Nudos de la defensa

LOS NUDOSDE LA DEFENSA

Enredos y Desenredos para una Política Pública en Democracia

Lourdes HurtadoJosé Miguel FlorezCésar San MartínRossy Luz Salazar

José RoblesGustavo Sibilla

Rut DiamintAna María Tamayo

Los días 18 y 19 de octubre del 2004, el Instituto de Defensa Legal llevó a cabo el evento internacional Reforma Militar: A dos años de la Ley del Ministerio de Defensa. Avances y desafíos. Los talleres realizados permitieron discutir la problemática militar entre expertos de diversas especialidades, a la luz de la situación que plantean aspectos sensibles para la relación entre sociedad, Estado y fuerza armada en democracia, como son la justicia y el presupuesto militar, la conducción de la defensa y las reformas institucionales post conflicto político.

Las discusiones fueron motivadas por primeras versiones de los textos que en este volumen se publican. Los comentarios de los académicos y funcionarios públicos participantes enriquecieron la discusión, las conclusiones y las propuestas que aquí se ofrecen.

Esta experiencia de debate se enmarca en la iniciativa que el IDL promueve para que la política de defensa se abra a la participación de la sociedad civil. La acogida que dicha propuesta ha tenido se aprecia a lo largo de las diferentes reuniones de trabajo, talleres y conferencias que se han organizado en los últimos dos años, una de las cuales da origen a las reflexiones que aquí se presentan.

El Instituto de Defensa Legal (IDL) es una organización no gubernamental creada en 1983, comprometida con la defensa y promoción de los derechos humanos, los valores democráticos y el Estado de Derecho en el país. En esa línea, el Instituto ha creado el Área de Defensa y Reforma Militar, unidad especializada que tiene el encargo de desarrollar una labor de vigilancia del proceso de reforma institucional del Sector Defensa.

Las líneas de trabajo del Área son tres:

a) Sistematización y documentación de información vinculada al Sector Defensa y a los institutos armados.

b) Análisis situacional y elaboración de lineamientos de políticas públicas sobre aspectos fundamentales para impulsar el proceso de reforma institucional del sector.

c) Difusión de las propuestas elaboradas a las instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales con las que se vincula el Área, con énfasis en organismos públicos y medios de comunicación.

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LOS NUDOS DE LA DEFENSAEnredos y desenredos para una

política pública en democracia

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Lourdes HurtadoLourdes HurtadoLourdes HurtadoLourdes HurtadoLourdes HurtadoJosé Miguel FlorezJosé Miguel FlorezJosé Miguel FlorezJosé Miguel FlorezJosé Miguel FlorezCésar San MartínCésar San MartínCésar San MartínCésar San MartínCésar San MartínRossy Luz SalazarRossy Luz SalazarRossy Luz SalazarRossy Luz SalazarRossy Luz Salazar

José RoblesJosé RoblesJosé RoblesJosé RoblesJosé RoblesGustavo SibillaGustavo SibillaGustavo SibillaGustavo SibillaGustavo Sibilla

Rut DiamintRut DiamintRut DiamintRut DiamintRut DiamintAna María TAna María TAna María TAna María TAna María Tamayoamayoamayoamayoamayo

HURTADO MEZA, LOURDES

FLOREZ FLORES, JOSÉ MIGUEL

SAN MARTÍN CASTRO, CÉSAR

SALAZAR VILLALOBOS, ROSSY LUZ

ROBLES MONTOYA, JOSÉ

SIBILLA, GUSTAVO ARIEL

DIAMINT, RUT CLARA

TAMAYO FLORES, ANA MARÍA

SSSSSERIEERIEERIEERIEERIE: D: D: D: D: DEMOCRACIAEMOCRACIAEMOCRACIAEMOCRACIAEMOCRACIA YYYYY F F F F FUERZAUERZAUERZAUERZAUERZA A A A A ARMADARMADARMADARMADARMADA

N° 4: LOS NUDOS DE LA DEFENSA.N° 4: LOS NUDOS DE LA DEFENSA.N° 4: LOS NUDOS DE LA DEFENSA.N° 4: LOS NUDOS DE LA DEFENSA.N° 4: LOS NUDOS DE LA DEFENSA.EEEEENREDOSNREDOSNREDOSNREDOSNREDOS YYYYY D D D D DESENREDOSESENREDOSESENREDOSESENREDOSESENREDOS PPPPPARARARARARAAAAA UNAUNAUNAUNAUNA P P P P POLÍTICAOLÍTICAOLÍTICAOLÍTICAOLÍTICA P P P P PÚBLICAÚBLICAÚBLICAÚBLICAÚBLICA ENENENENEN D D D D DEMOCREMOCREMOCREMOCREMOCRACIAACIAACIAACIAACIA

Instituto de Defensa Legal. IDL. Lima, 2005

REFORMA MILITAR EN SOCIEDADES POST CONFLICTO / JUSTICIA MILITAR /TRANSPARENCIA Y CONTROL EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS /CONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICA DE LA FUERZA ARMADA

Formato: 17 x 24 cm. N° de páginas: 224

No está permitida la reproducción total o parcial de esta obra ni su tratamientoo transmisión por cualquier medio sin autorización escrita del IDL.

DERECHOS RESERVADOS

© Instituto de Defensa Legal. IDLManuel Villavicencio 1191, LinceTeléfono: 422-0244Fax: [email protected]

Hecho el depósito legal: 1501052005-1286Ley 26905 – Biblioteca Nacional del PerúISBN: 9972-9975-5-3

Proyecto: Proyecto: Proyecto: Proyecto: Proyecto: La Sociedad Civil frente a la Fuerza Armada:Desarrollando capacidad institucional de control.

Equipo responsableEquipo responsableEquipo responsableEquipo responsableEquipo responsable

Coordinadora general e investigadora: Ana María Tamayo Flores.Investigadores: José Robles Montoya, José Miguel Florez Flores,Rossy Luz Salazar Villalobos.

Corrección y cuidado de edición: Enrique Watanabe.Impresión: Tarea Gráfica.

Esta publicación se ha realizado con el apoyo de la Fundación Ford.

ÍNDICEÍNDICEÍNDICEÍNDICEÍNDICE

INTRODUCCIÓN 7

Primera Sección:Primera Sección:Primera Sección:Primera Sección:Primera Sección:REFORMA MILITREFORMA MILITREFORMA MILITREFORMA MILITREFORMA MILITAR EN SOCIEDAR EN SOCIEDAR EN SOCIEDAR EN SOCIEDAR EN SOCIEDADES POST CONFLICTOADES POST CONFLICTOADES POST CONFLICTOADES POST CONFLICTOADES POST CONFLICTO 13

PRESENTACIÓN 15

UNA REFLEXIÓN SOBRE LA FUERZA ARMADA PERUANA APARTIR DEL INFORME FINAL DE LA COMISIÓN DE LAVERDAD Y LA RECONCILIACIÓN 17Lourdes Hurtado

FUERZA ARMADA, ESTADO Y SOCIEDAD EN UN ESCENARIOPOST CONFLICTO 57José Miguel Florez

Segunda Sección:Segunda Sección:Segunda Sección:Segunda Sección:Segunda Sección:JUSTICIA MILITJUSTICIA MILITJUSTICIA MILITJUSTICIA MILITJUSTICIA MILITARARARARAR 69

PRESENTACIÓN 71

LA JURISDICCIÓN MILITAR Y LOS DELITOS DE FUNCIÓN(A propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional del 16.3.2004) 73César San Martín Castro

REDEFINICIÓN DE LA JUSTICIA MILITAR 87Rossy Luz Salazar Villalobos

TTTTTercera Sección:ercera Sección:ercera Sección:ercera Sección:ercera Sección:TRTRTRTRTRANSPANSPANSPANSPANSPARENCIA Y CONTROL EN LA ASIGNACIÓNARENCIA Y CONTROL EN LA ASIGNACIÓNARENCIA Y CONTROL EN LA ASIGNACIÓNARENCIA Y CONTROL EN LA ASIGNACIÓNARENCIA Y CONTROL EN LA ASIGNACIÓNDE RECURSOS PDE RECURSOS PDE RECURSOS PDE RECURSOS PDE RECURSOS PARARARARARA LA DEFENSA LA DEFENSA LA DEFENSA LA DEFENSA LA DEFENSAAAAA 117

PRESENTACIÓN 119

TRANSPARENCIA Y CONTROL EN LA ASIGNACIÓN DERECURSOS PARA LA DEFENSA: DISCURSO Y REALIDAD 121José Robles Montoya

LOS PROCESOS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOSPARA LA DEFENSAUNA PROPUESTA DE ANÁLISIS DESDE SU TRANSPARENCIA 153

Gustavo Sibilla

Cuarta Sección:Cuarta Sección:Cuarta Sección:Cuarta Sección:Cuarta Sección:CONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICA DE LA DEFENSACONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICA DE LA DEFENSACONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICA DE LA DEFENSACONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICA DE LA DEFENSACONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICA DE LA DEFENSA 171

PRESENTACIÓN 173

LA POLÍTICA DE DEFENSA ARGENTINA: FALENCIAS ENVEINTE AÑOS DE DEMOCRACIA 175Rut Diamint

AVANCES Y RETROCESOS EN LA CONDUCCIÓNDEMOCRÁTICA DE LA DEFENSA EN EL PERÚ 191Ana María Tamayo

APOSTILLA 219

NOTAS DE LOS AUTORES 221

EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD.NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRÁTICONarcís Serra i Serra 9

BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLÍTICOY EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA DEMOCRÁTICACiro Alegría Varona 29

HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADAEN EL PERÚAna María Tamayo Flores 75

INTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓN

CONTEXTOCONTEXTOCONTEXTOCONTEXTOCONTEXTO, NECESID, NECESID, NECESID, NECESID, NECESIDAD Y SITUAD Y SITUAD Y SITUAD Y SITUAD Y SITUACIÓN DE UNAACIÓN DE UNAACIÓN DE UNAACIÓN DE UNAACIÓN DE UNAREFORMA MILITREFORMA MILITREFORMA MILITREFORMA MILITREFORMA MILITAR EN EL PERÚAR EN EL PERÚAR EN EL PERÚAR EN EL PERÚAR EN EL PERÚ

A más de tres años y medio de iniciada la transición, presentamos elcuarto volumen de la serie «Democracia y Fuerza Armada» que contieneun conjunto de textos referidos a la defensa y la fuerza armada en elmarco de una reforma militar necesaria para la consolidación de lademocracia y el estado de derecho en el Perú.

Un modelo de relaciones civiles militares anclado en el principio deconducción civil democrática de la defensa, orientado a una gestióneficiente de la política de defensa y la operatividad efectiva de la fuerzaarmada debería buscar redefinir los «nudos de la defensa»: El procesode toma de decisiones y supervisión del cumplimiento de las mismas enel Sector, la resistencia de la justicia militar a su incorporación en elsistema de administración de justicia nacional, la transparencia aúnprecaria en el proceso de asignación de recursos para la defensa y suejecución, evidencian, entre otros aspectos, la inexistencia de unapolítica pública democrática sobre la defensa.

Bajo dicha perspectiva integral la primera sección del volumen presentaun análisis respecto del contexto y los márgenes del proceso de reformamilitar, a partir de la revisión de un conjunto de problemas de diversaíndole que involucran a la fuerza armada. Cultura militar excluyente,autonomía institucional, reclutamiento marginal y ausencia de discursocrítico son algunos de los problemas que se analizan en los textos demencionados como elementos de reforma militar que trascienden ladinámica del nivel institucional para incrustarse en procesos yestructuras sociales de mayor complejidad.

Las conclusiones de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación sugierenque en su momento el problema de la violencia política se agudizó,respecto a la fuerza armada, por la permanencia de inadecuadas

UUUUUNANANANANA RRRRREFLEXIÓNEFLEXIÓNEFLEXIÓNEFLEXIÓNEFLEXIÓN SOBRESOBRESOBRESOBRESOBRE LALALALALA FFFFFUERZAUERZAUERZAUERZAUERZA AAAAARMADARMADARMADARMADARMADA PPPPPERUANAERUANAERUANAERUANAERUANA

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INTRODUCCIÓN

relaciones civiles militares, desinstitucionalización e incapacidadoperativa y doctrinaria de la misma. A pesar de la redefinición de laestrategia antisubversiva hacia fines de los ochenta y principios de losnoventa y la virtual derrota de Sendero Luminoso, la cooptación y lacorrupción que involucró a la cúpula de la fuerza armada durante elfujimorismo agudizaron los mismos problemas de relaciones civilesmilitares, dinámica institucional y gestión de la política de defensa. Esfrente a ello que se plantea la necesidad de una reforma militar parafortalecer la democracia, sobre la base del respeto a los derechoshumanos y el debate público de los temas de la defensa.

La complejidad de este problema se observa también en el diagnósticode la situación militar propuesto por la Comisión de ReestructuraciónIntegral de las Fuerzas Armadas, según el cual existía en el año 2001serios problemas de operatividad de la fuerza, sumados a lasconsecuencias de un proceso agudo de desinstitucionalización originadopor la manipulación política de la cúpula militar. Según el informe finalde esta Comisión, dicha situación «ha mellado seriamente la imagen y elprestigio de nuestra fuerza armada, menoscabando el profesionalismoy los valores morales que siempre la caracterizó».

Si a estas consideraciones añadimos el hecho que temporalmente losconflictos que involucran a la fuerza armada son del pasado reciente, eltema se hace aún más complejo, pues, además de requerirse una reformamultidimensional, la misma tiene que enfrentar intereses y sensibilidadestodavía intensos respecto a procesos que necesitan una reflexión yelaboración profunda. En ese sentido, el análisis involucra concretamentela responsabilidad del poder político en la dirección de la política dedefensa y el control objetivo de la fuerza armada. La reforma militardebe entenderse como un elemento dentro de un proceso de reformadel Estado, como parte de una política pública que requiere de lalegitimidad ciudadana, pero que se implementa con la decisión políticade asumir el control democrático de la fuerza armada, eliminarprerrogativas, y profesionalizar e involucrar a diversas instanciaspolíticas, técnicas y de la sociedad civil en el diseño de la política dedefensa.

Las dificultades de enfrentar la complejidad de la problemática militarpor su multidimensionalidad no debería inhibir el esfuerzo y más bien

LOS NUDOS DE LA DEFENSA

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exigir la creatividad y la decisión de diseñar una reforma que afronte elnúcleo duro del manejo tradicional de la defensa y la fuerza armada. Elcontrol de la cima decisional, la definición del presupuesto militar, lareproducción de los códigos culturales a través de la educación military la sanción de los pares militares a través de la justicia militar sonelementos de este núcleo duro útiles como objetivos concretos para lareforma militar que se requiere.

La justicia militar, como se afirma en la segunda sección de este texto,sirvió en su momento a la maquinaria política para garantizar laimpunidad de los miembros de las fuerzas del orden que violentaronderechos fundamentales de comunidades enteras durante el conflictoarmado interno. La reforma militar supone también la superación delfuero privativo militar como instancia autónoma para el desarrollodemocrático; el carácter político de su permanencia se refiere a unaconcesión histórica del poder público a la institución militar endetrimento del Estado de Derecho y a cambio del apoyo de la fuerza algobierno, tergiversando con ello la jerarquía del poder legítimamenteelegido y reafirmando la autonomía militar frente al Estado y la sociedad.A lo largo del capítulo segundo de este volumen se observa como lasanción reciente de normas tendientes a reforzar la vigencia en la justiciamilitar, coincide con la aparición de jurisprudencia en sentido contrario;ello nos habla de la poca claridad política respecto a la centralidad queel tema tiene para la democracia y de las dificultades que en este primerámbito de la reforma militar enfrenta.

La tercera sección del libro aborda la definición del presupuesto comootro tema central en la problemática de la defensa. La autonomía y elsecreto han sido la norma tradicionalmente, pero la democratización dela defensa exige de esta política pública la transparencia y el escrutinio enla formulación, aprobación, ejecución y control del presupuesto, en unproceso que se deriva de la transparencia de las políticas en general y queexige la definición de una serie de consideraciones anteriores como lasmisiones, las necesidades de defensa y la correspondiente estructuraciónde la fuerza. Los avances en ese sentido son varios, pero los retrocesostambién, y entre ellos la aprobación de un fondo para la fuerza armada y lapolicía se presenta como el ejemplo concreto de la persistencia de uninterés tradicional del poder político por controlar la fuerza armada através de la concesión de prerrogativas inadecuadas en democracia.


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INTRODUCCIÓN

De lo propuesto en la última sección de este texto se entiende que elasunto de la dirección de la política de defensa y la subordinación de lainstitución militar al poder civil, trasciende la definición de núcleo durode las prerrogativas militares para convertirse en el principio y marcoobligado en el cual diseñar e implementar las políticas de reforma.

En democracia, convertir la definición e implementación de la defensa,de un monopolio militar a una política pública más, significa, comosugiere Rut Diamint a la luz del caso argentino, la profesionalizacióndel Ministerio de Defensa y de la fuerza armada; la creación de unacomunidad de seguridad; la reformulación de los enfoques doctrinariosy las categorías de análisis a fin de contar con incentivos claros hacialas nociones de integración regional y transparencia en defensa; laformación de un cuerpo de funcionarios civiles del Ministerio de Defensaque estimule la racionalidad de las políticas públicas y refuerce losconceptos de accountability, de servicio público y de igualdad deoportunidades; la publicidad de la acción ministerial; la revalorizacióndel papel de la sociedad civil y la lucha por la apertura de las instituciones,su control y el acotamiento de sus funciones y misiones; la creación demedidas vinculadas a controlar los gastos en defensa; el fortalecimientodel papel del Parlamento dentro de la política de defensa; y la revisióncontinua de las políticas de defensa.

Sin embargo, a partir del trabajo de Ana María Tamayo se puede observarque a pesar de contarse con un instrumento potencialmente útil comola nueva Ley del Ministerio de Defensa, el control civil efectivo de defensay de la fuerza armada es ambiguo en sus objetivos e implementación.

El diagnóstico de la situación de la reforma militar, de sus principios yde sus nudos más densos es, en el balance de este libro poli temático yambivalente. Se ha generado a lo largo de los últimos tres años y mediouna serie de condiciones administrativas y legales que potencian uncambio institucional y político. Sin embargo, la persistencia deconcepciones y de prácticas del poder político ancladas en unaconcepción tradicional de la defensa permiten la permanencia de unaserie de prerrogativas que perfilan a la organización castrense comouna «institución tutelar», «de reserva moral» y autónoma dentro denuestras sociedades, además de consentir que se amplíen y negocien


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nuevas concesiones del poder político para quienes se deberían entendercomo un cuerpo profesional, en vez de un cuasi poder paralelo deautoridad gubernamental que se activa cuando la incapacidad o ladeslegitimación del brazo no militar es inminente.

En conjunto, los ocho textos que en este volumen se presentan sugierenla necesidad de una reforma militar que en principio conserva una seriede potencialidades, pero que en la práctica encuentra también una seriede indefiniciones e incluso de retrocesos. Creemos que las potencia-lidades son mayores y que el trabajo para democratizar la defensa ydimensionar el debate sobre la seguridad es un esfuerzo que ya convocaa una serie de instancias; la participación de la sociedad civil y la ciuda-danía en la propuesta y el control de la política de defensa es un activoimportante en este proceso y este libro se presenta en ese marco: Lareflexión y el debate para consolidar democracia y reforma del Estadoen el Perú.


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INTRODUCCIÓN


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Primera Sección:Primera Sección:Primera Sección:Primera Sección:Primera Sección:REFORMA MILITREFORMA MILITREFORMA MILITREFORMA MILITREFORMA MILITAR EN SOCIEDAR EN SOCIEDAR EN SOCIEDAR EN SOCIEDAR EN SOCIEDADESADESADESADESADES

POST CONFLICTOPOST CONFLICTOPOST CONFLICTOPOST CONFLICTOPOST CONFLICTO

Felipe AgüeroFelipe AgüeroFelipe AgüeroFelipe AgüeroFelipe AgüeroEscuela de Estudios Internacionales

Universidad de Miami


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La reforma militar en un escenario post conflicto es el tema de estaprimera sección del libro. A la luz de la información y el análisis realizadopor la Comisión de la Verdad y Reconciliación, se presentan en estasección dos trabajos que reflexionan sobre la problemática de la fuerzaarmada tras el proceso de violencia política que vivió el Perú en lasdécadas de los ochenta y noventa.

Se analizan además las recomendaciones de reforma institucional queplanteara el Informe Final de la CVR para la fuerza armada, las mismasque provocaron comentarios posteriores respecto a las implicanciasque las estructuras y las dinámicas sociales, económicas y políticastuvieron en los sucesos de violencia y que tiene ahora en la superaciónde las brechas que perduran en nuestra sociedad.

La incapacidad y falta de voluntad de la clase política para dirigir lapolítica de Defensa, junto a la autonomía que incluso constitucionalmentese concede a la fuerza armada para la definición de sus misiones, sufinanciamiento y su implementación, son temas centrales de esta sección.Esos temas nos pueden sugerir por sí mismos la necesidad de una reformamilitar, pero las características que brinda a este proceso el hecho quela nuestra es una sociedad que atravesó recientemente por un conflictode grandes proporciones son determinantes.

Los dos textos de esta sección nos ayudan a entender el contexto en elcual se presenta la necesidad de una reforma militar en el Perú, uncontexto de precariedad institucional y de demanda por justicia queinvolucra centralmente a la fuerza armada y en general a la definición dela política de Defensa. A lo largo de esta primera sección se percibe lanecesidad de implementar una reforma militar que se ubique en la basede un proceso de democratización de la Defensa que contribuya a cerrarlas brechas que en su momento permitieron el desarrollo de la violenciapolítica y que perviven en muchas de sus dimensiones hasta hoy.


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UNA REFLEXIÓN SOBRE LA FUERZA ARMADAUNA REFLEXIÓN SOBRE LA FUERZA ARMADAUNA REFLEXIÓN SOBRE LA FUERZA ARMADAUNA REFLEXIÓN SOBRE LA FUERZA ARMADAUNA REFLEXIÓN SOBRE LA FUERZA ARMADAPERUPERUPERUPERUPERUANA A PANA A PANA A PANA A PANA A PARARARARARTIR DELTIR DELTIR DELTIR DELTIR DEL

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Lourdes Hurtado MezaLourdes Hurtado MezaLourdes Hurtado MezaLourdes Hurtado MezaLourdes Hurtado MezaInstituto de Estudios Peruanos

1 Este documento se ha redactado en el marco del proyecto «La CVR y la agenda deldebate político e intelectual en el Perú», auspiciado por OSI Development Foundationy el Instituto de Estudios Peruanos (IEP).


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El Perú vivió entre los años 1980 y 2000 una situación de conflicto armadointerno. El Partido Comunista del Perú Sendero Luminoso (PCP-SL) y elMovimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) se alzaron en armas ytrataron de destruir regímenes democráticamente constituidos. Desdeel inicio de su lucha armada, el accionar de Sendero Luminoso fuesanguinario; no respetó las más elementales leyes de la guerra y asesinóa población civil indefensa. Paradójicamente, las víctimas de Sendero eranlos más pobres e indígenas del país, aquellos a quienes en sus manifiestosdecía defender. Por ello, el Estado Peruano, en su justo derecho, hizo usode sus fuerzas del orden, vale decir fuerza armada y policía, para hacerlefrente a los grupos alzados en armas y lograr la pacificación al país. Sinembargo, los gobiernos que se sucedieron en ese periodo hicieron pocopor vigilar la labor que encomendaron a militares y policías, y en unaclara demostración de abdicación de sus responsabilidades, les permitieronel desarrollo de una política contra subversiva que violentó los derechoshumanos y causó la muerte de miles de peruanos.

El desinterés por el problema de la subversión durante los primerosaños del conflicto fue un hecho extendido en los diferentes estamentosde la sociedad peruana. En vista que el conflicto estalló en la zona surcentral del país, involucrando a la población más pobre, indígena yalejada espacial y culturalmente de Lima, centro de poder estatal, lasubversión parecía ser un tema que sólo tocaba a una pequeña fracciónde la población. Con el tiempo, el conflicto se extendería a la mayorparte del territorio nacional y llegó a convertirse en un problema quepuso en riesgo la viabilidad del Perú como país. Además de policías ymilitares y de los grupos alzados en armas, los otros actores armadosque participaron en el conflicto interno fueron los comités deautodefensa (CADS), conformados por población local armada ysubordinada a los militares.


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En el presente documento haremos una reflexión sobre la fuerza armadaperuana, principal actor estatal en la lucha contra la subversión, a la luzdel contexto actual, vale decir, una situación de post conflicto en la quese evidencia la desarticulación de diferentes actores de la sociedad y laexistencia de una fuerte tensión social debido a una crisis derepresentación y demandas sociales no satisfechas. Desarrollaremosnuestra línea argumental tomando como punto de referencia lasconclusiones y las propuestas de reforma institucional establecidas enel Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Por unacuestión de orden, hemos dividido el texto en tres partes: el conflictoarmado interno, el proceso de reforma militar y la problemática de lafuerza armada en el contexto actual.

I .I .I .I .I . El conflicto armado internoEl conflicto armado internoEl conflicto armado internoEl conflicto armado internoEl conflicto armado interno

En mayo de 1980, tras doce años de dictadura militar y cuando losperuanos se preparaban para elegir a quienes asumirían la conduccióndel país por los siguientes cinco años, Sendero Luminoso (SL) dio inicioa su lucha armada (ILA) en el departamento de Ayacucho, sierra sur centraldel país. Desde el inicio, Sendero se mostró contrario a todo aquello querepresentara al Estado Peruano, quemó ánforas electorales, atacó puestospoliciales rurales y dio muerte a autoridades locales como alcaldes,regidores, gobernadores y policías. Las huestes de Sendero Luminosoatacaban de manera cobarde, no daban la cara y se escondían entre lapoblación. La policía fue en un inicio la encargada de lidiar con el problemade la subversión; sin embargo, carente del entrenamiento e inteligenciaoperativa adecuada para hacerle frente, hacia fines de 1982 el accionarde Sendero Luminoso desbordó las posibilidades de la policía y el gobiernodemocráticamente elegido tuvo que recurrir a la fuerza armada.

Para entonces, el principal enemigo en las hipótesis de conflicto entre losmilitares era un enemigo convencional, externo, que podría ser Chile oEcuador2 y no un enemigo interno3. Por ello, cuando el Ejército y la Marinade Guerra llegaron a Ayacucho y a otros departamentos de la sierra sur

2 En 1981 se había producido el conflicto con el Ecuador en la zona del Falso Paquisha.3 La experiencia de la fuerza armada peruana en la lucha contra la subversión teníacomo referente las guerrillas de 1965.


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central declarados en emergencia, lo hicieron como una fuerza de ocupacióny llevaron a cabo acciones que habrían dado resultado en una situación deconflicto convencional, pero no en este nuevo escenario. Sendero Luminosono tenía campamentos militares ni se desplazaba en columnas, y seconfundía con la población local. Esta dificultad para identificar al bandoenemigo dio como resultado una represión indiscriminada que costó lavida de miles de campesinos. El establecimiento de comandos político -militares, instancias en las que la máxima autoridad militar se convirtióen autoridad suprema de una zona declarada en emergencia, favoreció lasubordinación del poder civil al poder militar en estas zonas.

En diferentes momentos del conflicto, los militares manifestaron que lalucha contra la subversión debería ser un proceso integral y que no sólodebería responderse en el campo militar4. A lo largo del proceso y graciasa la experiencia en el campo, los militares aprendieron que era importanteganarse el apoyo de la población local. Por ello, de una represiónindiscriminada en los primeros años, pasaron a una represión más selectivahacia fines de la década del 80. En 1989, se aprobó la sistematización dela estrategia contra subversiva de la fuerza armada en el manual ME 41-7. La nueva estrategia contempló una distinción en los teatros deoperaciones entre poblaciones amigas, neutrales y enemigas, y establecíala importancia de triunfar sobre las organizaciones políticoadministrativas de los subversivos (OPA), para luego ganar el apoyo de lapoblación local. A raíz de esta estrategia se masificaron los comités deautodefensa en las zonas en emergencia.

Las dificultades que impedirían un efectivo control civil del accionar de lafuerza armada se pusieron de manifiesto desde los inicios del conflicto.Así, por ejemplo, durante el gobierno de Fernando Belaúnde (1980 - 1985)de la agrupación política Acción Popular, las relaciones con la fuerzaarmada estuvieron marcadas por la desconfianza y el desconocimientomutuo, después de todo, en octubre de 1968 Belaúnde había sufrido ungolpe militar que lo obligó a exiliarse. Si bien la Constitución de 1979establecía una serie de medidas para limitar el poder de los militaresluego de la transición, lo cierto es que estas disposiciones no fueron

4 Tal fue el caso de, por ejemplo, el General Huamán, quien fue relevado de Ayacuchoal expresar su insatisfacción con la manera en que el gobierno de Fernando Belaúndetrataba el tema de la subversión.


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acompañadas de una verdadera voluntad por redefinir institucional ypolíticamente las relaciones cívico - militares en el Perú. De otro lado, ainicios del gobierno de Alan García (1985 - 1990), líder del Partido ApristaPeruano, existió la intención de proceder a un mayor control de la fuerzaarmada y se creó la Comisión de Paz. En 1985. En su discurso ante lasNaciones Unidas, a pocos meses de haber asumido el cargo, Garcíaexpresó su rechazo a la barbarie militar como forma de enfrentar a lasubversión; en respuesta a estas declaraciones la fuerza armada redujolas acciones contra subversivas en los territorios en emergencia5.

Los deseos de García quedaron en buenas intenciones, pues durante sugobierno se produjeron las masacres de Accomarca (1985) y Cayara(1987). La matanza de los penales, acontecida el 18 y 19 de junio de1986, fue un hecho que implicó un retroceso en la actitud del entoncesmandatario con respecto al accionar de la fuerza armada. Otro hechorelevante acontecido durante el gobierno aprista fue la creación delMinisterio de Defensa, destinado a centralizar las labores de los antiguosministerios militares, es decir Guerra, Marina y Fuerza Aérea. Empero,ello no implicó un mayor control civil de la fuerza armada porque elministerio nació como una institución con facultades mínimas, y estehecho no se tradujo en la reducción del peso del Comando Conjunto quereunía a los comandantes generales de las tres instituciones castrenses.La figura de la autoridad política, el Ministro de Defensa, estabadisminuida pues en la práctica no ejercía un control real sobre la fuerzaarmada. El ministro, que era un militar en situación de retiro, constituíamás una figura protocolar que ejecutiva.

En 1990, Alberto Fujimori, un outsider, venció a Mario Vargas Llosa, elcandidato favorito de la derecha y los sectores conservadores. Desde elinicio de su gobierno Fujimori buscó apoyó en los militares6; estaproximidad se debió a su amistad con Vladimiro Montesinos, un excapitán que había sido dado de baja del Ejército por conductadeshonrosa y que luego se convirtió en abogado defensor de connotados

5 Informe Final CVR, Tomo II pp.27.6 Cuando a mediados de 1990 estalló el escándalo de Pampa Bonita, una propiedadpor la que Fujimori fue acusado de haber evadido impuestos, buscó refugio en elCírculo Militar del Perú.


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narcotraficantes7. Con el tiempo, Montesinos se convertiría en el hombremás fuerte del régimen y su control sobre la fuerza armada fue absoluto.Con el golpe del 5 de abril de 1992, Fujimori hizo suyo el conjunto depropuestas de política contra subversiva de la fuerza armada, que incluíanimpunidad para los efectivos militares involucrados en violaciones a losderechos humanos, el establecimiento de jueces sin rostro, la ampliaciónde las prerrogativas de los Comandos Político Militares en las zonas deemergencia, una nueva ley de situación militar, etc.

Luego del golpe de 1992, la política contra subversiva se hizo muchomás selectiva, se puso énfasis en la eliminación de las organizacionespolítico administrativas de los grupos subversivos, a través de operacionesespeciales de inteligencia con escuadrones de la muerte como el grupoColina. Además de este cambio en el patrón de violaciones a los derechoshumanos en su lucha contra la subversión, la fuerza armada experimentóun paulatino proceso de cooptación y desinstitucionalización. VladimiroMontesinos y Alberto Fujimori rompieron la cadena de mando a través deargucias legales como el DL 752 y enviaron al retiro a oficiales probosque podrían haber tenido una voz discordante con el régimen8. En síntesis,durante una década, la fuerza armada no estuvo subordinada al poderpolítico sino al poder del binomio Montesinos - Fujimori. Aunque hay quereconocer que estos sujetos se valieron de argucias legales paracontrolarlas, también es cierto que algunos aspectos de la culturainstitucional de la fuerza armada peruana, especialmente del Ejército,tales como las prácticas clientelísticas y cierta propensión al desarrollode actividades ilícitas, favorecieron la espiral de corrupción y elcopamiento en el que cayeron. A consecuencia del papel jugado duranteel régimen fujimorista los militares peruanos ingresaron al siglo XXI conuna baja moral combativa y atravesando por una de las peores crisisinstitucionales de su historia reciente.

7 Montesinos defendió a muchos de los implicados en el caso Villa Coca y también amilitares implicados en violaciones a los derechos humanos; tal fue el caso del GeneralValdivia Dueñas, sindicado como responsable en la matanza de Cayara (1987).8 La intimidación también se produjo con los oficiales en situación de retiro. Así porejemplo, los generales Luis Cisneros Vizquerra y Walter Ledesma fueron acusadosde ultraje a la Nación e insulto al superior por expresar puntos de vista críticos conrespecto al régimen. El general Rodolfo Robles y sus hijos, quienes denunciaron loshechos de la Cantuta, también fue procesado por el Consejo Supremo de JusticiaMilitar.


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II.II.II.II.II. Las recomendaciones de la CVR y el proceso de reformaLas recomendaciones de la CVR y el proceso de reformaLas recomendaciones de la CVR y el proceso de reformaLas recomendaciones de la CVR y el proceso de reformaLas recomendaciones de la CVR y el proceso de reformamilitarmilitarmilitarmilitarmilitar

La Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), entidad creada duranteel gobierno de transición de Valentín Paniagua para esclarecer los hechosacontecidos durante el periodo 1980 - 2000, ha señalado que el conflictoarmado interno constituyó el episodio de violencia más intenso, extensoy prolongado de toda la historia republicana del Perú9. En ese periodo,más de 69,000 peruanos perdieron la vida y miles fueron objeto detortura y violación a sus derechos fundamentales. El conflicto produjouna desestructuración de la sociedad peruana haciendo más evidenteslas grandes brechas sociales y étnicas entre sus diferentes estamentos.Las principales víctimas de la violencia fueron las poblaciones máspobres, marginadas e indígenas, pues 75% de las víctimas fatales delconflicto tenían el quechua y otras lenguas nativas como idiomamaterno10.

La Comisión ha condenado el papel de Sendero Luminoso por suresponsabilidad en el conflicto armado, a contracorriente de la voluntadde la mayoría de peruanos y peruanas que se orientaban por lademocracia11, así como por el carácter terrorista12 y potencial genocida13

que desarrolló en diferentes momentos del conflicto. Sendero Luminosofue el principal violador a los derechos humanos y el responsable decasi 60% de las víctimas fatales reportadas por la Comisión. La magnituddel accionar destructivo de esta agrupación en comparación con otrosmovimientos subversivos de América Latina, es una de las singularidadesmás notorias del caso peruano. Por otro lado, la Comisión ha reconocidoel decisivo papel de la fuerza armada en la lucha por la pacificación delpaís, ha resaltado la esforzada y sacrificada labor que los militaresrealizaron durante los años de violencia y brinda homenaje al valerososacrificio de aquellos que perdieron la vida o quedaron en situación dediscapacidad permanente en el cumplimiento de su misión. Durante elconflicto, 1100 militares entre oficiales, suboficiales y personal de tropa

9 Conclusión Nº1 Informe Final CVR.10 Conclusión Nº 5, op.cit.11 Conclusión Nº 12, op.cit.12 Conclusión Nº 20, op.cit.13 Conclusión Nº 21,op.cit.


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murieron y alrededor de 1600 efectivos más fueron gravemente heridoso quedaron en una situación de discapacidad permanente.

La Comisión también ha señalado que cuando las autoridades civilesdecidieron otorgar a la fuerza armada la responsabilidad de luchar contrala subversión, no tomaron las previsiones para impedir los atropellos alos derechos fundamentales de la población14, por el contrario les dieronplenos poderes y abdicaron su responsabilidad en la elaboración de unapolítica contra subversiva dentro de los marcos de la legalidad democrática.Este dejar hacer tuvo sus consecuencias, por ello, la Comisión señala queen ciertos momentos y lugares del conflicto, miembros de la fuerza armadaejercieron violaciones sistemáticas a los derechos humanos queconstituyen crímenes de lesa humanidad15. Por tal razón, son responsablesdel 28% de las víctimas totales del conflicto16. La participación de ciertossectores de las fuerzas del orden en violaciones a los derechos humanoses un asunto que cuestiona profundamente al Estado Peruano, pues adiferencia de experiencias acontecidas en Centroamérica y el Cono Sur,estos crímenes se produjeron en el marco de regímenes democráticoslegalmente constituidos por la voluntad popular. Esto quiere decir que siexistió un clima propicio para que los militares llevaran a cabo una guerrasucia fue porque el Estado Peruano y los políticos se lo permitieron y nohicieron mayores esfuerzos para impedirlo.

Para que los trágicos eventos del pasado no se repitan, la Comisión dela Verdad y Reconciliación ha planteado una serie de propuestas dereforma orientadas a afianzar la institucionalidad democrática ymodificar las condiciones que generaron y ahondaron el conflicto armadointerno. Estas propuestas también buscan consolidar la conducciónpolítica, democrática y civil de las tareas de defensa nacional y elmantenimiento del orden interno, basadas en los derechos humanos yen la coordinación con las autoridades políticas y los dirigentessociales17.

14 Conclusión Nº 69, op.cit.15 Conclusión Nº 55, op.cit.16 La Conclusión Nº 57 señala que las violaciones más graves de los derechos humanospor parte de agentes militares fueron ejecuciones extrajudiciales, desaparicionesforzadas de personas, torturas, violencia sexual, tratos crueles, inhumanos odegradantes.17 Hatun Willakuy, pp. 412.


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Las recomendaciones de la Comisión que se refieren a la fuerza armadason las siguientes18:

a) Delimitar el alcance del concepto de Defensa Nacional y el significadode la política correspondiente, de forma que todo lo que se llamedefensa y dependa de personal y organismos militares sea atribuciónresponsabilidad, y competencia del Ministerio de Defensa.

b) Desarrollar una política nacional de seguridad que incluya unaestrategia nacional de pacificación, que apunte a la reconciliacióny a consolidar la presencia del Estado en todo el territorio.

c) Formación de una élite civil experta en temas de seguridad ydefensa.

d) Regulación de los estados de excepción y derogación inmediatade la ley 24150, modificada por el decreto legislativo 749 queasigna a la fuerza armada el control del orden interno. Debe quedarclaro que los estados de excepción no suponen la suspensión dela Constitución ni la subordinación de las autoridades políticas.

e) Control civil democrático del servicio de inteligencia. Esto incluye:- Una ley que norme y regule las actividades de inteligencia, aún

las secretas. El presidente del Concejo Nacional de Inteligenciadebe tener la facultad de aprobar los planes operativos deobtención del tema de inteligencia a partir de fuentes nopúblicas de contrainteligencia. Asimismo, conocer y evaluartodas las operaciones realizadas por los organismos queobtienen y elaboran inteligencia.

- Normar y fortalecer el Concejo Nacional de Inteligencia comoorganismo del más alto nivel.

- Fortalecer el sistema de inteligencia de la Policía Nacional ydel Ministerio del Interior.

- Establecer una línea de carrera profesional para agentes deinteligencia, para contar con profesionales calificados conformación universitaria.

18 Op.cit.pp.414-415.


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- Crear una oficina nacional de control de la probidad y la éticaprofesional de los funcionarios públicos, que incluya unaadministración central del acceso a documentos clasificados.

f) Diferenciar en la Constitución (y a partir de ella en las normas demenor jerarquía) la defensa nacional, por un lado, y el ordeninterno y la seguridad ciudadana, por otro. Esto debe conducir auna política en la cual la fuerza armada no tenga participación enlos asuntos de orden interno y seguridad ciudadana, salvo gravescircunstancias establecidas expresamente por el Poder Ejecutivodentro del régimen de excepción.

g) Cambios en la educación y el currículo militar para formar oficialescon firmes valores democráticos, respeto a la vida e integridadpersonal, y lealtad al poder democrático.

h) Nuevo código de ética que incorpore en un lugar prominente losprincipios de la democracia. En este nuevo código de ética sedeberá incorporar lo siguiente:- Los oficiales jurarán no sólo defender la patria, sino también

los principios sobre los que se sostiene la nacionalidad,contenidos en la Constitución.

- Los soldados y oficiales se comprometerán a respetar losderechos humanos.

- Los soldados y oficiales serán instruidos en la noción que nopueden cumplirse órdenes inconstitucionales o ilegales.

- Los soldados y oficiales serán instruidos en la noción que lafuerza armada pertenece a la nación y no al gobierno.

- Los soldados y oficiales serán instruidos en la noción de queellos son también ciudadanos y tienen derechos y deberes comotales.

- No constituye insulto al superior denunciarlo por cometerdelitos.

i) Crear la Defensoría Militar, encargada de procesar las denuncias yformular las recomendaciones para la conducción de las relacionesen las instituciones militares.


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Estas recomendaciones deben implementarse en el marco de la reformamilitar y de un proceso mayor de reforma del Estado Peruano. El procesode reforma militar se inició en el año 2000 y ha estado lleno de tensiones;en el camino se han producido avances y varios retrocesos. Puedeapreciarse dos etapas en el proceso de reforma; la primera se da luegode la caída del fujimorismo, durante el gobierno de transición delpresidente Paniagua (2000-2001). En una firme decisión, el mandatarioseparó prácticamente a toda la cúpula militar acusada de haberseenriquecido ilícitamente durante el régimen de Fujimori, esto fue decisivopara acabar con la cooptación y politización de los principales mandosmilitares. También dispuso el ingreso de la Contraloría General de laRepública a las cuentas de las instituciones castrenses y dio inicio auna reducción de los presupuestos para el gasto militar. Durante elbreve gobierno de Paniagua también se sentaron las bases para contarcon un Ministerio de Defensa con autoridad y capacidad de mando sobrela fuerza armada (Pedraglio, Tamayo y Castillo, 2002).

Una segunda etapa de la reforma se inició con el gobierno de AlejandroToledo. Al asumir la presidencia, nombró como Ministro de Defensa aun civil: David Waisman, congresista y segundo vicepresidente de laRepública. La designación de un civil en la cartera de Defensa establecióun nuevo hito para el Ministerio porque anteriormente todos losministros habían sido militares en situación de retiro. A nivel simbólicose trataba de transmitir la idea de que a partir de ese momento seempezaba a concretar el control civil democrático sobre la fuerza armada.Sin embargo, la gestión de Waisman fue negativa debido a su totaldesconocimiento del tema Defensa, además creó desasosiego en losmilitares por ser conducidos por un civil que no se identificaba en loabsoluto con la problemática militar. Posteriormente se hizo cargo delministerio el Dr. Aurelio Loret de Mola, quien siguió adelante con elproceso de reforma. Algunos de los hechos relevantes de su gestiónfueron la promulgación de la ley 27860, nueva Ley del Ministerio deDefensa (2002) y la conformación de un grupo de trabajo para lasistematización y recopilación de información para la elaboración delLibro Blanco de la Defensa Nacional.

A fines del 2003, el general Roberto Chiabra asumió la cartera deDefensa. La designación de este general como autoridad política hasignificado un retroceso en el proceso de reforma. Durante su gestiónrenunciaron miembros principales del equipo civil que había acompañado


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a Loret de Mola en la etapa más productiva de la reforma, incluido unviceministro y el propio ministro se ha visto envuelto en pugnas depoder al interior de la fuerza armada. Esto fue particularmente evidenteen el caso del Ejército, debido a las fricciones que tuvo con el generalAntonio Graham, comandante general del Ejército. Graham, un oficialinstitucionalista ampliamente respetado dentro de su institución, separódurante su comando a algunos oficiales acusados de malos manejos19 yque pertenecían al entorno de Chiabra (Paredes, 2004:3). La tensiónentre el ministro y los comandantes generales de la fuerza armada llegóa su punto máximo en diciembre del 2004, durante el proceso deascensos, debido a que se ascendió a algunos oficiales sólo por el hechode estar en el entorno cercano del presidente Alejandro Toledo. Estoprovocó la renuncia de los comandantes generales del Ejército y la FuerzaAérea20.

Si bien en estos últimos años ha disminuido el número de regionesmilitares, que ha pasado de 6 a 4 y se ha reducido el número de efectivosmilitares para contar con una fuerza más efectiva, lo cierto es que elproceso de reforma se ha estancado, debido, por un lado, a las grandesprerrogativas que la fuerza armada tuvo en el pasado y que hoy seempeña en mantener; por otro, la debilidad del gobierno de AlejandroToledo, quien tratando de evitar mayores correlaciones de podercontrarias a su gobierno, ha buscado granjearse la lealtad de los militaresdesignando a un militar como ministro –que por cierto no goza desimpatía dentro de su institución, el Ejército– y haciendo concesiones,como el establecimiento de un fondo especial para la Defensa. Con hechosasí se mantienen los vicios del pasado, pues ante la incapacidad paraconducir el gobierno adecuadamente, la máxima autoridad política del

19 El 12 de abril de 2004 el Gral. Roberto Vértiz, Director de la Escuela Militar deChorrillos (EMCH) y el Crl. Luis Domenac, Director de la Escuela Técnica del Ejército(ETE) fueron relevados por el Comandante General debido a irregularidades en elproceso de admisión a ambas escuelas de formación. Al enterarse el Gral. Chiabra,que se encontraba en Colombia acompañando al presidente Toledo, exigió en uncomunicado a Graham «que se ubique y respete las jerarquías», señalando queningún director sería relevado sin una resolución firmada por el Ministro y el Presidentede la República. (Caretas, Nº1820, 22 de abril). Sin embargo, Graham se mantuvofirme y ninguno de estos oficiales regresaron a los puestos de los cuales habían sidorelevados.20 Perú 21, 16.12.2004.pp.2.


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país opta por sustentarse en el poder militar y hacer todo lo posiblepara que éste no se vuelva contra él.

A continuación nos referiremos al estado de la cuestión respecto dealgunas de las recomendaciones de reforma establecidas por la CVR.

Reconocimiento constitucional de la defensa nacional, y elReconocimiento constitucional de la defensa nacional, y elReconocimiento constitucional de la defensa nacional, y elReconocimiento constitucional de la defensa nacional, y elReconocimiento constitucional de la defensa nacional, y elorden interno y seguridad ciudadana, como dos ámbitosorden interno y seguridad ciudadana, como dos ámbitosorden interno y seguridad ciudadana, como dos ámbitosorden interno y seguridad ciudadana, como dos ámbitosorden interno y seguridad ciudadana, como dos ámbitosdist intosdist intosdist intosdist intosdist intos

Esta propuesta se refiere a la necesidad de elaborar una política paraque la fuerza armada no tenga injerencia en asuntos de orden interno yseguridad ciudadana. Si bien es cierto que el texto constitucional de1993 establece las funciones de la fuerza armada: «la fuerza armadatiene como finalidad primordial garantizar la independencia, soberanía,y la integridad territorial de la República. Asume el control de ordeninterno de conformidad con el artículo 137 de la Constitución» (artículo165), es decir, cuando así lo dispone el Ejecutivo; en tanto que para laPolicía Nacional establece «garantizar, mantener y restablecer el ordeninterno» (artículo 166). Lo cierto es que no existe una definición precisasobre qué significa uno y otro ámbito. Del mismo modo, en el textoconstitucional tampoco existe la mención al tema de la seguridadciudadana, cuya problemática es diferente a la del orden interno. Unadefinición adecuada de estos términos es necesaria pues ello incidirá enel tipo de labores que le corresponderá a las fuerzas del orden.

Delimitar el alcance del concepto de defensa nacional y elDelimitar el alcance del concepto de defensa nacional y elDelimitar el alcance del concepto de defensa nacional y elDelimitar el alcance del concepto de defensa nacional y elDelimitar el alcance del concepto de defensa nacional y elsignificado de la política correspondiente, de forma que todosignificado de la política correspondiente, de forma que todosignificado de la política correspondiente, de forma que todosignificado de la política correspondiente, de forma que todosignificado de la política correspondiente, de forma que todolo que se llame defensa y dependa de personal y organismoslo que se llame defensa y dependa de personal y organismoslo que se llame defensa y dependa de personal y organismoslo que se llame defensa y dependa de personal y organismoslo que se llame defensa y dependa de personal y organismosmilitares sea atribución responsabil idad y competencia delmilitares sea atribución responsabil idad y competencia delmilitares sea atribución responsabil idad y competencia delmilitares sea atribución responsabil idad y competencia delmilitares sea atribución responsabil idad y competencia delMinisterio de Defensa (MINDEF).Ministerio de Defensa (MINDEF).Ministerio de Defensa (MINDEF).Ministerio de Defensa (MINDEF).Ministerio de Defensa (MINDEF).

El propósito principal de esta recomendación es centralizar todas lasentidades que tienen que ver con el ámbito de la defensa bajo laconducción del Ministerio. De acuerdo a la nueva ley orgánica delMINDEF, éste es el órgano especializado del Poder Ejecutivo encargadode formular, ejecutar y supervisar la política de defensa nacional (artículo3). Del mismo modo, éste formula y propone la política de defensa yseguridad nacional en lo militar y lo no militar (artículo 4) y agrega que


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entidades como el Comando Conjunto de la Fuerza Armada y la DirecciónGeneral de Política y Estrategia están bajo la conducción del ministro(artículo 5). Sin embargo, en la práctica estas instituciones son bastanteautónomas, hecho que no favorece el control político democrático delMinisterio.

Si el Ministerio es la entidad que debe velar por los temas de la Defensa,la figura clave en todo ese proceso es el ministro. De acuerdo a la leyorgánica del MINDEF, el ministro es la autoridad política encargada deelaborar la política de Defensa. Por ello la necesidad de fortalecer lafigura del ministro, pues al contar con una figura ministerial sólida seestá asegurando el control civil democrático de la fuerza armada. Elequipo del Área de Defensa del IDL va más allá y apuesta por la menciónexplícita en la Constitución de la labor del ministro de Defensa21. Elfortalecimiento de la figura ministerial es imperativo pues el problemade la conducción civil de la fuerza armada y de la Defensa Nacional es unhecho que aún hoy no ha terminado de resolverse.

A pesar de lo desinstitucionalizadas y desprestigiadas que quedaronluego del régimen de Fujimori y de haber visto recortadas varias de susprerrogativas, la fuerza armada se siente una institución autónoma. Portal razón, es difícil lograr su total subordinación al poder político ycivil. A lo que debería apuntarse es a una supremacía civil, definida segúnFelipe Agüero como «la capacidad de un gobierno civil democráticamenteelegido para llevar a cabo una política general sin intromisión por partede los militares, definir las metas y organización general de la defensanacional, formular y llevar a cabo una política de Defensa y supervisar laaplicación de la política militar». (Agüero, 1995, citado por Serra,2004:13).

Si bien estamos de acuerdo con la necesidad de contar con una figuraministerial fuerte en el Sector, respaldada por un marco jurídico adecuadoy el Poder Ejecutivo ¿qué pasa cuando a la cabeza del Ministerio está unmilitar, en situación de retiro es cierto, pero aún profundamenteinvolucrado en las pugnas por las correlaciones de poder al interior deuno o de todos los institutos castrenses? Esto distorsionó el último

21 «En la mira: Boletín de seguridad y Defensa», agosto 2004, pp.9, IDL.


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proceso de ascensos militares. La figura ministerial se debilita y con ellopone en entredicho a todo el Ministerio y las acciones que éste lleva acabo. Por esta razón, consideramos que no es saludable contar con unmilitar en retiro como autoridad política del Ministerio: 35 años comoparte de una institución fuertemente jerárquica y con poca apertura parael diálogo, son una carga demasiado pesada para un Ministro de Defensa.

Formación de una élite civil experta en temas de seguridad yFormación de una élite civil experta en temas de seguridad yFormación de una élite civil experta en temas de seguridad yFormación de una élite civil experta en temas de seguridad yFormación de una élite civil experta en temas de seguridad ydefensadefensadefensadefensadefensa

La ausencia de una élite civil experta en asuntos militares y de Defensase debe a que tradicionalmente han sido temas monopolizados pormilitares en actividad o en retiro; también ha sido un reducto netamentemasculino. Contar con civiles enterados y al día en el tema de la Defensaes necesario pues le quita el velo de misterio e inaccesibilidad que hatenido por tanto tiempo, de otro lado, los civiles deberían desarrollaruna carrera pública en la administración del Sector Defensa. Como bienseñala Alegría «si el ministro no cuenta con personal civil de confianzaen el Ministerio ¿cómo va a conservar y concretizar el principio deobediencia de la fuerza armada al poder elegido democráticamente? Laprimera y más urgente tarea es, entonces, formar ese equipo con marcadaidentidad política democrática, el cual estudie y analice los campos dedecisiones siguiendo los intereses de conocimiento del poderdemocrático» (Alegría, 2004:69). Sin embargo, el esfuerzo por formarestos cuadros civiles expertos en el tema de la Defensa se desperdicia sies que no logran tener una participación mayor en el Ministerio deDefensa y éste se llena de militares en retiro, que es lo sucedido en elgobierno de Alejandro Toledo.

Algunas iniciativas que apuntan a la formación de una élite civil informadaen temas de defensa son los espacios de diálogo y discusión que se hanabierto gracias al Área de Defensa del Instituto de Defensa Legal (IDL) yal Instituto de Derechos Humanos y Democracia de la UniversidadCatólica (IDEHPUCP). Existen otras iniciativas que provienen desde lamisma fuerza armada; es el caso de la Escuela Superior de Guerra Navalque durante el año 2004 implementó en dos ocasiones el «Curso deDirección Estratégica para la Defensa y Administración de Crisis», y elCentro de Altos Estudios Nacionales, que en los últimos años ha realizadocursos y cursillos sobre defensa nacional orientados a estudiantes civiles


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y para el 2005 ha lanzado una maestría en Defensa. Como se observa,las labores «formativas» de esta élite civil provienen mayormente deinstituciones castrenses. Lo deseable sería que experiencias de estetipo se repliquen en las universidades y otros centros civiles deeducación superior.

Control civil democrático de los servicios de inteligencia militarControl civil democrático de los servicios de inteligencia militarControl civil democrático de los servicios de inteligencia militarControl civil democrático de los servicios de inteligencia militarControl civil democrático de los servicios de inteligencia militar

Durante el conflicto armado, los servicios de inteligencia trabajaron demanera paralela y con pocos puntos de articulación entre unos y otros.Esta situación cambió con la llegada de Vladimiro Montesinos, quecentralizó los servicios de inteligencia de la fuerza armada en el Serviciode Inteligencia Nacional (SIN). La manipulación y uso personal que sehizo de las labores de inteligencia durante el régimen fujimoristaconvirtieron al SIN en una organización perversa desde la que seplanearon crímenes como falsificaciones de firmas, sobornos, asesinatos,etc. Luego de la caída de Fujimori se intentó hacer una reforma delantiguo SIN, se le dio una nueva denominación, Central Nacional deInteligencia (CNI), y se produjo la purga de muchos malos elementosque se habían enquistado en esta institución.

El proceso de reforma de la Central Nacional de Inteligencia no ha tenidocontinuidad debido a los constantes cambios de sus directores, siete enun periodo de cuatro años. Más grave aún es el hecho que ciertos sectoresdel gobierno de Alejandro Toledo han empezado a reproducir la prácticasilícitas del gobierno de Fujimori, aunque sin la astucia del antiguo SIN.Nos referimos a hechos como los ocurridos durante la gestión del generalDaniel Mora, cuando el coronel José Valdivia, jefe de Contrainteligenciase reunió con periodistas del diario Correo y les entregó documentos conla clara intención de desprestigiar al anterior Ministro del Interior,Fernando Rospigliosi. Situaciones como ésta dan cuenta de lo difícil quees desarticular las malas prácticas que se dan en torno al tema de lainteligencia en el país, y de lo tentadora que puede ser la administraciónde cierta información clasificada en manos de gente poco escrupulosa.

Otro factor preponderante que obstaculiza el proceso de reestruc-turación del CNI y dificulta la labor de inteligencia estratégica en dichaorganización, está ligada a la ausencia de una doctrina de inteligenciaque oriente y dirija el quehacer de sus miembros, limitación que no es


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abordada acertadamente por la Escuela Nacional de InteligenciaEstratégica, como centro de formación y capacitación de los elementosque componen el CNI (Paredes 2004:8). Pero además de la reproducciónde prácticas ilícitas, está el grave hecho que la Central de Inteligenciano produce información que de cuenta de posibles situaciones deconvulsión social o de seguridad externa que afectan al país. El ejemplomás reciente de la inefectividad del CNI ha sido la toma de la comisaríade Andahuaylas por Antauro Humala y sus etnocaceristas, que no fuedetectada a tiempo.

Cambios en educación y currículo militarCambios en educación y currículo militarCambios en educación y currículo militarCambios en educación y currículo militarCambios en educación y currículo militar

La importancia del tema de la educación militar bajo parámetrosdemocráticos radica en que los cadetes de hoy serán los comandantesde mañana y quienes conducirán las instituciones castrenses. Por elloes necesario realizar cambios profundos en la formación militar denuestros oficiales porque la formación militar peruana se ha caracterizadopor ser vertical, autoritaria y con una gran disposición hacia prácticasabusivas y violentas.

Es un hecho que la educación militar no estimula la discusión, la reflexión,ni el pensamiento crítico y que la metodología que se emplea no incentivaal diálogo pues existe uno que instruye y otro que escucha y aprende,no hay cuestionamientos. Esta limitada forma de instrucción es diferentea la de los espacios civiles más propositivos; si a ello se agrega que elproceso cognitivo militar ocurre en espacios excluyentes a los que notienen acceso los civiles, se hace evidente que el tipo de formación quelos militares reciben en sus centros de formación a la larga los aleja dela sociedad. En efecto, la formación militar brinda a los militares unaidentidad grupal y corporativa que propicia la internalización de unaidea de «nosotros militar» opuesto y diferente a los civiles. La experienciade la formación militar es un hecho que marca y que también sienta lasbases de algunas actitudes y formas de pensar que luego se han plasmadoen posturas contra la institucionalidad democrática del país. Por ello,los espacios educativos militares son también propicios para latransmisión de los defectos institucionales.

Si bien los oficiales deben ser capacitados como profesionales de laguerra, en su accionar deberían tener mayor relación con entornos


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civiles, por ello la instrucción brindada en estos espacios debería apuntara formar oficiales con mayor capacidad para integrarse al resto de lasociedad. En la medida que el militar esté más integrado a la sociedadcivil será más respetuoso de ésta. La fuerza armada debe otorgar altema educativo la importancia que merece, ello implica ver el procesode la formación militar no sólo como una instancia para formar hombresde guerra sino sobre todo formar personas con valores y respetuososde los derechos fundamentales de las personas. Por ello, debe aspirarsea que los centros de formación sean instituciones académicas en lasque se imparta a los militares una formación humanística que fomentela reflexión crítica y la discusión.

Se debe aspirar a que la educación militar sea tolerante con los puntosde vista de los demás, las ideas de los otros con respecto a la democraciay los derechos humanos. Las conclusiones del informe final de la CVRestablecen una situación ideal de lo que debería ser la formación militaren el Perú. Entre las medidas que se recomiendan están la adecuacióndel sistema educativo castrense al sistema educativo nacional y tomaren cuenta a la nueva Ley General de Educación. Una educación militaren un contexto de democracia debería apuntar a que se forme militaresque no se sientan separados ni alejados de la sociedad civil, por ellotiene que revisarse el proceso de formación de los militares en todossus estamentos, oficiales, personal subalterno y tropa.

Por otro lado, el tema de la formación militar tiene que ser discutidodesde diferentes sectores de la sociedad. En ese sentido, si bien elMinisterio de Defensa ha firmado convenios con distintas entidades talescomo IDEHPUC, IDL y CAJ, no se ha logrado el cumplimiento de losobjetivos de tales convenios, vale decir estrechar las relaciones entreciviles y militares y lograr una colaboración mutua. Por el contrario, sehan suscitado por parte del Ministerio trabas que no han permitido llevaradelante todas las tareas programadas tales como revisión de currículosmilitares, implementación de cursos, seminarios, etc. Es negativo paraun verdadero proceso de reforma la firma de convenios de cooperaciónmutua y que una de las partes involucradas se muestre renuente acolaborar. La falta de interés del ministro por cumplir con los puntos alos que se comprometió en distintos acuerdos, conduce a la idea de queexiste gran desconfianza de un sector de militares con respecto a losciviles que tratan de aproximarse al tema de la educación militar.


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Otro hecho importante en la tarea de democratizar a la fuerza armadafue la creación del Centro de Derecho Internacional Humanitario de laFuerza Armada (CDIH), el año 2000, gracias a un convenio firmado conel CICR. A raíz de la creación del Centro, se están llevando a cabo laborespara incorporar el curso sobre Derecho Internacional Humanitario (DIH)en la doctrina e instrucción de las instituciones armadas. La instrucciónsobre estos temas se está realizando en todos los estamentos, valedecir, corporación de oficiales, personal subalterno y tropa a través del«Curso de Instructores en DIH y DI-DDHH», que se imparte en lasguarniciones militares fuera de Lima, así como el «Curso Básico en DIHy DI-DDHH», de mayor extensión y que se imparte en Lima.

Los programas de DIH no son recientes en los currículos militares, puesse remontan a mediados de los 90; sin embargo, han cobrado mayorvigencia en los últimos años a raíz del proceso de reforma. El puntoproblemático con la instrucción en DIH es que existe un énfasis en elderecho de guerra, que se aplicaría en un caso de conflicto convencional,cuando lo más probable es que, dada la situación actual del país, lafuerza armada tenga que participar en situaciones de mantenimientodel orden interno, donde tendrá que aplicar la doctrina de derechoshumanos y no el derecho de guerra. La proporción del contenido de unorespecto del otro es de uno a tres, de tal manera que sólo una terceraparte de los contenidos así como del tiempo estimado al estudio delderecho se orientan a los derechos humanos. Pero, más allá de lainstrucción teórica, el tema de contar con una fuerza armada sensible altema de derechos humanos pasa por una transformación de las prácticascotidianas que se vive en las escuelas de formación militar, que a menudoson espacios de reproducción del autoritarismo y la violencia. Formarindividuos respetuosos de los derechos humanos en el discurso y en lapráctica, significa contar con oficiales que se saben parte de unacorporación militar pero que son capaces de cuestionar la identidadcorporativa y las órdenes, cuando éstas se alejan de los mandatosestablecidos por la normatividad legal del país o cuando afectan losderechos fundamentales de las personas.

Defensoría del militarDefensoría del militarDefensoría del militarDefensoría del militarDefensoría del militar

Los militares necesitan una instancia que los proteja del poder maladministrado y de los abusos de autoridad. Si bien el fortalecimiento


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de los sistemas de inspectoría constituye un avance en este ámbito,pues existe un control más estrecho de la administración del poderdel superior, estos sistemas no se encargan específicamente del temade la protección de los derechos de los militares. Una institución comola Defensoría es especialmente importante para los estamentos másbajos de la pirámide militar, que es donde suelen concentrarse loscasos de abuso de poder. Crear un espacio como éste también propiciaentre los militares la socialización de un sentido común de que asícomo tienen obligaciones, también tiene derechos y estos no puedenser violentados.

III. Problemática de la fuerza armada en el contexto actual:III. Problemática de la fuerza armada en el contexto actual:III. Problemática de la fuerza armada en el contexto actual:III. Problemática de la fuerza armada en el contexto actual:III. Problemática de la fuerza armada en el contexto actual:

A continuación haremos referencia a una serie de cuestiones proble-máticas de nuestra fuerza armada que si bien no han sido mencionadasdirectamente en las recomendaciones de la CVR, deberían ser puestasen la agenda de discusión de los temas nacionales en aras de lograr unaverdadera reforma institucional del sector.

Cultura militar excluyenteCultura militar excluyenteCultura militar excluyenteCultura militar excluyenteCultura militar excluyente

Una profunda carga ideológica caracteriza a los militares de este país,especialmente a aquellos que conforman el Ejército. Esto se debe al tipode socialización que reciben en los centros de formación militar. Cuandolos sujetos se incorporan a una institución militar, se someten a un procesode adoctrinamiento de largo aliento y se convierten en depositarios deuna serie de tradiciones, narrativa, representaciones y memorias que sólotienen sentido dentro de los parámetros de dicha institución, ello otorgauna suerte de polaridad a la identidad militar con respecto a la sociedadcivil. Orden, lealtad, espíritu de cuerpo forman parte del perfil profesionaldel militar. La cultura institucional de los militares les brinda una seriede categorías conceptuales que los encaminan a interpretar el mundo deuna manera diferente que los civiles; por ello, una característica de lacultura militar es la desconfianza con respecto a la capacidad de los civilespara asumir la conducción responsable del país. En esa forma de organizarel mundo, de aproximarse a la realidad peruana entran en juego doshechos: primero, la apuesta por lo homogéneo pues la institución tratade formar sujetos colectivos y no individuos; segundo, el autoritarismo


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que se articula con las actitudes racistas y las relaciones de jerarquíaenraizadas en la sociedad peruana.

Estas prácticas autoritarias no sólo se han dado con respecto a lapoblación civil sino también con sus propios efectivos, llegando enmuchos casos a producirse situaciones de abuso de autoridad22. Porotro lado, cuando existen altos niveles de desconfianza entre militaresy civiles, no hay espacio para unas fluidas relaciones entre unos y otros.Narcís Serra señala la importancia de que existan relaciones cómodasentre civiles y militares, él dice que «la normalización democrática delas relaciones civiles - militares exige un acuerdo tripartito en el quecada agente (la sociedad, el gobierno y los militares) tenga una relacióncómoda con los otros dos y un suficiente nivel de confianza sobre suposible actuación futura» (Serra, 2004).

La fuerza de la identidad corporativa y un nuevo marco de referenciapara entender el mundo es un hecho que pesa entre los militares,especialmente entre los que están en retiro, quienes a pesar de la crisisinstitucional provocada por el régimen de Fujimori, continúan sintiéndoseparte de una institución que trasciende en el tiempo y que mantiene suespíritu de cuerpo intacto. De allí la importancia de apuntar hacia unafuerza armada ocupacional, es decir, más vinculada con la sociedad civil.Como lo afirma Narcís Serra: «...se avanza en esta dirección cuando sefomenta que los militares se alojen en viviendas normales en laspoblaciones en vez de en los cuarteles, cuando se establecen mecanismosde ascenso que premian la preparación, cuando se eliminan formasindirectas de retribución como economatos u otros beneficios noincluidos en el salario, cuando se establecen horarios laborales, etc»(Serra, 2004:28). Nuestra experiencia republicana ha demostrado queel sentimiento de clase aparte, separada de la civilidad, que handesarrollado los militares peruanos no ha sido beneficioso, pues ensituaciones de crisis se han sentido con derecho a interrumpir la víademocrática y asumir la conducción política del país.

22 Tal es el caso de las múltiples denuncias por maltrato que se registran cada añopor parte de jóvenes que han hecho el servicio militar.


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Autonomía institucional y percepción como institucionesAutonomía institucional y percepción como institucionesAutonomía institucional y percepción como institucionesAutonomía institucional y percepción como institucionesAutonomía institucional y percepción como institucionestutelares de la patriatutelares de la patriatutelares de la patriatutelares de la patriatutelares de la patria

La fuerza armada se ha caracterizado por sus complejas relaciones conotros estamentos del Estado pues en su imaginario se consideraforjadora del Estado Nacional y cuenta con un discurso que la legitimaa través del tiempo. Así por ejemplo, se percibe como una instituciónde larga duración, en la que se conjugan presente, pasado y futuro. Deotro lado, la fuerza armada es institución constitucional y las funcionesque les corresponden han sido reconocidas, primero, en la Constituciónde 1979 y luego en la Constitución de 1993. El artículo 165 de esteúltimo texto señala que tiene como finalidad primordial garantizar laindependencia, la soberanía y la integridad territorial de la República; yque asume el control del orden interno de conformidad con el artículo137. Ciro Alegría sostiene que en este artículo se confunde a unaorganización profesional con un organismo constitucional autónomo yrepresentativo de la voluntad del Estado y la Nación. Tal confusión, anotaAlegría, es propia de una sociedad estamental y no es compatible conuna sociedad civil, en la cual ninguna organización particular ocorporativa debe tener prerrogativas políticas23.

Debido a las prerrogativas con que cuentan, es difícil lograr una realsubordinación de la fuerza armada al poder político, tradicionalmente,esta ha sido una institución autónoma que ha tenido potestad paraadministrarse bajo sus propios criterios a nivel económico, académico,jurídico, etc., en resumen, ha estado acostumbrada a conducirse sola yno tener injerencia de los civiles. Por ello, cualquier intento de intro-misión civil en «sus» asuntos, causa suspicacia y recelo. Pero en unEstado democrático no se puede permitir que existan de manera paralelados órdenes para administrar dinero, justicia, promociones, etc. Laautonomía militar resulta contraria a la consolidación de la democraciay reducirla es un ingrediente indispensable para el fortalecimientodemocrático (Samuel Valenzuela, citado por Serra, 2004:12). Si bienes cierto que con la reforma se han conseguido algunos avances al lograr

23 Ciro Alegría: «Bases para un modelo de relaciones entre el poder político y elmando militar desde una perspectiva democrática» en: Bases para un control de laFuerza Armada en el Perú. IDL, 2003.


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que la contraloría supervise los gastos militares y sea racionalizado elpresupuesto militar, no es suficiente; especialmente porque en losúltimos meses se ha creado un Fondo para la Defensa, separado delpresupuesto anual del sector.

Además, todavía persiste el tema de los fueros y la impunidad. Deacuerdo al artículo 173 de la Constitución, militares y policías estánsometidos al fuero respectivo en caso de delitos de función. El problemaes que el Consejo Supremo de Justicia Militar es una instituciónindependiente del Poder Judicial y con frecuencia ha ampliado la definiciónde los delitos de función a casos de violaciones de derechos humanos,como la tortura, desapariciones y ejecuciones extrajudiciales. Desde losaños del conflicto, debido a un mal entendido espíritu de cuerpo, el Consejoha brindado con sus fallos impunidad a los perpetradores de la fuerzaarmada. A mediados del año 2004, el Concejo Supremo de Justicia Militaremitió una ratificación de la resolución del 19 de agosto de 1994, por laque exculpa a los militares y a Vladimiro Montesinos, quienes tomaronparte en la matanza de la Cantuta; afortunadamente, esta resolución hatenido que dar marcha atrás, pues el 30 de octubre del 2004 el TribunalConstitucional declaró inconstitucional parte del articulado del Códigode Justicia Militar y la Ley Orgánica de Justicia militar.

Para construir un país viable no debe tolerarse la impunidad. Laconclusión 168 del Informe Final de la CVR señala que una parte «esencialdel proceso de reparación es la justicia y que ningún camino hacia lareconciliación será transitable si no va acompañado de un ejercicioefectivo de la justicia, tanto en lo que concierne a la reparación de losdaños sufridos por las víctimas cuanto en lo relativo al justo castigo alos perpetradores y el consiguiente fin de la impunidad». Las violacionesa los derechos humanos constituyen una deshonra para losperpetradores y para aquellos que pudiendo haberlas evitado no lohicieron y más bien las instigaron. Por ello, resolver el tema de la justiciamilitar tiene que ver con la autocrítica de la institución sobre crímenesde lesa humanidad que fueron perpetrados por efectivos de la fuerzaarmada. Los jueces militares y la corporación militar en general debenser conscientes que no se puede construir un país éticamente sanoevadiendo la aplicación de sanciones a quienes hayan delinquido.


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Finalmente, la CVR «interpreta la reconciliación como un nuevo pactofundacional entre el Estado y la sociedad peruanos, y entre los miembrosde la sociedad», esto último implica una revisión del pacto fundacionalestablecido entre el Estado y la fuerza armada, en el que éstas ya no sevean como constructoras de la nación, ni asuman roles tutelares queponen en peligro la estabilidad democrática. No obstante, a pesar de laauto percepción tutelar de la fuerza armada con respecto a las responsa-bilidades que le competen, también se debe reconocer que en medio dela debilidad institucional que caracteriza al país, ellas conforman una delas pocas instituciones que permanecen sólidas y aseguran la presenciadel Estado, aunque a veces en términos autoritarios, en los lugares másalejados del país. Asimismo, la conclusión 170 del Informe Final señalaque el ideal de reconciliación propuesto por la CVR es el de la ciudadaníaplena para todos los peruanos y peruanas. En ese sentido, un hecho queayuda a que se establezcan mejores relaciones entre civiles y militareses la adquisición de ciudadanía plena es decir, de individuos que seanconcientes que tienen deberes pero también derechos. Por ello, unaspecto importante en la construcción de ciudadanía tanto paramilitares como policías es el derecho al voto; lo que parecería lograrseen las próximas elecciones presidenciales.

Servicio militar marginalServicio militar marginalServicio militar marginalServicio militar marginalServicio militar marginal

Otro hecho problemático en el momento actual es el servicio militar.Quienes realizan el servicio militar en el Perú son los pobladores máspobres y excluidos que desarrollan una dura labor a cambio de una propinaexigua de 120 soles ($35 aproximadamente). Durante el tiempo deinternamiento, el servicio militar no brinda a los jóvenes que ingresan alos cuarteles alternativas ocupacionales en las que puedan desempeñarseen el futuro. Muchas veces, durante la experiencia del servicio también seproducen situaciones de abuso y prácticas violentas que atentan contralos derechos elementales de las personas. Por ello, en la experienciacotidiana del servicio militar se hacen evidentes y se reproducen las bre-chas del Estado en el carácter étnico, racial, educativo, rural, regional,etc.; separaciones que producen conflictos y tensión entre los reclutas,quienes además conforman la parte más baja de la pirámide organizacionalde la fuerza armada. Pero al mismo tiempo, el servicio militar es un vehículoa través del cual se transmiten prácticas, imaginarios y discursos sobre


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la Patria y el Estado, aunque este propósito educativo del servicio militarha ido perdiendo vigencia en los últimos años debido a que desde 1999el servicio militar ya no es obligatorio (Ley Nº 27178). En realidad, elservicio militar nunca fue obligatorio para todos, pues los hijos de familiasde sectores medios y altos no lo hacían, sólo iban a los cuarteles aquelloscon menos oportunidades de lograr una dispensa, o quienes carecían delos medios económicos o las influencias para «arreglar» sus papeles ydeclararse inaptos.

La situación de marginalidad que rodea al servicio militar es preocupantepor dos razones: primero, porque no hay suficientes efectivos de tropaen los cuarteles. Así, instalaciones militares que en el pasado teníanmás de 1000 hombres, ahora apenas albergan a 100. Por cuestiones deseguridad nacional la fuerza armada tiene que cumplir con porcentajesmínimos de tropa efectiva, pero esto no es posible porque el serviciomilitar no resulta atractivo; después de todo, cualquier joven ganaríamayores ingresos desempeñándose en cualquier otra actividad que enun cuartel. Además, el cuartel se presenta como una institución ame-drentadora en la que los reclutas pueden estar expuestos a situacionesde violencia y maltrato. Otro hecho preocupante, es el destino de loslicenciados del servicio militar; es decir aquellos que abandonan la fuerzaarmada luego del tiempo reglamentario y pasan a formar parte de lareserva activa. Ellos no tienen mayores opciones laborales por lasituación económica del país y se enfrentan a un futuro incierto. Este esuno de los principales factores que ha permitido el surgimiento de unmovimiento como el etnocacerismo, que cuestiona la realidad peruanay utiliza con tanta fuerza al discurso étnico. Las simpatías que despertóel movimiento etnocacerista de Antauro Humala entre un gran númerode reservistas y licenciados también tiene que ver con el olvido que elEstado ha demostrado con aquellos que cumplieron con la misión dedefender al país durante el conflicto armado interno y el conflicto con elEcuador, con quienes el Estado tiene una responsabilidad incumplida.

Los legados: corrupción y ausencia de un discurso crítico sobreLos legados: corrupción y ausencia de un discurso crítico sobreLos legados: corrupción y ausencia de un discurso crítico sobreLos legados: corrupción y ausencia de un discurso crítico sobreLos legados: corrupción y ausencia de un discurso crítico sobreel conflicto armado internoel conflicto armado internoel conflicto armado internoel conflicto armado internoel conflicto armado interno

El discurso de la fuerza armada respecto de los dos eventos traumáticos–cooptación política y conflicto armado interno–, que la afectó en losúltimos 20 años es diferente. Por un lado, está la lectura crítica de los


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años 90, en que los militares se convirtieron en uno de los poderesfácticos que sustentaron al régimen de Fujimori. Las simpatías yrespaldos del inicio se debieron principalmente al papel firme que éldesarrolló para fortalecer la lucha contra subversiva y al gran margende discrecionalidad que les brindó en dicha empresa. Luego, lasinstituciones castrenses irían cayendo en una estela de corrupción,espionaje, chantaje y destrucción de la cadena de mando; eventos antelos cuales los militares no tuvieron mayor capacidad de reacción. Entreellos existe la idea que no pudieron hacer nada para evitar la situaciónde cooptación institucional en la que cayeron y eso, hasta cierto punto,es verdad. Presos de una cultura institucional que favorecía elclientelismo antes que la meritocracia, sin posibilidad de cuestionarórdenes y sin contar con mecanismos que pudieran hacer eco de suscuestionamientos pues los pocos que lo hicieron fueron dados de baja;a los oficiales probos de la institución no les quedaba más camino quetolerar lo que estaba sucediendo y esperar a que vinieran tiemposmejores. Por ello, los militares condenan el papel desempeñado por lacúpula corrupta y la argolla de Vladimiro Montesinos.

Sin embargo, a pesar de esa crítica, los militares no han elaborado unareflexión mayor sobre sus propias instituciones y los defectos quepadecen. Con frecuencia se argumenta que sólo fue la cúpula militar y lafacción que apoyaba a Montesinos quienes se enriquecieron ilícitamentey se deja de lado un problema de fondo; y es que si estos niveles decorrupción fueron posibles, fue porque dentro de la institución existíaun espacio fértil y propicio para ello. Aún ahora, a pesar que se haseparado de la institución a un gran número de oficiales que estuvieronvinculados con la camarilla que manejó a la fuerza armada a su antojo, elproblema de la corrupción todavía permanece como un fantasma puespersisten prácticas y hábitos extendidos. Ejemplo de esta situación sonlas mafias que existen al interior de los institutos castrenses que traficancon repuestos, suministros, combustible, ingresos a las escuelas, etc.

Ahora bien, si la fuerza armada tiene una memoria culposa sobre lacooptación y la corrupción producida durante el régimen de Fujimori,ese sentimiento no existe sobre los hechos acontecidos durante elconflicto armado interno pues no están de acuerdo con el Informe Final.Los principales argumentos que sustentan esta postura tienen que vercon: primero, la posición ideológica de cinco de doce comisionados, ya


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que Carlos Tapia, Carlos Iván Degregori, Rolando Ames, Sofía Macher yEnrique Bernales, militaron en el pasado en alguna agrupación deizquierda. Como se sabe, existe entre los militares una suerte de paranoiarespecto a la izquierda y el marxismo, tradicionales antagonistas delpensamiento militar24, y tal hecho descalifica a dichos comisionadospara llevar a cabo una investigación objetiva. En segundo lugar, losmiembros de la fuerza armada, al igual que muchos políticos, cuestionanel número de víctimas fatales en el conflicto; dicen que ha sidosobredimensionado y no son 69,00025 los que perdieron la vida sinomenos de la mitad. En tercer lugar, sostienen que es un error considerara Sendero Luminoso como un partido político porque eso lo ubica enigualdad de condiciones con el resto de agrupaciones políticas del país,pero no consideran que esa era la forma en que los militantes senderistasse auto denominaban y el nombre con el que también lo hacía la fuerzaarmada. En cuarto lugar, sienten que cuando el informe afirma que enciertos momentos y lugares del conflicto, algunos militares cometieronviolaciones a los derechos humanos, se está desdeñando toda la laborque la fuerza armada cumplió durante la lucha contra la subversión y seubica a los militares al mismo nivel de los terroristas. La interrogantees, desde la perspectiva militar, dónde está la diferencia entre una fuerzalegítimamente constituida para la defensa de la Patria, de una banda dedelincuentes que sembró el horror y la violencia. Estos cuestionamientosson de por sí deleznables, pues en muchas partes del Informe se señalaque el conflicto se inició por obra de Sendero Luminoso, que además esacusado como una agrupación terrorista y genocida.

La supuesta ambigüedad sobre el papel jugado por terroristas y militareses opuesta a la memoria institucional que la fuerza armada tiene sobresu participación en el conflicto armado interno, y es lo que ha provocadoque se sienta atacada por el informe. A diferencia de otros países

24 A pesar que durante el gobierno del General Juan Velasco Alvarado (1968-1975)existió un gran acercamiento entre la fuerza armada y diversos sectores de la izquierdaperuana.25 Este número ha sido obtenido no en base a las denuncias que recibió la CVR sinoaplicando una Estimación de Múltiples Sistemas (EMS) que permite una proyecciónestadística sobre la información disponible en la base de datos de la Comisión. Es unprocedimiento que se ha aplicado en otras regiones que han atravesado por catástrofessimilares a las nuestras como Kosovo y Guatemala.


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latinoamericanos cuyas fuerzas armadas desarrollaron un papelmeramente represor, en el Perú la fuerza armada tuvo experiencias decombate con los grupos alzados en armas, cumpliendo un mandato delgobierno democrático. Su participación en el conflicto duró más de unadécada, tiempo en el cual no sólo hubo un alto número de bajas y depersonal militar gravemente herido, sino que el temor institucional sehizo extensivo a sus familias.

En distintos momentos y lugares del conflicto, los militares fueronvictimarios pero también víctimas. Apelando al papel de víctimas de lasubversión y a su lucha contra ésta los militares han elaborado unamemoria victoriosa en la que no hay espacio, al menos no por el momento,para el cuestionamiento o el discurso crítico institucional sobre suactuación durante el conflicto. Por tal razón, niegan que las violaciones alos derechos humanos hayan sido una práctica sistemática durante esosaños, y si se trata de reconocer algún «exceso», éste se produjo aconsecuencia de la situación de estrés que vivía el personal destacado enzonas de emergencia. Así, si deben asignarse responsabilidades, éstasdeben ser de carácter individual y no pueden ser generalizables a toda lainstitución.

Otro hecho que agudiza la incapacidad para procesar hechos del pasadoreciente y mirarlos con ojos críticos es el espíritu de cuerpo que seantepone a las identidades individuales. La fuerza de la identidadcorporativa, en la que todos sufren en lo malo, pero también disfrutanen lo bueno, hace muy difícil que oficiales que han sido formados en unainstitución castrense bajo cierta ideología, cambien sus puntos de vista.La mayor dificultad para que la actual generación de oficiales de nuestrafuerza armada elabore un discurso crítico sobre los errores que cometióen la lucha contra la subversión reside en el pensamiento que ciertasverdades absolutas no deben cuestionarse. Más allá de la proximidadtemporal del momento actual con los años del conflicto, la impunidadtambién está respaldada porque al interior de la fuerza armada aún existepersonal militar que tuvo responsabilidad directa o por omisión en delitosde violaciones a los derechos humanos. Sólo con el recambio generacionalde la institución y cuando ya no queden implicados directos en estoshechos, tal vez pueda procesar lo ocurrido entre 1980 y 2000.


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Como la fuerza armada no es deliberante y no puede emitir opinión sobreciertos temas nacionales no ha emitido su opinión abiertamente sobreel informe, como sí ocurrió en el caso del informe Rettig en Chile. Peroaunque los militares en actividad no pueden elevar sus voces al respecto,existen otros interlocutores y otras maneras alternas de hacerlo. Enprimer lugar, están los militares retirados, quienes pueden decir en vozalta lo que no dicen quienes están en actividad. Parte de su pensamientolo han expuesto en el libro «Omisiones a la Verdad y la Reconciliación»,publicado poco después de la presentación del informe por la Asociaciónde Defensores de la Democracia contra el Terrorismo, uno de cuyosmiembros es el general Noel Huamán. En este texto se señala que elInforme Final de la CVR sólo buscó desprestigiar a la fuerza armada yabogar a favor de la guerra fraticida que llevaron a cabo SL y el MRTA26.Por otro lado, en la página WEB del Ejército Peruano27, en la seccióncorrespondiente a «artículos de interés» se encuentra la carta del excomisionado, general Luis Arias Graziani, único militar que formó partede la CVR, quien suscribió el Informe Final con ciertas reservas.Asimismo, está el pronunciamiento de la CONFIEP acerca de lasconclusiones del Informe Final. En ambos documentos se hace laobservación que el informe no ha resaltado adecuadamente el papel quedesarrollaron los militares en la lucha contra la subversión.He aquí un extracto del texto divulgado por CONFIEP:

«No estamos de acuerdo en calificar el accionar de las FuerzasArmadas y Policiales como una sistemática y generalizada políticade atentados contra los derechos humanos y de crímenes de lesahumanidad. Debe quedar claramente establecido que el papel delas Fuerzas Armadas y Policiales, es el de la defensa del Estado encumplimiento de las disposiciones de los Gobiernos que, en cadaperíodo gubernativo, tienen a su cargo la responsabilidad depreservar la integridad de la Nación. Debe efectuarse una condenay una calificación más clara y contundente de los gruposterroristas, responsables de lo ocurrido, sin ocultarlos detrás de

26 Aprodeh: ¿Y después de la CVR qué? Informe semanal sobre las reacciones alinforme de la CVR y los avances respecto a sus recomendaciones. http://www.aprodeh.org.pe/sem_verdad/documentos/ydespues/11.pdf27 http://www.ejercito.mil.pe/informacionp.htm


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membretes políticos, sembrando dudas sobre su accionarantisocial y antiperuano».28

Quien sí elaboró una respuesta directa sobre las conclusiones del Informefue el Ministerio de Defensa. A pocos días de divulgarse el Informe Final,el MINDEF lanzó un video en el que se exponían a través de testimonioslos padecimientos de los militares y sus familias durante los años de lasubversión. El problema del video es que sólo enfatiza un lado de la historia,como si lo dicho por la CVR no fuera contundente respecto del accionarde los militares, siendo necesario hacer alusión a su lado más positivo yheroico. Víctor Vich señala que en este interés por contar sólo un aspectode la verdad, es decir militares mártires mas no perpetradores, se percibeel deseo oficial -errado, por supuesto- de demostrar que la verdad deunos debe también ser la verdad de todos los peruanos y que, además,hay víctimas que deben tener más visibilidad que otras (Vich, 2003).

En síntesis, al interior de la fuerza armada no existe una mirada reflexivasobre las violaciones a los derechos humanos acontecidas durante elconflicto armado interno. Esto guarda relación con el tipo de memoriainstitucional que nuestra fuerza armada guarda respecto al papel quejugó en ese periodo. Desde su discurso oficial se sostiene que acudieronal llamado del Estado para pacificar el país y que en ese proceso sufrieronbajas, pero finalmente lograron una pacificación que debería agradecerse;si en el camino se produjeron «excesos» lamentables, estos fueron decarácter individual y no reflejan una política sistemática de violacionesa los derechos humanos. Una mirada tan parcial de los hechos, dondeno hay aceptación de los crímenes cometidos en el pasado y donde elencubrimiento a los pares persiste impunemente, sólo alejará más a lafuerza armada del resto de la sociedad.

A manera de reflexión: la dificultad para asumirA manera de reflexión: la dificultad para asumirA manera de reflexión: la dificultad para asumirA manera de reflexión: la dificultad para asumirA manera de reflexión: la dificultad para asumir responsabilidadesresponsabilidadesresponsabilidadesresponsabilidadesresponsabilidades

Los años del conflicto armado interno configuraron una época de miedoy polarización de la sociedad peruana, de exacerbación de distanciasentre civiles y militares. Durante ese tiempo se pusieron de manifiesto

28 CONFIEP: Pronunciamiento en torno a las conclusiones del Informe Final de laComisión de la Verdad y la Reconciliación.


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las contradicciones étnicas y sociales que separan a los diferentesestamentos que conforman el país. En una situación de conflicto noconvencional que hacía prácticamente imposible reconocer al enemigo,la indigeneidad de las poblaciones más pobres, es decir el otro, seconvirtió muchas veces en sinónimo de subversivo y fue objeto deviolencia de parte de militares y policías. Por ello, la experiencia delconflicto fue vivida por la población desde perspectivas distintas, así,los sectores urbanos medianamente instruidos y alejados de las zonasen emergencia vieron con indiferencia lo que pasaba en esas zonas delpaís29, mientras que las poblaciones indígenas y excluidas soportabanel mayor peso del conflicto. La dimensión étnica que tuvo el conflicto enel Perú no se dio en otros procesos similares en América del Sur y sólopuede ser comparable con el caso guatemalteco. Era necesario contarcon una instancia como la Comisión de la Verdad y la Reconciliaciónpara que se visibilizara la tragedia que vivió gran parte de la poblaciónperuana y se plantearan problemas que deben ser resueltos si queremosser un país viable en el futuro.

Casi desde su creación, la Comisión de la Verdad recibió un sinnúmero decríticas procedentes principalmente de fujimoristas, militares en retiro ysectores conservadores de la derecha. Primero, por las filiaciones políticasde algunos de sus integrantes, que pertenecen o pertenecieron aagrupaciones de izquierda en el pasado, luego porque el Estado le asignóun presupuesto con dinero proveniente de la cooperación internacional,que según algunos debería haber sido destinado a otro asunto, y finalmente,porque revolver el pasado no podría traer nada bueno y sólo se lograríareabrir viejas heridas que aparecían ya cerradas. Pero el pasado no puedeesconderse, y llega un punto en el que se hace demasiado denso parasoportarlo, por ello, a medida que fueron llevándose a cabo investigacionesen diferentes lugares del país afectados por la violencia política, salierona la luz una serie de historias silenciadas, guardadas por muchos años ysólo conocidas por unos pocos pero desconocidas para la sociedad.

El Informe Final de la CVR fue presentado al país el 28 de agosto de2003. Los hallazgos del Informe sobre la dimensión del horror duranteel conflicto armado interno fueron mucho mayores de lo que se esperaba.

29 Conclusión 77 op. cit.


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La cifra de muertos que se estimó al principio en 30,000, se elevó amás de 69,000 y se descubrieron macabras y terribles historias sobrelos extremos a los que llegó la perversidad humana en esos años. Seestableció que el principal responsable de violaciones a los derechoshumanos fue Sendero Luminoso, responsable del 60% de víctimas, pueshasta antes de las conclusiones de la CVR se pensaba que los principalesperpetradores fueron los militares; éstos por su parte fueron declaradosresponsables de casi 30% de víctimas fatales. En el Informe también seestableció que los partidos políticos que estuvieron en el poder duranteesos años tienen responsabilidad en el comportamiento de los militares,pues evadieron que la política contra subversiva sea conducida bajoparámetros respetuosos de la legalidad. La Iglesia Católica de Ayacucho,también fue criticada porque no siempre estuvo a favor de aquellos cuyosderechos fueron violentados.

Un documento de tales dimensiones, en lugar de producir entre losdistintos actores involucrados en el conflicto un debate profundo y unaautocrítica sobre lo que hicieron o dejaron de hacer, despertó las iras yrechazos de un gran sector de la sociedad peruana. Los partidos políticosque estuvieron en el gobierno como Acción Popular, el Partido PopularCristiano, el APRA, los fujimoristas, así como los militares y ciertossectores conservadores de la iglesia católica no quisieron aceptar comoválidos los hallazgos de la CVR y menos se mostraron dispuestos aasumir responsabilidades por lo acontecido en esos años. Políticosvinculados al gobierno de Fujimori como Rafael Rey y José Barba ytambién el diario La Razón, enlodaron las honras de los comisionados ylos acusaron de pro senderistas. En distintos momentos se hizo creer ala opinión pública que el Informe Final produciría una liberación masivade senderistas. En una suerte de mundo al revés, en septiembre del200330 algunos militares y políticos, encabezados por un defensoracérrimo de Fujimori, el congresista Alfredo Gonzáles, denunciaron alos comisionados por apología del terrorismo y los comisionados fueroncitados para rendir su manifestación; pero afortunadamente estadenuncia no prosperó.

Las reacciones mostradas por los mencionados en el Informe Final dicemucho de ellos y de la manera cómo conciben al país. El educador León

30 Cronología Perú: www.cajpe.org.pe/CRONOLOG/octperu7.htm - 101k


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Trahtemberg afirma que al desacreditar a los comisionados, ellos«procuran anular sus hallazgos y, con ello, ocultar sus propiasresponsabilidades. Simultáneamente se adhieren incondicionalmente ala fuerza armada apelando a las emociones que suscitan sus héroeshistóricos y los muertos en combate, ocultando a los que trasgredieronla legalidad, ganando así un aliado más en contra del Informe. Al final decuentas, se logra el objetivo de ocultar sus responsabilidades, rebotarsus culpas a terceros y concluir el episodio».31

Por otro lado, la forma en que fue recibido el Informe pone en evidenciano sólo la problemática de las relaciones civiles - militares por ladesconfianza entre unos y otros, sino también los problemas nacionalesmás graves, que tienen que ver principalmente con nuestra clase políticapoco dispuesta a asumir responsabilidades e indolente ante las demandasde los sectores excluidos y marginados del país. No es de extrañar,entonces, que el Informe Final les resulte un documento incómodo puescuestiona lo que hicieron antes y lo que siguen haciendo ahora. Un claroejemplo de la falta de interés de las autoridades de turno respecto delos hechos del pasado que tienen efectos en el futuro de país, se apreciaen la actitud del presidente Alejandro Toledo, quien se comprometiópúblicamente a brindar su respaldo al informe de la CVR, sin embargo,en la práctica no ha mostrado mayor interés por implementar laspropuestas de reforma institucional planteadas en el informe.

Entre las pocas medidas que se han implementado a casi un año y mediode haberse entregado el Informe, se encuentra el Plan de Paz y Desarrolloque no es exactamente el Plan de Reparaciones sugerido por la Comisióny que implica la presencia tutelar del Estado en las zonas más deprimidasdel país. En este tiempo se nombró la Comisión de Seguimiento de lasRecomendaciones de la CVR; la Defensoría del Pueblo, entidad encargadadel acervo documental y de la difusión del informe y sus conclusiones, hapuesto en operaciones el centro de documentación que reúne el materialrecopilado por la Comisión, y se ha puesto en venta a precios populares elcompendio Hatun Willakuy, versión abreviada del Informe Final. Se esperaque el gobierno avance más en el tema de las reparaciones, al menos enlas reparaciones simbólicas y colectivas, pues sería el reconocimiento del

31 León Trahtemberg: «Los educadores frente al ataque de la CVR». 07.09.2003,http://www.lp.edu.pe/l_trahtemberg/otros/diareg070903.htm


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Estado, condolido por las personas afectadas. Después de todo, si se hapodido asignar un fondo extraordinario al Sector Defensa ¿por qué nopodría hacerse lo mismo con el propósito de resarcir de alguna manera lapobreza y postración en la que estas poblaciones afectadas han vivido?

El conflicto armado fue un desastre que fragmentó a la sociedad peruanae intensificó hasta niveles insoportables el miedo y la desconfianza. Enesas condiciones, el sufrimiento extremo padecido por miles de peruanosha causado resentimiento y ha teñido de recelo y violencia la convivenciasocial y las relaciones interpersonales. Es en este complejo escenariodonde nos toca llevar a cabo reformas y cambios para evitar que loocurrido se repita. La diferente ubicación de actores y sociedad civilcon respecto a los trágicos hechos de nuestro pasado reciente, ha dadolugar a que existan diferentes memorias sobre el conflicto armado. Entreestas memorias en pugna están, por un lado, los familiares de las víctimasmás pobres y excluidas por razones étnicas y sociales que están tratandode traducir su dolor en acciones públicas y demandas de justicia, y porotro, la memoria oficial de la fuerza armada, que no ha incorporado unareflexión crítica sobre los hechos del pasado.

Por otro lado, la labor realizada por la Comisión ha abierto la agenda auna serie de temas pendientes de ser resueltos en el país, uno de losmás delicados tienen que ver con el accionar de la fuerza armada puesse vincula con una serie de tradiciones autoritarias bastantes extendidasen la sociedad peruana. La recomendación general del Informe que atañedirectamente a actores sociales y políticos establece que todos losactores deberían hacer un claro deslinde con la violencia y que debehacerse explícito que sólo en el marco de un régimen democrático esposible la convivencia entre peruanos. Por ello, la Comisión propone«un compromiso expreso del no uso de la violencia y el respeto a losderechos humanos, tal recomendación debe ser la expresión de uncompromiso de todos los actores en torno a implementar reformas ycambios necesarios para erradicar la posibilidad de que los sucesos quesufrimos en las dos últimas décadas vuelva a producirse.» Un pasoimportante en el proceso de reforma de la fuerza armada es que seencuentre subordinada al poder civil. Sin embargo, se observa que todavíahay una fuerte resistencia al poder civil democrático entre la fuerzaarmada pues los comandantes generales de los institutos castrenses seexpresan en voz alta cuando así lo ameritan y tienen problemas para

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FUERZA ARMADA, ESTADO Y SOCIEDAD EN UN ESCENARIO POST CONFLICTO

reconocer la autoridad del ministro de Defensa, es decir, de la autoridadpolítica.

Pero hay que tomar en cuenta que los intentos por subordinar a la fuerzaarmada al poder democrático se desdibujan cuando en ese afán«domesticador» se reproducen prácticas clientelísticas desde el podercivil. En tal sentido, el último proceso de ascensos, que causó una crisisinstitucional a fines del 2004, donde el criterio que primó para algunosoficiales no fue su trayectoria profesional sino su capacidad de habergenerado algún tipo de clientela con la autoridad de turno32, esilustrativo de cómo el sometimiento de los militares no se consiguecon prácticas injustas. Con hechos de esta naturaleza no sólo se atentacontra los oficiales que no fueron promovidos sino contra toda la fuerzaarmada, pues se permite la llegada a las mayores esferas de decisión aoficiales que no están calificados; eso incentiva la mediocridad y politizaa la fuerza armada.

Otro aspecto importante en el proceso es la formación militar. Este esel momento de apostar por una formación militar en la que se impartanvalores democráticos, se aliente reducir la brecha entre militares y civilesy tienda puentes entre ellos. Asimismo, es necesario que la fuerza armadaasuma una posición autocrítica con respecto a los errores del pasado eincorporen estos hechos en sus programas de formación militar. Estoes vital porque sólo reconociendo la memoria de los años de lucha contrala subversión, la fuerza armada podrá seguir adelante y podrá impedirque tales hechos vuelvan a repetirse. Pero más allá de las necesariasmiradas críticas sobre el pasado, es fundamental que la sociedad civilse interese en el proceso de formación de los efectivos de nuestra fuerzaarmada, pues es la única forma de asegurarnos que cuando los militaressean asignados a misiones de control del orden interno, lo haganrespetando la normatividad legal vigente.

32 Los comandantes generales del Ejército y la Fuerza Aérea presentaron su renunciael 16 de diciembre de 2004, dos semanas antes del término de sus mandatos,debido a la presión que ejerció el ministro de Defensa en los ascensos al interior dela fuerza armada. Se ascendió a oficiales que no tenían mayores posibilidades depromoción para el grado inmediato superior y cuyo único mérito era estar en elentorno cercano del presidente, uno de ellos fue el piloto del avión presidencial. Elministro de Defensa sostuvo el ascenso de estos oficiales señalando que es unaprerrogativa del presidente, puesto que él es el Jefe Supremo de la fuerza armada.


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Finalmente, otro tema irresuelto y que cobra especial vigencia en elcontexto actual es la atracción que ejercen algunos discursos violentistasentre sectores excluidos del país. En el pasado fue Sendero Luminoso,hoy es el etnocacerismo. Es alarmante que la aprobación a la toma de lacomisaría de Andahuaylas sea 34% de la población del país33 y evidencialo peligroso que puede tornarse un discurso violentista cuando searticula con los intereses y demandas de sectores marginados de lapoblación. Pero los últimos eventos de Andahuaylas también dan cuentade lo débil que puede ser un régimen democrático en crisis y de la tenuelínea que separa el verdadero control democrático de las fuerzas delorden, así como la abdicación civil ante temas del orden interno, pues el1 de enero del 2005, después de 12 horas de haberse producido elasalto a la comisaría, el presidente Toledo en el mensaje que dio a laNación dijo que dejaba la responsabilidad de estos hechos en manos delos profesionales, «dentro de la ley» y con «firmeza». Sin embargo,durante los días que duró la crisis lo que menos se vio fue una conduccióncivil del problema y una posición firme, tranquilizante de parte delmandatario. El responsable de todo fue el jefe de la policía (que porcierto recientemente ha sido nombrado Ministro del Interior), porqueel resto de autoridades políticas prácticamente desapareció de losmedios. En una situación de crisis en la que el país necesitaba saber quéestaba ocurriendo y como iban a ser resueltos los hechos, lo que sepercibió fue la extrema debilidad de un gobierno que repartió culpas delo acontecido a los otros34.

En síntesis, mirar el contexto actual post conflicto a la luz del informede la CVR es un hecho necesario para comprender muchas de nuestrastribulaciones presentes y de las responsabilidades que tenemos paracon aquellos que llevaron la peor parte de la guerra, pero también paratrazar el ideal de lo que queremos construir como país y, de esa manera,evitar los errores de 25 años atrás y que hoy, como sombras espectralesparecen acecharnos de nuevo.

33 Encuesta de la Universidad de Lima (13.1.05).34 Carlos Ferrero responsabilizó al Ministerio Público de no haber tomado medidascontra los etnocaceristas por el uso ilegal de armas de guerra. CPN radio: http://www.cpnradio.com.pe/html/2005/01/01/1/344_i.htm


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Referencias bibliográficasReferencias bibliográficasReferencias bibliográficasReferencias bibliográficasReferencias bibliográficas

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FUERZA ARMADFUERZA ARMADFUERZA ARMADFUERZA ARMADFUERZA ARMADA, ESTA, ESTA, ESTA, ESTA, ESTADO Y SOCIEDADO Y SOCIEDADO Y SOCIEDADO Y SOCIEDADO Y SOCIEDADADADADADEN UN ESCENARIO POST CONFLICTOEN UN ESCENARIO POST CONFLICTOEN UN ESCENARIO POST CONFLICTOEN UN ESCENARIO POST CONFLICTOEN UN ESCENARIO POST CONFLICTO

José Miguel Florez FloresJosé Miguel Florez FloresJosé Miguel Florez FloresJosé Miguel Florez FloresJosé Miguel Florez FloresInstituto de Defensa Legal

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La premisa de esta reunión es que la nuestra es una sociedad que sale oha salido de un conflicto. Sin embargo, podríamos cuestionar dichopunto de partida preguntándonos cuál ha sido ese conflicto, si es queestamos saliendo de ese conflicto o inclusive si es que hemos sido una«sociedad» involucrada en un conflicto.

Como es obvio, las respuestas a estas preguntas no se conseguirán enesta presentación, cuya intención es simplemente provocar el debateen torno a las condiciones que subyacen persistentemente en laestructura de una sociedad que debe hoy emprender un conjunto dereformas, entre ellas, la reforma de su fuerza armada, sobre todo en larelación que con ella mantienen el Estado y la sociedad.

La idea de este trabajo es señalar que los problemas militares tienen uncorrelato en una problemática social en mucho coincidente con lascuestiones matrices que permitieron un conflicto que alcanzó nivelesescalofriantes de víctimas y corrupción durante las décadas de losochenta y noventa en el Perú.

La guerra política y la forma que después la misma se convirtió en uncontexto aprovechado por la corrupción es un proceso que nos cuestionacomo sociedad. En su momento, la guerra política fue un fenómenodistante geográfica y socialmente para muchos peruanos. Hoy parecieraque asumir las causas y consecuencias de la violencia significa unaexperiencia ajena temporal y socialmente, actitud coincidente con laimpunidad que las élites políticas otorgaron en su momento a losimplicados en violaciones a derechos humanos, que después serviríapara generar un proceso de corrupción escandaloso que saqueó al paísy quebró la precaria institucionalidad estatal, arrastrando en ello a unainstitución centralmente implicada: la fuerza armada.

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Durante la guerra política, el conflicto no fue de todos. En ese sentidoel conflicto permanece; las brechas que hicieron de la guerra políticauna tragedia se mantienen. Somos una sociedad que vive aún en elconflicto original de aquellos que hoy nos convocan, pero ese es unconflicto de la sociedad en su conjunto. El que estas brechas seanestructurales más que coyunturales y que incluyan dimensiones tancomplejas como la cultura, la economía, la política, la geografía o elgénero ha permitido que, respecto a la violencia política, entre otrascosas, hoy no sintamos sus muertos y no los reclamemos nuestros.

En ese sentido quisiera plantear que hablar de reforma militar (dentrode este conflicto) es hablar de reflexión respecto a la sociedad peruanaen su más amplia generalidad. El problema militar es el problema de lasociedad. Retomemos las dimensiones planteadas por Lourdes Hurtadorespecto a la problemática de la fuerza armada y leámoslas en la clavecomplementaria que les propongo.

Problemática de la fuerza armadaProblemática de la fuerza armadaProblemática de la fuerza armadaProblemática de la fuerza armadaProblemática de la fuerza armada

A lo largo de su documento, Lourdes Hurtado, a partir del análisis deque presentara la Comisión de la Verdad y Reconciliación, definepertinentemente una serie de dimensiones para entender la problemáticade la fuerza armada, mencionando desde problemas relacionados con lacultura militar, los roles constitucionales, la formación militar y lasrelaciones entre fuerza armada y sociedad.

Dicha problemática estuvo en el centro de las responsabilidades directasque tiene la fuerza armada sobre una amplia proporción de las victimasde la violencia política y los crímenes cometidos durante los años deguerra anti subversiva. Los datos presentados por la CVR son clarosrespecto a la magnitud de víctimas de ejecuciones extrajudiciales,desapariciones, torturas y demás delitos contra los derechos humanoscometidos por los agentes de Estado y frente ello no hay excusa quevalga.


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GRÁFICO 2PERÚ 1980-2000: PORCENTAJE DE MUERTOS Y DESAPARECIDOS REPORTADOS A LA CVRSEGÚN PRESUNTOS AGENTES RESPONSABLES

Nota: No incluye a los muertos en enfrentamientos, reportados a la CVR (642 personas).Fuente: Informe final CVR, 2003.

GRÁFICO 3PERÚ 1980-2000: PORCENTAJE DE CASOS DE DESAPARICIÓN FORZADA POR AGENTES DEL

ESTADO REPORTADOS A LA CVR SEGÚN AGENTE RESPONSABLE

Fuente: Informe final CVR, 2003.

60%

40%

20%

0%PCP-SL Agente de

Estado

Comités de

Autodefensa

MRTA Otros no

determinado

55%

9%

19%16%

8%

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20%

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40%

50%

60%

Ejército Marina Fuerzas del

Orden no

especificadas

Fuerzas

Policiales

Rondas o

Comités de

Autodefensa

Fuerzas

Combinadas

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Dichas responsabilidades tienen su origen en una serie de incapacidadespolíticas y estratégicas de los encargados de diseñar e implementar ensus diversos momentos las acciones anti subversivas, así como tambiénen las deficiencias doctrinarias del propio aparato militar a la hora decaracterizar al enemigo al que se enfrentaba y proponer una estrategiacontra la amenaza.

La opción por una guerra sucia que implicó miles de víctimas inocentes,así como la trasgresión de reglas mínimas de protección a los derechoshumanos básicos representan tanto una responsabilidad ineludible delos militares y políticos implicados, como una obligada reflexión para latransición hacia una democracia donde la justicia y el respeto resultenvalores esenciales.

La consolidación democrática tiene entre sus tareas una vinculaciónadecuada entre fuerza armada, Estado y sociedad, pero también entreindividuos militares y ciudadanía. Las dimensiones de la problemáticaque ha descrito Lourdes Hurtado en el documento anterior presentanuna amplitud de temas que trascienden la clásica definición institucionalde las relaciones entre civiles y militares, para incluir variables referidastanto a la conducción de la defensa como a cuestiones relacionadas conlos resultados que implican los procesos de socialización particularespor los que atraviesan los individuos militares.

Señalo en ese sentido dos perspectivas analíticas distintas perodialogantes y complementarias. Acercarnos a la problemática de la fuerzaarmada nos plantea, por un lado, un conjunto de factores respecto aldiseño del esquema de relaciones institucionales que guarda laorganización militar con el resto de instituciones del Estado y la sociedaden general. Un ejemplo de ello es la reflexión acerca de la ubicaciónconstitucional de la fuerza armada dentro del Estado como brazoparalelo de autoridad o como burocracia encargada de una función estatalparticular. Las prerrogativas institucionales, la cooptación de la cúpulacastrense, la injerencia militar en el diseño de políticas, la definiciónfeudal del estamento militar y otros temas son definidos a partir delanálisis «macro» de la organización militar.

La segunda perspectiva es aquella que analiza las procesos yconsecuencias que supone para los individuos militares y su entorno la


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pertenencia a una organización con una dinámica institucional tal comola militar. El proceso de resocialización al que son sometidos losmilitares, la relación de otredad que se establece en cada personalidadmilitar frente a los civiles o la reproducción en la familia de valores,normas y actitudes castrenses son temas que sirven de ejemplo paraeste enfoque más bien «micro» de la problemática castrense.

Esta idea de entender dos dimensiones en la problemática de la fuerzaarmada nos permite observar que, tras los conflictos por los que hemosatravesado, el problema militar no es sólo de una institución estatal. Elproblema es de la sociedad en su conjunto, instituciones e individuos,de las relaciones que atraviesan el Estado y la sociedad a diversosniveles.

Ello se señala a la hora de plantear una reflexión acerca de una reformamilitar en el escenario de salida de una guerra política cruenta, consistemáticas violaciones a derechos humanos y una corrupción de nivelesinimaginables, pues la definición de responsabilidades individuales estan importante como la aceptación de responsabilidades sociales.Ninguna puede soslayarse y ninguna puede se pasar por alto. Cadaindividuo es responsable de responder por sus acciones, pero la sociedades responsable también por la forma en que reconoce, tolera y condenala delincuencia, la represión, la pobreza o la marginación.

En este punto el diagnóstico que hace Lourdes Hurtado respecto a laproblemática de la fuerza armada tras los conflictos de las últimasdécadas resulta no sólo preciso sino necesario, pues nos permite, a lavez que entender la necesidad de una reforma militar que coadyuve adesarrollar una democracia en el Perú, descubrir cómo en la propiaproblemática militar aparece el nivel de problema que en cada punto letoca a la sociedad.

Así, respecto a la definición de la fuerza armada como institución tutelarde la Patria, dicha concepción no es sólo una percepción permanentedentro de la organización militar, también es un recurso útil para lospolíticos en el intento por ejercer autoridad o estabilizar el país, a lavez que es una idea recurrente en la opinión pública en general, pues lademanda de participación de la fuerza armada en cuestiones de ordeninterno y conflictividad frente a escenarios de inestabilidad y

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movilización se sustenta no sólo en el imaginario corriente que atribuyeorden y estabilidad como virtudes castrenses, sino también enconsideraciones políticas y legales que permiten al Estado mantener ala fuerza armada como una organización paralela de ejercicio de autoridada utilizar cuando el brazo «civil» de gobierno fracasa o no da más1.Ejemplo de este tipo de lógica, que acepta perversamente garantizarimpunidad en los actos de represión que excedan el respeto a derechoshumanos es la dación de la Ley 28222, que aligera la utilización de lafuerza armada en operativos de control del orden público, seguida delDecreto Supremo 009-2004 que establece que los delitos cometidospor efectivos militares en acciones enmarcadas en dicha legislación seránresponsabilidad del Consejo Supremo de Justicia Militar.

En segundo lugar, la ausencia de un discurso crítico sobre el conflictoarmado interno en la institución militar resulta un problemafundamental, sobre todo para lo que significa la reproducción de actitudesque potencialmente podrían repetirse en contextos particulares si nose reflexiona respecto de las responsabilidades que alcanzan a las fuerzasde seguridad en el desarrollo de la violencia política de las décadasochenta y noventa. Sin embargo habría que llamar la atención respectoa que, tras la publicación del Informe Final de CVR y la invitación areflexionar que el mismo conlleva, la opinión pública y la élite políticaen su mayor parte no han acogido los cuestionamientos estructuralesque plantea el análisis. Si bien este podría resultar en un balance negativorespecto a la capacidad de la CVR para involucrar a la ciudadanía engeneral en el proceso de verdad y reconciliación que se planteó, estambién cierto que son las brechas estructurales que el Informe Finalplantea las que no permiten una reflexión general respecto a lasconclusiones y las recomendaciones de la Comisión.

La permanencia de una cultura militar excluyente es en sí un problemade la institución armada, pero fuera de la institución también existe unsentido común que considera, a partir de elementos concretos comolas villas, los hospitales o los colegios militares, a los militares como en

1 Las reflexiones de Ciro Alegría dan luces al respecto, en Bases para un modelo derelaciones entre el poder político y el mando militar desde una perspectiva democrática.En: Serra, Narcís, Alegría, Ciro y Tamayo, Ana María. Bases para un control civildemocrático de la fuerza armada en el Perú. Lima: IDL, 2003.


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estamento distinto al resto de la sociedad. En ese sentido, podríamosllamar la atención respecto a un momento en el cual el sentido comúnde organizaciones de la sociedad civil era ajeno a lo militar, lo cual seaprecia en una actividad como la académica, que si bien ha estudiadopermanentemente la influencia militar en la política, no ha generado untrabajo más o menos sistemático de investigación en asuntos militares,dejando política y académicamente los asuntos de la defensa en manosúnicamente castrenses.

Por otro lado, la formación militar resulta problemática, entre otrascosas por los valores que genera. Sin embargo, tenemos en general enel país una educación coincidente con los rasgos «problemáticos» queatribuimos a los militares: autoritarismo, verticalidad de las relaciones,incapacidad crítica, escasez reflexiva en torno a nuestra sociedad. Existeuna coincidencia de valores «poco democráticos» entre sociedad y fuerzaarmada, con lo cual la formación militar puede adquirir legitimidad enlas deficiencias educativas escolares no militares.

El problema de la autonomía militar grafica claramente cómo lasestructuras política, constitucional, social e institucional son a vecesambiguas y a veces explícitas en ubicar a la organización militar fuerade la cotidianeidad ciudadana y con prerrogativas que exceden lasconcesiones normales al ejercicio profesional de la carrera militar. Sinembargo, la persistencia de estas prerrogativas no sólo es respon-sabilidad de los militares; la necesidad percibida por los políticos demantener controlada a la fuerza armada a través de prebendasinstitucionales tales como el reciente fondo para gastos en defensa, esuna práctica que otorga autonomía a la institución militar con la anuenciaque brinda el desinterés de la ciudadanía en estos temas.

Finalmente, el hecho que el servicio militar sea mayoritariamentemarginal, y que el reclutamiento de tropa se base en población pobre yexcluida responde no sólo a deficiencias en la política de personal delMinisterio de Defensa, sino a que son la sociedad y su Estado losincapaces de incluir a sectores históricamente postergados. El racismo,que podemos apreciar camuflado en las relaciones entre oficialidad ytropa, por ejemplo, es una prolongación de un lastre incrustado en lasestructuras permanentes de nuestra sociedad, si a ello sumamos lapobreza y la falta de alternativas de desarrollo para sectores deprimidos

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del país, la dinámica de abusos que podría darse en los cuarteles es unaexacerbación de la situación de precariedad en la que viven proporcionesimportantes de la población.

Estas ideas no tienen ningún ánimo indulgente para las responsabilidadesque tanto los militares implicados como la institución armada tienenrespecto a la comisión de delitos, ya sea durante la guerra política odurante la época de la corrupción fujimorista. Más bien se presentancon el ánimo de argumentar que el problema de la fuerza armada en elPerú es indesligable del problema de la sociedad peruana, del desarrollode la ciudadanía, de las relaciones institucionales, de la cultura política,de la estructura socioeconómica.

Por lo mismo, tras el Informe Final de la CVR, pensar en una reformamilitar significa ubicar las medidas para la reforma en el contextoestructural que el Perú mantiene. En ese sentido, la idea de ciudadanía,planteada por Lourdes Hurtado, nos puede ayudar a entender algunoselementos problemáticos de la relación entre fuerza armada, sociedad yEstado.

Por un lado, el acceso de los militares al ejercicio pleno de la ciudadanía,es una necesidad imperiosa para la adecuación de las relacionesinstitucionales e individuales entre los ámbitos militar y civil, pues unasociedad de ciudadanos es una sociedad de individuos. El reconocimientode ello implica la superación de la generalizada concepción feudal de laexistencia de un estamento militar, así como la aceptación de losindividuos militares de una ciudadanía carente tanto de privilegiosseñoriales como de restricciones serviles.

Por otro lado, la ciudadanía es una cuestión de deberes y derechos nosólo a nivel individual, también general. Ello significa aceptar que laimplementación de las políticas públicas requiere del compromiso y laresponsabilidad de la ciudadanía para proponer alternativas y controlarsu ejecución. La participación política no debería quedar en la emisiónde un voto o la postulación a un cargo público, debería alcanzar laparticipación en el monitoreo desde la sociedad civil y la propuesta dealternativas en el diseño de políticas públicas.


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Así, la defensa debe entenderse como una política pública más. Frente aello existe responsabilidad en la élite política de capacitarse paradesarrollar propuestas de gestión democrática de la Defensa, y en lasociedad civil de monitorear la implementación de dichas políticas.

Sin embargo, en una sociedad en la que a pesar de los avances endemocratización y modernización persisten brechas en el recono-cimiento y el ejercicio pleno de la ciudadanía, es natural descubrir queel deber ciudadano de participación política es incipiente. La propuesta,el debate y la vigilancia ciudadana de las políticas públicas son esfuerzosimportantes pero aún no son actitudes generales. Si a ello le añadimosel hecho que en el imaginario corriente la estructura militar apareceajena y superior a la comunidad, pues existen bases culturales y legalesque sustentan la «tutela» militar, entonces tenemos que la participaciónciudadana en el diseño e implementación de la política de defensa esescasa.

Nuevamente, la reforma militar pasa por reconocer la responsabilidadque la sociedad tiene no solamente en los errores cometidos sino tambiénen las propuestas que se brindan para las mejoras institucionales, eneste caso, de la estructura militar.

¿Cómo plantear una reforma militar en ese marco?No se puede responder esta pregunta en estos breves comentarios, sobretodo si, como está dicho, el problema de la fuerza armada expresa elproblema de la sociedad.

Sin embargo, me atrevería a señalar que si de reforma militar se trata,ésta requiere de propuestas audaces que impliquen una reflexión profundaen torno a las tareas y funciones que se le deben asignar a la fuerzaarmada, para, a partir de ello, proponer el tamaño y los recursos, lacapacitación y otras condiciones. Estas alternativas no pueden dejar deobservar la dinámica de la sociedad, de sus individuos y de sus institu-ciones y ubicar en ella un proyecto de reforma militar para laconsolidación democrática en un contexto de integración y globalización.Para consolidar la democracia en el país debemos repensar las relacionesentre Estado y sociedad: negociar, proponer, democratizar la decisiónpública. Ello implica repensar nuestras estructuras políticas y proponerdesde ellas. En el tema que nos ocupa, debemos plantear originalmente

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las preguntas matrices desde una sociedad en conflicto: ¿Para quéqueremos o necesitamos una fuerza armada? ¿Cómo debe ser esta fuerzaarmada? ¿Cuánta fuerza armada se requiere para garantizar la seguridadque necesitamos?. Es necesario plantearnos esas preguntas y es igualde necesario responderlas en orden, pues no hacerlo implicaría impassestales como los de financiar gastos innecesarios u organizar funcionesduplicadas.

El Informe Final de CVR nos presenta, a partir de los sucesos acaecidosdurante la guerra política las últimas décadas, un análisis amplio de lascausas del conflicto y nos invita a una reflexión profunda respeto denuestra sociedad. La verdad y la justicia respecto al pasado, hoy nosofrecen la posibilidad de dar significado a nuestro presente, y ello esuna oportunidad que no deberíamos desperdiciar.

Finalmente, y retomando el título de esta mesa, el conflicto tras el cualse debe iniciar una reforma militar no es en sí ni la guerra política ni lacorrupción, fue la sociedad misma y sus brechas. Si esto es así, lolamentable es que aún sigamos en conflicto, somos una sociedad quevive aún en el mismo conflicto matriz de aquellos que hoy reflexionamos:pobreza, racismo, inequidad, exclusión, centralismo.

El pesimismo ha sido el color de algunas reuniones previas. La idea deesta presentación era plantear cierto optimismo, pero al parecer dichaintención resulta excesiva si pensamos que el problema es tan grandecomo la sociedad misma. Sin embargo, debo mostrar mi sinceraconvicción en que la única y suficiente esperanza es la confianza en eltrabajo de analizar y proponer, desde diversos sectores, salidas paracada uno de los problemas que aquejan al país. En nuestro caso, proponerla reforma militar significa reflexionar sobre la sociedad y la relaciónque se establece entre Estado, fuerza armada y ciudadanía.


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Segunda Sección:Segunda Sección:Segunda Sección:Segunda Sección:Segunda Sección:JUSTICIA MILITJUSTICIA MILITJUSTICIA MILITJUSTICIA MILITJUSTICIA MILITARARARARAR

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PRESENTPRESENTPRESENTPRESENTPRESENTACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNSECCIÓN JUSTICIA MILITSECCIÓN JUSTICIA MILITSECCIÓN JUSTICIA MILITSECCIÓN JUSTICIA MILITSECCIÓN JUSTICIA MILITARARARARAR

El ensayo de César San Martín Castro, vocal supremo de la Sala PenalPermanente de la Corte Suprema de Justicia, quien ha dedicado variosaños a estudiar la justicia militar en nuestro país, se inicia planteandodos temas puntuales. En primer lugar, la definición del delito de funcióny, antes, la dilucidación acerca del derecho penal militar como un derechoautónomo; y en segundo lugar, si la naturaleza jurídica del derecho penalmilitar hace causalmente necesaria una jurisdicción militar específicaen tiempos de paz distinta de la jurisdicción penal ordinaria.

Con respecto al primer tema planteado, señala que el derecho penalmilitar es un derecho especial, en rigor el más importante de los derechospenales especiales, pero establece que no es un derecho autónomo yaque protege bienes jurídicos castrenses a través de figuras penales,pero no crea reglas o principios jurídicos sustancialmente diversos delos previstos en el ordenamiento general. Además, precisa que lacategoría jurídica «delito de función», es un concepto jurídico, que,procesalmente, constituye la base de la competencia objetiva delrespectivo órgano jurisdiccional. Asimismo, desde el punto de vistadogmático penal, el autor sostiene que es más exacto clasificar el delitode función como un delito de infracción del deber y como un delitoespecial propio. Lo primero significa que en este ilícito el autor sólopuede ser quien lesiona un deber especial, cuyo origen se encuentrafuera del Derecho Penal –derecho administrativo–, y que se muestra através del tipo. Por otro lado, se trata de un delito especial propio, entanto el elemento especial de la autoría: condición de militar o policíaque vulnera bienes jurídicos institucionales, opera fundamentando lapena.

Sobre el segundo tema planteado, establece que la doctrina constitu-cionalista y procesalista mayoritariamente considera que lo delictivocastrense puede constituir procesalmente un orden jurisdiccional

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especializado y que de ninguna manera el ordenamiento jurídico queaplica en lo específico integra un derecho penal con sustantividad propia,por lo que no requiere siquiera de una codificación especial, bastandopor tanto una ley puntual o configurar tales ilícitos en un Título o Seccióndel Código Penal.

Rossy Salazar Villalobos organiza su texto a partir de una posiciónjurídica doctrinaria democrática: que es la de incorporar la justicia militaral Poder Judicial. Según la autora, a raíz de la sentencia del TribunalConstitucional sobre los Comandos Político Militares y la Ley Orgánicay Código de Justicia Militar, más el Informe Final de la Comisión deReforma Integral de la Administración de Justicia, el Congreso de laRepública cuenta con los instrumentos necesarios para encarar aprofundidad la redefinición de la justicia militar, pero cabe la posibilidadpolítica que sean dejados de lado por el propio parlamento.

La autora señala que la actuación de los poderes del Estado ha sido, ensu mayoría, tímida ante la redefinición del fuero castrense, salvo algunasexcepciones, como los proyectos de ley que se encuentran en elCongreso, que proponen una reforma constitucional incorporando lajusticia militar al Poder Judicial o algunas sentencias de contiendas decompetencia emitidas por el Poder Judicial, que establecen que lajurisdicción competente es la ordinaria, ya que no se trataba de delitosde función. Señala, además, que los organismos constitucionalesautónomos y la sociedad civil han mostrado preocupación sobre el tema,siendo los principales actores que han contribuido con la reforma de lajusticia militar.

Salazar precisa que la implementación de la propuesta jurídicadoctrinaria democrática no se ha llevado a cabo por la ausencia devoluntad política de los poderes del Estado, lo que ha conllevado a unafianzamiento del fuero militar, siendo el debate de la misma un problemade transferencia de poder, en este caso del ámbito de poder militar alcivil.

Frente a un escenario como el descrito, la autora finaliza su textoproponiendo modificaciones legislativas para llevar a cabo la redefiniciónde la justicia militar en el país.

PRESENTACIÓN


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LA JURISDICCIÓN MILITLA JURISDICCIÓN MILITLA JURISDICCIÓN MILITLA JURISDICCIÓN MILITLA JURISDICCIÓN MILITAR Y LAR Y LAR Y LAR Y LAR Y LOSOSOSOSOSDELITOS DE FUNCIÓNDELITOS DE FUNCIÓNDELITOS DE FUNCIÓNDELITOS DE FUNCIÓNDELITOS DE FUNCIÓN

(A propósito de la sentencia delTribunal Constitucional del 16.3.2004)

César San Martín CastroCésar San Martín CastroCésar San Martín CastroCésar San Martín CastroCésar San Martín CastroVocal Titular de la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema

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LA JURISDICCIÓN MILITAR Y LOS DELITOS DE FUNCIÓN


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I. IntroducciónI. IntroducciónI. IntroducciónI. IntroducciónI. Introducción

1. 1. 1. 1. 1. El debate en torno a la jurisdicción castrense, propiamente, pasapor ubicar y fijar posición frente a dos temas puntuales. En primerlugar, la definición del delito de función [ex art. 173° Const.] y, antes,la dilucidación si el derecho penal militar es un derecho autónomo,esto es, si tiene una propia sustantividad; y, en segundo lugar, si lanaturaleza jurídica del derecho penal militar hace causalmente necesariauna jurisdicción militar específica en tiempos de paz –en el sentido de‘Organización’ y ‘Funcionamiento’–, distinta de la jurisdicción penalordinaria.

En todo caso, más allá de que la ciencia jurídica tiene una concepciónmayoritaria al respecto, es claro –conforme dice Gil García– que lasupervivencia y, en su caso, la configuración de la jurisdicción castrensese debe antes que a motivos técnico-jurídicos, a razones históricas yde relevancia política y social. Si estas razones políticas han tenidomás peso que lo propiamente jurídico, entones, resultaría decisivo paraabordar el problema desde una perspectiva crítica insistir en el análisisempírico respecto a lo que realmente ha hecho y lo que está haciendo lajusticia militar, correlacionándola con las necesidades institucionalesy objetivos políticos de un Estado de Derecho. Sin embargo, aún cuandoen este caso no se abordará esta perspectiva, propia de la cienciapolítica, siempre resulta esencial discutir lo jurídico del asunto, sindescuidar lo propiamente político, que por lo demás no es ajeno almundo del Derecho.

2. 2. 2. 2. 2. Ahora bien, en orden a nuestro tema de estudio, cabe partir de unaafirmación ineludible: la existencia de la fuerza armada y de la policía,así como la necesidad de su presencia en el Estado contemporáneo,

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está fuera de discusión. La Constitución histórica nacional ha previstosu vigencia, así como su finalidad y, en algunos casos, su estructura; ala vez la erigió como un cuerpo profesional, como una carrera pública,con especiales características organizativas y de funcionamiento.

Desde una perspectiva constitucional contemporánea, se asume laconcepción de la fuerza armada y de la policía no como institucionessino como Administración del Estado, con las necesarias especialidadesderivadas de su misión de defensa de la integridad territorial y del ordeninterno, respectivamente, bajo el mando del presidente de la Repúblicay, según los casos, del ministro de Defensa o del Interior. La nota deprofesionalización es la que hoy en día determina una nueva visión de lafuerza armada y de la policía.

Esta opción, sin duda, permite un análisis más claro de la justicia military, progresivamente, tiende a poner en tela de juicio la exigencia de unórgano judicial militar sui generis ligado a la fuerza armada y a la policía,y no al propio Poder Judicial.

II. Derecho penal militarII. Derecho penal militarII. Derecho penal militarII. Derecho penal militarII. Derecho penal militar

3. 3. 3. 3. 3. Hoy en día constituye opinión ampliamente mayoritaria que eldenominado derecho penal militar es un derecho especial, en rigor elmás importante de los derechos penales especiales, pero –eso sí– no esun derecho autónomo. Como apunta Higuera Guimerá, sus principiosson necesariamente los mismos, no tiene principios jurídicos sustan-cialmente peculiares o propios, aunque se reconoce su especialidad quenace de las particulares finalidades que el ordenamiento jurídico asignaa la fuerza armada y a la policía, pues ellas no pueden realizarse sin unaférrea disciplina y consecuente jerarquía, al punto que los delitosmilitares se erigen en función a determinadas conductas que atentancontra los fines de la fuerza armada y la policía.

En rigor, como apunta Rodríguez Devesa, más que un derecho penalmilitar se trata de un derecho penal que protege bienes jurídicoscastrenses a través de figuras penales, sin crear reglas o principiosjurídicos sustancialmente diversos a los previstos en el ordenamientogeneral, puesto que la escisión del derecho penal común y especial es


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de tipo formal, en la mayoría de los casos hay un origen histórico y nocuenta en su abono con argumentos técnicos decisivos.

4. 4. 4. 4. 4. La categoría jurídica «delito de función» es un concepto jurídicoindeterminado, que, procesalmente, constituye la base de la competenciaobjetiva del respectivo órgano jurisdiccional. Como quiera que se tratade una noción constitucionalmente relevante, instituida para configurarun bloque de ilícitos penales específicos y, por extensión –aunque no setrata de una consecuencia necesaria ni ineludiblemente derivada–, unainstitución judicial especial, debe interpretarse restrictivamente–restrictivo y excepcional ha sido definido por la CIDH, en el AsuntoDurand y Ugarte, 18.8.2000, párr. 117–; esto es, en palabras de HurtadoPozo, limitando el significado de dicha expresión -delito de función-estrictamente al núcleo de su representación, excluyendo el denominado«sector marginal» del sentido literal posible de la misma. Por ende, suámbito es residual y, en caso de duda, es de inclinarse por la jurisdicciónordinaria, que asume siempre la vis attractiva.

La «función militar y policial» es, por cierto, la clave del concepto enarmonía con lo estipulado en los artículos 165° y 166° constitucionales.El tipo penal que el legislador configure al respecto debe, en primerlugar, referirse a un sujeto activo militar o policial en actividad –sólo serequiere que, cuando los hechos, el efectivo militar o policial se encuentreen situación de actividad, aún cuando en la fecha de juzgamiento ycondena ya no lo esté: STC, 16.3.2004, párr. 134,b)-; y, en segundolugar, proteger bienes jurídicos o intereses estrictamente militares opoliciales –bienes jurídicos institucionales que constituyen el núcleodel injusto y, por tanto, hace de la administración militar y laadministración policial el sujeto pasivo necesario del delito–.

En consecuencia, no se trata de la protección de un interés militar opolicial del Estado como tal, sino ligado a un sujeto activo cualificadodeterminado. Por ello es que al «círculo de autores» –según expresiónde Jescheck– no pueda pertenecer un civil –excluidos absolutamenteen virtud de la STC del 3.1.2003, asunto Tineo Sulca– o un militarretirado, pues no se trata únicamente de un interés de la institucióncastrense o policial. El delito de función es, pues, una noción subjetiva-objetiva, tal como lo ha consagrado la CIDH en los asuntos Cesti Hurtado,SCIDH 29.9.1999; y Durand y Ugarte, SCIDH 16.8.2000.

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Esta concepción estricta impide, por ejemplo, 1) Que los delitos conexospuedan ser atraídos a la jurisdicción castrense; 2) Que se hagan valernociones políticas como estado de sitio o de emergencia; 3) Que seapliquen criterios o supuestos vinculados al lugar de comisión del delitoo al status jurídico o profesional de la víctima, sin referirse al bien jurídicovulnerado y a la noción de infracción del deber, lo que procesalmente esla base de una competencia ratio materiae; 4) Que en el Código deJusticia Militar se incorporen como delitos de función los delitos pluriofensivos, vale decir, compuestos por una lesión conjunta a bienesjurídicos militares y bienes jurídicos comunes; y, 5) Que no puedeconsiderarse delito de función la comisión de hechos que importan eluso desproporcionado de la fuerza, que excede en mucho los límites desu función, esto es, los denominados «crímenes horrendos» (CIDH,asunto Durand y Ugarte, 16.8.2000, párr. 118).

5. 5. 5. 5. 5. Desde el punto de vista de la dogmática penal es más exacto clasificarel delito de función militar o policial como un delito de infracción deldeber, siguiendo la propuesta de Roxín, y también como un delitoespecial propio. Lo primero significa que en este ilícito, por exigenciaconstitucional, el autor sólo puede ser quien lesiona un deber especialcuyo origen se encuentra fuera del derecho penal –derechoadministrativo– y que se muestra a través del tipo; esto es, sólo puedeser cometido por quien ostenta una posición de deber determinada.Esta posición es la derivada del ámbito estrictamente castrense opolicial, radicada en las finalidades, organización o funciones de lainstitución militar o policial. Meini Mendez señala, con razón, que esoes lo que vulnera el agente cuando perpetra un acto típico en su calidadde tal.

Por otro lado, se trata de un delito especial propio, en tanto el elementoespecial de la autoría: condición de militar o policía que vulnera bienesjurídicos institucionales, opera fundamentando la pena. La calidad deintraneus, acota Juan Carlos Sandoval, es inherente al tipo y sin la mismano puede realizarse íntegramente la conducta delictiva.

El criterio material es, pues, el idóneo para construir la red de delitosde función que debe incorporarse en el Código de Justicia Militar. Encuya virtud, como puntualiza Meini Mendez, cuando el deber seavulnerable por cualquier ciudadano ajeno a la fuerza armada y policía no


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se tratará de un delito de función, en tanto que el deber es propio,inherente y exclusivo de ambas instituciones, de suerte que éstas son afinal de cuentas el sujeto pasivo de la infracción penal. Ello, por cierto,es diferente que delinquir en el ejercicio de la función;consecuentemente, la noción «acto de servicio» antes que aclararconfunde el panorama doctrinario, salvo que se la entienda –aún conreservas- como un factor limitativo, en la perspectiva de Gimeno Sendra,referido al criterio del lugar de comisión del delito: dependencia delservicio y actuación en el ejercicio del cargo, y siempre con la simultáneaconcurrencia de la materia prohibida y del sujeto activo ya mencionado.Algo avanza en el tema, tras algunas imprecisiones, el párr. 133 de laSTC de16.3.2004.

III. Jurisdicción militarIII. Jurisdicción militarIII. Jurisdicción militarIII. Jurisdicción militarIII. Jurisdicción militar

6. 6. 6. 6. 6. La Constitución reconoce simultáneamente la unidad jurisdiccional yla justicia militar, pero va más allá, pues pareciera que apuesta por laconfiguración de una organización judicial distinta de la ordinaria –enigual sentido lo hace respecto del Tribunal Constitucional, ex art. 201°Const.-. Si bien el art. 139°.1 Const. menciona una jurisdicciónindependiente como excepción a la unidad jurisdiccional cuya cúspide esla Corte Suprema (ex arts. 143° y 144° Const.), expresión que aisladamentepodría denotar la simple noción de «ejercicio de la propia potestadjurisdiccional»; empero, el art. 173° Const. menciona un fuero militar –denominación arcaica, anterior a la institucionalización del EstadoModerno- y una norma de aplicación propia: Código de Justicia Militar,de suerte que la Ley Fundamental se orientaría a concebir una Organizaciónespecífica, diferente, de la «Jurisdicción Independiente», que incluso laconsidera distinta del Poder Judicial – Organización o al margen de laCorte Suprema, a la que incluso restringe severamente su competenciafuncional en materia penal militar.

Lo expuesto puede significar, en un alcance extremo –para nuestrainsatisfacción–, la presencia de tres notas características posibles, comodice De La Oliva Santos: a) que el personal juzgador se reclute de formaespecial; b) que la estructura y funcionamiento del órgano u órganospresenten singularidades; y c) que la actividad jurisdiccional y procesaltambién se desarrolle especialmente.

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7. 7. 7. 7. 7. Pese a ello, es del caso trazar algunas prevenciones. Es claro, sinembargo, según postula atinadamente Prieto Castro, que la jurisdicciónes una como poder y como función –aspecto orgánico y funcional de lapotestad jurisdiccional o potestad de administrar justicia, ex art. 138°Const.–, y a lo más debe hablarse de una diferenciación de órganos, alos que se distribuye la competencia. Sólo los órganos que la ejercenpueden someterse a una clasificación de lo ordinario y lo especial oespecializado –otro tema, aunque vinculado por ser de su esencia, esque la configuración constitucional del órgano jurisdiccional requiereel cumplimiento de dos requisitos: sumisión al ordenamiento jurídico eindependencia–. La jurisdicción, observa certeramente Almagro Nosete,es una de las funciones del Estado, que como las otras (legislativa yejecutiva) emana de la soberanía nacional, siendo ésta única, tambiéntendrá que ser aquella.

En buena cuenta, ese es el error error error error error de la Constitución al suponer dosjurisdicciones –que es una contraditio in terminis–. En el caso de lomilitar, como aclara Gil García, siempre que el legislador constituyentedesee mantener su configuración propia –lo que no es absolutamentenecesario a la luz del derecho comparado–, sólo puede concebirla comoun tribunal diverso por la competencia, pero en ese caso el problema setrasladaría a determinar lo esencial, vale decir, a dilucidar si el órganoconfigurado al efecto, a partir de sus notas características, es unaverdadera manifestación de lo jurisdiccional. Respetar los principiosconstitucionales de la jurisdicción no es otra cosa, apunta GimenoSendra, que asumir aquellos que se erigen en la causa legitimadora detodo órgano que se precie de jurisdiccional: independencia y sumisión ala ley y al derecho, de conformidad con la jerarquía normativa y el sistemade fuentes preestablecido.

La potestad jurisdiccional, como concepto, sólo puede tener lugar oexteriorizarse, como reitera Montero Aroca, en la independencia delórgano que la detenta; con mayor rigor, a los jueces y magistrados comotitulares de los órganos jurisdiccionales, que a su vez, postula OrtellsRamos, es un medio para situar al juez en una posición que le permitaresolver con exclusiva sumisión a la ley y otras normas y principiosjurídicos. Señala, al respecto, Asencio Mellado, «la jurisdicción sólo escompatible con los principios, que le son inherentes, de la independenciay su correlativo de la imparcialidad. Sólo así es posible la aplicación del


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derecho en condiciones de igualdad y con respeto a la contradicciónque constituye la base dialéctica del proceso y garantía de verificaciónde su función epistemológica».

En tal virtud, es claro que la Constitución, y el derecho internacional delos derechos humanos, no permite tribunales autónomos. Precisamente,aclara San Cristóbal Reales, la unidad como principio orgánico garantizala división de poderes, la independencia del Poder Judicial, y como tales el presupuesto de la independencia funcional o imparcialidad.

8. 8. 8. 8. 8. La independencia se expresa desde dos perspectivas:La primera, entendida en su acepción de organización de la jurisdicción,exige una configuración propia compatible con la naturaleza de su misión,más allá de determinadas peculiaridades que pueda asumir en función alordenamiento jurídico que aplique, pero que respecto del juez debe serindependencia –a partir de las garantías institucionales que se lereconozcan, vinculadas, como anota Doig Díaz, al acceso, ascenso,provisión de destinos y evaluación, con exclusión de toda manipulaciónpor los demás poderes públicos–, imparcialidad, inamovilidad,competencia predeterminada, exclusividad –debe estar servida porjueces profesionales integrantes de una carrera judicial–, idoneidad,especialización y sumisión a la ley, que son propias del juez ordinario.La segunda, circunscrita al modo de ejercicio de la potestadjurisdiccional, esto es, a su funcionamiento, requiere, siguiendo aMontero Aroca, que el proceso se regule con respeto a las garantíasmínimas del debido proceso y que los jueces que integran los órganosjurisdiccionales respeten en los procesos a su cargo esas garantíasmínimas.

A todo lo expuesto, sin duda, no escapan –no deben hacerlo– lostribunales militares, a los que si bien se les reconocen determinadaspeculiaridades en su organización y función, en modo alguno puedenser lesivas a la independencia judicial y al debido proceso. Ello implica,más que normalización de la jurisdicción militar, la constitucionalizaciónde la misma.

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IVIVIVIVIV. Apreciaciones finales. Apreciaciones finales. Apreciaciones finales. Apreciaciones finales. Apreciaciones finales

9.9.9.9.9. La doctrina constitucionalista y procesalista mayoritariamenteconsidera que –a lo más– lo delictivo castrense puede constituirprocesalmente un orden jurisdiccional especializado y que, aún así, deninguna manera el ordenamiento jurídico que aplica en lo específicointegra un derecho penal con sustantividad propia, por lo que no requieresiquiera de una codificación especial, bastando por tanto una ley puntualo configurar tales ilícitos –cuya necesidad tampoco está en discusión–en un Título o Sección del Código Penal.

Las razones que en un momento histórico decidieron por su autonomi-zación y, básicamente, por la institucionalización de un tribunal suigeneris, al margen del Poder Judicial organización, han perdido relevanciapolítica y, por supuesto, amparo jurídico. Es más, la disciplina castrensey, en último término, los fines encomendados por la Constitución a lafuerza armada y policía no requieren de singularidades en el propioproceso penal militar, pues éstas –como aclara Doig Díaz– sólo seexpresan en el ámbito de la administración militar.

10. 10. 10. 10. 10. Según hemos expuesto, no hay un derecho penal especial militar; y,desde esa consideración, debe abordarse el otro argumento en pro dejueces propios: la especialización de los jueces que aplican ese derecho¿Se requiere una especial formación de los jueces, que conjuga unconocimiento militar y otro técnico? Lo pertinente para responder esteplanteamiento estriba en señalar que la capacidad especial del juez militarno proviene de su condición de militar sino de la preparaciónespecializada –jurídico militar– que le ha sido impartida o que, en todocaso, debe impartírsele. Por consiguiente, basta que a cualquier juezprofesional se le imparta tales conocimientos especializados, de lotípicamente militar, para que pueda conocer de asuntos jurídicocastrenses.

El último argumento tiene que ver con la lógica del mantenimiento de ladisciplina castrense, que se expresa procesalmente en la rapidez yejemplaridad de los procesos y de las penas. En respuesta a ello cabesostener, en primer lugar, que no necesariamente el proceso penal militares más rápido que el proceso penal común, pero en todo caso este es unproblema de legislación y de organización y gestión de la justicia. Lo


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que es claro, empero, es que no se debe exagerar la nota de rapidez en elámbito de la justicia, pues –como insiste Doig Díaz– su esencia radicaen el debido proceso y no en la celeridad. En segundo lugar, el problemade ese argumento reside en confundir la esencialidad de la disciplinapara el adecuado funcionamiento de la fuerza armada y de la policía entiempos de paz con la pervivencia para ello de una justicia propia. Bastará,por tanto, para conseguir ese cometido con una potenciación del planoadministrativo sancionador y su revisión independiente por lajurisdicción.

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IVIVIVIVIV. R. R. R. R. Referencias bibliográfícaseferencias bibliográfícaseferencias bibliográfícaseferencias bibliográfícaseferencias bibliográfícas

Asencio Mellado, José María: Reflexiones en torno al proceso penalmilitar peruano. Un proceso inquisitivo. Anuario de Derecho Penal 2001-2002, Fondo Editorial PUCP – Universidad de Friburgo, Lima, 2002.

De la Oliva Santos, Andrés; Díez - Picazo Jiménez, Ignacio; Vegas Torres,Jaime: Derecho Procesal. Introducción. Ceura, Madrid, 2002.

Doig Díaz, Yolanda: Jurisdicción Militar y Estado de Derecho.Publicaciones Universidad de Alicante, Alicante, 2003.

Donayre Montesinos, Christian: La reforma de la justicia militar. JuristaEditores, Lima, 2004.

Gil García, Olga: La jurisdicción militar en la etapa constitucional. MarcialPons, Madrid, 1999.

Gimeno Sendra, Vicente; Moreno Catena, Víctor; Cortés Domínguez,Valentín: Introducción al Derecho Procesal. Colex, Madrid, 2000.

Hurtado Pozo, José: Manual de Derecho Penal. Parte General. Eddili,Lima, 1987.

Meini Mendez, Iván: Observaciones en torno a la Parte General del Códigode Justicia Militar. Anuario de Derecho Penal 2001-2002. FondoEditorial PUCP – Universidad de Friburgo, Lima, 2002.

Montero Aroca, Juan; Gómez Colomer, Juan Luis; Montón Redondo,Alberto; Barona Vilar, Silvia: Derecho Jurisdiccional III. Parte General.Tirant lo Blanch, Valencia, 2003.

Ortells Ramos, Manuel; Cámara Ruiz, Juan; Juan Sánchez, Ricardo:Derecho Procesal Introducción. Punto y coma. Valencia, 2003.

San Cristóbal Reales, Susana: La jurisdicción militar: de jurisdicciónespecial a jurisdicción especializada. Comares, Granada, 1996.

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San Martín Castro, César: Algunos aspectos de la justicia militar (apropósito del caso peruano). Anuario de Derecho Penal 2001-2002.Fondo Editorial PUCP – Universidad de Friburgo, Lima, 2002.

Sandoval, Juan Carlos: Legislación de emergencia y especialidad deldelito Militar. Anuario de Derecho Penal 2001-2002, Fondo EditorialPUCP – Universidad de Friburgo, Lima, 2002.


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REDEFINICIÓN DE LAREDEFINICIÓN DE LAREDEFINICIÓN DE LAREDEFINICIÓN DE LAREDEFINICIÓN DE LAJUSTICIA MILITJUSTICIA MILITJUSTICIA MILITJUSTICIA MILITJUSTICIA MILITARARARARAR

Rossy Luz Salazar VillalobosRossy Luz Salazar VillalobosRossy Luz Salazar VillalobosRossy Luz Salazar VillalobosRossy Luz Salazar VillalobosInstituto de Defensa Legal

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REDEFINICIÓN DE LA JUSTICIA MILITAR


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I .I .I .I .I . Antecedentes: El camino de ayer y la propuesta de hoyAntecedentes: El camino de ayer y la propuesta de hoyAntecedentes: El camino de ayer y la propuesta de hoyAntecedentes: El camino de ayer y la propuesta de hoyAntecedentes: El camino de ayer y la propuesta de hoysobre la justicia militarsobre la justicia militarsobre la justicia militarsobre la justicia militarsobre la justicia militar

Instrumentalización de la justicia militar antes de la propuestaInstrumentalización de la justicia militar antes de la propuestaInstrumentalización de la justicia militar antes de la propuestaInstrumentalización de la justicia militar antes de la propuestaInstrumentalización de la justicia militar antes de la propuestajurídica doctrinaria del 2000jurídica doctrinaria del 2000jurídica doctrinaria del 2000jurídica doctrinaria del 2000jurídica doctrinaria del 2000

En la etapa comprendida entre los años ochenta y noventa, la justiciamilitar sirvió como instrumento de protección para los militaresimplicados en violaciones de los derechos humanos y corrupción, einstrumento de persecución para aquellos militares que no estaban deacuerdo con el sistema político de esa época.

Dicha instrumentalización de la justicia militar se ejemplifica en elgobierno del presidente Fernando Belaúnde Terry, con la publicación dela Ley 24150, la cual estableció en su artículo 10°, que todo acto quecometieran los militares en estados de excepción podría ser consideradodelito de función y, por tal motivo, resuelto en la justicia militar.1

Luego, en el gobierno del presidente Alberto Fujimori, se expide elDecreto Supremo 171-90-PCM, de fecha 21 de diciembre de 1990, envirtud del cual se estableció que «todos los militares y policías de laszonas de emergencia están en actividad las 24 horas del día y, como

1Artículo 10º: «Los miembros de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales, así comotodos aquellos que estén sujetos al Código de Justicia Militar que se encuentrenprestando servicios en las zonas declaradas en estado de excepción, quedan sujetosa la aplicación del mencionado Código. Las infracciones tipificadas en el Código deJusticia Militar que cometan en el ejercicio de sus funciones son de competencia delfuero privativo militar, salvo aquellas que no tengan vinculación con el servicio».Publicado el 6 de junio de 1985.

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corolario, sometidos al Código de Justicia Militar por los delitos quecometieran en el ejercicio de sus funciones», perfeccionando de estaforma la instrumentalización de la justicia militar en una orientaciónantidemocrática.

En el marco de esta legislación, se suscitaron casos que evidenciarondos realidades, la primera, el encubrimiento que ejercía el ConsejoSupremo de Justicia Militar en sus investigaciones, y la segunda, laabdicación funcional del Poder Judicial ante la competencia del fueromilitar. A manera de ejemplos paradigmáticos, citamos los siguientescasos:

- Caso Gustavo Adolfo Cesti Hurtado. En el año 1996, la CorteSuprema de Justicia abdicó ante la justicia militar, cuando resolvióa favor de los tribunales militares sosteniendo que los juecesmilitares habían actuado dentro de sus facultades y que, por elcontrario, eran los jueces ordinarios los que habían actuadoirregularmente al declarar fundado el habeas corpus interpuestopor Cesti2.

- Caso Leonor La Rosa. En el año 1998, la víctima denunció quehabía sido torturada por parte de personal militar en el CuartelGeneral del Ejército, siendo evidentes las huellas y secuelas detortura. Pero ante dicha denuncia, la justicia militar de inmediatoasumió competencia acusando a los supuestos responsables porabuso de autoridad, impidiendo la actuación de las autoridadesciviles, deteniendo e incomunicando a la denunciante, hostigandola actuación de su abogado defensor y acusando también a ladenunciante por supuesto delito de infidencia3.

Propuesta jurídica doctrinaria democrática sobre la justiciaPropuesta jurídica doctrinaria democrática sobre la justiciaPropuesta jurídica doctrinaria democrática sobre la justiciaPropuesta jurídica doctrinaria democrática sobre la justiciaPropuesta jurídica doctrinaria democrática sobre la justiciamilitar: incorporación de la misma al Poder Judicialmilitar: incorporación de la misma al Poder Judicialmilitar: incorporación de la misma al Poder Judicialmilitar: incorporación de la misma al Poder Judicialmilitar: incorporación de la misma al Poder Judicial

Antes del año 2000, sobre el tema de la justicia militar coexistían dosposiciones jurídicas doctrinarias, la primera posición que prevalecía

2 Para Hacer Justicia. Reflexiones en torno a la Judicialización de casos de violaciones deDerechos Humanos. Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, Lima, 2004, p. 89.3 Ídem. p. 89.


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desde años atrás, era la continuidad de los tribunales militares comoórganos autónomos del Poder Judicial, y la segunda, versaba sobre laincorporación de los tribunales militares al Poder Judicial.

Con respecto a la segunda posición, esta fue ganando terreno, ya que seplanteaba desde una perspectiva jurídica doctrinaria democrática, apartir de los siguientes informes:

1. El Informe Final de la Comisión de Reestructuración Integral de laFuerza Armada, publicado en el 2002, propone como parte de lasreformas constitucionales que: «La justicia militar debe integrarseal Poder Judicial. La existencia de un fuero especial para losmilitares implica la posibilidad de brindarles un trato distinto alresto de peruanos, lo que es contrario a los principiosdemocráticos. En ese mismo orden de ideas es necesario excluir ala Policía Nacional de la justicia militar. Es conveniente, en estatarea, partir de los avances ya incluidos en los proyectos de LeyOrgánica de Justicia Militar y de Código de Justicia Militarpresentados al Congreso por el Gobierno de Transición. En todocaso, señalar que los fallos de la justicia militar podrán ser materiade recurso de casación ante la Corte Suprema de la República»4.

2. El anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución, de abril del2002, establece que «Los miembros de las Fuerzas Armadas enactividad que cometan delitos estrictamente castrenses están bajola competencia de los jueces militares, que constituyen órganosespecializados del Poder Judicial, de conformidad con la ley. Elámbito de sus atribuciones no se extiende, en ningún caso, a losciviles. Corresponde a la Corte Suprema de Justicia revisar lasresoluciones dictadas por los jueces militares».

3. El Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, deagosto del 2003, entre sus recomendaciones para la reforma dela administración de justicia plantea la incorporación constitu-cional y legal del fuero militar al Poder Judicial. El mismo informe

4 Informe Final de la Comisión para la Reestructuración Integral de las Fuerzas Armadas,publicado en la edición del 9 de marzo del 2002 en el diario oficial El Peruano, pg.219032.

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señala que «se debe establecer el control de las decisiones delfuero militar por la Corte Suprema de Justicia en consideración ala determinación de la unidad del sistema de administración dejusticia»5. Agrega además, que los «Tribunales militares debenconocer solo los delitos de función militar y se debe excluir de sucompetencia el juzgamiento de civiles, policías...».

Posteriormente, en abril del 2004, la Comisión de Reforma Integral dela Administración de Justicia (Ceriajus) presenta su informe final, elcual propone que los «...miembros de las Fuerzas Armadas y PolicíaNacional en actividad, que cometan delitos estrictamente castrenses,serán juzgados por jueces que conforman una competencia especializadadel Poder Judicial»6.

Además, el anexo Nº 3 del citado informe describe la posición en minoríapropuesta por la Sala Plena de la Corte Suprema, la cual señala: «Lapotestad de impartir justicia emana del pueblo y la ejerce en su nombreel Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a laConstitución y a las leyes. En consecuencia no habrá procesos ni juecesde excepción. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la PolicíaNacional en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses,están bajo la competencia de jueces especializados del Poder Judicial,de conformidad con la ley. El ámbito de sus atribuciones no se extiende,en ningún caso, a los civiles...».

Es decir, todas las instituciones que integran la administración dejusticia7, lograron un consenso, asumiendo una posición jurídicadoctrinaria democrática, que se expresa en incorporar la justicia militar

5 Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Tomo IX. Capítulo 2.Recomendaciones, p. 136.6 Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia. Elaborado porla Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia, Lima,abril, 2004.7 Mediante ley 28083 se creó la comisión especial para la reforma integral de laadministración de justicia»; el 3 de octubre del 2003. En su artículo 2º señala: (…)conformada por: Poder Judicial, Ministerio Público, Consejo Nacional de laMagistratura, Tribunal Constitucional, Academia de la Magistratura, Ministerio deJusticia, Defensoría del Pueblo, Congreso de la República y la sociedad civil pormedio del Colegio de Abogados, el representante de las Facultades de derecho de lasuniversidades públicas y privadas y los representantes del Foro del Acuerdo Nacional.


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al Poder Judicial, fundamentándose en el principio de unidad jurisdic-cional, el cual establece que no pueden existir varias jurisdicciones sinoque todo tiene que estar concentrado en una sola institución, en nuestrocaso, el Poder Judicial, pero hasta hoy esa posición jurídica doctrinariano se ha implementado.

II.II.II.II.II. Actuación de los poderes del Estado, de los órganosActuación de los poderes del Estado, de los órganosActuación de los poderes del Estado, de los órganosActuación de los poderes del Estado, de los órganosActuación de los poderes del Estado, de los órganosconstitucionales autónomos y de la sociedad civilconstitucionales autónomos y de la sociedad civilconstitucionales autónomos y de la sociedad civilconstitucionales autónomos y de la sociedad civilconstitucionales autónomos y de la sociedad civilfrente a la justicia militarfrente a la justicia militarfrente a la justicia militarfrente a la justicia militarfrente a la justicia militar

Poder EjecutivoPoder EjecutivoPoder EjecutivoPoder EjecutivoPoder Ejecutivo

En el periodo comprendido entre julio del 2001 a la fecha, el Ministeriode Defensa no ha dado señales concretas de querer abordar la reformade la justicia militar ya que podría crear tensión en su sector. Unaevidencia de ello es la falta de implementación de la recomendación queestablecía que la justicia militar debía integrarse al Poder Judicial8

planteada en el Informe Final Comisión de Reestructuración de la FuerzaArmada, publicado durante la gestión ministerial anterior. Posterior-mente, en la actual gestión tampoco se ha abordado con interés lanecesidad de una reforma de la justicia militar. Recién a partir de lapublicación por parte del Tribunal Constitucional de la sentencia quedeclara inconstitucional parte del articulado de la Ley Orgánica y delCódigo de Justicia Militar, el Sector ha abordado en el discurso el tema.

En forma contraria al discurso político, el 14 de julio del 2004 se publicóel Decreto Supremo 009-2004, que estableció que las acciones quecometan en el ejercicio de sus funciones los miembros de la fuerza armadaque intervengan en la aplicación de la Ley 282229 son de competenciade la justicia militar. Este decreto nace a raíz de la Ley citada, la cualpuede ser calificada como inconstitucional, por ende, el decreto supremomencionado carecería de sustento constitucional. Además, el DecretoSupremo 009-2004, en lugar de restringir la competencia del fueromilitar al delito de función, lo amplía a cualquier clase de actos,

8 Informe Final de la Comisión para la Reestructuración Integral de las Fuerzas Armadas.Recomendación c) del capítulo reformas constitucionales. Op. Cit. P. 169.9 Norma que permite la intervención de la fuerza armada sin declaración de estadode excepción para el restablecimiento de la seguridad interna.

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infringiendo de esta forma el artículo 173º de la Constitución Políticavigente.

Es decir, la falta de implementación, por parte del Poder Ejecutivo, de unareforma de la justicia militar se explica por la ausencia de voluntad políticadel actual gobierno, ya que un gobierno que tenga nociones claras de ladefensa de los derechos humanos hubiera afrontado dicha reforma.

Poder LegislativoPoder LegislativoPoder LegislativoPoder LegislativoPoder Legislativo

En el año 2002, se elaboró el anteproyecto de reforma constitucionalcuyo aspecto más significativo fueron los nuevos términos deconceptualización de la justicia militar. A diferencia de las Constitucionesde 1979 y 1993, que establecían la existencia del fuero militar, elartículo 201º contempla el modelo de jueces especializados en materiacastrense que integran el Poder Judicial. Asimismo, en dicho texto seelimina la jurisdicción militar en el artículo 189º10.

Pero en ese mismo año, a raíz de la detención provisional de oficiales ycomandos que participaron en la operación Chavín de Huántar decretadapor los jueces anticorrupción, las reacciones no sólo provinieron de losinstitutos armados, o de los uniformados en retiro. El Congreso de laRepública reaccionó frente a estos hechos presentando tres proyectosde ley, dos de los cuales plantearon conceder amnistía a los militaresque participaron en esa operación. Tal es el caso de los proyectos números2861, presentado por Unidad Nacional, y 2865, presentado por la CélulaParlamentaria Aprista. Mención especial requiere el proyecto de leynúmero 2877 planteado por un grupo multipartidario encabezado porel congresista Ántero Flórez Araoz, con el fin de ampliar los alcancesdel artículo 1° de la Ley 26479, más conocida como Ley de Amnistía,

10 «Artículo 201: Los miembros de las Fuerzas Armadas en actividad que cometandelitos estrictamente castrenses, están bajo la competencia de jueces especializadosdel Poder Judicial, de conformidad con la ley. El ámbito de sus atribuciones no seextiende, en ningún caso, a los civiles. Corresponde a la Corte Suprema de Justiciarevisar las resoluciones dictadas por dichos jueces, en los casos que establezca laley». «Artículo 189º: La potestad de impartir justicia emana del pueblo y se ejerce porel Poder Judicial y por aquellos organismos que la Constitución faculta, de conformidadcon esta, sus leyes orgánicas y demás leyes. En consecuencia no existen procesos nijueces de excepción (…)».


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con el fin de amnistiar a los militares en cuestión. Hecho por demásinaceptable, ya que en el año 2001, la Corte Interamericana de DerechosHumanos había declarado que dicha ley de amnistía era incompatiblecon la Convención Americana de Derechos Humanos y, en consecuencia,carecía de efectos jurídicos. Añadido a ello, el Congreso de la Repúblicasolicitó la presencia del presidente de la Corte Suprema para quefundamentara los motivos de la detención provisional de los comandos,hecho por demás insólito.

Otro retroceso en el tema de la redefinición de la justicia militar se presentacon la publicación de la Ley 28222, del 17 de mayo del 2004, que estableceque la fuerza armada puede intervenir para restablecer la seguridad internasin necesidad de declarar estado de emergencia a sola solicitud de la autoridadpolítica o autoridad policial, dicha intervención no implica suspensión, nirestricción ni afectación de derechos fundamentales. Esta norma puedeser calificada como inconstitucional ya que es contraria al inciso 1º delartículo 137º de la Constitución Política, que señala que para la intervenciónde la fuerza armada en el restablecimiento del orden interno se tiene quedeclarar estado de emergencia.

Luego, se publica la Ley 28297 de fecha 22 de julio del 2004, la cualderoga el artículo que establece que el Consejo Supremo de JusticiaMilitar es un ente ejecutor del Ministerio de Defensa, en respuesta a lasfundamentaciones que la Defensoría del Pueblo realiza en su demandade inconstitucionalidad, en la cual establece que la dependencia delConsejo Supremo de Justicia Militar al Ejecutivo no cumple con elprincipio de independencia que la Constitución consagra como unagarantía del debido proceso. Pero no sólo deroga dicho artículo sinoque además, deroga artículos que tienen que ver con su presupuesto.En conclusión, el Consejo Supremo de Justicia Militar según la ley nodependería orgánica ni presupuestalmente del Ministerio de Defensa,sin embargo, en el año 2005, aparece en el pliego presupuestal deDefensa, siguiendo sujeto al Poder Ejecutivo.

A partir de agosto del 2004 hasta la fecha, se han presentado alrededorde ocho proyectos de ley por parte de algunos congresistas11, los cuales

11 Proyecto de Ley 11869/2004-CR: Reforma Constitucional del artículo 139º:Competencia del Fuero Privativo Militar; presentado el 5 de noviembre del 2004 por

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proponen modificar el artículo 139º numeral 1, para incorporar la justiciamilitar al Poder Judicial y derogar el artículo 173º de la Constitución.Estos proyectos son un avance en el camino de la redefinición de lajusticia militar, ya que por primera vez se presentan iniciativas legislativasque toman en consideración el Informe de la Ceriajus y lo establecido enla sentencia emitida por el Tribunal Constitucional que declara en parteinconstitucional la Ley Orgánica y el Código de Justicia Militar. Sinembargo, estos proyectos de ley podrían ser archivados si no cuentancon la aprobación de la mayoría de parlamentarios.

Poder JudicialPoder JudicialPoder JudicialPoder JudicialPoder Judicial

El Poder Judicial por su parte, desde la década de los ochenta hasta eldos mil, abdicó, en la mayoría de veces, ante la justicia militar. Un ejemplode ello fue la controvertida sentencia de contienda de competencia del2002, sobre el caso Chavín de Huántar, la cual determinó que loscomandos militares deberían ser juzgados por el fuero militar y el fuerocomún debería seguir juzgando a Vladimiro Montesinos, Nicolás de BariHermosa Ríos, Roberto Huamán Azcurra y Jesús Zamudio Aliaga12.

Sin embargo, hay que reconocer que desde que se inició la transición,destacados magistrados del Poder Judicial han emitido resolucionesejemplares estableciendo que el fuero competente es el ordinario entemas que no versan sobre delito de función. Ejemplo de esto son lossiguientes casos:

- Caso Barrios Altos. Con fecha 3 de agosto del 2001, la Sala PenalPermanente de la Corte Suprema de Justicia emitió una sentenciade competencia en la que resolvió que el presente caso correspondeser juzgado y sentenciado por el fuero común. En esta resoluciónprecisa que el fuero militar no es el competente para conocer casos

Marcial Ayaipoma Alvarado. Proyecto de Ley 11299/2004-CR: Reforma Constitucionalde algunos artículos de la Constitución Política del Perú sobre órganos vinculados ala administración de justicia; presentado el 31 de agosto del 2004 por AlcidesChamorro Balvín. Proyecto de Ley 11539/2004-CR: Reforma Constitucional del artículo139º: Eliminar el fuero militar; presentado el 23 setiembre del 2004; por DoraNúñez Dávila.12 Para Hacer Justicia. Reflexiones en torno a la Judicialización de casos de violacionesde Derechos Humanos. Op. Cit. p. 98.


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de violaciones de derechos humanos, ya que este es un fueroexcepcional que no contiene la característica de imparcialidad,garantía de debido proceso13.

- Caso Puno. Con fecha 27 de agosto del 2003, la Sala PenalTransitoria de la Corte Suprema de Justicia emitió sentencia decompetencia sobre el presente caso en la que dirimió a favor delfuero común14.

- Caso Indalecio Pomatanta Albarrán. Con fecha 23 de noviembredel 2004, la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de Justiciaemitió una sentencia de competencia en la que resolvió que elpresente caso corresponde ser juzgado y sentenciado por el fuerocomún. En esta resolución se precisa que en un Estado democráticode derecho la jurisdicción penal militar ha de tener un alcancerestrictivo y excepcional y debe estar encaminada a la protecciónde intereses jurídicos especiales, vinculados con las funciones quela ley asigna a la fuerza armada15; además, es importante resaltarque la citada resolución establece el carácter vinculante que tienela misma creando un hito en la jurisprudencia nacional.

Los casos reseñados evidencian la constitución paulatina de criterios deuniformidad sobre el tema. Cabe precisar que por el carácter vinculante dela sentencia del caso Indalecio Pomatanta, no habría posibilidad de que elPoder Judicial abdique ante el fuero militar en casos que no versen sobredelitos de función.

Ministerio PúblicoMinisterio PúblicoMinisterio PúblicoMinisterio PúblicoMinisterio Público

La posición del Ministerio Público ante la redefinición de la justiciamilitar, a pesar de haber intervenido en la elaboración del informe de laCeriajus, también ha sido ambivalente, es decir, a veces caminaba haciala redefinición y otras veces retrocedía. Ejemplo de ello, es el casoCantuta, ya que la Fiscalía no denunció a los militares que intervinieron

13 Para Hacer Justicia. Reflexiones en torno a la Judicialización de casos de violacionesde Derechos Humanos. Op. Cit. p. 94.14 Para Hacer Justicia. Reflexiones en torno a la Judicialización de casos de violacionesde Derechos Humanos. Op. Cit. p. 95.15 Sentencia de Contienda de Competencia del expediente Nº 18-2004 de fecha 23 denoviembre del 2004. Párr. 280891 al 280892.

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en los delitos de lesa humanidad, por considerar que dicho caso ya teníael status de cosa juzgada por haber sido resuelto en el fuero militar,contraviniendo de esta forma la Constitución, que establece que sólo losdelitos de función deben ser juzgados en los tribunales militares. Enconsecuencia, lo resuelto en el fuero militar es nulo por ser incompetente,pudiendo el Ministerio Público haber denunciado a los militares implicados.

Defensoría del PuebloDefensoría del PuebloDefensoría del PuebloDefensoría del PuebloDefensoría del Pueblo

La Defensoría del Pueblo ha contribuido centralmente en la redefiniciónde la justicia militar, primero, con su informe defensorial Nº 6 – 64:«Hacia una reforma de la justicia militar en el Perú», publicado en marzodel 2002; segundo, con su informe defensorial Nº 66: «¿Quién juzga aquién? de abril de 2003.

Al no haber cambios en los poderes del Estado con respecto a la justiciamilitar. La Defensoría del Pueblo interpuso ante el Tribunal Constitucionaldos acciones de inconstitucionalidad, la primera acción fue contradiversos artículos de la Ley Nº 24150 modificada por el D. Leg. Nº 749,que legislaba el tema de los comandos político militares. Y la segundaacción fue en contra de la Ley Orgánica de Justicia Militar y algunosartículos del Código de Justicia Militar, por no respetar las garantíasdel debido proceso consagradas en nuestra Constitución. Estas accionescontribuyeron a que nuestro máximo órgano de control de laConstitución definiera el ámbito de competencia de la justicia militar,reduciéndola al mínimo.

TTTTTribunal Constitucionalribunal Constitucionalribunal Constitucionalribunal Constitucionalribunal Constitucional

Con fecha 24 de agosto del 2004, el Tribunal Constitucional declarófundada en parte la acción de inconstitucionalidad interpuesta por laDefensoría del Pueblo contra diversos artículos de la Ley Nº 24150modificada por el D. Leg. Nº 749, la cual señala en su párrafo 131, queel ámbito competencial de la justicia militar es específicamente lacomisión de un delito de función16, limitando nuevamente la competencia

16 Sentencia del Tribunal Constitucional del expediente Nº 0017-2003-AI/TC de fecha24 de agosto del 2004, publicada en Normas Legales de el diario oficial El Peruano,p. 275136.


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de este fuero. Además, también en el párrafo 132 y siguiente establecenlas características básicas del delito de función, con el fin de establecerqué conductas se adecuan a dicho delito y contribuir a delimitar sucompetencia17.

Luego, con fecha 30 de octubre del 2004, el Tribunal Constitucionaldeclaró fundada en parte la acción de inconstitucionalidad interpuestapor la Defensoría del Pueblo en contra de la Ley Orgánica de JusticiaMilitar y algunos artículos del Código de Justicia Militar, este hechosignificó un gran avance porque el órgano supremo de interpretación ycontrol de la constitucionalidad ha establecido que la legislación militarno observa las garantías constitucionales del debido proceso, por loque, en la parte final de la sentencia exhorta al Poder Legislativo paraque en un plazo no mayor de 12 meses, dicte la legislación quecorresponda, de acuerdo con lo expresado en la misma18. Las garantíasconstitucionales del debido proceso que señalaron se fundamentaronde la siguiente forma:

••••• Unidad de la función jurisdiccional:Unidad de la función jurisdiccional:Unidad de la función jurisdiccional:Unidad de la función jurisdiccional:Unidad de la función jurisdiccional:

El principio de unidad jurisdiccional se encuentra previsto en elinciso 1 del artículo 139º de la Constitución Política de 1993,que a letra señala:«(...) No existe ni puede establecerse jurisdicción algunaindependiente, con excepción de la militar (...)».

El espíritu del principio citado, establece que a pesar de existirvarios órganos jurisdiccionales entre los que se distribuye lafunción jurisdiccional19, todos éstos deben estar dotados deidénticas garantías (independencia, publicidad, motivación, etc.)20.

17 Ídem., p. 275137.18 Sentencia del Tribunal Constitucional del expediente Nº 0023-2003-AI/TC de fecha09 de junio del 2004, tercera parte resolutiva.19 Montero Aroca, Juan y otros. Derecho Jurisdiccional. Parte General I. Barcelona:1991. p. 63.20 Diez Picazo, Luis María. Régimen Constitucional del Poder Judicial. Madrid: 1991.p. 35.

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En el mismo sentido, Doig Díaz señala que: «la unidad jurisdic-cional se concibe como una necesaria uniformidad de garantíasen todos los órganos judiciales que juzgan y ejecutan lo juzgado,la jurisdicción militar no debe constituir una excepción sino unámbito más donde debe aplicarse21».

••••• Independencia como nota esencial del principio de UnidadIndependencia como nota esencial del principio de UnidadIndependencia como nota esencial del principio de UnidadIndependencia como nota esencial del principio de UnidadIndependencia como nota esencial del principio de UnidadJurisdiccional:Jurisdicc ional:Jurisdicc ional:Jurisdicc ional:Jurisdicc ional:

El principio de independencia se encuentra previsto en el inciso 2del artículo 139º de la Constitución vigente, que a la letra dice:

Son principios y derechos de la función jurisdiccional: «(...) 2. Laindependencia en el ejercicio de la función jurisdiccional» (...).

Concordante con el inciso 1 del artículo 146º de nuestraConstitución, que señala:

(...) El Estado garantiza a los magistrados judiciales: «1. Suindependencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley. (...)».

Dicho principio es un componente esencial del Estado de Derecho,tal es así, que puede afirmarse que su ausencia impide que laactividad que realicen los jueces pueda denominarse jurisdicción22.

En el mismo sentido, Luigi Ferrajoli señala que: «La sujeción deljuez a la Constitución, y, en consecuencia, en su papel de garantede los derechos fundamentales constitucionalmente establecidos,está el principal fundamento actual de la legitimación de lajurisdicción y de la independencia del poder judicial de los demáspoderes, legislativo y ejecutivo, aunque sean poderes de mayoría23».

De este modo, queda absolutamente claro que, a la luz de ladoctrina, la Constitución vigente prohíbe que cualquier poder delEstado, funcionario o autoridad, tenga injerencia alguna en el

21 Doig Díaz, Yolanda. Jurisdicción Militar y Estado de Derecho. Garantíasconstitucionales y organización judicial. España: 2003. p. 126.22 Ídem. p. 145.23 Ferrajoli, Luigi. Derechos y garantías. Madrid: 2001. p. 26.


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ejercicio de la función jurisdiccional, exigencia que debe serrespetada por todas las leyes que configuran orgánica yfuncionalmente la jurisdicción.

••••• Exclusividad como nota esencial del principio de UnidadExclusividad como nota esencial del principio de UnidadExclusividad como nota esencial del principio de UnidadExclusividad como nota esencial del principio de UnidadExclusividad como nota esencial del principio de UnidadJurisdiccional:Jurisdicc ional:Jurisdicc ional:Jurisdicc ional:Jurisdicc ional:

El principio de exclusividad se encuentra reconocido en el inciso1) y el segundo párrafo del inciso 2) del artículo 139º, así comoel primer párrafo del artículo 146º de la Constitución.

Dicho artículo tiene que ser interpretado desde los sentidospositivo y negativo. El primero, supone que el monopolio estatalconsistente en la resolución jurídica de los conflictos, sólo puedeser ejercido por jueces y magistrados en juzgados y tribunalesdeterminados por leyes y nunca por órganos del Poder Legislativoo Poder Ejecutivo. Se vulnera pues la exclusividad si se creanórganos con potestad jurisdiccional que no estuvieran servidospor jueces o magistrados. En su lado negativo, la exclusividadjurisdiccional pone como límite a la actuación de los órganosjurisdiccionales su propia función y la que por ley se les atribuya.De acuerdo con dicha limitación, el juez no puede compartir lafunción jurisdiccional con ninguna otra, su ejercicio es exclusivo24.

En el mismo sentido, según Montero Aroca25, desde el punto devista positivo, señala que la exclusividad jurisdiccional viene adeterminar a qué órganos del Estado se atribuye la jurisdicción: alos juzgados y tribunales, únicos que quedan investidos de estapotestad. Además, la exclusividad puede entenderse tambiénnegativamente, significando que la función jurisdiccional ha deser la única función de los juzgados y tribunales. Teniendo encuenta que esta exclusividad negativa hay que referirla tanto aljuez de paz del más modesto de los pueblos como al TribunalSupremo, pues la función de uno y otro es la misma, aunque seadistinta la competencia, y los principios no admiten excepcionescon base en la jerarquía.

24 Doig Díaz, Yolanda. Op. Cit. p. 128 y 129.25 Montero Aroca, Juan y otros. Op. Cit. p. 115.

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••••• Inamovilidad como nota esencial del principio de UnidadInamovilidad como nota esencial del principio de UnidadInamovilidad como nota esencial del principio de UnidadInamovilidad como nota esencial del principio de UnidadInamovilidad como nota esencial del principio de UnidadJurisdiccional:Jurisdicc ional:Jurisdicc ional:Jurisdicc ional:Jurisdicc ional:

La garantía de inamovilidad se encuentra consagrada en el inciso2) del artículo 146º de la Constitución, el cual establece que: «ElEstado garantiza a los magistrados judiciales: (...) 2) Lainamovilidad en sus cargos. No pueden ser trasladados sin suconsentimiento».

La citada garantía exige que los magistrados no sean alejados desus cargos por haber emitido una sentencia o resolución que seaincómoda o que no satisfaga determinados intereses ajenos a larealización de la justicia. Por tal motivo, los jueces sólo puedenser removidos de sus cargos si su conducta encuadra en lascausales establecidas en el ordenamiento jurídico pertinente.

Yolanda Doig señala que la inamovilidad es la estabilidad del juezen el cargo y en la plaza a la que ha sido asignado, entendiéndosepor ella tanto el juzgado como el tribunal correspondiente. Sepretende impedir, por medio de esta garantía, que el juez puedaser trasladado o cesado de su puesto arbitrariamente, salvo cuandoconcurren las causas previstas en el ordenamiento26.

••••• Jurisdicción predeterminada:Jurisdicción predeterminada:Jurisdicción predeterminada:Jurisdicción predeterminada:Jurisdicción predeterminada:

El derecho del juez natural o jurisdicción predeterminada perteneceal principio de observancia del debido proceso consagrado en elinciso 3 del artículo 139º de la Constitución, el cual a la letra dice:

«Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (...) Laobservancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.

Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicciónpredeterminada por la ley, ni sometida a procedimientos distintosde los previamente establecidos, ni juzgada por órganosjurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadasal efecto, cualquiera sea su denominación».

26 Doig Díaz, Yolanda. Op. Cit. p. 186.


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La garantía en examen consiste primordialmente en la predeter-minación del órgano que haya de enjuiciar cada asunto y, por tanto,en la determinación a priori de los distintos órdenes jurisdic-cionales entre sí y dentro de cada uno de ellos, del órgano queostenta la competencia (territorial, funcional, etc.). La predeter-minación del juez, sin embargo, no se agota en la competenciacomo presupuesto procesal, sino que abarca también la compo-sición del órgano mismo, o sea, el mecanismo de designación desu titular o sus titulares. Estos pueden, por supuesto, variar a lolargo del tiempo e, incluso, dentro de un mismo proceso, siempreque ello se ajuste a reglas previas, objetivas y precisas27.

• Derecho de defensa:Derecho de defensa:Derecho de defensa:Derecho de defensa:Derecho de defensa:

Cabe precisar lo siguiente: el derecho de defensa se compone tantode lo que la doctrina denomina como derecho material, así comode la defensa técnica o letrada. La primera de ellas consiste en laposibilidad de que el imputado haga valer por sí mismo su defensa,negando la imputación, guardando silencio o simplementeaceptando la pretensión fiscal28. En cambio, la defensa técnica oletrada consiste en la necesidad de que el imputado cuente con laasistencia de un profesional del derecho en el proceso, a fin degarantizar el principio de igualdad de armas y la efectiva realizacióndel contradictorio, en tanto el objeto del proceso que se somete adebate importa una serie de consideraciones técnicas y complejasfrente a las cuales la defensa material resulta insuficiente29.

Asimismo, es del caso señalar que el derecho de defensa no seagota en una faceta subjetiva o individual, sino que además cuentacon una significación objetiva o institucional vinculada a lalegitimidad o validez del proceso penal30.

27 Diez Picazo, Luis María. Op. Cit. p. 70 y 71.28 San Martín, César. Op. Cit. p. 72.29 Cordón Moreno, Faustino. Las Garantías Constitucionales del Proceso Penal. España:2da. Edición. Editorial Arazandi. 2002. p. 152.30 Carocca Pérez, Alex. Garantía Constitucional de la Defensa Procesal. Barcelona:Bosch. 1998. p. 20 y 22.

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Sociedad civilSociedad civilSociedad civilSociedad civilSociedad civil

Los medios de comunicación sólo han abordado el debate de laredefinición de la justicia militar cuando ha sido materia de coyuntura,más no han mantenido una cobertura sostenida, teniendo como papelprimordial el deber de informar a la ciudadanía sobre los avances oretrocesos de la reforma que los poderes del Estado tienen que realizar.

Los partidos políticos, por su lado, han mostrado desinterés en el tema,ya que a excepción de algunos congresistas, los partidos como tales nohan tomado posición frente a la justicia militar.

Las universidades, por otro lado, deberían generar debate en losestudiantes sobre la autonomía de la justicia militar, pero hasta laactualidad, sólo algunas de ellas dictan en pre y en post grado el cursode derecho penal privativo.

En cambio, algunas organizaciones no gubernamentales, continúanpromoviendo el debate respecto de la necesidad de redefinición del fueromilitar, a raíz de las acciones tomadas por el Consejo Supremo de JusticiaMilitar y debido a la falta de voluntad política del Ejecutivo y Legislativoen abordar la reforma de prerrogativas de la magnitud de la justiciamilitar. Estas organizaciones, en vista del desinterés político, jueganun papel primordial para impulsar la reforma de este ámbito en el Estado.

III.III.III.III.III. Agenda urgente para una redefinición de la justiciaAgenda urgente para una redefinición de la justiciaAgenda urgente para una redefinición de la justiciaAgenda urgente para una redefinición de la justiciaAgenda urgente para una redefinición de la justiciamilitar en un Estado de Derechomilitar en un Estado de Derechomilitar en un Estado de Derechomilitar en un Estado de Derechomilitar en un Estado de Derecho

En el marco de la sentencia del Tribunal Constitucional, se propone lassiguientes modificaciones legislativas:

1.1.1.1.1. Definición de los bienes jurídicos tutelados por el delito de funciónDefinición de los bienes jurídicos tutelados por el delito de funciónDefinición de los bienes jurídicos tutelados por el delito de funciónDefinición de los bienes jurídicos tutelados por el delito de funciónDefinición de los bienes jurídicos tutelados por el delito de función

La sentencia del expediente Nº 0017-2003-AI/TC emitida por el TribunalConstitucional, el 24 de agosto del 2004, ha establecido lascaracterísticas básicas31 del delito de función, por lo que es indispensable

31 En primer lugar, se trata de afectaciones sobre bienes jurídicos de la fuerza armadao de la policía tutelados por el ordenamiento legal. Para ello es preciso que la conducta


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realizar un análisis sobre los bienes jurídicos que protegería y configurara partir de ella un bloque de ilícitos penales específicos. En consecuencia,se tiene que revisar el Código de Justicia Militar actual para solucionarlos siguientes problemas que existen en su diseño:

1 .11.11.11.11.1 Eliminación de la duplicidad de tipos penalesEliminación de la duplicidad de tipos penalesEliminación de la duplicidad de tipos penalesEliminación de la duplicidad de tipos penalesEliminación de la duplicidad de tipos penales

El Tribunal Constitucional, en virtud de su Ley Orgánica32, pudo habersepronunciado, además de los principios y garantías del debido proceso,sobre la duplicidad de los tipos penales que existen en el Código Penalvigente y el Código de Justicia Militar, ya que un mismo hecho al estarlegislado en dos códigos diferentes estaría afectando el principio delegalidad penal, consagrado en el literal «d» del inciso 24) del artículo2º de la Constitución Política. Además, hay que añadir que en la sentenciasobre el expediente Nº 010-2002-AI/TC emitido por el TribunalConstitucional se estableció que no era posible que existieran dos tipospenales que contengan los mismos supuestos porque afectarían elprincipio de legalidad penal33, pero ello no se cumple en el actual Código

considerada como antijurídica se encuentre prevista en el Código de Justicia Militar.Además, para que efectivamente pueda considerarse un ilícito como de «función» o«militar», es preciso que: i. Un militar o policía haya infringido un deber que lecorresponda en cuanto tal. ii. Con la infracción del deber militar, el autor haya lesionadoun bien jurídico militar que comprometa las funciones constitucionales y legalmenteasignadas a la fuerzas armada y a la policía. iii. La infracción revista cierta gravedady justifique el empleo de una conminación y una sanción penal. En segundo lugar, elsujeto activo del ilícito penal militar debe ser un militar o efectivo policial en situaciónde actividad, o el ilícito debe ser cometido por ese efectivo cuando se encontraba ensituación de actividad. En tercer lugar que, cometido el ilícito penal que afecta unbien jurídico protegido por las instituciones castrenses o policiales, este haya estadovinculado a la función militar o policial en su caso.32 Artículo 1º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional – Ley 28301 de fecha 22de julio del 2004.33 «Si la totalidad de los supuestos de hecho descritos en el tipo penal de traición a lapatria se asimilan a las modalidades de terrorismo preexistentes; hay, pues, duplicacióndel mismo contenido. En esencia, el legislador sólo ha reiterado el contenido deldelito de terrorismo en el tipo relativo al de traición a la patria, posibilitando con elloque un mismo hecho pueda indistintamente ser subsumido en cualquiera de lostipos penales y que, en su caso, con la elección del tipo penal aplicable, su juzgamientopueda ser realizado, alternativamente, por los tribunales militares o por la jurisdicciónordinaria. A juicio del Tribunal Constitucional, ello afecta el principio de legalidadpenal, ya que da lugar a un inaceptable grado de discrecionalidad del MinisterioPúblico y las autoridades judiciales, quienes podrían subsumir la comisión de un

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de Justicia Militar ya que existen figuras delictivas parecidas o duplicadasdel Código Penal vigente como por ejemplo:

Código de Justicia Militar Código Penal

Artículo 101º: De la Rebelión Artículo 346º: De RebeliónArtículo 179º: Del Abuso de Autoridad Artículo 376º: Abuso de AutoridadArtículo 285º: Del Robo Artículo 188º: RoboArtículo 294º: De Falsificación o Falsedad Artículo 427º: Falsificación de

DocumentosTítulo Segundo: De los Delitos contra la Capítulo III: Delitos contra laAdministración de Justicia Administración de Justicia

Nuestra propuesta apunta a que dentro del análisis que se realice parala redefinición de la justicia militar se debería tener en cuenta el temade la duplicidad de tipos penales, para no incurrir en el error de noprecisar las conductas que lesionan bienes jurídicos militaresestrictamente, y los que no, ser derogados de inmediato y así respetarel principio de legalidad.

1.2.1.2.1.2.1.2.1.2. Diferenciación de lo administrativo y de lo penal en loDiferenciación de lo administrativo y de lo penal en loDiferenciación de lo administrativo y de lo penal en loDiferenciación de lo administrativo y de lo penal en loDiferenciación de lo administrativo y de lo penal en lomi l i tarmi l i tarmi l i tarmi l i tarmi l i tar

El Tribunal Constitucional ha establecido en la sentencia deinconstitucionalidad del expediente 0023-2003-AI/TC, que todaconducta no cuenta con relevancia o protección constitucional y noresulta socialmente dañosa, por ende, no merece tutela penal en virtuddel principio de última ratio del derecho penal.

mismo delito en distintos tipos penales. Este ha sido también el criterio de la CorteInteramericana de Derechos Humanos, que ha sostenido: «(...) las conductas típicasdescritas en los Decretos Leyes Nº 25475 y 25659 – Terrorismo y Traición a la Patria– (...) podrían ser comprendidas indistintamente dentro de un delito como de otro,según los criterios del Ministerio Público y de los jueces respectivos (...) La imprecisiónen el deslinde entre ambos tipos penales afecta la situación jurídica de los inculpadosen diversos aspectos: la sanción aplicable, el tribunal de conocimiento y el procesocorrespondiente» (Caso Castillo Petruzzi, párrafo 119)».


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Sostiene, además, que entre «jurisdicción» y «administración» militarno puede existir una relación de equivalencia, porque los finesconstitucionales que se han dispuesto para optimizar los órganos de lajusticia militar no pueden ser semejantes a aquellos que son inherentesa la fuerza armada.

Es por ello, que proponemos el análisis de las conductas que el actualCódigo de Justicia Militar penaliza, ya que se tiene que diferenciaraquellas conductas que pueden ser sancionadas penalmente de las quesólo deberían ser sancionadas administrativamente.

Nada de lo sostenido, impide que, en sede administrativa militar puedannormarse y reglamentarse el funcionamiento y el estatus de los militaresestableciéndose procedimientos e instancias que preserven lo que espropio de la administración militar, es decir, los principios de jerarquía,disciplina, orden, etc.34. Un ejemplo de ello es la Ley Nº 28338 – Ley delRégimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, la cual establecelas conductas que son sancionadas administrativamente, ya que nomerecen tutela penal.

2 .2 .2 .2 .2 . Modificación del estatus jurídico del juezModificación del estatus jurídico del juezModificación del estatus jurídico del juezModificación del estatus jurídico del juezModificación del estatus jurídico del juez

El Tribunal Constitucional ha establecido35 que ningún órgano estatalestá autorizado para funcionar desvinculado de la norma suprema, todavez que las denominadas «garantías judiciales», consagradas tanto ennuestra Constitución como en la Convención Americana de DerechosHumanos, no sólo son de aplicación en sede del Poder Judicial, sinotambién en cualquier otro ámbito en el que se ejerza, formal omaterialmente, funciones de naturaleza jurisdiccional, como es el casode los órganos que integran la jurisdicción militar.

La independencia, como una categoría jurídica abstracta, necesitamaterializarse de algún modo si pretende ser operativa. En tal sentido,no basta con que se establezca que un órgano determinado es

34 Sentencia del Tribunal Constitucional del expediente Nº 0023-2003-AI/TC. Op. Cit.Párr. 82.35 Sentencia del Tribunal Constitucional del expediente Nº 0023-2003-AI/TC. Op. Cit.Párr. 32.

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independiente y autónomo en el ejercicio de sus funciones, como el casodel artículo III del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Justicia Militar;también es importante que la estructura orgánica y funcional de unajurisdicción especializada posibilite tal actuación36.

La garantía de independencia en términos generales, protege al juezfrente a influencias externas, el principio de imparcialidad se vincula adeterminadas exigencias dentro del proceso, definidas como laindependencia del juez frente a las partes y al objeto del proceso mismo,pudiendo entenderse desde dos acepciones: la imparcialidad subjetiva,que atañe a algún tipo de compromiso que el juez pueda tener con elcaso; y la imparcialidad objetiva, referida a la influencia negativa quepuede tener en el juez la estructura del sistema, restándoleimparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías paradesterrar cualquier duda razonable37.

Complementando lo anterior, el Tribunal Constitucional señala que lagarantía de inamovilidad busca la estabilidad del juez en el cargo paraque la carrera judicial esté exenta de cualquier influencia externa,conservando de esta forma la debida especialidad y conocimiento queamerita el cargo, finalidad que no podría verificarse con las separacioneso traslados no justificados ni establecidos en norma alguna, y muchomenos cuando provenga de un órgano distinto, como el Poder Ejecutivo.Esta garantía en la realidad militar no se cumple eficazmente, pues, porla propia naturaleza de las funciones de los miembros del servicio activo,que hacen a la vez de jueces, resultan susceptibles de rotación, y nonecesariamente para seguir desempeñando las mismas funcionesjurisdiccionales38.

En consecuencia, proponemos que los jueces militares sean designadospor el Consejo Nacional de la Magistratura, tal como lo establece elartículo 150º y el inciso 1) del artículo 154º de la Constitución Políticavigente. Fundamentamos nuestra posición en el Reglamento deOrganización y Funciones del Consejo Nacional de la Magistratura, queseñala en su artículo 5º que dicha institución «(...) tiene por finalidad la

36 Idem. Párr. 33.37 Idem. Párr. 34.38 Ídem. Párr. 35 y 36.


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selección, nombramiento, ratificación y destitución de los jueces yfiscales de todos los niveles, salvo que estos provengan de elecciónpopular». Es decir, la excepción a la que se refiere este artículo son losjueces de paz, por ende como los jueces militares no son elegidos porelección popular y estos ejercen función jurisdiccional deberían serseleccionados, como todos los jueces, por el Consejo Nacional de laMagistratura, y así se garantizaría la independencia, imparcialidad einamovilidad por la cual son duramente criticados. Nuestra propuestaestablece que los postulantes a jueces militares cumplan con losrequisitos39 que el Consejo Nacional de la Magistratura señale, ademásque el Estado reconocería y garantizaría la carrera judicial40 de éstos.Por ende los postulantes si son militares, tendrían que estar en situaciónde retiro, para poder postular a la carrera judicial, ya que todo ciudadanoestá prohibido de ejercer dos cargos públicos a la vez.

3 .3 .3 .3 .3 . Definición del estatus jurídico de los fiscalesDefinición del estatus jurídico de los fiscalesDefinición del estatus jurídico de los fiscalesDefinición del estatus jurídico de los fiscalesDefinición del estatus jurídico de los fiscales

La Constitución Política de 1993, ha establecido que las atribucionesconstitucionales conferidas al Ministerio Público no pueden ser ejercidaspor ningún otro órgano, toda vez que no existe norma constitucionalque habilite un supuesto de excepción41.

No obstante, el Capítulo III de la Ley Orgánica de Justicia Militar crea yregula el funcionamiento de un organismo denominado MinisterioPúblico, al que se le asignan funciones tales como promover de oficio oa petición de parte la acción de justicia militar para la sanción de delitosmilitares, ser parte en el proceso penal, integrar los tribunales con lasmismas prerrogativas de sus demás miembros, pero sin intervenir ensus declaraciones, perseguir que se haga efectiva la reparación civil afavor del Estado y ejercer vigilancia sobre otros fiscales, entre otras42.

39 Artículo 177º de la Ley Orgánica del Poder Judicial – Decreto Supremo Nº 017-93-JUS.40 Artículo 217º y siguiente de la Ley Orgánica del Poder Judicial – Decreto SupremoNº 017-93-JUS.41 Sentencia del Tribunal Constitucional del expediente Nº 0023-2003-AI/TC. Op. Cit.Párr. 74.42 Ídem. Párr. 75.

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Dicha figura, por ende, ha sido declarada inconstitucional por noencontrarse acorde con la institución que establece la Ley Orgánica delMinisterio Público concordante con el artículo 158º capítulo X de laConstitución Política.

Por ello, al igual que en el nombramiento de jueces militares, basándonosen el artículo 5º del Reglamento de Organización y Funciones del ConsejoNacional de la Magistratura, proponemos que la citada institución seala encargada de nombrar a los fiscales especializados en materia military que éstos fiscales pertenezcan orgánicamente al Ministerio Público.

4 .4 .4 .4 .4 . Definición de la figura defensa de oficioDefinición de la figura defensa de oficioDefinición de la figura defensa de oficioDefinición de la figura defensa de oficioDefinición de la figura defensa de oficio

Resulta evidente que la justicia militar transgrede el derecho de defensaque es la principal garantía para el inculpado, la cual está consagrada enel inciso 14) del artículo 139º de la Constitución, esto es así, ya queexiste la posibilidad que el abogado defensor del procesado puede seroficial en actividad, no cumpliéndose de esta forma con la defensa letraday con lo estipulado en el artículo 9º y el inciso 3) del artículo 10º delD.S. Nº 005-99-JUS Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de laDefensa de Oficio, el cual establece como uno de los requisitos para serdesignado defensor de oficio ser abogado.

Además, afecta la relación de confianza que debe existir entre el imputadoy su defensor ya que está prohibido a determinados oficiales excusarsede la defensa de oficio, a pesar que en el artículo 23º del D.S. Nº 005-99-JUS Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de la Defensa deOficio, establece que el defensor podría abstenerse de la defensa si seencuentra incurso en alguna causal de recusación como la de teneramistad o enemistad con su cliente.

Cabe precisar que la defensa de oficio en términos generales estáconducida por el Ministerio de Justicia (artículo 6º del D.S. Nº 005-99-JUS Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de la Defensa de Oficio)y no por el Ministerio de Defensa como se da en la justicia militar, yaque cabe la posibilidad que dichos defensores sean oficiales en actividad,los cuales son designados por el Poder Ejecutivo.


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Proponemos, ante lo expuesto anteriormente, que la defensa de oficioesté acorde con la Ley Nº 27019 – Ley del Servicio Nacional de la Defensade Oficio concordante con el D.S. Nº 005-99-JUS que es su respectivoreglamento. Dentro de ese marco, el cambio sería que el defensor deoficio sea obligatoriamente un abogado y no un militar en actividad,designado por el Ministerio de Justicia, tal como lo establece lalegislación vigente.

CONCLCONCLCONCLCONCLCONCLUSIONESUSIONESUSIONESUSIONESUSIONES

1. En el Perú, desde inicios de la década de los ochenta, la justiciamilitar sirvió para encubrir graves violaciones a los derechoshumanos, corrupción, transgresiones a las normas fundamentalesdel debido proceso y persecución de los militares que no estabande acuerdo con el sistema impuesto.

2. A pesar que en la actualidad existe una sola posición jurídicadoctrinaria democrática sobre la justicia militar, que se traduceen su incorporación al Poder Judicial, esta no se ha implementado.En estos últimos tres años, la justicia militar ha venidorecuperando paulatinamente espacio público, ante la inacción delos poderes políticos, con algunas excepciones. El debate sobrela justicia militar revela en el fondo la resistencia por manteneruna prerrogativa, más que la definición de un tema jurídicodoctrinal.

3. La actuación de los poderes del Estado ante la necesidad deredefinición de la justicia militar ha sido ambivalente cuando nocomplaciente, salvo algunas excepciones. Los proyectos de leyque proponen una reforma constitucional incorporando la justiciamilitar al Poder Judicial o las sentencias de contienda decompetencia emitidas por el Poder Judicial que fallan a favor de lajusticia común son muestra de una concepción de controldemocrático sobre la justicia militar.

4. Los organismos constitucionales autónomos han mostradopreocupación sobre la redefinición de la justicia militar. Muestra

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de ello ha sido la actuación de la Defensoría del Pueblo desde 1997,en especial, a raíz de la interposición de las acciones deinconstitucionalidad de la Ley 24150 y de la Ley Orgánica y Códigode Justicia Militar. Por su parte, la sentencia del TribunalConstitucional que declaró fundada en parte la acción deinconstitucionalidad señalada en el párrafo anterior, significó ungran avance porque el órgano supremo de interpretación y controlde la constitucionalidad ha establecido que la legislación militarno observa las garantías constitucionales del debido proceso.

5. La justicia militar es un ámbito especializado del sistema deadministración de justicia nacional, por lo tanto, se tienen queaplicar los principios y derechos fundamentales de la funciónjurisdiccional que la Constitución consagra.

6. El Congreso de la República tiene que aprobar, en el plazo de docemeses que vence el 1º de noviembre del 2005, la incorporaciónde la justicia militar al Poder Judicial, tal como lo ha ordenado elTribunal Constitucional, y, de esta manera, se implementará lapropuesta jurídica doctrinaria democrática al respecto.


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TTTTTercera Sección:ercera Sección:ercera Sección:ercera Sección:ercera Sección:TRTRTRTRTRANSPANSPANSPANSPANSPARENCIA Y CONTROLARENCIA Y CONTROLARENCIA Y CONTROLARENCIA Y CONTROLARENCIA Y CONTROL

EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOSEN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOSEN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOSEN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOSEN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOSPPPPPARARARARARA LA DEFENSA LA DEFENSA LA DEFENSA LA DEFENSA LA DEFENSAAAAA

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La asignación de los recursos para la defensa es un proceso analítico desuma importancia que termina en el establecimiento del presupuestopúblico del Sector Defensa. Para lograr un eficiente proceso deasignación, una premisa básica, transversal a todo el proceso, es latransparencia que aunada a la capacidad de rendición de cuentaspermitirá ejercer a la ciudadanía y a los órganos competentes elrespectivo control.

En ese sentido, la existencia de un marco legal y la realización deprácticas claras en el proceso presupuestal, el libre acceso del público ala información y los mecanismos formales de participación para losciudadanos durante las etapas de formulación, aprobación, ejecución yfiscalización del presupuesto es lo que debemos entender comotransparencia, proceso que implica libre acceso a la información pública,y que tiene su sustento en la apertura de la información por parte delEstado.

En la presente sección se aborda y analiza el proceso de asignación derecursos para el Sector Defensa así como la importancia del presupuestopúblico de defensa como herramienta política para una mejor gestión,teniendo a la transparencia y al control como variables que transver-salmente sustentan el proceso y que redundan en la eficiencia deseable.

La sección contiene dos estudios: En el primero, José Robles Montoyarealiza un análisis del proceso de asignación de recursos del SectorDefensa en el Perú bajo la óptica de la transparencia y el control y planteala existencia de una dicotomía entre el discurso y la realidad. Indica lavigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, así comola existencia de las páginas electrónicas institucionales como canales

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informativos que años atrás era impensable obtener; sin embargo,precisa que la actuación de los actores del proceso no se enmarcandentro del discurso legal indicado.

Gustavo Sibilla, analista argentino, plantea el estudio del presupuestode defensa como una herramienta de control eficiente, que la clasepolítica no sabe utilizar ni explotar adecuadamente. El eje transversalde su ponencia es enfatizar la transparencia como clave para el estudioy entendimiento del presupuesto del Sector. La importancia estratégicade la transparencia en la asignación de recursos es una dimensión clave,pues contribuye a que los ciudadanos entiendan que el análisis delpresupuesto de defensa va más allá de examinar los números y cifrasque allí aparecen.

Esperamos que la lectura de los textos de la presente sección permitanavanzar en ese sentido, y que se continúe afirmando las bases de unasólida institucionalidad orientada a contar con una política democráticade defensa en el país.

INTRODUCCIÓN


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TRTRTRTRTRANSPANSPANSPANSPANSPARENCIA Y CONTROL ENARENCIA Y CONTROL ENARENCIA Y CONTROL ENARENCIA Y CONTROL ENARENCIA Y CONTROL EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS P LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS P LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS P LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS P LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS PARARARARARAAAAALA DEFENSA: DISCURSO Y REALIDADLA DEFENSA: DISCURSO Y REALIDADLA DEFENSA: DISCURSO Y REALIDADLA DEFENSA: DISCURSO Y REALIDADLA DEFENSA: DISCURSO Y REALIDAD

José Robles MontoyaJosé Robles MontoyaJosé Robles MontoyaJosé Robles MontoyaJosé Robles MontoyaInstituto de Defensa Legal

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TRANSPARENCIA Y CONTROL EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS PARA LA DEFENSA: DISCURSO Y REALIDAD


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IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción

La asignación de recursos para la Defensa es el proceso analítico, decarácter político y económico que permite determinar y satisfacer lasreales necesidades de defensa del país. Debe ser consensuado en lo quepodemos denominar el «mercado político»1. Asimismo, este proceso esla consecución de etapas definidas que se retroalimentan entre si y, portanto, son permanentemente interactivas. Estas etapas son: Ladeterminación de los intereses nacionales y de las amenazas que puedenafectar nuestro desarrollo; el establecimiento de la política de defensaque responda a dichas amenazas; la estructuración de la fuerza quepermita cumplir con los lineamientos de la política de defensaestablecida; y la valorización de dicha estructura de fuerza que es loque se conoce como el presupuesto de Defensa2.

De otro lado, la transparencia es el proceso que implica tener libre accesoa la información pública y el libre flujo de información, teniendo subasamento en la apertura como valor y en la información y lacomunicación como soportes. La transparencia presupuestal sería, talcomo se menciona en el índice latinoamericano de transparenciapresupuestaria 2003, «la existencia de un marco normativo y prácticas

1 Estaría formado por cuatro actores: Los electores (votantes), representantes políticos(gobierno), funcionarios o burócratas (Ministerio de Defensa) y grupos de interés(fuerza armada, grupos pacifistas entre otros). Para más detalle ver: Cosidó, Ignacio«Mercado político y recursos para la defensa».2 Para mayor detalle ver Robles, José. «Metodología de análisis para la asignación derecursos para la defensa: presupuestos y adquisiciones» de la serie «Democracia yFuerza Armada», volumen 2 «Transparencia y eficiencia en gastos para la defensa»IDL, Lima, Perú, p. 129.

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claras en el proceso presupuestal, el libre acceso del público a lainformación y los mecanismos formales de participación para losciudadanos durante las etapas de formulación, aprobación, ejecución yfiscalización del presupuesto»3.

A partir de la transparencia puede realizarse el seguimiento, monitoreo,evaluación de indicadores, fiscalización, etc. que sintetizamos en elconcepto denominado control. La premisa básica es, entonces, a mayortransparencia mayor posibilidad de control y por ende mayoresposibilidades que las políticas públicas sean eficientes y eficaces.

La pregunta crucial es ¿Existe realmente transparencia y controlesefectivos en el proceso de asignación de recursos para la Defensa? A lolargo del documento trataremos de dilucidar la interrogante.

La dicotomía de la transparencia en la asignación de recursosLa dicotomía de la transparencia en la asignación de recursosLa dicotomía de la transparencia en la asignación de recursosLa dicotomía de la transparencia en la asignación de recursosLa dicotomía de la transparencia en la asignación de recursospara la Defensapara la Defensapara la Defensapara la Defensapara la Defensa

Desde el lado del discurso podemos indicar que en líneas generales elEstado Peruano ha logrado importantes avances en la transparencia delas políticas públicas, en especial en estos últimos años. De un Estado«escondido» al ciudadano, cerrado y a espaldas del mismo, donde ciertosgrupos controlaban y manejaban la información en función del usoindiscriminado de la denominada cultura del secreto, hoy se muestranindicios que estamos pasando a un Estado más abierto, donde lainformación es más consistente y de dominio público y donde losciudadanos podemos acceder de manera directa a ella a través de losportales de transparencia que las diversas instituciones del Estado estánen la obligación de mantener, o solicitando la información haciendo usode la ley 27806 «Ley de transparencia y acceso a la información publica».Esta ley establece que todas las entidades de la administración públicaestán sometidas al principio de la publicidad de sus actos y gestiones.Presenta como herramienta de publicidad los portales de informacióndonde se consignan los datos generales de la institución, informaciónpresupuestal, adquisiciones de bienes y servicios, actividades oficiales

3 ver www.internationalbudget.org/themes/budtrans


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que desarrollan los altos funcionarios y la información adicional que laentidad considere necesaria difundir.

La transparencia en la información de las políticas públicas tiene suexcepción en la información clasificada como secreta, reservada oconfidencial según fuera el caso, siendo el responsable de estaclasificación la máxima autoridad de la entidad ¿Qué criterios se utilizapara dicha clasificación? Encontramos aquí el primer gran escollo parala transparencia de la información pública, por ende, el primer obstáculopara un efectivo control: «Si no conocen no podrán controlar» pareceser la premisa de actuación de ciertos sectores que buscan mantener elstatus quo vigente y que se resisten a la transparencia como principiobásico de eficiencia y eficacia en todo tipo de procesos.

Analicemos la transparencia en cada una de las etapas del proceso deasignación de recursos para la Defensa.

Determinación de amenazasDeterminación de amenazasDeterminación de amenazasDeterminación de amenazasDeterminación de amenazas

La determinación de las amenazas surge del establecimiento de losintereses, las metas y los objetivos nacionales. Podemos dividirlas entradicionales y «nuevas» en función al tiempo de su aparición. Lasamenazas tradicionales se sustentan en la diferencia que existe entrelas capacidades de desarrollo de un país y otro, diferencias que siemprehan llevado a conflictos. Han aparecido a su vez nuevas amenazas queafectan el desarrollo mismo del Estado (narcotráfico, terrorismo, etc.)obligando al mismo a reevaluar sus políticas de seguridad interior, quedeberían estar a cargo de la policía nacional. Estas evaluaciones y laposterior toma de decisiones son realizadas en las más altas esferas delgobierno.

El 14 de enero del 2004 el Consejo de Defensa Nacional (CDN), aprobóla política de estado para la defensa y la seguridad nacional, política quefue clasificada como secreta por decreto supremo 001-B-2004- DE/SG.Este documento secreto contiene los lineamientos generales sobre losque se sustenta la política de defensa del país. Dentro de estoslineamientos se consideran los aspectos tipificados como amenazas paranuestro desarrollo o supervivencia como nación. La clasificación desecreto impidió en el pasado y actualmente impide a la sociedad conocer

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cuáles son los intereses y objetivos nacionales planteados por el gobiernode turno ¿Quién determina las amenazas que afectan la supervivencia ydesarrollo de nuestro país? ¿Es resultado de un debate reflexivo devarios actores o es producto del Poder Ejecutivo siguiendo lastradicionales doctrinas del CAEN4?

La determinación de amenazas y la consecuente elaboración de objetivosnacionales e hipótesis de conflictos es un aspecto que requiere delconsenso político y la legitimación que otorga el Congreso Nacional ypor lo tanto no puede ser formulado únicamente por el sector castrense.La publicación del Libro Blanco de la Defensa Nacional ha explicitado loque son las amenazas y objetivos nacionales de seguridad y defensapara nuestro país; sin embargo, aún se mantiene la incógnita de cómohan sido elaboradas ¿Consenso o imposición del Ejecutivo? Al respectocabe mencionar que no se plantea los intereses del Estado Peruano enel texto en mención. Lo que sí se presenta es el Acuerdo Nacional y seestablecen sus lineamientos a manera de objetivos nacionales. Sinembargo, las amenazas que se señalan no guardan coherencia explícitacon dichos objetivos5. En conclusión, si no conocemos las amenazas ala seguridad de nuestro país menos podemos establecer roles y misionesa las fuerzas de seguridad y menos aún establecer presupuestos para elfuncionamiento de las mismas.

Diseño de la política de defensaDiseño de la política de defensaDiseño de la política de defensaDiseño de la política de defensaDiseño de la política de defensa

La política de defensa es el marco general mediante el cual se fijan loscriterios generales en los cuales la defensa nacional desarrolla susactividades. Es una política de Estado que requiere el consenso de todala clase política y que debe configurarse, siguiendo los lineamientosque permitan alcanzar los objetivos previstos, por las más altas esferasde decisión nacional.

En el marco legal podemos indicar que la Constitución Política del Perúque rige desde 1993, establece en su artículo 163 que el Estado garantizala seguridad de la nación mediante el sistema de defensa nacional, indicaa su vez en el mismo artículo que la defensa nacional es integral y

4 Centro de Altos Estudios Nacionales.5 Para mayores detalles ver www.mindef.gob.pe


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permanente y que se desarrolla en el ámbito interno y externo. Ladirección, preparación y el ejercicio de la defensa nacional se realiza através de un sistema de defensa nacional como indica el artículo 1646,quedando así establecido constitucionalmente que la política de defensaen el Perú no es asunto exclusivo del Ministerio de Defensa, sino que sesustenta en la existencia de un sistema de defensa nacional; más aún,existen artículos referidos específicamente a los institutos armados, loque constituye un grave error constitucional puesto que –como mencionaCiro Alegría– «Las Fuerzas Armadas reciben en la Constitución elequívoco status de una institución autónoma al considerársele uncapítulo entero dentro del título ‘del Estado’, no dependiente de lapolítica del Poder Ejecutivo» afirmándose además que «los altos mandosmilitares no están subordinados al ministro de Defensa, antes bienacceden directamente al presidente de la República, a través del Consejode Defensa Nacional»7.

La ley del Ministerio de Defensa, Ley 27860, establece que este es elórgano especializado del poder ejecutivo encargado de formular, ejecutary supervisar la política de defensa nacional en el campo militar así comode diseñar, planificar y coordinar la política de defensa nacional en loscampos no militares, asimismo le otorga al ministro la responsabilidadde formular la política de defensa y someterla para su aprobación alConsejo de Defensa Nacional (CDN). Aquí se presentan dos aspectos atener en consideración: El primero es que desde el inicio el ministro deDefensa tiene una responsabilidad disminuida en la formulación de lapolítica de defensa, más cuando el Consejo de Defensa Nacional no se

6 Artículo 163: «El Estado garantiza la seguridad de la nación mediante el Sistema deDefensa Nacional. La defensa nacional es integral y permanente. Se desarrolla en losámbitos interno y externo. Toda persona natural o jurídica esta obligada a participaren la defensa nacional de conformidad a Ley».Articulo 164: «La dirección, la preparación y el ejercicio de la Defensa Nacional serealizan a través de un sistema cuya organización y cuyas funciones determina la ley.El presidente de la Republica dirige el sistema de defensa nacional. La ley determinalos alcances y procedimientos de la movilización para los efectos de la defensa nacional».7 Alegría Varona, Ciro. «Bases para un modelo de relaciones entre el poder político yel mando militar dentro de una perspectiva democrática» En la Serie «Democracia yFuerza Armada», tomo I «Bases para un control civil democrático de la fuerza armadaen el Perú». IDL, Lima Perú.

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reúne periódicamente8; el segundo aspecto es responder a la pregunta¿Por qué el Consejo de Defensa Nacional debe aprobar la política dedefensa? La política de defensa debe ser formulada por el ministro delsector y aprobada por el Congreso teniendo el Consejo un papel deasesoría técnica especializada.

Asimismo, la política de defensa formulada por el Ejecutivo, ha sidoclasificada con el carácter de secreto. Este aspecto es completamenteinadecuado y contradictorio puesto que es derecho de la sociedad elconocer los lineamientos generales de su política de defensa, más aúncuando se cuenta con el primer libro blanco de la defensa nacional dondese incluye un capítulo referido a la política de defensa nacional; unamuestra palpable de las contradicciones que permanecen entre eldiscurso y la práctica en cuanto a la transparencia de la política delSector. Se debe tener como principio de actuación que el proceso dedefinición de la política de estado en materia de defensa, como en cualquierotra política, es de carácter público y como tal pertenece a todos y noexclusivamente al sector militar. En ese sentido, la transparencia deestas políticas debe marcar su derrotero futuro, aspecto que secontradice con la práctica del actual gobierno.

Estructura de la fuerzaEstructura de la fuerzaEstructura de la fuerzaEstructura de la fuerzaEstructura de la fuerza

Es el trabajo técnico profesional destinado a organizar las fuerzasnecesarias para dar cumplimiento, de la manera más eficiente, a la políticade defensa. Aquí se debe establecer no sólo los aspectos cuantitativosde la fuerza (número de efectivos, cantidad de armamentos, etc.), sinofundamentalmente los cualitativos (organización eficiente, competenciasprofesionales, capacitación permanente, rapidez de reacción, etc.)¿Cuánta transparencia se viene dando en la reorganización de la fuerzaarmada peruana a fin de tener un accionar conjunto? En la actualidad elproblema de la estructura de la fuerza armada pasa por un problema decambio, de establecer un nuevo orden de cosas. Los retos del nuevosiglo requieren ser enfrentados bajo una acción conjunta, rápida y flexiblepor parte de los efectivos del Ejército, Marina y Fuerza Aérea, esto exige

8 Después de dos años y medio de gobierno, se reunió el CDN en diciembre del 2003y la primera semana del 2004. No se conoce reunión posterior a las mencionadas.


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cambiar la doctrina así como la estrategia en el empleo de los institutosarmados, ya que fueron concebidos para operaciones de la Era Industrialy no para las batallas de la Era de la Información9; de manera que elcambio debe iniciarse con nuevos conceptos y nuevas estrategias queorienten el empleo conjunto e interoperable de las fuerzas, lo que lespermitirá cumplir con los nuevos roles asignados. Se requiere pensaren una fuerza para el siglo XXI con pensamiento del siglo XXI y no conpensamientos anclados en la segunda mitad del siglo pasado, una fuerzarápida y flexible en su reacción antes que una fuerza de masas.

VVVVValorización de la estructura de la fuerzaalorización de la estructura de la fuerzaalorización de la estructura de la fuerzaalorización de la estructura de la fuerzaalorización de la estructura de la fuerza

Finalmente, valorizar la estructura de la fuerza es determinar el presu-puesto necesario para dar cumplimiento a esa política de defensa10 y essin lugar a dudas la herramienta política de control del Congreso sobrela ejecución de las políticas públicas. Si consideramos a la Defensa comoun bien público al cual el Estado le dedica recursos de por si escasos,resulta entonces de primordial necesidad que estos se utilicen en formatransparente y eficiente, de modo sea un producto eficaz que satisfagalas necesidades que el país requiere: Transparencia y eficiencia debenestar consignadas en el presupuesto de defensa.

La transparencia parte de conceptuar el presupuesto de defensa comocualquier otro presupuesto sectorial del Estado y por tanto plausiblede ser auditado y controlado por los órganos correspondientes así comopor la sociedad (auditoría social), mostrando el cumplimiento de losprogramas y planes establecidos en la planificación. La defensa es unaobligación del Estado, pero este no está obligado a costear cualquierfuerza armada; el buen uso de los recursos públicos en la defensa debe,en conclusión, garantizar una fuerza armada eficiente y eficaz en elcumplimiento de los roles asignados.

El punto de partida es tener el concepto de transparencia como ejetransversal de todo el proceso presupuestal. Esta premisa toma mayor

9 Cardich, Jorge. «Modernización y transparencia en la gestión de las fuerzas dedefensa». Redes 2003 Santiago de Chile, CHDS, octubre del 2003.10 Robert McNamara dijo «…el presupuesto es la expresión financiera del plan,empezando por el objetivo político…» citado por Margaret Hayes.

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compromiso si el dinero pertenece al Estado. Asimismo, la claridad enla rendición de cuentas es una herramienta para evitar la corrupción11.

TTTTTransparencia presupuestal, avances y percepciónransparencia presupuestal, avances y percepciónransparencia presupuestal, avances y percepciónransparencia presupuestal, avances y percepciónransparencia presupuestal, avances y percepción

En el ámbito del pleno ejercicio del acceso a información, la transparenciase ha visto reflejada en la disposición de información presupuestal. Enprimer lugar, se puso en marcha el Sistema Integrado de AdministraciónFinanciera del Sector Público (SIAF-SP) durante el último quinqueniode los noventa, lo que permite unificar la información presupuestal dela administración pública bajo criterios homogéneos. Posteriormente,durante la gestión del ex presidente Valentín Paniagua, se ha puesto enfuncionamiento el portal de transparencia del Ministerio de Economía yFinanzas, instrumento que pone a la luz gran parte de la informacióndel manejo económico, aunque no cuente con un detalle adecuado. Laimportancia de esta herramienta radica en que se encuentra a enteradisposición de cualquier ciudadano a través de la página web del mismoministerio.

Por lo mencionado parecería que estamos ante una política de máximatransparencia que permitiría un adecuado control político y ciudadano.Lamentablemente, la realidad no se ajusta a ello, pues basta observaruna investigación comparativa sobre el estado de la transparenciapresupuestal en el Perú y nueve países más12, para toparnos con unavisión más cercana del real contexto13. El principal aporte del estudioreferido es la introducción del índice de transparencia presupuestal (ITP),para medir la transparencia en función de las percepciones de la sociedadcivil y el gobierno vinculadas a temas presupuestales. El ITP toma valoresentre 0 (nada transparente) y 100 (muy transparente), y su construcciónresponde a una serie de preguntas agrupadas en cinco ejes: i) laparticipación del Poder Legislativo y de la sociedad civil en el

11 Robles, José. «Calidad y transparencia del presupuesto de defensa. El caso dePerú». Papeles de investigación. Resdal, junio, 2004.12 Chile, Argentina, Brasil, México, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador yNicaragua.13 Morón, Eduardo y Tamiko Hasegawa: «Índice latinoamericano de transparenciapresupuestaria. Una comparación de diez países». Centro de Investigación de laUniversidad del Pacífico. Lima, noviembre, 2003.


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presupuesto, ii) las condiciones para la elaboración del presupuesto,iii) la fiscalización del mismo, iv) la rendición de cuentas y v) el accesoa información14.

Como conclusión el estudio remarca que sólo tres países (Chile, México,Brasil) superan la media y el resto está por debajo del punto medio detransparencia. La ubicación peruana se muestra con un índice detransparencia presupuestal de 44.6. Es importante saber por qué, en elcaso peruano, a pesar de las iniciativas legales llevadas a cabo paraincrementar el nivel de transparencia alrededor del presupuesto, lapercepción no es la más favorable. La falta de voluntad política dentrode las instituciones y diferencia entre discurso y práctica son elementosfundamentales que explicarían esta posición.

Análisis en el proceso presupuestario de defensa en el PAnálisis en el proceso presupuestario de defensa en el PAnálisis en el proceso presupuestario de defensa en el PAnálisis en el proceso presupuestario de defensa en el PAnálisis en el proceso presupuestario de defensa en el Perú:erú:erú:erú:erú:

En la planificaciónEn la planificaciónEn la planificaciónEn la planificaciónEn la planificación

El proceso de formulación o planificación presupuestaria no se presentaen forma clara, existe mucha reserva por parte de las instituciones y delSector para transparentar esta fase del ciclo presupuestal, argumentandopara ello aspectos de seguridad. En virtud de ello no se puede analizarni evaluar correctamente las motivaciones que se tienen para establecerlos programas, subprogramas o actividades del presupuesto. En cuantoa la planificación de las adquisiciones para cubrir necesidades, ésta serealiza al interior del Sector, sin posibilidad de transparentar dichasactividades. En esta etapa se define la estructura funcional delpresupuesto del pliego que debe reflejar los objetivos institucionalesde corto plazo y las metas presupuestarias, estableciendo la formulaciónde los gastos a nivel actividades y proyectos. El Ministerio de Economíay Finanzas consolida este presupuesto en el anteproyecto de la ley anualde presupuesto, lo somete a la aprobación del Consejo de ministros y esremitido por el presidente al Congreso para su aprobación, recién allí setiene conocimiento formal del presupuesto.

14 Hernandez, Wilson. «El presupuesto de defensa en el Perú: Gasto de cuartel ygasto de armamento». Serie Democracia y Fuerza Armada, Volumen 2. «Transparenciay eficiencia en gastos para la defensa». Instituto de Defensa Legal. 2003. p. 35.

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Como puede comprobarse, en el presupuesto se conocen los totales másno los detalles y motivaciones que llevaron a distribuir los recursos alinterior del sector. Esta desconexión entre los objetivos que se persigueny los recursos que se entregan implica que el resultado no sea el óptimo,por cuanto recursos y planificación militar de mediano y largo plazo noestán conectados en una dinámica coherente. En otros términos,prevalecen los intereses institucionales antes que los del sector, este eslo que Guillermo Patillo denomina el «individualismo institucional»15.Existe poca o nula información a la ciudadanía respecto de las metas quejustifiquen y expliquen el presupuesto solicitado. Asimismo, la ciudadaníano puede acceder al presupuesto del Sector Defensa antes que sea elevadoal Consejo de ministros y posteriormente al Congreso.

En la aprobaciónEn la aprobaciónEn la aprobaciónEn la aprobaciónEn la aprobación

Esta etapa es realizada por el Congreso, fundamentalmente por laComisión de Presupuesto, aunque consideramos que la Comisión deDefensa debería tener una participación directa, puesto que debe analizarla relación entre el presupuesto financiero y las metas del Sector a finde evaluar si los montos asignados corresponden a las prioridadesestablecidas en la política de defensa y si se contará con los recursosnecesarios para cumplirse. Es decir, evaluar el detalle del presupuestoincidiendo en el análisis de la estructura del gasto (partidas y actividadesespecíficas que cumplan objetivos de la política de defensa), antes queanalizar solamente los totales establecidos.

En esta etapa aparece el poder de «lobby» de cada sector para lograr laaprobación del presupuesto presentado por el Ejecutivo, donde el MEFy el premier se convierten en el poder de facto del mismo. Lo convenientees otorgar a la comisiones mencionadas y a los congresistas, en ladiscusión presupuestal del pleno, las atribuciones necesarias quepermitan a estos hacer propuestas con capacidad real de efectuarmodificaciones al presupuesto elaborado por el Ejecutivo16.

15 Patillo, Guillermo «Asignación de recursos para la fuerza armada de Chile». EstudiosPúblicos 89 (2003). Documento elaborado a pedido del Ministerio de Defensa deChile para la elaboración del Libro Blanco de la Defensa, 2002.


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En la ejecuciónEn la ejecuciónEn la ejecuciónEn la ejecuciónEn la ejecución

Es indudable que se ha avanzado en relación a la década pasada. En laspáginas web de los institutos armados así como en la del Ministerio deDefensa aparece consignada la información presupuestaria del Sector.Esta información incluye los compromisos de pagos por trimestre, locual es positivo, puesto que permite a la ciudadanía y a los órganoscompetentes de fiscalización realizar la supervisión, monitoreo y controldel cumplimiento de los compromisos planificados. Asimismo esimportante la designación de los funcionarios responsables de informara la opinión pública según lo establecido en la ley de transparencia y accesoa la información. Es conveniente generar dentro del Sector una política deincentivos por el cumplimiento de lo presupuestado, limitando laposibilidades de corrupción. Un siguiente paso en la transparencia deberesponder a que el sistema pueda asegurar que los fondos y recursos seusen eficientemente y para aquello que fueron presupuestados. Por último,es conveniente consignar reportes de la ejecución presupuestaria adecuadosen contenidos y oportunos. En cuanto a las adquisiciones se conocen, víaresoluciones ministeriales o avisos en el diario oficial El Peruano, los avanceso anulaciones de los procesos de selección. Este aspecto es positivo puestoque permite a la sociedad y a los órganos competentes fiscalizaradecuadamente el buen uso de los recursos del Sector.

En la supervisión y controlEn la supervisión y controlEn la supervisión y controlEn la supervisión y controlEn la supervisión y control

Las acciones de supervisión y control por parte de los órganosresponsables no se transparentan adecuadamente. Existe muy pocainformación respecto a las acciones de control de fiscalización de laComisión de Defensa al uso de los recursos del Sector por parte de losórganos ejecutores del Ministerio ¿Acaso se cuenta con indicadores degestión que permitan evaluar y fiscalizar el accionar del Ministerio en laaplicación de la política de defensa? ¿La Comisión se reúne periódicamentecon el ministro o viceministros a fin de conocer los avances del Sector?

16 Francke, Pedro, y otros. «Evaluación del proceso presupuestal peruano, con énfasisen su transparencia». Proyecto análisis independiente del presupuesto público, 2003,PUCP.

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Asimismo no se conoce con exactitud la prioridad en las acciones decontrol que realiza la Contraloría General de la República a través de lasoficinas de control interno. Al respecto, llamó la atención la RM 955DE/SG del 25 de junio del 2003 donde se autorizaba al auditor generaly a un equipo de auditoría a realizar acciones de control en agregaduríascastrenses en el exterior, no conociéndose de acciones de control aunidades o dependencias del Sector Defensa en el país.

Esta falta de transparencia en cuanto a las acciones de los órganos decontrol impide a la sociedad tener un cabal conocimiento de lo que puedaestar sucediendo dentro del sector defensa. Existen elementos, comola falta de rendición de cuentas del Sector respecto a los gastos extrapresupuestales, el desconocimiento de las acciones de control sobrelas instituciones armadas, entre otros, que dificultan el control de lasociedad. En este aspecto los medios de comunicación social juegan unrol importante al informar sobre lo que ocurre dentro de las institucionesmilitares. El problema es la objetividad de esta información y los manejospolíticos que la sesgan. Son escasas las encuestas referentes a lapercepción de la sociedad sobre el Sector Defensa y más aún si se tratade la asignación de recursos, siendo la transparencia vital para que lasociedad civil pueda monitorear y fiscalizar el adecuado uso de losrecursos públicos asignados al Sector. A mayor transparencia es mayorla eficiencia de la auditoría social y es mayor la posibilidad de generaraportes para posteriores procesos presupuestarios17.

La transparencia en cuanto al control de las adquisiciones se da a travésdel seguimiento de los procesos de selección. En este punto esconveniente resaltar la labor de asesoramiento del Consejo Superior deAdquisiciones y Contrataciones del Estado quien, en conjunción con elSector, ha elaborado y puesto en ejecución manuales y medidas queregulan los procesos de adquisiciones y contrataciones. Al respecto, esaún más conveniente contar sólo con un manual para todo el Sector dondelos procesos específicos de cada instituto sean considerados como anexosde dicho manual central. Un aspecto importante son las adquisiciones

17 Existen claros ejemplos de participación de la sociedad civil en presupuestosparticipativos en temas de seguridad y defensa. Ver Krafchik, Warren «Descripcióndel trabajo presupuestario de la sociedad civil». International Budget Project.Washington DC, p. 9.


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consideradas de carácter secreto porque, se dice, pueden afectar laseguridad y defensa nacional. Estas consideraciones respecto a lasadquisiciones secretas no son tanto para resguardar la información de lacompra a países vecinos sino más bien para tener un margen de maniobray discrecionalidad en cuanto a la decisión de la compra. Todo material deguerra (armas o sistemas) que un país adquiera es inmediatamenteconsignado en las revistas especializadas de defensa y en los organismosinternacionales que monitorean el gasto militar en el mundo. Por últimoen cuanto a los comités de adquisiciones, estos debieran ser nombradospor el Vice Ministerio de Logística donde los militares deben tener elpapel de asesores técnicos especializados y no el papel de decidir oadministrar el proceso de adquisición en su totalidad.

Como conclusión podemos mencionar que el estado de la cuestión enmateria de transparencia presupuestal en el Perú dista aún de ser eladecuado. Un segundo punto es que si a nivel del gobierno se muestraen la práctica un estándar de transparencia deficiente, en el SectorDefensa esto se agrava y se convierte en una densa problemática. Deacuerdo a lo que señala la Ley de Transparencia y Acceso a InformaciónPública, el detalle del gasto en Defensa tiene el carácter de reservado,es decir, no existe la posibilidad de conocer, y menos de fiscalizar lacalidad del presupuesto, desde su elaboración hasta la ejecución, aunadoa que no se conoce cómo se relacionan las etapas del proceso deasignación de recursos entre si.

Por otro lado, la transparencia y eficiencia en el proceso adquisicionesen Defensa y del ciclo presupuestal son aspectos fundamentales delproceso de reforma militar que pretende establecer nuevas formas deactuación de la fuerza armada, dentro de un régimen democrático. Si laciudadanía puede entender lo que su gobierno está haciendo y la formacómo lo está haciendo en materia de seguridad y defensa tendrá másconfianza en el resultado final de dicho proceso y este conocimiento sesustenta indubitablemente en la transparencia de la política de defensay del proceso de asignación de los recursos para el sector.

Controles establecidos para el Sector DefensaControles establecidos para el Sector DefensaControles establecidos para el Sector DefensaControles establecidos para el Sector DefensaControles establecidos para el Sector Defensa

Existe una dicotomía entre el discurso y la realidad respecto a latransparencia de la política de defensa y el proceso de asignación de

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recursos. En cuanto al control la divergencia se acentúa puesto queentra en escena un factor esencial: esta voluntad política de realizareficientemente los controles establecidos a fin de lograr una efectivafiscalización y evitar los obstáculos provenientes del mismo organismoa ser controlado.

Analizaremos las desviaciones existentes entre discurso y realidad encada tipo de control establecido:

a. Control del Ejecutivo

(1) Control del Ministerio de Defensa

Este control empieza por establecer la clara subordinación, más allá delorganigrama funcional, de los institutos militares al Ministerio,entendiendo la nueva estructura establecida en la ley 27860.Indudablemente que el ministro, como máxima autoridad responsabledel control, debe contar, para una eficiente acción, con todo el apoyopolítico del gobierno en sus más altas esferas (presidente, primerministro y gabinete en su conjunto). En tal sentido, más allá de algunosaspectos coyunturales y declaraciones permanentes de «nadie toca amis fuerzas armadas», el gobierno no ha mostrado claridad respecto alos asuntos de seguridad y defensa y sobre todo no precisa qué tipo defuerza armada necesitamos para el presente siglo. Pero también debecontar con un equipo afiatado y consecuente con el logro de objetivos;dentro de este equipo y bajo el nuevo modelo propuesto en la Ley delMinisterio de Defensa los viceministros se tornan en brazos ejecutoresy controladores de la política de defensa ¿Qué capacidad tienen losdespachos vice ministeriales en la toma de decisiones y en las accionesde control del Sector en su conjunto?

Formalmente el Ministerio de Defensa, según ley 27860, tiene entresus órganos de control al inspector general, que tiene la «función decontrol en los aspectos castrenses, administrativos, funcionales,operativos y disciplinarios del Sector Defensa»18, sin embargo cadainstituto posee un sistema de inspectoría encargado de controlar yevaluar permanentemente la operatividad de los institutos y custodiar

18 Ley 27860 Ley del Ministerio de Defensa. Art. 19. Ver www.mindef.gob.pe


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la correcta asignación de los recursos19. En la práctica, a pesar que laLey del Ministerio de Defensa indica permanente relación funcional, cadainstituto se auto controla en todo sentido. Hay que llamar la atenciónen relación al sistema de inspectoría de cada instituto. Este sistema,como toda la institución militar, es de carácter vertical y está destinadoa resguardar la disciplina y el buen uso de los recursos asignados. Losinspectores de cada brigada o dirección dependen funcionalmente delsistema de inspectoría pero en la práctica su independencia es bastanterelativa puesto que la calificación profesional anual de estos inspectores(aspecto esencial para su desarrollo profesional), depende en muchoscasos de oficiales generales, jefes o directores de las entidadesinspeccionadas, que son materia de investigación. En consecuencia, esconveniente reformular este sistema a fin de no tener presión algunapara ejercer eficientemente la labor de fiscalización y control. Esconveniente contar con un sistema de inspectoría central bajodependencia del Ministerio de Defensa que englobe las inspectoríasgenerales de los institutos

En el aspecto de formulación y ejecución presupuestal es la direcciónde economía del Ministerio de Defensa «el órgano encargado de normar,coordinar y supervisar la realización de las fases de formulación,aprobación, ejecución, evaluación y control presupuestario por todafuente de financiamiento del Pliego Ministerio de Defensa y del Sector,así como de los Sistemas de Contabilidad»20. No se conoce el grado decontrol que tenga esta dirección sobre las direcciones u oficinas deeconomía de cada instituto ¿Controla la planificación y ejecuciónpresupuestaria en función a los objetivos planteados por el Sectorsiguiendo la política de defensa? Esta dirección debiera formar partejunto a la dirección de logística del Ministerio, de los comités que realicenla gestión y ejecución de las adquisiciones del Sector.

19 Para el caso de la Marina de Guerra: «Controla y evalúa en forma permanente elcumplimiento de los planes, programas y grados de alistamiento operativo yadministrativo de los elementos operativos, elementos de maniobra y demásorganismos de la Marina de Guerra del Perú, así como la correcta aplicación de lasleyes, ordenanzas navales y demás disposiciones. Practica auditorías a los organismos,unidades y dependencias de la Marina». Ver www.marima.mil.pe 20 Reglamento de la Ley del Ministerio de Defensa. Art. 29. Ver www.mindef.gob.pe

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En cuanto a las adquisiciones, lo conveniente para un mejor control esrealizar adquisiciones centralizadas, que estarían bajo la responsabilidaddel vice ministerio de logística, para los aspectos comunes y para aquellosespecíficos nombrar comités especiales de adquisiciones bajo la direccióndel viceministro de logística donde la participación de los institutosmilitares sería siempre la de asesores técnicos21, tal como se realiza enotros países; por ejemplo en el caso de Alemania donde el proceso deadquisiciones parte del análisis de necesidades por parte de la fuerza yluego es enviado a la dirección general de armamento del ministerioquien evalúa en función a la política de defensa y al presupuesto nacional.Esta evaluación pasa a las comisiones especializadas del congresoquienes fiscalizan el buen uso de los recursos así como la concordanciacon las políticas del estado. Posteriormente la oficina federal deadquisiciones y tecnología elabora todas las alternativas técnico -tácticas que permitan cubrir las necesidades de la fuerza. Una vezaprobado el proyecto, se realiza el contrato de producción o deadquisición entre el contratista seleccionado vía proceso público y laoficina técnica de adquisiciones. Es muy importante señalar que la fuerzaarmada queda al margen de la negociación y gestión del contrato, suintervención consiste en asesorar al contratista en la evolución delproyecto. Esta asesoría se realiza en forma permanente a través de loque denominan la «conferencia del proyecto»22 formada por un gerentede proyecto, nombrado por la dirección general de armamentos yasesores entre los que se encuentra el oficial del proyecto, representantede la fuerza armada. El contrato es firmado por la oficina federal deadquisiciones y en ningún momento la fuerza armada interviene en elproceso de negociación. El concepto fundamental es la utilización de lafuerza armada exclusivamente para el combate y la preparación paraeste; y el empleo en otras actividades es responsabilidad de organismosespecializados23. Es la especialización en el campo de la defensa el factor

21 «La dirección de las actividades presupuestales, logísticas y de asignación de recursosdeben estar en manos de civiles. La fuerza armada sólo debe participar en estosprocesos en calidad de asesores técnicos que no permitan desviarse de losrequerimientos tecnológicos necesarios para cubrir la demanda de defensa de unanación.» Robles, José. «Metodología de análisis para la asignación de recursos de ladefensa: Presupuestos y adquisiciones» en «Transparencia y eficiencia en gastospara la defensa» Serie Democracia y Fuerza Armada. Volumen 2. IDL, p. 147 y ss.22 Idem.23 Libro Blanco de la Defensa de la República de Alemania.


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fundamental de eficiencia y eficacia del proceso. Los institutos armadosse dedican a tiempo completo al cumplimiento de su misión mientrasque el ministerio de defensa, a través de sus órganos competentes, realizalas funciones logísticas; funciones que son fiscalizadas y controladaspor el parlamento alemán24.

(2) Contraloría General de la República

La ley del sistema nacional de control25 y la reglamentación respectivaindica que cada sector de la administración pública tiene dentro de suestructura oficinas de control institucional (OCI), dependientes directasde la Contraloría26. En el caso del Sector Defensa aparte de la OCI secuenta con una OCI para cada instituto ¿Por qué esa exclusividad de lacual no gozan otros órganos ejecutores de los diversos ministerios? Esteaspecto resta autoridad fiscalizadora al OCI del Ministerio de Defensa.

Las OCI tienen como misión «promover la correcta y transparente gestiónde los recursos y bienes de la entidad, cautelando la legalidad y eficienciade sus actos y operaciones, así como el logro de sus resultados, medianteejecución de acciones y actividades de control»27; en ese sentido la leydel Ministerio de Defensa le confiere, como órgano de control, laresponsabilidad «de cautelar la correcta administración de los recursosdel Sector Defensa y la confiabilidad de su información financiera,mediante el control posterior de la gestión administrativa, económica yfinanciera de conformidad con la Ley Orgánica del Sistema Nacional deControl y de la Contraloría General de la República. Asimismo, evalúa elcumplimiento de las normas pertinentes, y de los lineamientos de Políticay Planes de acción aprobados por el titular del Sector» es decir le confierepotestad de control sobre el Sector; en ese sentido, llama la atención elestablecimiento de las OCI en cada instituto armado dependientedirectamente del contralor general y no del OCI del Sector, aspecto quesin duda resta autoridad sectorial al jefe de la OCI ministerial.

24 Para mayores detalles ver Robles, José. «Metodología de análisis para la asignaciónde recursos de la defensa: Presupuestos y adquisiciones» en «Transparencia yeficiencia en gastos para la defensa» Serie Democracia y Fuerza Armada. Volumen 2.IDL.25 Ley 27785. Ley orgánica del sistema nacional de control.26 ver www.contraloría.gob.pe27 Resolución de Contraloría General 114-2003-CG.

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Dos son los aspectos que limitan el control de la Contraloría Generalsobre los institutos armados en la actualidad: Los jefes de las OCI noson profesionales en materia de control gubernamental y existe unalínea muy tenue que diferencia su accionar con el de las inspectorías decada instituto. En el primer caso se ha preferido nombrar a oficialesactivos o en retiro, no teniendo en cuenta la subordinación real o relaciónamical existente entre los jefes de OCI y mandos actuales de los institutosarmados. Lo más sensato sería nombrar funcionarios especialistas encontrol gubernamental. En cuanto a la delimitación de funciones, en lapráctica, los sistemas de inspectorías se reservan para lasinvestigaciones (léase acciones de control para el sistema nacional decontrol), de mayor relieve e importancia dejando para las OCI las demenor importancia ¿Cuál es la capacidad de la OCI del Ministerio pararealizar acciones de control permanentes a los sistemas logísticos o alas direcciones de economía de cada instituto?

Por último, y no menos importante, es conveniente dotar a las OCI defacultades de sanción administrativas en caso detecten irregularidadesen la evaluación de legalidad y de gestión efectuadas. Esta facultad leotorgaría a las OCI una autoridad efectiva sobre los comandos militaresde las unidades auditadas.

(3) Ministerio de Economía

El Ministerio de Economía realiza el control del presupuesto a travésde la dirección nacional de presupuesto público, quien fiscaliza laejecución presupuestal del sector siguiendo las normas establecidas enla ley de gestión presupuestaria.

Durante la planificación y formulación del presupuesto, la Dirección depresupuesto público (DNPP) lidera el proceso, puesto que formula lasdirectivas que rigen los presupuestos sectoriales, estableciendo techosy determinando la estructura del gasto.

Durante la ejecución presupuestal la DNPP supervisa la correcta ejecucióndel presupuesto. Este control consiste en el seguimiento de los nivelesde ejecución de los ingresos y de los gastos, sean estos lospresupuestados o las modificaciones que se dan a lo largo del año. Sinembargo, no se tiene mayor conocimiento sobre el grado de relación


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que tiene la DNPP con las entidades encargadas del seguimientopresupuestal en el Sector Defensa. Esta relación debe ser fluida ysustentarse en el SIAF para su operativización. Asimismo, la DNPPdebiera publicar informes de avances de gestión financiera que presentenla información general de lo ejecutado trimestralmente, asimismo encaso de reasignaciones o incrementos del presupuesto se debierapublicar la justificación para esas operaciones y no sólo los montos.Por último se debiera trabajar con indicadores de evaluación sobre logastado a fin de retroalimentar decisiones y, de ser el caso, realizarcorrecciones a las asignaciones para futuros ejercicios presupuestales.

(4) Consucode

Es el órgano de la administración pública que controla la adecuación delas adquisiciones al sistema nacional de adquisiciones y contrataciones.Para esto se sustenta en la ley 2685028.

Consucode ha realizado permanentes interrelaciones con el Sector encumplimiento de un convenio de colaboración firmado con el Ministeriode Defensa, teniendo como resultado positivo la elaboración y puestaen ejecución de manuales de contrataciones y adquisiciones por partede los institutos armados. Lo pertinente sería contar con el manual delSector como norma reguladora de las adquisiciones de todos losinstitutos y que los manuales de cada instituto sean anexos al manualrector, por las especificidades de las adquisiciones de cada uno.

Un aspecto a considerar permanentemente es el trámite deexoneraciones a los procesos de selección, fundamentalmente con losargumentos de adquisiciones de carácter secreto, proveedores únicospara bienes que no admiten sustitutos o servicios denominadospersonalísimos29.

28 Ley 26850 y posteriores modificaciones que se concentran en el texto único ordenadode la ley de contrataciones y adquisiciones del Estado, publicada mediante DS 012-2001-PCM.29 Art. 19 inc. d, e y f del texto único y ordenado de la Ley de Contrataciones yAdquisiciones del Estado.

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b. Control parlamentario

En América Latina, el ámbito institucional de la defensa esta determinadopor el carácter presidencialista de los regímenes políticos, que la ubicancomo política dependiente del Poder Ejecutivo y en algunos casos casiexclusivamente del sector militar30; en ese sentido, es de vitalimportancia la participación del Congreso en materia de seguridad ydefensa puesto que implicaría un cambio cualitativo en las relacionescon el Poder Ejecutivo y a la vez ampliaría y profundizaría las relacionesciviles-militares dentro de un marco de cultura y participación en loque denominaremos una comunidad de defensa multisectorial.

¿Qué aspectos son básicos a controlar por el Congreso? Los principalesaspectos a controlar pasan por: Fiscalizar el desarrollo de una adecuadapolítica de seguridad y defensa, así como analizar y fiscalizar elplaneamiento y posterior ejecución de los presupuestos de defensa comoparte del proceso de asignación de recursos.

Respecto a la política de defensa, de donde se derivan las misiones de lafuerza armada y de donde se desprenden las necesidades presupuestales,se debe entender que es una política pública más del Estado y como talse debe elaborar, ejecutar y controlar. Para el argot militar diremos quela política de defensa es la orden que luego se deberá controlar. En estesentido cabe preguntar ¿Conocen y entienden los miembros de laComisión de Defensa la política de defensa establecida por el Ejecutivoa principios de año? ¿Cuáles son los indicadores de gestión establecidospor la Comisión para evaluar el cumplimiento de la política de defensa?Otro asunto sustantivo con relación a este punto es si los congresistasconocen la necesidad de organizar y desarrollar la responsabilidadministerial sobre los institutos armados. La capacidad de control directode un congreso sobre las actividades militares es muy limitada31 ¿Elministro de Defensa es responsable ante el Congreso de la ejecución dela política de defensa? ¿No la rige más bien el jefe del Estado, a travésde un Consejo de Defensa Nacional no interpelable por el Congreso? No

30 Celi, Pablo. «Dimensión institucional de la defensa: rol parlamentario y políticaexterior» ver www.resdal.org31 Alegría, Ciro. «El poder legislativo en las políticas de defensa» Documento de trabajo.Ver www.resdal.org


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se trata de citar permanentemente al ministro por cualquier tema, perosí de tener «la sartén por el mango» en lo que se refiere a la política dedefensa.

Respecto al presupuesto del Sector Defensa, las Comisiones de Presupuestoy Defensa deben evaluar detenidamente la estructura del gasto presentadapor el Ejecutivo y verificar si esta estructura permitirá el cumplimientode los objetivos planteados en la política de defensa. Se debe entenderque el presupuesto de defensa es la principal herramienta de control quetiene el Congreso para fiscalizar la eficiencia y eficacia de los recursosdestinados al Sector. Debe entonces asumir el papel central en el procesodel presupuesto y no dejar el poder real del mismo en manos del MEF odel poder de «lobby» que pueda hacer el Ministerio de Defensa. Al respecto,Ciro Alegría presenta las siguientes interrogantes, por demás valiosas:¿Están en condiciones los congresistas de sustentar los gastos paraDefensa ante los demás sectores de la sociedad? ¿Dónde se negociaefectivamente el presupuesto, acaso directamente entre los altos mandosmilitares y el ministro de Economía?32.

Dentro de la lógica del marco establecido, la actuación de la Comisión deDefensa en materia de fiscalización y control presupuestal ha sido pobre,salvo algunas excepciones. Recientemente la última presidencia de lacomisión mostró interés en analizar debidamente el presupuesto al recibiral ministro de Defensa en la sustentación del presupuesto 2004 enconjunción con la Comisión de Presupuesto. Sobre el funcionamiento dela Comisión de Defensa cabe preguntarse ¿Existen reuniones permanentescon el Ejecutivo a fin de tener una misma priorización de agendas? Por lomostrado en las anteriores legislaturas la respuesta es negativa, siendoeste un factor que afecta la eficiencia de la labor congresal con relación alSector Defensa. Otro aspecto que limita y retarda el accionar de laComisión es la inmensidad de funciones a fiscalizar, más aún si la divisióndel trabajo al interior de la misma no es la adecuada. Debería buscarse laespecialización de la Comisión, creando subcomisiones de trabajo quevean, bajo responsabilidad, los diversos aspectos encargados.

32 Alegría, Ciro. Obra citada.

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c. Control judicial

El control que ejerce el Poder Judicial y el Ministerio Público sobre laejecución presupuestal es un control posterior y se encuentra normado enel código penal bajo la tipificación de delitos contra la administración públicao delitos contra el patrimonio. En ese sentido tenemos una serie de procesosenmarcados dentro de la lucha anticorrupción que se vienen ventilando enlos juzgados correspondientes, en los que se ven involucrados muchosoficiales de los institutos armados que participaron en hechos delictivosdurante la década pasada. El problema surge cuando la justicia militarplantea cuestión de competencia, por tener entre las figuras delictivastipificadas en el código de justicia militar, delitos contra el patrimonio ycontra la administración pública, los mismos que deberían ser vistosexclusivamente por la justicia ordinaria.

d. Control de la sociedad

Hoy día no se cuestiona la necesidad y el derecho de participación detoda la sociedad en la identificación de los objetivos nacionales y en eldiseño, formulación e implementación de las políticas públicas tendientesal logro de esos objetivos, además del seguimiento y monitoreo (oauditoría social) de la acción gubernamental en favor del logro detransparencia. Al mismo tiempo, las leyes del país consagran el derechode la ciudadanía a fiscalizar la acción gubernamental.

Es por ello importante crear en las instancias de la sociedad civil capacidadesde fiscalización enfocadas a los aspectos técnicos de la administración, quedebieran traducirse en buen gobierno. Se lograría así una fundamentaciónempírica para el análisis político, así como para la acción propositiva. Aeste respecto, es importante la construcción de instrumentos accesibles alas organizaciones de los ciudadanos. Formular instrumentos con diferentesgrados de complejidad y profundidad, recopilar y procesar información,definir indicadores cuantitativos y cualitativos y formular la metodologíade análisis, correspondería, necesariamente, a instancias académicas ycentros de investigación, aspectos sobre los que ya existe experiencia enalgunos países latinoamericanos y otras regiones del mundo.

El monitoreo y análisis del presupuesto realizado como ejercicio de laciudadanía, y por tanto, sin pretender suplantar al Estado en sus derechos


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y obligaciones, por su carácter técnico y objetivo trasciende lastemporalidades políticas y las coyunturas electorales y se puedeconstituir en el soporte para la sociedad civil en su articulación con lasdiferentes instancias nacionales de participación33.

Presupuesto 2005Presupuesto 2005Presupuesto 2005Presupuesto 2005Presupuesto 2005

En cuanto al presupuesto del Sector Defensa, el Ejecutivo envió alCongreso el proyecto de presupuesto con una asignación de 3635millones de nuevos soles, de los cuales 3347 (92.1%) corresponden arecursos ordinarios y 288 (7.9%) a recursos directamente recaudados.En este presupuesto se encuentra consignado el monto total para elSector Defensa, que representa aproximadamente 7.35% delpresupuesto nacional para el 2005, el mismo que asciende a 49387millones de nuevos soles.

En cuanto al financiamiento del presupuesto y a los usos que se le darápodemos mostrar en siguiente cuadro:

FUENTES / USOSFUENTES / USOSFUENTES / USOSFUENTES / USOSFUENTES / USOS MONTO*MONTO*MONTO*MONTO*MONTO* %%%%% FuentesFuentesFuentesFuentesFuentes 36353635363536353635 100100100100100a. Recursos ordinarios 3347 92.1b. Recursos directamente recaudados 288 7.9 UsosUsosUsosUsosUsos 36353635363536353635 1001001001001001 .1 .1 .1 .1 . Gasto no financiero ni provisionalGasto no financiero ni provisionalGasto no financiero ni provisionalGasto no financiero ni provisionalGasto no financiero ni provisional 30143014301430143014 8 38 38 38 38 3a. Gastos corrientes 2961 81.6

Personal y obligaciones sociales 1285 35.5Bienes y servicios 1121 30.8Otros gastos corrientes 555 15.3

b. Gastos de capital 53 1.4 2 .2 .2 .2 .2 . Gasto financieroGasto financieroGasto financieroGasto financieroGasto financiero 10 0.23 .3 .3 .3 .3 . Gasto provisionalGasto provisionalGasto provisionalGasto provisionalGasto provisional 611 16.8

* millones de nuevos soles. Fuente: www.mef.gob.pe. Proyecto de Ley de presupuesto 2005. Exposición de motivos.

33 Sagone, Miguel Angel. «Importancia de la auditoría social en las Políticas Públicasde Seguridad y Defensa» Documento de trabajo, REDES 2002.

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En lo que respecta al gasto corriente, se destinará al pago de planillas ysus correspondientes beneficios así como racionamiento, combustibley bienes y servicios para la operatividad. Respecto del presupuesto, elministro indicó que los montos bien administrados y distribuidos podríansatisfacer las demandas para el 2005. Es importante señalar lo exiguodel monto consignado en la partida de gasto de capital, siendo esa partidadonde se debe consignar el incremento que el Sector solicita para larenovación tecnológica, y no considerar este incremento en un fondoespecífico y aparte.

Asimismo es importante consignar la clasificación por programas:

SECTOR / PROGRAMASECTOR / PROGRAMASECTOR / PROGRAMASECTOR / PROGRAMASECTOR / PROGRAMA MONTO *MONTO *MONTO *MONTO *MONTO * %%%%%

1. Gasto no financiero1. Gasto no financiero1. Gasto no financiero1. Gasto no financiero1. Gasto no financiero 30143014301430143014 8 38 38 38 38 3Administración 1091 30Previsión 346 9.5Orden interno 33 0.9Capacitación / perfeccionamiento 36 1Salud individual 32 0.9Orden externo 1451 40Resto de programas 25 0.7

2 .2 .2 .2 .2 . Gasto financieroGasto financieroGasto financieroGasto financieroGasto financiero 1 01 01 01 01 0 0 .20 .20 .20 .20 .2

Orden interno 10 0.2 3 .3 .3 .3 .3 . Gasto provisionalGasto provisionalGasto provisionalGasto provisionalGasto provisional 611611611611611 16.816.816.816.816.8

Previsión 611 16.8 TOTTOTTOTTOTTOTAL DEFENSAL DEFENSAL DEFENSAL DEFENSAL DEFENSAAAAA 36353635363536353635 100100100100100

* millones de nuevos soles.

Este cuadro nos permite concluir que es necesario evaluar la estructuradel gasto y distribuir mejor los programas establecidos. Sobre todocuando se consigna dentro de la partida de capacitación yperfeccionamiento sólo 1% del presupuesto, cuando se sabe que lacapacitación y el entrenamiento son aspectos cualitativos de la mayorimportancia dentro del desarrollo de la fuerza armada, comocontrapartida a lo asignado a los programas de administración u orden


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externo. Asimismo, sería conveniente detallar y transparentar loconsignado en otros dos programas: Administración (1091 millonesde nuevos soles) y orden externo (1451 millones de nuevos soles), yaque juntos representan 70 % del presupuesto del Sector.

Por otro lado, es conveniente presentar un cuadro comparativo entre elpresupuesto asignado al Ministerio de Defensa durante los años 2004- 2005. El presupuesto del Ministerio representa aproximadamente 90%del presupuesto total del Sector Defensa. Para realizar esta comparaciónse ha empleado el total de recursos públicos, es decir la suma de losrecursos ordinarios y los recursos directamente recaudados, siendo losrecursos ordinarios 92% del total de los recursos públicos.

Como vemos, el incremento al pliego ministerial ha sidoaproximadamente del orden del 13% teniendo en cuenta que este pliegocontiene los presupuestos destinados a la operatividad de los institutosarmados. También es destacable el aumento en la partida de otros gastoscorrientes y en la de bienes y servicios, donde se consigna el aumentode racionamiento para todo el personal militar.

Fondo de defensa: viendo el árbol y no el bosqueFondo de defensa: viendo el árbol y no el bosqueFondo de defensa: viendo el árbol y no el bosqueFondo de defensa: viendo el árbol y no el bosqueFondo de defensa: viendo el árbol y no el bosque

Clara muestra de las contradicciones entre discurso y realidad en materiade seguridad y defensa se expresó en el proceso de creación del fondode defensa. El anuncio y remisión posterior al Legislativo de un proyectoque permitió la creación de un fondo específico para defensa estuvoplagado de contradicciones que se expresaron en los medios decomunicación. Estas contradicciones nos hacen ver que la asignaciónde los recursos para Defensa (en especial la asignación de recursos fueradel presupuesto público) son resultado de presiones del sector34, conescaso debate en el Consejo de Ministros y no como resultado de unplaneamiento estratégico para la defensa donde se consigne necesidades,prioridades y sobre todo financiamiento para cumplir con dichas

34 Por un lado, declaraciones del Presidente de la República («más obras y no másarmas») o del premier Ferrero («el fondo no será este año si no del próximo gobierno»)y por otro lado declaraciones del ministro de Economía con reuniones de por mediocon altos mandos militares a pesar de opiniones contrarias expresadas públicamentepor miembros del gabinete de asesores del MEF.

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necesidades. La pregunta que surgió respecto a estas idas y venidas fue¿Quién manda a quién? La respuesta: En 42 días, luego del anuncio delministro de Economía, el presidente de la República, en conferenciapública y acompañado de los ministros de defensa e interior, anunció lacreación del fondo de defensa con un monto inicial de 40 millones dedólares35. En síntesis, la ley del fondo de defensa, deja muchos puntossueltos a ser regulados por el reglamento respectivo, que bien sabemoslo elaborará el mismo Ejecutivo36. Es importante detenerse para analizarla distribución propuesta por el Ejecutivo37. Esta distribución refleja enla práctica cuatro subfondos, donde cada instituto armado gastará segúnsus necesidades y prioridades y no en función de las prioridades delSector. Asimismo, esta distribución atenta contra la centralización delas adquisiciones, que en función a principios de economía de escalapermitiría realizar una ejecución de gasto más eficiente.

Lo que debemos entender es que la asignación de los recursos para ladefensa no se sustenta en la creación de un fondo dirigido para el Sector,por ende el fondo de defensa no constituye el fondo del problema nimucho menos la solución del mismo. La racionalidad del gasto y elefectivo control sobre éste son aspectos que deben tenerse en cuentaen todo momento. En una sociedad con escasos recursos e ingentesnecesidades, el asunto parte por contestar interrogantes básicas talescomo ¿Para qué necesitamos ese fondo? ¿Por qué destinar un fondoespecífico para modernizar equipos militares? ¿No debemos establecer

35 Ahora bien, el proyecto de ley enviado por el Ejecutivo es deficitario en cuanto adetallar los controles que debe tener un fondo de este tipo, es más convenientedetallar los controles en la ley que dejarlos a ser consignados en el reglamentorespectivo. Asimismo la exposición de motivos no menciona en lo absoluto a la políticade defensa como si el presupuesto de Defensa fuera un proceso completamenteajeno a la misma y por último establece una fuente de financiamiento poco transparenteen cuanto a montos reales a utilizar y una distribución que generó desde el primermomento serias discrepancias en el Congreso Nacional. Sin embargo, a pesar de lasdiscusiones, el proyecto se convirtió en dictamen y luego en ley sin mayores cambiosen su redacción.36 La Ley 28455 de creación del fondo de defensa establece que el Ejecutivo tiene unplazo de 90 días para reglamentar. Sin embargo, al momento de redactar este texto,el comité de administración del fondo no se ha constituido.37 La propuesta del Ejecutivo fue: Ejército 27%, Marina de Guerra 27%, Fuerza aérea28% y PNP 18%. Artículo 3 del proyecto de ley del Ejecutivo. Luego del análisis delCongreso la distribución fue de 25% para cada institución.

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y conocer primero qué cantidad de efectivos se necesitan? ¿Sabemosqué tipo de fuerza armada necesita el país para el futuro o estamospensando en una fuerza armada del siglo XXI con pensamientos ancladosen el siglo anterior?

En un país donde los recursos son de por sí escasos y donde lasnecesidades en sectores sociales son cada vez más angustiantes,establecer un fondo específico para la defensa es realmente desalentador.Reconocemos las deficiencias materiales del equipo militar pero otorgarmayores recursos a Defensa no pasa por dar un fondo de libredisponibilidad. De otorgar mayores recursos, la vía para hacerlo es elpresupuesto público en las partidas referidas a gasto de capital (si demodernización de equipos se trata, aunque más importante seríadestinar ese dinero a capacitación y entrenamiento) y previapresentación, de un planeamiento estratégico que contenga unaadecuada política de financiamiento a mediano y largo plazo; y quepermita al Congreso y a los entes correspondientes la adecuadafiscalización no sólo en lo referente a la legalidad, sino también en cuantoa eficiencia y eficacia en el cumplimiento de la política de defensa.

ConclusionesConclusionesConclusionesConclusionesConclusiones

a. La transparencia y el control son dos variables que vanpermanentemente de la mano en cuanto a la asignación derecursos. De la conjunción de ambas surgirá como producto finalla eficiencia y eficacia de los procesos realizados y de la gestiónen su conjunto. A más transparencia y más conocimiento, mejorcontrol y fiscalización. Al observar el desarrollo del proceso deasignación de recursos vemos que el discurso difiere de la realidad,diferencia que se expresa en la falta de voluntad de quienes tomandecisión política, ya sea por desconocimiento o, peor aún, porclaudicación voluntaria.

b. El proceso de asignación de recursos es un proceso integral dondecada etapa alimenta a la siguiente. En nuestro país, estas etapasestán funcionando como compartimientos estancos con pocacapacidad de diálogo entre sí, aspecto que se da fundamentalmentepor mantener el carácter de secreto varias de dichas etapas y queconllevan un interés por mantener vigentes formas de actuación


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obsoletas y muy poco eficaces, cuando debemos contar con unproceso ágil y transparente que conlleve a una actuación conjunta,interoperativa e interoperable entre los órganos ejecutores delSector.

c. Es necesario revisar la Ley de Transparencia y Acceso a laInformación en cuanto a la clasificación de la información y aquienes se pueda brindar dicha información, a fin de permitir unamejor cautela por parte de los organismos instituidos para talefecto.

d. En cuanto a los aspectos de control, es necesario fortalecer lacapacidad del Ministerio y de los despachos viceministeriales comolos encargados de dirigir los sistemas que rigen el accionar de lafuerza armada (sistema de personal, sistema logístico, sistemade movilización, entre otros). Asimismo, a la par de fortalecercapacidades de control es necesario orientar, organizar ymaximizar la capacidad de rendición de cuentas hacia losorganismos externos de control (Congreso, Poder Judicial,Contraloría y sociedad civil).

e. En cuanto a los órganos internos de control de cada instituto, esconveniente revisar su estructura y su dependencia funcional. Lasinspectorías generales deben ser un sistema autónomo de controldependiente directamente del Ministerio (inspector general delSector Defensa con sus órganos ejecutores por instituto armado).Esta dependencia funcional permitirá a los encargados del controlcontar con independencia para el cumplimiento de su labor.

f. Se debe regular detalladamente las funciones de los órganos decontrol, estableciendo qué debe hacer la inspectoría general delSector y qué control debe realizar auditoría general. Consideramosque la inspectoría debe vigilar y fiscalizar aspectos netamentecastrenses, mientras que la auditoría debe cautelar el buen usode los recursos públicos destinados al Sector Defensa.

g. En definitiva, el proceso de asignación de recursos, –que fuera endécadas pasadas una atribución exclusiva de decisión y ejecuciónmilitar y que les proporcionó injerencia administrativa y política

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en el manejo del presupuesto público nacional–, creando unasuerte de poder paralelo al poder civil legítimamente elegido, debeahora ser responsabilidad de control de los tres poderes del Estadoen permanente interacción. En los momentos de transicióndemocrática presentes resulta de suma importancia la trans-parencia y el respectivo control de la sociedad en temas vinculadosal desarrollo de políticas públicas, como la política de Defensa, afin de evitar una vuelta al pasado.


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LOS PROCESOS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOSLOS PROCESOS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOSLOS PROCESOS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOSLOS PROCESOS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOSLOS PROCESOS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOSPPPPPARARARARARA LA DEFENSA LA DEFENSA LA DEFENSA LA DEFENSA LA DEFENSA.A.A.A.A.

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LOS PROCESOS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS PARA LA DEFENSA


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Mientras que el presupuesto público siempre es un preciado objeto deestudio para los economistas, no puede decirse que goce de una simpatíasimilar entre los analistas políticos. Invariablemente asociado conplanillas y números, pocas veces ha podido el presupuesto romper elprejuicioso corsé de herramienta tecnocrática entre estos últimos. Enconsecuencia, ha resultado natural que su uso fuera sistemáticamenterelegado en la elaboración de análisis políticos. Por otro lado, si bien escierto que los economistas tienen un vocacional afecto al presupuesto,también es verdad que suelen engolosinarse con sus aspectoscuantitativos o, a lo sumo, con los efectos macro que tienen las finanzaspúblicas. Finalmente, lo cierto es que tanto desde un enfoque como delotro se ha tendido sin reparos a subestimar la utilidad potencial delpresupuesto en el análisis y mejoramiento de las políticas sectoriales.

El presupuesto público es un documento netamente político, de otraforma sería difícil explicar las razones por las que, en todo el mundo,requiere de una necesaria aprobación parlamentaria. En el documentopresupuestario se encuentran definidas explícita o implícitamente laspolíticas que habrá de seguir el Poder Ejecutivo en las distintas áreas.Juan Bautista Alberdi, padre de la Constitución Argentina, afirmaba amediados del siglo XIX que «de la lectura de un presupuesto podíadeducirse la orientación política de sus gobernantes, ya que la selecciónde las necesidades públicas que se han de satisfacer por el Estadomediante el gasto, importa una verdadera definición...»1

1 Citado en Galvalisi, Luis (2003), «La ética, pilar de la transparencia en el sistemapresupuestario y de las finanzas publicas», XIII Encuentro Nacional de AdministradoresTributarios en Argentina, Mar del Plata.

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Contrariando esta línea de argumentación, se ha convertido en algofrecuente escuchar que existe una constante desvinculación entre laspolíticas de gobierno y el presupuesto público. Para entrar en estapolémica creemos que es necesario, en primera instancia, diferenciar lapolítica efectivapolítica efectivapolítica efectivapolítica efectivapolítica efectiva de la política declamadapolítica declamadapolítica declamadapolítica declamadapolítica declamada. A nuestro modo de ver,la política efectiva es aquella que se refleja concretamente a través delproceso de asignación de recursos, mientras que la política declamadaes aquella cuya publicidad se promueve en forma abierta por lasautoridades. No necesariamente deberá existir diferencia entre ambas,pero la condición para que converjan es que todas las medidas yorientaciones anunciadas se materialicen mediante un compromiso derecursos. Un ejemplo para el sector de la defensa puede ser ilustrativo:Si se insiste incansablemente con privilegiar las operaciones combinadascomo medidas de confianza mutua regional, ello debe tener un correlatoen el presupuesto de entrenamiento de la fuerza armada. Una buenaseñal sería, por ejemplo, que se reasignen recursos originalmenteafectados al entrenamiento nacional hacia la realización de ejercicioscombinados. Si esto no ocurre y tampoco se asignan recursos frescospara financiar los nuevos ejercicios entonces nos encontramos frente auna política meramente discursiva que no tiene efectos prácticos. Porotro lado, también puede presentarse el caso de que se estén financiandociertas políticas que las autoridades prefieran mantener con un bajoperfil ya que resultarían costosas electoralmente. En concreto, debetenerse presente que si el interés analítico es evaluar la política efectivade defensa será indispensable tener a un lado (bien cerca), el presupuestodel sector. Las plataformas, discursos, normas, publicaciones y todootro mecanismo informativo serán interesantes como parámetros paramedir el grado de eficacia de la gestión, es decir, para corroborar elnivel de cumplimiento o logro de los objetivos pautados. No obstante,concentrar una excesiva atención en este tipo de parámetros puede llevara confundir un listado de aspiraciones oficiales con lo que finalmenteconstituye la verdadera gestión del área.

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La transparencia es un elemento clave del moderno concepto degobernabilidad. En esencia, la gobernabilidad describe cómo se


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distribuye la autoridad en un gobierno y como aquellos que ostentantal autoridad deben rendir cuentas. Una buena gobernabilidad reconocetres factores generales2:

• Rendición de cuentasRendición de cuentasRendición de cuentasRendición de cuentasRendición de cuentas (accountability): La cual implica que esposible identificar a los funcionarios y hacerlos responder por susacciones.

• TTTTTransparenciaransparenciaransparenciaransparenciaransparencia: La cual implica que hay disponible para el públicoinformación confiable, relevante y oportuna sobre las actividadesdel gobierno.

• Apertura Apertura Apertura Apertura Apertura: La cual implica que los gobiernos escuchan a losciudadanos y toman sus sugerencias en cuenta al momento dediseñar e implementar sus políticas públicas.

El análisis de la transparencia del presupuesto de defensa implica,entonces, estudiar la disponibilidad pública de informaciónpresupuestaria confiable, relevante y oportuna del sector. Este análisismerece una esmerada y continua dedicación por un buen número demotivos. En primer lugar, y en forma genérica, porque al presupuestode defensa le cabe la misma rigurosidad de control que le correspondeal resto del presupuesto nacional donde la sociedad (a través de susrepresentantes electos), discute, evalúa y decide su magnitud ycomposición. Por otro lado, la defensa presenta ciertas particularidadesque agregan una cuota adicional de complejidad, implicando la necesidadde un monitoreo más cuidadoso que el de otras políticas sectoriales.

a) La Defensa como Bien Público

Una clasificación específica de los bienes económicos surge de atenderdos criterios diferenciados, la rivalidad en el consumo del bien, por unlado y la excluibilidad de sus beneficios, por el otro. La rivalidad en elconsumo implica que lo consumido por un individuo no se encuentradisponible para otro (en este sentido rivalizan), mientras que laexcluibilidad de los beneficios hace referencia a la factibilidad de limitarel goce de los beneficios del bien a determinados individuos. A modo deejemplo, diremos que en el caso de los bienes privados, digamos un

2 SEIICHI, Kondo (2002) «Fostering dialogue to strengthen good governance» in«Public Sector Transparency and Accountability: Making it happen», OECD.

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alimento, su consumo es rival porque o lo consume A o lo hace B, perouna vez hecho por alguno de ellos nada queda para el otro, asimismoexiste un mecanismo efectivo para excluir a A o B de sus beneficios yéste es el precio, es decir, sólo gozará de sus beneficios quien pague porel bien. También se puede excluir del goce de los beneficios sin rivalizar,ese sería el caso, por ejemplo, de una autopista no congestionada, dondesólo quien abone el peaje podrá circular libremente (bien club).Inversamente, existe el caso en que no se puede excluir del goce debeneficios pero sí se rivaliza en el consumo, siendo un ejemplo clásicoel aprovechamiento de los recursos pesqueros en alta mar (recursoscomunes). Por último, los bienes públicos son aquellos que no presentanrivalidad en su consumo ni su goce es factible de ser excluido.

Dentro de la categorización enunciada se podría afirmar que la defensanacional constituye un bien público. De esta manera estamos implicandodos situaciones. La primera, que el «consumo» del bien defensa de unindividuo no disminuye la capacidad de consumo de otros individuos yla segunda, que no existe la posibilidad de negar el goce de los beneficiosde ese consumo a nadie. Llevado a términos prácticos, podríamossostener, entonces, que ningún individuo debería sentirse más indefensopor el nacimiento de nuevos compatriotas (ni más seguro por losdecesos) por un lado y por el otro se tendría que reconocer la

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imposibilidad técnica de privar a determinados individuos (por ejemploa los evasores) del goce de la sensación de protección que les brinda lasola existencia de la fuerza armada. Estas dos situaciones generan unaimplicancia directa con relación a la naturaleza del financiamiento de laactividad. El hecho que nadie se sienta «particularmente» beneficiadopor la provisión del servicio de la defensa sumado a la imposibilidad deser excluido de su goce conjunto implica que no exista un incentivoracional a contribuir a su costo. Este problema es conocido en la teoríaeconómica como «el dilema del polizón». Todo individuo, en tanto seaimposible quitarle el beneficio, procurará desvincularse de su finan-ciación esperando que el resto corra con el cargo. Una generalizaciónde esta conducta bajo un régimen voluntario de financiación llevaría,por ende, al quiebre del sistema. Esa es la razón esencial por la que losbienes públicos requieren de un necesario mecanismo de financiacióncompulsiva que les garantice un flujo regular de recursos. En la medidaque sólo el gobierno puede imponer mecanismos compulsivos decontribución, la financiación de la defensa será una función exclusiva deéste. No ocurre lo mismo, por cierto, con otros servicios prestados porel mismo gobierno como la salud, la educación y hasta la mismaseguridad ciudadana. Dado que estos otros servicios presentan en gradovariable rasgos de rivalidad en su consumo y excluibilidad de susbeneficios, puede ser posible y deseable para el mercado organizar suoferta privada.

En consonancia con lo anterior, la asistencia subsidiaria del sectorprivado al mercado de la salud, la educación y la seguridad, por ejemplo,permitirá al Estado contar para el diseño de sus políticas públicas enesos sectores con parámetros de organización y funcionamiento dondereferenciarse, aun cuando finalmente decida privilegiar criterios distintosal de la eficiencia productiva3. Esta ventaja lógicamente no se presentapara el caso de la defensa nacional, para la cual sólo se puede contar a losumo con una difusa referencia de nivel interestatal y aún en ese caso,con una comparabilidad seriamente limitada4. A partir de aquí se hace

3 Esos otros criterios que pueden desviar la producción pública de su optimalidadparetiana suelen sustentarse en juicios valóricos relacionados con la equidaddistributiva y con visiones estratégicas de mediano y largo plazo, entre otros.4 Aun entre países de similar PBI, población y superficie no es convincente intentarcomparaciones directas sino se internalizan de algún modo las variables estratégicasoperantes (amenazas, alianzas, etc).

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evidente la necesidad de prestar una cuidadosa y continua atención a laasignación de recursos para la defensa, ya que carece de indicadoressemiautomáticos de ajuste (estándares de eficiencia del sector privado).Dicho de otra manera, un innecesario encarecimiento en la prestacióndel servicio de defensa será mucho más difícil de detectar y corregir queen otros sectores. Esta debilidad esencial deberá compensarse, por ende,con la dedicación de una mayor energía al seguimiento de los procesosproductivos específicos y la utilización de criterios complementarios alclásico análisis costo - beneficio.

b) La defensa y el secreto: Campo de discrecionalidad

Otro factor particular que opera sobre el gasto en defensa es elsecretismo histórico que ha rodeado a la actividad. Justo es reconocerque ese secretismo ha estado (en parte) relacionado con la necesidadcierta de mantener a un eventual enemigo fuera del conocimiento de laspropias capacidades e intenciones. Para lograr ese cometido, se hanrealizado y cristalizado ingentes esfuerzos orgánicos de contrainteligencia(por cierto, algunas veces exagerados), que han contribuido a una culturade sacralización de la defensa. En la actualidad existe una generalizadatendencia a la apertura y difusión5, no obstante debemos llamar la atenciónsobre lo que, a nuestro juicio, representa un inadvertido retroceso en elplano normativo. América Latina ha logrado hasta la fecha sancionarcuatro leyes de acceso a la información o FOIA (México, Panamá, Ecuadory Perú), circunstancia que en principio deberíamos asumir comoauspiciosa. Sin embargo, todas estas leyes poseen la comúncaracterística de exceptuar las informaciones relativas al campo de ladefensa y seguridad del principio general de publicidad.

En este sentido, la ley mexicana considera información reservada a«aquélla cuya difusión pueda: Comprometer la seguridad nacional, laseguridad pública o la defensa nacional...»6.

5 El abordaje convocante y participativo de la problemática de la defensa en momentode la elaboración de los libros blancos ha sido un logro novedoso en muchos de lospaíses de la región y permitió comenzar a observar la defensa con los ojos con losque se examina cualquier otra política pública.6 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,Art.13 acápite I.


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La ley peruana afirma que «El derecho de acceso a la información públicano podrá ser ejercido respecto a la información expresamente clasificadacomo secreta y estrictamente secreta a través de un acuerdo adoptadopor la mayoría del número legal de los miembros del Consejo deMinistros. El acuerdo deberá sustentarse en razones de seguridadnacional en concordancia con el articulo 163 de la Constitución Políticadel Perú...»7.

La ley panameña agrega que «se considerará de acceso restringido,cuando así sea declarado por el funcionario competente, de acuerdocon la presente ley: la información relativa a la seguridad nacional,manejada por los estamentos de seguridad «8.

Por último, la ley ecuatoriana, por su parte, sostiene que «No procedeel derecho a acceder a la información pública, exclusivamente en lossiguientes casos: a) Los documentos calificados de manera motivadacomo reservados por el Consejo de Seguridad Nacional, por razones dedefensa nacional, de conformidad con el artículo 81, inciso tercero, dela Constitución Política de la República y que son: 1) Los planes yórdenes de defensa nacional, militar, movilización, de operacionesespeciales y de bases e instalaciones militares ante posibles amenazascontra el Estado; 2) Información en el ámbito de la inteligencia,específicamente los planes, operaciones e informes de inteligencia ycontrainteligencia militar, siempre que existiera conmoción nacional;3) La información sobre la ubicación del material bélico cuando ésta noentrañe peligro para la población; y, 4) Los fondos de uso reservadoexclusivamente destinados para fines de la defensa nacional...»9.

Como se puede apreciar, tres de los cuatro casos enumerados consideranla mera invocación de la defensa o seguridad nacional como argumentosuficiente para sustraer de la consideración pública la informacióngenerada en torno a ella. El cuarto caso (el ecuatoriano) aparenta sermás cuidadoso al listar taxativamente el tipo de información susceptiblede ser clasificada, no obstante la vaguedad de sus definiciones licúa

7 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Art.15.8 Ley 06/2002 Art. 14 párrafo 2.9 Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Art. 17.

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gran parte del beneficio perseguido. A la luz de esto, podemos concluirque paradójicamente las FOIA latinoamericanas han introducido un sesgoretrógrado en lo que se refiere a transparencia del sector defensa, dandolegitimidad legal a la discrecionalidad gubernamental en el manejo de lainformación que hasta entonces sólo había sido un patrón decomportamiento (no regulado o regulado administrativamente).

Retomando la temática presupuestaria, diversos estudios han halladointernacionalmente una relación cierta y directa entre los indicadoresde corrupción de un país y el tamaño de su presupuesto de defensa,medido como proporción del presupuesto nacional y del PBI. Dicharelación se robustece todavía más cuando el gasto en adquisicionesmilitares crece como proporción del propio presupuesto de defensa10.Para países del tercer mundo específicamente, se corroboró que tantola adquisición de armamentos como de otros equipamientos sofisticadosconstituyen áreas especialmente vulnerables a la corrupción.11.Experiencias de este tipo en países como Argentina, Perú, Ecuador,Guatemala y varios otros de América Latina parecen corroborarfácticamente estas conclusiones.

Por otro lado, en el 2002 Transparency International relevó en 15 paísesde desarrollo intermedio la percepción que un público calificado de éstosposeía respecto a la propensión de las compañías de países exportadoreslíderes a pagar soborno a los funcionarios públicos en el exterior. Lainformación recolectada fue utilizada para la construcción de un índicede fuentes de soborno (IFS) que cubría abarcativamente los distintosaspectos del fenómeno. Entre las varias preguntas formuladas se indagóacerca de los sectores comerciales donde se consideraba que se tendíaa pagar los sobornos más importantes. Los resultados fueron en lamisma dirección: El sector de armamento y defensa secundando al decontratos en obras públicas y construcción como los dos sectores conmayor tendencia al soborno dentro de los 17 identificados inicialmente12.

10 Gupta, Mello & Sharan (2000). «Corruption and Military Spending», Fiscal AffairsDepartment, International Monetary Fund.11 Moody Stuart, George (1993). «Grand Corruption in Third World Development».12 http://www.transparency.org/cpi/2002/bpi2002.es.html#size


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c) La transparencia de la defensa como señal internacional

Históricamente, los gobiernos nacionales, embanderados en laconcepción westfaliana de soberanía, no se han visto obligados a rendircuentas a otros gobiernos sobre el nivel, composición y transparenciade su gasto en defensa. Lo cierto es, sin embargo, que esa informaciónlejos de representar un dato aislado, constituía para los otros países uninsumo central para determinar las propias actitudes. Sucesivamente,éstas últimas terminaban retroalimentando las decisiones originalesconsagrando una situación de interdependencia dinámica resumidadentro del llamado «Dilema de Seguridad». Con ánimo de brindar unarespuesta multilateral, en 1980 Naciones Unidas introdujo uninstrumento estandarizado de medición para que los países comenzarana reportar sus gastos de defensa, pero su participación no pudo pautarsesino sobre una base voluntaria. Una consecuencia de ello es que desdesu misma concepción, su consistencia dependió de la «buena voluntad»de las partes. El siguiente cuadro presenta la actitud que los sucesivosgobiernos de los países de Sudamérica han tenido frente a él y trae a luzsu principal debilidad como referencia universal.

Fuente: Elaboración propia en base a Perspectivas Regionales de América Latina2002 (UN-LiREC)

A pesar de la falta de obligatoriedad citada, se puede comprobar que, enla práctica, muchos países han optado voluntaria y cooperativamentepor transparentar información sobre la base de acuerdos regionales osubregionales. En Europa, por ejemplo, que constituye la experienciade integración regional más avanzada en la actualidad, el medio principalde transparencia informativa viene dado por los Acuerdos de Intercambiode Información de la Organización para la Seguridad y la Cooperación de

PAISES 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 . 00 . 01 . 02

ARGENTINA

BRASIL

CHILE

BOLIVIA

PARAGUAY

URUGUAY

PERU

ECUADOR

COLOMBIA

VENEZUELA

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Europa (OSCE)13. Entre la información que anualmente se intercambianlos países miembros encontramos la política y doctrina de defensa, elplaneamiento de fuerzas, y la información presupuestaria.

En contraste, América Latina acorde al estadío rezagado de su procesode integración regional apenas logra incorporar el tema de latransparencia presupuestaria como un tópico concreto en su agendahemisférica de seguridad en 1998. En la Segunda Conferencia Regionalde MCM llevada a cabo ese año en San Salvador, los Estados miembrosde la OEA conscientes de las divergencias metodológicas implícitas enla formulación y ejecución de los presupuestos nacionales de defensaacuerdan recomendar el desarrollo de estudios para el establecimientode una metodología común que facilitara la comparación de los gastosen la región. Hasta ese momento las divergencias afloraban en las seriesde gastos computadas por las fuentes internacionales existentes(oficiales y no oficiales), dando como resultado distintos valores degasto para un mismo año y país. A modo de ejemplo se presenta acontinuación un gráfico donde se puede visualizar claramente esasdivergencias en el lapso 1969 - 199114.

En el 2001, a requerimiento de los gobiernos de dos países(Argentina y Chile) la CEPAL se involucró en la temática y desarrolló laprimera metodología estandarizada para la medición bilateral de gastosde defensa. Otras experiencias similares están en marcha como la chileno-peruana o la ecuatoriano-peruana.

13 Estos acuerdos tienen base en el Documento de Viena de 1994, luego actualizadoy hoy conocido como Documento de Viena de 1999 (VD99). Estos acuerdos deintercambio de información se desarrollan en el capitulo de Planeamiento de la Defensa(punto 15).14 Scheetz, Thomas (1994), «Gastos militares en América del Sur», Proliferación deArmamentos y Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en América Latina»,editado por el Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y elDesarrollo en América Latina y el Caribe, Lima, Perú.


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Fuente: Elaboración propia en base a Scheetz (1994)

¿CÓMO ESTUDIAR LA TR¿CÓMO ESTUDIAR LA TR¿CÓMO ESTUDIAR LA TR¿CÓMO ESTUDIAR LA TR¿CÓMO ESTUDIAR LA TRANSPANSPANSPANSPANSPARENCIA DEL PRESUPARENCIA DEL PRESUPARENCIA DEL PRESUPARENCIA DEL PRESUPARENCIA DEL PRESUPUESTOUESTOUESTOUESTOUESTODE DEFENSA?DE DEFENSA?DE DEFENSA?DE DEFENSA?DE DEFENSA?

El estudio de los procesos de asignación de recursos para la defensadebe hacerse sobre la base de un necesario entendimiento sistémico eintegral. Este enfoque implica asumir que existe un contexto ampliocuyas características juegan un papel importante en la explicación delfenómeno. De esta manera, habrán condicionantes históricos, socialese institucionales que no podrán desdeñarse a la hora de evaluar losniveles y formas de financiamiento y gasto de la fuerza armada. Por talrazón, con este enfoque se contextualizarán y comprenderán debidamentemuchos aspectos que carecerían de lógica o serían juzgados a la ligerasi se aplicase un modelo de análisis universal y atemporal.

En consonancia con lo dicho, proponemos seguir la siguiente estructurade análisis que nos permitirá recorrer ordenadamente un abordajesecuencial del fenómeno.

G A S T O C O N S O L I D A D O P O R F U E N T E

A R G E N T I N A - B R A S I L - C H I L E - P E R U

( e n m i l l o n e s d e U $ )

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

1.974

1.976

1.978

1.980

1.982

1.984

1.986

A C D A

F M I

I I S S

S I P R I

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1) Transparencia de las políticas públicas

Este primer paso implica adentrarse en la descripción de las caracte-rísticas históricas, políticas y sociales que enmarcan la transparenciadel accionar gubernamental en cada país. Esta descripción se desarrollaconcretamente relevando la existencia y consistencia de los mecanismosgubernamentales de información a lo largo de las etapas de diseño,implementación y control de las políticas públicas. Relevar la existenciade estos mecanismos no presentaría mayores dificultades (FOIA,presentación de plataformas electorales, discursos y publicacionesoficiales). Con relación a la evaluación de su consistencia proponemosrecurrir a fuentes internacionales que permitan acotar la discrecionalidadde las interpretaciones, por ejemplo:

- Reportes del Sistema Nacional de Integridad.- Reportes sobre Gobernabilidad Democrática.- Latinobarómetro.- Algunos aspectos del Índice de Desarrollo Humano.- Reports on General / Special Data Dissemination del FMI.

2) Transparencia de la política de defensa

La política de defensa es genéricamente una política pública más, y ental carácter se encuentra globalmente condicionada por el marco general

ABORDAJE

GENERAL

ABORDAJE

SECTORIAL

TRANSPARENCIA

POLÍTICAS PÚBLICAS TRANSPARENCIA

PRESUPUESTO PÚBLICO

TRANSPARENCIA

POLÍTICA DE DEFENSA TRANSPARENCIA

PRESUPUESTO DE DEFENSA

RECURSOS (o medios) POLÍTICAS (o fines)

Los medios se determinan en

función de los fines generales

Condicionamiento

genérico

Los medios se determinan en

función de los fines sectoriales

Condicionamiento

genérico


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de transparencia que se desarrolló en el punto anterior (condicio-namiento genérico). Sin embargo, todo paso de un abordaje general auno particular o sectorial implica tomar en consideración las propiasparticularidades. Específicamente operan sobre la transparencia delsector:

- La tradicional fortaleza institucional de la fuerza armada paradiseñar sus propios lineamientos operativos sin mayorintervención de la conducción civil.

- El establecimiento unilateral de regímenes especiales de reservade información (carencia de legislación clara sobre acceso a lainformación y sobre secretos de Estado).

- La existencia de esfuerzos de comunicación institucional centradosprincipalmente en información simbólica e irrelevante.

- La escasez de foros y ámbitos de discusión participativa.

Adicionalmente, se podrían agregar elementos objetivos y verificablesde análisis que complementen las anteriores consideraciones como:

- Participación y consistencia de los informes remitidos por cadapaís a ONU (registro de armas convencionales, reporteestandarizado de presupuestos de defensa, etc.).

- Cantidad de MCM vinculadas a transparencia instrumentadas porcada país.

- Existencia y calidad de Libros Blancos (por la información queproveen).

3) Transparencia del presupuesto nacional

El desarrollo de este punto sería probablemente sencillo ya que existenmuchos estudios y antecedentes relevados, como el ÍndiceLatinoamericano de Transparencia Presupuestaria de IBP (InternationalBudget Project), los reportes del Sistema Nacional de Integridad deTransparency International y los ROSC (Reports on the Observance ofStandards and Codes) sobre transparencia fiscal del FMI.

Según nuestra estructura lógica, la transparencia del presupuestonacional se encuentra condicionada por la misma transparencia de laspolíticas públicas. Esta relación es filosóficamente central y puesta en

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términos gráficos diríamos, «si los fines (políticas) no son claros,difícilmente puedan vincularse los medios asignados (presupuestos) aaquellos».

Por otra parte, sería conveniente aplicar una metodología de análisispor etapas del ciclo presupuestario (formulación, aprobación, ejecucióny control) ya que constituye la mejor manera de estudiar con una visióncrítica el proceso de asignación de recursos. Este enfoque dinámico deprocesos nos permite tener una mirada mucho más profunda que unanálisis estático de productos, ya que en este último caso, lospresupuestos aparecerían como entidades de «generación espontánea»siendo su trasfondo una caja negra.

4) Transparencia en el presupuesto de defensa

El desarrollo del estudio sobre transparencia presupuestaria en el sectordefensa recibiría, según la estructura lógica propuesta dos influjos: Unohorizontal y otro vertical.

El influjo horizontal proviene de la transparencia de la política de defensay lo podríamos describir aplicando nuestra anterior definición: «Si losfines de la defensa nacional (política de defensa) no son claros,difícilmente puedan vincularse los medios asignados (presupuesto dedefensa) a aquellos». En principio no habría «adecuación de medios afines» posible sin definiciones políticas concretas que habiliten laconstrucción y seguimiento de indicadores cuantitativos verificables.No obstante y como ya hemos dicho, la falta de enunciación explícita defines no impide que la proyectada dotación de medios conlleve, de hecho,una orientación implícita de los primeros. Invirtiendo aquella famosafrase de McNamara de que el presupuesto debe ser la expresión financierade la política, podríamos decir que ocasionalmente la política terminasiendo la expresión filosófica del presupuesto.

El influjo vertical proviene del condicionamiento genérico que imprimela transparencia del presupuesto nacional. Ese condicionamiento lopodríamos entender como un «techo». Ni el presupuesto de defensa niel de ningún otro sector puede escapar a las limitaciones estructuralesque condicionan el presupuesto público. Además, y por lasparticularidades ya vistas, prácticamente se puede asegurar que el


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presupuesto de defensa se alejará de ese techo y mas bien se acercará aun piso en cuanto a su transparencia por la incidencia de mecanismostípicos como los gastos reservados, los regímenes excepcionales decontratación y los fondos especiales.

En consonancia con lo sugerido en la Declaración Final de la IVConferencia de Ministros de Defensa de América, convendrá mantenerla metodología de análisis por etapas del proceso presupuestario dedefensa (formulación, aprobación, ejecución y control) ya que constituyela mejor manera de estudiar con una visión crítica el proceso deasignación de recursos15. Este enfoque dinámico de procesos permitirátener una mirada mucho más profunda que un análisis estático deproductos, ya que en este último caso, los presupuestos apareceríancomo entidades de «generación espontánea» siendo su trasfondo unacaja negra.

El enfoque de las fuentes internacionales existentes de gastos de defensase basa, de hecho, en una concepción estática del presupuesto de defensa,es decir, lo ve a éste como un producto ya generado que sólo necesitaun vehículo de homogeneización que habilite la comparabilidad.Resultaría de gran utilidad complementar esta perspectiva con otra quecontemple los procesos institucionales que determinaron su forma final.Es evidente que el presupuesto de defensa en cada país dista de ser lamaterialización directa de la voluntad de un solo actor, sea éste su fuerzaarmada, su Ministerio de Defensa o incluso su Poder Ejecutivo. Encambio, el presupuesto de defensa surge como el vector resultante deuna multiplicidad de fuerzas que reflejan intereses institucionalesdistintos y toma forma luego de la interacción dinámica entre éstos.Será este proceso de negociación inter - institucional el que dará cuenta,en definitiva, no sólo del volumen final y composición de los recursospara la defensa, sino también del grado de apertura y transparencia deldocumento final que se somete a consideración del público interno y alresto de los países.

15 En la Declaración Final de la IV Conferencia de Ministros de Defensa de América sereivindicó explícitamente la importancia central del estudio de los procesos: «latransparencia en los procesos presupuestarios y en la gestión de los recursos dedefensa son importantes para el fortalecimiento de las medidas de confianza mutua»http://www.oas.org/csh/spanish/docminist00.asp.

Cuarta Sección:Cuarta Sección:Cuarta Sección:Cuarta Sección:Cuarta Sección:CONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICACONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICACONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICACONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICACONDUCCIÓN CIVIL DEMOCRÁTICA

DE LA DEFENSADE LA DEFENSADE LA DEFENSADE LA DEFENSADE LA DEFENSA

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El ensayo de Rut Diamint, socióloga argentina que ha dedicado más deveinte años a estudiar temas vinculados a la política de defensa en supaís, se inicia planteando una revisión crítica del manejo del poder sobrela defensa en Argentina, señalando los avances y déficits subsistentesluego de más de veinte años de iniciada la transición democrática, paraello destaca la centralidad de los juicios a los altos mandos militares enla agenda de la transición.

En base a esta experiencia Diamint alerta sobre la necesidad de construirun mandato civil sobre la defensa que no admita interrogantes respectodel rol de la fuerza armada frente a situaciones de crisis internas yexternas. Sostiene que el ministerio de defensa juega un rol clave en elproceso de transferencia y consolidación de la democracia, y que ennuestras democracias solamente puede haber en estas circunstanciasun ministro civil de la defensa. La conducción civil de la defensa seexpresa según Diamint en la necesidad de asentar procedimientosinstitucionales que se traducen en rutinas político burocráticas para latoma de decisiones y la ejecución de las mismas. Esta rutinización deprocedimientos se traduce en el camino para enmarcar la actuación delos institutos armados a partir de los parámetros establecidos por laautoridad política.

Ello sin embargo no es gratuito, urge que la autoridad política consolideun discurso y práctica coherente y estable sobre la defensa, que afirmeque las fuerzas armadas son una institución del estado, y que como talle corresponde participar en algunos procesos como asesor en la tomade decisión pública sobre la defensa, pero que su papel fundamental esel de ejecutor de las decisiones del presidente instrumentadas a travésdel ministro de defensa.

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En el caso peruano, Ana María Tamayo organiza su texto a partir de unapremisa fundamental: el sentido de la conducción civil de la defensapara un gobierno interesado en construir democracia. Según Tamayo, elcaso peruano ilustra en forma irónica cómo lo que se auguraba como uncamino estratégico para impulsar la conducción civil democrática de lafuerza armada se desaprovechó. Un excelente punto de partida comofue la orientación contenida en el Informe de alto nivel para lareestructuración de la Fuerza Armada y una nueva ley del sector defensa,principal capital normativo con el que cuenta el estado peruano paraencarar de a verdad una reforma institucional de la defensa, han sidodejados de lado por el propio poder ejecutivo.

La autora examina a partir de algunos lineamientos de política emanadospor el sector defensa el proceso de toma de decisiones y supervisión dela ejecución de las mismas para indagar sobre el carácter democráticodel proceso. A partir de algunas consideraciones respecto de la políticade control interno, la política de personal, la política operativa, observacómo mientras en el periodo comprendido entre el 2002 y el 2003 setrazaron algunas bases de conducción democrática, estas se han idodejando de lado en el transcurso del 2004, lo que coincide con el iniciode la gestión en la cartera de defensa de quien se desempeñó como excomandante general del ejército en el 2003. Este retroceso democráticodemuestra en forma clara la falta de un proyecto y programa políticodemocrático del ejecutivo sobre la reforma del estado y dentro de ellasobre la defensa.

Frente a un escenario como este ¿Cómo preservar lo avanzado? El textopropone mantener en la agenda pública los principios de una agenda dereforma democrática de la defensa, para ello sugiere afirmar lasinstancias de debate para promover la discusión de la defensa desdeuna perspectiva de política pública.

PRESENTACIÓN


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LA POLÍTICA DE DEFENSA ARGENTINA:LA POLÍTICA DE DEFENSA ARGENTINA:LA POLÍTICA DE DEFENSA ARGENTINA:LA POLÍTICA DE DEFENSA ARGENTINA:LA POLÍTICA DE DEFENSA ARGENTINA:FALENCIAS EN VEINTE AÑOS DE DEMOCRFALENCIAS EN VEINTE AÑOS DE DEMOCRFALENCIAS EN VEINTE AÑOS DE DEMOCRFALENCIAS EN VEINTE AÑOS DE DEMOCRFALENCIAS EN VEINTE AÑOS DE DEMOCRACIAACIAACIAACIAACIA

Rut Clara DiamintRut Clara DiamintRut Clara DiamintRut Clara DiamintRut Clara Diamint

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LA POLÍTICA DE DEFENSA ARGENTINA: FALENCIAS EN VEINTE AÑOS DE DEMOCRACIA


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En diciembre de 1983, después de sesenta años de recurrentes golpesmilitares y sólo un gobierno democrático que pudo finalizar su mandato,Argentina inicia un nuevo período de democracia1. Con la llegada de loque Samuel Huntington llamó la tercera ola democrática2, el sistemapolítico se estabilizó. El proceso de recuperación de la democracia de1983 obligaba a remover a los militares y los aliados de sus poderestutelares y sus dominios reservados3. El pilar de la construccióndemocrática fue la administración imparcial del derecho, intentandorecrear la noción de comunidad política. Una cuestión básica fuedemostrar un mayor compromiso con la justicia, estableciendoregulaciones sustentadas en valores y en la legitimidad de la autoridad,en clara contraposición a la arbitrariedad de las dictaduras militares.Es por ello que los juicios y castigos a los militares se constituyeroncomo una parte esencial de la transición a la democracia y elrestablecimiento de una sociedad que respetara los derechos humanosy los valores democráticos4.

1 Ver Peter H. Smith, Argentine and the Failure of Democracy: Conflict Among PoliticalElites, 1905-1955. Madison WI, University of Wisconsin Press, 1974; Gary W. Wynia,Argentina: Illusions and Realities. New York, Holmes & Meier, 1986; y Alain Rouquié,Autoritarismos y Democracia. Estudios de política argentina. Buenos Aires, Edicial,1994.2 Samuel Huntington, El Soldado y el Estado. Buenos Aires, Círculo Militar, Bibliotecadel Oficial, 1964. pp. 485-498.3 Gretchen Caspers and Michelle M.Taylor, Negotiating Democracy, Transitions fromAuthoritarian Rule. Pittsburgh, PA, University of Pittsburgh Press, 1996. p.10; Karl,Terry y Philippe Schmitter. 1991. «What Democracy is and is not,» Journal ofDemocracy N° 3, 1991. pp. 75-88.4 David Held, «Hacia una social democracia cosmopolita,» Revista Foro Nº25. Santiago,Chile, Junio 2003; David Held and Anthony McGrew, David Goldblatt, and JonathanPerraton, Global Transformations: Politics, Economics and Culture. Cambridge, PolityPress, 1999. capítulo 2.

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Durante los ocho primeros años de democracia, la fuerza armada resistiólas políticas de gobierno. El control democrático civil de los militaresera, por lo tanto, la primera urgencia política. En segundo término, eraimperioso reconstruir institucionalmente el Estado y formular reformaseconómicas y fiscales para sacar al país de la crisis y la parálisisproductiva. En este proceso, la conducción de la defensa no fue prioritariani logró afianzarse como una política democrática. Avanzando en laconsolidación de la democracia, se fueron estableciendo directivas parala conducción de los asuntos militares, sin que se llegara a formular unapolítica coherente y sostenida en el tiempo. A veinte años de democracialos juicios a los militares es un tema abierto, y la sociedad desconfía dela imparcialidad de la justicia. Este doble déficit, el de la justicia y el dela eficiencia, es un desafío pendiente para la definitiva consolidación delEstado de Derecho.

En la actualidad se considera que la fuerza armada argentina no amenazael orden institucional5. Ello no implica que estén subordinadastotalmente al poder civil, ni que el Poder Ejecutivo haya establecidomecanismos regulares para la formulación de la política de defensa. Estaausencia en la gestión de políticas públicas genera un déficit en losprocedimientos democráticos. Ante reiteradas crisis, y la persistenteinestabilidad política de Argentina, la confianza internacional acerca dela solidez y previsibilidad del país se ve minada por razonables temoresrespecto de un posible retroceso autoritario. Al mismo tiempo, laconfianza de la ciudadanía se erosiona al percibir las deudas irresueltaspor los sucesivos gobiernos.

5 Esta tesis es sostenida por varios autores. Ver por ejemplo: Deborah L. Norden,Military Rebellion in Argentina: Between Coups and Consolidation. Lincoln and London,University of Nebraska Press, 1996; Wendy Hunter, «State and Soldier in Latin AmericaRedefining the Military’s Role in Argentina, Brazil, and Chile,» Peaceworks N° 10,Washington, D.C., U.S. Institute of Peace, October 1996; David Pion Berlin, «Civil-Military Circumvention: How Argentine State Institutions Compensate for a WeakenedChain of Command,» in David Pion Berlin, Civil Military Relations in Latin America.Chapel Hill and London, The University of North Carolina Press, 2001; ElsaLlenderrozas, «La administración de la defensa después de procesos dedemocratización: el caso de Argentina bajo el gobierno de Menem,» in Héctor LuisSaint Pierre and Suzeley Kalil Mathías, Entre votos y botas as forcas armadas nolabirinto latino-americano do novo milenio. UNESP, Franca, Brazil, 2001.


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En Argentina, desde principios del siglo XX, la fuerza armada fue agentede la inestabilidad política y promotora de un orden autoritario. Lasdirectivas de defensa eran consideradas una prerrogativa exclusiva desu institución. No existía ni una demanda ciudadana ni un compromisode las autoridades por cambiar el sistema. Olmeda y Baños, ofrecen unaexplicación acertada acerca de las peculiaridades de la gestión de ladefensa en América Latina6. Los autores demuestran que existe unacontradicción inherente a la tradición militar latinoamericana. La fuerzaarmada se preparaba para la guerra con los vecinos, pero tenían comoenemigos reales a los propios ciudadanos. Esto creó una divisiónprofunda entre la sociedad y la fuerza armada. Ese distanciamientodispersó también las posibilidades para que la defensa fuera consideradapor los ciudadanos como una política pública. La fuerza armada de laactualidad admite la democracia como mejor forma de gobierno, perono resigna la demanda por participar como actor legítimo en la toma dedecisión política. Esta legitimidad se asienta en una vieja tradiciónautoritaria hispánica. Loveman lo explica de la siguiente manera: «Másdel ochenta por ciento de las constituciones hispanoamericanas del sigloXIX le asignaban a la fuerza armada la misión de proteger la constitución,haciendo de ellas, en cierto sentido, un cuarto poder público»7.

Por estos antecedentes, la gestión democrática, que abarca tanto elejercicio de la conducción de la fuerza armada como la creación deinstancias formales de análisis de alternativas y la ampliación del debatesobre la defensa a otros actores de la sociedad8, continúa siendo unproblema de la agenda política argentina. En los seis gobiernosdemocráticos posteriores a 1983, las autoridades políticas noestablecieron canales de implementación de las políticas de defensa pormedio de un claro marco de poder y normas9.

6 Rafael Bañón y José Antonio Olmeda, (comps.), La Institución Militar en el Estadocontemporáneo. Madrid, Alianza, 1985, pp 23-42.7 Brian Loveman. «Protected Democracies’ and military Guardianship: Political transitionsin Latin America.1978-1993,» Journal of Interamerican Studies and World Affairs. Vol.36, N° 2. Summer 1994. p.131.8 Steve Smith, «Perspectives on the Foreign Policy System: Bureaucratic Politics Approach»,in Michael Clarke and Brian White, editors, Understanding Foreign Policy. The ForeignPolicy Systems Approach. London, Edward Elgar Publishing, 1989. pp. 118-122.9 Christopher Farrands, «The Context of Foreign Policy Systems: Enviroment andStructure,» in Michael Clarke and Brian White, editors, Understanding Foreign Policy.The Foreign Policy Systems Approach. London, Edward Elgar Publishing, 1989. p. 86.

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Los gobiernos democráticos de Argentina posteriores a 1983 desistieron decrear los mecanismos y recursos para diseñar una política de defensademocrática. Su consecuencia fue producir un espacio de conflicto que afectóel proceso de consolidación de la democracia. En cada uno de los gobiernos labúsqueda de un equilibrio entre las reformas necesarias para relanzar económicay políticamente al país, por una parte; y la necesidad de perdurar en el poder,para superar los ciclos de rupturas institucionales, descuidó intencionalmentela institucionalización de la toma de decisión política. El resultado es la ausenciade políticas de defensa, ligadas a su vez con dos cuestiones particulares deeste campo: Primero, el temor a actuar sobre la fuerza armada, quien esconsiderada como el único actor con capacidad de plantear una alternativapolítica al recambio democrático de gobiernos. Segundo, el temor a perder unaliado, resguardando la eventual utilización de la fuerza armada como soportepolítico ante una imprevista pérdida de dominio.

PPPPParticularidades del estudio de las políticas de defensaarticularidades del estudio de las políticas de defensaarticularidades del estudio de las políticas de defensaarticularidades del estudio de las políticas de defensaarticularidades del estudio de las políticas de defensa

La concepción del Estado moderno, iniciada con los autores contrac-tualistas y desarrollada con detalle por autores como Weber y Heller,identificó como parte de la naturaleza del Estado el monopolio del usode la fuerza. La concentración de los instrumentos de mando militar,burocráticos y económicos en una unidad de acción política fueron losrecursos esenciales para construir a los estados-nación desde fines delsiglo XVII. En el campo militar, como dice Herman Heller en su conocidaTeoría del Estado10, ese despliegue unitario de acción fue posible graciasa una organización racional y planificada que provenía de un centro demando, simbólicamente establecido en la figura del monarca o el jefe deEstado.

Tanto Heller como Weber sostienen que la propiedad pública es la basepara la organización de un Estado económica y militarmente emancipado.Heller explicaba que los desarrollos de armamentos y de ejércitos mássofisticados, en la Era Moderna, requieren de una organizacióncentralizada para la adquisición de los medios necesarios para la guerra.Ellos sólo pueden administrarse desde el Estado, organizando ejércitospermanentes y profesionales11.

10 Herman Heller, Teoría del Estado. México, Fondo de Cultura Económica, 1987.11 Herman Heller , Teoría del Estado. p.147.


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A mediados del siglo XX, Samuel Huntington desarrolla la teoría clásicade control civil de la fuerza armada, centrada en la subordinación militaral poder civil, condición necesaria para lograr la profesionalidad militar12.En palabras del autor: «El control civil objetivo alcanza su fin militarizandoa los militares, haciendo de ellos un instrumento del Estado»13.

Sin embargo, Huntington no pensó el tema del control civil en procesosde transición democrática. Los elementos que fundamentan su teoríano son útiles en los casos en los que la supremacía civil no forma partede la concepción que los militares tienen sobre su propia profesión, osea, cuando históricamente no estuvieron comprometidos con losvalores democráticos. En ese sentido, la teoría de Huntignton sólo sirvepara reforzar los valores democráticos en sociedades que mantienenuna tradición democrática y no es adecuada para explicar el proceso enestados en donde prima la autonomía militar.

En otro escrito, Samuel Huntington, pensando en el orden democrático,realiza un aporte para entender la particularidad de la defensa: «Enefecto, la política militar no sólo enfrenta dos direcciones, sino queexiste en dos mundos. Uno es la política internacional. El mundo delbalance de poder, guerras, alianzas, el sutil y brutal uso de la fuerza y dela diplomacia para influir la conducta de otros Estados.... El otro mundoes la política doméstica, el mundo de los grupos de interés, de lospartidos políticos, de las clases sociales, con sus intereses y finesconflictivos»14. Esta cualidad también fue indicada por otros autorescomo John Baylis, que expresó: «Además de las facetas políticas ymilitares, la defensa es un problema de fronteras en otro importanteaspecto, ya que existe en dos mundos, el doméstico y el internacional»15.Ese aspecto Jano hace de la defensa un área muy particular, en la que noentran los análisis tradicionales de política exterior o de teoríademocrática. La preocupación a la que Huntignton da respuesta es lacreciente autonomía y poder de la fuerza armada en los Estados Unidos.

12 Huntington, 1964, p.71.13 Huntington, 1964, p. 83.14 Samuel P. Huntington, The Common Defense. Strategic Programs in National Politics.New York, Columbia University Press, 1961, p.1.15 John Baylis, British Defence Policy in a Changing World. London, Croom Helm,1977, p. 15.

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El éxito militar norteamericano en la Segunda Guerra Mundial dejaba enevidencia que el poder político no tenía control sobre ella16. Por esarazón, se tomaron una serie de medidas tendientes a crear capacidadespresidenciales sobre la política de seguridad nacional. El objetivo erarevertir la coordinación militar de la investigación y desarrollo militar,centrándolos en el Departamento de Defensa y quitándoles el controlsobre la programación financiera y las doctrinas nucleares17. Sucesivasreformas fueron perfeccionando la eficacia de las agencias de gobiernoasí como el contrabalance de una comunidad académica y deinvestigación independiente. A Huntington lo acompañaron otra seriede autores que reflexionaron sobre el control civil de la fuerza armada,aunque el referente de los debates siguió siendo el profesor de Harvard.En América Latina hubo una amplia coincidencia acerca de que el enfoquede Huntignton no respondía a las peculiares formas de inserción de losmilitares en la política.

En los países latinoamericanos se mantienen diferentes grados deinfluencia, no sólo las relativas a la política militar y la guerra, si notambién en lo que se refiere a la política exterior, de defensa, económicay social18. Richard Kohn considera que un elemento central en el controlcivil es la existencia de poderes que compensen o contrarresten el military enumera dos: Otros cuerpos armados como la policía y la constataciónde que los actos ilegales recibirán una sanción legal.

Kohn agrega otros tres elementos necesarios para la existencia delcontrol civil. El primero es la existencia de una cadena de mandoclaramente definida, con el jefe del gobierno a la cabeza. El segundo esla garantía de que el principio y el fin de cualquier intervención bélica sehalle en manos civiles. El tercero es la existencia de una política militar,es decir, que el gobierno decida sobre el tamaño, la forma, laorganización, el armamento y los procedimientos operativos del aparato

16. S. Huntington (1964) p.486. También David. F. Trask: «Democracia y Defensa. Elcontrol civil de los militares en los Estados Unidos». Washington, D-C. Servicio Culturale Informativo de los EE.UU. 1993. pp. 33-36.17. D. Trask op. cit. pp. 35-36.18 Richard H. Kohn, «Out of Control. The Crisis in Civil-Military Relations». NationalInterest, Spring, 1994. pp.16. Richard H. Kohn, «How democracies control the military,»Journal of Democracy. Vol. 8, Nº 4, 1997. pp. 141 a 147.


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militar. Este proceso se logra cuando el control se organiza desde losministerios de defensa.

Estos análisis confirman que el modelo de Huntington, es adecuado parapensar las relaciones entre militares y poder político en sociedadesdemocráticas institucionalizadas. Sin embargo, la fórmula «mayorprofesionalización menor politicismo» no responde a la realidadlatinoamericana. Recién cuando comienza el proceso de integración de laEuropa Oriental a la Europa comunitaria se desarrolla un pensamiento sobrela cuestión militar integral, para sociedades con bajo desarrollo institucional.

En el ámbito de la Europa del Este hubo un doble juego para democratizara las sociedades autoritarias. Por una parte, en el ámbito de la práctica,la expectativa de ingresar en la Unión Europea jugó como uncondicionante positivo en la modificación de la conducción de la defensa.Mientras los países miembros de la UE buscaban medios para estabilizarel continente y asegurar la paz interna, los estados de la Europacomunista, tenían la meta de integrarse a la comunidad europea paraalcanzar un mejor nivel de desarrollo. Este incentivo, y la tradición yaejercitada de cooperación y transparencia en defensa, desarrollada en elmarco de la OTAN, dibujaron un camino claro en el tránsito hacia lademocracia. Por otra parte, este proceso se vio acompañado por lacreación de conocimiento para sustentar esos procesos. Así, en el ámbitodel Centro de Ginebra (DCAF), se elaboró una doctrina que superaba losconceptos huntingtonianos de control civil de la fuerza armada por elnuevo de control civil democrático. Estas ideas recogían, además, unatradición de pensamiento que cuestionaba la perspectiva tradicional dela academia realista norteamericana.

Pero la cuestión de la defensa no se agota en el tema del control de lafuerza armada. Los estudios sobre la defensa como política pública estánen un desarrollo embrionario. La noción de seguridad nacional ha sidouna antigua preocupación de las élites políticas, en torno a la cual sefijaron los criterios de amenaza, la determinación de los bienes a protegery el tipo de instrumento militar requerido19. Primeramente, surgieron

19. Felipe Quero Rodiles. Introducción a la Teoría de la Seguridad Nacional. Madrid.Servicio de Publicaciones del EME. Colección Ediciones Ejército, 1989. pp.283.

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las ideas de estrategia, cuando se pensaba más en guerra que en defensa.Ese concepto es el que sostenía, por ejemplo, un estratega tradicionalcomo Liddell Hart: «La gran estrategia debe calcular y desarrollar losrecursos económicos y los recursos humanos de las naciones con el finde sostener la capacidad de guerrerar ... La gran estrategia, asimismo,debe regular la distribución del poder entre diversos servicios y entrelos servicios y la industria»20.

Posteriormente, se amplió el campo hacia la seguridad, ya no sólo comoestrategia, sino relacionado a las vulnerabilidades del Estado21. La miradade la seguridad incluye las múltiples y conflictivas agendas que existenen un mismo Estado. La seguridad examina las cuestiones militares yal mismo tiempo responde a los intereses y percepciones de diversosactores nacionales e internacionales. En el caso de los estadoslatinoamericanos, además introduce la necesidad de resolver las causasde la ingobernabilidad que son las mismas causas de la violencia22.

Recientemente, se desarrolló un pensamiento conocido como SecuritySector Reform (Reforma del Sector Seguridad). La perspectiva SSR incluyea las instituciones de seguridad y defensa, conjuntamente con la acción ysupervisión legislativa, judicial, social. SSR propone también una inversiónestatal, nacional o internacional, para desarrollar programas decapacitación de los nuevos agentes civiles de la seguridad. Para establecerun medio seguro y permanente, se requiere contar con personalcompetente, operando en un marco institucional eficaz y legalmentedefinido, como garantía al resguardo de los ciudadanos y del Estado23.

20 Basis Henry Liddell Hart. Strategy. New York, 1974. p. 322.21 Lawrence Freedman, «The Professional and Political Context of Security Studies,» inArms Control, Vol. 14, No 2, London, August 1993. pp. 201. Ver también MichaelClarke, Michael Clarke, «Defence and security in Britain’s external relations,» enLawrence Freedman y Michael Clarke, Britain in the World. Cambridge, CambridgeUniversity Press, 1991. p. 78.22 Edward Kolodziej, «Security Studies for the Next Millennium: Quo Vadis?» en, StuartCroft and Terry Terriff, editors, Critical Reflections on Security and Change. London,Frank Cass, 2000. pp. 22 and 28.23 See Malcolm Chalmers, «Security sector reform in developing countries: an EUperspective,» Saferworld Conflict Prevention Research Report. London, January 2000and Janet Chanaa, «Security Sector Reform: Issues, Challenges and Prospects,»Adelphi Paper 344, Oxford: Oxford University Press, 2002. Chris Donnelly, «DefenseTransformation in the new democracies: a framework for tackling the problem,»NATO Review, January 1997. p. 17.


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La reforma del sector seguridad se adecua a los problemas de AméricaLatina, porque coordina acciones gubernamentales y no gubernamentalestendientes a reducir las tensiones, prevenir los conflictos24, y promoverel progreso y la estabilidad. Se centra en los principios de buen gobiernoy de democracia, el respeto por los derechos humanos, el combate a lacultura de la impunidad. SSR propicia la seguridad colectiva como formade establecer un medio seguro en el nivel regional25. En resumen, ofrecemás herramientas para resolver la deudas en el control civil de losmilitares y en el desarrollo de políticas de defensa democráticas, porquereúne en una propuesta de reforma a todos los agentes directos eindirectos que intervienen en la seguridad estatal y atiendeespecíficamente a transformar la debilidad institucional, fuente deinseguridad de esta región.

Si bien el enfoque SSR permite analizar con más detalle las falencias enla gestión de la defensa, ampliando el campo de estudio a las reformaspoliciales, legislativas, migratorias, judiciales, etc., la política de defensatiene cierta especificidad que debe tomarse en cuenta. En primer lugar,hay una diferenciación respecto a la constituency, (público electoral oclientelar). La constituency de las políticas de defensa es primariamentela fuerza armada y no la ciudadanía, como sucede con otras políticaspúblicas. Por otra parte, es una constituency muy especial ya que tieneun alto grado de cohesión y también tiene el poder de la fuerza.

Esto no significa que la sociedad no pueda generar demandas acerca dela defensa, pero la conducción de la fuerza armada no tiene un efectodirecto en la vida cotidiana de los ciudadanos, como sucede con laspolíticas de salud o de educación.

24 Coincidentemente, Naciones Unidas señala: «la prevención de conflictos es unacuestión intersectorial que no puede abordarse sin tener en cuenta las políticasadoptadas en los sectores del desarrollo, la seguridad, la política, los derechoshumanos y el medio ambiente.» Naciones Unidas. Guía general para la aplicación dela Declaración del Milenio, A/56/326.25 En estos principios coincide con los objetivos de las Naciones Unidas. Ver: UnitedNations. General Assembly Security Council. General Assembly, Fifty-fifth session.Agenda item 10. Report of the Secretary-General: Prevention of Armed Conflict. 7June 2001.

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En segundo lugar, la política exterior recibe solamente influenciasindirectas del sector económico. Por más que los diplomáticos debanpromover los negocios de productos nacionales en el exterior y que los«lobbys» empresariales en ocasiones tercien en las decisiones políticas,no existe una relación lineal entre la producción de políticas exterioresy los intereses económicos. En el caso de la defensa, por el contrario,los complejos militar-industrial y las iniciativas de investigación ydesarrollo, constituyen un sector poderoso que negocia las políticas dedefensa en un pie de igualdad con los funcionarios del ministerio y sueletener un acceso privilegiado al Congreso.

En tercer lugar, aunque la defensa es una acción externa, la cuestiónmilitar siempre permanece como un problema interno, una preocupaciónque depende del orden político nacional y en menor medida, de laseguridad regional o global26. Esto ya lo había señalado al referirme a lacualidad Jano27, reflejada también en la idea de proteger la vida de losciudadanos y los intereses del Estado. Así lo formulaba John Baylis: «Lapolítica de defensa es más que sólo las capacidades operacionalesmilitares del Estado. Incluye la dirección política de los recursos de ladefensa nacional como un todo, con una perspectiva que cerciore laseguridad nacional, protegiendo los intereses vitales y promoviendolos objetivos internacionales del Estado»28. La idea de Baylis de que ladefensa es problema de fronteras, refiere también a que es una cuestiónque limita con los campos sociológicos, económicos y culturales.

El estudio de la defensa, por lo tanto, es una indagación sobre la política,las relaciones de poder y la estructura del Estado. Ello justifica que merefiera a la noción de defensa no como el antiguo concepto de estrategia

26 Michael Clarke, 1991, p. 81, and Martin Edmonds, «Planning Britain’s Defence,1945-85: Capability, credibility and the problem of time,» en Martin Edmonds, editor,The Defence Equation. London-Oxford, Brassey’s Defence Publishers, 1986. p. 6.27 Cuando Saturno fue expulsado del Olimpo por su hijo Júpiter, fue a refugiarse enlos dominios de Jano, quien lo acogió y lo asoció a su reinado. En agradecimiento, eldios olímpico le dotó de una curiosa facultad: La de ver con toda claridad y al mismotiempo, el pasado y el porvenir para regirse con sabiduría en las circunstancias delmomento. Jano es el arquetipo de la actitud reflexiva y profunda, de representaciónbifronte, teniendo al fondo el horizonte, donde se sobresale el sol y sobre éste laluna en cuarto creciente. Nota de la autora.28 John Baylis, British Defence Policy in a Changing World. London, Croom Helm,1977. pp. 13-14.


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relacionado con medios militares para alcanzar objetivos políticos, sinoa la concepción que la vincula a las políticas de Estado29.

Los temas de la defensaLos temas de la defensaLos temas de la defensaLos temas de la defensaLos temas de la defensa

Entender los problemas de la defensa en Argentina, nos lleva al pasadopara entender las causas del reiterado militarismo de la vida pública.Los intentos por establecer una democracia fuerte se centraron desdeinicios y hasta mediados del siglo XX en la incorporación de unaciudadanía étnicamente muy heterogénea. Después de la experienciaperonista y hasta los años ochenta, la pugna política estuvo orientada aestablecer un régimen democrático que superara el legado político delpartido del Presidente Juan Perón. La democracia restringida era fuentede inestabilidad y ella se solucionaba con la intervención de los militares,único grupo hegemónico que conformaba un partido militar.

Si bien la democracia actual superó los límites anteriores y no se esperanretornos autoritarios, la gestión moderna y democrática de la defensa esun capítulo inconcluso. Hay una serie de temas pendientes, cuya ausenciadeja una grieta en la consolidación democrática. Sin que podamos agotarexhaustivamente el listado de temas pendientes, plantearé diez postuladospara establecer una política de defensa democrática que asegure laestabilidad interna y la paz regional. Ellas son:

1 .1 .1 .1 .1 . Profesionalizar el Ministerio de DefensaProfesionalizar el Ministerio de DefensaProfesionalizar el Ministerio de DefensaProfesionalizar el Ministerio de DefensaProfesionalizar el Ministerio de Defensa. Dotarlo decapacidad de planeamiento, de dirección, de elaboración depolíticas y de control presupuestario. Al frente del Departamentode Defensa debe haber un ministro civil, expresando que es elgobierno civil el que decide y dirige la política de defensa, guiadopor las directivas presidenciales.

2 .2 .2 .2 .2 . Profesionalizar a la fuerza armadaProfesionalizar a la fuerza armadaProfesionalizar a la fuerza armadaProfesionalizar a la fuerza armadaProfesionalizar a la fuerza armada. Explicitar sus misiones ysus restricciones. Ello disminuye el descontento militar,transparenta las obligaciones del sistema de defensa y obligan alprofesional militar a desarrollar su capacidad técnica. Asimismo,promueve la importancia de la especialización funcional y aumentala valoración social de la estructura militar para la sociedad.

29 John Baylis, op.cit., p. 14.

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3 .3 .3 .3 .3 . Creación de una comunidad de seguridadCreación de una comunidad de seguridadCreación de una comunidad de seguridadCreación de una comunidad de seguridadCreación de una comunidad de seguridad. Por este conceptoentendemos que las sociedades democráticas mantienenintercambios sobre la base de reglas de juego estipuladas y unaabundante información compartida30. Ello se logra con laintervención de diferentes actores en el diseño, debate yseguimiento de las políticas de seguridad, condición esencial parael diseño de una política democrática de defensa.

4 .4 .4 .4 .4 . Los enfoques doctrinarios y las categorías de análisisLos enfoques doctrinarios y las categorías de análisisLos enfoques doctrinarios y las categorías de análisisLos enfoques doctrinarios y las categorías de análisisLos enfoques doctrinarios y las categorías de análisis. Laformulación de una política de seguridad debe contar conincentivos claros hacia las nociones de integración regional ytransparencia en defensa. Ello revierte la tradición militar demantener espacios de poder y autonomía. Para lograrlo es necesariouna inversión estatal, desarrollando internamente agentes queencaren la reforma del sector.

5 .5 .5 .5 .5 . Cultura de los funcionarios civiles del Ministerio deCultura de los funcionarios civiles del Ministerio deCultura de los funcionarios civiles del Ministerio deCultura de los funcionarios civiles del Ministerio deCultura de los funcionarios civiles del Ministerio deDefensaDefensaDefensaDefensaDefensa. Hace falta crear una nueva burocracia sobre la base decriterios objetivos para el reclutamiento, la retención y lapromoción de los funcionarios. Esto estimula la racionalidad delas políticas públicas. Asimismo, refuerza los conceptos derendición de cuentas, de servicio público y de igualdad deoportunidades.

6 .6 .6 .6 .6 . La publicidad de la acción ministerialLa publicidad de la acción ministerialLa publicidad de la acción ministerialLa publicidad de la acción ministerialLa publicidad de la acción ministerial. Este principio esfundamental en democracia, pues evita el uso político del secretoy genera prudencia en temas sensitivos como la compra de armaso los procesos de calificación interna y promociones de oficiales.

7 .7 .7 .7 .7 . Revalorizar el papel de la sociedad civilRevalorizar el papel de la sociedad civilRevalorizar el papel de la sociedad civilRevalorizar el papel de la sociedad civilRevalorizar el papel de la sociedad civil. En una democracia,la sociedad civil lucha por la apertura de las instituciones, sucontrol y el acotamiento de sus funciones y misiones. Esta es unaverdadera lucha política y en parte el nivel de profundidad de lademocracia se mide por el nivel de control civil sobre estasinstituciones. Por lo cual, los déficit en la administración de la

30 Emnuel Adler y Michael Barnett, Security Communities. Cambridge, CambridgeUniversity Press, 2000. p. 30.


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defensa y el control efectivo de la fuerza armada depende en granmedida de la fortaleza y participación de la sociedad civil.

8 .8 .8 .8 .8 . Medidas vinculadas a modificar los gastos en defensaMedidas vinculadas a modificar los gastos en defensaMedidas vinculadas a modificar los gastos en defensaMedidas vinculadas a modificar los gastos en defensaMedidas vinculadas a modificar los gastos en defensa. Ladefinición sobre la asignación de recursos es un medio para ejercerel control sobre la fuerza armada y una necesidad para laestabilidad de la democracia. Una planificación ordenada enrelación con las misiones militares ayudan a sostener una políticapública de defensa democrática.

9 .9 .9 .9 .9 . PPPPPapel del Papel del Papel del Papel del Papel del Parlamento en democraciaarlamento en democraciaarlamento en democraciaarlamento en democraciaarlamento en democracia. En este ítem no sólointeresan las reglamentaciones existentes, sino también un análisismás detallado de la relación de las autoridades de cada comisiónde diputados y senadores con los partidos políticos a los quepertenecen, con las jerarquías ministeriales y con la fuerza armada.Es reconocido que la preponderancia de los Congresos en AméricaLatina para la controlar al Poder Ejecutivo es limitada. Incluso, enmuchos países de la región no ejercen el poder básico parla-mentario de fijar decisiones por medio de la asignación de recursos.Avanzar en este proceso es fundamental para la consolidación dela democracia.

10.10.10.10.10. Revisar continuamente las políticas de defensaRevisar continuamente las políticas de defensaRevisar continuamente las políticas de defensaRevisar continuamente las políticas de defensaRevisar continuamente las políticas de defensa. La defensadebe actualizarse continuamente, en función de las nuevasdemandas del sistema internacional, así como de los cambios enla evolución de las relaciones civiles-militares, de la profesiónmilitar y de los instrumentos tecnológicos. Debe ser entendidocomo un proceso, en el que sectores con intereses divergentes,luchan permanentemente por conquistar mayores espacios depoder.

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AVANCES Y RETROCESOS EN LA CONDUCCIÓN DEMOCRÁTICA DE LA DEFENSA EN EL PERÚ


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AVAVAVAVAVANCES Y RETROCESOS EN LA CONDUCCIÓNANCES Y RETROCESOS EN LA CONDUCCIÓNANCES Y RETROCESOS EN LA CONDUCCIÓNANCES Y RETROCESOS EN LA CONDUCCIÓNANCES Y RETROCESOS EN LA CONDUCCIÓNDEMOCRÁTICA DE LA DEFENSA EN EL PERÚDEMOCRÁTICA DE LA DEFENSA EN EL PERÚDEMOCRÁTICA DE LA DEFENSA EN EL PERÚDEMOCRÁTICA DE LA DEFENSA EN EL PERÚDEMOCRÁTICA DE LA DEFENSA EN EL PERÚ

Ana María TAna María TAna María TAna María TAna María Tamayo Floresamayo Floresamayo Floresamayo Floresamayo FloresInstituto de Defensa Legal

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IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción

El presente documento tiene por objeto presentar una lectura delproceso de conducción de la fuerza armada por el Poder Ejecutivo en elperiodo comprendido entre julio del 2001 y diciembre del 2004, y queintentó hasta diciembre del 2003 sentar las bases de una línea deconducción civil democrática en el sector defensa.

La entrada planteada para examinar dicho proceso toma como eje elanálisis de la toma de decisiones del Poder Ejecutivo y la supervisión desu ejecución en áreas que consideramos claves para impulsar el procesode reforma militar.

En una primera etapa del periodo en análisis, del 2001 al 2003, laautoridad civil hizo esfuerzos por sentar un principio de autoridad en elSector Defensa con la gestión de Aurelio Loret de Mola, al mismo tiempo,se tuvo que hacer frente a dilemas que presenta la conducción de unproceso de esta naturaleza en una sociedad que emergía de una situaciónde conflicto armado interno. En la segunda etapa bajo análisis, que seinicia con el nombramiento en la cartera de Defensa de quien sedesempeñó como comandante general del Ejército en el 2003, el poderpolítico cerró la ventana de oportunidad que abrió la transición, paraencauzar las bases de una línea de conducción civil de la fuerza armadapor primera vez en la historia de nuestro país.

Como saldo favorable del proceso en cuestión contamos con algunaslecciones aprendidas fruto de este intento fallido en el presente gobierno,a la espera de retomar más adelante, en una coyuntura más favorable,este proceso pendiente.

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La recreación del modelo de conducción del Sector DefensaLa recreación del modelo de conducción del Sector DefensaLa recreación del modelo de conducción del Sector DefensaLa recreación del modelo de conducción del Sector DefensaLa recreación del modelo de conducción del Sector Defensa

La principal decisión política con orientación democrática del SectorDefensa en el periodo comprendido entre julio del 2001 y diciembre del2004 fue diseñar e impulsar la aprobación de una nueva ley orgánica delMinisterio de Defensa, en el marco de la recomendación central delinforme de alto nivel para la reestructuración de la fuerza armada1.

Atendiendo a dicho objetivo estratégico, en el año 2002 bajo laconducción ministerial de Aurelio Loret de Mola se constituyó unacomisión encargada de desarrollar un anteproyecto de ley orgánica quefuera remitido a la presidencia del Consejo de Ministros a mediados dejulio del 2002 para su consulta. Ya en el Congreso, el proyecto delEjecutivo sufrió algunas modificaciones que disminuyeron la coherenciadel modelo presentado en la propuesta original. Aprobado el proyectomodificado por unanimidad en la Comisión de Defensa pasó al plenodonde fuera aprobado, para posteriormente ser promulgado por el PoderEjecutivo el 12 de noviembre del 2002 mediante la Ley Nº 27860, LeyOrgánica del Ministerio de Defensa.

Hoy en día consideramos que la Ley Nº 27860, con sus más y sus menos,constituye el capital normativo con el que cuenta el Estado Peruanopara retomar, en un contexto más oportuno, un proceso serio de reformamilitar. La ley en cuestión contiene un principio fundamental: Ladefinición, ejecución y supervisión del Sector Defensa y por ende, de los

1 El Informe final de la Comisión para la Reestructuración Integral de la Fuerza Armada,en su capítulo VII titulado Ministerio de Defensa señala: «En el proceso dereestructuración de la fuerza armada el acto inicial determinante debe ser la creaciónde un nuevo Ministerio de Defensa. El Ministerio será equivalente a los que existenen las democracias maduras. En consecuencia, funcionará como órgano de diseño,ejecución y supervisión de la política de defensa, siendo instrumento básico delcontrol civil de la fuerza armada. Hoy existe un ministro civil de Defensa, que nocuenta con una organización que le permita definir la política de defensa y dirigir ysupervisar la aplicación de la misma por la fuerza armada. …El Ministerio de Defensadebe cumplir con dos roles fundamentales: Constituir un instrumento de controldemocrático de la fuerza armada y, a la vez, garantizar su apropiado funcionamientocomo fuerza militar. Igualmente le corresponde dirigir el proceso de reestructuraciónde las mismas. Informe publicado el 20 de abril de 2002 en el diario oficial ElPeruano.


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institutos armados es atribución y responsabilidad de la autoridadpolítica del Sector. Esto significa que el ministro de Defensa se coloca ala cabeza en la cadena de mando. Como sostiene Narcís Serra: «endemocracia la cadena de mando empieza con el Presidente de la República,sigue con el ministro de Defensa y continúa con el Jefe del ComandoConjunto. No puede haber otra línea, las responsabilidades deben serunipersonales en las cadenas de mando. La decisión debe ser una, o latoma el presidente o el gobierno en pleno o el ministro de Defensa, perono organismos colectivos que sólo deben ser consultivos y deasesoramiento»2.

De esta manera es el ministro a través de sus viceministerios quientiene nuevas y complejas tareas a su cargo: Organizar, administrar, serresponsable por las adquisiciones, promociones, programa educativo,sistema de evaluación del personal3.

Desde una perspectiva similar, Ciro Alegría Varona sostiene: «en la etapainicial de la transición militar en el Perú, el objetivo estratégico esdesarrollar las capacidades del Ministerio de Defensa como agentecentral de la implementación progresiva de un modelo democrático derelaciones civiles-militares4.

Bajo el nuevo modelo, la principal tarea en el Sector Defensa fue, y siguesiendo, desarrollar los roles y funciones asignados a los órganos de laalta dirección del Ministerio bajo una concepción de gestión democrática,

2 El Poder Ejecutivo peruano se nutrió de las experiencias de reforma militar enEspaña y Argentina para examinar de qué manera el fortalecimiento del Ministeriode Defensa como eje central del proceso de reconducción de la fuerza armada fue laclave de dichos procesos. El aporte intelectual de Narcís Serra fue fundamental en laorientación estratégica del Informe Final de la Comisión para la ReestructuraciónIntegral de la Fuerza Armada antes aludido.3 El reglamento de organización y funciones del Ministerio de Defensa aprobado porel Decreto Supremo N° 004-DE/SG publicado con fecha 20 de febrero del 2004 señalaen su artículo 7° relativo a las atribuciones del ministro de Defensa, inciso i: «Establecerlos objetivos y política institucional de la fuerza armada, cuyos principios de gestiónestán regidos por el profesionalismo, la eficiencia, transparencia y accionar conjunto».4 Alegría, Ciro. «Bases para un modelo de relaciones entre el poder político y elmando militar desde una perspectiva democrática» en Bases para un control civildemocrático de la Fuerza Armada en el Perú. Serie Democracia y Fuerza Armada. IDL,diciembre del 2003, p. 31.

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lo cual requiere la conformación de un cuerpo de funcionarios civilesque sirva de soporte fundamental al despacho ministerial en el esfuerzode sentar las bases del nuevo modelo democrático de gestión ministerial.

La demora en la conformación del equipo de profesionales en la altadirección que acompañaron la gestión ministerial de Aurelio Loret deMola fue un vaticinio de la oposición interna que sobrevendría a lo largode su gestión. No en vano desde que se creó el Ministerio de Defensa en1987, nunca se contó con funcionarios civiles con poder de decisión enlos órganos de la alta dirección del Sector Defensa5.

La designación oficial de los viceministros de asuntos administrativos yeconómicos y de logística y personal, la secretaria general y el director dela Dirección General de Política y Estrategia, demandó un periodo de seislargos meses, e ilustra la complejidad del proceso de cambios que se veíavenir en el Sector6 ¿Podríamos preguntar en qué otro sector del Estado alministro en funciones le toma seis meses nombrar a su personal deconfianza? Finalmente, esos nombramientos se oficializaron el 16 de mayodel 2003 y las nuevas autoridades pudieron ser presentadas a los altosmandos, funcionarios del Sector Defensa, así como a la opinión pública.

En el nuevo modelo de gestión plasmado en la Ley 27860 y sureglamento, los nuevos viceministerios operan como canales de gestiónde la política del sector en ámbitos nucleares del mismo: La direcciónde la política de economía y administración y la dirección de la políticade logística y de personal7. De este modo, esos campos de acción seconvertían en ámbitos de decisión a conquistar por la nueva autoridadpolítica y sus funcionarios, frente a los detentores tradicionales de estasmaterias: La frondosa burocracia de los altos mandos de los institutosarmados.

5 Para ilustrar la rigidización de esta situación resulta ilustrativo examinar el DecretoLegislativo N° 434 Ley del Ministerio de Defensa, en cuyo artículo 14° se establecíaque la secretaría general del Ministerio se encontraba a cargo de un general dedivisión, vicealmirante o teniente general, a su vez, el artículo 13° establecía que laoficina de asesoría jurídica estaba integrada por miembros del cuerpo jurídico militarde los tres institutos armados y que ejercía la jefatura el oficial más antiguo.6 Reglamento de organización y funciones del Ministerio de Defensa, aprobado porDecreto Supremo N° 004-DE/SG publicado con fecha 20 de febrero del 2002.7 Reglamento de la Ley del Ministerio de Defensa, artículos 11º y 27° del mismo.


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El primer equipo nombrado en mayo del 2003 duró en funciones hastajunio del 2004, fecha a partir de la cual fue parcialmente reemplazadopor el ministro Roberto Chiabra León. En nuestra opinión los términospoco armoniosos de la salida del viceministro de asuntos administrativosy económicos y del director de la dirección de política y estrategiatuvieron una repercusión negativa en el objetivo de forjar un equipo deprofesionales civiles y militares compenetrado con una clara orientaciónde reforma democrática en el Sector.

Hasta fines del 2004, a partir de una revisión al organigrama delMinisterio de Defensa, se observa que subsiste una red de funcionariosmilitares en posiciones que a la fecha deberían estar ocupadas porpersonal civil de carrera y no por personal uniformado. Se ha avanzadomuy poco al respecto. La labor pendiente para un próximo gobiernointeresado en priorizar la conformación de una burocracia civilespecializada en la Defensa, tendría que partir por promover conincentivos muy claros una línea de carrera civil en el Ministerio deDefensa, lo cual es un claro déficit existente.

El Ministerio de Defensa a dos años de la vigencia de la LeyEl Ministerio de Defensa a dos años de la vigencia de la LeyEl Ministerio de Defensa a dos años de la vigencia de la LeyEl Ministerio de Defensa a dos años de la vigencia de la LeyEl Ministerio de Defensa a dos años de la vigencia de la Ley

A más de dos años de la promulgación de la Ley del Ministerio de Defensa¿Es posible constatar indicios consistentes de capacidad de direccióndel despacho ministerial sobre la jefatura del comando conjunto y sobrelos institutos armados?¿En qué medida el Ministerio ha venidointegrando a los institutos armados en las políticas del Sector, o cadainstituto armado sigue actuando con su propia lógica?

Para contestar estas interrogantes es necesario desagregar el nivel deanálisis a partir del examen de la capacidad real en la toma de decisionesde los nuevos viceministerios creados, que en el nuevo modelo plasmadoen la Ley Nº 27860 son concebidos como los canales operativos de lapolítica ministerial. Salvo la actuación inicial de quien se desempeñaracomo primer viceministro de asuntos administrativos y económicosdurante la gestión de Aurelio Loret de Mola, lo que ha caracterizado lagestión de los funcionarios responsables de los nuevos viceministeriosen el periodo bajo análisis, en nuestra opinión va en desmedro de lanecesidad que el Sector Defensa tienda puentes hacia la ciudadanía.

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Sin duda alguna la labor de conducción del Sector Defensa bajo el nuevomodelo es muy exigente y requirió desde un primer momento la inversiónen recursos humanos y financieros apropiados –lo cual no se hizo–, conel objeto de preparar los cuadros de funcionarios civiles necesarios.Atendiendo a ello, ¿En qué medida se le dio contenido real a los nuevoscargos, roles y funciones creados para los Viceministerios de AsuntosAdministrativos y Económicos y de Logística y Personal, así como a laDirección General de Estrategia y Política en los últimos tres años?

La timidez de la gestión de Loret de Mola para armar desde el inicio desu gestión un despacho ministerial con los profesionales requeridos,que luego asumirían funciones en los nuevos órganos de la alta dirección,fue un error estratégico. La conducción civil del Sector Defensa exigepresencia civil, ello no puede ser reemplazado. La rigidez del marconormativo que prohíbe la contratación de personal profesional en laactividad pública puede ayudar a entender ciertas dificultades que lagestión de Loret de Mola tuvo que afrontar, sin embargo en nuestraopinión, se desaprovechó la coyuntura inicial para armar un equipo consignificativa envergadura que apoyara la gigantesca labor pendiente enel Sector, y que ayudara a neutralizar la oposición interna que con elcorrer de la gestión se incrementaría.

Lineas centrales de conducción del SectorLineas centrales de conducción del SectorLineas centrales de conducción del SectorLineas centrales de conducción del SectorLineas centrales de conducción del Sector

Con el objeto de analizar la toma de decisiones de la autoridad ministerialy sus dependencias en el periodo bajo análisis, se presenta a continuaciónla revisión de algunas líneas de conducción. En algunos casos se apreciala pertinencia de algunos lineamientos de conducción en una perspectivade conducción civil; en otros se aprecia la inconveniencia, cuando no, elerror estratégico de ciertas discordantes medidas adoptadas con elobjetivo de control democrático del Sector.

Política de personalPolítica de personalPolítica de personalPolítica de personalPolítica de personal

La primera recomendación al Ministerio de Defensa contenida en elinforme de la Comisión para la Reestructuración de la Fuerza Armadaseñala que el Ministerio adecue el tamaño de los tres institutos a lasnecesidades de defensa del país y también a la situación económica y lasposibilidades fiscales. Con tal fin, el Ministerio tenía que promover la


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adecuación del número de efectivos a una estructura piramidal quetuviera como punto de partida la determinación de los requerimientosde defensa del país, tomando en consideración los recursos fiscalesexistentes. La secuencia de dicho proceso no se llevó a cabo de acuerdoa estas consideraciones estratégicas desde una perspectiva de definiciónde la autoridad civil.

La actuación del Ministerio de Defensa en esta recomendación centralse limitó a la aprobación de los planes estratégicos institucionaleselaborados y presentados por las áreas de personal del Ejército, Marinade Guerra y Fuerza Aérea del Perú8.

Según el tenor de dicha resolución, se estableció que «el objetivo de laejecución del plan estratégico institucional en el área de personal esestablecer una estructura de personal óptima que brinde al personal delas instituciones armadas, una línea de carrera profesional coherente yatractiva, que se enmarca en los objetivos establecidos por el supremogobierno y el Ministerio de Defensa, para el proceso de desarrolloinstitucional de la fuerza armada»9.

Claramente se aprecia cómo desde un primer momento la elaboraciónde la estructura piramidal del personal militar se supeditó –tal como loseñala la misma resolución en cuestión– a los intereses de desarrolloinstitucional de los institutos armados, a falta del establecimiento decriterios claros desde la nueva autoridad política. La misma resoluciónantes mencionada en su artículo 3° encargó a los comandantes generalesde las instituciones armadas la ejecución de los planes estratégicosinstitucionales, sin mencionar en forma alguna el papel del Ministeriode Defensa en dicho proceso, lo que hubiera significado una señal política

8 Por resolución ministerial N° 1318-DE/SG publicada en el diario oficial El Peruano confecha 29 de agosto de 2003, se aprobaron los planes estratégicos institucionales en elárea de personal del Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea del Perú 2002-2010.9 Llama la atención la formulación de la política en relación a «los objetivos establecidospor el supremo gobierno y el ministerio de defensa para el proceso de desarrolloinstitucional de la fuerza armada». Esta doble línea de relación que se enfatizademuestra la forma en que siguen coexistiendo dos modelos de relación, el clásico,articulado entre el Jefe Supremo de la Fuerza Armada y los altos mandos militares,y la segunda entre la autoridad política, encarnada formalmente en el Ministerio deDefensa y los altos mandos.

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clave para dar seguimiento a un aspecto neurálgico en la política dereconducción del Sector Defensa.

Posteriormente a dicha convalidación ¿Cuál ha sido el papel delMinisterio a través del Viceministerio de Logística y Personal en la tareade supervisión del proceso de reducción de personal? No existe evidenciaque demuestre que dicho Viceministerio ha marcado una línea deconducción de una política de personal de carácter integral para lostres institutos armados, por el contrario, más bien cada instituto armadoha ido perfilando su propia política de personal en base a lineamientosmuy gruesos dictados por la autoridad política del Sector. Ello se explicaen parte por la debilidad institucional del Ministerio de Defensa, quetiene el reto de ir fortaleciéndose con los recursos humanos y financierosacordes, para encarar una labor especialmente delicada, como es abordaruna política de reestructuración del tamaño de la fuerza, que podríaconsiderar la reducción de la misma. Esta tendencia se acentuó en elaño 2004, a partir de las declaraciones públicas del ministro del Sector,que se declaró enemigo público número uno de las medidas de reducciónde personal por causal de renovación.

Procesos de calificación del personalProcesos de calificación del personalProcesos de calificación del personalProcesos de calificación del personalProcesos de calificación del personal

Un aspecto central de la política de personal del Sector Defensa tieneque ver con los procesos de calificación del personal militar.

La publicación de la lista de oficiales invitados al retiro por renovaciónde cuadros en diciembre del 2002 reveló tensiones entre la autoridadpolítica del Sector en ese entonces y quien se desempeñaba comocomandante general del Ejército, respecto a la autoría de cambiosrealizados a la lista remitida por la Comandancia General del Ejército.En dicha ocasión se puso en cuestión la discrecionalidad política delministro para pasar al retiro a altos oficiales, quienes en diferentesespacios públicos argumentaron tener derecho a continuar en línea decarrera. Sin embargo, los cuestionamientos realizados no cobraronmayor notoriedad pública.

A raíz de las características de dicho proceso, la Comisión de Defensaen funciones cuestionó en varios casos la discrecionalidad ministerialrespecto de las invitaciones a retiro por renovación en varios casos.


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Para ello citó al ministro entonces en funciones en repetidas ocasionesa sesiones ante el pleno de la Comisión10.

En previsión a los cuestionamientos acontecidos a raíz del proceso depases a retiro por renovación a fines del 2002, el Ministerio elaboró unproyecto de ley de situación militar en el transcurso del 2003, con elobjeto de normar el conjunto de derechos y obligaciones del personalmilitar de oficiales de los tres institutos y establecer lineamientos yreglas claras en cuanto a las obligaciones y consiguientes derechos quecomporta el ejercicio de la profesión militar y dentro de este proyectose detalló en forma minuciosa las causales del pase a retiro porrenovación11.

Este proyecto fue aprobado en el Congreso el 17 de junio del 2003. Laautógrafa de la ley fue observada un año después, el 12 de julio del2004. Posteriormente, el 13 de octubre del 2004 se publicó la normaNº 28359 Ley de Situación Militar de los Oficiales de la Fuerza Armada,que a nuestro entender es una norma fundamental para establecer reglasde juego claras respecto a dicho tema.

Es en estas circunstancias, que el proceso de ascensos del 2004 alcanzóribetes impensados con el pase a retiro de los comandantes generalesdel Ejército y Fuerza Aérea y la designación de sus correspondientesreemplazos, a raíz de los cuestionamientos que formularon respecto dela atribución presidencial para tomar decisiones sobre los ascensos dealtos oficiales en los respectivos institutos.

A más de tres años y medio de iniciado un intento de reforma militartendría que haber quedado claro para los altos mandos militares, que sibien corresponde a los institutos armados formular las propuestas paralos ascensos a través de las respectivas juntas calificadoras, el jefe de

10 En dichas circunstancias el congresista González Posada presentó un proyecto deley para regular el artículo 58° de la ley de situación militar y limitar las causales depase a retiro por renovación, causal utilizada en forma arbitraria durante el gobiernode Alberto Fujimori11 En atención a ello el Ministerio de Defensa a través de una comisión creada porresolución ministerial Nº 918-DE/SG con fecha 9 junio del 2003,,,,, elaboró y plasmó laelaboración de dichos criterios en la Ley de Situación Militar de los oficiales de lafuerza armada, aprobado en sesión de la Comisión de Defensa en junio del 2003.

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Estado, asesorado por el Ministro de Defensa tiene la atribución finalpara tomar las decisiones en última instancia. Ello no fue así. Sinembargo, haciendo un análisis de la actuación del Ejecutivo, resultaclaro que la atribución de la autoridad política no es gratuita, debeejercerse con responsabilidad y transparencia, y en el caso en cuestión,esta atribución no se realizó con dichos criterios. De esta manera, loavanzado con dificultad en un intento de restablecer criterios depromoción para el personal militar basados en la eficiencia y laprofesionalidad, no se ha respetado de forma escrupulosa.

Lo que queda en adelante es examinar la perspectiva de reconstrucciónde mandos militares profesionales probos en atención a criteriosmeritocráticos de naturaleza común. Para ello se hace indispensablecontar con una Ley de Ascensos común a los tres institutos armados¿Para qué contar con una nueva Ley de Situación Militar si no vienecomplementada con una respectiva Ley de ascensos común a los tresinstitutos?

Se tiene conocimiento que durante la gestión ministerial de Loret deMola se elaboró un proyecto de ley de ascensos común a los tresinstitutos armados, el mismo que fue dejado de lado en la gestión delministro Roberto Chiabra, en la medida que dicho proyecto buscó limitarla discrecionalidad de las juntas calificadoras.

En nuestra opinión, la gestión ministerial debería tener entre susprincipales tareas pendientes para el 2005 acelerar la elaboración deuna nueva y única Ley de Ascensos del personal de Oficiales de la FuerzaArmada, para constituir el único referente normativo que regule estamateria para los tres institutos armados con el fin de establecerlineamientos y requisitos comunes12. La insistencia en utilizar la actualnormativa encuentra sus límites en procesos como el observado en el2004.

12 Alfredo Prado, abogado especializado en derecho constitucional, sostiene que: «larevisión del articulado de las tres leyes que regulan los procesos de ascensos en losinstitutos armados, expresa un manifiesto ejercicio discrecional lindante con loarbitrario, en el desarrollo del proceso de ascenso» En: «Ascensos en la fuerza armada:reglas claras y grados legítimos» publicado en la Revista Ideele, 2004.


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Política operativaPolítica operativaPolítica operativaPolítica operativaPolítica operativa

El informe de alto nivel para la reestructuración de la fuerza armadaestableció entre sus recomendaciones que el Ministerio de Defensa teníaque priorizar el accionar conjunto y la integración operativa de los tresinstitutos. La nueva Ley del Ministerio de Defensa, Ley Nº 27860, señalaen su artículo cuarto, referido a las funciones del MINDEF, su labor degarante respecto de la actuación conjunta de las instituciones armadas13.

La autoridad política del sector en el 2002 y el 2003 declaró en repetidasoportunidades que la fuerza armada constituye un archipiélago, que cadainstituto definía sus políticas por separado y que por lo tanto el retoera que operaran en forma conjunta. En vista de ello se considerónecesario forjar una jefatura del comando conjunto en el marco de laLey 27860, nueva ley orgánica del sector. Para ello se señaló que eranecesario sentar las bases de una nueva doctrina conjunta a fin de quelos institutos tengan un marco de referencia común durante el desarrollode las operaciones militares, asentado en el principio de unidad en lacadena de mando, que favoreciera una actuación rápida y flexible cuandola situación lo requiera.

Una revisión a la guerra del Cenepa ilustra con crudeza la falta de unidaden el comando. El instrumento militar que requerimos como país tieneque contar con un tipo de planeamiento y empleo conjunto integrado,como lo presentan los ejércitos modernos, y ello supone un sistemaeficaz de comando, sustentado en comunicación e inteligencia. Sin unaestructura organizacional y esquemas de funcionamiento altamenteflexibles y polivalentes, la capacidad de respuesta inmediata y de acciónrápida queda de lado. El reto es contar con el desarrollo de una fuerzamilitar con alto nivel de prontitud y operacionalidad.

13 Capítulo II, Ley orgánica del Ministerio de Defensa, artículo 4°. Funciones delMinisterio de DefensaSon funciones del Ministerio de Defensa: (…)a) Garantizar el accionar conjunto de los Institutos de las Fuerzas Armadas en elmantenimiento de la independencia, soberanía e integridad territorial de la República,asegurando la debida preparación y capacitación, así como la administración de losrecursos presupuestales, de acuerdo a ley.

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Al final de su gestión, el ex ministro Loret de Mola señaló, «que secontaba con un jefe del comando conjunto con rango de viceministroque le solicita a cada una de los institutos, los hombres, los equipos, elmaterial necesario para llevar adelante una operación en el Apurímac oen el Putumayo»14 ¿Esto se ha logrado mantener o mejorar a la fecha?

Desde una perspectiva normativa el planeamiento, coordinación,preparación y conducción de las operaciones militares en el más altonivel, se tiene que realizar a través del Comando Conjunto de la FuerzaArmada ¿Cuánto ayuda para ello la ubicación de la jefatura del ComandoConjunto como órgano de línea del Ministerio? ¿Cuánto de este objetivose continúa trabajando a la fecha bajo la actual conducciónministerial?¿Se evidencian hechos consistentes para afirmar que tantola Marina de Guerra, como el Ejército y la Fuerza Aérea están modificandosus doctrinas, su formación y prácticas en función a una concepción deunidad en el mando?

Un camino interesante para perfilar una política operativa conjunta puedeser el caso de la reciente creación de la Unidad Militar Aerotransportadadenominada «Compañía PERU», para la participación en las Operacionesde Mantenimiento de la Paz de la Organización de las Naciones Unidas,integrada por personal de las tres instituciones armadas. El ComandoConjunto de la Fuerza Armada está encargado de emitir las disposicionesoperacionales necesarias para el efectivo cumplimiento de la misiónasignada a la unidad militar materia de creación, para cuyo efecto lasinstituciones armadas tienen que brindar el apoyo de personal y logísticorequerido.

Sin embargo, la reciente aprobación de la Ley de creación del Fondo deDefensa para la fuerza armada y la policía es una señal que va acontracorriente de una política de planeamiento y ejecución conjunta.La fórmula de distribución de dicho fondo regula en su artículo 3º, unadistribución de recursos de acuerdo a los siguientes porcentajes:Ejército del Perú 25%, Marina de Guerra del Perú 25%, Fuerza Aéreadel Perú 25% y Policía Nacional del Perú 25%. De esta manera se maniata

14 Cañonazos de despedida. Caretas, edición N° 1801, 04 de diciembre del 2003, pg67.


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la distribución de los recursos asignados al sector defensa a porcentajesprestablecidos en la norma legal a los institutos armados15.

La manera como se ha organizado la distribución de los recursosasignados al Fondo permite inferir la absoluta falta de claridad de laautoridad ministerial respecto de los objetivos de una política de acciónconjunta de la fuerza armada, que implica diseñar una política deadquisiciones en base a prioridades y necesidades del sector, y no enbase a negociaciones con los altos mandos sobre distribución de tajadasdel pastel16. A ello se suma la notoria ausencia de capacidad e interésdel sistema político y la sociedad civil para desarrollar análisis ypropuestas destinadas a mejorar la operatividad e institucionalidadmilitares.

Política sectorial en materia económica y de ejecuciónPolítica sectorial en materia económica y de ejecuciónPolítica sectorial en materia económica y de ejecuciónPolítica sectorial en materia económica y de ejecuciónPolítica sectorial en materia económica y de ejecuciónpresupuestariapresupuestariapresupuestariapresupuestariapresupuestaria

En un primer momento el objetivo del Ejecutivo en el 2002 y el primersemestre del 2003 fue lograr un empleo óptimo de los recursoseconómicos y presupuestarios del sector público, entre ellos losasignados al sector defensa. Bajo el marco de la nueva Ley 27860, apenasse nombraron a los nuevos viceministros a mediados de mayo del 2003,estos manifestaron la necesidad de usar eficientemente los escasosrecursos asignados, priorizando la repotenciación y no la adquisiciónde nuevos equipos. Se trataría de la primera y única vez en la que las

15 La norma aludida establece que a partir del 1º de enero del 2005 entra en vigenciael mismo con carácter intangible y permanente. Cabe recordar el meteórico procesode «lobby» del Sector Defensa en el Congreso y en la opinión pública, y a falta dereacción de la clase política y de los líderes de opinión, salvo escasas excepciones,con fecha 31 de diciembre del 2004 se publicó en el diario oficial la Ley Nº 28455 Leyque crea el Fondo para las Fuerzas Armadas y Policía Nacional. Consideramos que laceleridad con la que se gestionó la propuesta desde el ejecutivo para justificar lanecesidad de una proyección de ingresos con carácter intangible y permanente antesque demostrar una proyección de gasto acorde a una política de defensa integral, esindicador de su carácter poco transparente.16 El proyecto de ley elaborado por el Ejecutivo contempló la siguiente distribución delos fondos: 27% para la Marina de Guerra, 27% para el Ejército, 28% para la FuerzaAérea y 18% para la Policía Nacional. Esta distribución fue luego modificada por elCongreso en cuotas de 25% asignada a cada instituto armado y a la policía nacional.

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dos nuevas autoridades civiles prestarían declaraciones en formaconjunta17.

En un segundo momento, el sector decidió abogar por un aumento delos recursos para el sector, esfuerzo que se mantuvo en forma sostenidaa lo largo del segundo semestre del 2003 y ante la negativa del Congresode asignar mayores recursos al sector, el ministro Aurelio Loret de Molase alejó del cargo, dejando constancia en sus declaraciones que dichadenegación de mayores recursos constituyó la principal razón de surenuncia18.

Al primer impulso de este proceso responde el tema de adquisicionesconjuntas. Se trató de llevar a cabo la primera adquisición corporativade pólizas de seguro de los bienes de capital operativo de la fuerzaarmada, para lo cual se contó con la participación de UNOPS, dependenciade Naciones Unidas. A la fecha de culminación de este documento, dichoproceso se había paralizado con la nueva administración.

En relación al segundo momento, la gestión ministerial en el segundosemestre del 2003 hizo pública la necesidad de incrementar la asignaciónpresupuestal del sector para el año 2004 en 900 millones de soles, y enconcretar la compra de dos fragatas misileras Luppo, excedentes de laMarina Militar Italiana. La autoridad política en ese momento argumentóque la adquisición de las fragatas respondía a la necesidad de participaren la construcción de un sistema hemisférico de seguridad colectiva19.Este giro en la nueva orientación política del Sector no fue explicado asatisfacción de la opinión pública, si bien es cierto que tampoco seadvirtió una oposición al mismo, el Ejecutivo impulsó con energía la

17 La entrevista se realizó en el Programa radial Enfoque de los Sábados del díasábado 17 de mayo del 2003 de Radio Programas del Perú. En dicha ocasiónmostraron un panorama presupuestal del Sector y coincidieron en la necesidad deusar eficientemente los escasos recursos asignados, priorizando la repotenciación yno la adquisición de nuevos equipos. Un aspecto básico que mencionó el viceministroMorante fue la necesidad de articular la estandarización de los procedimientos de lostres institutos armados. El viceministro de asuntos administrativos y económicos,Alberto Otárola Peñaranda, indicó que se haría un empleo racional de los recursosdisponibles y que se procura obtener mayores recursos para la fuerza armada.18 Entrevista al ministro de Defensa Aurelio Loret de Mola, artículo «Cañonazos ydespedida» en la revista Caretas, edición N° 1801, 4 de diciembre del 2003, pp 10y 11.


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urgencia de contar con nuevas plataformas navales, arguyendo lanecesidad de las mismas para cumplir tareas de lucha contra elcontrabando entre otras, que en nuestra opinión no justificaba de modoalguno la adquisición apresurada de tan costoso material sin elequipamiento correspondiente.

En el marco del nuevo modelo de gestión se atribuye al Ministro deDefensa a través de su viceministro de asuntos administrativos yeconómicos, la facultad de «…gestionar en coordinación con elviceministro de asuntos logísticos y de personal y en función de laprogramación establecida en el planeamiento estratégico sectorial, laasignación de recursos ante el Ministerio de Economía, así como lasustentación de los requerimientos presupuestales anuales del sector»20.El despacho ministerial asumió la decisión de adquirir las dos fragatasen base al «Estudio Estratégico para el Desarrollo de la Escuadra deAlta Mar 2002-2010» elaborado por la Marina de Guerra, quedeterminaba la necesidad de contar con ocho unidades de alta mar deltipo fragata misilera dotadas de helicópteros con capacidad para cumplircon los requerimientos operacionales de dicha institución apelando aldesequilibrio existente en el poder naval en la subregión ¿Bajo queconsideraciones políticas y técnicas la alta dirección del Ministerioinclinó la balanza a favor de la adquisición de dos unidades de alta marsobre la atención de otras necesidades del Sector Defensa?

Hacia fines de marzo del 2003, el Poder Ejecutivo autorizó por DS N°006-DE/MGP al Ministerio de Defensa y a la Marina de Guerra iniciargestiones para la transferencia en propiedad de fragatas misileras de laMarina Militar Italiana. Rápidamente a los pocos días después, medianteresolución ministerial N° 582 DE/SG de fecha 2 de abril, se asignaron25 millones de dólares americanos a la Marina de Guerra para laadquisición de las fragatas Luppo.

Seis meses después mediante resolución ministerial 1393-DE/SG defecha 11 de setiembre de 2003 se publicó la aprobación de la asignación

19 Declaraciones del entonces ministro Aurelio Loret de Mola en la entrevista titulada«Cañonazos de despedida». Caretas, edición N° 1801, 4 de diciembre del 2003.20 En el artículo 27° inciso c) del reglamento de la Ley 27860 se precisa esta atribución.

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de 30 millones de dólares americanos para el pliego 26 Ministerio deDefensa mediante Ley 28045 de fecha 31 de julio de 2003 (artículo 1°)y asimismo se asignó a la Marina de Guerra, como unidad ejecutoradicha suma con cargo al programa anual de concertaciones externas delpliego 26 (artículo 2°).

El periodo comprendido entre agosto y noviembre del 2003 transcurrióen la tarea de gestionar ante el Congreso un incremento del presupuestoasignado al Sector Defensa. La autoridad política acudió en repetidasocasiones al Congreso para sustentar la necesidad de la ampliación delpresupuesto. En ese periodo se logró un incremento de 300 millonesde soles, que fueron considerados insuficientes. Es en dichascircunstancias que Aurelio Loret de Mola renunció en forma heterodoxaa su cargo argumentando falta de apoyo económico para el sector21.

La nueva autoridad política en el Sector, quien hasta el 14 de diciembredel 2003 se desempeñó como comandante general del Ejército, se abocódurante los meses de enero y febrero del 2004 a persuadir al presidentey a los integrantes del Consejo de Ministros de la pertinencia política ytécnica de la compra de las fragatas Luppo. La manera relativamentefácil en que se logró dicho objetivo encuentra su explicación en eldesconocimiento de la clase política y en la ignorancia del gobierno enmaterias básicas vinculadas a la definición de una política de defensa enun escenario de integración regional y de afirmación de la autoridadcivil.

Al nuevo ministro le bastó pintar un escenario dramático respecto delas innumerables carencias y limitaciones del aparato militar frente alas capacidades del vecino del sur, para no atreverse, siquiera a dudarde las necesidades de la urgencia de la adquisición de las fragatas encuestión. Queda para el registro la oposición del ministro del Interior,en aquel entonces Fernando Rospigliosi Capurro, quien fue la única vozen el gabinete ministerial, que argumentó en repetidas ocasiones lainconveniencia técnica y política de dichas adquisiciones, y más bien

21 Con fecha 14 de noviembre del 2003 se convocó a una conferencia de prensa parapresentar el balance de la gestión del sector, y en ese contexto el ministro Loret deMola informó a la opinión pública que renunciaba a la cartera de Defensa ante laimposibilidad de lograr la asignación de mayores recursos económicos al sector.


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señaló la conveniencia de abocarse a una política de mantenimiento delmaterial bélico existente.

Obtenido el consenso formal en el gabinete ministerial, rápidamente eldespacho ministerial se abocó a la elaboración de un proyecto de leypara la creación de un fondo para el Sector Defensa, al que se le añadiríaen el camino como beneficiario al Sector Interior22. Esta propuesta fuepresentada por el propio Presidente de la República el 9 de septiembredel 2004 en Palacio de Gobierno. En aquella ocasión se habló de laremisión del proyecto de ley respectivo con carácter de urgencia alCongreso. Con una rapidez inusual para el ritmo que caracteriza alCongreso, se aprobó el proyecto del Ejecutivo salvo algunas modifi-caciones, publicándose el 31 de diciembre del 2004 en el diario oficialla Ley 28455, Ley que crea el Fondo para las Fuerzas Armadas y laPolicía Nacional.

El ministro de Defensa fue sumamente eficiente para promover laconcreción de fondos adicionales para su Sector. No sólo gestionó lacreación del anhelado fondo especial, con carácter de intangibilidad,sino que logró paralelamente un aumento de 514 millones de soles parael pliego presupuestal del 2005. Paradojas del curso que tomó elproceso de reforma militar a lo largo del 2004: Al ministro Loret deMola el Congreso de la República no le quiso autorizar el aumentosolicitado en su momento, al ministro Chiabra León, en cambio, no sólose le incrementó el presupuesto ordinario del sector, sino que se concretóla propuesta de un fondo especial con carácter de intangibilidad sobrelas regalías provenientes de la explotación del Gas de Camisea, que comobien se sabe son recursos agotables.

Política de logísticaPolítica de logísticaPolítica de logísticaPolítica de logísticaPolítica de logística

El proceso de estandarización logística del Sector Defensa se inicióformalmente en agosto del 2003. El objeto fue sistematizar y planificarla obtención de bienes y servicios comunes a fin de establecer procesos

22 El fondo para la fuerza armada fue desde hace décadas una aspiración de lacorporación militar y para ello siempre se utilizó como argumento los casos de losfondos especiales en el caso chileno y ecuatoriano, cabe señalar que este segundofue desmontado en el año 2000.

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logísticos conjuntos eficaces en el Sector. La directiva que orientó elinicio de este proceso previó la estructura de un sistema logísticointegrado por un órgano conjunto de nivel estratégico, una comisiónsuperior de logística y los órganos conjuntos de nivel operativo,comisiones logísticas, que trabajarían en función al área funcionalprevista. Esta directiva dio lugar al establecimiento de los objetivos ypolíticas en materia logística para el Sector Defensa aprobados porresolución ministerial N° 1749/2003/DE/SG del 17 de noviembre del2003 publicado en el diario oficial El Peruano con fecha 30 de noviembredel 200323. Toda esta labor fue impulsada por el viceministerio delogística y personal.

En cuanto a los aspectos logísticos, se elaboró el manual deadquisiciones y contrataciones del Sector Defensa acorde con lanormativa nacional al respecto, asimismo se realizó la sistematización

23 Resolución ministerial N° 1749/2003/DE/SG del 17 de noviembre del 2003 objetivosaprobados son los siguientes:a) Logística racionalizada, sistematizada, estandarizada y oportuna.b) Logística concebida para apoyar los conceptos operativos conjuntos privilegiandola interoperabilidad e interoperatividad en el empleo.c) Logística que optimice recursos económicos.d) Logística capaz de proyectar su apoyo a las zonas donde se desarrollen lasoperaciones.Entre las políticas ha desarrollar se encuentran las siguientes: a) Alcanzar progresivay planificadamente la sistematización y la normalización de los procesos logísticos, afin de alcanzar la estandarización requerida para el accionar conjunto de la fuerzaarmada; b) Los requerimientos logísticos deben estar priorizados en función a larecuperación, modernización y renovación de material de acuerdo a las necesidadesoperativas de la fuerza armada. c) Promover formación y capacitación de cuadros depersonal en áreas de logística. d) Planificar y programar procesos de adquisicionesy contrataciones conjuntas, aplicando el concepto de economía de escala.a) Fortalecer la política de transparencia y acceso a la información respecto al uso delos recursos asignados para las adquisiciones y contrataciones del sector.b) Propiciar la participación de la industria nacional en los procesos de adquisicionesy contrataciones.c) Optimizar el uso de instalaciones y material existentes a fin de permitirprogresivamente la desafectación de bienes muebles e inmuebles consideradosprescindibles y poder disponer de la venta, concesión que contribuya a generarrecursos.Dicha resolución encargó al viceministro de asuntos logísticos y de personal laresponsabilidad de verificar su cumplimiento, así como implementar las medidasque considere necesarias para su ejecución.


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de los procesos logísticos conjuntos con la finalidad de contar con unadoctrina logística conjunta. Sin duda alguna se trata de un complejoproceso, que ha tenido que afrontar la inercia de la administración decada uno de los institutos armados, y por lo mismo requiere una firmezaen la continuidad de los lineamientos iniciales de dicho proceso.

Sin embargo, en el desarrollo de este proceso ha tenido lugar la creacióndel Fondo para la fuerza armada y la policía antes referido, que no guardacoherencia con los objetivos y lineamientos de la política logística delSector requerida para el accionar conjunto de la fuerza armada, alestablecer la distribución de cuotas fijas a asignar a cada institutoarmado, en lugar de desarrollar los criterios bajo los cuales sedistribuirían los nuevos fondos asignados. La fórmula de distribuciónde los recursos del fondo es la expresión más clara de la falta de claridadsobre el rol estratégico del Ministerio de Defensa para definir lasprioridades en las adquisiciones del Sector. No sólo no le tocará ni unsol al pliego del Ministerio de Defensa, que urge contar con nuevosrecursos para fortalecer al supuesto motor de la reforma, sino que através de esta fórmula se revertirán los esfuerzos iniciales de contarcon procesos y sistemas logísticos conjuntos, pues cada instituto velaráy defenderá sus prioridades para la adquisición de material y equiposque estimen convenientes.

De otro lado ¿Qué pasó con la relación de bienes inmuebles del SectorDefensa declarados excedentes, que en algún momento del debate sobrelas fuentes de financiamiento del Fondo de Defensa, se refirió comorecurso a disponer, y que finalmente se omitió en la relación consignadaen el proyecto de ley remitido por el Ejecutivo? El proceso deprivatización de bienes no esenciales del Sector Defensa, se inició ennoviembre del 2003 con una lista de 48 inmuebles considerados en laprimera etapa24. Recientemente el ministro Chiabra señaló que el trabajorealizado por Proinversión fracasó pues sólo se pudo vender la casaasignada al ministro. No ha quedado claro en la opinión pública en quémedida el Sector ha facilitado dichos procesos.

24 Según información consignada en la página web del Ministerio de Defensa sobregestión institucional en el primer semestre del 2004, en el Marco del Convenio suscritocon PROINVERSION se ha obtenido ingresos a través de la venta del inmueble ubicadoen el distrito de San Borja - Lima. Casa del Ministro de Defensa (28/06/2004).

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Recuperación de materialRecuperación de materialRecuperación de materialRecuperación de materialRecuperación de material

Frente a la escasez de recursos fiscales que atraviesa el país, y en atencióna una de las acciones recomendadas al Ministerio de Defensa en el informede la comisión para la reestructuración integral de la fuerza armada, elEjecutivo diseñó una política de recuperación del material bélico deorigen ruso. Con vista a ello, se impulsó desde el año 2002, un procesodestinado a plantear un convenio marco sobre cooperación técnicomilitar entre la república del Perú y el gobierno de la Federación Rusasobre cooperación técnica-militar.

En atención a ello, en el 2003 se le encomendó al viceministro de asuntoslogísticos y de personal que viajara personalmente a Rusia para ver elestado de la cuestión de la firma del convenio marco. Con fecha 13 deabril del 2004 se suscribió en Lima el convenio en cuestión. A lo largodel 2004 se fue avanzando en dicho proceso pero de manera muypausada.

Dirección de sistema de informaciónDirección de sistema de informaciónDirección de sistema de informaciónDirección de sistema de informaciónDirección de sistema de información

Partiendo de la premisa que no se puede gestionar lo que se desconoce,se desprende la importancia estratégica para la conducción ministerialde contar con un sistema de información integral. Esto se aplica conmayor razón tratándose del Ministerio de Defensa, que no contó hastael año 2001, con un órgano de estadística de nivel sectorial. Con dichofin se creó el sistema de estadística del Sector Defensa, sobre el planpropuesto por la dirección de estadística correspondiente25.

Hacia fines del año 2003 se hizo pública la política de estadística delsector que señala como primer objetivo producir información estadísticaútil, oportuna y confiable, lo cual supone elaborar información de maneracoordinada, integrada y racionalizada que apoye la toma de decisionesdel Ministerio26.

25 Sistema de estadística del sector defensa creado por resolución ministerial N° 889-DE/SG publicado el 8 de junio del 2003.26 Con fecha 09 de diciembre del 2003 se publicó mediante resolución ministerial N°1791 DE/SG la política de estadística del sector.


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Hasta fines del 2004, la página web del Ministerio de Defensa no conteníainformación estadística alguna, lo cual revela un déficit importante enla política de acceso a la información del Sector.

Política de control internoPolítica de control internoPolítica de control internoPolítica de control internoPolítica de control interno

Desde inicios de la gestión del ex ministro Loret de Mola hubo un interésdel despacho ministerial en abordar una política de control fundada enlas atribuciones prescritas por el nuevo marco legal del Sector27. Comoinicio de esta política de control se dio énfasis a la capacitación delpersonal vinculado a estas labores. Ejemplo de ello fue el desarrollo dediversos seminarios de capacitación en temas de control y auditoríagubernamental destinados a los oficiales generales, almirantes yfuncionarios del más alto nivel del Sector Defensa. Asimismo, laconcreción de cursos de especialización en auditoría gubernamentaldirigido a los auditores del Sector y el planeamiento del curso sobrecontrol gubernamental para cadetes del tercer y cuarto año de lasescuelas de formación de oficiales.

La Contraloría General de la República y el Ministerio de Defensamostraron en el transcurso del 2002 y 2003 una fluidez en la relaciónde colaboración interinstitucional. En dicho periodo la Contraloríaenfatizó las ventajas de una política de control orientada a optimizar latoma de decisiones en base a un sistema cimentado en la transparenciade las mismas en el Ministerio de Defensa y en los institutos armados.

En mayo del 2003, el ministro Loret de Mola manifestó que «la tareaprincipal del proceso de reforma es la lucha contra la corrupción, que seefectiviza a través de la transparencia en las cuentas y gastos militares,la adecuación a las normas del sistema nacional de control y al sistemaintegrado de administración financiera»28.

27 Artículo 7° del reglamento de la Ley del Ministerio de Defensa sobre las atribucionesdel ministro de defensa establece en su inciso m) «Garantizar la implementación denormas y mecanismos de transparencia y control en el gasto presupuestal y adquisicionesmilitares, con observancia de la normativa legal sobre la materia. La implementaciónde las directivas que imparte sobre el particular, son de competencia del viceministeriode asuntos administrativos y económicos, los órganos de línea y de control».28 Declaraciones del ex ministro Loret de Mola en mayo del 2003 aparecidas en lanota de prensa número …

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En el 2004 lamentablemente trascendieron a la prensa numerososindicios de casos de corrupción en la Fuerza Aérea y en el Ejército queno fueron esclarecidos satisfactoriamente a la opinión pública.

Sin embargo, en el 2004 un signo positivo para continuar encauzandocon energía una política de control fue la suscripción del convenio decooperación institucional entre el Ministerio de Defensa y elCONSUCODE, con el propósito de apoyar técnicamente en normas decontratación del sistema administrativo y contribuir a una mejor gestiónpública29. Subsisten síntomas de que la política de control interno habríaperdido impulso y vigor en la nueva gestión. Una expresión de ello es laopaca actuación del órgano de control institucional, cuya jefatura sibien es nombrada por la Contraloría de la República, desempeña unalabor que tiene que ser supervisada por la máxima autoridad del sector,es decir, el ministro del Sector.

Órgano de control institucionalÓrgano de control institucionalÓrgano de control institucionalÓrgano de control institucionalÓrgano de control institucional

Si algún lineamiento o recomendación para la lucha contra la corrupcióntenía que institucionalizarse en el Sector Defensa, este pasaba por elfortalecimiento del nuevo órgano de control institucional del SectorDefensa. Ello comenzó con mal pie a partir del nombramiento en abrildel 2003, del general de brigada, Felipe Gutiérrez Rodas, como jefe dela oficina de auditoría interna del Ministerio de Defensa, quien sedesempeñaba como inspector general de dicha entidad. Frente a esenombramiento de responsabilidad de la Contraloría General de laRepública, en aquella oportunidad cuestionamos la posibilidad que unoficial en actividad pudiera llevar a cabo un ejercicio autónomo de susfunciones de control. Un funcionario civil no está sujeto a la naturalsubordinación que tienen los oficiales, más aún si están en actividad, asus superiores jerárquicos. Aunque formalmente no se tenga dependenciafuncional directa, es de público conocimiento cuan arraigado es el conceptode la subordinación jerárquica que se maneja en la vida castrense.

Según el reglamento de los órganos de control institucional publicadoel mismo nueve de abril del 2003 en El Peruano, la función primordial

29 Convenio suscrito entre el Ministerio de Defensa y Consucode con fecha 11 demayo del 2004.


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de los órganos de control interno es promover la correcta y transparentegestión de los recursos y bienes de la entidad, siendo responsabilidaddel titular de la entidad mantener la autonomía de dicha oficina.

¿Cuál fue la labor del órgano de control institucional en todo el periodobajo análisis? ¿De qué manera el titular del Sector facilitó la labor decontrol realizada en el periodo en análisis?

La opinión pública solo conoció que las principales acciones de controlinterno fueron realizadas a agregadurías militares. Consideramos queestas acciones de control fueron de lejos insuficientes y políticamentepoco relevantes, sobre todo para dar señales claras al país de unavoluntad política de control interno serio, frente a casos de corrupciónconocidos por la opinión pública.

Notas finalesNotas finalesNotas finalesNotas finalesNotas finales

En el periodo comprendido entre enero del 2002 y diciembre del 2003,la autoridad política del Sector Defensa hizo esfuerzos por sentar lasbases de un principio de autoridad democrática en el sector. Para elloimpulsó la concreción de un nuevo marco institucional que contemplaraun remozado Ministerio de Defensa como el eje central del nuevo modelode gestión en la Ley 27860.

En esa etapa se abordaron las bases de algunos lineamientos de acciónpara definir nuevas políticas en el sector, entre ellas, la formulación delineamientos para aglutinar a los institutos armados a través de lajefatura del comando conjunto, la optimización de los recursoseconómicos existentes, la reconstrucción de una política de personalsobre la base de la reconfiguración de la carrera militar en base al méritoprofesional, las bases de una política de control interno, etc. Lacomplejidad de la labor planteada demandaba que desde un inicio elministro Loret de Mola conforme un numeroso equipo de profesionalesciviles que lo acompañaran en su gestión, no lo hizo, entró solo aldespacho ministerial en la perspectiva que su estrategia derelacionamiento personal con los altos mandos iba a ser suficiente. Ellofacilitó que la oposición interna creciera; el segundo error de su gestiónfue impulsar la adquisición de las fragatas Luppo, pese a la falta de

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pertinencia política y económica de esta adquisición, a pesar de existirprioridades en la lista de material bélico que debe ser repotenciado.

En la segunda etapa bajo análisis, que se abre a inicios del año 2004con el nombramiento en la cartera de Defensa de quien fue hastadiciembre del 2003 comandante general del Ejército, se advierte ungiro en las líneas de conducción del Sector antes señaladas. Si bien seconcretó en este periodo una nueva ley de situación militar, se dejó delado la culminación del proyecto de ley para contar con una ley deascensos común a los tres institutos armados que hubiera servido demarco general para evitar los cuestionamientos del proceso de ascensosdel 2004, asimismo, se dejó de lado una política de gestión económicay administrativa que tuviera como objeto la actuación conjunta de lafuerza, de la mano de un esfuerzo de optimización de los escasosrecursos, abocándose en cambio a la obtención de un fondo especialpara la fuerza armada que profundizará las tendencias de cada uno delos institutos a definir sus políticas de compra de armamento en formaindependiente de una autoridad política central. Asimismo, si bien seha avanzado en la elaboración de instrumentos normativos queincorporan al Sector Defensa en la normatividad de contrataciones yadquisiciones general, se dejó de impulsar con la misma atención lacontinuidad de una política integral de control interno.

La lógica de conducción del Sector ha regresado de alguna manera a suspatrones tradicionales: Un control subjetivo basado en relacionespersonales.

En la actual coyuntura se ha cerrado la ventana de oportunidad paracontinuar trazando las bases de una línea de conducción civil democráticade la fuerza armada. Si en el 2002 el gobierno dio señales políticas paraencarar esta reforma institucional a través del Informe de Alto Nivelpara la Reestructuración de la Fuerza Armada, en menos de dos años haterminado primando en las más altas autoridades del Ejecutivo el viejotemor trasnochado de generar reacciones de la fuerza armada queentorpezcan la gobernabilidad del país.

A los ciudadanos y ciudadanas interesados en las cuestiones de laDefensa, nos queda la tarea de mantener en la agenda pública losprincipios de lo que concebimos como una reforma democrática de la


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Defensa, orientada a fortalecer la democracia y apoyar el proceso deintegración regional. Hemos aprendido de este proceso algofundamental: La política de defensa no es más ni menos que una políticapública más y como tal tiene que ser encarada.

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APOSTILLAAPOSTILLAAPOSTILLAAPOSTILLAAPOSTILLA

La reforma militar se debería entender en el marco de una política públicallamada «Defensa». Ella requiere de una gestión eficiente que se derivede lineamientos políticos coherentes entre sí y consecuentes con losprincipios democráticos que se busca consolidar. Una reforma del Estadoque incluya transformaciones esenciales en sus instituciones necesitano sólo la capacidad técnica de un equipo consolidado sino también deconsenso político que otorgue legitimidad y estabilidad a la reforma.

A la luz de los textos de este volumen se puede sugerir que para el casode la reforma del Sector Defensa dichas características no son prioridad.La poca coherencia de la política de reforma se observa en la disonanciaque se aprecia entre una serie de principios supuestos y las situacionesconcretas: La democratización de las relaciones civiles militares tropiezafrontalmente con la persistencia de viejas prerrogativas como la justiciamilitar y la concesión de nuevas como el fondo para la fuerza armada y lapolicía; el fortalecimiento de la profesionalidad militar encuentra muestrasconcretas de contradicción en los importantes cuestionamientos hechosa los últimos procesos de ascensos; la modernización del aparato militarno se puede apreciar cuando sólo se argumenta escasez de recursos sinpresentar al escrutinio público la prioridad de las necesidades, nopermitiéndose la optimización del uso de los recursos escasos a partir dela definición de misiones pertinentes; la democratización de la política dedefensa no se aprecia si el organigrama del Ministerio se encuentra copadopor funcionarios militares en lugar de potenciarse la formación de unaburocracia especializada en la gestión de la defensa. En general, el principiode conducción civil de la fuerza armada y de la política de defensaencuentra límites importantes cuando no se observa una voluntad en elpoder político de ejercer el control democrático.

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En ese sentido, se debe llamar la atención sobre el peligro de insistir enque la reforma militar se está implementando y que a diario se consiguenresultados concretos de la misma; el enorme riesgo que se corre es elde institucionalizar la idea que un conjunto de medidas administrativas,eventualmente exitosas, alcanzan para satisfacer la necesidad detransformaciones políticas, educativas, legales y culturales, que unaprofunda reforma militar implicaría.

La crisis de corrupción, la violencia y la miseria nos dio la posibilidad derepensarnos como sociedad y planteó la necesidad de transformar afondo nuestra institucionalidad estatal. La reforma militar se inserta enese contexto y hoy, a pesar de los retrocesos, la demanda por cambiossigue en pie. Reflexionar y proponer, debatir y decidir. Sociedad civil yEstado mantienen hoy el deber de pensar con audacia proyectos quepermitan consolidar la democracia a la vez que efectivizar políticas; ladefensa y la reforma militar son parte de ese deber y para ello quedamucho trabajo por hacer.

APOSTILLA


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LLLLLOURDES HUROURDES HUROURDES HUROURDES HUROURDES HURTTTTTADO MEZAADO MEZAADO MEZAADO MEZAADO MEZAAntropóloga de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.Investigadora del Instituto de Estudios Peruanos, ha sido becaria delSocial Science Research Council (2001) y del Consejo Latinoamericanode Ciencias Sociales (2003); posee distinciones como el Premiootorgado por el Instituto de Defensa Legal y el Consejo de la PrensaPeruana a su ensayo Cultura, representación y otredad. Reflexiones sobreel colectivo militar (2002).

JOSÉ MIGUEL FLOREZ FLORESJOSÉ MIGUEL FLOREZ FLORESJOSÉ MIGUEL FLOREZ FLORESJOSÉ MIGUEL FLOREZ FLORESJOSÉ MIGUEL FLOREZ FLORESBachiller en Sociología de la Pontificia Universidad Católica del Perú.Autor de artículos diversos sobre la problemática de la fuerza armadaen su relación con el Estado y la sociedad, con énfasis en la educaciónmilitar, los derechos humanos y la democracia. Investigador del Área deDefensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal.

CÉSAR SAN MARTÍN CASTROCÉSAR SAN MARTÍN CASTROCÉSAR SAN MARTÍN CASTROCÉSAR SAN MARTÍN CASTROCÉSAR SAN MARTÍN CASTROAbogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Ha cursadoestudios de maestría en Ciencias Penales en la mencionada Universidady de doctorado en Derechos Fundamentales en la Universidad Carlos IIIde Madrid. Desde 1983, es profesor en el Área de Derecho Penal de laFacultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Esautor de numerosos estudios y monografías de derecho procesal penaly ha colaborado en obras colectivas dedicadas a la reforma del procesopenal, al derecho internacional penal y al derecho policial en AméricaLatina. En la actualidad ejerce el cargo de Vocal Titular de la Sala PenalPermanente de la Corte Suprema de Justicia.

NOTNOTNOTNOTNOTAS DE LAS DE LAS DE LAS DE LAS DE LOS AOS AOS AOS AOS AUTORESUTORESUTORESUTORESUTORES

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ROSSY LROSSY LROSSY LROSSY LROSSY LUUUUUZ SZ SZ SZ SZ SALAZAR VILLALALAZAR VILLALALAZAR VILLALALAZAR VILLALALAZAR VILLALOBOBOBOBOBOSOSOSOSOSAbogada, egresada de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.Diplomada en Dirección Estratégica para la Defensa y Administraciónde Crisis por la Marina de Guerra del Perú (2004). Miembro del equipode investigación sobre el estudio del «Sistema Penitenciario de AméricaLatina» del Ministerio de Justicia. Investigadora del Área de Defensa yReforma Militar del Instituto de Defensa Legal.

JOSÉ ROBLES MONTOJOSÉ ROBLES MONTOJOSÉ ROBLES MONTOJOSÉ ROBLES MONTOJOSÉ ROBLES MONTOYYYYYAAAAAOficial de Ejército en situación de retiro, graduado en Argentina.Bachiller en Ingeniería Civil con estudios de Derecho y Ciencia Política.Ha cursado estudios de maestría en administración de empresas.Coautor de la publicación Transparencia y Eficiencia en gastos para laDefensa. Volumen Nº 2 de la serie Democracia y Fuerza Armada, IDL,2003. Investigador del Área de Defensa y Reforma Militar del Institutode Defensa Legal.

GUSTGUSTGUSTGUSTGUSTAAAAAVVVVVO ARIEL SIBILLAO ARIEL SIBILLAO ARIEL SIBILLAO ARIEL SIBILLAO ARIEL SIBILLALicenciado en Finanzas con postgrado en Administración FinancieraGubernamental de la Universidad de Buenos Aires, UBA-ASAP. Magísteren Defensa Nacional en la Escuela de Defensa Nacional. Graduado delDefense Resources Management Institute de la Naval PostgraduateSchool (Monterrey, California), del Center for Hemispheric DefenseStudies de la National Defense University (Washington D.C.). Esinvestigador del equipo coordinador del Proyecto Internacional deAnálisis de la Transparencia Presupuestaria en Defensa de RESDAL.

RUT CLARRUT CLARRUT CLARRUT CLARRUT CLARA DIAMINTA DIAMINTA DIAMINTA DIAMINTA DIAMINTSocióloga de la Universidad de Buenos Aires, con maestría en CienciasSociales en FLACSO y candidata al doctorado de la Universidad de Londresen el Departamento de War Studies. Profesora de Seguridad Internacionaly de Negociaciones Internacionales en la Universidad Torcuato di Tella.Ha escrito numerosos artículos en libros y revistas académicas sobrecuestiones de seguridad regional y hemisférica, relaciones cívico -militares y temas de desarme. Es editora de las publicaciones Argentinay la seguridad internacional (1998); Control civil y Fuerzas Armadas enlas nuevas democracias latinoamericanas (1999); La OTAN y los desafíosen el MERCOSUR, Comunidades de Seguridad y estabilidad democrática

NOTA DE LOS AUTORES


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(2001). Su último libro es Democracia y Seguridad en América Latina,publicado en el 2002.

ANA MARÍA TANA MARÍA TANA MARÍA TANA MARÍA TANA MARÍA TAMAAMAAMAAMAAMAYYYYYO FLO FLO FLO FLO FLORESORESORESORESORESAbogada, bachiller en Derecho y Ciencias Políticas por la Universidad deLima, con diploma de estudios en antropología por la PontificiaUniversidad Católica del Perú y con grado de maestría en derecho por laUniversidad de Wisconsin, Madison, EUA. Coautora de las publicaciones:Fuerzas Armadas: Control civil y relaciones civiles-militares, IDL 2002y Bases para un control civil democrático de la Fuerza Armada en elPerú. Volumen Nº 1 de la serie Democracia y Fuerza Armada, IDL, 2003.Se desempeña como coordinadora del Área de Defensa y Reforma Militardel Instituto de Defensa Legal.

SE TERMINÓ DE IMPRIMIR EN LOS TALLERES GRÁFICOS DE

TTTTT A R E AA R E AA R E AA R E AA R E A A A A A AS O C I A C I Ó NS O C I A C I Ó NS O C I A C I Ó NS O C I A C I Ó NS O C I A C I Ó N G G G G GR Á F I C AR Á F I C AR Á F I C AR Á F I C AR Á F I C A E E E E ED U C A T I V AD U C A T I V AD U C A T I V AD U C A T I V AD U C A T I V A

PASAJE MARÍA AUXILIADORA, 156 - BREÑA

Correo e.: [email protected]ÉFS. 424-8104 / 332-3229 FAX: 424-1582

FEBRERO DEL 2005LIMA - PERÚ

LOS NUDOSDE LA DEFENSA

Enredos y Desenredos para una Política Pública en Democracia

Lourdes HurtadoJosé Miguel FlorezCésar San MartínRossy Luz Salazar

José RoblesGustavo Sibilla

Rut DiamintAna María Tamayo

Los días 18 y 19 de octubre del 2004, el Instituto de Defensa Legal llevó a cabo el evento internacional Reforma Militar: A dos años de la Ley del Ministerio de Defensa. Avances y desafíos. Los talleres realizados permitieron discutir la problemática militar entre expertos de diversas especialidades, a la luz de la situación que plantean aspectos sensibles para la relación entre sociedad, Estado y fuerza armada en democracia, como son la justicia y el presupuesto militar, la conducción de la defensa y las reformas institucionales post conflicto político.

Las discusiones fueron motivadas por primeras versiones de los textos que en este volumen se publican. Los comentarios de los académicos y funcionarios públicos participantes enriquecieron la discusión, las conclusiones y las propuestas que aquí se ofrecen.

Esta experiencia de debate se enmarca en la iniciativa que el IDL promueve para que la política de defensa se abra a la participación de la sociedad civil. La acogida que dicha propuesta ha tenido se aprecia a lo largo de las diferentes reuniones de trabajo, talleres y conferencias que se han organizado en los últimos dos años, una de las cuales da origen a las reflexiones que aquí se presentan.

El Instituto de Defensa Legal (IDL) es una organización no gubernamental creada en 1983, comprometida con la defensa y promoción de los derechos humanos, los valores democráticos y el Estado de Derecho en el país. En esa línea, el Instituto ha creado el Área de Defensa y Reforma Militar, unidad especializada que tiene el encargo de desarrollar una labor de vigilancia del proceso de reforma institucional del Sector Defensa.

Las líneas de trabajo del Área son tres:

a) Sistematización y documentación de información vinculada al Sector Defensa y a los institutos armados.

b) Análisis situacional y elaboración de lineamientos de políticas públicas sobre aspectos fundamentales para impulsar el proceso de reforma institucional del sector.

c) Difusión de las propuestas elaboradas a las instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales con las que se vincula el Área, con énfasis en organismos públicos y medios de comunicación.

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