141

Marta Witkowska

Obywatel UE i jego prawa a deficyt demokracji

1. Wstęp

Przedmiotem niniejszego artykułu będzie analiza instytucji obywatelstwa Unii

Europejskiej, pod kątem praw przyznanych obywatelom UE, w kontekście deficytu

demokracji w Unii. Zatem głównym celem dociekań stanie się weryfikacja powszechnej

opinii i popularnej tezy, że celem ustanowienia obywatelstwa europejskiego było

zmniejszenie „deficytu demokratycznego” Unii Europejskiej. Założony zakres analizy

determinuje przyjęcie ujęcia funkcjonalnego. W badaniu tym trudno będzie rozdzielić

wnioski wykazujące skuteczność i efektywność praw obywatela UE względem

funkcjonowania demokracji w Unii na: wskazujące znaczenie praw dla tych, którzy z nich

korzystają – dla samych obywateli państw członkowskich UE, a także prezentujące

wpływ tych praw na funkcjonowanie Unii. Wynika to bowiem z koncepcji demokracji, w

której zakłada się wolny dostęp obywateli do podstawowych praw bez warunkowania ich

stopniem wykorzystania oraz z dynamicznego charakteru systemu, który podlega ciągłym

przekształceniom, a tożsamość europejska jest w fazie definiowania.

Wychodząc z założenia, że Unia Europejska jest wspólnotą prawa opartą na

zasadzie demokracji i państwa prawnego, wartości wspólnych wszystkim państwom

członkowskim1, obywatelstwo UE oraz prawa obywatela UE zostaną zbadane w ujęciu

normatywnym i politologicznym, jako klasyczne prawa i wolności polityczne. Kategorię

„obywatelstwa” można bowiem analizować na kilku płaszczyznach w celu wyróżnienia

części składających się na to pojęcie oraz uporządkowania wiedzy. W niniejszej analizie

pominięte zostanie ujęcie psychologiczne i socjologiczne. Podejście normatywne

wyjaśnia obywatelstwo na podstawie przepisów prawa pozytywnego, określając status

1 Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wersja elektroniczna: http://eur-

lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:PL:HTML

142

jednostki jako członka wspólnoty politycznej. Obywatel zostaje obdarzony określonymi

prawami oraz obciążony obowiązkami wobec wspólnoty. Natomiast w ujęciu

politycznym pojęcia obywatelstwa używa się zwykle do opisania stopnia i poziomu

aktywności politycznej jednostki2.

Prawa, w tym zwłaszcza polityczne, przyznane obywatelom UE są z różnych

powodów wykorzystywane w niewielkim stopniu, a to przyczynia się do ich niewielkiego

wpływu na funkcjonowanie UE. Tym niemniej od połowy lat 70. ubiegłego wieku

decydenci z państw członkowskich Unii Europejskiej próbują wykorzystać zależność

pomiędzy ponadnarodową partycypacją obywatelską a przyjmowanymi decyzjami w celu

zwiększenia aprobaty społecznej dla przyjętego kierunku i działań podejmowanych w

ramach procesu integracji europejskiej. Relacje pomiędzy obywatelami UE a ich

„wspólnotą” – w domyśle Unią Europejską – mogą zostać dostrzeżone w trzech

wymiarach: tożsamości obywateli; rodzaju i zakresu praw, na które mogą się powoływać

obywatele; oraz kanałów dostępu do uczestnictwa w szerszej politycznej i społecznej

wspólnocie obywateli Europy3.

Wykazanie związku obywatelstwa UE z deficytem demokracji, czy też z

działaniami niwelującymi ten deficyt w UE, zostanie dokonane poprzez przyjęcie

założenia wielopoziomowości systemu Unii. Jest to zdeterminowane chociażby faktem,

że instytucja obywatelstwa UE nie jest instytucją samodzielną, a jedynie akcesoryjną i

akcydentalną4. Korzystanie przez obywatela UE z praw przyznanych w prawie UE

zwykle odbywa się zgodnie z unormowaniami kraju, w którym dany obywatel przebywa.

To zaś wskazuje na nierozerwalność relacji międzypoziomowych.

Instytucja obywatelstwa UE funkcjonuje w specyficznych warunkach systemu Unii

Europejskiej i jest poddawana oddziaływaniu wielu czynników, w tym procesu

europeizacji oraz zmiany modelu zarządzania w Unii Europejskiej. Walorem wyżej

2 A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe. Status jednostki w europejskiej przestrzeni konstytucyjnej, Warszawa

2008, s. 22-23. 3 Za: A. Wiener, Obywatelstwo, w: Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, red. M Cini, Warszawa 2007,

s. 567. 4 K. Kowalik-Bańczyk, Część druga. Obywatelstwo Unii, art. 17, w: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.

Komentarz, red. A. Wróbel, Tom I pod red. D. Wąsika i N. Półtorak, Warszawa 2008, s. 447 i nast.

143

zakreślonego pola badawczego jest fakt, że nie doczekał się on bogatej eksplanacji. W

całej pracy wnioski odnoszą się do rozwiązań prawnych w Unii Europejskiej z

uwzględnieniem zmian, jakie wnosi traktat lizboński z 2009 r.5 Zmiany te są bardzo

znaczące, zwłaszcza w odniesieniu do funkcjonowania instytucji demokracji

uczestniczącej, z prawem ludowej inicjatywy legislacyjnej, tzw. inicjatywy obywatelskiej,

włącznie. Ponadto zastrzega się, że mianem integracji europejskiej dla potrzeb niniejszej

diagnozy określa się tylko współpracę w ramach Unii Europejskiej (pierwotnie Wspólnot

Europejskich).

2. Podejście teoretyczne do badania praw obywatela UE w kontekście deficytu

demokracji w Unii Europejskiej

Istotnym ograniczeniem dla aktywności politycznej na poziomie europejskim jest

trwałe określenie Unii jako tworu wtórnego, pochodnego względem tworzących ją państw

członkowskich. W tym aspekcie twierdzi się, że Unia jest nierozerwalnie złączona z

systemami politycznymi państw członkowskich, bowiem nie dokonały one uznania jej

samodzielności – nie nadały jej formy państwowej. Chociaż granice między państwami

narodowymi przestają być zauważalne ze względu na spójność w zakresie ekonomicznym

i społecznym (wspólne zasady gospodarcze, waluta i obywatelstwo)6, to na danym

obszarze geograficznym występują regulacje władzy szczebla regionalnego

(ustawodawstwo lokalne i regionalne), narodowego (prawo krajowe) oraz

ponadnarodowego (prawo wspólnotowe). Fakt, że Unia Europejska sprawuje funkcje,

które niegdyś należały do państwa, nie oznacza jeszcze, że sama staje się suwerenna.

Unia Europejska jest „zorganizowana jako sieć, gdzie suwerenność jest raczej łączona i

dzielona niż przekazywana na wyższy poziom”7.

5 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r. , Dz. Urz. UE C 306 z 17.12.2007 r. popularnie określany jako traktat

reformujący. 6 J. Czaputowicz, Rola państwa w Unii Europejskiej, „Zeszyty Natolińskie” 2004, nr 11, s. 12.

7 R. O. Keohane, S. Hoffmann, Institutional Change in Europe in the 1980s, in: The New European Community:

Decision Making and Institutional Change, eds. R. O. Keohane, S. Hoffmann, Boulder, Westview 1991, s. 13.

144

Współcześnie dysponujemy bogatą paletą podejść teoretycznych do prób opisu,

wyjaśniania, interpretowania i prognozowania polityczno-ekonomicznych oraz

społecznych zjawisk z zakresu budowania wspólnoty oraz unii na kontynencie

europejskim. Przyczyną tej liczebności jest w przeważającym względzie cząstkowy

charakter objaśnianych zjawisk. Tę ich właściwość należy wykorzystać. Dla potrzeb

oceny funkcjonowania obywatelstwa UE niezbędne jest właściwe zdefiniowanie

płaszczyzny – systemu i relacji władczych, na której występuje badane zjawisko, czyli

systemu Unii Europejskiej. Jej swoisty charakter ma istotny wpływ na sposoby i

intensywność podejmowanych działań partycypacyjnych.

W dyskusji nad zmniejszeniem deficytu legitymacji demokratycznej

przeciwstawne stanowiska zajmują zwolennicy wielostopniowego (wielopoziomowego)

oraz dwustopniowego (międzyrządowego) modelu rządzenia. Autorzy reprezentujący

stanowisko międzyrządowe8 zdecydowanie opowiadają się za pozostaniem przy

dotychczasowej formule demokracji, dowodząc, że zwiększenie partycypacji obywateli w

sprawach europejskich na razie niczego nie zmieni, gdyż brakuje poczucia wspólnoty.

Ponadto parlamentarna demokracja na szczeblu unijnym jest niemożliwa, dopóki nie ma

europejskiego demos i poczucia przynależności – warunków niezbędnych dla demokracji.

Deficyt demokracji jest demokratycznie usprawiedliwiony. Jest ceną za utrzymanie

politycznej neutralności Unii oraz zachowanie suwerenności państw członkowskich.

Stanowisko przeciwstawne opiera się na założeniach koncepcji governance9. Nie

traktuje ona Unii ani jako tradycyjnej organizacji międzynarodowej ani jako tradycyjnego

systemu politycznego, tylko jako wyłaniający się nowy porządek „governance without

government”. Unię Europejską postrzega się jako nie-hierarchiczny wielopoziomowy

system ekspercko-polityczny, mobilizujący swój potencjał za pośrednictwem sieci

8 Zwłaszcza: G. Majone, Europe’s Democratic Deficit: The Question of Standards, „European Law Journal” 1998, nr

1, s. 5–28, oraz R. Dehousse, Constitutional Reform in the European Community: are There Alternatives to the

Majoritarian Avenue, „West European Politics” 1995, no 18, s. 131 i nast. 9 Popularność koncepcji Governance wynika z faktu, że stanowi ona perspektywę badawczą rządów zarówno w

wymiarze systemu politycznego państwa jak i systemu międzynarodowego. Zrywa z dominującym dotąd podziałem

na ład państwowy i anarchię w relacjach międzynarodowych, za: G. F. Schuppert, Governance Forschung –

Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien, Baden-Baden 2005.

145

powiązań państwowych i prywatnych oraz publiczno-prywatnych podmiotów,

podejmujących decyzje w procesie deliberacji w ramach formalnych i nieformalnych

struktur instytucjonalnych.10

Postulat podejścia governance dotyczy redefinicji

podstawowych kategorii używanych współcześnie przez nauki społeczne. Samo

społeczeństwo coraz częściej postrzega się i traktuje nie jako strukturę, ale raczej sieć

uwarunkowanych połączeń i blokad o zasadniczo nieskończonej liczbie możliwych

permutacji11

.

Reprezentanci tego nurtu myślenia wskazują, że sposobem na demokratyzację UE

może być klarowny podział kompetencji zapewniający większą przejrzystość procesu

podejmowania decyzji12

. Współpraca wielu poziomów rządzenia (regionalnych,

narodowych, ponadnarodowych) jest konieczna do zapewnienia demokratyzacji struktur

europejskich. Wzmocnienie roli parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego w

procesie decyzyjnym może być istotne, chociaż samo umocnienie legislatywy nie jest

wystarczające, przy założeniu, że Unia nie ma demos. Dostrzegają oni dynamikę zmian

idących w kierunku większego udziału społeczeństw państw członkowskich w sprawach

unijnych, co pozwala im mieć nadzieję, że w przyszłości obywatele UE będą stanowili

demos. W tym ujęciu demokracja nie jest wyłącznym atrybutem państwa narodowego,

lecz wykracza poza jego granice, wiążąc wszelkie poziomy władzy.

W związku z powyżej nakreślonym obrazem do badania wpływu sfery praw

obywatela UE na demokratyzację systemu UE właściwe zastosowanie znajduje koncepcja

multi-level governance (MLG)13

, czyli wielopoziomowego systemu rządzenia.

Powoływanie się na pojęcie wielopoziomowości w Unii Europejskiej należy odczytywać

jako uznanie, że ustanowienie i rozwój Unii Europejskiej wpłynął na postrzeganie

państwowości i wyróżniane dotychczas jego formy.14

Aktorzy tego wielopoziomowego

10

R. Riedel, Teoretyzowanie integracji europejskiej ex post – ewolucyjna adaptacja podejść analitycznych do

powojennych procesów integracyjnych w Europie, „Przegląd Politologiczny” 2008, nr 4, s. 61. 11

Z. Baumann, Płynne czasy. Życie w epoce niepewności, Warszawa 2007, s. 8. 12

Reprezentantem jest np. J.H.H. Weiler, The State „über alles”: Demos, Telos and the German Maastricht

Decision, Jean Monnet Working Paper 1995 (http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/95/9506ind.html). 13

G. Marks, L. Hooghe, Multi-level governance and European Integration, Rowman&Littlefield, Boston 2001. 14

Europäische Integration, eds. M. Jachtenfuchs, B. Kohler-Koch, Opladen: Leske+Budrich, 2. Aufl. 2003; Multi-

level Governance, eds. I. Bache, M. Flinders, Oxford: Oxford University 2004; S. Bartolini, Restructuring Europe.

146

systemu europejskiego to zarówno instytucje Unii Europejskiej, władza publiczna państw

członkowskich oraz podmioty pozapaństwowe. Biorą oni udział w systemie

podejmowania rozstrzygnięć nakreślonym w traktatach założycielskich UE, które

wywierają wiążące skutki w krajowych systemach prawnych i politycznych. Ukłon w

stronę postrzegania Unii Europejskiej jako systemu wielopoziomowego wynika z

potrzeby oderwania się od postrzegania państwa narodowego w kategoriach wyłączności i

dodania do pełni obrazu elementów poziomu europejskiego.

Szczególną cechą, stanowiącą o niezwykłej przydatności koncepcji

wielopoziomowości do badania Unii Europejskiej jest opisanie zależności występujących

między poziomem narodowym a unijnym nie w kategoriach hierarchicznych, lecz

funkcjonalnych.15

Co jest istotne dla niniejszej pracy w podejściu tym kwestionuje się

twierdzenie, że podmioty wyrażające nie-państwowe interesy mogą aspirować do

wywarcia wpływu na politykę UE tylko poprzez działanie państwowych

przedstawicieli.16

Poziomy te nie znajdują się w jakimś hierarchicznym porządku, który

wskazuje podmioty uprawnione do rządzenia na odpowiednim poziomie, lecz rządzenie

polega na interakcji międzypoziomowej, na interakcji między- i ponadnarodowych

struktur i procesów. Nie występuje tu ani centrum zarządzania – władza centralna – ani

podział zadań pomiędzy poziomami17

.

3. Przejawy deficytu demokracji w Unii Europejskiej w kontekście obywatelstwa

Unia długo była postrzegana przez społeczeństwa państw członkowskich jako

zagrożenie, ponadnarodowa machina biurokratyczna, a nawet super-państwo, zagrażające

demokracji w państwach członkowskich. Faktem jest, że istnieje pewien rozdźwięk

Centre formation, system building and political structuring between the nation state and the EU, Oxford: Oxford

University 2005; J. Pollak, P. Slominski, Das politische System der EU, Wiedeń: facultas.wuv 2006 15

I. Pernice, Multilevel constitutionalism in the European Union, „European Law Review”, 2002, R.27, no 5, s. 511-

529. 16

G. Marks, F. Nielsen, L. Ray, J.E. Salk, Competencies, cracks and conflicts: regional mobilization in the

European Union, in: Comparative Political Studies, Vol. 29, no 2, 1996, s. 167. 17

A. Benz, Politik in Mehrebenensystemen, SpringerLink: VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2009, s.

15.

147

między Unią i jej obywatelami, których interesy ma ona reprezentować18

. Zjawisko to

stało się przedmiotem licznych ekspertyz i analiz problemowych19

. Na ich podstawie

wyciągnięto wnioski i podjęto szereg inicjatyw mających zażegnać tę sytuację. Jedną z

przyczyn jest deficyt demokracji, a zwłaszcza deficyt legitymacji demokratycznej.

U zarania integracji wspólnotowej nie nawiązywano do zasady demokratyzmu jako

przewodniej idei politycznej. Wprawdzie dalekosiężnym celem było zapewnienie pokoju,

lecz zasadniczą wagę przywiązano do osiągania celów gospodarczych. Dokonujący się

stale transfer kompetencji narodowych na instytucje unijne, służący głównie lepszej

realizacji pojawiających się zadań i rozwiązywaniu nowych problemów przez państwa

członkowskie na poziomie unijnym, wzmacnia krajowe organy wykonawcze i uszczupla

znaczenie parlamentów narodowych. Procesowi temu nie towarzyszy rozbudowa

warunków dla zaistnienia w Unii demokratycznej kontroli w takim samym stopniu i

zakresie, jak miało to miejsce na poziomie państwowym. Zjawisko to umownie

nazywamy deficytem demokracji w Unii20

. W klasycznym ujęciu teorii deficytu

demokracji21

jest on rozumiany jako stanowienie prawa o swoistych cechach

ponadnarodowości w warunkach ograniczonego udziału i kontroli społecznej. W

szczególności funkcjonowanie struktury ponadnarodowej pozbawiło lub ograniczyło

parlamenty narodowe w wykonywaniu części władzy ustawodawczej na rzecz rządów

działających w ramach Rady UE. Wprowadzenie elekcyjnych zasad wyboru

przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego tylko częściowo zrekompensowało

zaistniałe braki w wypełnianiu zasady demokratyzmu.

W innym ujęciu kwestię deficytu demokracji można definiować jako sytuację, w

której obywatele państw członkowskich przebywający w innym państwie członkowskim

18

D. Roche TD, Demokratyzacja Europy. Budowanie porozumienia pomiędzy UE a jej obywatelami, w:

„Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, 2004, nr 8/9, s. 163-165. 19

Głównie dokument przygotowany przez Komisję Europejską pt. „Biała Księga w sprawie rządzenia” z 2001 r.

(ang. European governance - A white paper); COM (2001) 428 final, Dz. Urz. C nr 287 z 12.10.2001, s. 1-29,

Bruksela 2001, wersja elektroniczna:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0428:FIN:EN:PDF. 20

Z. Czachór, Demokracja i legitymizacja władzy w UE, w: Pytania o Europę. Opinie ekspertów, opracowanie

Komisja Europejska – Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 2010, również wersja elektroniczna:

http://ec.europa.eu/polska/news/documents/100322_publikacjawww.pdf, s. 62.

148

niż kraj pochodzenia, nie byli zróżnicowani warunkami ekonomicznymi, a jednak byli

podzieleni pod względem przysługujących im praw politycznych22

. W jednym z raportów

z lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku Komisja Europejska stwierdziła, że integracja

ekonomiczna wiązała się dla obywateli państw członkowskich UE z utratą statusu

politycznego. Rozwijając ten wątek myślowy, obywatele po przekroczeniu granicy

wewnętrznej Unii tracili możliwość uczestnictwa w życiu politycznym. Panaceum na tę

niedogodność miało być rozszerzenie praw wyborczych w wyborach samorządowych na

rezydentów z innych państw członkowskich UE. Prawdziwe rozwiązanie przyniosło

dopiero całościowe uregulowanie kwestii obywatelstwa UE w traktacie.

Problemem dla identyfikacji i wykazania legitymowania systemu Unii

Europejskiej są również ograniczenia strukturalne. Unia Europejska jest szczególnie

trudna w identyfikacji. Najłatwiej określić ją jako sui generis wielopoziomową

organizację, badaną w kategoriach systemu politycznego. Trudno dobrać odpowiedni

sposób pomiaru społecznej aprobaty i akceptacji, w teoretycznym ujęciu definiowanej

jako legitymowanie systemu. Posługując się klasyfikacją zaproponowaną przez D.

Eastona23

w wymiarze ideologicznym, opierającym się na uznaniu wartości i zasad

obejmujących podstawowe zasady demokracji, tożsamych z tymi, które są fundamentem

demokratycznego państwa narodowego24

, legitymację Unii jest łatwo wyartykułować. W

tym sensie legitymacja ideowa Unii Europejskiej opiera się na wspólnej wizji ładu

społecznego, praw podstawowych, zakresu wolności, wzorca sprawiedliwości i

akceptowanych powszechnie cnót. Podobnie legitymacji można doszukiwać się w

wymiarze personalnym, uwidaczniającym się w poparciu dla „ojców-założycieli” (Ojców

Europy), w szacunku, jakim darzy się ich dokonania. Są to z reguły więzi emocjonalne.

Niemniej pierwszorzędnymi czynnikami legitymizacji pozostają nadal kwestie

21

R. Dehousse, Constitutional Reform in the European Community..., dz. cyt., s. 118–136. 22

A. Wiener, Obywatelstwo..., dz. cyt., s. 563. 23

D. Easton, A System Analysis of Political Life, 1965. 24

Podstawowy warunek akcesji i kontynuacji członkostwa w Unii Europejskiej zwany powszechnie „kryteriami

kopenhaskimi” został wyartykułowany na spotkaniu Rady Europejskiej w Kopenhadze przed podpisaniem układów

stowarzyszeniowych państw Grupy Wyszehradzkiej. Należy do nich pięć zasadniczych kryteriów. Szerzej patrz D.

Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 253.

149

normatywne i strukturalne. Legitymacja demokratyczna jest uzależniona od woli narodu,

a w przypadku Unii – od woli społeczeństw państw członkowskich, które decydują, czy

chcą się podporządkować ustanowionym instytucjom ustrojowym. Społeczną akceptację

musi uzyskać sposób pierwotnego utworzenia struktur władczych, a następnie

funkcjonowania instytucji systemowych, ich wewnętrzna organizacja oraz proces

wypracowywania rozstrzygnięć, a także przestrzeganie prawa. W praktyce wzmocnieniu

legitymacji demokratycznej UE służą w ograniczonym zakresie instytucje pomocnicze i

lobbing oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE.

Istotną specyfiką systemu Unii Europejskiej jest rozproszenie ośrodka

decyzyjnego. Wynika ono głównie z pierwotnie ustalonej konieczności wprowadzania

działań zmierzających do „neutralizacji ideologii”25

. Rozwiązanie to było niejako

wypośrodkowaniem pomiędzy różnorodnością interesów narodowych, stanowisk i celów

politycznych poszczególnych państw biorących udział w procesie integracji i

jednoczesnym dążeniem do osiągnięcia spójności, konsensusu i negocjowanych

stanowisk. Sposób urzeczywistniania integracji europejskiej miał mieć w założeniu

charakter „techniczny”26

. Podstawą decyzji miały być profesjonalne ekspertyzy tworzone

na podstawie parametrów ekonomicznych i finansowych.

Decyzje podejmowane są w drodze złożonych mechanizmów decyzyjnych i mają

zapewnić równowagę między instytucjami o charakterze międzyrządowym (jak Rada UE

i Rada Europejska) a ponadnarodowym (jak Komisja i Parlament Europejski). Główną

ułomnością tego systemu jest wypełnienie kilku funkcji przez jedną instytucję i

odwrotnie, czyli wypełnianie jednej funkcji przez kilka podmiotów. Przykładem jest Rada

UE, która uczestniczy zarówno w tworzeniu, jak i wykonywaniu przyjętych

rozstrzygnięć. To zaś powoduje, że nie ma jednego ograniczonego i wyeksponowanego

pola dla rywalizacji politycznej i trudno stosować klasyczne mechanizmy rozliczalności

władzy. Wytłumaczeniem dla takiego rozwiązania był fakt, że rozstrzygnięcia

25

R. Herbut, Teoria i praktyka funkcjonowania partii politycznych, Wrocław 2002, s. 113. 26

Tamże.

150

wspólnotowe stanowią kompromis zawierany przez przedstawicieli poszczególnych

państw, którzy mają społeczną i polityczną legitymację do tych działań.

W przyjętym modelu organizacyjnym kolektywnego podejmowania decyzji

uwypuklić należy silny wkład wiedzy ekspertów i naukowców w pierwszych fazach

procedur podejmowania decyzji, tj. na etapie konstruowania inicjatywy ustawodawczej

przez Komisję Europejską27

. Walorem w tej sformalizowanej konstrukcji

technokratycznej jest oddzielenie procesu podejmowania decyzji od procesu

wprowadzania ich w życie. Jednocześnie zaznacza się słabość kontroli politycznej, a brak

zdefiniowanego ośrodka decyzyjnego powoduje zatarcie granicy odpowiedzialności

między egzekutywą a systemem przedstawicielskim.

Celem systemu wspólnotowego jest integracja i harmonizacja osiągane tylko w

części przez normy stanowione przez własne instytucje. W sprawach zasadniczych

system wspólnotowy obliguje państwa członkowskie do działań związanych z

wprowadzaniem tych norm w życie, ustanawiając zasady i ramy tego obowiązku. Ponadto

wiele norm prawnych przyjmowanych przez Wspólnoty ma charakter abstrakcyjny i

ogólny, wymagający wdrożenia ich postanowień poprzez przyjęcie konkretnych

rozwiązań w prawie krajowym (np. art. 289 TFUE). Z tego powodu reprezentanci

interesu politycznego dostrzegają potrzebę współpracy z decydentami na każdym

poziomie i na licznych etapach procesu formułowania rozstrzygnięć.

Przykładem utrzymującego się rozdźwięku między społeczeństwami państw

członkowskich UE jest demonstracja eurosceptycyzmu, niechęci wobec instytucji

integracji europejskiej, a w chwilach poszukiwania rozwiązań dla nowych wyzwań

stojących przed Unią, okazywanie swej niechęci i blokowanie wypracowania

kompromisu. Przejawiało się to m. in. w debacie nad reformą Unii poprzez obstawanie za

utrzymaniem dotychczasowego systemu rozdziału głosów w Radzie czy zwlekanie z

przekazywaniem aktów ratyfikacji traktatu z Lizbony. Należy odczekać, aż nowe

27

J. Ruszkowski, Wstęp do studiów europejskich: zagadnienia teoretyczne i metodologiczne, Warszawa 2008, s. 87.

151

regulacje traktatu z Lizbony sprawdzą się i będzie można ocenić, czy przyczyniły się one

do zniwelowania problemu.

4. Ustanowienie obywatelstwa Unii Europejskiej i prawa z nim związane

Instytucja obywatelstwa UE została wprowadzona w 1993 r. do Traktatu

ustanawiającego Wspólnotę Europejską na mocy Traktatu z Maastricht. Unormowania

dotyczące obywatelstwa UE zostały zebrane w oddzielnej części II traktatu. Obecnie, po

zmianach wprowadzonych traktatem z Lizbony, zmianie uległy: nazwa traktatu, tytuł

całej części II poprzez dodanie niedyskryminacji; numeracja i ułożenie w treści traktatu

tych postanowień. Po ujednoliceniu numeracji są to art. 18–25 Traktatu o funkcjonowaniu

Unii Europejskiej (TFUE).

Unormowanie kwestii korzystania przez obywateli państw członkowskich z

obywatelstwa Unii Europejskiej zdjęło pewne bariery przestrzenne. Spowodowało

rozszerzenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego uprawnień osób fizycznych. Stało

się podstawą praw dla wszystkich obywateli państw członkowskich niezależnie od ich

aktywności ekonomicznej. Dodanie do praw ekonomicznych i socjalnych

przysługujących podmiotom działającym na terytorium państw członkowskich pewnych

praw o charakterze politycznym czy obywatelskim jest wyrazem demokratyzacji28

. Z tym,

że Unia nie ma kompetencji do rozszerzenia zakresu obywatelstwa poza decyzje państw

członkowskich, co ogranicza jej samodzielność w decydowaniu o zwiększaniu stopnia

demokratyzowania życia politycznego na poziomie unijnym. Należy jednak zauważyć, że

w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał już doprecyzowania, jeśli

nie poszerzenia, zakresu przyznanych praw obywatelom.

Ilustracją tego procesu jest rozwój rozwiązań prawnych stanowiących podstawę

swobodnego przepływu pracowników. Stopniowe rozszerzanie praw „obywatela rynku”

(ang. market citizenship)29

miało ściśle funkcjonalny charakter i pozostawało w

bezpośrednim związku z ekonomicznym charakterem zadań podejmowanych przez osoby

28

K. Kowalik-Bańczyk, Część druga. Obywatelstwo Unii, art. 17..., dz. cyt, s. 443. 29

Por. A. Root, Market Citizenship: Experiments in Democracy and Globalization, Londyn 2007.

152

korzystające z tych praw. Przewidywany kryzys instytucjonalny w obliczu rozszerzenia

Wspólnot na początku lat 70. XX w. stał się stymulatorem kolejnych zmian noszących

popularne w literaturze określenie zbliżenia obywateli do Europy30

.

W raporcie Komisji Europejskiej pt. „Europa Obywateli”, przedstawionym na

szczycie w Paryżu 1974 r., postulowano wprowadzenie jednolitych paszportów dla

obywateli państw członkowskich, co zagwarantowałoby wszystkim obywatelom swobodę

przemieszczania się, możliwość przekazania mobilnym obywatelom praw wyborczych

oraz prawa dostępu do urzędów publicznych, a także równe traktowanie w państwach

trzecich31

. Jeszcze dalej idący był Raport Tindemansa z 1975 r., który zakładał, że

zniesieniu granic i ujednoliceniu przepisów celnych powinny towarzyszyć edukacja

europejska i wymiana dzieci i młodzieży oraz promocja nauki języków i poznawania

kultury32

.

Te i kolejne raporty wpłynęły na stanowisko państw członkowskich w kwestii

zapatrywania się na aspekt suwerenności, czy więzi z obywatelem. Powoli dostrzegano

potrzebę przekształcenia wspólnoty gospodarczej w organizację zapewniającą realizację

praw podstawowych i politycznych przysługujących obywatelom państw narodowych. W

toku procesu wspólnotowej integracji europejskiej wielokrotnie próbowano pozyskać

aprobatę społeczeństw państw członkowskich dla tego przedsięwzięcia. Ponieważ sam

proces stawał się dla nich mało czytelny, wydawał się pozbawiony słuszności i nie

wykazywał pozytywnych skutków uczestnictwa w nim, podejmowano działania, których

celem było uzyskanie większego zrozumienia i poparcia obywateli Unii Europejskiej.

Podłożem nikłego zainteresowania obywateli procesami integracji europejskiej był

głównie ich charakter ekonomiczny Co prawda zaplanowano powstanie Zgromadzenia

Parlamentarnego, któremu pierwotnie nie przyznawano miana Parlamentu, ale nie

zakładano potrzeby bezpośredniego wyboru jego członków, ponieważ przyznano mu

funkcję czysto doradczą i nadzorczą. Niezależnie od prawodawczych uprawnień Rady,

30

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Wrocław 2000, s. 23. 31

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 22-23. 32

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej..., dz. cyt, s. 24.

153

instytucja ta nie musiała odbywać jawnych posiedzeń ani upubliczniać przebiegu

głosowania. Natomiast akty uchwalane zarówno przez Radę jak i Komisję podlegały

jedynie w ograniczonym zakresie kontroli sądowej na wniosek osób prywatnych, które z

założenia nie powinny mieć prawa kwestionowania ważnych kategorii aktów

Wspólnoty33

. To było podstawowe założenie powodzenia procesu integracji.

Pierwsze zmiany zostały wprowadzone Jednolitym Aktem Europejskim (JAE)34

.

Dołączenie kwestii społecznych do pakietu polityk koordynowanych na poziomie Unii

miało wskazać na wagę losu jednostki dla procesu integracji. Natomiast ustanowienie

Sądu Pierwszej Instancji (SPI), rozpatrującego skargi z powództwa indywidualnego,

miało zrekompensować pozycję jednostek w obszarze ochrony sądowej. Do działań o

bardziej symbolicznej wymowie należy zaliczyć ustalenie wspólnej flagi (tej samej co

flaga Rady Europy), hymnu (IV część IX Symfonii Beethovena w opracowaniu

instrumentalnym) oraz ujednoliconego wzoru prawa jazdy i paszportu. Niestety zapisy na

temat obywatelstwa występujące w projekcie JAE zostały wykreślone35

. Działania te

określono popularnie mianem nadania integracji „ludzkiej twarzy”36

. Miały one ułatwić

zbudowanie poczucia wspólnoty, przynależności, a w przyszłości może powstanie

europejskiego demos. Jednak w opinii publicznej nie było to dostatecznie dostrzegane.

Ostatecznie w 1992 r. w Traktacie z Maastricht37

zdecydowano się na

wprowadzenie obywatelstwa Unii Europejskiej. Dyskusja tocząca się w ramach

Konferencji Międzyrządowej do Traktatu z Maastricht pozwala zdefiniować cele

urzeczywistnienia idei obywatelstwa UE. Wyraźnym powodem była realizacja celu UE,

który zdefiniowano jako: „wzmocnienie ochrony praw i interesów obywateli państw

członkowskich poprzez wprowadzenie obywatelstwa Unii” w ówczesnym art. 2 Traktatu

o Unii Europejskiej, obecnie uchylonym. Realizacja jednolitego rynku wymagała

33

Odpowiedzialność i legitymizacja Unii Europejskiej, red. A. Arnull, D. Wincott, Warszawa 2007, s. 117. 34

Jednolity Akt Europejski podpisany w Luksemburgu w lutym 1986 r., wszedł w życie 1 lipca 1987 r. 35

W projekcie JAE zawarto stwierdzenie: każdy obywatel państwa członkowskiego uzyska członkostwo obywatela

Unii i posiada prawo udziału w życiu politycznym Unii. 36

D. Obradovic, Policy Legitimacy and the European Union, „Journal of Common Market Studies” 1996, no 2, s.

210–211. 37

Traktat o Unii Europejskiej, podpisany w Maastricht 7 lutego 1992 r., wszedł w życie 1 listopada 1993 r.

154

poprawy i uatrakcyjnienia mobilności obywateli państw członkowskich, a to oznaczało

eliminowanie barier, czy wręcz poprawę statusu obywateli UE osiedlających się w innych

państwach członkowskich38

.

Obywatelstwo unijne jest pojęciem wtórnym wobec obywatelstwa państwowego.

Obywatelem UE jest każdy obywatel państwa członkowskiego UE39

. Zasady uznawania

obywatelstwa państwa członkowskiego należą do kompetencji samych państw.

Obywatele UE dysponują w praktyce wyłącznie uprawnieniami, bowiem prawo

wspólnotowe nie przewiduje obowiązków charakterystycznych dla krajowego porządku

prawnego, jak służba wojskowa, wierność prawu, płacenie podatków, itp.

Obywatel UE nie ma jasnych i jednoznacznych konturów, pozbawiony jest

wymaganej w świetle prawa międzynarodowego więzi z państwem, ale ma duże

znaczenie w dyskusji nad systemem politycznym i prawnym Unii Europejskiej. Obywatel

UE symbolizuje charakter wspólnoty państw opartej na solidarności40

, ma

urzeczywistniać ideę oparcia Unii Europejskiej na wartościach i standardach

przypisywanych demokracjom liberalnym respektującym zasady praworządności41

.

Dominuje przekonanie, że w europejskiej kulturze politycznej pojęcie obywatelstwa jest

silnie związane z poczuciem przynależności, identyfikacji i lojalności42

. Tym niemniej

można wysunąć tezę, że nieliczne prawa obywatela UE mogą być realizowane na

poziomie unijnym.

Katalog praw obywatela nie posiada charakteru zamkniętego. W traktacie zawarto

postanowienia (obecnie art. 25 TFUE) umożliwiające dalszy rozwój tej instytucji. Oprócz

praw wymienionych w art. 20 TFUE, katalog ten obejmuje również wszystkie inne

postanowienia traktatowe, zawierające uprawnienia dla obywateli. Należy zauważyć, że

niektóre z praw nie odnoszą się tylko do obywateli Unii, ale przysługują również każdej

38

S. Konopacki, Dylematy obywatelstwa europejskiego, „Studia Europejskie”, 2003, nr 4, s. 55. 39

Art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej: „(...) Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa

członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie

zastępuje go.” 40

R. Kovar, D. Simon, La citoyenneté européenne, „Cahiers de Dront Européen” 1993, s. 285. 41

Por. J. Shaw, European Citizenship: The IGC and Beyond, “European Integration Online Papers” 1997, vol. 1, no

3, s. 1, http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-003a.htm 42

W. Sadurski, Obywatelstwo europejskie, „Studia Europejskie” 2005, nr 4, s. 31 i n.

155

osobie fizycznej lub prawnej zamieszkującej na obszarze państw członkowskich.

Przykładowo korzystnie z prawa konsumenta i opieki socjalnej przysługuje każdemu, kto

legalnie przebywa na terytorium Unii43

.

Rozszerzenia wąsko rozumianego katalogu tych praw dokonał traktat z Lizbony.

Po pierwsze katalog najważniejszych regulacji dotyczących demokratycznego życia

politycznego w Unii Europejskiej zawiera się w nowym Tytule II (art. 9-12 Traktatu o

Unii Europejskiej). Przykładowo art. 10 ust 1. TUE gwarantuje, że podstawą

funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska. Istotny jest również ustęp 3

cytowanej regulacji, który daje prawo każdemu obywatelowi uczestniczenia w życiu

demokratycznym Unii. Ponadto stanowi on, że decyzje są podejmowane w sposób

otwarty i zbliżony do obywatela. Ustęp 4 cytowanego przepisu uprawomocnia partie

polityczne na poziomie europejskim do kształtowania europejskiej świadomości

politycznej i wyrażania woli obywateli Unii. Po drugie od wejścia w życie w 2009 r. moc

równą traktatom otrzymała Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Obywatel Unii może korzystać z praw ekonomicznych, do których zalicza się

wybór miejsca pracy i osiedlania się oraz swoboda podróżowania i osiedlania się.

Mobilność osób w poszukiwaniu pracy została wprowadzona na długo przed

ustanowieniem instytucji obywatelstwa UE. Jednakże było to przyznanie prawa tylko

osobom czynnym ekonomicznie44

, natomiast w chwili ustanowienia obywatelstwa UE

prawo to zostało teoretycznie rozszerzone na wszystkich obywateli UE. Inaczej to

ujmując, można stwierdzić, że uprawnienie to zostało wchłonięte przez pojęcie

obywatelstwa UE, oraz że stanowi jego główny element. Kwestia swobody

przemieszczania się teoretycznie nie powinna podlegać ograniczeniom, ani

podmiotowym, ani przedmiotowym45

. Tym niemniej na długo po ustanowieniu instytucji

43

A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii, w: Ochrona praw podstawowych w Unii

Europejskiej, red. A. Florczak, Warszawa 2009, s. 131. 44

Art. 45 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: „Zapewnia się swobodę przepływu pracowników

wewnątrz Unii”; wersja elektroniczna: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:PL:HTML. 45

Art. 20 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: „Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają

obowiązkom przewidzianym w Traktatach. Mają między innymi prawo do: a) swobodnego przemieszczania się i

przebywania na terytorium Państw Członkowskich (…)”; wersja elektroniczna: http://eur-

lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:PL:HTML.

156

obywatelstwa UE korzystanie z tego prawa przez wszystkich obywateli UE było

faktycznie ograniczone. Obecnie kwestię tę reguluje prawo wtórne, w tym zwłaszcza

dyrektywa 2004/38/WE46

, która ustala szczegółowe warunki, na jakich obywatele UE

mogą się przemieszczać między państwami członkowskimi oraz decydować się na pobyt

w państwie innym niż ich państwo pochodzenia. Generalizując można wskazać

trzymiesięczny okres obowiązywania swobody, który następnie uzależniony jest od

spełnienia określonych warunków formalnych i materialnych.

Na postawie Rozporządzenia Rady UE 1612/68 z późniejszymi zmianami każda

osoba mająca obywatelstwo UE uzyskała prawo do podjęcia pracy na terytorium

Wspólnoty. Jej prawa i obowiązki w przypadku zatrudnienia, są takie same, jak

uprawienia obywateli państwa przyjmującego, wynikające ze stosunku pracy. Państwa

członkowskie nie mogą zatem wprowadzać ilościowych ograniczeń przy zatrudnianiu

obywateli innych państw członkowskich lub utrudniać im podjęcia pracy. Chyba że

wymagają formalnego potwierdzenia kwalifikacji oraz biegłości posługiwania się

językiem obcym. Na państwa członkowskie, na których terytorium obywatele innych

państw UE poszukują pracy, nałożono obowiązek zapewnienia zabezpieczenia socjalnego

obywatelom na określony czas. Gdy dana osoba podjęła już pracę, podlega takim samym

prawom socjalnym i obowiązkom podatkowym, jak obywatele państwa przyjmującego.

Pracownicy z innych krajów członkowskich otrzymali także prawo do wstępowania do

związków zawodowych działających w państwie ich zatrudnienia47

. Wybrane elementy

tego prawna przysługują również niektórym członkom rodziny pracownika migrującego,

np. dzieci powinny mieć zapewniony równy dostęp do systemu oświaty i szkolenia

zawodowego.

46

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/38/WE, z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa

obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw

członkowskich, zmieniająca rozporządzenie 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34,

75/35, 90/365, 93/96, Dz. Urz. UE L 158/77 wersja elektroniczna: http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:05:05:32004L0038:PL:PDF 47

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej..., dz. cyt., s. 21-22.

157

Reasumując, realizacja prawa obywateli UE do swobodnego przemieszczania się i

wyboru miejsca pobytu jest w pewien sposób ograniczona istniejącymi krajowymi

regulacjami.

Najistotniejszym z punktu widzenia celu przedmiotowej analizy jest grupa praw

wynikająca z demokratycznego charakteru systemu Unii Europejskiej. Do praw

politycznych obywatela państwa członkowskiego UE należy zaliczyć przede wszystkim

prawa wyborcze (tj. możliwość wybierania oraz bycia wybieranym do wszystkich ciał

przedstawicielskich funkcjonujących w danej wspólnocie politycznej), wybierania osób

sprawujących najwyższe urzędy, a także korzystania z instytucji demokracji

bezpośredniej (np. referendum czy prawo do inicjatywy ustawodawczej). W katalogu tych

praw znajduje się również możliwość uczestniczenia w procesie rządzenia (np. dostęp do

stanowisk publicznych, aktywność w ramach partii politycznych), jak i kontroli

rządzących (np. przejrzystość polityki i dostęp do dokumentów, prawo petycji, skargi).

Natomiast pojęcie wolności politycznych odnosi się do tych wolności, które umożliwiają

uczestniczenie w procesie politycznym oraz pośrednio wpływają na korzystanie z praw

wyborczych i kształtowanie debaty publicznej, jak wolność słowa, organizowania

pokojowych zgromadzeń, wolność zrzeszania się48

. Bliższa projekcja praw i wolności

politycznych obywatela UE uwidacznia konieczność dostrzegania wielopoziomowości

systemu Unii Europejskiej, a co się z tym wiąże wielopoziomową naturę korzystania z

tych praw.

Podstawowym prawem obywatela UE jest prawo kandydowania i udziału w

wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach samorządowych w miejscu

zamieszkania na takich samych zasadach jak obywatele państwa, na terenie którego

przebywa (standard narodowy)49

. Ogólne zasady korzystania z czynnego i biernego prawa

wyborczego zostały sformułowane w Akcie dotyczącym wyborów członków Parlamentu

48

Za: A. Bodnar. Obywatelstwo Unii Europejskiej a ochrona praw podstawowych obywateli państw członkowskich,

s. 81, w: Obywatelstwo UE, Zeszyty OIDE nr 9, Kancelaria Sejmu RP, Warszawa 2008,

http://libr.sejm.gov.pl/oide/index.php?topic=publikacje&id=zeszyty, s. 49-100. 49

Por. M. Dürig, Das neue Wahlrecht für Unionsbürger bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, „Neue

Verwaltungszeitschrift“ 1994, s. 1180 i nast.

158

Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich z 1976 r.50

, ze zmianą

wprowadzoną w 2002 r.51

Są to tylko ogólne ramy, ze szczególnym naciskiem na zasady

powszechności, bezpośredniości i proporcjonalności wyborów. Natomiast w kwestiach

szczegółowych następuje odesłanie do ordynacji wyborczych państw członkowskich52

. W

rezultacie niezbędne było wydanie aktu prawa wtórnego, w którym zawarto minimum

wspólnych zasad dla wszystkich państw członkowskich oraz unormowano kwestię

możliwych odstępstw. Zostało to dokonane w dyrektywie Rady 93/109/WE53

.

W literaturze podkreśla się, że decyzja o przeprowadzeniu powszechnych i

bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego w znaczącym stopniu wpłynęła na

zmniejszenie deficytu demokracji w Unii. Pomimo niedoskonałości systemu wyborczego

(brak jednolitej ordynacji wyborczej), wybory do PE mogą być traktowane jako

fundament obywatelstwa UE. W niedługim czasie, po ich wprowadzeniu, odnotowano

spowolnienie procesów demokratyzacji Unii. Priorytet przyznano nie integracji

pozytywnej (budowaniu Unii Europejskiej, tworzeniu obywatelstwa), ale integracji

negatywnej (usuwaniu barier na wolnym rynku). Praktyka obywatelstwa w tym okresie

skupiła się raczej na dostępie do uczestnictwa w sensie społeczno-ekonomicznym niż na

dostępie do systemu politycznego (prawie do głosowania). Kierunek integracji wyznaczał

w tym czasie ówczesny przewodniczący Komisji Europejskiej – Jacques Delors, który

nawoływał do stworzenia „Europy bez granic przed 1992 rokiem”. Poza usunięciem

50

Wielostronna, umowa międzynarodowa z dnia 20 września 1976 r., Akt dotyczący wyboru członków Parlamentu

Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich. Bruksela.1976.09.20, wersja elektroniczna:

http://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/prawo/traktaty/Wybory_do_Zgromadzenia_1976.pdf 51

Decyzja Rady nr 2002/772/WE,EURATOM, z dnia 25 czerwca i 23 września 2002 roku zmieniająca Akt

dotyczący wyboru przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich,

dołączony do decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, EURATOM, wersja elektroniczna:

http://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/prawo/traktaty/X.32002D0772-PL.pdf 52

Szerzej na ten temat: A. Grzelak: Wybory do Parlamentu Europejskiego w prawie Unii Europejskiej, w:

Parlament Europejski. Wybrane zagadnienia, „Zeszyty OIDE” nr 4, Warszawa 2004, s. 24–53. 53

Dyrektywa Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa

głosowania i kandydowania w wyborach do PE przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie

członkowskim, którego nie są obywatelami, Dz. Urz. UE L 329; wersja elektroniczna: http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31993L0109:PL:HTML

159

wewnętrznych granic w obrębie Wspólnoty, program jednolitego rynku wzbogacono

wówczas o nowe strategie mające na celu ukształtowanie tożsamości europejskiej54

.

Analizując wnioski, które Komisja Europejska zawarła w swoim sprawozdaniu z

2004 r.55

należy podkreślić kilka podstawowych spraw. Po pierwsze, że odsetek osób

korzystających z przysługującego prawa nie jest wysoki. Po drugie, że największą

trudność sprawia wymiana informacji pomiędzy państwami członkowskimi, a zatem

trudno jest eliminować zjawisko tzw. podwójnego głosowania oraz głosowanie osób

pozbawionych praw wyborczych w państwie pochodzenia. Ponadto została wysunięta

sugestia, aby odejść od wymogu przedstawiania odpowiednich dokumentów i

poświadczeń z państwa pochodzenia na rzecz obowiązku składania oświadczenia, które

wsparte zostałoby odpowiednimi sankcjami karnymi56

.

Abstrahując od nakreślonych kłopotów natury technicznej w literaturze wskazuje

się również na pewien paradoks, że zwiększanie roli Parlamentu Europejskiego w

systemie instytucjonalnym UE nie przekłada się na wyniki frekwencji wyborczej, której

obserwuje się stałą tendencję spadkową z 63% w 1979 r. do 43 w 2009 r. Po drugie,

prawo obywateli UE do głosowania i kandydowania nie jest dobrym przykładem

realizacji równości. Obywatele UE nie głosują w każdym państwie na tych samych

kandydatów, nie ma europejskich list wyborczych, co by gwarantowało każdemu

obywatelowi taki sam wpływ na skład Parlamentu. Traktaty regulują liczbę mandatów

przyznawanych poszczególnym państwom. Mniejsze państwa otrzymały relatywnie

więcej mandatów do obsadzenia niż państwa duże, co może wpływać na efektywność

korzystania z tego prawa przez obywateli57

.

54

A. Wiener, Obywatelstwo..., dz. cyt., s. 562. 55

Komunikat Komisji - Wybory do Parlamentu europejskiego w 2004 r. Sprawozdanie Komisji na temat udziału w

wyborach obywateli innego państwa członkowskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania (dyrektywa

93/109/WE) i na temat zasad przeprowadzania wyborów /* COM/2006/0790 końcowy */ wersja elektroniczna:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0790:FIN:PL:PDF 56

Wniosek dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r.

ustanawiającą szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu

Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są

obywatelami, COM(2006) 791 wersja ostateczna; wersja elektroniczna: http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0791:FIN:PL:PDF 57

Por. J. Gerkrath: Representation of citizens by the EP, „European Constitutional Law Review” 2005, no 1, s. 77.

160

Regulację podstawowych wspólnych zasad dla wszystkich państw członkowskich

oraz kwestii możliwych odstępstw odnośnie do praw wyborczych obywateli UE w

wyborach lokalnych zawiera dyrektywa 94/80/WE58

. W efekcie przyznania prawa

uczestniczenia w wyborach samorządowych obywatele UE mogą czynnie uczestniczyć w

kreacji najbliższych władz lokalnych państwa zamieszkania oraz pośrednio wykonywać

kontrolę polityczną tej władzy w akcie elekcji. Zatem przyznane prawo na poziomie

unijnym odnosi się do zwiększenia skuteczności praw politycznych dla samych obywateli

UE na poziomie narodowym, aczkolwiek mamy do czynienia z efektem

transnarodowości, bowiem uprawnienia te obywatel wykonuje w innym państwie niż jego

pochodzenie. Z Raportu Komisji Europejskiej wynika, że frekwencja wyborcza wśród

obywateli UE jest zdecydowanie niższa od średniej krajowej frekwencji państwa

zamieszkania, do tego jest zróżnicowana geograficznie, i waha się od 35% w

Skandynawii do 10% w Grecji59

. Tym niemniej to prawo wyborcze obywatela UE nie

wpływa bezpośrednio na stopień demokratyzacji poziomu europejskiego systemu

politycznego Unii. Nie wyklucza się efektu pośredniego dla demokratyzacji, bowiem

uczestnictwo w życiu politycznym obywateli zawsze pozytywnie wpływa na stan

społeczeństwa obywatelskiego, a to jest warunkiem stabilizacji demokracji jako formy

rządów. Istotny w tej drugiej kwestii jest fakt wyrażenia zgody na wprowadzanie przez

państwa członkowskie pewnych ograniczeń co do obsadzania niektórych stanowisk60

.

58

Dyrektywa Rady nr 94/80/WE, z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe zasady korzystania przez

obywateli Unii zamieszkałych w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, z prawa do głosowania i

kandydowania w wyborach lokalnych, Dz. Urz. UE L 368 z 31.12.1994, str. 38, zmieniona Dyrektywą Rady

96/30/WE z dnia 13 maja 1996 r., Aktem dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki

Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki

Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach

stanowiących podstawę Unii Europejskiej oraz Dyrektywą Rady 2006/106/WE z dnia 20 listopada 2006 r.; wersja

elektroniczna: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1994L0080:20040501:PL:PDF 59

Sprawozdanie Komisji Europejskiej, Bruksela dnia 27.10.2010, KOM(2010) 605 wersja ostateczna,

Sprawozdanie dotyczące wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego (akt z 1976 roku zmieniony decyzją

2002/772/WE, Euratom) oraz udziału obywateli Unii Europejskiej w wyborach do Parlamentu Europejskiego w

państwie członkowskim będącym ich miejscem zamieszkania (dyrektywa 93/109/WE), wersja elektroniczna:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52010DC0605:pl:HTML. 60

Szerzej: L. Schrapper, Die Richtlinie 94/80/EG zum aktiven und passiven Kommunalwahlrecht für Unionsbürger,

„Deutsches Verwaltungsblatt” 1995, s. 1167 i nast.

161

Panaceum na wyżej zakreślone kłopoty Unii ma być nowa grupa regulacji, która

została dodana do prawa wspólnotowego traktatem z Lizbony z 2009 r. Można ją

zdefiniować jako wykorzystanie dialogu obywatelskiego do zarządzania Unią. Treść art.

11 ust. 1 TUE daje obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim uprawnienie do

wypowiadania się i do publicznej wymiany poglądów we wszystkich dziedzinach

działania Unii. W ustępie 2 cytowanej regulacji instytucje zostały zobligowane do

utrzymywania otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami

przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim. Natomiast ustęp 4 cytowanego

artykułu należy uznać za zwieńczenie procesu budowy społeczeństwa obywatelskiego na

poziomie Unii. Daje on obywatelom Unii (w liczbie nie mniejszej niż milion, mającym

obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich) prawo tzw. ludowej inicjatywy

prawodawczej. Polega ona na zwróceniu się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w

ramach jej uprawnień, odpowiedniego projektu aktu prawnego. Uszczegółowienie zasad

korzystania z prawa inicjatywy obywatelskiej stało się przedmiotem debaty publicznej i

znalazło swój wyraz z przyjętym rozporządzeniu PE i Rady z 2011 r61

.

Inną możliwość uczestnictwa obywateli w procesach politycznych dają partie

polityczne i grupy nacisku. Podstawy prawne dla powstania takich europejskich struktur

instytucjonalnych, które w toku debaty i dialogu politycznego pozwolą ustalić wolę

społeczeństw, zostały dokonane dopiero na mocy traktatu z Maastricht z 1993 r.

Unormowanie to zostało zawarte w art. 191 TWE i stanowi, że: „Partie polityczne na

poziomie europejskim stanowią istotny czynnik integracyjny wewnątrz Unii”. Następnie

tematyce tej została poświęcona rezolucja Parlamentu Europejskiego z grudnia 1996

roku, w której wyrażono postulat tworzenia tych organizacji politycznych na zasadzie

transnarodowej, lecz musiał on poczekać na realizację aż do pierwszej dekady XXI

wieku. Pojawiające się w publikacjach określenia „partie europejskie” lub „europartie”

odnoszą się do współdziałania krajowych partii politycznych działających na poziomie

europejskim. Jednak wciąż, mimo istnienia prawnych zasad statutowych oraz liberalnego

61

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy

obywatelskiej, Dz. Urz. L z 11.03.2011.

162

systemu finansowania, europejskie partie polityczne nie są strukturami w pełni

politycznymi, chociażby ze względu na fakt, że obywatelstwo Unii Europejskiej nie

zawiera uprawnień obywateli do tworzenia „europejskich” partii politycznych. Po drugie

w dotychczasowej praktyce kampanie wyborcze prowadzone były w państwach

członkowskich przez partie, które następnie łączyły się w federacje o zasięgu

europejskim. Po trzecie zaś, federacje te nie są partiami w kontekście definicyjnym, nie

realizują bowiem w pełni podstawowego celu partii, jakim jest sprawowanie władzy.

Dotychczas główny ciężar europejskiej współpracy partyjnej koncentrował się

wokół wspólnych manifestów z okazji wyborów do PE, ewentualnie organizacje te

stanowiły zaplecze polityczne dla eurodeputowanych. Wynikało to z faktu ograniczonych

kompetencji PE w zakresie podejmowania wiążących rozstrzygnięć. Stąd federacje te

dążyły do wypracowania pozaparlamentarnego wpływu na unijny proces decyzyjny.

Do istotnych form korzystania ze swoich praw przez obywateli UE mogą być

zaliczone ponadto petycje przesyłane do deputowanych Parlamentu Europejskiego.

Petycje mogą być złożone przez każdą osobę zamieszkującą na terytorium państwa

członkowskiego UE i mogą być złożone indywidualnie lub działając łącznie z innymi

osobami. Muszą dotyczyć kwestii wchodzących w zakres działalności Unii Europejskiej i

bezpośrednio dotykających osób je składających. Petycja może mieć formę skargi bądź

wniosku oraz dotyczyć kwestii leżących w interesie prywatnym lub publicznym. Petycja

może zawierać indywidualny wniosek, skargę lub komentarz dotyczący stosowania prawa

UE, lub też wezwanie Parlamentu Europejskiego do przyjęcia stanowiska w danej

sprawie. Petycje umożliwiają Parlamentowi Europejskiemu zwrócenie uwagi na wszelkie

przypadki naruszenia praw obywateli UE przez państwo członkowskie, władze lokalne

lub instytucje62

. Dopuszczalne petycje są rozpatrywane przez Komisję Petycji PE, która

podejmuje następnie decyzję o niezbędnych działaniach, zgodnie z Regulaminem. W

ostatecznym biegu spraw Komisja Petycji może m. in. zwrócić się do Komisji

Europejskiej o przeprowadzenie wstępnego dochodzenia i przedstawienie informacji

62

Oficjalna strona Parlamentu Europejskiego zawierająca niezbędne informacje oraz formularz on-line:

http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pl/00533cec74/Petitions.html

163

dotyczących zgodności z odnośnym prawem UE lub przekazać petycję innym komisjom

Parlamentu Europejskiego dla informacji lub podjęcia dalszych działań. Komisja Petycji

nie może jednakże uchylić decyzji podjętych przez właściwe władze państw

członkowskich. Ponieważ Parlament Europejski nie jest władzą sądowniczą, nie może on

wydać wyroku w sprawie, ani odwołać decyzji wydanych przez sądy krajowe państw

członkowskich. Petycje domagające się tego rodzaju działań są uznawane za

niedopuszczalne.

Innym mechanizmem rozwiązywania transnarodowych problemów wynikających z

niewłaściwego stosowania przepisów prawa UE przez krajowe organy publiczne jest

system SOLVIT. Został uruchomiony w lipcu 2002 r. i funkcjonuje w oparciu o sieć

Centrów SOLVIT utworzonych przez państwa członkowskie UE w strukturach

administracji krajowej. Stanowi alternatywny mechanizmem rozwiązywania konfliktów.

Działa o wiele szybciej niż w przypadku składania formalnych skarg. Wnioskodawca nie

ma obowiązku zaakceptowania proponowanego rozwiązania, ale nie ma również

możliwości jego formalnego zakwestionowania w ramach SOLVIT. Tym niemniej, jeżeli

dany problem pozostaje nierozwiązany lub zaproponowane rozwiązanie nie jest

satysfakcjonujące dla wnioskodawcy, może on nadal odwołać się na drogę sądową przed

sądem krajowym lub wnieść formalną skargę do Komisji Europejskiej63

. Skargi do

SOLVIT-u mogą składać zarówno firmy, jak i osoby prywatne.

5. Wnioski

Dzisiejsza Unia Europejska nie przypomina pierwszych Wspólnot. WE były nie

tyle wspólnotą obywateli, a raczej wspólnotą państw i do lat dziewięćdziesiątych

ubiegłego wieku rozwijały się zgodnie z logiką opartą na poszanowaniu interesów państw

członkowskich. Istotnym przełomem w procesie kształtowania ochrony prawnej

obywateli państw członkowskich był Traktat z Maastricht, który stanowił zarazem

instrument pogłębiania integracji europejskiej. Ustanowienie obywatelstwa Unii

63

Oficjalna strona systemu SOLVIT: http://ec.europa.eu/solvit/site/about/index_pl.htm

164

Europejskiej przyczyniło się do nawiązania bezpośredniej relacji między instytucjami

Unii a obywatelami UE, otoczenia przez Unię opieki nad obywatelami, ale także do

poczucia odpowiedzialności obywateli i wzrostu ich świadomości, że mogą wpływać

zarówno na decyzje władzy w państwie zamieszkania, jak i na sprawy całej Unii.64

Obecnie można wysunąć nawet tezę, że Unia jest otwarta, a jej instytucje przestrzegają

reguł demokratycznych w stopniu większym niż traktatowe nakazy i procedury.

Równolegle podejmowana jest dyskusja o celowości wielu działań oraz podnoszone są

obawy o utratę różnych wolności i narodowej hegemonii. Uprawnienia obywatelstwa

unijnego w większości powtarzają wcześniej zagwarantowane uprawnienia obywateli

państw członkowskich i w powszechnej świadomości instytucja ta ani nie zbliżyła

społeczeństw do instytucji unijnych – nie stała się podstawą poczucia lojalności

obywatelskiej wobec władzy i wobec współobywateli – ani nie wywarła zasadniczego

wpływu na zwiększenie legitymacji politycznej Unii Europejskiej. W literaturze można

spotkać wypowiedź, że jest to „funkcjonalne półobywatelswo”65

. W dużej części

uprawnienia obywatela UE są potwierdzeniem wcześniej zagwarantowanych praw

ekonomicznych, głównie związanych z wolnością przemieszczania się osób. Są również

wartości dodane, które można określić jako indywidualne prawa demokratyczne. Istotną

kwestią jest ponadto traktatowe zagwarantowanie respektowania fundamentalnych praw

człowieka przez instytucje Unii.

Znaczenie instytucji obywatelstwa UE i praw z nim związanych w kontekście

deficytu demokracji w UE zostało, jak we wstępie zaznaczono, przeanalizowane w trzech

wymiarach: rodzenia się poczucia tożsamości obywateli, rodzaju i zakresu praw oraz

kanałów dostępu do uczestnictwa w szerszej politycznej i społecznej wspólnocie

obywateli.

Wytworzenie się tożsamości europejskiej było silnie oczekiwanym efektem

prawidłowej realizacji idei obywatelstwa unijnego. Przekonanie to opierało się na

64

Z. Sokolewicz, Obywatelstwo a narodowość. Uwagi w związku z ustanowieniem obywatelstwa Unii Europejskiej,

Studia Europejskie, 1/1997, s. 13. 65

Za: W. Sadurski, Obywatelstwo europejskie...., dz. cyt., s. 34.

165

założeniu, że powszechny odbiór obywatelstwa, jako poczucie więzi między jednostką a

państwem, do którego przynależy, jako poczucie przynależności, identyfikacji i

lojalności, przełoży się na relacje między jednostką a Unią Europejską. Niestety

dalekosiężne plany i złożone koncepcje napotykają opór w sferze urzeczywistnienia, co

obrazują trudności i niedokończone działania związane z ustanowieniem symboli

unijnych, ujednoliconymi wzorami paszportów czy innych dokumentów. W powszechnej

dyskusji wytłumaczeniem dla nikłych efektów w tej sferze najczęściej jest brak

europejskiego demos. Pozostaje jedynie doszukiwanie się pewnych intencji w

postanowieniach traktatowych. Do preambuły i art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej

wprowadzono odwołania do pojęcia narodów Europy, które stają się głównym

podmiotem integracji europejskiej. Nadanie narodom kategorii traktatowej zwraca

większą uwagę na rolę legitymizacji woli narodów europejskich w tym procesie66

.

Niezaprzeczalnie narzędziem pomocnym w budowie tożsamości obywateli Europy

na poziomie unijnym są platformy medialne dla obywateli i ich reprezentacji dające

bezpośredni dostęp do dokumentów instytucji i możliwość opiniowania propozycji

legislacyjnych. Funkcjonują kanały telewizji satelitarnej jak: EUROPARLTV oraz

Europe by Satellite, portale internetowe każdej z instytucji oraz dodatkowo kilka

specjalistycznych, jak: http://www.cafebabel.com, http://www.EUtube.eu, Your voice in

Europe (http://ec.europa.eu/yourvoice). Ich zadaniem jest stymulowanie rozwoju

europejskiej debaty publicznej, chociaż nie sposób w tej krótkiej analizie podjąć się

rozstrzygnięcia, czy mamy do czynienia z debatą europejską, czy jedynie sumą debat

krajowych. Debata ta umożliwia wzajemne przesyłanie informacji i impulsów pomiędzy

społeczeństwem a ośrodkami decyzyjnymi państw członkowskich. Staje się dodatkową

płaszczyzną komunikacji, gdy partycypacja na poziomie krajowym nie przynosi

spodziewanych korzyści. Kreacja europejskiej debaty publicznej jest niezbędna dla

66

Z. Czachór, Przygotowania do Konferencji Międzyrządowej 2004. Analiza podstawowych pojęć z punktu widzenia

supranarodowego rozwoju Unii Europejskiej, w: Z. Czachór (red.), Unia Europejska po Traktacie Nicejskim, Urząd

Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2002, s. 113.

166

wykształcenia się tożsamości politycznej na poziomie europejskim, a w dalszej

perspektywie również społeczeństwa europejskiego.

Prawa i wolności polityczne pozwalają uczestniczyć obywatelom Unii w procesie

podejmowania decyzji i stanowienia prawa Unii Europejskiej. Przez aktywny udział

obywateli w procesie integracji europejskiej poszerza się poziom świadomości

społeczeństw co do istoty Unii Europejskiej. Większość obywateli Unii akceptuje

bowiem tę formę współpracy państw jako coś dobrego, ale jednocześnie reprezentuje

dość niski poziom wiedzy i zrozumienia dla przyjętych w tej organizacji rozwiązań.67

Dlatego tak ważne jest uświadomienie obywatelom państw członkowskich, jakimi

prawami politycznymi dysponują i jak, dzięki nim, mogą mieć wpływ na politykę UE.

Funkcjonowanie reprezentacji interesu politycznego w Unii Europejskiej wydaje

się oczywiste, gdyż na poziomie unijnym istnieją instytucje zbliżone do znanych z

poziomu narodowego. Tym niemniej powszechnie panuje pogląd, że dalsze budowanie

Unii Europejskiej wymaga przede wszystkim wzmocnienia demokracji proceduralnej.

Podstawowym warunkiem realizacji tego typu demokracji jest de facto zaistnienie

suwerena – obywatela UE, świadomego swojego obywatelstwa i aktywnego na tyle, aby

treść prawodawstwa została wypełniona treścią przekonań obywatelskich68

. Traktat z

Maastricht wykazał, że obywatel zaczął być postrzegany w kontekście potrzeby

zapewnienia demokratycznej legitymizacji w Unii Europejskiej.

Dzięki reprezentacji interesu politycznego na wszystkich poziomach i przy

różnych podmiotach decyzyjnych obywatele UE mogą wpływać na kierunek tworzonych

programów i realizacji polityk unijnych. Organizacje pozarządowe tworzą impulsy dla

podejmowania tej działalności, której nie podejmują lub też, z różnych względów, nie

chcą podejmować krajowi decydenci – rządy państw, oraz pełnią rzeczywistą funkcję

integrującą Europę. Współpraca władz Unii z organizacjami pozarządowymi jest

67

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej..., dz. cyt., s. 97. 68

M. Łuszczuk, Perspektywy rozwoju europejskiego społeczeństwa obywatelskiego w świetle funkcjonowania

obywatelstwa UE, w: UE a społeczeństwo obywatelskie, red. R. Paradowski, Poznań 2005, s. 148.

167

wyrazem przekonania, że jakość polityki UE zależy od zapewniania szerokiego

uczestnictwa społeczeństwa w tworzeniu koncepcji i wdrażania polityk unijnych.

Partycypacja obywatelska oraz sieć organizacji pozarządowych w

wielopoziomowym systemie Unii jest niezwykle istotna ze względu na zwiększenie

gwarancji ochrony prawnej z poziomu europejskiego i jednocześnie kontroli

obywatelskiej europejskich instytucji politycznych. Z tego względu jest czynnikiem

zwiększającym legitymację i odpowiedzialność Unii Europejskiej. Dzięki efektowi

europeizacji istnieje możliwość współdziałania obywateli różnych państw w tych samych

sprawach, co wzmacnia ich potencjał – stają się lepiej słyszalni. Mogą w swojej

aktywności podejmować tematy, których jedno państwo nie byłoby w stanie zrealizować.

Mimowolna utrata więzi instytucji z obywatelami UE jest widoczna w słabej

frekwencji podczas wyborów do Parlamentu Europejskiego. W reakcji na to zjawisko

eurodeputowani podejmują wysiłki zachęcenia elektoratu do uczestniczenia w życiu

politycznym oraz do wykazania, że PE jest niezbędnym uczestnikiem „europejskich”

procesów politycznych. Proces ten stymuluje następnie wzmożony wysiłek krajowych

partii politycznych do odnalezienia się w ramach europejskiej przestrzeni politycznej.

System ten okazuje się niezwykle chłonny, gdyż pozwala na sprawne funkcjonowanie

partii o pozytywnym nastawieniu do procesów integracyjnych, jak i tych o programie

„antyunijnym”, co obrazuje siłę oddziaływania konfliktów budowanych na tle interesu

narodowego. Na tym tle powstaje przekonanie, że recepcja narodowych rozwiązań,

wzorów i mechanizmów spowodowała przeniesienie na poziom europejski konfliktów na

tle narodowym a nie politycznym69

.

Mając powyższe stwierdzenia na uwadze można dalej skonstatować, że

reprezentacja interesu politycznego najprawdopodobniej przybierze cechy aktywnego

pośrednika między społeczeństwami państw członkowskich a instytucjami UE na wzór

innych partnerów ze sfery biznesu czy lobbystów. Wiele wskazuje, że wypracowane

kanały artykulacji interesu przez inne grupy lobbingowe i zdiagnozowane w nauce

69

R. Wiszniowski, Europejska przestrzeń polityczna. Zachowania elektoratu w wyborach do Parlamentu

Europejskiego, Wrocław 2008, s. 9.

168

funkcje tych podmiotów zostaną zaadoptowane przez podmioty aktywne w sferze

politycznej.

Abstrakt

Głównym celem analizy jest weryfikacja powszechnej opinii i popularnej tezy, że celem

ustanowienia obywatelstwa europejskiego było zmniejszenie „deficytu demokratycznego”

Unii Europejskiej. Znaczenie instytucji obywatelstwa UE i praw z nim związanych w

kontekście deficytu demokracji w UE zostało przeanalizowane w trzech wymiarach:

rodzenia się poczucia tożsamości obywateli, rodzaju i zakresu praw oraz kanałów dostępu

do uczestnictwa w szerszej politycznej i społecznej wspólnocie obywateli. Wykazanie

związku obywatelstwa UE z deficytem demokracji, czy też z działaniami niwelującymi

ten deficyt w UE, zostanie dokonane poprzez przyjęcie założenia wielopoziomowości

systemu Unii.