного самоуправления. Для того чтобы рассматри-

вать экопоселения в качестве субъектов устойчивого развития территорий, они

должны иметь следующие черты самоорганизации:

– целеполагание при принятии решений и формирование общих задач на

основе схожих представлений об их решении;

– адаптивность структуры самоуправления, которая возникает за счет се-

тевых форм согласования решений, выстроенных преимущественно по гори-

зонтали;

– децентрализация управленческой структуры и развитие чувства сопри-

частности каждого жителя к принятию управленческих решений;

– многофункциональность сферы экономической деятельности, что повы-

шает престиж традиционного сельского образа жизни;

– взаимодействие с региональными и местными органами власти, осу-

ществляемое фактически на уровне территориального общественного самоуп-

равления;

– обеспечение трансляции традиционных ценностей и социокультурного

опыта;

– создание единого информационного пространства коммуникации через

расширение сети пространственных связей и взаимодействия с другими эко-

поселениями;

– саморегулирование за счет подвижности элементов организационной

структуры при внесении изменений;

– проявление сотрудничества на основе консенсуса и кооперации между

жителями.

Экопоселения развивают альтернативные виды сельскохозяйственной де-

ятельности, демонстрируя бережное и рациональное отношение к природе и

ее ресурсам. Поэтому экономически эффективные виды сельского хозяйства в

экопоселениях сменяются на экологически безопасные: экотуризм (в т. ч. сель-

ский туризм), народные промыслы, ремесла и фольклор, выращивание экологи-

чески чистых (органических) продуктов питания и т. д.

102 Выпуск 5 2014


Разнообразие досуговых форм деятельности также показывает высокий

уровень горизонтальных взаимодействий, который позволяет расширять

зону межличностного, межгруппового и сетевого взаимодействия не только

с другими экопоселениями, но и с соседними традиционными сельскими по-

селениями.

Процесс устойчивого развития сельских территорий предполагает про-

явление социальной активности граждан для последующего инициирования

механизма самоорганизации. Самоорганизация и формирование институтов

гражданского общества возможны в сообществе, где существуют социальные

отношения с развитыми тесными личными связями и стремлением жителей

участвовать в общественно значимой деятельности, реализуемой на общей

территории проживания. Поэтому проявление социальной активности вле-

чет за собой процесс самоорганизации в том случае, если мы имеем дело с

инициативным саморазвивающимся сообществом граждан, проживающих в

пределах одной территории, а не просто совокупностью лиц, представляющих

местное население данной территории. Экопоселения проявляют себя именно

как социально-территориальные сообщества, жители которых открыто де-

монстрируют социальную активность в совместной деятельности для реше-

ния местных проблем. Кроме того, социальная активность в экопоселениях

проявляется в инициативах, не ограниченных внешним формальным воз-

действием.

Самоорганизация в экопоселениях достигается за счет выстраивания со-

циального партнерства, основанного на доверии, взаимной ответственности,

чувстве сопричастности к общему делу и стремлении к совместной коллек-

тивной работе. Структура самоорганизации имеет форму общины, которая

характеризуется тесными межличностными и межгрупповыми взаимодейс-

твиями. Институциональная среда представлена формой прямой народной

демократии. Важные демократические навыки самоорганизации у жителей

экопоселений проявляются в умении прислушиваться к мнению других, до-

стижении консенсуса для принятия общих решений и разрешения конфлик-

тов, развитии неформальных сетевых форм взаимодействия и творческой

самореализации. Такая структура имеет исторические предпосылки самоор-

ганизации социально-экономических отношений между жителями в сельских

сообществах.

Экопоселения демонстрируют проявление социальной активности в ре-

шении местных проблем на территории своего проживания. Однако при

выражении территориальных интересов экопоселениям в полной мере пре-

пятствуют государственные и институциональные механизмы, связанные с

оформлением земли и наделением правового статуса сельского населенного

пункта. В рамках государственной поддержки интеграция экопоселений в ка-

честве субъекта устойчивого развития сельских территорий позволит транс-

лировать их успешный опыт для повышения социальной активности традици-

онных сельских поселений с целью переосмысления образа жизни, осознания

своей значимости и самоидентификации в современных условиях.


М.Ю. Щукина


1. Доленко Д.В. Политика и территория. Основы политического регионове-

дения. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2000. 192 с.

2. Завалишин А.Ю. Социально-территориальнаяобщность как пространс-

тво социального действия // Вестник ТОГУ. 2009. № 1 (12).

3. Кулясов И.П., Кулясова А.А. Экопоселения — новая форма сельских сооб-

ществ в России // Экология и жизнь. 2008. № 10.

4. Макогон Т.И. Местные сообщества и гражданские инициативы // Вестник

Томского государственного педагогического университета, 2011. № 11(113).

5. Рыбакова М.В., Щукина М.Ю. Экопоселения как социальная экологичес-

кая практика общества // Социально-гуманитарные знания. 2012. № 4.

104 Выпуск 5 2014

Становление экстремистской идеологии

в современной России


Как известно, любая идеологическая система служит тем средством, с помо-

щью которого та или иная правящая группа, партия, общественная организация

стремится навязать различным социальным группам определенный тип поли-

тической деятельности. Причем политическим деятелям необходимо формули-

ровать свои предложения на рациональном языке определенной политической

доктрины, которая давала бы массе их приверженцев рациональную картину

мира, общества, истории. Используя различные идеологические конструкции,

те или иные субъекты политики ставят конкретные цели и выбирают опреде-

ленные пути их достижения.

Вместе с тем идеология, по мнению А. Грамши, призвана «пробудить в на-

роде коллективную волю»1, т. е. претендует не только на выражение интересов

различных групп, классов и слоев, но и стремится объединить все общество.

Однако существующие в обществе различные группы нередко имеют про-

тивоположные интересы, что приводит к разнообразным проявлениям идеоло-

гической борьбы, цель которой — внушить остальным идею единства интересов

всех социальных субъектов того или иного общества. При этом ради достижения

единства мировоззренческих установок допускается применение различных ме-

тодов борьбы, а также навязывание этих установок с использованием государст-

венных и общественных структур.

С другой стороны, любая идеологическая система во все времена выстраи-

валась с помощью противопоставления устойчивых архетипов «свой», «чу-

жой». «Чужой» — это представитель другой страны, нации, расы, класса, рели-

гии, убеждений, традиций. То есть, «чужой» — это человек другой социальной

общности, которому приписываются мистические, враждебные, губительные

для окружающих свойства, а также стремление достичь желаемого любыми

средствами и любой ценой. Тогда как архетип «свой» определяется через «свою»

культуру, ее традиции, ценности, идеалы.

Поэтому ксенофобия, агрессия, применение насилия, по-видимому, имеют

архетипические корни. Здесь срабатывает установка, связанная с виртуальной

угрозой, исходящей якобы от всех «чужих», желающих так или иначе разру-

шить «нашу» общность, государство, традиции. Эта вероятная угроза вызыва-

ет у «нас» сильные эмоции, внутреннее напряжение и ведет к формированию

образа «врага» в сознании не только конкретного индивида, но и группы, с

которой человек себя идентифицирует, а также органов власти, выступающих

1 Грамши А. Избранные произведения. М., 1990. В 4 т. Т. 3. С. 112.



в защиту индивида. Главной психологической угрозой, которую олицетворяет

образ «врага», выступает его способность разрушить привычную для человека

среду, уничтожить ее ценности, т. е. лишить индивида возможности идентифи-

цировать себя с ней. Такая «потенциальная угроза» вызывает взрыв негативных

эмоций и стремление к использованию насильственных действий для снятия

этой «угрозы».

При абсолютизации противостояния «наших» и «врагов» и стремлении все

общественные катаклизмы объяснить враждебными происками представите-

лей других рас, наций, религий, классов, а также в кризисных ситуациях различ-

ные идеологии приобретают радикальные черты. Причем радикальность таких

идеологий проявляется в обосновании решительных дейст вий по разрешению

сложившейся ситуации. Радикальность здесь выступает как стремление к ре-

шительным, но не крайним (не связанным с насилием) действиям.

Мы не используем термин «радикальная идеология», поскольку считаем,

что в отличие от понятий, характеризующих те или иные части идеологичес-

кого спектра, как, например, «консерватизм», «либерализм», «социализм», по-

нятие «радикализм» — ситуационно-контекстуальное. Оно фиксирует не опре-

деленность политической основы, а определенность позиции — «левый» или

«правый» предел в рамках существующего политического спектра.

Кроме того, в некоторых исторических обстоятельствах, мировоззренчес-

кая радикальность вместе с использованием нелегитимного насилия приводит

к появлению теоретически обоснованной экстремистской деятельности. В силу

чего экстремистская деятельность, по-видимому, мотивирована идеологически,

иначе она была бы обычным проявлением деструктивной агрессии.

Таким образом, следует подчеркнуть, что любая радикальная идеология в

чрезвычайных условиях может трансформироваться в экстремистскую идеоло-

гию, порожденную приверженностью к актам политического насилия. Поэтому

политический экстремизм можно определить как идейно обоснованный вид

политической деятельности определенных социальных субъектов, поставлен-

ных в критические, чрезвычайные условия существования и использующих не-

легитимные и противоправные формы политического насилия для коренного

изменения сложившейся ситуации.

В этих условиях экстремистски настроенная группа стремится с помощью

применения нелегитимных насильственных действий улучшить положение

социальных субъектов, интересы которых данная группа отстаивает. Поэтому

базовым элементом деятельности подобной группы (организации, партии) вы-

ступает идеология политического экстремизма, выполняющая функцию обос-

нования использования нелегитимных насильственных действий.

В отечественной науке существуют разные подходы к проблеме определения

сущности идеологии экстремизма. Так, например В.С. Мартьянов, отрицает на-

личие у экстремистской деятельности какой-либо идеологии, считая, что «нет и

вообще не может быть отдельно существующего экстремистского мышления и

тем более экстремистской идеологии»2. З.С. Арухов просто сводит данную идео-

логию к различным проявлениям экстремизма, утверждая, что «экстремисты

2 Мартьянов В.С. Умножение зла добром // Свободная мысль. 2008. № 5. С. 84.

106 Выпуск 5 2014


пытаются апеллировать к каким-либо известным идеологическим или рели-

гиозным учениям, пытаются обосновать свою деятельность на основе эмоцио-

нальных способов воздействия в процессе пропаганды экстремистских идей,

обращения к чувствам и предрассудкам людей, а не к их разуму»3. Известный

исследователь криминальной экстремистской деятельности В.А. Бурковская

считает, что «идеология становится экстремизмом, если ее характеризуют сле-

дующие признаки: 1) «однозначное» объяснение проблем существующего мира

и предложение таких же «простых и обязательно помогающих» способов реше-

ния проблем; 2) разделение бытия на «абсолютное добро» и «абсолютное зло»,

причем злом признается фактически все, что не вписывается в данную систему;

3) гиперболизация одной проблемы, придание ей доминирующего положения,

несоответствующего принятой в обществе иерархии ценностей; 4) игнорирова-

ние, нивелирование других ценностей и норм»4.

Для того чтобы определить сущность идеологии политического экстремиз-

ма, следует прежде всего остановиться на проблеме ее становления.

Появлению идеологии экстремизма, на наш взгляд, предшествует ухудше-

ние положения тех или иных сил, возникающее в результате обострения вза-

имного политического противостояния. Поэтому экстремистские черты при

определенных (критических) условиях приобретает любая идеологическая

конструкция любых социально-политических сил. В то же время возникнове-

ние экстремистской идеологии всегда связано с отрицанием возможности ком-

промисса между конфликтующими сторонами. Поэтому идеология экстремиз-

ма всегда бескомпромиссна и агрессивна.

Становление идеологии политического экстремизма может происходить дву-

мя путями: путем трансформации радикальных идей (приобретение экстремист-

ских черт) и путем создания «новой» экстремистской идеологии на основе идео-

логической эклектики с привлечением различных теоретических конструкций.

Рассматривая первый вариант становления идеологии политического экс-

тремизма необходимо обратиться к ее структуре. По мнению А.З. Дибирова

и Г.К. Сафаралиева на теоретико-концептуальном уровне «формируются ос-

новные положения политической теории, обосновываются определенные цен-

ности и идеалы, которые лежат в основе предлагаемого типа общественного

устройства»5. Тогда как на программно-директивном уровне «социально-фило-

софские принципы и идеалы переводятся в конкретные политические програм-

мы, лозунги и требования политических элит, политических партий, форми-

руя таким образом стратегию и тактику политической борьбы по отношению

к солидарным или враждебным классам и социальным группам. Внедрение в

3 Арухов З.С. Экстремизм в современном исламе. Махачкала, 1999. С. 35; Грачев А.С. Политический

экстремизм. М., 1986. С. 105. 4 Бурковская В.А. Криминальный религиозный экстремизм в современной России. М., 2005. С. 15.5 Современный политический экстремизм: понятие, истоки, причины, идеология, организация,

практика, профилактика и противодействие / под ред. А.З. Дибирова, Г.К. Сафаралиева. Махачкала,

2009. С. 352–353.



общественное сознание идеологических установок в виде программ, лозунгов и

требований приводит к соответствующему типу политического поведения»6.

На наш взгляд, при определенным образом сложившихся исторических ус-

ловиях, особенно если эти условия связаны с чрезвычайной критической ситу-

ацией для какой-либо социальной группы (например, вопрос о ее дальнейшем

существовании), политическая идеология может приобрести экстремистские

черты (призывы к осуществлению насилия).

Соответственно, процесс проявления данных экстремистских черт связан в

основном с поведенческим уровнем идеологии. Именно в условиях обществен-

ной нестабильности, системного кризиса, чрезвычайных ситуаций происходит

трансформация радикальных идеологических установок, которые теперь свя-

зываются исключительно с применением насилия; «вбрасывание» их в массовое

сознание в виде лозунгов, призывов, требований, что в итоге приводит к фор-

мированию определенного типа поведения, которое проявляется через экстре-

мистскую деятельность.

В современной России трансформацию от идейной радикальности до экс-

тремистской идеологии прошла такая националистическая организация, как

движение «Русское национальное единство» (РНЕ). В начале 1990-х гг. РНЕ

строилось на радикальных основаниях (теория Национальной революции, тер-

риториально-пропорциональное представительство русского народа во всех

органах власти, унитарное государство, кардинальные реформы в армии, про-

мышленности, культуре и т. д.) без призывов к насилию и без его применения

против политических противников, органов власти, представителей других со-

циальных групп.

Однако конституционный кризис 1993 г. (участие в боевых столкновениях

приняли отдельные соратники РНЕ), «шоковая терапия» либеральных реформ,

обнищание значительной части населения, рост безработицы и депрессивнос-

ти в обществе привели не только к радикализации массового сознания, но и

к появлению в деятельности региональных организаций РНЕ экстремистских

форм. Данный процесс выразился в попытке внедрения в массовое сознание

функционерами РНЕ экстремистских идеологических установок (призывы к

разжиганию национальной, расовой и религиозной розни, угрозы в отношении

конкретных представителей органов власти и т. д.).

Причем процесс трансформации идеологии РНЕ в середине 1990-х гг. ак-

тивно проводился региональными структурами РНЕ при довольно сдержанной,

порой невнятной, позиции центрального руководства и лично А.П. Баркашова.

В результате к 1998–1999 г. идеология РНЕ приобрела экстремистский характер,

поскольку реализация базовых установок движения связывалась теперь исклю-

чительно с применением политического насилия (особенно это ярко прояви-

лось в деятельности региональных организаций РНЕ).

Вместе с тем формирование экстремистской идеологии не является пре-

рогативой только радикально настроенной политической оппозиции. Экс-

тремистские черты может приобрести любая идеология, даже официальная,

6 Там же.

108 Выпуск 5 2014


государственная, присущая правящей партии или режиму. Это связано с оп-

ределенными историческими условиями: со сложившейся критической ситуа-

цией для определенной правящей группы. В условиях, когда удержание власти

данной группой ставится под вопрос, она может применить необоснованные

репрессии для подавления политической оппозиции. В то же время примене-

ние насилия в этом виде может обосновываться идеологическими установками,

приобретающими явные экстремистские черты.

Таким образом, в целом можно предположить, что в период обострения

борьбы за власть, общественной нестабильности, чрезвычайной ситуации лю-

бая идеология может приобрести экстремистские черты (декларируемые цели,

лозунги, призывы). Причем базовые уровни идеологии (теоретико-концепту-

альный и программно-директивный) могут остаться без особых изменений,

но на поведенческом уровне будут доминировать внедряемые в сознание масс

мировоззренческие установки, обосновывающие применение нелегитимного

насилия и способствующие появлению различных форм политического экстре-

мизма. Поэтому дальнейшая трансформация идеологических установок при-

водит ее последователей к убеждению, что достижение поставленной полити-

ческой цели возможно лишь и только благодаря применению противоправного

насилия (апологетика насилия).

Второй путь связан с созданием экстремистской идеологии, что называет-

ся «с чистого листа», когда идеологи, пытаясь привлечь разнообразные теории,

учения, идеи, формируют некую идеологическую конструкцию, призванную

обосновать применение ничем не ограниченного насилия для достижения пос-

тавленной политической цели. В этом случае можно говорить о своеобразной

идеологической эклектике. Для вновь создаваемой экстремистской идеоло-

гии, как правило, нехарактерна системность изложения теоретических идей и

взглядов. Здесь важна «действенность» идеологии, возможность ее использо-

вания для обоснования применяемых средств достижения цели.

Подобной эклектикой, например, отличалась идеология такой известной

экстремистской организации, как РВС (Революционный военный совет), актив-

но действовавшей в России в конце 1990-х гг. Так, на формирование идеологии

РВС оказали значительное влияние и марксистская теория, развитая в трудах

В.И. Ленина, и взгляды представителей революционного народничества (идеи

П.Н. Ткачева), а также теоретические конструкции «новых левых», программы

революционной борьбы движений «третьего мира».

Таким образом, идеология политического экстремизма — своеобразная тео-

ретическая конструкция, обосновывающая нелегитимные способы разрешения

конфликта в условиях критически сложившейся ситуации. По нашему мнению,

идеология политического экстремизма служит для обоснования неадекватной

реакции представителей тех или иных социальных сил на сложившееся крити-

ческое положение, прямо угрожающее дальнейшему их существованию. Эта ре-

акция, как правило, протекает в агрессивных, непримиримых, деструктивных

формах, с помощью использования нелегитимного насилия.




1. Арухов З.С. Экстремизм в современном исламе. Махачкала, 1999.

2. Бурковская В.А. Криминальный религиозный экстремизм в современной

России. М., 2005.

3. Грамши А. Избранные произведения. М., 1990. В 4 т. Т. 3.

4. Грачев А.С. Политический экстремизм. М., 1986.

5. Мартьянов В.С. Умножение зла добром // Свободная мысль. 2008. № 5.

6. Сазонов И.А. Политический экстремизм и проблема его категориального

осмысления // Вестник Моск. Ун-та. Сер. 12. Политические науки. 2000. № 2.

7. Современный политический экстремизм: понятие, истоки, причины,

идеология, организация, практика, профилактика и противодействие / под ред.

А.З. Дибирова, Г.К. Сафаралиева. Махачкала, 2009.

110 Выпуск 5 2014

Рецензии

События последних месяцев, о

которых много писали и пишут в

отечественных и зарубежных СМИ,

предельно обострили интерес к

внутренним возможностям нашей

страны как суверенного государства

с огромным и крайне нерачительным

использованием потенциала его са-

моразвития. В связи с этим в отличие

от представлений двух-трехгодичной

давности стали более ответственно

восприниматься задачи рациональ-

ного самообеспечения страны и ее

населения жизненно необходимыми

товарами и услугами, задачи повы-

шения обороноспособности и вы-

страивания паритетных взаимоот-

ношений с другими государствами.

И совершенно иначе — с позиций

обеспечения нормального функци-

онирования нашей страны в новых

обстоятельствах — стало приходить

осознание последствий тотального

кризиса сложившейся в России сис-

темы расселения и ее важнейшей

части — городских поселений всех

типов. На этом фоне возросла необ-

ходимость осмысления действитель-

ной роли городов в прошлой, настоя-

щей и будущей жизни нашей страны

и нашего народа. Думаю, что помочь

в этом общественно значимом деле

могут две недавно изданные моно-

графии корифеев отечественной ур-

банистики Г.М. Лаппо и В.Я. Любов-

ного1.

В отечественной науке авторы

представляемых читателю книг о

городах России давно и по праву за-

нимают особое место. Георгий Ми-

хайлович Лаппо — награжденный

орденами и медалями ветеран Вели-

кой Отечественной войны, доктор

географических наук, профессор,

заслуженный деятель науки России,

лауреат государственной премии

СССР, автор более чем четырехсот

публикаций, названия которых го-

ворят сами за себя (упомяну только

наиболее популярные монографии):

«География городов» и «География

городов с основами градостроитель-

ства», «Развитие городских агломера-

ций в СССР» и «Города на пути в бу-

дущее»; замечательна вышедшая под

его редакцией и с непосредственным

авторским участием энциклопедия

«Города России». Под стать ему соз-

датель и многолетний руководитель

научно-методического центра «Го-

рода России», доктор экономических

1 Лаппо Г.М. Города России. Взгляд географа.

М.: Новый хронограф, 2012. 504 с.; Любовный В.Я. Города России: альтернативы развития и уп-

равления. М.: Экон-информ, 2013. 614 с.

О прошлом, настоящем и будущем городов России

В.Н. Лексин


В.Н. Лексин

наук, действительный член Российс-

кой академии архитектуры и строи-

тельных наук Владимир Яковлевич

Любовный — автор множества пуб-

ликаций по городской проблемати-

ке, каждая из которых была предель-

но конкретной по своему предмету

(например, книга о Самаро-Тольят-

тинской агломерации) и масштабно

выходящей за границы рассматрива-

емой проблемы.

Две книги, о которых далее пой-

дет речь, не дублируют друг друга,

притом что Г.М. Лаппо и В.Я. Любов-

ный удивительно близки по живому

любопытству к предмету своих иссле-

дований, не потерявшему для них ни

грана новизны за многие десятилетия

творческого сожительства с город-

ской проблематикой. И для Г.М. Лап-

по, и для В.Я. Любовного город — в

равной степени кладезь неисчерпае-

мых открытий, которые удается сде-

лать только им. И в то же время эти

авторы (как и их книги) на удивление

различны. Г.М. Лаппо в книге «Горо-

да России. Взгляд географа» демонст-

рирует присущие ему понимание

географической сути метода исследо-

ваний и стиль изложения их резуль-

татов: он, подобно великим русским

путешественникам прежних времен,

не только феноменально зорок и то-

чен в своих характеристиках обна-

руженного, но и неизменно образен,

философичен и даже поэтичен. В.Я.

Любовный же в «Городах России:

альтернативы развития и управле-

ния» подчеркнуто суховато факто-

логичен. Он обрушивает на читателя

массу количественных параметров

и, в отличие от Г.М. Лаппо, не чужд

исследований административно-уп-

равленческих и законодательных ас-

пектов организации городской жиз-

ни в прошлом и настоящем.

Поистине энциклопедический

характер обеих книг делает невоз-

можным последовательное обсужде-

ние всего их содержания, и в связи с

этим я ограничусь лишь нескольки-

ми оценочными соображениями.

Книга Г.М. Лаппо «Города Рос-

сии. Взгляд географа» разделена ав-

тором на три части («Разнообразие

и своеобразие городов». «Города ста-

рые и молодые» и «Культура и горо-

да»), а каждая из них — на несколько

глав со своими подразделами. Со-

держательные акценты и стиль их

изложения замечательно представ-

лены, например, в главе «Авангард

урбанизации — большие города».

В самом начале этой главы Г.М. Лап-

по пишет: «Большие города вопло-

щают фундаментальные свойства

урбанизации, являются ее зеркалом.

Они — главная арена урбанизацион-

ных процессов, достигающих здесь

своих вершин… В них формируется

особая среда, благоприятствующая

созданию нового, концентрируются

творческие силы, зарождаются ве-

ликие идеи, озаряющие путь чело-

вечеству… В них достигают своих

высот культура и искусство, наука

и техника, накапливаются и сохра-

няются богатства историко-культур-

ного наследия, готовятся, как сказал

философ Щедровицкий, ресурсы для

будущего. Большим городам, как и

породившей их урбанизации, прису-

щи и свет, и тени. Духовное величие

соседствует с низостью порока. Го-

родскую среду формируют одновре-

менно и добро, и зло. Поэтому и от-

ношение к большим городам крайне

противоречивое. Ими восторгаются,

их же и проклинают. Нарастание не-

гативных черт определило суровый

прогноз в отношении больших горо-

дов в начале ХХ века. Большим горо-

112 Выпуск 5 2014

Рецензии

дам пророчили неминуемую гибель,

участь Содома и Гоморры2, не давали

пропуска в будущее. Утверждали,

что им на смену придут уютные, че-

ловеческие по масштабам малые го-

рода-сады, близкие к природе, удоб-

ные для жизни и труда, не знающие

болезней и бед городов-гигантов.

Этим простодушным мечтаниям не

довелось сбыться. Большие города

посрамили пророков, опрокинули их

мрачные прогнозы. К концу ХХ века

число городов-миллионеров на зем-

ном шаре достигло почти четырехсот

(в начале века их было двенадцать)…

Возглавивший список городов-ги-

гантов Токио вобрал в себя 31 мил-

лион жителей, столько же, сколько

Канада или Алжир. Только тридцать

государств из 193, представленных

в ООН, превосходят японскую сто-

лицу по численности населения».

И далее в пределах одной этой гла-

вы обсуждаются, доказываются, оп-

ровергаются различные мнения по

ключевым вопросам жизни больших

городов: «Фундаментальные свойст-

ва больших городов», «Особенности

российских больших городов», «Ди-

намика роста и развития больших

городов в России: ХХ век и первое

десятилетие ХХI века», «Экономико-

географическое положение больших

городов» и «Распределение больших

городов по территории России» с об-

щим выводом: «целенаправленное

формирование опорного каркаса в

России еще не завершено». Добавлю,

что все сопровождается множеством

прекрасных фотографий и компакт-

ных карт-схем.

2 Это действительно так, и в своих лекциях

я иногда напоминаю начало известного стихо-

творения наблюдательнейшего Рильке: «Гос-

подь! Большие города обречены небесным

карам!».

Столь же основательно и, что

немаловажно, увлекательно написа-

ны и уместно иллюстрированы все

остальные главы книги Г.М. Лаппо:

«Что ни город, то норов», «Созвез-

дия городов. Агломерации — клю-

чевые формы расселения», «Гвардия

модернизации. Наукограды — спут-

ники крупнейших городов», «Малые

города», «Многофункциональные го-

рода», «Возраст городов», «Истори-

ческие города», «Экс-города», «Зачем

были нужны новые города?», «Имена

городов. Топонимические размыш-

ления геоурбаниста» и вошедшие

в третью часть книги «Культура и

города» главы «География городов

и литература», «Романтическая гео-

графия городов. Города в творчестве

К.Г. Паустовского», «Города в жизни

и творчестве Н.В. Гоголя» и «Город на

картине». О главах этой части книги

следует сказать несколько слов от-

дельно.

Города, так же как села и любые

другие локальные территории как

таковые, исследуются отнюдь не од-

ними профессиональными учеными.

В ряде своих работ я показывал, что

искусство не менее, чем наука, в со-

стоянии познавать широту и глуби-

ну материальной и метафизической

реальности способами, пока еще не-

знаемыми наукой. При этом я исхо-

дил из того, что любой акт искусства

есть особый вид познания мира, что

любой творец произведений искус-

ства (сколь бы он ни говорил о «вдох-

новении» и «наитии свыше») есть че-

ловек размышляющий о создаваемом

(этот процесс часто именуют «мука-

ми творчества») и что сделанное им

есть такой же результат осмысления реальности, как доказательство (или

опровержение) какой-либо теоремы

или открытие новой элементарной


В.Н. Лексин

частицы. При этом если наука заня-

та экспериментальными поисками

и обретениями на основе их резуль-

татов закономерного, то искусство,

создавая художественно-образную

картину мира, отвечает науке поис-

ками и обретением типического (от

греческого «топос» — образец, отпе-

чаток, форма), обозначающего отбор и отображение наиболее характер-

ных, существенных признаков жиз-

ненных явлений и предметов. Так

понимаемое типическое менее всего

копия или точный слепок — это всег-

да результат творческого познания

мира с внесением в его картину того,

чего не дает ни один «моментальный

снимок», а именно сути явлений,

скрытой для многих ученых, но от-

крытой разуму и чувству художни-

ка. При этом частное приобретает

черты универсального, и оно живет

в нашем ощущении реальности в

виде слитного образа Дон Кихота и

Гамлета, «Бесплодной земли» Элио-

та и «Чевенгура» Платонова, округа

Йокнапатофа Фолкнера, пассажиров

поезда Москва – Петушки, селинов-

ского «Путешествия на край ночи»,

полотен Левитана и Чернышева,

музыки Свиридова и Гаврилина. Ти-

пическое в искусстве — нелицепри-

ятное свидетельство о реальности,

и поэтому, например, частная, фраг-

ментарная и стратифицированная

жизнь советского общества, дове-

денная до типического образа в ве-

ликой тетралогии Федора Абрамова,

обернулась «отходной молитвой»

безвозвратно сгинувшему «развито-

му социализму».

Я ранее считал, что из моих ученых

коллег полноценное познание про-

странства через объекты культуры и

произведения искусства сознательно

избрал и профессионально осущест-

вляет один лишь Д.Н. Замятин — ис-

следователь, обладающий высоким

талантом и необъятной эрудицией.

И для меня стало своеобразным от-

крытием, когда Г.М. Лаппо включил

в контекст сугубо научного тракта-

та о городах прекрасно зафиксиро-

ванные размышления о «Городах —

творческих лабораториях» (Вей-

мар, Царское село, Таруса, Париж,

Петербург и другие), о «Городах —

литературных героях» (приведены

замечательные примеры, к которым

я добавил бы «Дублинцев» и «Улисс»

Джойса, «Лондон: биография» Пите-

ра Акройда, «Миссис Деллоуэй» Вир-

джинии Вулф, «Подземку» и другие

романы Харуки Мураками и, конеч-

но же, «Альтиста Данилова». «Ап-

текаря», «Камергерский переулок»

и «Происшествие в Никольском»

Владимира Викторовича Орлова),

о «Работе литературы на геоурба-

нистику» и о том, как «Литература

помогает геоурбанистике преодоле-

вать односторонность» (замечу, что

советские так называемые писатели-

деревенщики увидели в больших и

малых городах России многое такое,

что прошло мимо внимания того же

Юрия Трифонова). Думаю, что не

только отечественная геоурбанис-

тика, но и искусствоведение должны

быть особо благодарны Г.М. Лаппо

за тексты глав «Романтическая гео-

графия городов. Города в творчестве

К.Г. Паустовского», «Города в жизни

и творчестве Н.В. Гоголя» и «Город на

картине».

Чудесная (другой эпитет неумес-

тен) книга Г.М. Лаппо «Города Рос-

сии. Взгляд географа» завершается

«Вместо заключения» исповедаль-

ным по тональности очерком «Мои

города» — признанием в причинах

неиссякаемой любви к делу своей

114 Выпуск 5 2014

Рецензии

жизни, сожалением о несделанном

и неудавшемся (по самым стран-

ным поводам) и, главное, перечнем

задуманного, содержание и смысл

которого выходят за пределы толь-

ко авторских намерений. По сути

дела, Г.М. Лаппо наметил программу

деятельности для тех, кто уже рабо-

тает над проблематикой российских

городов и кто был бы способен хоть

в чем-то соответствовать уровню

мэтра геоурбанистики по ощущению

самого духа наших городов и по спо-

собности точной и образной переда-

чи таких ощущений.

Приступая к краткому коммен-

тарию второй монографии — книги

В.Я. Любовного «Города России: аль-

тернативы развития и управления»,

отмечу, что она, как уже указыва-

лось, совершенно другая по срав-

нению с только что рассмотренной

книгой Г.М. Лаппо; это видно уже

при сравнении названий: «взгляд

географа» и «альтернативы развития

и управления». Замечу также, что

зафиксированное в названии книги

слово «управление» В.Я. Любовный

преимущественно употребляет в раз-

мышлениях об административных

механизмах органов федеральной,

субфедеральной и муниципальной

власти. Для характеристики же воз-

действий этих органов на идеологию

и параметры функционирования

городских поселений он совершен-

но обоснованно использует понятие

«регулирование» (это — ключевое

слово всего третьего раздела книги).

Первый раздел книги «Особен-

ности формирования городов Рос-

сии» — одно из самых лаконичных

и в то же время самых исчерпываю-

щих описаний тенденций, политики,

типологии и конечных результатов

создания всех городских поселений

нашей страны со времен Древней

Руси до настоящего времени. Этот

небольшой раздел книги В.Я. Лю-

бовного (около тридцати страниц

в шестисотстраничной книге) ис-

ключительно важен для дальнейшей

характеристики состояния и перс-

пектив существования российских

городов. По сути дела — это лучший

справочник, который без едино-

го лишнего слова не оставивил без

внимания ни один фактор появле-

ния наших городов (замечательный

пример — краткий фрагмент, повес-

твующий о гужевом транспорте и

истории ямских слобод).

Самый обширный раздел работы

В.Я. Любовного — «Города России в

преддверии перехода к перспектив-

ной модели социально-экономичес-

кого и пространственного развития»

требует от читателя сосредоточен-

ности на массе деталей, ни одна из

которых не лишняя, на обилии таких

фактов жизни наших городов, без

знания которых были бы неполны, а

то и бессмысленны их история и сов-

ременность. Автор сделал все воз-

можное, чтобы читатель не «захлеб-

нулся» в том потоке информации (а

это действительно поток, поскольку

в него «нельзя войти дважды»: с каж-

дой страницей очередная информа-

ция не просто дополняет прежнюю,

а дает ей новое освещение). Так,

характеризуя «социально-демогра-

фические и пространственно-градо-

строительные условия в преддверии

перехода к перспективной модели

развития страны», автор начинает

с анализа итогов переписи 2010 г. и

констатации причин сокращения

численности населения страны за пе-

реписной период (с 2002 г.) на 2,3 млн

человек и перемещения России в пе-

речне стран мира по численности на-


В.Н. Лексин

селения с седьмого на восьмое место.

Затем анализируются меры и резуль-

таты борьбы за сокращение смерт-

ности и рост рождаемости, факты ес-

тественного постарения населения и

особенности современной миграци-

онной политики, состояние здоровья

населения и особенно подрастающе-

го поколения (с развернутым изложе-

нием ситуации с суицидами несовер-

шеннолетних в отдельных регионах

страны), проблемы пенсионеров и

инвалидов, причины и последствия

производст венного травматизма (в

том числе на угольных шахтах) и т.

д. И все это затем, чтобы показать

связь негативных демографических

процессов с современной городской

средой и ее застройкой. Вывод: «Про-

блема влияния среды жизнедеятель-

ности на здоровье населения носит не

узкопрофессиональный, а системный

характер и в значительной степени

определяется общими тенденциями

социально-экономического развития

страны, степенью осознания обще-

ством и органами власти всех уров-

ней ключевой роли данной среды

для настоящего и будущего развития

России». И далее начинается рас-

смотрение одного из принципиально

важных концептуальных положений

— о сути и системном влиянии на все

аспекты нашей жизни «среды жизне-

деятельности». В первую очередь —

городской.

Особый вопрос — «перспек-

тивная модель развития страны»

и «альтернативы развития». Здесь

В.Я. Любовному пришлось пройти

между Харибдой представлений о

том «как должно было бы быть» и

Сциллой трезвых оценок настояще-

го, уверенно и безжалостно перехо-

дящего в будущее. Приведу единст-

венный пример: сорокастраничный

фрагмент «Альтернативные подходы

к развитию городов и форм расселе-

ния». Этот текст начинается с более

чем критического анализа сведений

о разработке в правительственных

структурах концепции кардиналь-

ного реформирования сложившейся

системы расселения с предложени-

ями о сокращении городской «про-

винции», формировании нескольких

крупногородских агломераций и т. п.

В.Я. Любовный представил яркий

комментарий по этому поводу, пос-

ледовательно проанализировав ме-

тоды и логику обоснования причин,

обуславливающих переход на модель

«сжатия пространства», «недооцен-

ку многофункциональной роли не-

больших городов», «необходимость

возрождения арктической зоны»,

«плюсы и минусы городских агломе-

раций», соотношение «столичного

региона и всей России» и предложив

к рассмотрению «альтернативные

подходы». Излагать этот текст — зна-

чит сознательно обеднить его содер-

жание. Это нужно медленно читать и

обдумывать.

Такими же по глубине погруже-

ниями в самые животрепещущие

проблемы с представлением читате-

лю убедительных и всегда типичных

примеров являются все без исключе-

ния сюжеты книги «Города России:

альтернативы развития и управле-

ния». Впечатляет один только пере-

чень таких сюжетов, который, судя

по доступной мне литературе, еще

ни разу не был таким всеобъемлю-

щим. Действительно, В.Я. Любовный

самым детальным образом рассмат-

ривает и дает во многом новое пред-

ставление о таких ранее по-отдель-

ности исследованных предметах,

как «Москва и столичный регион в

общероссийском, региональном и

116 Выпуск 5 2014

Рецензии

городском измерении», «Нужны ли

России малые города?», «Проблемы

монопрофильных городов», «Города

в условиях модернизации оборон-

но-промышленного комплекса и ре-

формы вооруженных сил России»,

«Закрытые административно-терри-

ториальные образования (ЗАТО)»,

«Города науки — наукограды», «Ис-

торические города: проблемы сохра-

нения и бережного использования

историко-культурного наследия».

Об этих сюжетах писал и Г.М. Лап-

по в ранее рассмотренной книге, но

писал по-другому и о другом, что со-

вершенно естественно в связи с уже

неоднократно отмеченной многоас-

пектностью российской городской

проблематики. Есть, однако, и круг

вопросов, который во всей полноте

освещен только в книге В.Я. Любов-

ного: это «проблемы регулирования

развития городов», и на этом следует

остановиться отдельно.

Раздел о нормативно-правовых

основаниях и практике управлен-

ческого регулирования различных

сторон городской жизни логично за-

вершает книгу «Города России: аль-

тернативы развития и управления».

В этом разделе систематизированы

и дополнены доказательными автор-

скими рекомендациями новейшие

материалы, объединенные в десять

важнейших групп: 1) научно-ме-

тодические подходы к регулиро-

ванию развития городов и систем

расселения; 2) законодательная база

регулирования развития городов;

3) отечественная практика регулиро-

вания развития городов и направле-

ния использования законодательного

и творческого наследия; 4) влияние

децентрализации управления на

совершенствование федеративных

отношений, развитие регионов и

городов (в том числе такие вопро-

сы, как федерализм и региональная

политика, предлагаемые меры по де-

централизации управления, дееспо-

собность местного самоуправления,

уроки земского самоуправления); 5)

место прогнозирования и прогноз-

но-проектных документов в регули-

ровании развития городов; 6) разра-

ботка градостроительной доктрины;

7) разработка генеральной схемы рас-

селения; 8) вопросы формирования

и регулирования развития крупных

городских агломераций; 9) пути со-

вершенствования сельско-городских

образований во взаимосвязи с раз-

витием локальных агропромышлен-

ных комплексов и 10) направления

совершенствования инструментов

(механизмов) регулирования разви-

тия городов. Думаю, никто не будет

спорить, что В.Я. Любовному удалось

впервые в практике исследований го-

родской проблематики столь энцик-

лопедически и полно представить

весь блок самых актуальных вопро-

сов науки и практики регулирования

развития городов. Обращу внимание

на весьма критическое отношение ав-

тора к происходящему в этой области

и на весьма удачную находку: сопос-

тавление в разделе, названном так

же, как и в книге Г.М. Лаппо, «вместо

заключения», градостроительного

подхода к развитию городов в эпоху

Екатерины II и в наше время — текст

острый, занимательный и более чем

убедительный.

Единственно, чего мне не хватило

в книге В.Я. Любовного, — отдельной

части (главы? подраздела?) об иссле-

довании процессов урбанизации и

жизни городов в нашем относитель-

но недавнем прошлом, незаслуженно

и беспощадно изымаемого из анна-

лов отечественной науки. А исследо-


В.Н. Лексин

вания эти небезынтересны во всех

отношениях — и информационно,

и методологически. Назову в связи с

этим труды таких неординарных в на-

учном мире личностей, как Н.Т. Ага-

фонов и Б.Г. Хорев, М.Н. Межевич и

И.А. Ильин, С.Б. Лавров и Б.С. Жиха-

ревич, О.П. Литовка и Ю.Л. Пивова-

ров, Э.С. Демиденко и А.В. Баранов,

З.А. Янкова и И.Ю. Родзинская,

О.С. Пчелинцев и Г.С. Ронкин — пе-

речень можно продолжить. Неве-

роятно интересно и поучительно

было бы сравнить их методологию

и концепции с новейшими исследо-

ваниями, ведущимися, например, в

московском Институте экономики

города или в петербургском научном

центре, возглавляемом Б.С. Жихаре-

вичем. Но это, вероятно, из тех сооб-

ражений, которые не принято при-

водить в обсуждении публикаций

своих коллег («суди о том, что напи-

сано, а не о том, что не написано»).

Нельзя не сказать о том, что

В.Я. Любовный — автор не только

сугубо научных работ, написанных

в соответствии с требованиями это-

го жанра, но и одной из лучших ав-

тобиографических повестей нашего

времени «Преодоление» (подзаго-

ловок — «субъективные заметки о

себе, родных и друзьях-товарищах»).

Он обладает редким даром гово-

рить и писать невероятно логично и

даже дидактично (может быть, ска-

зывается талант учителя, каковым

В.Я. Любовный и был в начале сво-

ей послеинститутской жизни). Я ре-

комендовал бы поэтому его книгу в

качестве учебника или как минимум

учебного пособия для наших инсти-

тутов и университетов.

Вернусь к тому, с чего начал эти

заметки о двух последних книгах

Г.М. Лаппо и В.Я. Любовного. Мы

все — преимущественно горожане,

в России нас более 70%, а среди тех,

кого статистика относит к сельско-

му населению, миллионы работают в

городах и поселках городского типа,

переезжают туда на зиму и имеют

там родственников. Казалось бы, мы

должны знать о городах практически

все, поскольку они — естественная

среда нашего обитания со своими

особыми законами и правилами об-

щежития и индивидуального бытия,

со своей нескончаемой (переходя-

щей в настоящее) историей и своими

перспективами. Такое знание исклю-

чительно важно, и его не заменяет ни

инстинкт, ни частный опыт удач и

ошибок. Такое знание обрести нелег-

ко уже потому, что каждый город и

каждый поселок городского типа —

уникальный мир, плотно и противо-

речиво сконцентрировавший в гра-

ницах городской черты все проблемы

современной жизни. Не случайно,

исследовать и описывать ситуацию,

например, в экономике в масштабах

всей страны порядково проще, чем

в самом маленьком городе России

(меньше тысячи жителей) — Чекали-

не. Проще потому, что на уровне го-

рода анализировать, например, толь-

ко экономическую составляющую

его жизни можно статистически, но

бессмысленно с позиций здравого

смысла: в каждом городе экономика

и демография, экология и культура,

инфраструктура и расселение и все

остальное — неразделимы.

Книги о городах России

Г.М. Лаппо и В.Я. Любовного на моем

личном примере показали, кто чего

стоит в действительном познании

важнейшей составляющей нашего

бытия. В моей квартире я насчитал

более двухсот книг и несчетное ко-

личество статей об отдельных горо-

118 Выпуск 5 2014

Рецензии

дах России и прочих стран (преиму-

щественно об отечественных и среди

них много — о Москве), а в своем ин-

ститутском кабинете — еще несколь-

ко десятков (включая трехтомник

«Города Подмосковья» и выпуски

некогда издававшейся МГУ роскош-

ной серии «Русский город»). Все это

было прочитано, а множество го-

родов страны — увидено воочию.

Я когда-то «пробил» и редактировал

издаваемые «ленинкой» ежегодные

библиографические справочники о

городах СССР (до тысячи публика-

ций в каждом выпуске!), несколько

раз писал о городах России и счи-

тал себя в этом отчасти сведущим.

И как же я был рад узнать, читая стра-

ницу за страницей книги — сначала

Г.М. Лаппо, затем В.Я. Любовного, —

что мир нашей городской жизни на-

много целостней и одновременно

полнокровней моих скудных пред-

ставлений, и как сильно от состо-

яния этого мира зависит судьба не

только моей страны, но меня самого,

моих детей, внуков и правнуков. И я

уверен, что нечто подобное испытает

каждый читатель книг Г.М. Лаппо и

В.Я. Любовного, о которых я дерзнул

написать эти несколько страниц.


1. Лаппо Г.М. Города России. Взгляд географа. М.: Новый хронограф, 2012.

504 с. 2. Любовный В.Я. Города России: альтернативы развития и управления. М.:

Экон-информ, 2013. 614 с.

PROBLEM ANALYSIS AND PUBLIC ADMINISTRATION PROJECTION 119

PROBLEM ANALYSIS AND

PUBLIC ADMINISTRATION

PROJECTION

THEORYPRACTICE

METHODOLOGY

Scientifi c Journal

Editorial Board

Yakunin V.I. — Doctor of Political

Science

Bagdasaryan V.E. — Doctor of History

Grinberg R.S. — Corresponding

member of RAS

Kravchenko S.A. — Doctor in Philosophy

Lisitsyn-Svetlanov A.G. —

Corresponding member of RAS

Mezhuev B.V. — PhD in Philosophy

Porfi riev B.N. — Corresponding

member of RAS

Sadovnichy V.A. — Academician of RAS

Selvestrov S.N. — Doctor of Economics

Torkunov A.V. — Academician of RAS

Yakobson L.I. — Doctor of Economics

Chief Editor

Makarov V.L. — Academician of RAS

Deputy Chief Editor

Leksin V.N. — Doctor of Economics

TikhomirovYu.A. — Doctor of law

Editors

Makarova L.V. — PhD in Social Science

Ignatenko G.I.

Contents ISSUE 5 (37), Vol. 7, 2014

Issue topic: Candidate pool and human resource management

A.V. Kirillov

Development of corporate training under the modern conditions....................6Th e article is devoted to the issues of the cor-porate training systems’ formation and the organization of the interaction of corporate universities with academic institutions. It is given a brief analysis of the current system of vocational training and the experience of the domestic corporate training systems’ formation. Th e article develops the imple-mentation forms of the corporate training system, the content of educational system, interactive teaching methods of corporate management.Key words: corporate training, educational system, competence, principle, interactive teaching methods, appraisal of training re-sults.

V.N. Vinichenko

High-level candidate pool........................16Th e article deals with the issues of the for-mation, development and use of candidate pool, the operational aspects of the high-level candidate poll in business and pub-lic service as well as modern approaches, forms of creation and use of candidate pool, the rise of the human resources effi cien-cy through the using candidate pool and the main trends. Key words: candidate pool, the issues of for-mation, development and use of candidate pool, operational aspects of high-level can-didate, trends of development.

120 Issue 5, 2014

Zh.Y. Dankova,

Y.N. Malek

Project management

of regional human resources policy........31Th e article analyzes the principles of project management of regional human resources policy within the framework of the deve-lopment and implementation of long-term and medium-term planning horizons’ in-struments. In terms of the analysis of the implementation of accepted procedural and institutional documents regarding hu-man resources policy it is justifi ed expedi-ency of the implementation of the practice of the major human resources policy events’ development in the form of a single linear-logical algorithm — «Strategy – Programs – Projects».Key words: human resources policy, planning horizons, strategic management, goals man-agement, project management, design tech-nologies of regional human resources policy.

O.Y. Myasnikova,

N.Y. Sopilko

Quality management of human resources

in a commercial bank with an extensive

branch network...........................................39Th e authors describe the modern methods of quality management of human resources. Th ey estimate competency of the most popular professions’ employees in a commercial bank with an extensive branch network. Th ey evaluate a diff erentiated approach to the encouragement of employees of diff erent categories on the principle of hierarchy with the implication of complex synchronization wages in order to reduce turnover of labor and to increase the effi ciency of the bank. It is justifi ed that this approach allows not only ensuring the quality of human resources and the speed of adjustment to the internal environment of the bank but also encouraging the personal development of employees, the advance of their interest in the results as well as the facilitation of management and the reduction of the turnover in the branch network. Key words: quality management of human resources, level of professional competence, incentive policies, synchronization wage, branches of commercial banks.

Questions of Methodology

A.S. Ivanov

Tendencies and contradictions of the city’s economic space: methodological aspects of the study.......49Th e methodology of the proposed study is based on the idea of economic space. Th e author considers the trends and contradic-tions of urban development in terms of the ideas of spatial economics, notions of the territorial organization’s post-industrial de-velopment and capital movement in the eco-nomic space. He reveals the possibilities and limitations of urban space in terms of de-industrialization; formulates proposals for the selection of the optimal control actions to the development of city. Key words: city, economic space, manage-ment of urban development, de-industriali-zation, post-industrializm, territorial organi-zation, urbanization, territorial development strategy.

N.G. Yushkova

Conceptual and methodological aspects of the regional systems’ spatial development................................................59On the basis of the study of national policy imperatives’ transformation in the region's development strategy it is justifi ed the re-quirements imposed on the formalization and implementation of regional policy and providing its innovative trend.

Key words: regional planning, spatial development, innovative economy.

Foreign practices

E. Marquart

The role of the Bundesrat as an institutional accounting mechanism of the states’ interests..........70Th e article is devoted to the formation order and functions of the Bundesrat in the legis-lative process of Germany. It is discovered the features of the Bundesrat’s status and its participation in the discussion and adoption of laws of diff erent categories. It is paid par-ticular attention to the role of the Bundesrat in balancing interests of the Federation and the states as well as in defending the interests of the states at the federal level.

PROBLEM ANALYSIS AND PUBLIC ADMINISTRATION PROJECTION 121

Key words: federalism in Germany, federal states, the Bundesrat, legislative process, in-terests of states, federal and regional policy.

B.O. Gomboev,

E.M. Zomonova, A.B. Zandakova

Problems of the water management of cross-border Selenga River Basin.......78Th e article deals with the problems of the state management and protection of Selenga River Basin Selenga, the main tributary of the lake Baikal located in the territory of the Russian Federation and Mongolia. On the ground of the data transfer of pollutants from the Selenga River fl ow and analysis of legal documents it is identifi ed the main problems of cross-border region’s manage-ment.Key words: economy, environmental man-agement, water resources, industrial hubs, the cross-border region.

Scientifi c reports

Y.V. Irkhin

Opportunities and issues of the Moscow public services portal......88Th e article analyzes the increasing role of information technology in the interaction between government and society. It is shown the experience of the Moscow public serv-ices portal’s operation. Th e author discov-ers key achievements and issues of modern information technology in the public and municipal management in terms of the e-government. Key words: information technology, interac-tion between government and society, Mos-cow public portal services, e-government.

M.Y. Shchukina

Social activity is a factor of the Russian ecovillages’ self-organization...................98Using example of the Russian ecovillages it is shown that a necessary condition for the formation and intensifi cation of local com-munities and factor of their successful self-organization is a social activity of the ecovil-lage residents. It is proposed an approach to the consideration of eco-villages as subjects of sustainable rural development in order to implement their civic initiatives in the terri-torial public self-government. Th ere is a need to integrate eco-villages in rural settlements

that has a great political importance for the sustainable rural development, the provision of public territorial control, the preservation of socio-cultural identity and the country's food security. Key words: social activity, self-organization, sustainable rural development, rural settle-ment, ecovillage.

Reviews

V.N. Leksin

The past, present and future of Russia’s cities.................................110

Contents ...................................... ...............119

Requirements for manuscripts.................122

Information about authors........................123

122 Выпуск 5 2014

Требования к рукописям

Авторам, направляющим свои статьи в журнал, рекомендуется придержи-

ваться следующих правил оформления:

Формат рукописи

Рукопись представляется в редакцию в электронном виде в формате Word

для Windows. Шрифт Times New Roman, с размером шрифта не менее № 12.

Межстрочный интервал — полуторный. Объем статьи не должен превышать од-

ного авторского листа (т. е. 40 тыс. знаков, включая пробелы). Объем статей для

рубрики «Научные сообщения» — до 1/3 авторского листа. Ссылки оформляют-

ся в виде суммируемых сносок в конце каждой страницы.

Формат таблиц и рисунков

Таблицы и рисунки встраиваются в текст статьи. При этом таблицы должны

иметь заголовок, размещаемый над табличным полем, а рисунки — подрису-

ночные подписи. При использовании в статье нескольких таблиц или рисунков

их нумерация обязательна.

К статье прилагаются:

1) сведения об авторе — Ф.И.О. (полностью), место работы, должность,

ученая степень и данные для связи: адрес, номер телефона, электронный

адрес;

2) перевод заглавия статьи, фамилии и инициалов автора на английский

язык;

3) краткая аннотация (не более 15 строк) на русском и английском языках;

4) ключевые слова.

Рукописи, не соответствующие указанным требованиям, редакцией не рас-

сматриваются.

Статьи подлежат обязательному рецензированию по параметрам теорети-

ческой и практической значимости и стилистики.

С аспирантов плата за публикацию статей не взимается.

Статьи можно отправлять по электронному адресу: [email protected]

или redaс[email protected].


Сведения об авторах

Арчаков М.К., кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры истории, фи-

лософии и культурологии Благовещенского государственного педагогического универ-

ситета ([email protected]).

Виниченко М.В., доктор исторических наук, академический советник РАРАН, про-

фессор, профессор кафедры управления персоналом, документоведения и архивоведе-

ния РГСУ ([email protected]).

Данкова Ж.Ю., кандидат социологических наук, доцент, профессор кафедры социо-

логии и управления Белгородского ГТУ им. В.Г. Шухова ([email protected]).

Гомбоев Б.О., доктор географических наук, доцент, главный научный сотрудник,

Байкальский институт природопользования СО РАН ([email protected]).

Зандакова А.Б., инженер, Байкальский институт природопользования СО РАН

([email protected]).

Зомонова Э.М., кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Бай-

кальский институт природопользования СО РАН ([email protected]).

Иванов А.С., кандидат экономических наук, ФГАОУ ВПО «Волгоградский государс-

твенный университет», доцент кафедры менеджмента ([email protected]).

Ирхин Ю.В., доктор философских наук, профессор Российской академии народного

хозяйства и государственного управления при Президенте РФ, профессор РГГУ, акаде-

мик АГН ([email protected]).

Кириллов А.В., доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой уп-

равления персоналом, документоведения и архивоведения РГСУ, член правления нацио-

нального союза «Управление персоналом» ([email protected]).

Лексин В.Н., доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник

Института системного анализа РАН ([email protected]).

Малека Ю.Н., доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры государст-

венного и муниципального управления АГЗ МЧС России ([email protected]).

Маркварт Э., кандидат юридических наук, доктор экономических наук, заведующий

кафедрой государственного и муниципального управления Пермского института муни-

ципального управления, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправ-

ления ([email protected]).

Мясникова О.Ю., аспирант кафедры инженерного бизнеса и управления предпри-

ятием инженерного факультета РУДН ([email protected]).

Сопилко Н.Ю., кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры инженерно-

го бизнеса и управления предприятием инженерного факультета РУДН (sheremett73@

gmail.com).

Щукина М.Ю., аспирантка кафедры социологии управления, факультета государс-

твенного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

([email protected]).

Юшкова Н.Г., кандидат архитектуры, доцент, Волгоградский государственный ар-

хитектурно-строительный университет Институт архитектуры и градостроительного

развития, кафедра экономической теории, истории и права ([email protected]).

Подписаться на журнал «Проблемный анализ и государственно-управленческое проекти-рование» можно в любом почтовом отделении по каталогу «Роспечать». Индекс — 80 247.Кроме того, Вы можете подписаться на журнал в редакции.Для юридических лиц: направьте по факсу (495) 981-5703 или e-mail: [email protected] заявку на подписку, указав реквизиты Вашей организации и адрес доставки (с указанием почто-вого индекса). Мы направим Вам счет на оплату подписки.Для физических лиц: заполнив прилагаемый ниже купон, перечислите деньги на наш расчетный счет через Сбербанк. Затем отправьте копию квитанции об оплате по адресу: НП «ЦУП» (в бухгалтерию/подписка журнала), Россия, 107078, г. Москва, ул. Каланчев-ская, д. 15, под. 1, эт. 5. После оплаты Вы получите 6 номеров при годовой подписке или 3 номера — при полуго-довой. Стоимость подписки на полгода — 1200 руб., на год — 2400 руб.Более полную информацию о том, как приобрести журнал, можно получить в редакции. Тел./факс: (495) 981-5703, 981-5704.

КАК ПОДПИСАТЬСЯ НА ЖУРНАЛ

20

2015 г.

20

2015 г.

Documents

ПРОБЛЕМНЫЙ Содержание № 5 (37), том 7, 2014 АНАЛИЗ · ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ