МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

В. М. Шаповал

КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО

ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Підручник

Затверджено Міністерством освіти і науки України

Київ Юрінком Інтер

2006

ББК 67.300я73 Ш24

Затверджено Міністерством освіти і науки України (лист М 1.4/ 18-Г-ЗО від 4 липня 2006 р.)

Рекомендовано Вченою радою Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка

(ухвала від 27 квітня 2005 р.) Видано за рахунок державних коштів.

Продаж заборонено

Рецензенти: О. Ф. Фрицький - доктор юридичних наук, професор; М. П. Орзіх - доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри конституційного права Одеської національної юридичної академії; С. JI. Лисенков - кандидат юридичних наук, доцент, перший проректор, завідувач кафедри теорії та історії держави і права Академії адвокатури України

Шаповал В. М. Ш24 Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - К.:

Юрінком Інтер, 2006. - 496 с. - Бібліогр.: с. 361-363. ISBN 966-667-213-8 У підручнику запропоновано аналіз основ теорії та практики

світового конституціоналізму. Визначено характеристики кон-ституційного права, засади теорії конституції як основного закону держави, конституційні статуси людини і громадянина, місце і роль парламенту, глави держави, уряду та вищих судів у державному механізмі, а також розглянуто інші питання, віднесені до предмета конституційного регулювання практично в усіх країнах. Це нова робота автора. З підручником, який був виданий у 90-х роках минулого століття і кілька разів перевиданий, його споріднює передусім авторство і назва.

Призначений для студентів, аспірантів, викладачів і науковців юридичних вищих навчальних закладів.

ББК 67.300я73

ISBN 966-667-213-8© Шаповал В. М., 2006 © Юрінком Інтер, 2006

Зміст

Передмова ...................................................................................... 5Розділ І. Загальна характеристика

конституційного права .............................................................. 7§ 1. Галузь конституційного права .......................................... 7§ 2. Суб’єкти конституційного права. Відповідальність

за нормами конституційного права .................................. 13§ 3. Головні джерела конституційного права ......................... 18§ 4. Інші джерела конституційного права ............................... 25§ 5. Конституційне право як наука ......................................... 33

Розділ II. Основи теорії конституції ............................................ 38§ 1. Сутність конституції як основного закону держави .... 38§ 2. Історичні характеристики конституції

та її регулятивна роль ...................................................... 47§ 3. Ревізія конституції ........................................................... 52§ 4. Система (структура) конституції. Конституція

і мусульманське право .................................................... 60Розділ III. Конституційне право і суспільство ............................. 67

§ 1. Соціальна держава .......................................................... 67§ 2. Політичні партії ............................................................... 73§ 3. Релігія і церква ................................................................. 85

Розділ IV. Держава як категорія конституційного права ........................................................................................ 92

§ 1. Державний суверенітет і розподіл влад .......................... 92§ 2. Державні символи і державна мова................................. 100§ 3. Форма державного правління

в конституційному праві ................................................ 106§ 4. Форма державного устрою в конституційному

праві ................................................................................ 116§ 5. Адміністративно-територіальний устрій.

Територіальна автономія ................................................. 127Розділ V. Конституційні форми безпосередьої демократії ............................................................................ 139

§ 1. Принцип народного суверенітету. Співвідношення безпосередньої і представницької демократії ................ 139

§ 2. Вибори ............................................................................. 146§ 3. Референдум .................................................................... 155

4 Зміст

§ 4. Народна ініціатива .......................................................... 166Розділ VI. Конституційні статуси людини

і громадянина .......................................................................173 § 1. Засади конституційних статусів людини

і громадянина ...............................................................173 § 2. Інститут громадянства. Іноземець як суб’єкт

конституційного права ..................................................183 § 3. Конституційні права, свободи і обов’язки. Виборче

право як суб’єктивне право індивіда (громадянина) ... 197Розділ VII. Парламент (законодавча влада)..............................214

§ 1. Поняття парламенту як представницького і законодавчого органу. Побудова парламенту .............214

§ 2. Формування парламенту ...............................................225 § 3. Розпуск парламенту .....................................................234 § 4. Структура і організація парламенту ............................240 § 5. Основи статусу члена парламенту ................................251 § 6. Законодавчий процес. Парламент і бюджет ................260 § 7. Парламентський контроль щодо виконавчої влади ... 2 73

Розділ VIII. Глава держави і уряд (виконавча влада).................................................................284 § 1. Поняття виконавчої влади. Глава держави

і уряд як державні інститути .......................................284 § 2. Порядок і умови заміщення посади (поста)

президента ....................................................................296 § 3. Формування уряду .......................................................303 § 4. Організація виконавчої влади за різних форм

державного правління ...................................................308 § 5. Імпічмент ......................................................................318 § 6. Політична відповідальність уряду ................................325 § 7. Нормотворчість глави держави і уряду ........................331

Розділ IX. Суд як орган конституційного контролю.... 338 § 1. Сутність конституційного контролю ...........................338 § 2. Порядок формування органів конституційного

контролю .......................................................................346 § 3. Повноваження органів конституційного контролю ... 352

Додатки ...................................................................................... 360 Рекомендована література .......................................................... 488Інтернет-ресурси ........................................................................ 490 Іменний покажчик ....................................................................... 491Предметний покажчик ................................................................ 492

Передмова

Навчальна дисципліна конституційного права зару-біжних країн на вітчизняному терені має традицію: у XIX ст. університетськими статутами певний час перед-бачалися дві обов’язкові дисципліни для студентів-юристів - державне право Російської імперії і державне право іноземних країн.

Ідеологічно зумовленим був поділ двох навчальних дисциплін - державного права СРСР і державного права буржуазних країн (згодом - державного права бур-жуазних країн і країн, що розвиваються), - здійснений у радянський період. Друга з названих дисциплін стосовно першої відігравала роль пропагандистської антитези і не мала реального значення.

Існування двох відповідних навчальних дисциплін у наші дні є необхідним з урахуванням хоча б того, що вітчизняна наука конституційного права знаходиться на стадії по суті первинного накопичення знань. Поглиб-лення цих знань можливе не шляхом вигадування, а лише на ґрунті аналізу теорії і практики світового кон-ституціоналізму. У зв’язку з цим у підручнику запро-поновано аналіз основ такої теорії і практики.

Навчальна дисципліна конституційного права зару-біжних країн має передусім фаховий характер. Підго-товка за цією дисципліною повинна забезпечувати сту-дентам належний рівень професійних знань. У процесі такої підготовки аналізуються питання теорії права і зачіпається проблематика, віднесена до інших, ніж кон-ституційне право, публічно-правових галузей. До того ж навчальний курс з конституційного права зарубіжних країн слугує досягненню універсальних цілей вищої освіти, розширенню світоглядних уявлень студентів.

6 Передмова

Важливим є і те, що підготовка за відповідною навчальноюдисципліною і, зокрема, запропонований у підручнику аналіз основ теорії і практики світового конституціоналізму покликанідати знання, які можуть бути реалізовані у практиці державо-творення в нашій країні.

Даний підручник є новою роботою автора. З підручником,який був виданий в 90-х роках минулого століття і кілька разів перевиданий1, його споріднює передусім авторство і назва. Навідміну від попередньої книги автор вважає запропоноване на-вчальне видання підручником нового покоління.

У додатку пропонується авторський переклад конституцій Італії, Росії, США і Франції (тексти за станом на 1 липня 2006року). Державний лад відповідних країн засвідчує вибір різнихформ державного правління: президентську республіку (СШ А),парламентську республіку (Італія) і змішану республіканську форму правління (Франція). В названих країнах також запрова-джено різні форми державного устрою - унітарну (Італія і Фран-ція) та федеративну (Росія і США). При цьому державний устрійІталії передбачає існування територіальної автономії. Важливимє і те, що запропоновані основні закони втілюють різні історичніхарактеристики конституції.

1 Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - К: АртЕк, Вища школа, 1997. - 264 с.

РОЗД

ІЛ I Загальна характеристика

конституційного права

§ 1. Галузь конституційного права та її система

Термін «конституційне право» має три значення. По-перше, КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО - це галузь права, фрагмент конкретної системи національного (внут-рідержавного) права. По-друге, цей термін позначає галузеву юридичну науку, котра має як національний, так і світовий вимір. По-третє, зміст галузі і здобутки відповідної науки покладено в основу навчальної дис-ципліни, також визначеної як конституційне право.

Вихідне значення має поняття конституційного права як галузі права. В різних країнах прийнято різні назви галузі - конституційне право або державне право.

Історично відмінності між цими назвами зумовлені різними підходами у політико-правовій теорії, сформульованими у XVII-XIX століттях. Такі підходи відображали, зокрема, стан конкретних соціумів, ступінь їх поступу за нових історичних часів. В одних випадках набули широкого визнання ідеї конституціоналізму як відповідно обмеженого державного правління (Великобританія), народного суверенітету і установчої влади (США, Франція), в інших - абсолютизувалися певні риси держави, успадковані від феодальної формації (Німеччина).

Сьогодні вказані відмінності здебільшого притаманні різним національним традиціям щодо юридичної термінології. І хоча визначення галузі як конститу-ційного права є більш поширеним, у першу чергу в німецькомовних країнах вона характеризується як дер-жавне право.

8 Розділ I

У вітчизняній юридичній науці прийняте розмежування га-лузей за предметом правового регулювання, тобто за колом сус-пільних відносин, що ними врегульовані. Саме за таким кри-терієм доцільно кваліфікувати й конституційне право.

Ще за радянських часів предметом відповідної галузі (держав-ного права СРСР) визнавались відносини, які виникали у зв’язку з організацією і здійсненням державної влади. Але таке або подібне визначення не дає уявлення про обсяг та зміст галузево-го регулювання за умов конкретної країни і не відокремлює кон-ституційно-правові (державно-правові) відносини від інших пра-вовідносин публічного характеру, зокрема адміністративних.

Для характеристики конституційно-правового (державно-пра-вового) регулювання ключове значення має категорія політики як сфери самого існування державної влади у суспільстві. Категорія політики у першу чергу співвіднесена з вищими органами держави. Статус цих органів встановлений у конституції, у зв’яз-ку з чим правовідносинам за їх участю надається політична якість.

Вищі органи держави наділені найбільш значущими повно-важеннями і реалізують загальні державні функції, частина з яких безпосередньо сполучена з категорією політики (законо-творення і державне управління). Вони можуть приймати (ви-давати) універсальні акти, що діють у межах усієї території дер-жави. Ці акти об’єктивно набувають певного політичного сенсу, а частина з них має пряме політичне призначення.

Важливим є і те, що всі публічно-правові галузі регулюють відносини державного владарювання, тобто відносини, пов’язані з організацією і здійсненням влади у державі (у тому числі місцевого самоврядування). Однак предметом конституційного права є лише частина цих відносин, а саме ті з них, насамперед за участю вищих органів держави, що реально мають політичний характер. Тим самим конституційне право як галузь - це сукупність юридичних норм, які регулюють державно- політичні відносини владарювання.

За змістом так званих соціальних конституцій, про які далі, до державно-політичних відносин владарювання належить і частина тих суспільних відносин, які виникають у взаємодії між соціумом та державою як його складовою і відображають сутність категорії політики. Такі відносини демонструють політичний за смислом вплив держави на функціонування певних сегментів економічної і політичної організації суспільства.

Загальна характеристика конституційного права 9

Потреба у врегулюванні відносин, безпосередньо пов’язаних з організацією і здійсненням державної влади, з’явилася з ви-никненням самої держави. У рабовласницькому суспільстві відносини державного владарювання регулювалися здебільшого на основі звичаїв. Питання владарювання регламентувалися й писаними актами правителів та деяких інших державних інсти-туцій. Історики права нерідко позначають такі акти терміном «закон», що відображає верховний характер влади того, хто ці акти приймав (видавав), та їх загальнообов’язковість.

За часів феодалізму вирішального значення набули різного роду договірні форми правового регулювання відносин держав-ного владарювання, хоча нерідко таке регулювання здійснюва-лось на основі звичаїв. Європейській історії XI-XIV століть відомо багато договорів (хартій) між різними верствами і гру-пами феодалів, які фактично підсумовували наслідки політичної боротьби і коригували державний лад. Найбільш відомими з них є Велика хартія вольностей 1215 р. (Англія) і Золота булла 1222 р. (Угорщина).

З часом регулювання державно-політичних відносин влада-рювання почали визначати як державно-правове і воно поступово набуло сучасних форм. Вирішальну роль у становленні галузі конституційного права відіграв феномен конституції як основного закону держави.

Аналіз суспільних відносин, які становлять предмет консти-туційного права, доводить, що цій галузі належить центральне місце в системі національного права. Підтверджує такий вис-новок природа конституції (основного закону) як головного джерела конституційного права, її значущість для інших галузей, у першу чергу публічно-правових.

На основі норм конституційного права легітимуються дер-жавний механізм у цілому та його ключові ланки, створюються юридичні підстави для їх функціонування. Норми, віднесені до цієї галузі, визначають процедури законотворчості і загалом пра- вотворчості, ієрархію нормативно-правових актів незалежно від галузевої віднесеності. Тим самим конституційне право набуває своєрідного установчого значення.

Центральне місце конституційного права в системі націо-нального права зумовлене і його взаємозв’язками з системою міжнародного публічного права. В нормах конституційного права знаходять своє відображення положення про суверенітет дер

1 0 Розділ I

жави, державну територію, громадянство, права і свободи інди-віда, які мають важливе міжнародно-правове значення.

Конституційне право закріплює основи організації механізму здійснення зовнішньої політики, визначає форми реалізації відповідної функції. В самій конституції узагальнено принципи зовнішньополітичної діяльності держави, вказано на їх узгодженість із загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

Предмет галузі конституційного права відображений в її си-стемі. Системний аналіз права і його окремих галузей характе-ризував здобутки, зокрема, радянської юридичної науки. Попри умовність або навіть абстрактність деяких з відповідних конст-рукцій, сприйнятих і сьогодні, системний аналіз галузі конститу-ційного права об’єктивно зберігає значення. Він може сприяти науковим пошукам, призначенням яких є удосконалення змісту конституційно-правового регулювання. При цьому у різних країнах обсяг і зміст конституційно-правового регулювання може помітно різнитися, що знаходить відображення у системі конкретної галузі права.

Важливим елементом системи галузі конституційного права визнано інститути. Поняття конституційно-правового (галузевого) інституту передбачає існування сукупності юридичних норм, що регулюють коло однорідних та взаємопов’язаних суспільних відносин і є змістовою єдністю. Ці відносини і норми утворюють тією чи іншою мірою виокремлені й сталі групи. З позиції сис-темного аналізу можна виділити три види інститутів: загальні; головні, котрі, як правило, входять до складу загальних; почат-кові (первинні), які звичайно складаються з кількох норм.

Загальні конституційно-правові інститути є комплексними нормативними утвореннями. Загальний характер цих інститутів також зумовлений їх універсальністю: відповідні нормативні утворення можна кваліфікувати за змістом галузі конституцій-ного права практично в будь-якій країні.

До загальних віднесений інститут основ функціонування державного механізму, складовими якого є головні інститути кожного з вищих органів держави, місцевого управління (місце-вого самоврядування) та деякі інші, залежно від конкретного змісту галузі. До складу загального інституту основ функціону-вання державного механізму звичайно входять і норми (норми- принципи) основного закону, якими визначено такі засади дер-жавного владарювання, як народний суверенітет і розподіл влад.

Загальна характеристика конституційного права 1 1

До загальних також належить інститут територіальної орга-нізації держави, що включає головні інститути державної території, форми державного устрою і адміністративно-територіального поділу (устрою). Загальним є інститут основ правового статусу індивіда, з яким співвіднесені головні інститути громадянства та конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Роль головних інститутів щодо загальних і галузі конститу-ційного права в цілому зумовлена особливостями теорії і прак-тики конституціоналізму за умов різних країн. При цьому головні інститути не обов’язково є складовими загальних. Такий характер мають, зокрема, деякі головні інститути, пов’язані з відносинами, які виникають у взаємодії між соціумом і державою як його складовою. До того ж місце кожного інституту серед інших визначається не кількістю об’єднаних у ньому норм, а значущістю об’єкта відповідного регулювання.

За будь-яких умов визначення загальних та головних інститутів не можна пов’язувати виключно з певним елементом (елементами) структури основного закону, адже норми, що їх складають, можуть розміщуватися в різних розділах (частинах, главах) конституції, а також у різних законах чи інших джерелах галузі.

Систематизація конституційного права за інститутами і кла-сифікація самих інститутів покладена в основу ще одного уза-гальненого визначення цієї галузі. Конституційне право - це сукупність норм, що містяться в конституції (основному законі) та інших джерелах, які регулюють окремі сторони суспільного буття (певні сегменти політичної та економічної організації суспільства) у зв’язку з державним владарюванням; встановлюють основи функціонування державного механізму, у тому числі порядок формування, організації та діяльності його ключових ланок (вищих органів держави); визначають територіальну організацію держави і відповідно влади; фіксують основи правового статусу індивіда, його взаємовідносин з державою.

Таке визначення конституційного права значною мірою збігається з визначенням конституції як основного закону держа-ви. І хоча воно не вказує на предмет регулювання, за його змістом окреслюється система галузі і позначаються її загальні інститути.

Суттєвим елементом системи галузі конституційного права є норми. Конституційно-правова норма - це адресований учасникам державно-політичних відносин владарювання припис

1 2 Розділ I

звичайно установчого або власне регулюючого характеру, який встановлюється шляхом безпосереднього волевиявлення народу (конституційний і законодавчий референдуми) або у більшості випадків - уповноваженими державними органами.

За регулятивними властивостями конституційно-правові норми можна класифікувати на установчі, власне регулюючі та заборонні. Переважна більшість з них належить до установчих і власне регулюючих, що відображає особливості метода галузе-вого регулювання.

Установчі норми не є правилами поведінки: вони звичайно фіксують (встановлюють) суб’єкти конституційного права, на-самперед вищі органи держави. Як приклад можна навести ст. 55 Конституції Італії: «Парламент складається з Палати депутатів і Сенату Республіки».

Власне регулюючі норми безпосередньо спрямовані на рег-ламентацію державно-політичних відносин владарювання. За їх змістом учасники цих відносин набувають повноваження або права і обов’язки. На основі таких норм визначається, зокрема, конституційно-правовий статус різних державних органів. Влас-не регулюючі норми становлять основу змісту положень будь- якої конституції, присвячених правам і свободам індивіда.

Дія заборонних норм пов’язана з встановленням саме юри-дичних заборон. «Будь-який імперативний мандат (члена пар-ламенту. - Лет.) недійсний» - передбачено ст. 27 Конституцією Франції. Заборонні норми загалом не характерні для конститу-ційно-правового регулювання.

Регулятивні властивості конституційно-правових норм взає-мопов’язані з особливостями їх внутрішньої структури. У бага-тьох з них відсутній такий елемент структури, як гіпотеза, у пе-реважній більшості - санкція.

За природою здійснюваного регулювання конституційно-пра-вові норми поділяються на матеріальні і процесуальні. І хоча відповідна галузь є за загальним смислом «матеріальною», процесуальні норми включені до конституцій, законів та інших її джерел. Наприклад, процесуальними конституційними нормами регламентовані питання внесення змін до основного закону, формування уряду, законодавчої процедури тощо. Процесуальні норми становлять головний зміст такого джерела, як парламентський регламент.

Виходячи з наявності процесуальних конституційно-правових норм деякі автори пропонують визнати підгалузь або навіть га-лузь - конституційне процесуальне право. Іноді про конститу

Загальна характеристика конституційного права 1 3

ційне процесуальне право йдеться виключно у зв’язку з консти-туційною юрисдикцією (судовим конституційним контролем).

Норми конституційного права регулюють державно-по- літичні відносини владарювання у різні способи. У прямий спосіб встановлюються принципи побудови державного меха-нізму, порядок формування і функціонування його ключових ланок, а також визначається територіальна організація держави, у непрямий - фіксуються основи взаємовідносин держави та індивіда.

Регламентуючи сферу прав і свобод людини і громадянина, норми конституційного права не тільки встановлюють зміст і спрямованість діяльності держави в цій сфері, а й визначають межі такої діяльності. Тим самим, закріплюючи права і свободи, норми конституційного права фіксують межі державного владарювання. Така фіксація і означає регулювання державно- політичних відносин владарювання у непрямий спосіб.

§ 2. Суб’єкти конституційного права. Відповідальність за нормами конституційного права

Врегульовані нормами конституційного права державно-по- літичні відносини владарювання набувають характеру консти-туційно-правових відносин, або конституційних правовідносин. Учасниками (сторонами) цих правовідносин виступають суб'єкти конституційного права.

Однією з особливостей галузі конституційного права є право- суб’єктність держави в цілому. Держава виступає учасником кон- ституційно-правових відносин, пов’язаних з громадянством, які, по суті, відображають її суверенітет. Це стосується і участі держави в конституційно-правових відносинах у сфері судочинства, насамперед кримінального.

Державні органи і посадові особи, здійснюючи свої повнова-ження, виступають у таких правовідносинах не як самостійні учасники, а як представники держави. Визнання держави учасником конституційно-правових відносин означає, що вона приймає на себе юридичну відповідальність за рішення органів і посадових осіб, які її представляють. Суб’єктами конституційного права насамперед є державні органи

і посадові особи. До державних органів у даному випадку

1 4 Розділ I

віднесені й місцеві органи, що по суті здійснюють державне уп-равління (органи місцевого самоврядування), хоча останні іноді формально не належать до державного механізму.

Серед державних органів треба виділити вищі органи дер-жави. При цьому конституційну правосуб’єктність мають не лише вищі органи держави, а й їх структурні елементи. Це пала-ти парламентів, комітети і комісії палат (парламентів) тощо. Вони діють у межах компетенції відповідних державних органів, але здійснюють звичайно визначені окремо власні повноваження. У такий же спосіб визначаються і характеризуються повно-важення посадових осіб державних органів.

Проте посадові особи можуть мати статус, безпосередньо не пов’язаний зі статусом державного органу. На відміну від адмі-ністративного права, де посадова особа практично завжди є ча-стиною структури конкретного державного органу, в конститу-ційному праві поняття посадової особи має ширше значення.

Так, посадовою особою безвідносно до парламенту або іншо-го державного органу визначений омбудсман. Посадовими осо-бами є судді судів загальної юрисдикції, але вони є посадовими особами держави, а не відповідних судів (в України згідно з чинним законодавством - посадовими особами судової влади). У теорії і практиці конституціоналізму як найвищу посадову особу держави визнають її президента.

Особливу природу має правосуб’єктність депутатів (членів парламенту). Конституційною правосуб’єктністю наділяються також групи депутатів. Наприклад, визначені за кількістю групи депутатів мають право утворювати парламентську фракцію і звертатися з інтерпеляцією (запитом) до уряду. В ряді країн передбачено лише групову депутатську законодавчу ініціативу у парламенті.

Однак вихідне значення має те, що депутати не є посадовими особами парламенту, і зв’язки між ними та парламентом принципово відмінні від зв’язків між іншими державними орга-нами та їх посадовими особами.

Посадова особа будь-якого державного органу не має власних повноважень, які існували б поза компетенцією відповідного органу. Більше того, повноваження посадової особи нерідко юридично не виокремлені поміж повноваженнями органу, і по-садова особа виглядає його фактичним представником. Зв’язки між депутатом і парламентом багато в чому є протилежними.

Загальна характеристика конституційного права 1 5

Це зумовлено загальним смислом представницького мандата, який належить окремому депутату, а не парламенту в цілому.

Парламент визнається представницьким органом не тільки через виборність, а й через колегіальність. Його представницький характер відбиває не суму мандатів депутатів, а природу депутатського мандата у колегіальному вимірі. Тому немає ман-дата парламенту, а є представницький характер цього органу, якого він набуває завдяки наявності мандатів депутатів.

Повноваження депутатів не складають сумарно повноваження парламенту, і усі вони певною мірою розмежовані. Повнова-ження парламенту можуть бути здійснені тільки за наявності кворуму і шляхом відповідної колегіальної (колективної) депу-татської діяльності, хоча їх здійснення видається «автономним» стосовно діяльності кожного депутата.

Повноваження депутатів у парламенті та його органах можуть здійснюватися не лише колективно, а й індивідуально. Серед тих повноважень, що можуть бути здійснені індивідуально, треба виділити право законодавчої ініціативи у парламенті. Ще більш «розведені» повноваження парламенту і повноваження депутатів у тих випадках, коли йдеться про повноваження депутатів, здійснювані поза парламентом. Найширше такі повноваження депутатів встановлені у законодавстві пострадянських країн.

Суб’єктами конституційного права за умов федеративної дер-жави можуть виступати як члени (суб’єкти) федерації, так і їх органи. Конституційна правосуб’єктність певною мірою харак-теризує статус органів, що функціонують на рівні територіальних автономій і навіть «звичайних» адміністративно-територіальних одиниць. Але за обсягом і змістом повноважень ці органи не можна порівнювати з вищими органами держави, які покликані реалізовувати функції політичного характеру.

Особливістю правосуб’єктності усіх державних органів і по-садових осіб є наявність у них повноважень, реалізація яких об'єктивно має за наслідок здійснення державної влади. Індивіди (громадяни) також беруть участь у здійсненні державної влади, але тільки шляхом голосування на виборах і референдумі.

Конституційна правосуб’єктність індивідів може бути, по суті, загальною і спеціальною. Загальною є правосуб’єктність людей, громадян та іноземців, хоча між зазначеними категоріями існу-ють відмінності щодо змісту і обсягу конституційно-правового

16 Розділ I

статусу. Зміст правосуб’єктності людини є вихідним, а обсяг правосуб’єктності громадянина - ширшим, ніж у індивідів, віднесених до інших категорій. Відмінним може бути і консти- туційно-правовий статус самих громадян залежно від способу набуття громадянства.

Спеціальною є правосуб’єктність виборців, внаслідок реалі-зації активного виборчого права яких формуються деякі з клю-чових ланок державного механізму. В ряді країн визначена за кількістю група виборців виступає у ролі окремого суб’єкта кон-ституційного права за змістом інституту народної ініціативи. Спеціальна правосуб’єктність характеризує також статус кан-дидатів на різних виборах у зв’язку з пасивним виборчим правом, яке їм належить.

Суб’єктами конституційного права виступають політичні партіїй інші об’єднання громадян, функціонування яких зумовлює необхідність конституційно-правової регламентації. Така регламентація є відносно новим явищем, пов’язаним із сучас-ними тенденціями у розвитку конституційного регулювання. У ряді країн відбулася інституціоналізація політичних партій, тоб-то створено конституційно-правову основу їх взаємозв’язків з державою та участі у формуванні і діяльності ключових ланок державного механізму.

Діяння суб’єктів конституційного права можуть спричинити їх конституційно-правову відповідальність і відповідальність, передбачену нормами конституції. Наявність двох відмінних явищ, позначених терміном «відповідальність», є важливою характеристикою конституційного права.

Ще в радянській літературі розрізняли два аспекти юридичної відповідальності: позитивний і негативний (ретроспективний). Позитивну відповідальність ототожнювали з належним виконан-ням вимог, зафіксованих у правових актах, з відповідальною поведінкою суб’єктів щодо додержання цих вимог. Негативна відповідальність визначалась у зв’язку з вчиненням суб’єктом правопорушення. Таке правопорушення звичайно передує негативним для суб’єкта наслідкам (санкції) за його вчинення, у зв’язку з чим негативна відповідальність трактувалася і як ретроспективна.

Між конституційно-правовою відповідальністю і відпові-дальністю, передбаченою нормами конституції, існує зв’язок, подібний до зв’язку між негативною і позитивною відповідаль-ністю.

Загальна характеристика конституційного права 1 7

Конституційно-правова відповідальність - це окремий вид юридичної відповідальності, підставою настання якої є вчинення суб’єктом конституційного права правопорушення, визначеного нормами відповідної галузі. Конституційно-правова відпо-відальність настає в разі порушення вимог, встановлених у кон-ституції або в інших джерелах галузі. Відповідальними є всі суб’єкти конституційного права, за винятком держави в цілому, що зумовлено її суверенітетом. З об’єктивних причин характер винятку має конституційно-правова відповідальність вищих органів держави.

Підставою настання конституційно-правової відповідальності є насамперед вчинення конституційного делікта, тобто правопорушення, передбаченого нормами конституційного пра-ва. Водночас нормами цієї галузі встановлено санкцію за таке правопорушення. Зокрема, конституційними деліктами держав-них органів або посадових осіб треба вважати їх дії поза межами відповідно визначених повноважень.

Підставою конституційно-правової відповідальності може бути і вчинення правопорушення, кореспондованого іншому виду юридичної відповідальності (насамперед кримінальній). Так, за загальним правилом підставою дострокового припинення повноважень президента у порядку імпічменту або за іншими подібними процедурами є вчинення злочину.

Конституційно-правовій відповідальності притаманні спе-цифічні санкції, які звичайно тягнуть обмеження у статусі суб’єкта конституційного права або, по суті, позбавлення цього статусу. Наприклад, дострокове припинення повноважень дер-жавного органу або посадової особи, припинення повноважень депутата за рішенням парламенту та інші санкції щодо депутата, передбачені парламентським регламентом, позбавлення дер-жавних нагород тощо. Конституційно-правовою санкцією може бути скасування акта державного органу або посадової особи іншим органом чи посадовою особою.

Поняття конституційно-правової відповідальності частково збігається з поняттям відповідальності, передбаченої нормами конституції. Поза таким збігом відповідальність, що передбачена конституційними нормами, зовні подібна згадуваній позитивній відповідальності. Відповідальність, що передбачена нормами конституції, може бути як юридичною (конституційно- правова відповідальність за порушення основного закону), так

1 8 Розділ I

і політичною. Така відповідальність може наставати і за умов, коли відсутнє правопорушення.

Прикладом є політична (колективна та індивідуальна) відпо-відальність уряду перед парламентом, яка нерідко характери-зується як парламентська відповідальність уряду. Іноді в кон-ституціях йдеться про політичну відповідальність уряду в цілому або його окремих членів перед президентом (зокрема, це стосується більшості пострадянських країн із змішаною респуб-ліканською формою державного правління).

Політична відповідальність уряду має також певні ознаки негативної (ретроспективної) відповідальності. По-перше, вона нерідко настає у зв’язку з діяннями уряду, що були вчинені по-передньо. По-друге, ці діяння розцінюються уповноваженим суб’єктом (парламентом або президентом), і наслідком такої оцінки може бути фактично примусова відставка уряду або його окремого члена.

Тому за потенційними наслідками політична відповідальність уряду практично не відрізняється від конституційно- правової відповідальності. Це не тільки відображає її феноменальність, а й демонструє політичний характер конституції і галузі конституційного права загалом.

§ 3. Головні джерела конституційного права

Характеристики галузі також знаходять прояв у джерелах (формах) конституційного права. Найголовнішим її джерелом об’єктивно є конституція як основний закон держави. Саме з прийняття конституції історично почалося становлення галузі конституційного права майже в усіх країнах.

Проте конституційно-правове регулювання значною мірою забезпечується законами, форми яких нерідко є різними. Звідси конституційне право можна назвати «правом законів». Норма-тивно-правові акти відповідного змісту, що офіційно визначені законами, треба вважати головними джерелами галузі консти-туційного права.

Джерелом конституційного права в ряді країн є конституційні закони. Термін «конституційний закон (акт)» широко і по-різному вживаний в юридичній науці. Ще у XIX ст. його ви-користовували як синонім термінів «конституція» і «основний

Загальна характеристика конституційного права 1 9

закон». У більшості випадків конституційними законами виз-начають різні акти, за предметом регулювання звичайно пов’я-зані з конституцією.

Водночас відповідний термін нерідко слугує офіційною на-звою (титулом) нормативно-правових актів. Конституційним законом іноді називають саму конституцію, хоча і тимчасову. Назву конституційних законів мають усі або більша частина складових несистематизованих конституцій Австрії та Канади. В усіх згадуваних випадках конституційні закони наділені яко-стями основних законів держави і мають найвищу силу. У ряді країн конституційними законами офіційно визначені акти, якими вносяться зміни до конституції (Італія, Молдова, Португалія, Румунія, Чехія тощо). За юридичною силою вони об’єктивно не можуть відрізнятися від самого основного закону.

В Азербайджані конституційними законами названо акти, якими доповнюється конституція. На відміну від змін до кон-ституції, що вносяться виключно за результатами референдуму і не мають назви конституційних законів, доповнення прийма-ються парламентом. Конституційні закони визначені «не-від’ємною частиною Конституції Азербайджанської Республіки», однак вони не повинні суперечити її основному тексту (ст. 156 Конституції). Тим самим за ними визнається місце в ієрархії нормативно-правових актів безпосередньо після конституції, що зумовлює їх субординацію конституції за силою.

У Македонії, Сербії, Словенії, Хорватії і Чорногорії консти-туційним законом визначено акт, яким введено в дію конститу-цію. Прийняття цього акта виглядає складовою процесу прий-няття конституції, хоча і відбувалося за «звичайною» законо-давчою процедурою. Більшість його положень мають характер перехідних щодо конституції, причому сам основний закон пе-рехідних положень не містить. За такою конструкцією перехідні положення не є власне конституційними положеннями, і у такий спосіб, по суті, вказується на відсутність у відповідного конституційного закону найвищої сили.

У деяких країнах конституційними законами офіційно названо нормативно-правові акти, прийняття яких з питань, визначених у конституції, передбачене самою конституцією (Грузія, Італія, Казахстан, Киргизстан, Нікарагуа, Росія, Словаччина, Таджикистан і Чехія). Наприклад, у Чехії конституційними законами мають визначатися форми безпосередньої демократії

2 0 Розділ I

і вирішуватися питання зміни державного кордону, в Киргизстані - встановлюватися підстави і порядок проведення референдуму, режим надзвичайного стану, порядок обрання членів палат парламенту, а також статус судів та суддів.

У зазначений спосіб між конституцією і конституційними законами, що є своєрідними доповненнями до неї, встановлюєть-ся тісний об’єктно-змістовий зв’язок. Об’єкти регулювання, здійснюваного такими конституційними законами, є водночас об’єктами власне конституційного регулювання, адже вони відповідно позначені в конституції. При цьому конституційні закони об’єктивно служать реалізації сполучених з ними власне конституційних приписів і забезпечують стабільність самої конституції.

У теорії конституціоналізму визнається, що розглядувані конституційні закони за силою є нижчими від конституції, але вищими щодо так званих звичайних законів. Іноді про таке прямо йдеться в самій конституції (Нікарагуа).

У Литві об’єкти регулювання, здійснюваного конституцій-ними законами, і сила таких актів у конституції не визначені. Лише встановлено, що для прийняття конституційних законів потрібна абсолютна більшість (більшість від загального складу парламенту), для внесення до них змін - кваліфікована більшість, а також застережено відмінний від застосовуваного щодо звичайних законів порядок подолання вето президента. З іншого боку, в Грузії, Македонії, Сербії, Словенії, Хорватії і Чорногорії порядок прийняття конституційних законів у конституції не передбачений.

У всякому разі майже загальним правилом у практиці прий-няття різних конституційних законів є вимога кваліфікованої більшості. Однак лише у випадках, коли ця вимога пов’язана з власне конституційним регулюванням, вона свідчить про най-вищу силу конституційних законів.

Важливим є і те, що вимога кваліфікованої більшості може стосуватися й інших галузевих законів, офіційно не визначених як конституційні. Наприклад, у Хорватії закони, що регламен-тують «права національностей» (тобто меншин), мають бути прийняті на основі більшості у дві третини від складу парла-менту, у Словенії - закони про вибори до парламенту і про ре-ферендум. У наведених та інших подібних прикладах вимога кваліфікованої більшості лише підтверджує значущість відпо

Загальна характеристика конституційного права 2 1

відних об’єктів правового регулювання. Питання про вищу силу таких актів порівняно з іншими звичайними законами в практиці правозастосування, як правило, не виникає, і конституції застережень з цього приводу не встановлюють.

Порядок прийняття конституційних законів і набуття ними чинності характеризується й іншими особливостями. Зокрема, відмінною від звичайної законодавчої є процедура їх прийняття парламентом, про що іноді йдеться в конституції (Азербайджан, Італія, Казахстан, Молдова). В Румунії всі конституційні закони мають бути затверджені на референдумі, а у Словаччині на референдум виноситься лише конституційний закон про вступ до союзу з іншими державами або про вихід з такого союзу.

За загальним правилом глава держави не має права вето щодо конституційних законів, чим підтверджується їх особлива пра-вова природа та (або) згадувана сполученість з конституцією. Разом з тим в Азербайджані президент може не підписати кон-ституційний закон, з огляду на що відповідний акт не набуває чинності. Тим самим визнане його право по суті абсолютного вето щодо доповнень до конституції. В Киргизстані і Литві пе-редбачена можливість застосування президентом відкладально- го вето щодо конституційних законів.

Ще одним джерелом конституційного права є органічні закони. Термін «органічний закон» застосовується в деяких конституціях як офіційна назва відповідних нормативно-правових актів. Характерно, що в окремих конституціях разом вживаються терміни «конституційний закон» і «органічний закон», але для позначення різних за формально-юридичними ознаками і навіть правовою природою актів.

Виникнення поняття органічного закону пов’язано з теорією і практикою французького конституціоналізму. В 1875 р. були прийняті закони про вибори членів палат парламенту, які роз-глядалися як складові тогочасної несистематизованої Консти-туції Франції (так звана конституція третьої республіки) і мали назви органічних. Проте вони фактично були звичайними за-конами і не потребували спеціальної процедури щодо прийняття, набуття чинності, внесення змін тощо.

Уперше термін «органічний закон» для позначення саме різновиду законів застосовується в Конституції Франції 1958 p., де застережено, з яких конкретних питань мають бути прийняті

2 2 Розділ I

відповідні закони. При цьому встановлено дещо інший, ніж зви-чайний законодавчий, порядок прийняття органічних законів, хоча вони за силою не відрізняються від «звичайних» законів. Зокрема, за певних умов їх прийняття потребує абсолютної більшості голосів у нижній палаті. Усі органічні закони після прийняття парламентом і до промульгації (підписання і опри-люднення) президентом підлягають оцінці з боку конституційної ради на предмет їх конституційності.

Об’єкти регулювання, здійснюваного на основі органічних законів, є виключно об’єктами конституційно-правового регу-лювання. Тому правова форма органічного закону притаманна лише галузі конституційного права. За прикладом Франції така форма була запроваджена у багатьох франкомовних країнах Тропічної Африки (Бенін, Буркіна-Фасо, Бурунді, Габон, Гвінея, Джібуті, Коморські Острови, Конго, Мавританія, Сенегал, Того). Запозичили її і в ряді інших країн, що розвиваються. Зокрема, у ст. 11 Конституції Папуа-Нової Гвінеї органічні закони разом з конституцією визначені «верховним правом країни».

Французький досвід щодо органічних законів справив вплив на конституційний розвиток ряду європейських країн (Грузія, Іспанія, Молдова, Португалія, Румунія, Сербія, Хорватія). Для прийняття, внесення змін або скасування органічних законів тут також потрібна абсолютна більшість від загального складу пар-ламенту (нижньої палати). У Португалії визначено ускладнений порядок подолання вето президента і передбачена можливість здійснення судового конституційного контролю щодо прийнятих парламентом, але таких, які не набули ще чинності, органічних законів.

Конституції Молдови, Португалії, Румунії і Сербії містять перелік питань, які мають бути врегламентовані органічними за-конами, причому в Молдові, Румунії і Сербії відповідний перелік є відкритим, і парламент «за необхідності» може приймати органічні закони з питань, до нього не включених.

Форма органічного закону запроваджена і в ряді країн Ла-тинської Америки, де вона характеризується певними особли-востями. Зокрема, в Чилі сам парламент може кваліфікувати конкретний закон як органічний. Такий закон до промульгації президентом має бути переданий до верховного суду для пере-вірки на предмет його «органічності» і конституційності. В Па

Загальна характеристика конституційного права 2 3

намі право ініціювати у парламенті розгляд проекту органічного закону мають інші суб’єкти, ніж суб’єкти права «звичайної» законодавчої ініціативи. Майже в усіх відповідних країнах вста-новлено вимогу абсолютної більшості, але у Бразилії палата парламенту, в яку було внесено проект органічного закону, має ухвалити його на основі більшості у дві третини від її загального складу.

Разом з тим вимога абсолютної більшості голосів членів пар-ламенту встановлена конституціями ряду держав і для прийняття законів, що не мають назви органічних. Наприклад, в Естонії і Чорногорії визначено перелік здебільшого конституційно-пра- вових за предметом і об’єктами регулювання законів, які можуть бути прийняті лише на основі абсолютної більшості.

Аналогічна за числом більшість щодо прийняття усіх «зви-чайних» законів встановлена в деяких пострадянських країнах. Тому вимогу абсолютної більшості не можна вважати іманент-ною ознакою правової форми органічного закону.

Визначення конституційного права як «права законів» по-в’язане насамперед з тим, що до джерел цієї галузі віднесені так звані звичайні закони. Сам термін «звичайний закон» має умовне значення, адже позначувані ним нормативно-правові акти за природою принципово відмінні від конституції як основного закону держави, про що далі. Цей термін набуває реального смислу лише у зв’язку з існуванням інших видів законів - орга-нічних законів і частини тих актів, що мають назву конститу-ційних законів.

У деяких країнах, де існують різні види законів, звичайні за-кони офіційно визначені як ординарні закони (Італія, Молдова, Румунія, окремі країни Латинської Америки).

Сучасне поняття звичайного закону як формального закону насамперед пов’язане з «народним представництвом», з резуль-татами діяльності парламенту як органу законодавчої влади (за-конодавчого органу). Тим самим формальний закон визнається актом органу законодавчої влади, а з урахуванням можливостей його прийняття або затвердження референдумом - актом законодавчої влади. Зазначений підхід до визначення формаль-ного закону ще у XIX ст. набув поширення в країнах, де були сприйнята ідеологія конституціоналізму і здійснені відповідні державно-правові перетворення.

2 4 Розділ I

За умов укорінення ідей самодержавної влади монарха по-няття формального закону як виключно акта законодавчого органу звичайно оспорювалося. При цьому законом визнавався акт, який видає носій «верховної влади», тобто акт монарха. Більше того, іноді стверджували, що навіть прийнятий законо-давчим органом акт стає законом тільки після його санкціону-вання монархом, котре визнавалося ключовим моментом у за-конотворенні.

Такі оцінки законотворення та участі в його здійсненні глави держави не відповідають сучасному стану теорії і практики конституціоналізму. У більшості країн глава держави (прези-дент) наділений правом відкладального вето щодо законів, прий-нятих парламентом, а у багатьох - ще й правом законодавчої ініціативи. Ці повноваження свідчать про участь глави держави у здійсненні власне парламентської функції законотворення. Однак тільки парламент є органом законодавчої влади, і жоден інший орган не уповноважений приймати закони.

Звичайні закони, як і саму конституцію, можна вважати ун-іверсальними джерелами конституційного права, адже інші відповідні форми характеризують правове регулювання сус-пільних відносин лише в деяких країнах світу. За загальним правилом звичайні закони приймають на основі простої більшості, або більшості мінімально від кворуму.

Від інших звичайних законів закони, віднесені до джерел конституційного права, відрізняються за предметом (об’єктами) регулювання і тому за змістом. Це закони про громадянство, про конкретні права і свободи індивіда та механізми їх реалізації, про вибори, про надзвичайни�