USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE Broj: U-I-4405/2013 U-II-3222/2014 Zagreb, 31. ožujka 2015. Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući u postupku za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 31. ožujka 2015. donio je

O D L U K U I. Utvrđuje se da su Zakon o uskrati isplate pojedinih materijalnih prava zaposlenima u javnim službama ("Narodne novine" broj 143/12.) i Uredba o izmjenama i dopuni Zakona o uskrati isplate pojedinih materijalnih prava zaposlenima u javnim službama ("Narodne novine" broj 159/13.) u vrijeme svoga važenja bili u suglasnosti s Ustavom. II. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".

O b r a z l o ž e n j e 1. Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 14. prosinca 2012. donio Zakon o uskrati isplate pojedinih materijalnih prava zaposlenima u javnim službama (u daljnjem tekstu: ZUIMP). ZUIMP je objavljen u "Narodnim novinama" broj 143 od 20. prosinca 2012., a stupio je na snagu 20. prosinca 2012. 1.1. ZUIMP je bio donesen za određeno vrijeme (za 2012. i 2013., a naknadno i za 2014.) te je prestao važiti 31. prosinca 2014. 2. Na temelju članka 1. Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora ("Narodne novine" broj 121/13.; u daljnjem tekstu: ZOVRH/13) Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) donijela je na sjednici održanoj 27. prosinca 2013. Uredbu o izmjenama i dopuni Zakona o uskrati isplate pojedinih materijalnih prava zaposlenima u javnim službama (u daljnjem tekstu: Uredba/ID-ZUIMP). Uredba/ID-ZUIMP objavljena je u "Narodnim novinama" broj 159 od 30. prosinca 2013., a stupila je na snagu 31. prosinca 2013. 2.1. Uredbom/ID-ZUIMP produljeno je važenje ZUIMP-a za godinu dana, to jest do 31. prosinca 2014.

2

Na temelju Izvješća Vlade Republike Hrvatske o uredbama koje je donijela na temelju zakonske ovlasti, klasa: 022-03/13-13/02, ur. broj: 50301-05/16-14-1 od 3. siječnja 2014., Hrvatski sabor je na 12. sjednici održanoj 4. travnja 2014. sa 77 glasova "za", 29 "protiv" i 1 "suzdržan" donio zaključak kojim prihvaća Uredbu/ID-ZUIMP. 2.2. Člankom 4. stavkom 1. Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora ("Narodne novine" broj 115 od 29. rujna 2014.; u daljnjem tekstu: ZOVRH/14) bilo je propisano:

"Članak 4. Uredbe koje je Vlada Republike Hrvatske donijela na temelju Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora ('Narodne novine', br. 121/13.) koje vrijede na dan stupanja na snagu ovoga Zakona ostaju na snazi, a najdulje do 31. prosinca 2014. (...)"

Sukladno tome, ZOVRH-om/14 potvrđeno je da Uredba/ID-ZUIMP ostaje na snazi do 31. prosinca 2014., kada je prestala važiti. I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM 3. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZUIMP-a podnijela je Matica hrvatskih sindikata iz Zagreba koju zastupa predsjednik Vilim Ribić (u daljnjem tekstu: predlagateljica; predmet broj: U-I-4405/2013). 3.1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Uredbe/ID-ZUIMP podnijelo je do 18. srpnja 2014. ukupno 486 predlagatelja. 4. Rješenjem broj: U-I-4405/2013, U-II-3222/2014 i dr. od 18. srpnja 2014. ("Narodne novine" broj 101 od 20. kolovoza 2014.; u daljnjem tekstu: rješenje od 18. srpnja 2014.) Ustavni sud, razmatrajući do tada zaprimljene prijedloge, pokrenuo je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP (v. i točku 50. obrazloženja ove odluke). Istim rješenjem nije prihvaćen prijedlog predlagatelja da Ustavni sud na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) privremeno obustavi izvršenje svih pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP. 5. U točki 24. obrazloženja rješenja od 18. srpnja 2014. Ustavni sud je istaknuo da će u postupku ocjene suglasnosti ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP s Ustavom razmatrati samo prijedloge koji su zaprimljeni do dana donošenja tog rješenja (ukupno 486), dok nijedan naknadno podneseni prijedlog kojim se traži pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZUIMP-a ili Uredbe/ID-ZUIMP Ustavni sud neće razmatrati, budući da je rješenjem od 18. srpnja 2014. već pokrenuo postupak. Neovisno o tome, u točki 25.1. obrazloženja rješenja od 18. srpnja 2014. Ustavni sud je istaknuo da su propisi koji su predmet odlučivanja u ovom ustavnosudskom postupku (ZUIMP i Uredba/ID-ZUIMP) takvi "da se odluka Ustavnog suda, koja će biti donesena nakon provedbe punog ispitnog postupka, po

3

naravi stvari mora odnositi na sve njihove adresate, neovisno o tome jesu li Ustavnom sudu predložili pokretanje postupka za ocjenu njihove suglasnosti s Ustavom ili ne". 6. Nakon donošenja rješenja od 18. srpnja 2014. Ustavni sud zaprimio je novih 546 prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Uredbe/ID-ZUIMP s Ustavom i zakonom. Posebno rješenje o odbacivanju tih prijedloga donijet će se u zasebnom ustavnosudskom postupku. 7. Dopisom broj: U-I-4405/2013 od 26. svibnja 2014. Ustavni sud zatražio je, na temelju članka 25. Ustavnog zakona, očitovanje o prijedlogu iz predmeta broj: U-I-4405/2013 od Ministarstva rada i mirovinskog sustava Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo rada). Očitovanje Ministarstva rada, klasa: 023-01/14-01/122, ur. broj: 524-03-01/1-14-2 od 9. lipnja 2014. zaprimljeno je u Ustavnom sudu 16. lipnja 2014. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva rada). 7.1. Dopisom broj: U-II-3222/2014 od 11. srpnja 2014. Ustavni sud zatražio je i očitovanje o prijedlogu iz predmeta broj: U-II-3222/2014 od Vlade. Očitovanje klasa: 022-03/14-15/16, ur. broj: 50301-04/04-14-5 od 30. srpnja 2014. zaprimljeno je u Ustavnom sudu 31. srpnja 2014. (u daljnjem tekstu: očitovanje Vlade). 7.2. Tijekom postupka, Ustavni sud je od ministra financija Republike Hrvatske zatražio očitovanje o tome jesu li u trenutku donošenja (4. prosinca 2013.) Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2014. godinu i projekcije za 2015. i 2016. godinu ("Narodne novine" broj 152/13.) bila uračunata sredstva za isplatu regresa i božićnice za službenike i namještenike u javnim službama sukladno odredbama mjerodavnih kolektivnih ugovora za javne službe; ako jesu, u kojem se dijelu Državnog proračuna za 2014. godinu i projekcije za 2015. i 2016. ta sredstva nalaze i koliki je njihov ukupni iznos. Svoje očitovanje ministar financija dostavio je Ustavnom sudu aktom klasa: 400-06/14-01/236, ur. broj: 513-05-01-14-2 od 15. srpnja 2014. (u daljnjem tekstu: očitovanje ministra financija). II. DONOŠENJE I SADRŽAJ ZUIMP-a I UREDBE/ID-ZUIMP 1) Donošenje i sadržaj ZUIMP-a 8. U rješenju od 18. srpnja 2014. opširno su prikazane okolnosti i postupak donošenja ZUIMP-a. Stoga se u ovom rješenju ponavljaju samo oni navodi Vlade, kao predlagateljice ZUIMP-a, koje je Ustavni sud smatrao relevantnima za ovaj ustavnosudski postupak. 9. U poglavlju II. Prijedloga zakona o uskrati isplate pojedinih materijalnih prava zaposlenima u javnim službama s Konačnim prijedlogom zakona (u rješenju od 18. srpnja 2014. taj je prijedlog označen kraticom: P.Z. 228/12), pod nazivom "Ocjena stanja i osnovna pitanja koja se uređuju zakonom te posljedice donošenja zakona", Vlada je navela:

4

"S obzirom da na troškove rada, koji su u Republici Hrvatskoj osjetno viši od troškova rada zemalja članica Europske unije, neizravno utječu i mnogobrojna materijalna prava i dodaci zaposlenih u državnim i javnim službama, započeli su kolektivni pregovori vezani uz pojedine institute i pojedina materijalna prava zaposlenika, kako bi se u cilju konsolidiranja i očuvanja fiskalne stabilnosti privremeno smanjili troškovi zaposlenih u državnoj i javnoj službi. U ovom trenutku se na području rada državnih i javnih službi primjenjuje niz kolektivnih ugovora, odnosno sporazuma i drugih ugovora, koji su zaključivani u vrijeme boljeg gospodarskog stanja, rasta plaća i drugih materijalnih prava, a koje u vrijeme recesije i nužnih mjera štednje više nije moguće u potpunosti poštivati. Zbog održanja fiskalne stabilnosti troškova zaposlenih u državnim tijelima i javnim službama uočeni problem nedostataka sredstava za poštivanje ugovorenih materijalnih prava moguće je riješiti ili na način da se privremeno ograniče neka od tih ugovorenih prava ili da se smanjenjem broja zaposlenih smanje ukupni troškovi zaposlenih. (...) Pregovori o izmjeni Temeljnog kolektivnog ugovora za službenike i namještenike u javnim službama dovršeni su 4. prosinca 2012. godine. Dodatkom tom Kolektivnom ugovoru ugovoreno je da ukoliko pojedino materijalno pravo postane utuživo temeljem granskih kolektivnih ugovora, u kojima je razina materijalnih prava radnika također ugovorena, Vlada Republike Hrvatske priznaje utaživost tih prava i drugim službenicima i namještenicima u javnim službama na koje se ti kolektivni ugovori ne primjenjuju. Uvažavajući okolnost da se materijalna prava zaposlenih u državnim i javnim službama financiraju od istovjetnih javnih i fiskalnih prihoda, posebnu brigu je potrebno voditi o nužnosti da opseg i visina njihovih prava bude ujednačena. Zbog održavanja fiskalne održivosti sustava javnih službi, te činjenice da se kolektivni pregovori o izmjeni granskih kolektivnih ugovora neće moći dovršiti prije obveze isplate godišnje nagrade za božićne blagdane, zaposlenima u javnim službama nužno je uskratiti isplatu godišnje nagrade za božićne blagdane (božićnice) za 2012. godinu i regresa za korištenje godišnjeg odmora za 2013. godinu. Uskratom isplate ova dva materijalna prava zaposlenih u javnim službama u 2012. i 2013. godini, koja proizlaze samo i isključivo iz ugovorenih obveza, a ne iz zakona i drugih propisa, ostvarit će se odgovarajući dio potrebnih ušteda u državnom proračunu. Pritom je važno istaknuti i okolnost da su institut plaća i drugih ugovorenih materijalnih prava te drugih prava iz rada i nadalje na snazi, u primjeni i u isplati, te da je o njima i nadalje otvorena puna sloboda kolektivnog pregovaranja i mijenjanja, odnosno zaključivanja kolektivnih ugovora."

10. ZUIMP glasi:

"Članak 1. Ovim se Zakonom, zbog promijenjene gospodarske situacije i nužnosti ujednačenog uređenja prava državnih i javnih službenika, za 2012. i 2013. godinu uskraćuje isplata pojedinih materijalnih prava, koja su za zaposlene u javnim službama ugovorena kolektivnim ugovorima ili drugim sporazumima čiji je potpisnik Vlada Republike Hrvatske.

Članak 2. (1) Zaposlenima u javnim službama se uskraćuje pravo na isplatu godišnje nagrade za božićne blagdane, odnosno božićnice za 2012. i 2013. godinu. (2) Zaposlenima u javnim službama se uskraćuje pravo na isplatu regresa za korištenje godišnjeg odmora za 2013. godinu.

5

Članak 3. Na prava iz odredbe članka 2. ovoga Zakona ne primjenjuje se odredba članka 7. stavka 3. Zakona o radu ('Narodne novine', br. 149/09., 61/11. i 82/12.). Članak 4. Ovaj Zakon stupa na snagu danom objave u 'Narodnim novinama'."

2) Donošenje i sadržaj Uredbe/ID-ZUIMP 11. Vlada je Uredbu/ID-ZUIMP donijela na temelju zakonske ovlasti da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora. Donošenje Uredbe/ID-ZUIMP Vlada je obrazložila ovako:

"Republika Hrvatska nalazi se u teškoj gospodarskoj situaciji uslijed višegodišnje recesije. Realna ekonomska aktivnost u 2012. godini bila je manja za gotovo 11% u odnosu na 2008. godinu. U isto vrijeme, industrijska proizvodnja smanjena je za preko 16%, broj zaposlenih osoba pao je za oko 160 tisuća, a broj umirovljenika porastao za više od 70 tisuća. U 2013. godini zabilježena su daljnja negativna kretanja. (...) U ovom trenutku iznimno nepovoljnih kretanja u gospodarstvu, zadržavanje prava proisteklih iz trenutno važećih zakonskih propisa značilo bi pritisak na daljnji rast manjka proračuna i javnog duga. Produbljivanje fiskalnih neravnoteža moglo bi dovesti do dodatnog pada kreditnog rejtinga, te daljnjeg porasta cijena zaduživanja države, ali i ukupnog gospodarskog sustava. To bi predstavljalo teret za ukupnu konkurentnost gospodarstva i održivost duga. U tom smislu, nameće se i nužnost preispitivanja troškova rada u državnoj službi i javnim službama. U ovom trenutku se na području rada državnih i javnih službi primjenjuje niz kolektivnih ugovora, odnosno sporazuma i drugih ugovora, koji su zaključivani u vrijeme boljeg gospodarskog stanja, rasta plaća i drugih materijalnih prava, a koje u vrijeme recesije i nužnih mjera štednje, više nije moguće u potpunosti poštivati. Zbog održanja fiskalne stabilnosti troškova zaposlenih u državnim tijelima i javnim službama uočeni problem nedostataka sredstava za poštivanje ugovorenih materijalnih prava, moguće je riješiti ili na način da se privremeno ograniče neka od tih ugovorenih prava ili da se smanjenjem broja zaposlenih smanje ukupni troškovi zaposlenih. (...) Uskratom isplate ovih materijalnih prava zaposlenih u javnim službama u 2014. godini, koja proizlaze samo i isključivo iz ugovorenih obveza, a ne iz zakona i drugih propisa, ostvarit će se odgovarajući dio potrebnih ušteda u državnom proračunu, a materijalna prava zaposlenih u javnim službama izjednačit će se s pravima zaposlenih u državnim službama, što je nužno s obzirom da se sredstva za plaće i sva ostala materijalna prava zaposlenih u državnoj službi i zaposlenih u javnim službama osiguravaju iz istog izvora, odnosno državnog proračuna i riznice. Institut plaća i druga ugovorena materijalna prava, te druga prava iz rada i nadalje su na snazi, u primjeni i u isplati, te je o njima i nadalje otvorena puna sloboda kolektivnog pregovaranja i mijenjanja, odnosno zaključivanja kolektivnih ugovora. (...) Za provođenje ove Uredbe nije potrebno osigurati dodatna sredstva u državnom proračunu Republike Hrvatske jer ne dovodi do povećanja rashoda državnog proračuna, ali će utjecati na postizanje određenih ušteda u području troškova državnog proračuna za zaposlene u javnim službama, koji se procjenjuje u visini od 350 milijuna kuna za 2014. godinu.

6

Sukladno ovlastima Vlade Republike Hrvatske iz Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora u razdobljima kada Hrvatski sabor ne zasjeda (Narodne novine, broj 121/2013), Vlada Republike Hrvatske donosi ovu Uredbu zbog osobito opravdanih državnih razloga, odnosno potreba da se u uvjetima gospodarske i financijske krize, te njenog negativnog utjecaja na fiskalnu održivost državnog proračuna i zaposlenost, smanjenjem troškova rada očuva što veći broj radnih mjesta u javnim službama. Ovi osobito opravdani razlozi, odnosno potreba da se u uvjetima gospodarske i financijske krize, te njenog negativnog utjecaja na fiskalnu održivost Državnog proračuna i zaposlenost, smanjenjem troškova rada očuva što veći broj radnih mjesta u javnim službama opravdavaju i prijedlog stupanja na snagu ove Uredbe dan nakon objave u Narodnim novinama."

12. Uredba/ID-ZUIMP glasi:

"Na temelju članka 1. Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora ('Narodne novine', broj 121/2013), Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 27. prosinca 2013. godine donijela

UREDBU O IZMJENI ZAKONA O USKRATI ISPLATE POJEDINIH

MATERIJALNIH PRAVA ZAPOSLENIMA U JAVNIM SLUŽBAMA

Članak 1. U Zakonu o uskrati isplate pojedinih materijalnih prava zaposlenima u javnim službama ('Narodne novine', broj 143/2012), u članku 1. riječi: '2012. i 2013.' zamjenjuju se riječima: '2012., 2013. i 2014.'.

Članak 2. U članku 2. stavku 1. riječi: '2012. i 2013.' zamjenjuju se riječima: '2012., 2013. i 2014.'. U stavku 2. iza riječi: '2013.' dodaju se riječi: 'i 2014.'.

Članak 3. Ova Uredba stupa na snagu prvoga dana od dana objave u 'Narodnim novinama'."

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA 1) Prigovori predlagateljice o nesuglasnosti ZUIMP-a s Ustavom 13. U prijedlogu za ocjenu suglasnosti ZUIMP-a s Ustavom predlagateljica navodi da je ZUIMP protivan temeljnim načelima hrvatskog pravnog sustava, te da se zakonodavac poslužio zakonskom formom "samo u svrhu izbjegavanja obveza preuzetih granskim kolektivnim ugovorima". Ističe da je Vlada "narušila temeljna načela pravne sigurnosti, pravne predvidljivosti i pravne izvjesnosti na štetu pojedinaca, neovisno o tome koliko je značajan javni ili opći interes ...". 13.1. Predlagateljica je u svom podnesku iznijela kronologiju pregovora za sklapanje kolektivnih ugovora za službenike i namještenike u javnim službama. Tako je navela da je 4. listopada 2010. na snagu stupio Temeljni kolektivni ugovor za službenike i namještenike u javnim službama ("Narodne novine" broj 115/10.; u daljnjem tekstu:

7

TKU/10), sklopljen između osam reprezentativnih sindikata javnih službi i Vlade s rokom važenja do 4. listopada 2013. Predlagateljica ističe kako je Vlada, nakon otkaza TKU/10, 12. prosinca 2012. sa šest sindikata javnih službi sklopila novi Temeljni kolektivni ugovor za službenike i namještenike u javnim službama ("Narodne novine" broj 141/12.; u daljnjem tekstu: TKU/12) te Dodatak I. Temeljnom kolektivnom ugovoru za službenike i namještenike u javnim službama ("Narodne novine" broj 141/12.). Predlagateljica smatra da je riječ o sindikatima koji predstavljaju manjinu, to jest trećinu članstva u javnim službama. Sukladno tome, na snazi su ipak ostali granski kolektivni ugovori za pojedine javne službe koji definiraju materijalna prava zaposlenika vrlo slično ili gotovo isto kao i otkazani TKU/10. 13.2. Predlagateljica smatra da je ZUIMP suprotan načelima socijalne pravde, poštovanja prava čovjeka i vladavine prava iz članka 3. Ustava, te navodi:

"Izbor zakonodavnih rješenja za uređenje pojedinih odnosa u društvu kao jedna od diskrecijskih ovlasti države ne smiju za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu s temeljnim vrijednostima na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske. Zahtjevi vladavine prava nalažu da zakonodavne promjene budu provedene u skladu s načelom pravedne ravnoteže i sa što manje posljedica za one koje će te promjene pogoditi. Ovakvom lošom zakonodavnom praksom neizbježno se smanjuje povjerenje građana u pravni sustav države i time dalje ugrožava vladavina prava, temeljna ustavna vrijednost hrvatskog pravnog poretka. (...) Načelo socijalne pravde podrazumijeva koncept društva u kojem se pravda odražava kroz sve njegove aspekte, pa i kroz pošteni i pravedni tretman pri raspodjeli vrijednosti koju društvo stvara, te u kojem društvo svakom svom pojedincu ravnopravno dijeli, ne samo svoje prednosti i blagodati, nego i terete. Upravo protivno ovom načelu, Zakon o uskrati prava je utemeljen na arbitrarnoj procjeni Vlade o tome kako će tehnički najlakše provesti svoj ekonomski koncept mjera štednje, odnosno od koga će najlakše oduzeti sredstva, ne vodeći računa o tome da teret krize ne može podnijeti samo jedan segment društva".

Predlagateljica dalje navodi da Vlada nije uz mjere štednje poduzela i mjere restrukturiranja državnih poduzeća, a nije uvela ni višu poreznu stopu poreza na dohodak kao oblik oporezivanja dohotka imućnijih. Smatra da se mjere štednje ne smiju provoditi samo na stavci troška rada te time opravdavati kršenje potpisanih kolektivnih ugovora sve dok se usporedno ne provedu mjere štednje prema nekim drugim subjektima, a što bi dovelo do ujednačenog snošenja tereta gospodarskih teškoća. Navodi da Vlada nije poštovala načelo pravednosti u opterećenju svih dijelova društva u borbi protiv gospodarske krize, te da se ZUIMP-om diskriminira tisuće radnika čija je jedina krivica što za svoj rad plaću primaju iz državnog proračuna. 13.3. Predlagateljica dalje smatra da je ZUIMP nesuglasan s člankom 5. Ustava jer je povrijeđeno temeljno načelo obveznog prava po kome su ugovori pravno obvezujući za stranke koje ih sklapaju (načelo pacta sund servanda) te se moraju u cijelosti poštovati. Smatra da se ZUIMP opravdava općim interesom, a služi političkim prioritetima Vlade. Ističe i nesuglasnost ZUIMP-a s člankom 16. Ustava, navodeći:

"Ustav taksativno nabraja zatvoreni skup opravdanih razloga ograničenja sloboda i prava zakonom. U drugim slučajevima ili radi drugih razloga to nije moguće. Donoseći Zakon o uskrati prava, Vlada nije zaštitila niti jednu od pobrojanih

8

vrijednosti, već je naprotiv, donoseći ga na potpuno proizvoljan način, ugrozila pravni poredak Republike Hrvatske i javni moral jer je svojim postupkom jasno poslala poruku svim građanima Republike Hrvatske da se ugovori ne moraju poštivati, a posebno ne od jače strane ugovora."

13.4. Potom ističe i nesuglasnost ZUIMP-a s člancima 43., 56. i 59. Ustava. U odnosu na članak 43. Ustava predlagateljica navodi:

"Donošenjem Zakona o uskrati prava ovo se pravo svodi na deklaratomu odredbu Ustava jer mu se izravno poništava smisao. Cilj udruživanja u sindikate i njihove saveze jest stvoriti dovoljno jak pritisak na poslodavce kako bi bili prisiljeni kolektivno pregovarati, a potom i sklopiti pravno obvezujući kolektivni ugovor. Zakonom o uskrati Vlada Republike Hrvatske je izigrala opisani institut jer je jednostrano i bez konzultacija sa sindikatima donijela zakon kojim anulira svoje obveze iz Ugovora te čitav proces kolektivnog pregovaranja svodi na beznačajnu formu."

Smatra da je Vlada trebala ili pregovarati o prestanku dijela kolektivnog ugovora ili otkazati kolektivne ugovore uz obvezu poštovanja odredaba o otkazu koje sadržavaju ti ugovori. U odnosu na članak 56. Ustava, predlagateljica smatra da se zakonom ne može derogirati kolektivni ugovor te time uskratiti radnicima socijalna sigurnost koja proizlazi iz kolektivnog ugovora. Pozivajući se na članak 59. Ustava, smatra da ZUIMP vrijeđa pravo slobode sindikalnog djelovanja jer su njegovim donošenjem

"... jednostrano anulirana prava ugovorena kolektivnim ugovorom te je time u pitanje dovedena svrha kolektivnog ugovora .... Cijeli proces sindikalne borbe postaje bespredmetan ako se sindikalnim djelovanjem izborena prava osigurana kolektivnim ugovorom mogu poništiti samo jednim jednostranim aktom vlasti."

Na kraju, ističe da je ZUIMP nesuglasan s člankom 140. Ustava, a posebice s Konvencijom Međunarodne organizacije rada broj 87 o slobodi udruživanja i zaštiti prava na organiziranje te s Konvencijom Međunarodne organizacije rada o primjeni načela prava na organiziranje i kolektivno pregovaranje broj 98 (u daljnjem tekstu: Konvencija MOR-a/98). (v. i točku 20. obrazloženja ove odluke.) Poziva se i na mišljenje Odbora stručnjaka MOR-a o tome da zakon u pravilu ne može derogirati kolektivni ugovor te da jednostrano upletanje države u materiju reguliranu kolektivnim ugovorom predstavlja kršenje odredaba Konvencije MOR-a/98. Iz tog mišljenja predlagateljica posebno navodi sljedeće dijelove:

"Obustava ili derogacija zakonskom odredbom - bez sporazuma stranaka - kolektivnih ugovora koje su stranke slobodno zaključile krši načelo slobodnog i dobrovoljnog pregovaranja ustanovljenog u čl. 4. Konvencije br. 98. Ukoliko Vlada želi odredbe kolektivnog ugovora uskladiti s ekonomskom politikom zemlje, dužna je pokušati postići sa strankama dogovor da to učine dobrovoljno, bez nametanja ponovnog pregovaranja kolektivnih ugovora na snazi. Unatoč tome što Odbor uvažava da uvođenje mjera ustezanja plaća mora biti vremenski prilagođeno na način da osigura najbolji mogući učinak na ekonomsku situaciju, smatra da obustava već zaključenih kolektivnih ugovora nije u skladu s načelima slobodnog kolektivnog pregovaranja, zato jer takvi ugovori moraju biti poštivani.

9

Zakonodavstvo koje obvezuje stranke da ponovno pregovaraju o stečenim sindikalnim pravima, protivno je načelima kolektivnog pregovaranja."

13.5. Predlagateljica na temelju članka 45. Ustavnog zakona predlaže privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi ZUIMP-a i njegovo ukidanje. 2) Prigovori predlagatelja o nesuglasnosti Uredbe/ID-ZUIMP s Ustavom i zakonom 14. Predlagatelji u svim prijedlozima (koji su istog ili bitno sličnog sadržaja) osporavaju ustavnost i zakonitost Uredbe/ID-ZUIMP, smatrajući da je ona nesuglasna s člancima 3., 5., 16., 56. i 140. Ustava te sa ZOVRH-om/13. Ističu da je Vlada Uredbu/ID-ZUIMP donijela 27. prosinca 2013. na temelju članka 1. ZOVRH-a/13, a taj članak daje ovlast Vladi da uredbama uređuje pitanja tekuće gospodarske politike iz djelokruga Hrvatskoga sabora, u razdoblju kada Hrvatski sabor ne zasjeda (od 15. prosinca 2013. do 15. siječnja 2014. i od 15. srpnja 2014. do 15. rujna 2014.). Uredbom/ID-ZUIMP se za 2014. godinu u javnim službama uskraćuje regres (isplata se trebala izvršiti u lipnju 2014.) i božićnica (isplata se trebala izvršiti u prosincu 2014.). Nadalje navode da se "ne radi niti o gospodarskoj politici a ponajmanje o tekućoj gospodarskoj politici. Isplata regresa i božićnice za javne službe nije i ne može biti gospodarska politika, niti u najširoj definiciji, jer u protivnom bi sve bilo gospodarska politika". Osim toga, isplata regresa i božićnice za javne službe nije tekuća gospodarska politika, naglašavaju predlagatelji, jer je Uredba/ID-ZUIMP donesena 27. prosinca 2013., a isplata regresa trebala je biti tek u lipnju 2014. te stoga smatraju da "apsolutno ne može biti govora o tekućoj gospodarskoj politici". 14.1. Posebno ističu da je Vlada u prosincu 2013. u Hrvatski sabor uputila Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o uskrati isplate pojedinih materijalnih prava zaposlenima u javnim službama, i u istom mjesecu (prosincu 2013.) povukla ga iz zakonodavnog postupka. Navode da je riječ o prijedlogu zakona koji je imao identičan sadržaj kao Uredba/ID-ZUIMP. To dodatno pojašnjavaju:

"Umjesto toga, Vlada RH je apsolutno bez ikakvog razloga protuzakonito preuzela ovlasti Hrvatskog sabora. Ovo držimo iznimno opasnim postupanjem jer time Vlada RH krši Zakon o ovlasti, jer time Vlada RH narušava vladavinu prava, jer Vlada RH nezakonito preuzima ovlasti Hrvatskog sabora i jer se time Vlada RH postavlja se iznad zakona i iznad Hrvatskog sabora. ... Osim toga, smatramo da je Vlada RH donijela Uredbu samo s samo u svrhu izbjegavanja obveza preuzetih kolektivnim ugovorom, tj. Temeljnog kolektivnog ugovora za službenike i namještenike u javnim službama (Narodne novine 141/12). ... Vlada RH je ovom Uredbom ugrozila pravni poredak Republike Hrvatske i javni moral jer je svojim postupkom jasno poslala poruku svim građanima Republike Hrvatske da se ugovori ne moraju poštivati, a posebno ne od jače strane ugovora."

10

14.2. Dalje smatraju da je Uredba/ID-ZUIMP protivna i Konvenciji MOR-a/98 o primjeni načela prava na organiziranje i kolektivno pregovaranje, a time i članku 140. Ustava. Taj prigovor pojašnjavaju:

"Konvencija međunarodne organizacije rada broj 98 u članku 4. naglašava da se 'u skladu s nacionalnim uvjetima moraju, ako je potrebno, poduzimati odgovarajuće mjere za poticanje i promicanje punog razvoja i upotrebe mehanizama dobrovoljnog pregovaranja Između poslodavaca ili udruga poslodavaca i udruga radnika u cilju utvrđivanja uvjeta zaposlenja kolektivnim ugovorima'. Uredba je u potpunoj suprotnosti s navedenom Konvencijom. Naime, kao što je rečeno, Konvencija 98 u članku 4. zahtjeva od vlasti država potpisnica da potiču dobrovoljno kolektivno pregovaranje, a derogiranje rezultata pregovora Uredbom je upravo suprotno postupanje, osobito što je kolektivni ugovor sklopila sama Vlada RH koja ga onda derogira propisom. To je postupanje koje ide u pravcu ne poticanja, nego destimuliranja dobrovoljnih kolektivnih pregovora, jer čemu pregovori za kolektivni ugovor ako će to vlast odmah srušiti propisom. U vezi toga postoji mišljenje Odbora stručnjaka Međunarodne organizacije rada (CEACR: Individual Obversations concerning right to organise and Collective Bargaining Convention, 1949, NQ.98., Croatia ( ratification: 1991) Published :2010.; Document No. 062010HRV098) o tome da zakon u pravilu ne može derogirati kolektivni ugovor te da jednostrano uplitanje države u materiju reguliranu kolektivnim ugovorom predstavlja kršenje odredaba Konvencije br. 98 MOR-a."

14.3. Predlagatelji osim toga smatraju da je Vlada mogla pitanje božićnice i regresa riješiti bez propisa, i to otkazivanjem TKU-a/12. Također smatraju da je to pitanje trebalo prethodno riješiti putem pregovora sa sindikatima. Smatraju i da Vlada nije postupila jednako prema svima jer je "uskratila materijalna prava zaposlenim u javnim službama, a nije isto učinila za zaposlene u ostalom dijelu javnog sektora koji je u državnom vlasništvu, dakle za trgovačka društva i druge pravne osobe u pretežitom vlasništvu RH". 14.4. Predlagatelji spominju i druge postupke Vlade (kao primjerice otkaz kolektivnih ugovora bez dostave, uvođenje radne obveze doktorima medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama, i slično) te ističu da je "kod svih tih odluka Vlada RH napravila (je) ozbiljne pravne propuste, koji bitno narušavaju pravnu sigurnost i vladavinu prava". Zaključno dodaju:

"Bez obzira koliko je situacija ozbiljna, a postupci Vlade RH eventualno u praktičnom smislu opravdani, postupanje bez zakonskog temelja odnosno ovlaštenja ili protivno međunarodnim ugovorima ili protivno Ustavu RH ili protivno propisanoj zakonskoj proceduri ili protivno ugovorenim pravilima i obvezama, važnije je od praktičnog rješenja malog smanjenja plaće, uskrate božićnice ili okončanja štrajka. Jer ako vlast može na ovaj način postupati samovoljno ne poštujući pravo kada joj to tako treba, ako samovoljno može protuzakonito preuzeti ovlasti Hrvatskog sabora donoseći uredbe kada nema za to ovlaštenje, kada može kršiti međunarodne ugovore, derogirati kolektivne ugovore koje je sama potpisala, ne poštivati zakonsku proceduru kod donošenja podzakonskog propisa, ne poštivati Zakon o radu kod otkaza kolektivnog ugovora, izmišljati postojanje nevažećeg kolektivnog ugovora, kršiti ustavno pravo na štrajk, tada više nemamo na djelu vladavinu prava nego nešto drugo. A to drugo je iznimno opasno, jer ako vlast ne štiti Ustav RH i propise tj. vladavinu prava onda je to iznimno zabrinjavajuća poruka. Ispada da se propisi primjenjuju kako vlasti odgovara, ako joj ne odgovara onda se ne primjenjuju. Time

11

se vlast postavlja iznad prava. A to u demokraciji nije dopušteno, jer to nije demokracija."

14.5. Predlagatelji predlažu ukidanje Uredbe/ID-ZUIMP. IV. ZAPRIMLJENA OČITOVANJA 1) Očitovanje Ministarstva rada 15. U očitovanju Ministarstva rada o prijedlogu za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZUIMP-a između ostaloga je navedeno:

"U 2013. godini nastavljen je trend realnog smanjenja plaća, unatoč njihovom nominalnom porastu. Prosječna bruto plaća realno je smanjena za 1,4%, a prosječna neto plaća za 1,5%. Prema preliminarnim podacima, u 2013. ostvaren je pozitivan saldo tekućeg računa platne bilance u iznosu 0,6 milijardi eura ili 1,3% BDP-a. Tome su prethodile četiri godine znatne kontrakcije manjka koji je u 2012. iznosio neznatnih 0,1% BDP-a. Na daljnje poboljšanje salda tekućeg računa u 2013. najviše je djelovalo smanjenje manjka na računu faktorskih dohodaka, uslijed nižih prihoda od izravnih vlasničkih ulaganja. Pogoršanje poslovnih rezultata bilo je posebno izraženo u djelatnostima financijskog posredovanja, proizvodnje naftnih derivata i telekomunikacijama. Ujedno su se smanjili i kamatni troškovi po inozemnim obvezama. Povoljno je na saldo tekućeg računa djelovao i nastavak pozitivnih trendova u međunarodnoj razmjeni usluga, što se prije svega odnosi na rast prihoda od turizma (za 4,9% na godišnjoj razini). Za razliku od toga, manjak u robnoj razmjeni s inozemstvom se povećao uslijed izraženijeg pada izvoza od uvoza. Tome su najviše pridonijela nepovoljna kretanja u razmjeni ostalih prijevoznih sredstava (uglavnom brodovi) čiji se neto izvoz gotovo prepolovio u odnosu na prethodnu godinu. Pozitivan saldo na računu tekućih transfera blago se smanjio zbog izraženijeg rasta rashoda (najviše po osnovi uplata u proračun EU) nego prihoda, dok su se kapitalni transferi zadržali na razini iz prethodne godine. Tokove kapitala s inozemstvom u 2013. obilježilo je snažno zaduživanje države koja je izdala dvije obveznice na američkome tržištu (u travnju u vrijednosti 1,5 milijardi dolara i u studenome u vrijednosti 1,75 milijardi dolara). Istovremeno su se kreditne institucije nastavile razduživati, smanjujući svoje dugoročne obveze prema inozemnim vjerovnicima, iako slabijim intenzitetom nego prethodne godine. Uslijed daljnje suzdržanosti inozemnih ulagača priljevi inozemnih izravnih vlasničkih ulaganja u RH bili su niži nego prethodne godine. Najveći priljev inozemnih izravnih vlasničkih ulaganja ostvaren je kroz ulaganja u nekretnine, u financijskom posredovanju, trgovini na malo te proizvodnji metala. Isključe li se transakcije pretvaranja duga u kapital, nova vlasnička ulaganja iznosila su svega 0,3 milijarde eura, u usporedbi s 0,4 milijarde eura u 2012. godini. Kretanje monetarnih i kreditnih agregata u 2013. i nadalje je odražavalo izostanak oporavka u realnom sektoru gospodarstva, unatoč iznimno povoljnoj likvidnosti. Kod poduzeća je u 2013. zabilježen blagi rast kreditiranja (2,0%), dok se sektor stanovništva nastavio razduživati (-1,6%). Ostvarene promjene neto domače i neto inozemne aktive rezultirale su porastom ukupnih likvidnih sredstava (M4) za 2,9%. Slična kretanja monetarnih i kreditnih agregata obilježila su i početak 2014. godine pa je kreditna aktivnost prema privatnom sektoru i nadalje prigušena, dok se financiranje države kod kreditnih institucija nastavilo povećavati. (...) Slijedom uvodno iznijetih iznimno nepovoljnih kretanja u gospodarstvu tijekom 2012. godine, zadržavanje visine i opsega prava proisteklih iz ranije utvrđenih pravnih izvora, usvojenih u znatno povoljnije gospodarskom i financijskom okruženju, značilo

12

je dodatni pritisak na daljnji rast manjka proračuna i javnog duga. Produbljivanje fiskalnih neravnoteža moglo je dovesti do dodatnog pada kreditnog rejtinga te daljnjeg porasta cijena zaduživanja države, ali i ukupnog gospodarskog sustava. To bi predstavljalo dodatan teret za ukupnu konkurentnost gospodarstva i održivost duga. Naime, u uvjetima oskudice i gospodarske krize uloga države posebno je naglašena. Njezina dužnost je različitim mjerama gospodarske politike u skladu s gospodarskim mogućnostima urediti razinu gospodarskih i socijalnih prava, odnosno poticati gospodarski napredak i nužno provesti daljnje mjere fiskalne štednje radi smanjenja javnog duga. U tom se smislu nametnula i nužnost preispitivanja troškova rada u državnoj službi i javnim službama. Da bi javna vlast u promijenjenim gospodarskim i socijalnim okolnostima djelotvorno zaštitila dobrobiti pojedinaca i same društvene zajednice, osiguravajući pri tome ostvarenje navedenih temeljnih vrednota, njezina ustavna ovlast i dužnost je prilagoditi normativno uređenje tim novim prilikama, što uključuje i redefiniranje određenih prava. (...) Zbog održavanja fiskalne održivosti sustava državnih i javnih službi, koji bi ujedno omogućio održavanje postojeće razine zaposlenosti, bilo je potrebno smanjiti ukupna sredstva troškova rada. Obzirom da su neka materijalna prava u državnim i javnim službama ugovorena nizom kolektivnih ugovora, od kojih su neki bili i otkazani, uvažavajući okolnost da se materijalna prava zaposlenih u državnim i javnim službama financiraju u pravilu od istovjetnih javnih i fiskalnih prihoda, nužno je bilo ujednačiti opseg i visinu njihovih prava. S obzirom da je zajedničko opredjeljenje svih socijalnih partnera bilo usmjereno primamo na očuvanje radnih mjesta i održanje razine zaposlenosti, rješenje za postizanje fiskalne održivosti pokušalo se pronaći otvaranjem pregovora o izmjenama postojećih kolektivnih ugovora, kako bi se privremenim umanjenjem ili suspenzijom pojedinih materijalnih prava ostvarile potrebne uštede. Postupak pregovora sa sindikatima državnih službenika okončan je potpisivanjem novog Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike (Narodne novine, broj 89/2012), a njegovim Dodatkom ugovorena je neisplata prigodnih nagrada i pojedinih materijalnih prava državnih službenika u 2012. i 2013. godini, čime je ostvaren dio potrebnih ušteda u državnom proračunu. Pregovori o izmjeni Temeljnog kolektivnog ugovora za službenike i namještenike u javnim službama dovršeni su 4. prosinca 2012. godine. Dodatkom tom Kolektivnom ugovoru ugovoreno je da ukoliko pojedino materijalno pravo postane utuživo temeljem granskih kolektivnih ugovora, u kojima je razina materijalnih prava radnika također ugovorena, Vlada Republike Hrvatske je priznala utuživost tih prava i drugim službenicima i namještenicima u javnim službama na koje se ti kolektivni ugovori ne primjenjuju. U trenutku završetka pregovora o izmjeni Temeljnog kolektivnog ugovora još uvijek su bili važeći sljedeći granski kolektivni ugovori u javnim službama: 1. Kolektivni ugovor za znanost i visok obrazovanje, zaključen u listopadu 2010. godine, 2. Kolektivni ugovor za srednjoškolsko obrazovanje, zaključen u prosincu 2010. godine, 3. Kolektivni ugovor za osnovnoškolsko obrazovanje, zaključen u travnju 2011. godine, 4. Kolektivni ugovor za djelatnost zdravstva i zdravstvenog osiguranja, zaključen u listopadu 2011. godine, 5. Kolektivni ugovor za djelatnost socijalne skrbi, zaključen u listopadu 2011. godine. Uvažavajući okolnost da se materijalna prava zaposlenih u državnim i javnim službama financiraju od istovjetnih javnih i fiskalnih prihoda, posebnu brigu je bilo potrebno voditi o nužnosti da opseg i visina njihovih prava bude ujednačena. Zbog održavanja fiskalne održivosti sustava javnih službi, te činjenice da se kolektivni

13

pregovori o izmjeni granskih kolektivnih ugovora, nisu mogli dovršiti prije obveze isplate godišnje nagrade za božićne blagdane, a i u slučaju otkazivanja kolektivnih ugovora ugovoreni otkazni rokovi obvezivali bi na isplatu božićne nagrade, zaposlenima u javnim službama bilo je nužno uskratiti isplatu godišnje nagrade za božićne blagdane (božićnice) za 2012. godinu i regresa za korištenje godišnjeg odmora za 2013. godinu. Uskratom isplate ova dva materijalna prava zaposlenima u javnim službama u 2012. i 2013. godini, a koja su proizlazila samo i isključivo iz ugovorenih obveza, a ne iz zakona i drugih propisa, ostvarile su odgovarajući dio potrebnih ušteda u državnom proračunu. Pri tom je važno istaknuti i okolnost da su institut plaća i drugih ugovorenih materijalnih prava te drugih prava iz rada i nadalje ostali na snazi, u primjeni i u isplati, te da je o njima i nadalje otvorena puna sloboda kolektivnog pregovaranja i mijenjanja, odnosno zaključivanja kolektivnih ugovora. Slijedom svega navedenog proizlazi kako je upravo provedenom mjerom osigurano očuvanje temelja socijalne države, s obzirom da ovaj Zakon otvara mogućnost da drugi aspekti socijalne države ostanu netaknuti u uvjetima gospodarske krize. Riječ je o očuvanju različitih socijalnih davanja koja se financiraju iz državnog proračuna, a koja su izraz državne skrbi za socijalno najranjivije pojedince ili skupine, pri čemu valja naglasiti da je ovo ograničenje sloboda i prava korišteno jer je to zaista bilo nužno. (...) Nadalje, za donošenje Zakona postojao je osobito važan javni interes: sačuvati stabilnost državnog financijskog sustava u uvjetima gospodarske krize djelovanjem na rashodovnu stranu državnog proračuna u kratkom vremenu, bez koje mjere država ne bi uspjela obavljati svoje Ustavom određene zadaće. Osim toga, donošenje navedenoga Zakona predstavljalo je dio ukupnih mjera javne politike koje zajedno djeluju u smjeru njegova ostvarivanja, pa je niz mjera koje je Vlada Republike Hrvatske poduzela, uključujući i donošenje ovoga Zakona bilo usmjereno na zadovoljavanje kriterija postavljenih od strane Europske komisije u odnosu na postizanje fiskalne održivosti. Ujedno valja istaknuti da smo mišljenja da je donošenje navedenog Zakona ujedno predstavljalo i razmjernu mjeru u odnosu na cilj koji se želio postići s obzirom da navedena mjera nije restriktivnija no što bi bilo potrebno za osiguranje ostvarenja legitimnog cilja. Povodom navoda o neusklađenosti osporavanog Zakona s aspekta primjene međunarodnih konvencija o slobodi organiziranja i kolektivnog pregovaranja (Konvencije o slobodi udruživanja i zaštite prava na organiziranje iz 1947. br. 87 i Konvencije o pravu na organiziranje i kolektivno pregovaranje iz 1949. br. 98), Odbor stručnjaka Međunarodne organizacije rada je u nizu raspravljenih slučajeva svojom Odlukom iz 1996. godine zauzeo stajalište da su intervencije Vlada u kolektivne ugovore moguće i opravdane u iznimnim slučajevima i za kraći vremenski period. U tom smislu Odbor stručnjaka smatra da Vlada, kao dio stabilizacijske politike, može odrediti ograničenja kolektivnog ugovaranja nekih materijalnih prava, pa čak i plaća te i ukinuti odredbe kolektivnih ugovora koje se odnose na materijalna prava, kako u javnom tako i u privatnom sektoru. Dakle mjere koje se koriste kao iznimka, odnosno u iznimnim slučajevima i vremenski ograničena razumnim rokom, a da se pri tom kolektivni ugovori, kojima su ukinute određene odredbe o nekim materijalnim pravima ili plaći, i nadalje primjenjuju u svom preostalom sadržaju u skladu su sa spomenutim međunarodnim ugovorima. U tom smislu se je osporavani Zakon, koji uskraćuje dva materijalna prava, koja predstavljaju isplatu jednokratne nagrade tijekom kalendarske godine i koja je ograničenog trajanja, sukladan iznijetim standardima međunarodnih ugovora."

14

2) Očitovanje Vlade 16. U očitovanju Vlade o prijedlogu za ocjenu suglasnosti s Ustavom Uredbe/ID-ZUIMP između ostaloga je navedeno:

"Uvažavajući činjenicu da je za opravdanost i pravnu utemeljenost osporavane Uredbe neophodno sagledati gospodarsko i makroekonomsko okruženje u proteklom razdoblju, kao i buduće projekcije kretanja, dio ovoga očitovanja sadrži pregled stanja koji je izravno uvjetovao donošenje Uredbe s ciljem zadržavanja pune zaposlenosti u javnom sektoru te time i socijalne sigurnosti zaposlenih. Tijekom 2012. godine, nakon višegodišnjeg uzastopnog gospodarskog rasta, rasta zaposlenosti, odnosno pada nezaposlenosti, jak utjecaj globalne gospodarske i financijske krize pokrenuo je trend negativnih makroekonomskih kretanja. Pad bruto domaćeg proizvoda izravno je utjecao na gašenje radnih mjesta, smanjenje zaposlenosti i nagli porast stope nezaposlenosti. Uočen je porast prosječnog broja registriranih nezaposlenih osoba, povećala se stopa registrirane nezaposlenosti, a povećana je i anketna stopa nezaposlenosti. Također je industrijska proizvodnja zabilježila međugodišnji pad, indeks građevinskih radova je smanjen na međugodišnjoj razini, a i trgovina na malo je zabilježila realni pad. S obzirom na očekivani nastavak negativnih makroekonomskih kretanja te pad realnog bruto proizvoda, očekivao se i daljnji trend smanjivanja zaposlenosti i rasta nezaposlenosti. Zbog nepovoljnih gospodarskih i financijskih kretanja u eurozoni, financiranje deficita državnog proračuna bilo je znatno otežano, te se u 2013. godini planirao manjak u iznosu od 10,9 milijardi kuna, što je moglo dovesti do daljnjeg porasta rashoda za kamate, a koji s iznosom 9,5 milijardi kuna čini gotovo 90% ukupnog manjka. Stoga je bilo nužno provesti daljnje mjere fiskalne štednje radi smanjenja javnog duga, a samim time i nužno preispitivanje troškova rada u javnom sektoru. Nastavak pada gospodarske aktivnosti u 2013. godini odrazio se i na tržište rada. Prosječan broj zaposlenih je smanjen za 2,7% zbog smanjenja zaposlenosti u prerađivačkoj industriji, građevinarstvu, trgovini, obrtu i slobodnim profesijama. Isto tako, nastavljeno je realno smanjenje plaća, unatoč njihovom nominalnom porastu. ... Slijedom iznijetih, iznimno nepovoljnih kretanja u gospodarstvu tijekom 2012. godine, zadržavanje visine i opsega prava, a koja proizlaze iz ranije utvrđenih pravnih izvora, koji su rezultat znatno povoljnijeg gospodarskog i financijskog okruženja, značilo je dodatni pritisak na daljnji rast manjka proračuna i javnog duga. Produbljivanje fiskalnih neravnoteža moglo je dovesti do dodatnog pada kreditnog rejtinga te daljnjeg porasta cijena zaduživanja države, ali i ukupnog gospodarskog sustava. To bi predstavljalo dodatan teret za ukupnu konkurentnost gospodarstva i održivost duga. Naime, u uvjetima gospodarske krize uloga države je posebno naglašena. Njezina je dužnost da različitim mjerama gospodarske politike, u skladu s gospodarskim mogućnostima, uredi razinu gospodarskih i socijalnih prava, odnosno da potiče gospodarski napredak te provodi daljnje mjere fiskalne štednje u cilju smanjenja javnog duga. U tom se smislu nametnula nužnost preispitivanja troškova rada u javnom sektoru, odnosno u državnim i javnim službama. Da bi javna vlast u promijenjenim gospodarskim i socijalnim okolnostima djelotvorno zaštitila dobrobit pojedinca i same društvene zajednice, osiguravajući pritom ostvarenje navedenih temeljnih vrijednosti, njezina ustavna ovlast i dužnost je da prilagodi normativno uređenje tim novim prilikama, što uključuje nužno i redefiniranje određenih prava. Na području rada u državnim i javnim službama primjenjivao se niz kolektivnih ugovora, čija je razina prava bila rezultat boljeg gospodarskog stanja, rasta plaća i drugih materijalnih prava, a koje je u vrijeme recesije i nužnih mjera štednje nemoguće u potpunosti poštivati.

15

Zbog održanja fiskalne stabilnosti troškova zaposlenih u državnim i javnim službama, uočeni su problemi nedostatka sredstava za poštivanje ugovorenih materijalnih prava. Njih je bilo moguće riješiti ili na način da se privremeno ograniče neka od tih ugovorenih prava ili da se ukupni troškovi zaposlenih smanje smanjivanjem broja zaposlenih. Stoga je, zbog održavanja fiskalne održivosti sustava državnih i javnih službi, a s ciljem omogućavanja održanja postojeće razine zaposlenosti, bilo potrebno smanjiti ukupna sredstva troškova rada. Uvažavajući činjenicu da se materijalna prava zaposlenih u državnim i javnim službama financiranju u pravilu od istovjetnih javnih i fiskalnih prihoda, nužno je ujednačiti opseg i visinu njihovih prava. Nadalje, s obzirom na to da je zajedničko opredjeljenje svih socijalnih partnera primarno bilo usmjereno na očuvanje radnih mjesta i održanje razine zaposlenosti, rješenje za postizanje fiskalne održivosti pokušalo se pronaći otvaranjem pregovora o izmjenama postojećih kolektivnih ugovora, s ciljem da se privremenim umanjenjem ili suspenzijom pojedinih materijalnih prava, ostvare potrebne uštede. Tako se postupak pregovora sa sindikatima državnih službenika i namještenika okončao potpisivanjem novog Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike (Narodne novine, broj 89/2012), a njegovim Dodatkom ugovorena je neisplata prigodnih nagrada i pojedinih materijalnih prava državnih službenika i namještenika u 2012. i 2013. godini, čime je ostvaren dio potrebnih ušteda u državnom proračunu. Pregovori o izmjeni Temeljnog kolektivnog ugovora za službenike i namještenike u javnim službama dovršeni su 4. prosinca 2012. godine. Dodatkom tom Kolektivnom ugovoru ugovoreno je da, ukoliko pojedino materijalno pravo postane utuživo temeljem granskih kolektivnih ugovora, u kojima je razina materijalnih prava radnika također ugovorena, Vlada Republike Hrvatske priznaje utuživost tih prava i drugim službenicima i namještenicima u javnim službama na koje se ti kolektivni ugovori primjenjuju. U trenutku završetka pregovora o izmjeni Temeljnog kolektivnog ugovora još uvijek su bili važeći granski kolektivni ugovori u javnim službama kojima su prava bila ugovorena (Kolektivni ugovor za znanost i visoko obrazovanje, Kolektivni ugovor za srednjoškolsko obrazovanje, Kolektivni ugovor za osnovnoškolsko obrazovanje, Kolektivni ugovor za djelatnost zdravstva i zdravstvenog osiguranja, Kolektivni ugovor za djelatnost socijalne skrbi). Uvažavajući okolnost da se materijalna prava zaposlenih u državnim i javnim službama financiraju od istovjetnih javnih i fiskalnih prihoda, posebnu brigu bilo je potrebno voditi o Konvenciji o pravu na organiziranje i kolektivno pregovaranje iz 1949. br. 98. Odbor stručnjaka Međunarodne organizacije rada je u nizu raspravljenih slučaja, svojom Odlukom iz 1996. godine, zauzeo stajalište da su intervencije Vlada u kolektivne ugovore moguće i opravdane u iznimnim slučajevima i za kraće vremensko razdoblje. U tom smislu, Odbor stručnjaka smatra da Vlada, kao dio stabilizacijske politike, može odrediti ograničenja kolektivnog ugovaranja nekih materijalnih prava, pa čak i plaća, te ukinuti odredbe kolektivnih ugovora kojima su ugovorena materijalna prava, a što se odnosi i na javni i na privatni sektor. Dakle, mjere koje se koriste kao iznimka, odnosno u iznimnim slučajevima i vremenski su ograničene razumnim rokom, u skladu su sa spomenutim međunarodnim ugovorima. Tim više što se ti kolektivni ugovori primjenjuju u svom preostalom sadržaju. U tom smislu je u skladu s iznijetim standardima međunarodnih ugovora i osporavana Uredba, koja uskraćuje dva materijalna prava koja su zapravo isplate jednokratne nagrade tijekom kalendarske godine (regres i godišnja nagrada za božićne blagdane) i koja je ograničenog trajanja."

16

V. MJERODAVNO PRAVO

1) Zakoni

17. Članak 7. stavak 3. Zakona o radu ("Narodne novine" broj 149/09., 61/11., 82/12. i 73/13.) glasi:

"Članak 7. (...) (3) Ako je neko pravo iz radnog odnosa različito uređeno ugovorom o radu, pravilnikom o radu, sporazumom sklopljenim između radničkog vijeća i poslodavca, kolektivnim ugovorom ili zakonom, primjenjuje se za radnika najpovoljnije pravo, ako ovim ili drugim zakonom nije drukčije određeno."

17.1. Članak 4. stavak 1. Zakona o plaćama u javnim službama ("Narodne novine" broj 27/01. i 39/09.; u daljnjem tekstu: ZPJS) glasi:

"II. PLAĆE I DRUGE NAKNADE Članak 4.

(1) Plaću službenika i namještenika čini umnožak koeficijenta složenosti poslova radnog mjesta na koje je službenik i namještenik raspoređen i osnovice za izračun plaće, uvećan za 0,5% za svaku navršenu godinu radnog staža. (...)"

18. Ostale mjerodavne odredbe pojedinih zakona navode se u odgovarajućim točkama glave VI. obrazloženja ove odluke. 2) Kolektivni ugovor 19. Članci 60. i 71. TKU-a/12 glase:

"Regres Članak 60.

1. Zaposleniku pripada pravo na regres za korištenje godišnjeg odmora. 2. O visini regresa Vlada RH i sindikati javnih službi pregovarat će svake godine u postupku donošenja Prijedloga Državnog proračuna, s time ako se dogovor ne postigne, regres iznosi najmanje onoliko koliko je bila zadnja isplata regresa u visini koja proizlazi temeljem ugovora između Vlade i sindikata. 3. Regres se isplaćuje jednokratno najviše jednom godišnje najkasnije do kraja lipnja tekuće godine, a zaposlenicima koji se kasnije zaposle, ili zbog duljeg bolovanja, rodiljnog dopusta i sl. nisu u to vrijeme na poslu, regres se isplaćuje najkasnije 7 dana prije početka korištenja godišnjeg odmora. 4. Pravo na regres ima svaki zaposlenik koji u tekućoj godini koristi makar i razmjerni dio godišnjeg odmora."

"Božićnica Članak 71.

1. Zaposlenicima u javnim službama pripada pravo na isplatu godišnje nagrade za božićne blagdane u jednakom iznosu (božićnica). 2. O visini božićnice Vlada Republike Hrvatske i sindikati javnih službi pregovarat će svake godine u postupku donošenja Prijedloga Državnog proračuna, s time ako se dogovor ne postigne, osnovica za božićnicu iznosi najmanje onoliko

17

koliko je bila zadnja isplata božićnice u visini koja proizlazi temeljem ugovora između Vlade Republike Hrvatske i sindikata."

20. U Republici Hrvatskoj na snazi su Konvencija Međunarodne organizacije rada br. 98 o primjeni načela prava na organiziranje i kolektivno pregovaranje ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 2/94. i 3/00.) te Konvencija br. 87 o slobodi udruživanja i kolektivnog pregovaranja ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 2/94. i 3/00.). Riječ je o konvencijama kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacija o sukcesiji (Odluka o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacija o sukcesiji, "Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 2/94.). Te konvencije čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske. VI. OCJENA USTAVNOG SUDA 21. Ustavni sud podsjeća da je minimum ekonomskog blagostanja pretpostavka za ostvarenje ljudskog dostojanstva. Djelotvorno ostvarenje ljudskih prava u praksi pretpostavlja osiguranje svakom zaposlenom egzistencijalnog minimuma odnosno "sredstava za čovjeka dostojan život". Osporenom mjerom država je zahvatila u imovinska prava određene kategorije zaposlenih u javnim službama, koja su rezultat kolektivnog pregovaranja. 21.1. Ustav jamči svakom zaposlenom pravo na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život (članak 55. stavak 1. Ustava). To ustavno jamstvo razrađuje zakon odnosno kolektivni ugovor. Kada je riječ o zaposlenima u javnim službama, "pravo na zaradu" razrađeno je ZPJS-om te kolektivnim ugovorima zaključenim za zaposlene u javnim službama (v. točke 17.1. i 19. obrazloženja ove odluke). Iako svakom zaposlenom jamči pravo na zaradu, Ustav ne jamči određenu visinu te zarade. Ustav ne jamči ni pojedine elemente zarade (primjerice, stimulaciju, dodatke za posebne uvjete rada, položajne dodatke, uvećanja plaća i sl.). 21.2. Regres za korištenje godišnjeg odmora (u daljnjem tekstu: regres) i nagrada za božićne blagdane (u daljnjem tekstu: božićnica) u javnim službama nisu ustavne kategorije. Te su povlastice uređene člancima 60. i 71. TKU-a/12 (v. točku 19. obrazloženja ove odluke). Kao i sve povlastice, regres i božićnica u javnim službama podložni su promjenama ovisno o suglasnoj volji ugovornih strana, pri čemu je gospodarsko stanje zemlje u pravilu jedan od temeljnih razloga zbog kojih se te promjene pokreću i zbivaju (v. i točku 24.1. obrazloženja ove odluke). 22. Predmet je ovog ustavnosudskog postupka apstraktna kontrola suglasnosti s Ustavom zakona (ZUIMP-a) i uredbe donesene na temelju zakonske ovlasti (Uredbe/ID-ZUIMP). U tom je postupku Ustavni sud dužan razmotriti i ispitati ograničenu zakonsku mjeru: privremenu "uskratu" isplate dviju povlastica (isplatu regresa u 2013. i 2014. te isplatu božićnice u 2012., 2013. i 2014.) određenoj kategoriji zaposlenih u javnim službama u uvjetima gospodarske krize.

18

ZUIMP je donesen kao mjera stabilizacijske politike Vlade koja je bila vremenski ograničena do 31. prosinca 2013. Člankom 1. Uredbe/ID-ZUIMP produženo je važenje ZUIMP-a do 31. prosinca 2014. A. FORMALNA (NE)SUGLASNOST ZUIMP-a I UREDBE/ID-ZUIMP S USTAVOM 23. Za ocjenu formalne (ne)suglasnosti ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP s Ustavom mjerodavni su članak 110. alineja 1., članak 80. alineja 2. i članak 88. Ustava, koji glase:

"Članak 110. Vlada Republike Hrvatske: - predlaže zakone i druge akte Hrvatskom saboru, (...)"

"Članak 80. Hrvatski sabor: (...) - donosi zakone; (...)"

"Članak 88. Hrvatski sabor može, najviše na vrijeme od godinu dana, ovlastiti Vladu Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga, osim onih koja se odnose na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave. Uredbe na temelju zakonske ovlasti ne mogu djelovati unatrag. Uredbe donesene na temelju zakonske ovlasti prestaju vrijediti istekom roka od godinu dana od dana dobivene ovlasti, ako Hrvatski sabor ne odluči drukčije."

23.1. Članak 88. Ustava razrađen je u ZOVRH-u/13. Članak 1. tog zakona glasi:

"Članak 1. Ovlašćuje se Vlada Republike Hrvatske da uredbama uređuje pitanja tekuće gospodarske politike iz djelokruga Hrvatskog sabora, osim izmjena državnog proračuna i propisivanja poreza te onih pitanja koja prema Ustavu Republike Hrvatske može urediti samo Hrvatski sabor, u razdoblju: - od 15. prosinca 2013. do 15. siječnja 2014. i - od 15. srpnja 2014. do 15. rujna 2014."

24. Članak 3. Ustava propisuje da je vladavina prava najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava. Načelo vladavine prava zahtijeva poštovanje pravila demokratske procedure jer su ona preduvjet za razvitak pluralizma i demokracije te za promicanje kolektivnog pregovaranja kao temelja socijalnog dijaloga u društvu. U tom smislu, Ustavni sud podsjeća na svoje stajalište izneseno u odluci broj: U-II-1118/2013 i dr. od 22. svibnja 2013. ("Narodne novine" broj 63/13.):

"... esencijalna načela na kojima se temelji demokratsko društvo u smislu članaka 1. i 3. Ustava - načela pluralizma, tolerancije i slobodoumlja - imaju i svoj proceduralni aspekt. Drugim riječima, demokratičnost procedure u okviru koje se

19

odvija društveni dijalog o pitanjima od općeg interesa jest ono što sam akt, kao ishod te procedure, može odrediti kao ustavnopravno prihvatljiv ili neprihvatljiv."

24.1. Temelje socijalnog dijaloga u društvu zasnovanom na vladavini prava čine kolektivno pregovaranje i kolektivni ugovori. Kolektivni ugovori su autonomni profesionalni izvori radnog prava kojima se institucionalizira volja subjekata kolektivnog pregovaranja i uspostavlja njihova ravnoteža. S jedne strane je sindikat koji kao organizacija zastupa interese zaposlenih, a s druge je poslodavac odnosno udruženje poslodavaca koje zastupa interese poslodavaca. Dužnost je obiju strana pridržavati se svojih obveza preuzetih kolektivnim ugovorom. Stranka kolektivnog ugovora može tužbom pred nadležnim sudom zahtijevati zaštitu prava iz kolektivnog ugovora. Radnopravno zakonodavstvo Republike Hrvatske detaljno propisuje predmet kolektivnog ugovora, osobe koje obvezuje kolektivni ugovor, dužnost ispunjavanja obveza iz kolektivnog ugovora u dobroj vjeri, vrijeme na koje se sklapa, kao i odredbe o otkazu kolektivnog ugovora. Kod ugovora koji traju dulje vrijeme (kakvi su i kolektivni ugovori u javnim službama) moguća je pojava okolnosti koje nisu postojale i koje se nisu mogle predvidjeti u vrijeme sklapanja ugovora. U takvim slučajevima i klasično građansko pravo omogućava izmjenu ili sudski raskid takvih ugovora (clausula rebus sic stantibus) radi njihove odgovarajuće izmjene. 24.2. Kolektivno pregovaranje i kolektivni ugovori izraz su slobode udruživanja i važan segment radnopravne zaštite zaposlenih. Iako usko vezano uz područje zaštite pojedinaca po osnovi rada, kolektivno pregovaranje je tipični izraz demokratskog procesa u državi utemeljenoj na vladavini prava. Tijekom tog pregovaranja suprotstavljene strane usuglašavaju svoja stajališta vodeći se načelima postupanja u dobroj vjeri i međusobnog uvažavanja, sve u cilju postizanja ravnoteže međusobno suprotstavljenih interesa. Postupanje u dobroj vjeri pretpostavlja poduzimanje radnji kojima se neće narušiti dignitet druge strane, a istovremeno se štite vlastiti interesi. 25. U konkretnom slučaju, Vlada je s jedne strane nositelj izvršne vlasti, predlagatelj ZUIMP-a i donositelj Uredbe/ID-ZUIMP, ali je s druge strane i poslodavac najvećem broju adresata ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP, odnosno stranka u postupku kolektivnog pregovaranja. Iz navedenog razloga, pojedini predlagatelji postavili su pitanje poštovanja demokratske procedure u području kolektivnog pregovaranja, prigovarajući Vladi da je ignorirala obveze vezane uz kolektivno pregovaranje. 26. Kad je riječ o prigovorima koji se odnose na intervenciju Vlade u kolektivne ugovore, u očitovanju Vlade se navodi:

"Uvažavajući okolnost da se materijalna prava zaposlenih u državnim i javnim službama financiraju od istovjetnih javnih i fiskalnih prihoda, posebnu brigu bilo je potrebno voditi o Konvenciji o pravu na organiziranje i kolektivno pregovaranje iz 1949. br. 98. Odbor stručnjaka Međunarodne organizacije rada je u nizu raspravljenih slučaja, svojom Odlukom iz 1996. godine, zauzeo stajalište da su intervencije Vlada u kolektivne ugovore moguće i opravdane u iznimnim slučajevima i za kraće vremensko razdoblje. U tom smislu, Odbor stručnjaka smatra da Vlada, kao dio stabilizacijske politike, može odrediti ograničenja kolektivnog ugovaranja nekih materijalnih prava,

20

pa čak i plaća, te ukinuti odredbe kolektivnih ugovora kojima su ugovorena materijalna prava, a što se odnosi i na javni i na privatni sektor. Dakle, mjere koje se koriste kao iznimka, odnosno u iznimnim slučajevima i vremenski su ograničene razumnim rokom, u skladu su sa spomenutim međunarodnim ugovorima. Tim više što se ti kolektivni ugovori primjenjuju u svom preostalom sadržaju. U tom smislu je u skladu s iznijetim standardima međunarodnih ugovora i osporavana Uredba, koja uskraćuje dva materijalna prava koja su zapravo isplate jednokratne nagrade tijekom kalendarske godine (regres i godišnja nagrada za božićne blagdane) i koja je ograničenog trajanja."

27. Ustavni sud je upoznat s odlukama upravnog tijela MOR-a koje je ovlašteno utvrđivati udovoljava li zakonodavstvo ili praksa države stranke Konvencije načelima slobode udruživanja i kolektivnog ugovaranja iz odgovarajućih konvencija ("6. The mandate of the Committee consists in determining whether any given legislation or practice complies with the principles of freedom of association and collective bargaining laid down in the relevant Conventions. /See the 1996 Digest, para. 6; 310th Report, Case No. 1931, para. 494; 311th Report, Case No. 1942, para. 262; 335th Report, Case No. 2187, para. 116; and 337th Report, Case No. 2258, para. 836./"). Iz njih je, općenito govoreći, razvidno kako ekonomske poteškoće s kojima se suočava Vlada ne mogu opravdati nepoštovanje načela slobodnog kolektivnog pregovaranja. Također, upravno tijelo MOR-a čvrsto stoji na stajalištu da miješanju vlasti u kolektivne ugovore treba prethoditi pregovaranje i dogovaranje zainteresiranih strana. Ustavni sud se načelno slaže s tim stajalištima i ističe kako poštovanje načela vladavine prava zahtijeva od Vlade da po svaku cijenu i pravovremeno radi na iznalaženju rješenja u okviru kolektivnog pregovaranja kako bi se izbjegao svaki dojam ili sumnja o arbitrarnom korištenju ovlasti koje Vladi stoje na raspolaganju u cilju postizanja rezultata. Međutim, za razliku od ovlasti upravnog tijela MOR-a koje su usko vezane uz poštovanje odgovarajućih konvencija o kolektivnom pregovaranju, Ustavnom sudu nije dopušteno ograničiti se samo na procjenu poštovanja ili nepoštovanja načela slobodnog kolektivnog pregovaranja, a da ne uzme u obzir činjenicu kako Vlada sukladno članku 110. alineji 7. Ustava ima ustavnu obvezu brinuti se za gospodarski razvitak zemlje (v. točku 40. obrazloženja ove odluke). 28. Ustavna obveza Vlade da se brine o gospodarskom razvitku zemlje podrazumijeva upotrebu svih raspoloživih sredstava kojima potiče razvitak gospodarstva kako bi osnažila ekonomski rast, ali i kojima se nosi s poteškoćama koje mogu utjecati na taj razvitak. Državni proračun nije samo "blagajna" prihoda i rashoda. On je odraz gospodarskog stanja zemlje i kao takav je velikim dijelom uvjetovan gospodarskom politikom Vlade. Stoga, suprotno mišljenju predlagatelja, uskrata određenih povlastica u ograničenom trajanju u cilju konsolidiranja gospodarskog stanja zemlje može biti mjera iz područja tekuće gospodarske politike zbog okolnosti koje su postojale u razdoblju kada Hrvatski sabor nije zasjedao. Ustavni sud nije ovlašten prosuđivati opstojnost tih okolnosti. Ustavnom sudu je u ovom postupku dopušteno ispitati mogu li se postupci Vlade u svojoj ukupnosti smatrati poštenim postupanjem, imajući u vidu da je u konkretnom slučaju Vlada

21

istodobno i poslodavac, i predlagatelj osporenog zakona (ZUIMP-a), i donositelj osporene uredbe (Uredbe/ID-ZUIMP). 29. S tim u vezi, Ustavni sud ne može odreći osnovanost prigovora predlagatelja koji se odnose na Vladino ponašanje u tijeku kolektivnog pregovaranja. Vladavina prava posebno obvezuje nositelje vlasti da ovlasti koje imaju na temelju Ustava i uloge koje imaju u danim okolnostima koriste poštujući pravila demokratske procedure kao njezina sastavnog dijela. Ona postoje kako bi promicala i istovremeno štitila temeljne demokratske vrijednosti društva. Bez demokratske procedure nema ni demokracije u supstancijalnom smislu. 29.1. Zabrinutost Ustavnog suda u tom je smislu usmjerena na postupke Vlade koji su prethodili donošenju Uredbe/ID-ZUIMP. Cijeli tijek kolektivnog pregovaranja prije donošenja Uredbe/ID-ZUIMP imao je niz nedostataka koji ne govore u prilog proceduralne poštenosti Vlade. Tako je Ustavni sud zaključio da Vlada, unatoč važećim kolektivnim ugovorima, nije u prijedlogu Državnog proračuna za 2014. uopće planirala sredstva za obveze preuzete iz njih (prema očitovanju ministra financija, "u trenutku donošenja Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2014. godinu i projekcija za 2015. i 2016. godinu ..., 4. prosinca 2013. godine, za 2014. godinu nisu bila uračunata odnosno planirana sredstva za isplatu regresa i božićnica za službenike i namještenike u javnim službama"), čime nije postupila sukladno članku 6. stavku 5. Zakona o proračunu ("Narodne novine" broj 87/08. i 136/12.) koji glasi:

"Članak 6. (...) (5) U proračunu se planiraju sredstva za pokriće preuzetih obveza iz prethodne/-ih godina, kao i sredstva za plaćanje obveza nastalih u tekućoj fiskalnoj godini za koju se proračun donosi."

Nadalje, Vlada je nakon donošenja Državnog proračuna za 2014. i projekcija za 2015. i 2016. godinu u saborsku proceduru uputila Prijedlog Zakona o uskrati isplate pojedinih materijalnih prava zaposlenima u javnim službama s Konačnim prijedlogom zakona, uz prijedlog da se zakon donese po hitnom postupku (P.Z.573/13) da bi ga 18. prosinca 2013. povukla i na sjednici održanoj 27. prosinca 2013. donijela Uredbu/ID-ZUIMP, čime je četiri dana prije prestanka važenja zakona produljila njegovu primjenu. 30. Poštovanje propisane procedure, ali i demokratskih standarda pri donošenju zakona, drugih propisa i općih akata najmanja je mjera zahtjeva koja se pred njihove donositelje postavlja u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava. 30.1. U državi utemeljenoj na vladavini prava ne smije postojati neograničena moć. Arbitrarno (samovoljno) vršenje ovlasti omogućava, u supstancijalnom smislu, nepoštene, nerazložne, nerazumne ili opresivne odluke koje su protivne načelu vladavine prava. "Arbitrarnost je zapravo najšire područje slobodnog odlučivanja na podlozi zakonskog ovlaštenja - to je neka vrsta legalizirane samovolje, jer se donositelju odluke ostavlja da određenu svrhu realizira sredstvima koja su stvar

22

njegove osobne volje" (Ivančević, "Institucije upravnog prava", str. 199.). U Republici Hrvatskoj takvo je ponašanje vlasti apsolutno zabranjeno. 31. U postupanju Vlade u konkretnom slučaju razvidno je odstupanje od punog poštovanja pravila demokratske procedure pri kolektivnom pregovaranju. Ipak, sagledavajući ovaj predmet u njegovoj cjelini i u kontekstu u kojem je osporena zakonska mjera donesena, a njezino važenje potom i produljeno, može se zaključiti da u konkretnom slučaju nije bila riječ o prakticiranju neograničene političke moći ("legalizirane samovolje") Vlade kao nositelja izvršne vlasti. Takva ocjena Ustavnog suda temelji se na razlozima koji su podrobno obrazloženi u nastavku ove odluke (v. točke 34. i dalje obrazloženja ove odluke). B. MATERIJALNA (NE)SUGLASNOST ZUIMP-a I UREDBE/ID-ZUIMP S USTAVOM 32. Rješenjem od 18. srpnja 2014. Ustavni sud utvrdio je da ZUIMP i Uredba/ID-ZUIMP zahvaćaju u imovinska prava adresata tih propisa u smislu članka 48. stavka 1. Ustava i članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispr., 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija). Međutim, iako su pravo na regres i božićnicu imovinska prava zaposlenih u javnim službama, Ustavni sud smatrao je da to nisu primanja koja ulaze u domašaj članka 55. stavka 1. Ustava jer po svojoj naravi nisu dio "zarade" (v. točku 34. obrazloženja ove odluke). 32.1. Polazište za određenje pravne naravi regresa i božićnice za Ustavni sud bio je članak 13. stavak 2. točka 11. Pravilnika o porezu na dohodak ("Narodne novine" broj 95/05., 68/07., 146/08., 2/09., 146/09., 123/10., 137/11., 61/12., 79/13. i 160/13.), koji glasi:

"Članak 13. (...) (2) U skladu s odredbama članka 10. točke 9. Zakona, oporezivim primicima po osnovi nesamostalnog rada ne smatraju se iznosi što ih poslodavci isplaćuju svojim radnicima, i to: (...) 11. prigodne nagrade do 2.500,00 kuna godišnje (božićnica, naknada za godišnji odmor i sl.), (...)"

32.2. Do donošenja Zakona o radu u srpnju 2014. ("Narodne novine" broj 93/14.; u daljnjem tekstu: ZOR/14), radnopravno zakonodavstvo nije sadržavalo odredbe o regresu ili božićnici. Navedeni zakon ih prvi i jedini put spominje u okviru odredbe o nepunom radnom vremenu (članak 62.), razvrstavajući ih pod "druga materijalna prava radnika". Članak 62. ZOR-a/14 u mjerodavnom dijelu glasi:

"Članak 62. Nepuno radno vrijeme

(...)

23

(6) Plaća i druga materijalna prava radnika (jubilarna nagrada, regres, nagrada za božićne blagdane i slično) utvrđuju se i isplaćuju razmjerno ugovorenom radnom vremenu, osim ako kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu ili ugovorom o radu nije drukčije uređeno. (...)"

32.3. Iz svega navedenog može se zaključiti da su regres i božićnica materijalna prava zaposlenih koja su ustanovljena kolektivnim ugovorima kao naknade i prigodne nagrade. Kako oba prava imaju nespornu pravnu osnovu u domaćem pravnom poretku, utuživi su pred domaćim sudovima, a uz njih se vezuju i legitimna očekivanja ovlaštenika tih prava koja opet, sama za sebe, mogu predstavljati samostalno imovinsko pravo zaštićeno Ustavom i Konvencijom. Ustavni sud je, pokretanjem postupka ocjene ustavnosti osporenih propisa (ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP), smatrao da država mora pokazati kako ima iznimno snažne, objektivne i relevantne razloge koji bi mogli opravdati njezino miješanje u ta prava. S obzirom na činjenicu da je u slučaju donošenja obaju propisa Vlada, kao ovlaštena predlagateljica u slučaju donošenja ZUIMP-a, odnosno kao donositeljica Uredbe/ID-ZUIMP, istovremeno i poslodavac najvećem broju adresata ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP, a time i stranka u postupku kolektivnog pregovaranja, Ustavni sud ocijenio je potrebnim ispitati Vladine postupke kao nositeljice izvršne vlasti u svjetlu temeljnih ustavnih vrijednosti i zaštićenih ustavnih dobara, a osobito u svjetlu poštovanja načela vladavine prava i demokratskih procedura. 33. U rješenju od 18. srpnja 2014. navedeno je da bi i sljedeća pitanja mogla biti predmet razmatranja tijekom provedbe ispitnog postupka ako Ustavni sud zaključi da su relevantna za konačnu ocjenu o suglasnosti osporenih propisa (ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP) s Ustavom: je li donošenjem osporenih propisa prekršeno pravo na slobodu udruživanja odnosno pravo na osnivanje sindikata; jesu li poštovani propisana procedura i demokratski standardi pri kolektivnom pregovaranju; je li došlo do nejednakog postupanja unutar istovrsne skupine adresata ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP u usporedivoj situaciji te koje su granice postupanja Vlade na temelju ZOVRH-a/13 u pitanjima tekuće gospodarske politike? 34. Radi ocjene materijalne (ne)suglasnosti ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP s Ustavom, potrebno je ispitati opravdanost same zakonske mjere miješanja u tu povlasticu s aspekta članka 16. u vezi s člankom 55. stavkom 1. Ustava. Te ustavne odredbe glase:

Članak 55. Svaki zaposleni ima pravo na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život. (...)"

Članak 16. Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju."

24

35. Iz prigovora predlagateljice (u slučaju ZUIMP-a) i pojedinih predlagatelja (u slučaju Uredbe/ID-ZUIMP) o tijeku kolektivnog pregovaranja, kao i iz stajališta Vlade iznesenih u obrazloženju ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP te iz očitovanja nadležnih ministarstava proizlazi da u području kolektivnog pregovaranja za zaposlene u javnim službama pitanje primjene odnosno ostvarenja prava na regres i božićnicu nije jedinstveno riješeno. Naime, u trenutku donošenja ZUIMP-a postojao je kolektivni ugovor koji je Vlada jednostrano otkazala i kolektivni ugovor s dodatkom koji je derogirao primjenu prava na regres i božićnicu, a na snazi je bilo i nekoliko granskih kolektivnih ugovora koji su obvezivali Vladu na ispunjenje ugovorenih obveza. To stanje se očito nije promijenilo ni u vrijeme donošenje Uredbe/ID-ZUIMP, s obzirom da neki kolektivni ugovori imaju rok važenja do kraja 2015. godine. 36. Ustavni sud primjećuje da su donošenjem ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP zakonodavac odnosno Vlada (na temelju zakonske ovlasti) pristupili rješenju problema isplate regresa i božićnice generalnom mjerom te su na temelju opće uskrate isplate tih materijalnih povlastica izjednačili sve zaposlenike u javnim službama, bez obzira na važenje ili nevaženje kolektivnih ugovora koji uređuju pitanja prava na regres i božićnicu. Iz očitovanja nadležnih tijela proizlazi da su na taj način zakonodavac odnosno Vlada izjednačili položaj zaposlenih u javnoj službi sa zaposlenima u državnoj službi (s predstavnicima kojih je u okviru kolektivnog pregovaranja postignut dogovor o neprimjeni prava na regres i božićnicu). Predlagateljica koja osporava ZUIMP smatra da je tim činom zakonodavac narušio pravnu sigurnost jer se poslužio zakonskom formom samo u svrhu izbjegavanja obveza preuzetih granskim ugovorima. Takvom zakonodavnom praksom neizbježno se smanjuje povjerenje građana u pravni sustav države i time dalje ugrožava vladavina prava. Slične tvrdnje iznijeli su i predlagatelji koji osporavaju Uredbu/ID-ZUIMP, pri čemu oni dodatno prigovaraju zbog navodnog prekoračenja ovlasti Vlade koje je ona imala na temelju ZOVRH-a/13. 37. S druge strane, u Konačnom prijedlogu ZUIMP-a izneseno je stajalište da je Vlada započela pregovore sa sindikatima iz javnih službi oko izmjena granskih kolektivnih ugovora "vezani(h) uz pojedine institute i pojedina materijalna prava zaposlenika, kako bi se u cilju konsolidiranja i očuvanja fiskalne stabilnosti privremeno smanjili troškovi zaposlenih u državnoj i javnoj službi", ali je predložila donošenje ZUIMP-a iz razloga što je "zbog održavanja fiskalne održivosti sustava javnih službi, te činjenice da se kolektivni pregovori o izmjeni granskih kolektivnih ugovora neće moći dovršiti prije obveze isplate godišnje nagrade za božićne blagdane, zaposlenima u javnim službama nužno (je) uskratiti isplatu godišnje nagrade za božićne blagdane (božićnice) za 2012. godinu i regresa za korištenje godišnjeg odmora za 2013. godinu". Pored niza ekonomskih pokazatelja o stanju gospodarstva, Vlada je u obrazloženju Uredbe/ID-ZUIMP navela gotovo identičnu rečenicu, to jest da je "zbog održavanja fiskalne održivosti sustava javnih službi, zaposlenima u javnim službama nužno (je) u

25

2014. uskratiti isplatu regresa za korištenje godišnjeg odmora i godišnje nagrade za Božićne blagdane (božićnice)". 38. Ustavni sud opetovano ističe da nije ovlašten prosuđivati svrsishodnost i opravdanost javnih politika države. Ustavni sud u ovoj ocjeni polazi od činjenice da zakonodavac i izvršna vlast imaju, svaki u okviru svoga djelokruga poslova, ustavnu ovlast samostalnog odlučivanja o javnim i ekonomskim politikama, pri čemu uživaju široko područje slobodne prosudbe, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih mjera. Naime, u područjima koja uključuju primjenu gospodarskih (ekonomskih) ili socijalnih politika, država uživa široko područje slobodne prosudbe u poduzimanju razmjernih pravnih mjera za postizanje legitimnih ciljeva. Tamo gdje su razmatranja opće socijalne i ekonomske politike nastala u kontekstu nekog ustavnog (i konvencijskog) prava, opseg područja slobodne prosudbe nadležnih državnih vlasti ovisi o kontekstu tog predmeta i o pravima o kojima je riječ. S obzirom da mjera propisana ZUIMP-om i Uredbom/ID-ZUIMP pripada u mjere gospodarske (ekonomske) politike kod kojih Hrvatski sabor i Vlada imaju široko područje slobodne prosudbe, nije na Ustavnom sudu da se miješa u njihovo pravo da odaberu one mjere koje će, prema njihovoj procjeni, najbolje postići postavljene ciljeve, ako su oni legitimni. Na njemu je da provjeri jesu li ograničenja koja se propisuju ili poduzimaju u skladu s Ustavom. 38.1. S druge strane, prigovori predlagatelja velikim se dijelom svode upravo na osporavanje odabira mjera ekonomske politike Vlade. Ti su prigovori oblikovani tako da se stvara dojam kako se od Ustavnog suda traži da preuzme ulogu arbitra koji će ocijeniti odabir, svrsishodnost i način provođenja osporenih mjera Vlade. Tom dojmu govore u prilog navodi poput onih "da Vlada očito ne vodi računa o ujednačenom snošenju tereta gospodarskih teškoća i horizontalno (niz je privilegiranih sektora s veoma povoljnim pokazateljima usred krize) i vertikalno (najimućniji slojevi nisu uključeni u odricanje) …" ili "tako npr. Vlada paralelno s donošenjem Zakona o uskrati, pa i nakon njegova donošenja ne provodi nužne mjere restrukturiranja državnih poduzeća, … u istima ne provodi smanjenje plaća, ili to radi tek sporadično, niti provodi neophodne racionalizacije … (navodi predlagateljice koja osporava zakon)" odnosno "Vlada RH je uskratila materijalna prava zaposlenim u javnim službama, a nije isto učinila za zaposlene u ostalom dijelu javnog sektora koji je u državnom vlasništvu …" (navodi predlagatelja koji osporavaju uredbu). Iako nije arbitar koji ocjenjuje odabir, svrsishodnost i način provođenja Vladinih mjera ekonomske politike, Ustavni sud svjestan je kako mjere koje se dotiču primjene kolektivnih ugovora i kolektivnog pregovaranja mogu ugroziti načelo slobodnog i dobrovoljnog kolektivnog pregovaranja ako su posljedica grubog zanemarivanja pravila postupka pregovaranja i diskrecijskog izbjegavanja preuzetih obveza. U tom smislu, Ustavni sud ne smije zatvoriti oči pred prigovorima predlagatelja o povredi pravila postupka kolektivnog pregovaranja u svjetlu poštovanja vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka.

26

39. Vraćajući se na sam predmet ovog ustavnosudskog postupka - opravdanost miješanja vlasti u imovinska prava adresata obuhvaćenih osporenim propisima (ZUIMP-om i Uredbom/ID-ZUIMP), Ustavni sud dužan je naglasiti kako se to miješanje vlasti može opravdati samo ako zadovoljava dva uvjeta. Prvo, da je riječ o pravno valjanom (u terminologiji Europskog suda za ljudska prava: "zakonitom") miješanju. Drugo, da to miješanje ima legitimni cilj i da je opravdano s aspekta javnog ili općeg interesa. S tim u vezi, Ustavni sud je u ovom postupku morao odgovoriti na sljedeća pitanja: a) Koji su cilj zakonodavac i Vlada željeli postići donošenjem ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP i je li taj cilj legitiman? b) Je li mjera propisana ZUIMP-om i Uredbom/ID-ZUIMP razmjerna cilju koji se nastoji postići? c) Nameće li osporena mjera prekomjerni teret za adresate ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP? 1) Koji su cilj zakonodavac i Vlada željeli postići donošenjem ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP i je li taj cilj legitiman? 40. Za ocjenu legitimnosti cilja ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP mjerodavni su članak 2. stavak 1. alineja 4. i članak 110. alineja 7. Ustava, koji glase:

"Članak 2. Hrvatski sabor ... odlučuje: - o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, (...)"

"Članak 110. Vlada Republike Hrvatske: (...) - brine o gospodarskom razvitku zemlje, (...)"

41. Ustav dopušta državi da donese ili primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila korištenje imovine u skladu s općim interesom. U tom smislu, mjera uskrate isplate materijalnih prava zaposlenima u javnim službama, bez obzira što je riječ o pravima koji proizlaze iz ugovorenih kolektivnih ugovora nedvojbeno je predstavljala pravno valjano ("zakonito") miješanje države u njihova imovinska prava. 41.1. U pogledu utvrđenja je li za takvo miješanje postojao legitimni cilj, Ustavni sud krenuo je od razloga koje je Vlada, pri podnošenju prijedloga za donošenje ZUIMP-a (v. točku 9. obrazloženja ove odluke), navela u "Ocjeni stanja, osnovnim pitanjima koja se uređuju predloženim zakonom, te posljedicama koje će donošenjem zakona proisteći" (u daljnjem tekstu: "Ocjena stanja"). Navedene razloge prihvatio je i Hrvatski sabor činom donošenja ZUIMP-a. Većinu tih razloga ponovilo je u svojem očitovanju i Ministarstvo rada. Iz njih proizlazi da je zakonodavna mjera bila nužna u cilju smanjenja negativnog trenda nepovoljnih gospodarskih i financijskih kretanja s kojima se suočila Republika Hrvatska u razdoblju od 2011. godine do donošenja ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP.

27

41.2. Nadalje, Vlada, kao predlagateljica ZUIMP-a, tvrdila je u "Ocjeni stanja" da na troškove rada, koji su u Republici Hrvatskoj osjetno viši od troškova rada zemalja članica Europske unije, neizravno utječu i mnogobrojna materijalna prava i dodaci zaposlenih u državnim i javnim službama i da je troškove nastale u vezi s njima bilo potrebno privremeno smanjiti, sve u cilju konsolidiranja i očuvanja fiskalne stabilnosti. Vlada je također istaknula kako se u području rada državnih i javnih službi primjenjuje niz kolektivnih ugovora, odnosno sporazuma i drugih ugovora, koji su zaključivani u vrijeme boljeg gospodarskog stanja, rasta plaća i drugih materijalnih prava, ali koje u vrijeme recesije i nužnih mjera štednje više nije moguće u potpunosti poštovati. Stoga je zbog održanja fiskalne stabilnosti troškova zaposlenih u državnim tijelima i javnim službama uočeni problem nedostataka sredstava za poštovanje ugovorenih materijalnih prava bilo moguće riješiti ili na način da se privremeno ograniče neka od tih ugovorenih prava ili da se smanjenjem broja zaposlenih smanje ukupni troškovi zaposlenih. Vrlo slične, a u pojedinim dijelovima i identične razloge Vlada je iznijela i pri obrazlaganju Uredbe/ID-ZUIMP. Razliku u odnosu na obrazloženje ZUIMP-a čine brojčani pokazatelji koji su se promijenili unutar godine dana (to jest od dana donošenja ZUIMP-a do dana donošenja Uredbe). Unatoč tome, Vlada je u obrazloženju Uredbe/ID-ZUIMP doslovce ponovila stajalište iz obrazloženja ZUIMP-a da je "zbog održanja fiskalne stabilnosti troškova zaposlenih u državnim tijelima i javnim službama uočeni problem nedostataka sredstava za poštovanje ugovorenih materijalnih prava bilo moguće riješiti ili na način da se privremeno ograniče neka od tih ugovorenih prava ili da se smanjenjem broja zaposlenih smanje ukupni troškovi zaposlenih". 41.3. Nesporno je da se Republika Hrvatska nalazi u gospodarskoj krizi i da se zadnjih nekoliko godina nosi s teretom iznalaženja načina smanjenja javnih troškova. Na ovom mjestu dovoljno je istaknuti Odluku Europskog vijeća o postojanju prekomjernog deficita u Hrvatskoj od 21. siječnja 2014. (Council Decision on the existence of an excessive deficit in Croatia: Interinstitutional File: 2013/0437 /NLE/ 1790813 LIMITE ECOFIN 1166 UEM 427, /http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/croatia_en.htm/) koja jasno utvrđuje da deficit u Republici Hrvatskoj iznosi preko 60 % BDP-a. Donošenju te odluke prethodilo je niz preporuka Vijeća o nužnosti kontrole deficita u Republici Hrvatskoj (primjerice Council recommendation with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit in Croatia - SWD /2013/ 523 final). Navedena utvrđenja korespondiraju sa stajalištem Ministarstva rada koje je istaknulo da je "donošenje navedenoga Zakona predstavljalo (je) dio ukupnih mjera javne politike koje zajedno djeluju u smjeru njegova ostvarivanja, pa je niz mjera koje je Vlada Republike Hrvatske poduzela, uključujući i donošenje ovoga Zakona bilo usmjereno na zadovoljavanje kriterija postavljenih od strane Europske komisije u odnosu na postizanje fiskalne održivosti." 42. Nesporno je, međutim, i da realizacija prava na regres i božićnica, to jest njihova isplata predstavljaju javne troškove. Bez obzira na njihov kvantitativni udio u državnom proračunu, te isplate čine rashod koji u danim okolnostima utječe na deficit

28

države. U obrazloženju ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP uskrata njihove isplate tumači se kao ušteda koja pridonosi stabilizaciji državnog proračuna. Sukladno navedenom, nesporno je postojanje javnog ili općeg interesa za uvođenje osporene mjere. 2) Je li mjera propisana ZUIMP-om i Uredbom/ID-ZUIMP razmjerna cilju koji se nastojao postići? 43. Utvrdivši postojanje legitimnog cilja u javnom interesu, Ustavni sud dalje je morao ispitati je li miješanje u imovinska prava adresata bilo razmjerno cilju koji se nastojao postići, odnosno je li postignuta pravedna ravnoteža između općih interesa zajednice i zahtjeva za zaštitom imovinskih prava adresata osporenih propisa, te je li nametnuta mjera za njih prekomjerni teret. Razmjernost može postojati samo u slučaju ako propisana mjera nije restriktivnija no što je potrebno da bi se osiguralo ostvarenje legitimnog cilja. 43.1. Iz obrazloženja ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP proizlazi da je država u cilju smanjenja javnih troškova na raspolaganju imala dvije mjere - ili privremeno uskratiti isplatu regresa i božićnice ili pristupiti smanjenju broja zaposlenih u javnim službama. Podnošenjem prijedloga ZUIMP-a i donošenjem Uredbe/ID-ZUIMP Vlada se opredijelila za mjeru privremene uskrate isplate regresa i božićnice, smatrajući da se tom mjerom postiže zadovoljavajući ekonomski učinak, a da istodobno ne dolazi do smanjenja broja zaposlenih. Sukladno tome, iako bi isplata regresa i božićnice pridonijela boljoj materijalnoj situaciji ovlaštenika tih povlastica, mjera privremene uskrate njihove isplate u svakom pogledu manje pogađa zaposlene u javnim službama negoli je to mjera smanjenja broja zaposlenih, koja ima trajne učinke. S tog se aspekta osporena mjera čini razumnom, razmjernom i uravnoteženom. 3) Nameće li osporena mjera prekomjerni teret za adresate ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP? 44. U prethodnoj je točki Ustavni sud dijelom odgovorio i na pitanje nameće li osporena mjera prekomjerni teret za adresate ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP. Ograničeno trajanje nametnute mjere u ovom je trenutku onaj bitni element opstojnosti pravedne ravnoteže zbog kojega je Ustavni sud ocijenio da osporena mjera u danim okolnostima ne čini prekomjerni teret za njezine adresate. Međutim, opetovano daljnje produljivanje te mjere moglo bi utjecati na njezinu razmjernost. S jedne strane, postojanje općeg i javnog interesa teško se može opetovano dokazivati ponavljanjem istovrsnih razloga zbog kojih je mjera inicijalno uvedena. Drugo, kontinuirano nametanje istovrsne mjere u cilju stvaranja trajnog izvora uštede sredstava u državnom proračunu na ime javnih troškova, bez sadržajnog savjetovanja sa strankama kolektivnih ugovora u cilju iznalaženja prihvatljivih rješenja za obje strane, također bi moglo dovesti u pitanje načelo razmjernosti u danim okolnostima.

29

Ustavni sud dužan je naglasiti i sljedeće: eventualno daljnje opetovano produljivanje trajanja osporene mjere moglo bi dovesti i do toga da se cijeli problem vezan uz uskratu isplate regresa i božićnica pretvori u prvom redu u problem ostvarenja vladavine prava, osobito načela pravne sigurnosti, pravne izvjesnosti i pravne predvidljivosti, s kojim je najuže povezan i problem vjerodostojnosti obnašanja vlasti te povjerenja građana u nju. Ustavni sud u tom smislu upozorava na nužnost odgovornog pristupa državnih vlasti kad je riječ o zakonskim intervencijama u materijalna prava odnosno povlastice koji proizlaze iz kolektivnih ugovora. Te intervencije uvijek moraju pratiti jasnoća, preciznost, izvjesnost i predvidljivost njihova trajanja, kako bi pogođeni adresati bili u mogućnosti prilagoditi im svoje vlastito ponašanje i svoja očekivanja. 45. Ne upuštajući se u procjenu bi li trajno ukidanje tih povlastica bilo ili moglo biti prekomjerni teret za njih, Ustavni sud ograničava se na zaključak da se osporena zakonska mjera, kako je postavljena u ZUIMP-u, ni s jednoga aspekta ne može kvalificirati kao takav (prekomjerni) teret. C. OSTALI PRIGOVORI PREDLAGATELJA 46. Pojedini predlagatelji navode da su ZUIMP i Uredba/ID-ZUIMP doveli do nejednakog postupanja unutar istovrsne skupine adresata ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP u usporedivoj situaciji te da se ZUIMP-om i Uredbom/ID-ZUIMP "zadire" u stečena prava i legitimna očekivanja zaposlenika u javnim službama koja su stečena kolektivnim ugovorima. 46.1. Prigovor predlagatelja o nejednakom postupanju unutar istovrsne skupine adresata ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP predlagatelji su obrazložili tvrdnjama da se poduzetom mjerom u nepovoljniji položaj stavljaju: - zaposlenici u odnosu prema državi kao poslodavcu, - zaposlenici u javnim službama u odnosu prema zaposlenicima u "ostalom dijelu javnog sektora koji je u državnom vlasništvu" (trgovačka društva i druge pravne osobe u pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske). 46.2. Članak 14. stavak 1. Ustava zabranjuje diskriminaciju. Ovlast Ustavnog suda da proširuje opseg zabranjenih osnova diskriminacije proizlazi iz samog sadržaja članka 14. stavka 1. Ustava koji te osnove nabraja samo egzemplifikativno, što je razvidno iz normativnog izričaja koji glasi: "ili drugim osobinama". Člankom 14. stavkom 2. Ustava jamči se jednakosti svih pred zakonom. To je jamstvo poseban izraz jednakosti kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava) te zahtijeva da se prema skupini adresata zakonskih normi, odnosno onima na koje se zakon odnosi, u usporedbi s nekom drugom skupinom ne postupa drugačije ako među obje skupine ne postoje razlike takve vrste i težine da se različito postupanje može opravdati. Detaljnija mjerila nije moguće pobliže odrediti na apstraktan i generalan način, već samo u odnosu na pojedina konkretna pravna područja.

30

46.3. Prigovori predlagatelja o navodnoj diskriminaciji zaposlenika u javnim službama u usporedbi sa zaposlenicima u preostalom dijelu javnog sektora koji je u pretežitom državnom vlasništvu Ustavni sud ne prihvaća jer nije riječ o usporedivim skupinama. Zaposlenici u javnim službama su javni službenici. Zaposlenici u trgovačkim društvima koja su u pretežitom državnom vlasništvu to nisu. Konačno, prigovore predlagatelja o navodnoj općoj diskriminaciji zaposlenika u odnosu prema državi kao poslodavcu Ustavni sud ocjenjuje bespredmetnima. 47. Predlagatelji su prigovorili i tome da se ZUIMP-om i Uredbom/ID-ZUIMP zadire u prava zaposlenika koja su stečena kolektivnim ugovorima, kao i u njihova legitimna očekivanja. Ustavni sud te prigovore ocjenjuje neosnovanima. Povlastice ne konstituiraju subjektivna prava koja bi ulazila u koncept "stečenih prava". S druge strane, legitimna očekivanja zaštićena su samo za vrijeme dok postoji valjana pravna osnova na kojoj su ta očekivanja utemeljena. Stupanjem na snagu ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP privremeno je prestalo djelovanje pravne osnove na kojoj su se temeljile navedene povlastice. 48. Prigovore o povredama načela socijalne pravde te prava na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje Ustavni sud nije razmatrao s obzirom da u konkretnom slučaju nisu mjerodavni (v. opširnija stajališta Ustavnog suda u odluci i rješenju broj: U-IP-3820/2009, U-IP-3826/2009 i dr. od 17. studenoga 2009.). VII. IZREKA ODLUKE 49. Završna je ocjena Ustavnog suda da podnositelji svojim prijedlozima nisu doveli u sumnju materijalnu suglasnost ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP ni s jednom mjerodavnom odredbom Ustava. Kad je riječ o formalnoj (ne)suglasnosti ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP s Ustavom, u postupanju Vlade u konkretnom slučaju utvrđeno je odstupanje od punog poštovanja pravila demokratske procedure pri kolektivnom pregovaranju. Međutim, polazeći od utvrđenja da sami sadržaji ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP nisu u nesuglasnosti s Ustavom u materijalnom smislu, a u svjetlu svih okolnosti zbog kojih su doneseni i u kojima su doneseni ZUIMP i Uredba/ID-ZUIMP, Ustavni sud zaključuje da Vlada u konkretnom slučaju nije prekoračila granice svojih ovlasti na način da je "nezakonito preuzela ovlasti Hrvatskog sabora i time se postavila iznad zakona i iznad Hrvatskog sabora", niti je postupala na način koji bi se mogao kvalificirati kao "potpuno proizvoljan", odnosno takav da ugrožava "pravni poredak Republike Hrvatske i javni moral", kako su to tvrdili predlagatelji. 50. Donošenjem ove odluke dovršava se postupak za ocjenu suglasnosti ZUIMP-a i Uredbe/ID-ZUIMP s Ustavom, koji je pokrenut rješenjem od 18. srpnja 2014. 51. Sukladno tome, a polazeći od toga da su ZUIMP i Uredba/ID-ZUIMP prestali važiti 31. prosinca 2014., na temelju prvog dijela rečenice članka 27. stavka 2. u vezi s člankom 57. stavkom 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke odluke.

31

52. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

PREDSJEDNICA

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.