NOU 2018: 6 - Regjeringen.no...NOU 9 0 7 M E DIA – 2 0 4 1 0 3 7 M IL J Ø M E R K ET T R Y K K E R I Varsling – verdier og vern Varslingsutvalgets utredning om varsling i arbeidslivet

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Varsling – verdier og vern Varslingsutvalgets utredning om varsling i arbeidslivet

Norges offentlige utredninger 2018: 6

NO

U 2

01

8: 6

Varsling – verdier og vern

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 03/2018

Norges offentlige utredninger 2018

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

1. Markeder for finansielle instrumenter Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov I Kunnskapsdepartementet

3. Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren Finansdepartementet

4. Sjøveien videre Samferdselsdepartementet

5. Kapital i omstillingens tid Nærings-ogfiskeridepartementet

6. Varsling – verdier og vern Arbeids- og sosialdepartementet

Norges offentlige utredninger2017

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatteNOU 2017: 10 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2017

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamilieneNOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?NOU 2017: 12 Svikt og svik

Finansdepartementet:NOU 2017: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2017: 4 DelingsøkonomienNOU 2017: 13 Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og Statens pensjonsfond utlandNOU 2017: 14 Nye regler om markedsmisbruk – sanksjoner og straffNOU 2017: 15 Revisorloven

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2017: 16 På liv og død

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2017: 2 Integrasjon og tillitNOU 2017: 5 En påtalemyndighet for fremtidenNOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?NOU 2017: 9 Politi og bevæpningNOU 2017: 11 Bedre bistand. Bedre beredskap

Kulturdepartementet:NOU 2017: 7 Det norske mediemangfoldetNOU 2017: 17 På ein søndag?

Illustrasjon: KORD AS, Jørgen Nordlie

NOU Norges offentlige utredninger 2018: 6

Varsling – verdier og vernVarslingsutvalgets utredning om varsling i arbeidslivet

Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 11. november 2016.Avgitt til Arbeids- og sosialdepartementet 15. mars 2018.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonTeknisk redaksjon

Oslo 2018

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1357-8

07 Media AS

Til Arbeids- og sosialdepartementet

Regjeringen nedsatte 11. november 2016 et utvalg for å foreta en helhetlig gjen-nomgang av varslingsreglene i arbeidsmiljøloven og vurdere om det er behovfor å foreslå lovendringer eller andre tiltak som kan styrke varslervernet inorsk arbeidsliv. Utvalget skulle i denne forbindelse sørge for at hensynet tilden som varsler og den eller de det varsles om, blir tilstrekkelig ivaretatt.Utvalget skulle levere sin innstilling som en offentlig utredning (NOU).

Utvalget legger med dette frem sin utredning, som i det alt vesentlige erenstemmig. Enkelte dissenser og særmerknader fremgår av drøftingene ogkonklusjonene.

Oslo, 15. mars 2018

Anne Cathrine Frøstrup leder

Henrik Dahle Tron Dalheim Birthe M. Eriksen

Arne Jensen Stig Berge Matthiesen Katrine Rygh Monsen

Jan Erik Skog Bente Stenberg-Nilsen Cathrine Opstad Sunde

Eli Mette Jarbosekretariatsleder

Hanne Margrethe Meldal

Julie Elisabeth Risnes

Innhold

Del I Hovedkonklusjoner og utvalgets arbeid ........................... 11

1 Hovedkonklusjoner – utvalgets mandat og arbeid ........................ 13

1.1 Hovedkonklusjoner ........................ 131.2 Utvalgets oppnevning og

sammensetning .............................. 151.3 Utvalgets bakgrunn og mandat .... 151.4 Utvalgets arbeidsmåte ................... 171.4.1 Metode og datagrunnlag ............... 171.4.2 Styrker og svakheter ved metode

og datagrunnlag ............................. 171.4.3 Oversikt over eksterne og andre

bidrag til utvalgsmøter ................... 181.5 En stor takk ..................................... 191.6 Avgrensninger ................................ 191.7 Oversikt over utredningen ............ 19

Del II Kunnskapsgrunnlaget ................ 21

2 Hva er varsling ............................ 232.1 Definisjon ........................................ 232.2 Varsling som fenomen og prosess 232.3 Fremvekst av regulering i Norge .. 262.4 Terminologi .................................... 282.4.1 Begreper som brukes

i arbeidsmiljøloven kapittel 2 A ..... 282.4.2 Begreper som ikke brukes

i arbeidsmiljøloven kapittel 2 A ..... 29

3 Verdien av varsling – varsling lønner seg ..................................... 31

3.1 Samfunnets behov .......................... 313.2 Arbeidsgivers behov ...................... 313.3 Arbeidstakers behov ...................... 313.4 Rapport fra Oslo Economics:

Verdien av varsling ........................ 313.4.1 Innledning – bakgrunn for

oppdraget ........................................ 313.4.2 Hva er et varsel og hvordan får

det virkning ..................................... 323.4.3 Virkninger i eksempler på

varslingssaker ................................. 333.4.4 Omfang av kritikkverdige forhold

og varsling ....................................... 343.4.5 Virkninger av varsling for

samfunnet som helhet ................... 353.4.6 Utfordringer med gjeldende

varslingspraksis – mulige tiltak og virkninger av disse ......................... 38

3.5 EU-rapport: Beregning av økonomisk gevinst av vern av varslere i tilknytning til offentlige innkjøp ............................................ 40

4 Gjeldende rett i Norge .............. 424.1 Ytringsfrihet ................................... 424.1.1 Grunnloven § 100 ........................... 424.1.2 Ytringsfrihetskommisjonen .......... 424.1.3 Den europeiske menneskeretts-

konvensjon artikkel 10 .................. 444.1.4 Ytringsfrihetens grenser

i arbeidsforhold .............................. 454.2 Arbeidsmiljølovens regler om

varsling ........................................... 464.2.1 Formålet med varslingsreglene ... 464.2.2 Rett til å varsle om kritikkverdige

forhold i virksomheten .................. 484.2.3 Krav om å varsle på en forsvarlig

måte ................................................. 494.2.4 Forbud mot gjengjeldelse ved

varsling ........................................... 514.2.5 Plikt til å utarbeide rutiner for

varsling ........................................... 534.2.6 Taushetsplikt ved varsling til

offentlig myndighet ....................... 554.3 Forholdet til andre regler

i arbeidsmiljøloven ........................ 564.3.1 Virkemidler i arbeidsmiljøarbeidet 564.3.2 Krav til arbeidsmiljøet ................... 564.4 Tilsynet med arbeidsmiljølovens

varslingsregler ............................... 564.4.1 Arbeidstilsynets oppgaver og

virkemidler ..................................... 564.4.2 Arbeidstilsynet som varslings-

mottaker ......................................... 574.4.3 Beskyttelse av kilder ved melding

til Arbeidstilsynet ........................... 574.5 Regler om straff i arbeidsmiljø-

loven ................................................ 584.5.1 Innledning ...................................... 584.5.2 Ansvar for arbeidsgiver og inne-

haver av virksomhet ...................... 584.5.3 Ansvar for arbeidstaker ................. 584.6 Regler om tvisteløsning

i arbeidsmiljøloven ........................ 584.7 Annen regulering av varsling ....... 594.7.1 Varslingsplikt ................................. 594.7.2 Varslingsregler i skipsarbeids-

loven ................................................ 604.8 Arbeidsgivers styringsrett og

omsorgsplikt .................................. 60

4.8.1 Arbeidsgivers styringsrett ............. 604.8.2 Arbeidsgivers ansvar for arbeids-

miljø og konflikthåndtering ........... 614.8.3 Arbeidsgivers omsorgsplikt .......... 624.8.4 Styringsrett og omsorgsplikt

i varslingssituasjonen ..................... 624.9 Personvern ...................................... 634.9.1 Behandling av person-

opplysninger ................................... 634.9.2 Den registrertes rettigheter .......... 644.9.3 Personvernforordningen ............... 644.10 Kildevern ......................................... 654.10.1 Innledning ....................................... 654.10.2 Kildevernet i prosesslovgivningen 654.10.3 Kildevernet i presseetikken .......... 664.11 Saker for domstolene ..................... 66

5 Internasjonale regler og anbefalinger ................................. 69

5.1 Innledning ....................................... 695.2 FN .................................................... 695.3 Europarådet .................................... 705.4 OECD .............................................. 705.5 EU .................................................... 705.5.1 Innledning ....................................... 705.5.2 EU-regler om varsling på ulike

områder ........................................... 70

6 Regulering av varsling i andre land ................................................. 74

6.1 Innledning ....................................... 746.2 Norden ............................................ 746.3 Noen andre europeiske land ......... 756.3.1 Nederland ....................................... 756.3.2 Storbritannia ................................... 756.3.3 Irland ............................................... 766.4 USA, Australia og New Zealand .... 766.4.1 USA .................................................. 766.4.2 Australia .......................................... 776.4.3 New Zealand ................................... 77

7 Forskning og kunnskap ............ 787.1 Status – ytringsfrihetens vilkår

i Norge ............................................. 787.1.1 Innledning ....................................... 787.1.2 Forskning om ytringsfrihetens

vilkår i samfunnet ........................... 787.1.3 Undersøkelser utført blant

medlemmer i arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner 2016–2017 ....................................... 81

7.2 Evaluering av varslings-bestemmelsene i arbeidsmiljø-loven 2013/2014 ............................. 85

7.2.1 Innledning ....................................... 85

7.2.2 Fafo-rapport 2014:05 Evaluering av varslerbestemmelsene ............. 85

7.2.3 Evaluering av varslingsreglene – Rapport fra Arntzen de Besche (2013) .............................................. 86

7.3 Norsk og internasjonal forskning om varsling ..................................... 88

7.3.1 Innledning ...................................... 887.3.2 Varsling om kritikkverdige

forhold ............................................. 897.3.3 Omfang av kritikkverdige forhold

og varsling ...................................... 897.3.4 Hvem varsles det til (varslings-

mottakere) ...................................... 957.3.5 Hjelper det å varsle (varslings-

effektivitet) ..................................... 967.3.6 Hva skjer med varsleren og det

kritikkverdige forholdet det varsles om ....................................... 97

7.3.7 Hva skjer med den det varsles om 1007.3.8 Varslingsmottakere ....................... 1027.3.9 Varslingsrutiner ............................. 103

8 Varsling i praksis ........................ 1078.1 Innledning ...................................... 1078.2 Varslingsmottakere ....................... 1078.3 Varslingskanaler ............................ 1078.4 Aktører i varslingsprosesser ........ 1088.4.1 Aktørene på arbeidsplassen .......... 1088.4.2 Det organiserte arbeidslivet ......... 1098.4.3 Sivilombudsmannen ...................... 1108.4.4 Statlige myndigheter ..................... 1108.4.5 De alminnelige domstolene .......... 1128.4.6 Utfordringer for aktørene ............. 1128.5 Hva påvirker prosessen og utfallet

av en varslingssak .......................... 1138.5.1 Begrepet varsling – som

psykologisk fenomen .................... 1138.5.2 Organisasjonskultur ...................... 1138.6 Konsekvenser av å varsle .............. 1158.6.1 Varsling og mottak av varsel ........ 1158.6.2 Negative reaksjoner og

gjengjeldelse .................................. 1168.6.3 Hjelper det å varsle? ...................... 1178.7 Eksempelsaker .............................. 1208.7.1 Monika-saken ................................. 1208.7.2 Unibuss-saken ................................ 1218.7.3 Norweld-saken ............................... 1218.7.4 Holmestrand kommune ................ 1228.8 Eksempler på varslingsrutiner ..... 1228.8.1 Innledning ...................................... 1228.8.2 Statlig sektor .................................. 1228.8.3 Kommunal sektor .......................... 1248.8.4 Privat sektor ................................... 125

8.9 Varslingsutvalgets innspills-konferanse ...................................... 126

8.9.1 Innledning ....................................... 1268.9.2 Hvilke forhold påvirker varslings-

prosessen og utfallet av en varslingssak? ................................... 126

8.9.3 Dekker ulike aktører behovet for informasjon, veiledning og tviste-løsning i varslingssaker? ............... 127

Del III Vurderinger og forslag ............... 129

9 Utvalgets overordnede vurderinger ................................... 131

9.1 Innledning ....................................... 1319.2 Hovedutfordringer ......................... 1349.2.1 Hva er varsling – og hva er ikke

varsling ............................................ 1349.2.2 Varsleren og ikke varslet som får

oppmerksomheten ......................... 1349.2.3 Femti prosent tier om kritikk-

verdige forhold i norske virksomheter .................................. 134

9.2.4 Ytringskultur og ledelse har stor betydning for varslingsprosessen .. 134

9.2.5 Varsling til myndigheter oppleves som illojalt og benyttes i liten grad 134

9.2.6 Forbudet mot gjengjeldelse er ikke tilstrekkelig effektivt .............. 135

9.3 Utvalgets vurdering av hva varsling er ....................................... 135

9.4 Den ideelle varslingsprosessen .... 1369.4.1 De ulike fasene i en varslings-

prosess ............................................ 1369.4.2 Innledning om den ideelle prosess

for varsling til ulike mottakere ...... 1379.4.3 Den ideelle varslingsprosess ved

varsling internt i virksomheten ..... 1389.4.4 Den ideelle varslingsprosess ved

varsling eksternt til offentlig myndighet ....................................... 138

9.4.5 Den ideelle varslingsprosess ved varsling eksternt til media ............. 139

9.4.6 Hjelpere og hindre for den ideelle prosessen ........................................ 140

9.5 Behovet for tiltak ............................ 1419.6 Enkelte andre sentrale problem-

stillinger .......................................... 1419.6.1 Personvern og kontradiksjon ........ 1419.6.2 Varslere som utstøtes fra arbeids-

livet må sikres ettervern ................ 1429.6.3 Varslere må anerkjennes ............... 142

10 Juridiske tiltak ............................ 14310.1 Behov for juridiske tiltak som

styrker varslervernet i arbeids-livet .................................................. 143

10.2 Hva kan løses med juridiske tiltak 14410.3 Behov for en egen lov om varsling 14510.4 Arbeidsmiljølovens formåls-

bestemmelse .................................. 14710.4.1 Gjeldende rett ................................ 14710.4.2 Erfaringer med reglene ................. 14710.4.3 Utvalgets vurdering og forslag ..... 14810.5 Forholdet mellom varsling-

sreglene og ytringsfriheten .......... 14810.5.1 Gjeldende rett ................................ 14810.5.2 Utvalgets vurdering og forslag ..... 14810.6 Hvem skal omfattes av varslings-

reglene ............................................ 15010.6.1 Gjeldende rett ................................ 15010.6.2 Internasjonale anbefalinger og

andre lands rett .............................. 15010.6.3 Behov for å innlemme nye

grupper ........................................... 15110.6.4 Utvalgets vurdering og forslag ..... 15110.7 Kritikkverdige forhold .................. 15510.7.1 Gjeldende rett ................................ 15510.7.2 Erfaringer med reglene ................. 15510.7.3 Utvalgets vurdering og forslag ..... 15510.8 Kravet til forsvarlig fremgangs-

måte ................................................. 15710.8.1 Gjeldende rett ................................ 15710.8.2 Erfaringer med reglene ................. 15810.8.3 Utvalgets vurdering ....................... 15910.8.4 Utvalgets forslag ............................ 15910.9 Aktivitetsplikt for arbeidsgiver ..... 16210.9.1 Gjeldende rett ................................ 16210.9.2 Utvalgets vurdering og forslag ..... 16210.10 Varslingsrutiner ............................. 16410.10.1 Gjeldende rett ................................ 16410.10.2 Erfaringer med reglene ................. 16410.10.3 Utvalgets vurdering og forslag ..... 16510.11 Anonym varsling og

konfidensialitet om varslerens identitet ........................................... 168

10.11.1 Gjeldende rett ................................ 16810.11.2 Internasjonale anbefalinger og

andre lands rett .............................. 16810.11.3 Utvalgets vurdering ....................... 16910.12 Forbud mot gjengjeldelse og delt

bevisbyrde ...................................... 17010.12.1 Gjeldende rett ................................ 17010.12.2 Erfaringer med reglene ................. 17110.12.3 Utvalgets vurdering og forslag ..... 17110.13 Oppreisning og erstatning ved

gjengjeldelse .................................. 17210.13.1 Gjeldende rett ................................ 172

10.13.2 Erfaringer med reglene ................. 17210.13.3 Utvalgets vurdering og forslag ..... 17410.14 Straff ................................................ 17610.14.1 Gjeldende rett ................................. 17610.14.2 Erfaringer med reglene ................. 17710.14.3 Utvalgets vurdering ....................... 17710.15 Tilsynet med arbeidsmiljølovens

varslingsregler ................................ 17710.15.1 Gjeldende rett ................................. 17710.15.2 Erfaringer med reglene ................. 17710.15.3 Utvalgets vurdering ....................... 177

11 Opplærings- og kommunikasjonstiltak ............... 178

11.1 Behov for opplærings- og kommunikasjonstiltak ................... 178

11.2 Anbefalinger fra internasjonale organisasjoner og kompetanse-miljø ................................................. 178

11.3 Opplæring og kompetanse-utvikling .......................................... 179

11.3.1 Krav i arbeidsmiljøloven om opplæring av leder og verne-ombud .............................................. 179

11.3.2 Høyskole- og universitets-utdanning i HR, organisasjon og ledelse .............................................. 179

11.3.3 Arbeidstilsynet – opplæring og samarbeid med andre myndigheter ................................... 179

11.3.4 Organisasjonene i arbeidslivet – kurs og holdningsarbeid ............... 180

11.3.5 Kurs for utvikling av ledere i staten i regi av Difi ....................... 180

11.3.6 Kompetanseutvikling for dommere og advokater ................................... 180

11.4 Veiledere og informasjonsmateriell 18111.4.1 Innledning ....................................... 18111.4.2 Nasjonal varslingsveileder ............ 18111.4.3 Informasjon på myndighetenes

nettsider .......................................... 18111.5 Utvalgets samlede vurdering og

forslag .............................................. 183

12 Organisatoriske tiltak ................ 18412.1 Behov for organisatoriske tiltak ... 18412.2 Hva kan løses med

organisatoriske tiltak ..................... 18512.2.1 Innledning om ulike typer

oppgaver .......................................... 18512.2.2 Kort om ansvars- og oppgave-

fordeling i statlig forvaltning ......... 18512.2.3 Anbefalinger fra internasjonale

organisasjoner og kompetanse-miljøer .............................................. 187

12.3 Oversikt over utvalgets forslag til organisatoriske tiltak ..................... 188

12.4 Forslag om opprettelse av et Varslingsombud ............................. 188

12.4.1 Vurdering av behovet for individuell veiledning og støtte .... 188

12.4.2 Ulike løsninger utvalget har vurdert ............................................ 189

12.4.3 Utvalgets vurdering og forslag ..... 19012.5 Forslag om opprettelse av en

Varslingsnemnd ............................. 19312.5.1 Tvisteløsning i varslingssaker

i dag ................................................. 19312.5.2 Behov for en god og effektiv

tvisteløsningsmekanisme .............. 19312.5.3 Utenrettslig tvistenemnd .............. 19312.5.4 Tvisteløsning i de alminnelige

domstolene ..................................... 19412.5.5 Bør det etableres en nemnd for

tvisteløsning i varslingssaker? ...... 19512.5.6 Ulike nemndsløsninger utvalget

har vurdert ...................................... 19712.5.7 Utvalgets vurdering og forslag ..... 19912.6 Vurdering av behovet for ny

uavhengig undersøkelses-myndighet ...................................... 199

12.6.1 Innledning ...................................... 19912.6.2 Utvalgets vurdering ....................... 200

13 Økonomiske tiltak ...................... 20113.1 Om behovet for økonomiske

tiltak ................................................ 20113.2 Situasjonen i Norge ....................... 20113.3 Ulike typer økonomiske tiltak

i andre land og EU ......................... 20213.4 Forskning og anbefalinger fra

internasjonale organisasjoner og kompetansemiljø ............................ 202

13.5 Utvalgets vurdering ....................... 203

Del IV Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 205

14 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 207

14.1 Innledning ...................................... 20714.2 Juridiske tiltak ................................ 20714.2.1 En egen lov om varsling ................ 20714.2.2 Endringer og presiseringer

i arbeidsmiljølovens varslings-regler ............................................... 207

14.3 Opplærings- og kommunikasjons-tiltak ................................................ 208

14.3.1 Opplæring og kompetanse-utvikling .......................................... 208

14.3.2 Veileder og informasjons-materiell .......................................... 209

14.4 Organisatoriske tiltak .................... 20914.4.1 Et nasjonalt Varslingsombud ........ 20914.4.2 Varslingsnemnd ............................. 21014.5 Samlede økonomiske og

administrative konsekvenser ........ 211

14.5.1 Samlede konsekvenser for virksomhetene ............................... 211

14.5.2 Samlede konsekvenser for forvaltningen .................................. 211

Referanser og litteratur ............................... 212

Digitale vedlegg:Trygstad: Kunnskapsstatus om varsling og varslingsprosesser. Fafo-notat 2017:03.Jetlund og Huseby: Varslingsregler i ulike land og EU/EØS. Rapport fra advokatfirmaet Schjødt på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet.Oslo Economics: Verdien av varsling. Utredning for Varslingsutvalget og Arbeids- og sosialdepartementet. OE-rapport 2017-45.Trygstad og Ødegård: Varsling i norsk arbeidsliv. Den det varsles om, mottak og håndtering. Fafo-notat 2018:06.

Del IHovedkonklusjoner og utvalgets arbeid

Figur 1.1

NOU 2018: 6 13Varsling – verdier og vern Kapittel 1

Kapittel 1

Hovedkonklusjoner – utvalgets mandat og arbeid

1.1 Hovedkonklusjoner

Et overordnet mål for utvalgets arbeid har vært ålære og forstå hvordan varsling fungerer i dag,både for den som varsler, den det varsles om, forvirksomheten og for samfunnet for øvrig. Somledd i arbeidet har utvalget beskrevet hvordanden ideelle varslingsprosess bør være, og det erinnhentet en analyse av samfunnsnytten av vars-ling.1

Utvalgets hovedfunn er at varsling har størstverdi der varselet blir tatt på alvor, varsleren blirtatt vare på, og hvor det iverksettes adekvate pro-sesser umiddelbart for å få avklart om det fore-ligger kritikkverdige forhold, og der det eventuellekritikkverdige forholdet bringes til opphør. Spørs-målet som virksomhetene må stille seg er hvasom kan ha skjedd og hvorfor, og ikke hvem deter som har sagt fra om det kritikkverdige forhol-det.

Verdien av varsling er større desto mindreomkostninger selve prosessen har. Omsorg forvarsleren minsker kostnadene, gjør det tryggere åvarsle og bidrar til størst samfunnsøkonomisklønnsomhet. Målet må derfor være å etableregode systemer og kulturer for varsling i virksom-hetene.2

Utvalget konkluderer med at varsling er enverdi, ikke et problem. Den overordnede visjonenmå være at det ikke skal forekomme kritikkver-dige forhold, dette er utvalgets «nullvisjon». Vars-ling kan være en god måte å fremme denne visjo-nen på. Varslere som er tilstede i virksomhetenkan lettere få kjennskap til kritikkverdige forhold,enn hva revisjoner og tilsyn kan. Samfunnet ogden enkelte virksomhet er tjent med at kritikkver-dige forhold ikke finner sted, eventuelt at de opp-hører.

Utvalget har i henhold til mandatet utredetvarsling i arbeidslivet. Det betyr at spørsmålet omhvordan man bør håndtere varsel om påståtte kri-tikkverdige forhold i samfunnet generelt, ikke erbehandlet. Høsten 2017 og vinteren 2018 har værtpreget av #metoo-kampanjen. Utvalget har ikkehar vurdert hvordan varsel om seksuell trakasse-ring bør håndteres på ulike samfunnsområder.Men varsling om seksuell trakassering i arbeids-forhold faller inn under utvalgets mandat og vur-deringer.3

Utvalget har vurdert om flere grupper børomfattes av varslingsreglene. Det foreslås at degruppene som er nevnt i arbeidsmiljøloven § 1-6omfattes når de utfører arbeid for virksomheten,for eksempel innsatte som jobber i fengselsverk-stedet. Utvalget foreslår imidlertid ikke at regleneom varsling skal gjelde for grupper utenom desom er i et ansettelsesforhold eller ansettelseslig-nende forhold i arbeidslivet. Alle i Norge harytringsfrihet etter Grunnloven § 100. Hvilketbehov for særskilt vern andre grupper har børutredes nærmere i en annen sammenheng. Detkan også være grunn til å minne om at det selv-sagt ikke er noe til hinder for at organisasjonersom ikke omfattes av arbeidsmiljøloven kan brukereglene om varsling som mønster for eget arbeidmed ytringsfrihet og varsling.

Varslingsprosesser kan være særdeles kre-vende for den som varsler, både før man sier fra,når man gjør det, underveis i prosessen og også ietterkant. I mange tilfeller innebærer dette at densom varsler finner det uholdbart å bli værende iarbeidsforholdet, selv om det blir konkludert medat det har foreligget et kritikkverdig forhold ogdet har vært varslet på en forsvarlig måte. Utvalgethar vurdert hvordan dette kan bedres.

Utvalget vektlegger at en god håndtering av envarslingssak bør ha som mål at både varsleren ogden omvarslede fortsetter i virksomheten i etter-kant. Det blir derfor svært viktig at sakene løses

1 Se nærmere utvalgets overordnede vurderinger i kapittel 9og omtale av Oslo Economics (2017) i punkt 3.4.

2 Saker som avdekker alvorlige misligheter, for eksempelkorrupsjon, skal selvsagt avdekkes og bringes inn for rele-vant myndighet. I korrupsjonssaker bør politi og påtale-myndighet håndtere saken videre.

3 Utvalget har også foretatt andre avgrensninger, se neden-for i punkt 1.6.

14 NOU 2018: 6Kapittel 1 Varsling – verdier og vern

på lavest mulig nivå slik at partene klarer å hagode relasjoner også fremover. Særlig gjelder detvarsel som omhandler organisatoriske prosesserog som kan ramme det psykososiale arbeidsmil-jøet. Det er dette det varsles mest om. Utvalgetmener at varsling internt til arbeidsgiver normaltbør være førstevalget, men det å kunne melde fratil offentlige tilsyn er også en måte å varsle på, ogogså til mediene dersom situasjonen tilsier det.

Gjennom kunnskapsinnhenting og innspill harutvalget lært at det ikke nødvendigvis er innholdeti lovreglene som er problemet, men at reglenekan være vanskelige å forstå og at for mye er«gjemt» i forarbeidene. Utvalget mener derfor atdet i hovedsak ikke er nødvendig å gjøreendringer i innholdet i reglene i arbeidsmiljølo-ven, men har en rekke innspill og forslag til presi-seringer i reglene. Dette vil bidra til tydeliggjøringav reglenes innhold og som sådan styrke varsler-vernet i norsk arbeidsliv. De sentrale begrepene ivarslingsreglene, «kritikkverdige forhold» og«forsvarlig fremgangsmåte», må klargjøres slik atdet blir enklere å forstå hvilke forhold varslingsre-glene gjelder for og hvordan man bør gå frem nårman varsler. Utvalget foreslår også at det, i sam-svar med gjeldende rett, skal fremgå av loven atklage som kun gjelder misnøye med eget arbeids-forhold ikke i seg selv er grunnlag for varsling.

Utvalget foreslår også noen endringer: For åfremheve hvor viktig ytringsklimaet er forarbeidsmiljøet og muligheten til å varsle utengjengjeldelse, foreslår utvalget at hensynet til etgodt ytringsklima tas inn i arbeidsmiljølovens for-målsbestemmelse. Arbeidstakernes ytringsfriheter grunnlovsfestet, og utvalget foreslår derforogså at det bør henvises til Grunnloven § 100 omytringsfrihet i varslingsreglene.

Alle arbeidstakere har krav på et forsvarligarbeidsmiljø, og det er arbeidsgivers plikt å sørgefor dette. I en varslingssituasjon må det innebæreat det inntrer en særlig omsorgsplikt overfor densom varsler – og en omsorgsplikt for den det vars-les om. Begges rettigheter og rettssikkerhet skalivaretas. Loven bør sette klare krav til innhold ivarslingsrutinene som virksomheter med minstfem ansatte er forpliktet til å utarbeide. Denenkelte virksomhet bør vurdere om det skal tilret-telegges for anonym varsling.

Bindende normer og sanksjonsmuligheter erpåkrevet. Regelverksendringer kan også bidra tilkulturendringer, og det er en viktig intensjon bakendringsforslagene fra utvalgets side.

Utvalget vil styrke både samfunnets kunnskapom og arbeidslivets innsats og formelle og reellekompetanse på varslingsområdet. Utvalget har

erfart at ikke minst på dette området kan jussbare bidra et stykke på vei. Utvalget har fått godkjennskap til at det i relasjoner mellom mennes-ker som involveres i konfliktfylte eller langvarigevarslingsprosesser, dreier seg om til dels kompli-serte mekanismer som regelverket ikke er egnettil å fange opp. Arbeidslivet og domstolene børstyrke sin kompetanse når det gjelder regelver-ket, og ikke minst når det gjelder de psykososialeforholdene i varslingssaker. Utvalget anbefaler atdet skal utarbeides en nasjonal varslingsveileder.Et slikt arbeid bør skje i samarbeid mellom myn-dighetene og partene i arbeidslivet.

Utvalget foreslår at det opprettes et eget Vars-lingsombud. Offentlige myndigheter, herunderArbeidstilsynet, gjør allerede et viktig arbeid for åfølge opp tips og varsler. Tips og varsler er særligviktig når det gjelder å avdekke arbeidslivskrimi-nalitet. Arbeidstilsynet har også et særskilt ansvarfor å veilede partene i varslingssaker. Arbeidstilsy-nets innsats bør vedvare og forsterkes. Arbeidstil-synet har imidlertid sin viktigste oppgave knyttettil generell veiledning og tilsyn og er avhengig avet balansert forhold til både arbeidstakere og virk-somheter.

Varslingsombudet skal gi råd, støtte og bistandtil varslere i konkrete saker. Det skal representeregod og solid kompetanse og kunne bistå ogsåomvarslede, arbeidsgivere og andre i prosessen,herunder bidra til at de som trenger det, kan fåbistand av psykososial art. Ombudet bør kunnetilby mekling, og bør også kunne anbefale fri retts-hjelp. Varslingsombudet skal bidra til å skapegenerell kunnskap og forståelse for verdien avvarsling for samfunnet. I tilfeller hvor Vars-lingsombudet blir kjent med svært alvorlige vars-lingssaker av stor samfunnsmessig betydning, børombudet ha en særlig kompetanse til å kunne tainitiativ til uavhengige undersøkelser.

Utvalget foreslår at det opprettes en egen vars-lingslov. Loven bør i første rekke omfatte etable-ringen av Varslingsombudet og Varslingsnemnda,se nærmere nedenfor, og disse organenes mandatog myndighet. Utvalget foreslår likevel at varslingi arbeidsforhold fortsatt skal reguleres i arbeids-miljøloven. Dersom det ikke skulle vedtas egenlov, mener utvalget at regler om Varslingsombudetog Varslingsnemnda bør tas inn i arbeidsmiljølo-ven.

Utvalget er delt når det gjelder tvisteløsnings-mekanismer. Utvalgets flertall foreslår at det børopprettes en egen nemnd for varslingssaker somskal kunne ta standpunkt til om det har funnetsted gjengjeldelse eller brudd på arbeidsgiversaktivitetsplikt, og som også skal ha kompetanse til


å tilkjenne erstatning og oppreisning til varsleren.Mindretallet mener at disse sakene, som nå, børvære forbeholdt behandling i domstolene.

Utvalget har også delt seg i et flertall og etmindretall med hensyn til hvordan kravet om atvarsling skal være forsvarlig skal fremkomme iloven. Flertallet mener det ikke bør være et spesi-fikt lovkrav, men fremkomme av presiseringenesom foreslås i lovteksten. Mindretallet ønsker atbegrepet fortsatt må stå i lovteksten.

Utvalget mener generelt at adgangen til opp-reisning og erstatning bør utvides, og at nivåenebør heves. Utvalgets flertall foreslår ogsåendringer i reglene om erstatning ved brudd påaktivitetsplikt og forbudet mot gjengjeldelse.Utvalget ønsker ikke å innføre en belønningsord-ning for varslere.

Utvalget har foreslått en rekke tiltak for åstyrke varslervernet i norsk arbeidsliv. Tiltakenevil kreve ressurser. Det er viktig å understreke atdersom samfunnet ønsker å oppnå målsettingen iutvalgets mandat om å styrke vernet for varslere,så har det sin pris. Spørsmålet blir til sist i hvilkenutstrekning samfunnet er villig til å satse på oginvestere i styrket innsats for å legge til rette forflere varsler om kritikkverdige forhold og gi godtvarslervern, som samlet sett vil gi samfunnsøko-nomisk lønnsom avdekking av kritikkverdige for-hold i norske virksomheter og sørge for et bedrearbeidsliv.

Utvalget har på noen steder utarbeidet skissertil lovtekster som vil kreve videre bearbeidelse.

Utvalgets overordnede vurderinger er samlet ikapittel 9. Utvalgets vurderinger og forslag til til-tak fremgår i kapittel 10–13. Utvalgets utredninger i det alt vesentlige enstemmig. I tillegg til detsom er omtalt i punktet her, fremgår enkelte dis-senser og særmerknader av drøftingene og kon-klusjonene. Det er hensiktsmessig å se utvalgetsvurderinger i sammenheng med kapittel 3, somredegjør for verdien av varsling, og kapittel 7 omforskning og kunnskap. Utdrag fra analyse omsamfunnsnytten av varsling gjennomført av OsloEconomics er gjengitt i kapittel 3, og er i sin hel-het gjengitt som elektronisk vedlegg.

1.2 Utvalgets oppnevning og sammensetning

Utvalget ble oppnevnt i statsråd 11. november2016.

Utvalget har bestått av ti medlemmer, inklu-dert leder. Utvalget har hatt følgende sammenset-ning:

– Anne Cathrine Frøstrup, direktør Statens kartverk, leder, Hønefoss

– Stig Berge Matthiesen, professor, Handelshøyskolen BI, Bergen

– Henrik Dahle, advokat og fagsjef, Unio, Bærum

– Tron Dalheim, advokat, Arntzen de Besche Advokatfirma AS, Oslo

– Birthe M. Eriksen, advokat ph. d., Guide Advokat DA, Bergen

– Arne Jensen, generalsekretær, Norsk Redaktørforening, Oslo

– Katrine Rygh Monsen, advokat, Landsorganisasjonen i Norge, Bærum

– Jan Erik Skog, pensjonert elektriker, Oslo– Bente Stenberg-Nilsen, avdelingsdirektør, KS,

Bærum– Cathrine Opstad Sunde, advokat,

Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo

Utvalgsleder Anne Cathrine Frøstrup har værthelt fristilt fra sin stilling som direktør for Kartver-ket i perioden 1. februar 2018 til 15. mars 2018.Øvrige medlemmer av utvalget har utført arbeidetmed utredningen ved siden av sine ordinære stil-linger.

Utvalgets arbeid har vært støttet av et sekreta-riat på tre personer, ansatt i Arbeids- og sosialde-partementet:– Fagdirektør Eli Mette Jarbo

(sekretariatsleder)– Seniorrådgiver Hanne Margrethe Meldal– Seniorrådgiver Julie Elisabeth Risnes

Sekretariatet har hatt bistand fra Direktoratet forarbeidstilsynet, først ved avdelingsdirektør GrySingsaas, deretter fra august 2017 ved prosjektle-der for varsling Christin Nylund Bergan.

I en hektisk avslutningsfase har sekretariatetogså fått bistand fra rådgiver Marianne FoldøyByberg og seniorrådgiver Anna Skårberg, beggeansatt i Arbeids- og sosialdepartementet. Senior-rådgiver Jan Richard Kjelstrup i departementetspresse- og kommunikasjonsavdeling har bidrattmed visuelle løsninger på teoretiske problemstil-linger.

1.3 Utvalgets bakgrunn og mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

Bakgrunn

Ytringsfrihet er en grunnleggende rettighet somer nedfelt i Grunnloven og i menneskerettighe-


tene. Ansattes ytringsfrihet er en del av dennealminnelige ytringsfriheten. Én form for ytring erarbeidstakers deltakelse i politisk eller fagligdebatt innenfor eget eller virksomhetens fagfelt.En annen type ytring er varsling som innebærer atden ansatte sier fra, internt eller eksternt, om for-hold i virksomheten som vedkommende mener erkritikkverdige.

Generelle bestemmelser om arbeidstakeresrett til å varsle om kritikkverdige forhold ble inn-ført i arbeidsmiljøloven med virkning fra 1. januar2007. Formålet med de nye reglene i arbeidsmil-jøloven §§ 2-4, 2-5 og 3-6 var å beskytte arbeidsta-kere som sier fra om kritikkverdige forhold i virk-somheten og å legge til rette for et godtytringsklima i arbeidslivet.

Det er mange eksempler på at varsling harvært avgjørende for at lovbrudd, korrupsjon ogandre uakseptable forhold har blitt avdekket. Påsamme tid viser erfaringer fra varslingssaker,også i den senere tid, at det å varsle kan være enbelastning for den som varsler. Det er derfor vik-tig at varslere har et tilstrekkelig rettslig vern.Samtidig har arbeidsgiver krav på en viss lojalitetfra sine ansatte, noe som kan begrunne begrens-ninger. Det er i tillegg viktig at hensynet til deneller de det varsles om, herunder arbeidsgiver,blir tilstrekkelig ivaretatt i varslingsprosessen.

Under lovforberedelsen var varslingsbestem-melsene gjenstand for mye debatt. Det ble blantannet diskutert om reglene var tydelige nok ogom de ville gi varslerne et tilstrekkelig vern. I2013/2014 gjennomførte forskningsstiftelsen Fafoog advokatfirmaet Arntzen de Besche, på oppdragfra Arbeids- og sosialdepartementet, en omfat-tende evaluering av varslingsreglene. Evaluerin-gen viser at det varsles oftere i Norge enn i andreland, og at norske varslere gjennomgående ser uttil å lykkes bedre med varslingen enn hva det rap-porteres om fra andre land. Samtidig viser evalue-ringen at mange arbeidstakere opplever formelleog uformelle begrensninger i retten til å varsle.Behovet for bevisstgjøring og holdningsendringtil varsling i arbeidslivet fremheves særlig i evalu-eringen.

Blant annet på bakgrunn av evalueringen,sendte Arbeids- og sosialdepartementet den 20.juni 2016 forslag til visse lovendringer for å styrkevarslernes stilling på høring.

Det er nå ti år siden arbeidsmiljølovens lovre-gler om varsling ble vedtatt. Det er høstet betyde-lig erfaring med reglene, både faktisk og rettslig.Det er også tilkommet mye forskning om temaet,både nasjonalt og internasjonalt, senest i nyere

undersøkelser som Fafo la frem i september 2016.Samtidig har det skjedd en rettsutvikling interna-sjonalt.

Regjeringen mener på denne bakgrunn at deter hensiktsmessig å gjøre en helhetlig gjennom-gang av dagens regulering på dette området.Utvalget bes derfor, i tråd med mandatet neden-for, å foreta en gjennomgang av gjeldende regel-verk om varsling, og komme med de forslag somutredningen gir grunnlag for. Utvalget bes ogsåiaktta forslag til lovendringer i Arbeids- og sosial-departementets høringsbrev av 20. juni 2016.

Mandat

– Utvalget skal gjennomgå varslingsbestemmel-sene i arbeidsmiljøloven, og i den sammen-heng særlig vurdere om «kritikkverdige for-hold» og «forsvarlig fremgangsmåte» i arbeids-miljøloven § 2-4 er hensiktsmessige begreperog avgrensninger.

– Utvalget skal med utgangspunkt i relevantforskning og ulike eksempelsaker redegjørefor hvilke forhold som påvirker prosessen ogutfallet av en varslingssak.

– Utvalget skal på egnet måte innhente erfarin-ger og synspunkter fra personer, arbeidsgivereog virksomheter som har praktisk erfaringmed varslingssaker i ulike sektorer, herundereksterne varslingsmottakere.

– Utvalget skal drøfte hvilken rolle myndighe-tene, domstoler, fagforeninger, tillitsvalgte ogverneombud har i varslingssaker, herundervurdere om eksisterende aktører og organerdekker behovet for informasjon, veiledning ogtvisteløsning i varslingssaker.

– Utvalget skal redegjøre for internasjonal rett påområdet og innhente erfaringer fra andre land.Utvalget skal i den sammenheng også se påreguleringer og anbefalinger om varsling frainternasjonale organer som for eksempel EUog OECD.

– Utvalget skal på bakgrunn av sin gjennomgangvurdere om det er behov for å foreslå lov-endringer og/eller andre tiltak som kan styrkevarslervernet i norsk arbeidsliv. Utvalget skal iden sammenheng sørge for at hensynet til densom varsler og den eller de det varsles om, blirtilstrekkelig ivaretatt.

– Utvalget skal vurdere fordeler og ulemper veddagens plassering av varslingsbestemmelsenei arbeidsmiljøloven og sammenholde dissemed fordeler og ulemper med en særlov, og gisin anbefaling om lovplasseringen.


– Utvalget skal levere sin innstilling innen1. mars 2018 i form av en offentlig utredning(NOU).

1.4 Utvalgets arbeidsmåte

Det første utvalgsmøtet ble avholdt 19. desember2016. Totalt er det avholdt 13 utvalgsmøter, hvorav6 har vært todagersmøter. Siste utvalgsmøte bleavholdt 27. februar 2018. I tillegg var deler avutvalget på besøk hos Svartjenesten i Arbeidstilsy-net i oktober 2017.

1.4.1 Metode og datagrunnlag

Utvalgets kunnskapsinnsamling er gjennomført iperioden januar 2017 til mars 2018.

Som grunnlag for utvalgsarbeidet fikk Arbeids-og sosialdepartementet utarbeidet to rapporter.Den ene er en kunnskapsstatus om varsling ogvarslingsprosesser som Fafo har hatt ansvaret for(Fafo 2017 I), den andre er en oversikt over vars-lingsregler i ulike land og EØS, laget av advokat-firmaet Schjødt (Jetlund og Huseby 2017). Beggerapportene er inntatt som elektroniske vedlegg.

Utvalget har i tillegg gjennomført en bred inn-samling med flere ulike kvalitative og kvantitativekilder.

Utvalget har lagt vekt på en kunnskapsbaserttilnærming og har derfor brukt god tid på kildetil-fang for å klargjøre behov og problemstillinger førmulige løsningsforslag ble behandlet. Basert påinteressentanalyser er det gjennomført samtalerog en innspillskonferanse, og det er innhentetmateriale fra en lang rekke skriftlige kilder.

Alle innspill er vurdert. Innhold i samtaler oginnlegg som er gjengitt i utredningen er somhovedregel anonymisert.

I utredningen er det benyttet både kvantitativeog kvalitative metoder:

a) Semi-strukturerte intervjuer

Utvalgsleder og sekretariatet har gjennomførtsamtaler med Arbeidstilsynets direktør, TrudeVollheim, og likestillings- og diskrimineringsom-bud Hanne Inger Bjurstrøm. Samtalene var basertpå en samtaleguide utarbeidet for formålet.

b) Innspillskonferanse

Utvalget har gjennomført en innspillskonferanse23. mai 2017 i Fritt Ords lokaler. Konferansensamlet deltakere med erfaringer fra og synspunk-

ter på varsling og varslingsreglene, til en dag meddiskusjon om spørsmål knyttet til problemstillin-ger som trekkes frem i utvalgets mandat.

På konferansen var det 56 deltakere som varfordelt på 6 grupper med representanter fra vars-lere, varslingsmottakere, tillitsvalgte, verneom-bud, eksterne varslingsmottak, advokater, mediaog forskere. Medlemmer i utvalget fungerte somordstyrere i gruppene. Utvalget innhentet bidragfra forskningssjef på Fafo, Sissel Trygstad, som isamarbeid med utvalgets sekretariat hadde utar-beidet korte bakgrunnsnotater som grunnlag fordiskusjonene. Bakgrunnsnotatene og spørsmå-lene som skulle diskuteres var sendt ut til delta-kerne på forhånd.

c) Dokumentstudier

Utvalget har gjennomført dokumentstudier avrelevante evalueringer og forskningsrapporter,stortingsdokumenter, NOU-er, årsrapporter ogannen relevant litteratur. Fullstendig liste over kil-der er gjengitt i referanseliste.

d) Samfunnsøkonomisk vurdering

Som del av utredningen har Oslo Economics gjen-nomført en samfunnsøkonomisk analyse av ver-dien av varsling. Hovedspørsmålet var hva et var-sel er og hvordan det gir virkninger. I tillegg blevirkningene av mulige tiltak for å legge bedre tilrette for varsling vurdert.

1.4.2 Styrker og svakheter ved metode og datagrunnlag

Variasjonen og bredden i metode og datainnsam-ling må anses å være en styrke. Samtalene, inn-spill og innlegg for utvalget har vært verdifulle forå definere hovedutfordringer og for å vurderebehovet for tiltak for å styrke varslervernet.

Det er likevel svakheter ved både metode ogdatagrunnlag. Tilbakemeldinger fra flere respon-denter har i noen grad vært preget av ulike oppfat-ninger av hva varsling er og av ulik forståelse avregelverket. Foreliggende evalueringer av vars-lingsreglene ble gjennomført i 2013 og 2014, ogdet er i etterkant av disse gjort endringer ibestemmelsene med virkning fra 1. juli 2017.Forskningsmaterialet bygger særlig på undersø-kelser gjennomført av Fafo, som i de fleste tilfel-lene har avgrenset undersøkelsen til observertekritikkverdige forhold i løpet av de siste tolvmåneder. Fafos undersøkelser omfatter kun per-


soner som er i arbeid. De som har falt ut avarbeidslivet er derfor ikke en del av materialet.

Forskningen utvalget har fått kjennskap tildreier seg i første rekke om varsling sett fra vars-lerens side. Det er lite kunnskapsgrunnlag omhvordan varsling virker for den omvarslede ogarbeidsgiver og for arbeidsmiljøet der det fore-ligger en varslingssak. Arbeids- og sosialdeparte-mentet har imidlertid fått gjennomført en spørre-undersøkelse om disse problemstillingene.Undersøkelsen er omtalt i punkt 7.3, herunder demetodiske utfordringene ved en slik undersø-kelse. Fafo-notat 2018:06 er inntatt som elektro-nisk vedlegg.

1.4.3 Oversikt over eksterne og andre bidrag til utvalgsmøter

Utvalget har gjennomført 13 utvalgsmøter. Detteomfatter både ordinære utvalgsmøter, og møterhvor utvalgsmedlemmer, inviterte fagpersoner,forskere og andre interessenter har holdt presen-tasjoner og bidratt med innspill for å belyseutvalgte tema knyttet til mandatet. Nedenfor gisen oversikt over bidragsyterne.

19. desember 2016

Sekretariatsmedlem, seniorrådgiver Julie Elisa-beth Risnes: Hva er varsling.

14. og 15. februar 2017

Advokat Elisabeth Stenwig: Ytringsfrihet, lojali-tetsplikt og varsling.

Avdelingsdirektør Gry Singsaas: Arbeidstilsy-nets rolle og oppgaver i varslingssaker. Redegjø-relse for Arbeidstilsynets samhandlingsprosjekt.

Geir Ove Harnes og Runar Wiksnes, Geelmuy-den Kiese: Kunnskapsgrunnlaget for Arbeidstilsy-nets prosjekt.

Utvalgsmedlem, pensjonist Jan Erik Skog:Varslingssaken i Unibuss.

Utvalgsmedlem, advokat Tron Dalheim:Nyere rettspraksis i varslingssaker.

3. april 2017

Forskningssjef Sissel Trygstad: Presentasjon avFafo-notat 2017:03 Kunnskapsstatus om varslingog varslingsprosesser og Fafo-rapport 2017:04Ytringsfrihet og varsling i norske kommuner ogfylkeskommuner.

Advokat Martin Jetlund og advokat EldridHuseby: Varslingsregler i ulike land og EU/EØS.

Utvalgsmedlemmer advokat Birthe Eriksen ogadvokat Henrik Dahle: Orientering om Varsler-huset i Nederland.

Utvalgsmedlem og professor Stig BergeMatthiesen: Varsling – psykologi og begrepsbruk.

Nils Magerøy og Cecilie Thorsen, Jobbfast:Helsemessige konsekvenser av å varsle og følger ietterkant.

19. juni 2017

Professor Tina Søreide: Insentiver for varsling?Avdelingsleder Åsulv Solstad: Likestillings- og

diskrimineringsombudet – regelverk, håndhevingog erfaringer.

Utvalgsmedlem og advokat Birthe Eriksen:Hovedpunkter og -funn fra avhandling ph.d.:Arbeidstakers rett til å varsle om «kritikkverdigeforhold» etter arbeidsmiljøloven § 2-4 (1).

4. og 5. september 2017

Fagdirektør Anine Kierulf: Arbeidstakers ytrings-frihet – Grunnloven, EMK og praksis fra EMD.

Dommer Dagfinn Grønnvik: Utfordringer vedbehandling av varslersaker i domstolen, herundersynspunkter på loven.

23. og 24. oktober 2017

Erik Magnus Sæther, Svend Boye og Elias Braun-fels, Oslo Economics: Verdien av varsling.

Utvalgsmedlem og advokat Tron Dalheim:Erstatning og oppreisning – regler og rettspraksis– synspunkter på dagens regler.

Utvalgsmedlemmer advokat Birthe Eriksen ogadvokat Tron Dalheim: Læringspunkter fra besøkhos Svartjenesten i Arbeidstilsynet.

Utvalgsmedlemmene advokat Cathrine OpstadSunde, advokat Henrik Dahle, avdelingsdirektørBente Stenberg-Nilsen og advokat Katrine RyghMonsen: Hvordan arbeides det med varsling i deulike organisasjonene, herunder om tillitsvalgtesopplæring, roller og oppgaver i konkrete saker.

21. november 2017

Debattredaktør Ragnhild Sved: Utfordringer vedvarsling i kommunal sektor, særlig i små kommu-ner.

Internrevisjonssjef Ellen Cecilie Bråthen ogspesialrådgiver Nikita Dhall: Oslo kommunesvarslingsordning.

Seniorrådgiver i Forsvarsdepartementet Elisa-beth Børve Riksfjord og senior stabsoffiser i For-


svarsstaben Sissel Mellgren Mangersnes: Presen-tasjon av varslingskanalene i forsvarssektoren.

Advokat Lars Kokkvold og advokat Martin Jet-lund: Påstand: varslingsreglene misbrukes.

4. og 5. desember 2017

Prosjektleder Christin Nylund Bergan: OmArbeidstilsynets svartjeneste.

Seniorinspektør Tove Strand Nordhus ogseniorinspektør Heidi Krog Tysvær: Arbeidstil-synets arbeid med psykososiale saker.

Pål Stenstad: Særlig om behovet for støtte ogoppfølging i etterkant av en varslingssak.

Advokat Jan Fougner og advokat NicolaiSkiold: Hva skal varsling være. Erfaring medgranskninger.

15. og 16. januar 2018

Advokat Toril Wik: Erfaringer fra varslingssaker,særlig om arbeidsgiveres/topplederes (mangel-fulle) håndtering av varslingssaker.

Prosjektleder Christin Nylund Bergan: OmArbeidstilsynets varslingsprosjekt, inkludert del-prosjektet offentlige myndigheter og bedre sam-handling om varsling.

1.5 En stor takk

Utvalget vil takke alle bidragsytere for imøtekom-menhet og velvillighet. En særlig stor takk tilsekretariatet som med sin kompetanse, innsats-vilje og humør har bidratt langt ut over hva manmed rimelighet kan forvente.

1.6 Avgrensninger

Utvalgets mandat var stort og utfordrende, og nyeproblemstillinger ble reist underveis. Følgendeavgrensninger utover nevnte føringer i mandatetble nødvendig:– Forholdet til Grunnloven § 100 og arbeidsta-

kers ytringsfrihet i sin alminnelighet er ikkebehandlet i sin fulle bredde.

– Varsling utenfor arbeidsforhold eller arbeids-lignende forhold er ikke behandlet, herunderhar man ikke behandlet varsling som instru-ment for å påpeke kritikkverdige forhold i sam-funnet utenom arbeidslivet.

– Medienes kildevern er ikke behandlet.

– Bevisforbud i prosesslovgivningen er ikkeinnen kjerneområdet av mandatet og er ikkebehandlet.

– Spørsmål rundt varsling som innebærer bruddpå personvernlovgivningen, inkludert person-vernforordningen, eller sikkerhetslovgivnin-gen har ikke blitt behandlet.

– Nødretts- og nødvergespørsmål er heller ikkebehandlet.

1.7 Oversikt over utredningen

Utredningen er inndelt i fire deler. Del I består avkapittel 1, del II består av kapitlene 2 til 8, del IIIbestår av kapitlene 9 til 13, mens del IV består avkapittel 14.

Del I Hovedkonklusjoner og utvalgets arbeid

Kapittel 1 Hovedkonklusjoner – utvalgets mandatog arbeid gir en oversikt over utredningen og pre-senterer utvalgets hovedkonklusjoner. I tilleggblir utvalgets mandat, arbeid og metoder beskre-vet. Utvalgets avgrensninger fremgår også her.

Del II Kunnskapsgrunnlaget

I kapittel 2 Hva er varsling gjøres det rede forhvordan varslingsbegrepet kan defineres, i tilleggtil en beskrivelse av varsling som fenomen og pro-sess. Det gis også en overordnet fremstilling avhvordan reguleringen av varsling har kommet til.

Kapittel 3 Verdien av varsling – varsling lønnerseg gir en oversikt over hvilken verdi varsling harog hvilke behov som er i spill i tilknytning til vars-ling, herunder samfunnets, arbeidsgivers ogarbeidstakers behov. I tillegg presenteres OsloEconomics’ rapport, Verdien av varsling, og enEU-rapport om økonomisk gevinst av vern avvarslere i forbindelse med offentlige innkjøp.

I kapittel 4 Gjeldende rett i Norge gjøres detrede for relevant regelverk og rettspraksis. I til-legg til reguleringen av ytringsfrihet og arbeids-miljølovens regler om varsling, gis det en fremstil-ling av øvrige regler i arbeidsmiljøloven som harbetydning for varsling, herunder regler om tilsynmed reglene, straffebestemmelser og arbeidsgi-vers styringsrett og omsorgsplikt. Videre gis enoversikt over regler om person- og kildevern.

Kapittel 5 Internasjonale regler og anbefalingergir en oversikt over relevante internasjonaleregler og anbefalinger om varsling, herunder kon-vensjoner, direktiver, anbefalinger mv. som påleg-ger eller oppfordrer medlemslandene å sikre til-


strekkelig vern for varslere i ulike sammenhen-ger.

Kapittel 6 Regulering av varsling i andre landinneholder korte redegjørelser for hvordan vars-ling er regulert i de nordiske landene og enkelteandre europeiske land, herunder Nederland, Stor-britannia og Irland. I tillegg gis det en oversiktover reguleringen i USA, Australia og New Zea-land.

I kapittel 7 Forskning og kunnskap gjennomgåssentral forskning om ytringsfrihetens vilkår i sam-funnet generelt og varsling i arbeidslivet spesielt.Videre blir det gjort rede for ulike undersøkelserutført blant medlemmer i arbeidstaker- ogarbeidsgiverorganisasjoner.

Kapittel 8 Varsling i praksis gir en oversikt overrelevante aktører i en varslingsprosess og gjørogså rede for hvilken påvirkning psykologiske ogorganisatoriske forhold har på en varslingspro-sess. I kapitlet gjennomgås også enkelte eksem-pler på varslingssaker og varslingsrutiner. Videreomtales utvalgets innspillskonferanse med særligfokus på innspillene utvalget fikk i denne sam-menhengen.

Del III Vurderinger og forslag

I kapittel 9 Utvalgets overordnede vurderinger gjø-res det rede for hvilke overordnede vurderingerutvalget har gjort, herunder hva som bør værenullvisjonen for arbeidslivet og hovedutfordrin-ger med varslingsregelverket og praksis i dag.Utvalget gir sine vurderinger av hva varsling børvære og gir en beskrivelse av hvordan den ideellevarslingsprosessen ser ut ved henholdsvis internog ekstern varsling, før utvalget gir en overordnetvurdering av behovet for tiltak.

Kapittel 10 Juridiske tiltak beskriver utvalgetsvurderinger av hvilke behov det er for juridiske til-tak som styrker varslervernet i arbeidslivet. Utval-get gir sine anbefalinger med hensyn til regule-ring av varsling, herunder behovet for en egenvarslingslov og utvidelse av reglene til å gjelde forandre grupper enn i dag, lovfesting av ansattesytringsfrihet, begrepsbruk i gjeldende rett ogbehov for presiseringer og endringer i lovverket.

I kapittel 11 Forslag til kommunikasjons- oginformasjonstiltak gir utvalget sine anbefalingermed hensyn til behov for opplæring og kompetan-seutvikling for ulike aktører i varslingsprosesser.Utvalget vurderer også behovet for veiledere oginformasjonsmateriell om varsling.

Kapittel 12 Organisatoriske tiltak gir en over-sikt over ulike organisatoriske tiltak som kanbidra til å fremme varsling og motvirke gjengjel-delse. Utvalget gir sine vurderinger av hvordanman kan sikre individuell veiledning og støtte ivarslingssaker, herunder gjeldende aktørers rolle,behovet og ansvarsområdet for et nytt nasjonaltVarslingsombud og behovet for en sentral, elek-tronisk løsning for mottak og sortering av varsel.Utvalget vurderer også spørsmål knyttet til hånd-heving av varslingsreglene, herunder Arbeidstil-synets og domstolenes rolle, samt behovet for ennemndsløsning for varslingssaker og en uavhen-gig undersøkelsesmyndighet.

I kapittel 13 Økonomiske tiltak drøfter utvalgetom det er behov for økonomisk belønning til vars-lere for å styrke varslervernet, særlig medutgangspunkt i amerikansk rett.

Del IV Økonomiske og administrative konsekvenser

Kapittel 14 Økonomiske og administrative konse-kvenser beskriver økonomiske og administrativekonsekvenser av utvalgets anbefalte tiltak.

Oversikt over elektroniske vedlegg

Trygstad: Kunnskapsstatus om varsling og vars-lingsprosesser. Fafo-notat 2017:03.

Jetlund og Huseby: Varslingsregler i ulike landog EU/EØS. Rapport fra advokatfirmaet Schjødtpå oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet.

Oslo Economics: Verdien av varsling. Utred-ning for Varslingsutvalget og Arbeids- og sosial-departementet. OE-rapport 2017-45.

Trygstad og Ødegård: Varsling i norsk arbeids-liv. Den det varsles om, mottak og håndtering. Fafo-notat 2018:06.

Del IIKunnskapsgrunnlaget

Figur 2.1


Kapittel 2

Hva er varsling

2.1 Definisjon

Det finnes ingen lovbestemt eller på annen måteklart omforent forståelse av hva som ligger ibegrepet «varsling» eller hva det betyr «å varsle».En ren språklig forståelse av det å varsle er å gibeskjed eller melde fra om noe. Med økt oppmerk-somhet på ytringsfrihet har varslingsbegrepet fåtten spesiell betydning de siste 20 årene – det atarbeidstakere sier fra om ulovlige eller kritikkver-dige forhold på arbeidsplassen.

Arbeidsmiljøloven gir ingen definisjon av hva«et varsel» eller det «å varsle» er, men beskriver at«arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkver-dige forhold i arbeidsgivers virksomhet.» Se merom varsling i arbeidsmiljølovens forstand i punkt4.2.

Varsling er det å slå alarm om en situasjon,rope varsku eller rapportere om et forhold manhar blitt oppmerksom på. Det dreier seg om enperson som har opplevd eller blitt kjent med etkritikkverdig forhold innad i en virksomhet elleren organisasjon og gitt beskjed til noen andre omdette forholdet – forutsetningsvis med håp om å fåslutt på eller en bedring av det kritikkverdige for-holdet.

Det nært beslektete engelske begrepet,«whistleblowing», har heller ikke noe entydig inn-hold. Dette begrepet skal stamme fra engelskepolitimenn som blåste i fløytene sine for å varsleoffentligheten og andre politimenn om kriminali-tet.1

Ytringsfrihetskommisjonen beskriver «whist-leblowing» som «situasjoner der den ansatte vars-ler allmennheten om at vedkommendes arbeids-plass er innblandet i korrupt, ulovlig, umoralskeller annen skadelig aktivitet.»2 Denne definisjo-nen av «whistleblowing» synes å inneholde et ele-ment av offentliggjøring, og vil dermed ikkeomfatte situasjoner hvor arbeidstakere tar opp kri-

tikkverdige forhold internt i virksomheten. I til-legg til spørsmålet om involvering av allmennhe-ten har det også blitt diskutert om den som vars-ler må være arbeidstaker eller medlem av denaktuelle virksomheten eller organisasjonen detvarsles om, samt om motivet for varslingen errelevant som kriterium for at det skal være snakkom «whistleblowing».3

Selv om det ikke er entydig hva som nærmereligger i begrepet «whistleblowing», er en defini-sjon av Janet P. Near og Marcia P. Miceli utbredtbrukt i teori og empirisk forskning om temaet.Forfatterne definerer begrepet slik:

[…] the disclosure by organization members(former or current) of illegal, immoral or illegi-timate practices under the control of theiremployers, to persons or organizations thatmay be able to effect action.4

Denne definisjonen er også langt på vei lagt tilgrunn for varslingsbegrepet i Norge, deriblant iforskning om varsling utført av Fafo.5

Varsling kan med andre ord beskrives som detå si fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplas-sen til noen som direkte eller indirekte kan hamyndighet til å gjøre noe med det.

Se også om varsling som psykologisk fenomeni punkt 8.5.1.

2.2 Varsling som fenomen og prosess

Det kan varsles om et bredt spekter av forhold, altfra mindre overtredelser av et regelverk til alvor-lige og omfattende tilfeller av kriminelle forhold.6

Varsling, varslingssaker og varslingsproses-ser kan forløpe svært ulikt. Arten og omfanget av

1 Hersh (2002) s. 243 med videre henvisning til Strader(1993).

2 NOU 1999: 27 s. 175.

3 Near og Miceli (1985) s. 4.4 Ibid.5 Fafo 2016 I s. 8.6 #metoo-kampanjen er et særlig eksempel som ble svært

aktuelt i løpet av utvalgets arbeid, se boks 2.1.


Boks 2.1 #metoo-kampanjen

Bakgrunn for #metoo-kampanjen

Den såkalte #metoo-kampanjen startet for alvor iUSA i oktober 2017, da skuespilleren AlyssaMilano på det sosiale mediet Twitter oppfordretalle kvinner til å svare på hennes twittermeldingmed «me too» dersom de hadde opplevd seksu-ell trakassering eller overgrep. Bakgrunnen fortwittermeldingen var at flere kvinnelige skue-spillere hadde anklaget filmprodusent HarveyWeinstein for seksuell trakassering og voldtek-ter, og hensikten var å synliggjøre omfanget avovergrep og seksuell trakassering. Milanos twit-termelding førte til at emneknaggen metoo blebrukt av kvinner over hele verden og at seksuelltrakassering og uønsket seksuell oppmerksom-het ble satt på dagsorden.

#metoo i Norge

Kampanjen førte til økt oppmerksomhet om sek-suell trakassering og uønsket seksuell oppmerk-somhet i arbeidslivet og i samfunnet generelt,særlig i USA og flere europeiske land, herunderNorge. I Norge kom det frem opplysninger omukultur i enkelte bransjer i tillegg til manglendehåndtering av saker som hadde blitt meldt fraom tidligere år, men ikke fulgt opp. Det ble ogsåen omfattende samfunnsdebatt om temaer somble aktualisert i #metoo-kampanjen, herunderseksuell trakassering, flørting og seksuell opp-merksomhet innenfor og utenfor arbeidsplas-sen, ukultur, holdninger og flere problemstillin-ger rundt temaet varsling.

Flere tok også et offentlig oppgjør medenkeltbransjer eller enkeltpersoner. For eksem-pel publiserte TV- og radioprofilen AleksanderSchau 24 twittermeldinger med historier omseksuell trakassering fra medie- og kulturbran-sjen. Aftenposten publiserte 16. november og12. desember 2017 opprop hvor 590 norske kvin-nelige skuespillere og 792 dansere sto opp mot

ukultur i henholdsvis norsk TV, film og teater ogdansekunst.1 De sistnevnte sakene førte til atdet ble laget nye emneknagger i tilknytning til#metoo-kampanjen; #stilleforopptak og #nårdan-senstopper.

Følger av kampanjen

#metoo-kampanjen førte som nevnt til omfat-tende samfunnsdebatt, men den førte også til atflere personer, særlig menn, i maktposisjonermistet jobben eller verv etter at overgrepsankla-ger ble kjent eller offentliggjort. For eksempelble norsk politikk truffet av kampanjen, ved atdet ble avdekket flere tilfeller av seksuell trakas-sering og uønskede seksuelle hendelser innen-for de fleste norske partier, også knyttet til frem-stående politikere. Sakene som ble kjent i for-bindelse med kampanjen dreide seg om alt fraupassende oppførsel, utnyttelse av maktposisjontil å oppnå seksuell kontakt til anklager omstraffbare seksuallovbrudd.

At #metoo-kampanjen fikk satt seksuell tra-kassering og uønsket seksuell oppmerksomhetpå dagsorden er det ingen tvil om. Mer usikkerter det hvilke langsiktige samfunnsendringerkampanjen vil ha. Mens enkelte omtaler kam-panjen som et skifte, og at man kan snakke om«før og etter #metoo»,2 har andre gitt uttrykk forat når medias oppmerksomhet legger seg, vilvarslingssaker fortsette i samme spor som førkampanjen.3

1 #stilleforopptak: 590 norske kvinnelige skuespillere tar etoppgjør med ukultur i norsk TV, film og teater Aftenpos-ten 16. november 2017 (lest 27. januar 2018) og #nårdan-senstopper: «På turné kaller han en av danserne hore et-ter å ha sett henne på en bar», Aftenposten 12. desember2017 [lastet ned 27. januar 2018].

2 Se for eksempel «#Metoo i Norge – og i verden», Leder iVG 22. januar 2018. (https://www.vg.no/nyheter/menin-ger/i/2134kl/metoo-i-norge-og-i-verden).

3 Se for eksempel Breirem Kari, «Varig bedring for vars-lere etter Metoo?», Dagens Næringsliv 18. januar 2018.


det kritikkverdige forholdet vil ofte påvirke hvor-dan situasjonen utvikler seg. Også kulturen ogklimaet på den enkelte arbeidsplassen kan spilleen viktig rolle for hvordan en varslingssituasjonblir. Fremgangsmåten til varsleren og behandlin-gen av varselet og varsleren hos den som mottarvarselet, vil også spille vesentlig inn på hvordansituasjonen utvikler seg. Varslingsprosessenpåvirkes med andre ord i stor grad av enkeltperso-

ners beslutninger og handlemåte i en prosess mel-lom minst to personer.

En varslingsprosess kan noe forenklet forkla-res som en prosess av beslutninger i fire steg.7

1) Det første steget er at arbeidstakeren må vur-dere om han eller hun har observert noe ved-kommende mener er kritikkverdig, for eksem-pel fordi det er et mulig lovbrudd eller virker å

Boks 2.1 forts.

Varsling og #metoo

I debatter og oppslag i forbindelse med #metoo-kampanjen ble det ofte snakket om manglendeoppfølging av mottatte varsel, varslingsrutiner,vern og oppfølging av varslere, mv. Det førte tildebatt om blant annet anonym varsling, viktig-heten av å følge opp varsel, å ta varslere på alvorog i hvor stor grad den det ble varslet om haddeeller fikk mulighet til å forsvare seg mot ankla-gene.4 I forbindelse med #metoo-kampanjenhørte man også enkelte personer presisere atman ikke hadde mottatt «varsel», men bare«bekymringsmeldinger», som ble definert sominformasjon av generell karakter, og ikke varselom konkrete hendelser.5

Situasjonene som dukket opp i forbindelsemed #metoo-kampanjen var ofte ikke varslings-situasjoner i arbeidsmiljølovens forstand. Arbeids-miljøloven kapittel 2 A gjelder arbeidstakeresom varsler om kritikkverdige forhold påarbeidsplassen, og derfor for eksempel ikke forpersoner som har opplevd seksuell trakasseringutenfor arbeidslivet eller i et tidligere arbeidsfor-hold og som varsler om dette. Medlemmer avpolitiske partier som varsler ledelsen i partietom sine opplevelser er med andre ord ikke vars-lere i arbeidsmiljølovens forstand. Heller ikkearbeidstakere som har sluttet i jobben sin ogsom ti år senere står frem med sin opplevelse avkritikkverdige forhold i forbindelse med arbei-det vil være en varsler i lovens forstand.

Kritikk av #metoo-kampanjen

Reaksjonene på #metoo-kampanjen og den økteoppmerksomheten på seksuell trakassering,ukultur og uønsket seksuell oppmerksomhethar i hovedsak vært positive. For eksempel

kåret det amerikanske nyhetsmagasinet Time#metoo-kampanjen og alle som sto bak den tilÅrets person i 2017.6

Kampanjen møtte imidlertid også kritikk.Enkelte mente at den i for liten grad skilte mel-lom for eksempel seksuell trakassering, over-grep og uønsket seksuell oppmerksomhet ogputtet alt i samme bås, noe som ble kritisert avfagpersoner.7 Kampanjen ble også kritisert forat det ble mulig å fremsette anklager mot navn-gitte personer som i mindre grad fikk anledningtil å forsvare seg mot anklagene. Andre kriti-serte kampanjen for å ha gått for langt og for åtrue seksuell frihet og menns mulighet til åsjekke opp kvinner. I Frankrike skrev for eksem-pel over 100 kjente franske kvinner under på etåpent brev hvor de på denne bakgrunnen gikkhardt ut mot kampanjen.8

4 Om sistnevnte problemstilling, se for eksempel LangbachTor, Det hevdes at Giske har forklart seg i ni timer over-for ledelsen i Arbeiderpartiet. Det er vel mye mer tid ennvi vanligvis gir rom for i retten, Aftenposten 27. januar2018 (https://www.aftenposten.no/meninger/debatt/i/wE8wP1/Det-hevdes-at-Giske-har-forklart-seg-i-ni-timer-overfor-ledelsen-i-Arbeiderpartiet-Det-er-vel-mye-mer-tid-enn-vi-vanligvis-gir-rom-for-i-retten--Tor-Langbach).

5 Unge Høyre, Varslingssaker i Unge Høyre, 12. januar2018 [lastet ned 28. januar 2018], (https://hoyre.no/aktu-elt/nyheter/2018/varslingssaker-i-unge-hoyre/).

6 Zacharek Stephanie, Dockterman Eliana og Edwards Ha-ley S., «Person of the year 2017: The Silence Breakers»,18. desember 2017. (http://time.com/time-person-of-the-year-2017-silence-breakers/).

7 Kristiansen Natalie, «Metoo-kampanjen: Psykolog sier vimå skille mellom seksuell trakassering og overgrep»,nrk.no 26. oktober 2017 [lastet ned 28. januar 2018](https://www.nrk.no/norge/metoo-kampanjen_-psyko-log-sier-vi-ma-skille-mellom-seksuell-trakassering-og-overgrep-1.13751632).

8 Ighanian Catherine G., «Catherine Deneuve hardt ut mot#metoo-kampanjen», VG 10. januar 2018 [lastet ned 28. ja-nuar 2018] (https://www.vg.no/rampelys/film/i/5Vn8m1/catherine-deneuve-hardt-ut-mot-metoo-kampan-jen).

7 Near og Miceli (1985) s. 4–5.


være i strid med virksomhetens etiske regel-verk.

2) Etter at arbeidstakeren har vurdert forholdet,blir steg to å avgjøre om han eller hun skal rap-portere forholdet videre, og eventuelt til hvem.Det er flere forhold som innvirker på dennebeslutningen, for eksempel hvor lett eller van-skelig det er å ta opp ting på den enkeltearbeidsplassen, hvor alvorlig det observerteforholdet er og om vedkommende tror det å taopp saken med andre kan avhjelpe det kritikk-verdige forholdet. Også hvilke konsekvenservedkommende tror det vil kunne få for en selv,herunder om varslingen kan føre til gjengjel-delse, vil spille inn i denne vurderingen.

3) Dersom arbeidstakeren velger å ta sakenvidere, å varsle om saken, må virksomhetenhvor det kritikkverdige forholdet er, vurderehvordan saken skal følges opp. Også her vildet være flere mulige utfall, som for eksempelpåvirkes av hvor alvorlig forholdet det varslesom er, hvor dokumentert eller omdiskutertdet kritikkverdige er, hvorvidt virksomhetendeler arbeidstakerens syn på at forholdet sombeskrives faktisk er kritikkverdig, og hvorkostbare ulike løsninger vil være for virksom-heten. Utfallet vil videre avhenge av hvor villigvirksomheten er til å endre forholdet og hvor-vidt det å følge opp varselet vil innebære nega-tive følger for enkeltpersoner eller virksomhe-ten som sådan.

4) Det siste steget i prosessen er virksomhetensbeslutning om hvordan de skal følge opp vars-leren. Aktuelle handlingsalternativer her vilvære om de for eksempel skal ignorere ved-kommende, forsøke å stilne ham eller henneeller belønne vedkommende. Virksomhetenkan også utsette vedkommende for gjengjel-delse i en eller annen form på grunn av varse-let.

Denne prosessen vil kunne gjentas flere ganger iforbindelse med det samme kritikkverdige forhol-det, for eksempel dersom arbeidstakeren først taropp forholdet internt, men det av en eller annengrunn ikke fører til retting av det kritikkverdigeforholdet. Arbeidstakeren kan da velge å gjentaprosessen internt til noen andre representanterfor arbeidsgiver, eller velge å gå eksternt, foreksempel ved å kontakte en tilsynsmyndighet,politi eller media. Det kan også tenkes at flerevarslere kommer til eller at det oppdages nye kri-tikkverdige forhold, og at prosessen av den grunngjentas. Videre kan det tenkes at for eksempelmanglende håndtering av et varsel eller en varse-

ler kan føre til dårlig arbeidsmiljø, som igjen førertil nye varsel om kritikkverdige forhold. Dårlighåndtering eller manglende oppfølging kan ogsåføre til at færre velger å varsle om kritikkverdigeforhold i virksomheten.

2.3 Fremvekst av regulering i Norge

Arbeidsmiljøloven av 1977 hadde ingen bestem-melser om rett til å varsle eller om ansattesytringsfrihet i sin alminnelighet, og adgangen til åvarsle ble i hovedsak regulert av ulovfestederegler. Utgangspunktet er at arbeidstakere, somalle andre, har ytringsfrihet og at inngrep iytringsfriheten krever særskilt begrunnelse. Enslik særskilt begrunnelse kan være den ansatteslojalitetsplikt, som setter grensene for arbeidsta-kernes adgang til å varsle. Hvor grensene for loja-litetsplikten og den ansattes ytringsfrihet går,måtte avgjøres etter en konkret helhetsvurdering.

Ytringsfrihetskommisjonen avga i 1999 sin inn-stilling NOU 1999: 27 Ytringsfrihed bør finde stedmed forslag til ny Grunnlov § 100 om ytringsfri-het. Kommisjonen mente det var utilfredsstillendeat reglene som begrenser ansattes ytringsfrihet istor grad var ulovfestede og delvis underutvi-klede. De anså det ikke hensiktsmessig å foreslåsærlige regler om ansattes ytringsfrihet i selveGrunnloven, men de anbefalte blant annet en nær-mere rettslig avklaring av begrepet illojalitet og atfenomenet «whistle blowing» ble lovregulert.8

Med bakgrunn i Ytringsfrihetskommisjonensinnstilling, drøftet Justisdepartementet i St.meld.nr. 26 (2003–2004) ulike lovgivningsinitiativermed sikte på å styrke ansattes ytringsfrihet.9 Jus-tisdepartementet var usikre på hvor mye en avkla-ring eller definisjon av begrepet illojalitet villekunne bidra til å fjerne usikkerhet om grensenemellom lojalitetsplikten og ytringsfriheten. Depar-tementet var imidlertid i utgangspunktet positivtinnstilt til lovbestemmelser som gjør at ansatte ipraksis tør å bruke retten til å varsle allmennhe-ten om sterkt kritikkverdige forhold på arbeids-plassen. Den nye Grunnloven § 100 ble vedtatt avStortinget 30. september 2004, og innebar en styr-king av ytringsfrihetens grunnlovsvern.

I 2004 la Arbeidslivslovutvalget frem sitt for-slag til ny arbeidsmiljølov i NOU 2004: 5. Utvalgetvurderte om varslingsadgangen burde lovfestes iarbeidsmiljøloven.10 Etter utvalgets mening repre-

8 NOU 1999: 27 s. 176.9 St.meld. nr. 26 (2003–2004) punkt 4.11.5.10 NOU 2004: 5 s. 449–450.


senterte den gjeldende rettstilstanden en god ogfornuftig avveining mellom de ulike hensynene.Begrunnelsen for en lovbestemmelse om adgan-gen til å varsle ville derfor være opplysningshen-syn, og utvalget mente det ville være utfordrendeå utforme en bestemmelse som på en bedre måteenn gjeldende rett definerte grensene for adgan-gen til å varsle, samtidig som de var redde for ålåse rettsutviklingen. På den bakgrunnen ønsketutvalget ikke å foreslå en lovfesting av grensenefor arbeidstakers adgang til å varsle. Utvalget fore-slo imidlertid å lovfeste gjeldende rett om vernmot gjengjeldelse som følge av lojal varsling, sometter deres mening også ville synliggjøre lojalitets-plikten i arbeidsforholdet. Forslaget gjaldt bådeintern og ekstern varsling.

Regjeringen fremmet i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) Om lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stil-lingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) et forslag til enbestemmelse i § 2-4 om vern mot gjengjeldelsesom følge av lojal varsling, i tråd med Arbeidslivs-lovutvalgets forslag.11 Departementet foreslo aten ny generell bestemmelse også skulle gjelde forvarsling til offentligheten. Det gikk frem av forsla-get at det omfattet varsling om alle slags kritikk-verdige forhold i virksomheten, også de som ikkegjelder arbeidsmiljøforhold. Forbudet mot gjen-gjeldelse skulle gjelde alle former for gjengjeldel-ser, som trakassering, diskriminering, oppsi-gelse, avskjed mv.12 Når det gjaldt spørsmålet omlovfesting av arbeidstakers adgang til varsling ogansattes ytringsfrihet, mente departementet at detvar behov for nærmere utredning før det eventu-elt ble fremmet forslag om dette.13

I forbindelse med behandlingen av forslaget iStortinget ble viktigheten av å få slått fast atarbeidstakere har rett til å varsle trukket frem, ogkommunalkomiteen mente det var «avgjørende åstyrke vernet av ansatte som bidrar til å avdekkekorrupsjon og misbruk av offentlige midler».14

Det ble derfor inntatt et nytt første ledd i § 2-4 somslo fast at «Arbeidstaker har rett til å varsle offent-ligheten om kritikkverdige forhold i virksomhetender dette ikke er i strid med annen lov», mens for-budet mot gjengjeldelse ble inntatt i andre ledd.Det fremgår videre av komiteens innstilling atvarslerbestemmelsen ble vedtatt under forutset-ning av at en utredning av ansattes ytringsfrihetog lojalitetspliktens grenser ble gjennomført og atforslag til ytterligere tiltak skulle fremmes for

Stortinget i løpet av våren 2006. Mens den nyearbeidsmiljøloven trådte i kraft 1. januar 2006, bleikrafttredelsen av § 2-4 utsatt.

Arbeids- og sosialdepartementet satte i april2005 i gang en utredning som skulle se på ansat-tes ytringsfrihet. Utredningen ble gjennomført aven arbeidsgruppe i Arbeids- og sosialdepartemen-tet i samarbeid med Justisdepartementet. Arbeids-gruppen leverte sin sluttrapport 21. desembersamme år.15 I rapporten la arbeidsgruppen fremforslag til nye regler som skulle styrke ansattesytringsfrihet og verne arbeidstakere som varslereller ytrer seg på andre måter om forhold somberører virksomheten de arbeider i. Rapportenble sendt på høring 23. desember 2005, og på bak-grunn av høringen la regjeringen i Ot.prp. nr. 84(2005–2006) frem forslag til nye regler om vars-ling i arbeidsmiljøloven. Forslaget innebar i kortetrekk en lovfesting av retten til å varsle om kritikk-verdige forhold i virksomheten, krav til forsvarligvarsling, forbud mot gjengjeldelse ved varsling ogen plikt for arbeidsgiver til å legge forholdene tilrette for varsling.16 Lov om endringer i arbeidsmi-ljøloven (varsling) §§ 2-4, 2-5 og 3-6 ble vedtatt avStortinget i november 2006 og trådte i kraft 1.januar 2007.17

Det var en forutsetning for varslingsreglenesom trådte i kraft i 2007 at reglene skulle evalue-res etter en tid.18 På oppdrag fra Arbeids- og sosi-aldepartementet gjennomførte advokatfirmaetArntzen de Besche og forskningsstiftelsen Fafoen evaluering av varslingsreglene i 2013/2014.19

På bakgrunn av evalueringene sendte Arbeids- ogsosialdepartementet 20. juni 2016 forslag tilendringer i reglene om varsling i arbeidsmiljølo-ven på høring. Høringen ble fulgt opp i Prop. 72 L(2016–2017), hvor regjeringen fremmet forslagom å samle varslingsreglene i et eget kapittel 2 A iarbeidsmiljøloven. I tillegg ble det foreslått åutvide virkeområdet for varslingsreglene, slik atogså innleide arbeidstakere som varsler om kri-tikkverdige forhold i innleiers virksomhet eromfattet av reglene, en plikt til å ha varslingsruti-ner for virksomheter av en viss størrelse ogbeskyttelse av varslerens identitet ved varsling tiloffentlige myndigheter. Stortinget vedtok forsla-gene i tråd med arbeids- og sosialkomitéens inn-stilling, jf. Innst. 303 L (2016–2017). Disse reglene

11 Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) s. 132–133.12 Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) punkt 11.4.2.13 Ibid. s. 133–134.14 Innst. O. nr. 100 (2004–2005) punkt 11.2.

15 Arbeids- og inkluderingsdepartementet (2005).16 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 37-49.17 Besl. O. nr. 4 (2006–2007) jf. Innst. O. nr. 6 (2006–2007).18 Innst. O. nr. 6 (2006–2007) punkt 2.5.19 Arntzen de Besche (2013) og Fafo (2014) I, se mer om

disse i punkt 7.2.


er gjeldende rett i dag og omtales nærmere ipunkt 4.2.

2.4 Terminologi

De viktigste begrepene og faguttrykkene som erbrukt i utredningen og i utvalgets forslag til lov-skisser er omtalt nedenfor.

2.4.1 Begreper som brukes i arbeidsmiljøloven kapittel 2 A

Å varsle, varsling

Arbeidsmiljøloven gir ingen definisjon av hva «envarsling» eller det «å varsle» er, men beskriver at«arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkver-dige forhold i arbeidsgivers virksomhet.»

Kritikkverdig forhold

Hva som regnes som et kritikkverdig forhold erikke nærmere definert i arbeidsmiljøloven. I forar-beidene nevnes noen eksempler: kriminelle for-hold og mislighold av andre lovbestemte påbudeller forbud, brudd med virksomhetens etiske ret-ningslinjer, samt brudd på alminnelige etiske stan-darder som det er bred tilslutning til i samfunnet.Reglene gjelder dermed for saker av svært ulikkarakter og alvorlighetsgrad, og omfatter bådemindre alvorlige engangshendelser og omfat-tende systemsvikt.

Forsvarlig fremgangsmåte

Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skalvære «forsvarlig», men arbeidsmiljøloven define-rer ikke begrepet. Forsvarlighetskravet ivaretarrammene for den ulovfestede lojalitetsplikten vedvarsling, som ble etablert gjennom rettspraksis.Oppsummert inneholder lovens begrep «forsvar-lig fremgangsmåte» både krav til innhold i varse-let og krav til prosessen. Loven nevner tre eksem-pler på forsvarlig fremgangsmåte: varsling i sam-svar med varslingsplikt, varsling i samsvar medvirksomhetens rutiner for varsling og varsling tiltilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndig-heter. Andre måter å varsle på kan også være for-svarlig. Ifølge forarbeidene er det alltid forsvarligå varsle verneombud eller tillitsvalgte. Forsvarlig-heten av andre fremgangsmåter vil avhenge av enkonkret og skjønnsmessig helhetsvurdering avom arbeidstaker var i aktsom god tro om varseletsinnhold, hvem det ble sagt fra til og hvordan, type

opplysninger, ytringens skadepotensiale og all-menninteresse. Forsvarlighetskravet vil variereetter hvem arbeidstaker varsler til, det vil si internvarsling eller til media/offentligheten. Forsvarlig-hetskravet skal være en sikkerhetsventil som skalverne mot unødvendige skader på arbeidsgiversinteresser. Det skal svært mye til for at en skalkunne si at arbeidstakers fremgangsmåte ikke erforsvarlig.

Gjengjeldelse

Gjengjeldelse er ikke definert i arbeidsmiljøloven,§ 2 A-2 sier bare at «gjengjeldelse mot arbeidsta-ker som varsler i samsvar med § 2 A-1 er forbudt.»I forarbeidene er gjengjeldelse beskrevet som«enhver ugunstig behandling som kan ses som enfølge av og en reaksjon på varsling». Forbudetgjelder formelle sanksjoner som oppsigelse, sus-pensjon og avskjed, men også for mer uformellesanksjoner som for eksempel endringer i arbeids-oppgaver og interne overføringer. Arbeidstaker villikevel ikke være vernet mot oppsigelser ellerandre reaksjoner som er saklige/lovlige av andregrunner enn varslingen. Arbeidsgiver kan kommemed motytringer, men det må trekkes en grensemot motargumenter og reaksjoner som har karak-ter av gjengjeldelse, for eksempel hvis arbeidsta-ker «kalles inn på teppet» og får instrukser elleradvarsler. Arbeidsgivers reaksjoner må uansettikke ha karakter av trakassering.

Bevisbyrde og delt bevisbyrde

Bevisbyrde er ansvaret for å føre bevis for enpåstand i retten. I sivile saker er det vanlig at densom krever oppreisning eller erstatning må beviseat det er grunnlag for kravet. I arbeidsmiljølovener det presisert at det er arbeidsgiver som harbevisbyrden for at varsling har skjedd i strid medloven. Ved krav om oppreisning på grunn avpåstått gjengjeldelse etter varsling gjelder det enregel om delt bevisbyrde. Det betyr at arbeidsta-ker må legge frem opplysninger som gir grunn tilå tro at det har funnet sted gjengjeldelse. Derettermå arbeidsgiver sannsynliggjøre at handlingenikke var begrunnet i varslingen, altså at det ikkeer årsakssammenheng mellom varslingen ogpåstått gjengjeldelse.

Intern varsling

Begrepet intern varsling er ikke definert i arbeids-miljøloven, men brukes i bestemmelsen om vars-lingsrutiner. I forarbeidene er intern varsling


omtalt som der arbeidstaker tar opp forholdinternt i virksomheten, overfor kolleger, tillits-valgte, representant for ledelsen mv., inkludertkritiske ytringer som er en del av den alminneligeinterne kommunikasjonen. Varsling til eksternevarslingsmottak, for eksempel revisor- eller advo-katfirmaer, vil regnes som intern varsling dersomtjenesten tilbys på vegne av arbeidsgiver.

Taushetsplikt

Taushetsplikt er en lovbestemt eller avtalt plikt tilå bevare taushet om visse opplysninger. Et eksem-pel er forvaltningsloven § 13 som pålegger forvalt-ningens ansatte å ha taushetsplikt om opplysnin-ger om noens personlige forhold eller forretnings-hemmeligheter. Et annet eksempel er arbeidsmil-jøloven § 2 A-4 som pålegger tilsynsmyndighetereller andre offentlige myndigheter som mottarvarsel om kritikkverdige forhold (fra andre ennegne ansatte), taushetsplikt om arbeidstakersnavn eller andre identifiserende opplysninger omarbeidstaker.

2.4.2 Begreper som ikke brukes i arbeidsmiljøloven kapittel 2 A

Et varsel

Arbeidsmiljøloven gir ingen definisjon av hva et«varsel» er. Det gjelder ingen formkrav. Bådemuntlige og skriftlige ytringer om kritikkverdigeforhold regnes som varsel.

En varsler

Loven definerer ikke hvem en «varsler» er, mendet ligger implisitt at en varsler er en arbeidstakersom sier fra om kritikkverdige forhold i arbeids-sgivers virksomhet. Alle typer arbeidstakereomfattes (faste, midlertidige, innleide). Andregrupper som melder fra om kritikkverdige for-hold vil ikke regnes som varslere etter varslings-reglene i arbeidsmiljøloven – for eksempel selv-stendig næringsdrivende, ansatte hos underleve-randører, brukere, pasienter eller pårørende.

Omvarslede

Begrepet «omvarslede» brukes om den eller desom utpekes som ansvarlig for det kritikkverdigeforholdet det er varslet om. Omvarslede kan foreksempel være en eller flere arbeidstakere,arbeidsgiver, representant for arbeidsgiver ellervirksomhetens ledelse.

Ekstern varsling

I forarbeidene er ekstern varsling omtalt som opp-lysninger og dokumenter som gis til personereller organisasjoner utenfor virksomheten – til-synsmyndigheter, faglige forum, media mv.

Varslingsmottaker

Varslingsmottaker brukes om den som mottar etvarsel, for eksempel nærmeste leder, varslingsse-kretariat, tillitsvalgt, verneombud, styreleder,Arbeidstilsynet mv. Varslingsreglene stiller ingenkrav til hva varslingsmottaker skal gjøre med var-selet eller varsleren (bortsett fra å ikke gjengjeldevarselet).

Varslingssak

Varslingssak blir brukt både om en sak om varsle-ren og om det kritikkverdige forholdet, og brukesogså om hele sakskomplekset som kan oppstå i detilfeller det blir en (vanskelig) sak å håndtere, somgjelder både varsleren og det eller den det er vars-let om.

Personalsak

Personalsak kan brukes om enhver sak somomhandler enkeltansatte og som skal behandlesmed nødvendig konfidensialitet. Eksempler ersaker mellom arbeidsgiver og arbeidstaker ommanglende kompetanse eller egnethet i jobben,ordrenekt, at en medarbeider nekter å akseptereleders styringsrett, medarbeider som ikke kaneller vil samarbeide, leder som ikke mestrer leder-rollen, misligheter eller brudd på regelverk.

Varslervern

Varslervern brukes om vernet mot gjengjeldelse.

Varslerstatus

Varslerstatus brukes om en arbeidstaker som harvarslet og som av den grunn ikke skal bli utsatt forgjengjeldelse.

Varslingskanal

Varslingskanal kan forstås som den som mottarvarselet og behandler det, men kan også være en«postkasse» eller formidler av varsel som andrebehandler.


Anonym varsling

Anonym varsling brukes om situasjonen der vars-lingsmottaker ikke vet hvem som har varslet(usignert brev, anonym kommunikasjon mv.).

Konfidensiell varsling

Konfidensiell varsling brukes om situasjonen dervarslingsmottaker kjenner identiteten til varsle-ren, men behandler denne informasjonen konfi-densielt. Konfidensialitet betyr at det må sikres atinformasjon og informasjonssystemer bare er til-gjengelig for dem som skal ha tilgang.

Habilitet

At en person er «inhabil» eller «ugild» betyr at detforeligger omstendigheter som er egnet til åsvekke tilliten til om den som behandler saken erupartisk. Hvis slike forhold foreligger, forutsetterreglene om habilitet at vedkommende ikke skaldelta i behandlingen eller i avgjørelsen av denkonkrete saken. «Habil» vil si at vedkommendeikke er i en slik situasjon. Sentrale bestemmelserom habilitet finnes i blant annet forvaltningslovenog domstolloven. Regler om habilitet finnes foreksempel også i aksjeloven, skjønnsprosessloven,tinglysningsloven, konkursloven, selskapsloven,stiftelsesloven og tvangsfullbyrdelsesloven.


Kapittel 3

Verdien av varsling – varsling lønner seg

3.1 Samfunnets behov

Samfunnet er best tjent med at alle, også arbeids-takere, har en vid ytringsfrihet som de trygt kanbenytte, enten man er aktiv deltaker i den offent-lige debatten, eller man varsler om kritikkverdigeforhold i samfunnet generelt eller i virksomhetenman er ansatt i. For kvaliteten på den offentligedebatten er det viktig at de som har mest kunn-skap om det som står på dagsorden, også er delta-kere i debatten.

Varsling kan være en svært lønnsom metodefor å avdekke kritikkverdige forhold. Dersompasienter, klienter og kunder sier fra om kritikk-verdige forhold som de observerer, vil det gi enmulighet for en effektiv kontroll av kvaliteten påoffentlige og private ytelser og tjenester.

En stor del av den norske befolkningen erarbeidstakere. Gode og trygge ansettelsesforholdog et sikkert arbeidsmiljø er av stor betydning forden enkelte og for samfunnet. Det betyr at offent-ligheten har interesse av innsyn i hva som foregårpå den enkelte arbeidsplass. I tillegg til å gi innsyni arbeidsforhold og arbeidsmiljø, bidrar varslingom kritikkverdige forhold i arbeidslivet til åavdekke blant annet skatteunndragelser, korrup-sjon og annen kriminalitet.

3.2 Arbeidsgivers behov

Det er i virksomhetens interesse at kritikkverdigeforhold avdekkes og at det er en åpen ytringskul-tur som kan bidra til et godt arbeidsmiljø og effek-tivisering av virksomhetens drift og økonomi.Virksomhetene har også et behov for informasjonog åpen debatt med bidrag fra dem som har bestkunnskap. Kritiske ytringer og varsling fungerersom en mekanisme for foretaksstyring.1 Virksom-hetene har et legitimt behov for vern mot ytringersom unødig kan skade arbeidsgivers saklige ogtungtveiende interesser, og reglene om varsling er

utformet i et forsøk på å ivareta disse interesseneslik at virksomheten kan unngå unødvendigomdømmetap. Virksomheter som håndtererintern varsling på en god måte kan redusere pro-sesskostnader ved å forhindre rettstvister, og dekan også unngå bøter og straff ved at mulige lov-brudd avdekkes og bringes til opphør.

3.3 Arbeidstakers behov

Ansattes ytringsfrihet er en del av den generelleytringsfriheten, en grunnlovfestet menneskeret-tighet av avgjørende betydning for individets friemeningsdannelse. Adgangen til å ytre seg somarbeidstaker har en egenverdi ved at man kandelta i den offentlige debatten om forhold man harinnsikt i. Ytringer som bidrar til å rette opp i kri-tikkverdige forhold kan få stor betydning forarbeidsmiljøet og muligheten til å gjøre en godjobb, og kan bidra til å opprettholde arbeidstakersintegritet i arbeidet. Arbeidstakere opplever ofteat de har lojalitet overfor flere, det kan være bådearbeidsgiver, eier, kunder, brukere, fagdisiplineneller kolleger. I den sammenheng vil arbeidsta-kers behov for å forhindre verdikonflikter med-virke til at arbeidstaker bidrar til å avdekke kri-tikkverdige forhold i arbeidsgivers virksomhet.Lojalitetsplikten som gjelder i et arbeidsforholdkan medføre at arbeidstakere i noen tilfeller måeller ønsker å avstå fra visse ytringer i den forbin-delse.

3.4 Rapport fra Oslo Economics: Verdien av varsling

3.4.1 Innledning – bakgrunn for oppdraget

Til hjelp for Varslingsutvalgets arbeid og behov-sanalyse ønsket Arbeids- og sosialdepartementetå få undersøkt samfunnsnytten av varsling sommekanisme for forebygging og avdekking av ulov-lige og kritikkverdige forhold. I denne sammen-hengen var man særskilt opptatt av den potensi-1 Eriksen (2016), Del IV s. 327 flg.


elle nytten eller gevinsten som ligger i at forhol-dene legges bedre til rette for at arbeidstakerekan varsle. Oppdraget gikk blant annet ut på åbeskrive om og på hvilken måte varsling er nyttigfor eiere av virksomheter og for samfunnet, bådeinnen privat og offentlig virksomhet, hvordansamfunnsnytte av varsling kan beregnes og omdet er mulig å gjøre et anslag på både gevinster ogkostnader ved varsling.

Oslo Economics, som fikk oppdraget, oppsum-merer sine funn og konklusjoner slik:

Å varsle er å si ifra om opplevde kritikkverdigeforhold på arbeidsplassen. Ved å si ifra om noekritikkverdig (ulovlig, illegitimt, umoralsk) tilnoen som har myndighet til å gjøre noe medforholdene, kan varslere forbedre kritikkver-dige forhold, for eksempel destruktiv ledelse,helsefarlige forhold og korrupsjon. Takketvære varsling har vi bedre arbeidsmiljø, bedreivaretakelse av helse, miljø og sikkerhet, bedrekunde/brukerbehandling og en mer velfunge-rende økonomi og høyere skatteinntekter ennvi ville hatt uten varsling. I tillegg til direkte åavdekke og forbedre kritikkverdige forhold girvarsling indirekte nytte ved å forebygge andrekritikkverdige forhold. Varsling kan imidlertidmedføre kostnader, også i tilfeller der det viserseg at det ikke er skjedd noe kritikkverdig.2

I det følgende brukes rapportens kapittelinn-deling i gjennomgangen av resultatene.

3.4.2 Hva er et varsel og hvordan får det virkning

I rapporten legger Oslo Economics til grunn at etvarsel er alle situasjoner der arbeidstakere haropplevd kritikkverdige forhold, og gitt beskjed omdet til noen som kan gjøre noe med det. Dettesamsvarer med den brede forståelsen av varslingsom også følger av arbeidsmiljøloven. Oslo Econo-mics’ måte å anvende begrepet på, betyr at vars-ling omfatter alt fra muntlige varsel som løsesenkelt og ubyråkratisk av nærmeste leder, tilomfattende varslingssaker som til slutt kan ende imedieoppslag og stor offentlig oppmerksomhet.

Varsel om faktiske kritikkverdige forhold, somtas til følge, gir direkte nytte ved at det kritikk-verdige forholdet avdekkes og forbedres. Var-sel kan også gi kostnader for varsleren,arbeidsgiveren og andre, både i form av pro-

sesskostnader og kostnader ved å utbedreeventuelle kritikkverdige forhold.3

Den potensielle nytten av varsling er å forbedreog forebygge det kritikkverdige forholdet. Varselom faktiske kritikkverdige forhold som tas tilfølge gir direkte nytte ved at det kritikkverdigeforholdet avdekkes og forbedres eller opphører.Den direkte nytten kan være økonomisk nytte,nytte i form av et bedre arbeidsmiljø og nytte forhele samfunnet ved at rettigheter ivaretas. Someksempel på samfunnsnytten pekes det i rappor-ten på Robin Schaefers varsel om etterforsknin-gen av drapet på Monika Sviglinskaja.4 Varselet ganytte i form av at offerets, morens og samfunnetsrettssikkerhet ble ivaretatt.

Godt håndterte varsel kan også ha en viktigindirekte nytte, ved at de bidrar til at arbeidsta-kere blir trygge på at de kan si fra om kritikkver-dige forhold og at det dermed varsles mer. Detkan gi en forebyggende effekt i form av færre kri-tikkverdige forhold, fordi det blir mer risikofylt ågjøre kritikkverdige handlinger og mer attraktivtå gjenopprette kritikkverdige forhold før de opp-dages.5

Motsatt kan varslingssaker som ikke førerfrem eller ikke blir håndtert på en god måte, bidratil mindre varsling og flere kritikkverdige forholdfordi det skaper et inntrykk av at varsling ikke nyt-ter eller er risikofylt for varsleren.

Varsling har også kostnader både for varsle-ren, arbeidsgiver og den det varsles om. Det kanvære i form av ressursbruk, inntektstap og psy-kiske kostnader, sammenlignet med en situasjonder ingen sier fra. Slike kostnader kan oppståbåde når det varsles om faktiske kritikkverdigeforhold og der det viser seg å ikke være noe kri-tikkverdig forhold.

Omfordelingsvirkninger

Arbeidstakere, kunder, brukere og samfunnet vilsom regel ha nytte av varsling, mens den det vars-les om og virksomheten kan ha interesse av åstanse en varsling. Fordelingen av nytte- og kost-nadsvirkninger vises i figur 3.1. Det bildet somtegnes her er en av forklaringene på hvorfor detikke alltid ryddes opp i kritikkverdige forhold.Nytten av at kritikkverdige forhold tas tak i og for-bedres tilfaller i stor grad også andre enn varsle-

2 Oslo Economics (2017) s. 4.

3 Ibid. s. 12.4 Se nærmere om saken i punkt 8.7.1.5 Oslo Economics (2017) s. 13.


ren og arbeidsgiver, mens det gjerne er disse sombærer de største kostnadene.

Ved å definere noe som kritikkverdig har sam-funnet tatt stilling til at kostnadene ved det kritikk-verdige forholdet er høyere enn nytten for sam-funnet som helhet. Men den konkrete varslingssa-ken kan også ha en kostnadsside for samfunnet.Det kan for eksempel medføre tapte skatteinntek-ter, utgifter til sykmeldinger og arbeidsledighet,og at helsemyndighetene belastes med varslerensog andres helseutgifter i forbindelse med en vars-lingssak.

3.4.3 Virkninger i eksempler på varslingssaker

Hvorvidt nytten av et varsel overstiger kostna-dene, avhenger blant annet av hva slags typeforhold det varsles om, om det viser seg faktiskå være kritikkverdig og hvordan varselet hånd-teres.6

Oslo Economics har analysert nytte og kostnaderved varsling i fire tenkte eksempler som er inspi-rert av faktiske saker. Dette er ulovlige økono-

Figur 3.1 Typer virkninger for ulike grupper

Kilde: Oslo Economics

Berørt gruppe Varsleren Den det varsles om

Arbeids-takere

Kunder/brukere

Eiere/ arbeidsgivere

Andre virksomheter

Samfunnet for øvrig

Økonomisk nytte

Nytte av HMS

Nytte av rettigheter

Ressursbruk

Inntekts/verditap

Psykiske kostnader

Fordeler/ Nytteav å forbedre og forhindre kritikkverdige

forhold

Ulemper/kostnader

av varslings-prosessen og utfallet av den

Figur 3.2 Oppsummering av virkninger av eksempler på varslingssaker, sammenlignet med ikke-varsel


Håndtering av sak (eksempel på utfall)

Varsel tas til følge

Varsel tas ikke til følge

Varsel tas til følge

Varsel tas ikke til følge

Varsel tas til følge straks, uformell prosess

Varsel tas til følge etter motstand, formell prosess

Varsel om

Ulovlige kommunale investeringer

Destruktiv ledelse

Feil med ventelister på sykehus

Påstått juks med karaktersetting (Ikke faktisk kritikkverdig)

Varsel granskes internt

Varsel granskes eksternt

Nettovirkning for samfunnet

Positiv (stor nettonytte)

Positiv (liten nettonytte)

Positiv

Negativ

Positiv

Negativ

Negativ (liten merkostnad)

Negativ (stor merkostnad)

6 Ibid. s. 21.


miske investeringer (økonomiske forhold),destruktiv ledelse (psykososiale arbeidsmiljøfor-hold), feil med ventelister på sykehus (sys-temsvikt) og påstått juks med karaktersetting iskolen (bruker-/kunderelaterte forhold). Dissefire eksemplene dekker de fire hovedkategorieneav kritikkverdige forhold som det varsles mest omi Norge, jf. punkt 7.3.

I eksemplene har Oslo Economics beskrevetvirkningene av to forskjellige måter å håndtere etvarsel på. Resultatene er oppsummert i figur 3.2.

På bakgrunn av sin analyse har Oslo Econo-mics kommet frem til et sett av kriterier som måvære oppfylt for at et varsel skal gi mest mulignytte og lavest mulige kostnader for samfunnetsom helhet:

1. Arbeidstaker varsler – sier ifra om det kri-tikkverdige forholdet

2. Det aktuelle forholdet er faktisk kritikkverdig3. Varselet tas til følge og det kritikkverdige

forholdet bedres4. Varselet behandles på lavest mulig nivå

(kan påvirke både sannsynligheten for atdet tas til følge og prosesskostnader)

5. Varsleren oppfattes å ha bidratt positivt tilvirksomheten/samfunnet og anerkjennesfor det, slik at andre motiveres til varslingog andre kritikkverdige forhold avdekkesog forhindres.7

3.4.4 Omfang av kritikkverdige forhold og varsling

Omfanget av kritikkverdige forhold og varseler usikkert. På grunnlag av svar på en spørre-undersøkelse gjennomført av Fafo i 2016(Trygstad og Ødegård) har vi laget et grovt

estimat på at det i Norge varsles om mellom50 000 og 160 000 opplevde kritikkverdige for-hold årlig. Av disse varslene anslår vi at om lag18 000 til 60 000 blir tatt til følge. At ikke flerevarsel tas til følge kan blant annet skyldes at detikke er i arbeidsgivers interesse å rette opp alleforholdene, samt at en del av forholdene detvarsles om ikke faktisk er kritikkverdige.

Vi kjenner ikke til hvor mange varslingssa-ker som dreier seg om faktisk kritikkverdigeforhold. Feilvarsling er trolig mer utbredt isaker der det er uklart om forholdet er kritikk-verdig, for eksempel varsel om destruktivledelse, enn i saker om klare lovbrudd, foreksempel varsel om korrupsjon.8

I figuren under gis en oversikt over det beregnedeomfanget av kritikkverdige forhold og forhold detblir varslet om.

Ifølge Oslo Economics illustrerer figur 3.3hovedutfordringene ved varsling, men i tillegg detpotensialet som ligger i å legge bedre til rette forvarsling: Det er 25 000 til 140 000 kritikkverdigeforhold det ikke blir varslet om, og det er 7 000 til80 000 varsel som ikke tas til følge.

Oslo Economics har sett på om det lar segberegne i hvilket omfang varslingsreglene mis-brukes. Misbruk kan tenkes for eksempel for å fågjennomslag for et faglig synspunkt, i internemaktkamper eller i forbindelse med nedbeman-ning eller oppsigelser på annet grunnlag. OsloEconomics viser til at de ikke har informasjon omi hvilket omfang det foregår misbruk, men at sta-tistikk om oppsigelsessaker tyder på at misbruk, ihvert fall i den sammenhengen, er et begrensetproblem.9

7 Ibid. s. 31.

8 Ibid. s. 32.9 Ibid. s. 34.

Figur 3.3 Omfanget av varsling – grovt estimat på antall kritikkverdige forhold og varsler per år

Kilde: Oslo Economics (Trygstad & Ødegård 2016)

100 000 - 320 000 opplevde kritikkverdige forhold årlig

25 000 - 140 000 faktisk kritikkverdige forhold blir ikke varslet om

10 000 - 160 000 forhold som viser seg ikke å være kritikkverdige

25 000 - 140 000 faktisk kritikkverdige forhold blir varslet 18 000 - 60 000 faktisk kritikkverdige

forhold blir forbedret

7 000 - 80 000 varsler om faktisk kritikkverdige forhold tas ikke til følge


3.4.5 Virkninger av varsling for samfunnet som helhet

Takket være varsling har vi bedre arbeidsmiljø,bedre ivaretakelse av helse, miljø og sikkerhet,bedre kunde/bruker-behandling og en mervelfungerende økonomi og høyere skatteinn-tekter enn vi ville hatt uten varsling. I tillegg tildirekte å avdekke og forbedre kritikkverdigeforhold gir varsling indirekte nytte ved å fore-bygge andre kritikkverdige forhold.10

Direkte nytte

Den direkte nytten av varsling oppstår ved attusenvis av kritikkverdige forhold forbedres årlig.De kritikkverdige forholdene som det varsles om,og som forbedres, fordeler seg på noen hoved-grupper:– psykososiale arbeidsmiljøforhold– systemsvikt– bruker- og kunderelaterte forhold– økonomirelaterte forhold

Å avdekke og forbedre slike kritikkverdige for-hold kan bidra til forbedret arbeidsmiljø, bedreivaretakelse av helse, miljø og sikkerhet, bedre10 Ibid. s. 35.

Figur 3.4 Virkninger av varsling for samfunnet som helhet


Direkte nytte av varslingNytten av å forbedre 18 000 til

60 000 kritikkverdige forhold årlig +=

Indirekte nytte av varslingNytten av å forhindre kritikkverdige

forhold Effektivitet av varsling

som kontroll-mekanismeKostnaden av varsling

Kostnaden av å avdekke, undersøke ogutbedre eventuelle kritikkverdige forhold

Figur 3.5 Direkte nytte av varsling for samfunnet som helhet


Bedre arbeidsmiljø 6 000 til 19 000 forbedrede

forhold

Bedre ivaretakelse av helse, miljø og sikkerhet

5 000 til 18 000 forbedrede forhold

Bedre kunde/ brukerbehandling 4 000 til 14 000

forbedrede forhold

En velfungerende økonomi og høyere skatteinntekter

2 000 til 7 000 forbedrede forhold

Bidra til å stanse destruktiv ledelse som er ødeleggende for arbeidsmiljøet

Bidra til å stanse trakassering på bakgrunn av etnisitet/livssyn/kjønn/legning

Bidra til at etiske retningslinjer følges

Utbedre forhold som kan medføre fare for liv og helse

Stanse bruk av rusmidler på jobb

Rette opp alvorlige feil (gir også nytte i form av

bedre ivaretakelse av helse, miljø og sikkerhet)

Stanse ulovlige kjemikalier/utspill

Sørge for at lovpålagt taushetsplikt følges

Forbedre behandling av kunder/brukere som strider

med gjeldende lovverk

Stanse vold eller urettmessig maktmisbruk

mot kunder/brukere

Avdekke og stanse

underslag, tyveri og

økonomiske misligheter

Stanse sosial dumping/

uakseptable lønns- og

arbeidsvilkår

Stanse svart arbeid/skattpb.

Stanse korrupsjon

Andre typer forhold


kunde- og brukerbehandling, en mer velfunge-rende økonomi og høyere skatteinntekter.11

Basert på Fafo-undersøkelsen fra 2016,12 harOslo Economics beregnet at om lag 32 prosent avde kritikkverdige forholdene som tas til følgehvert år hovedsakelig bidrar til bedre arbeidsmi-ljø, rundt 30 prosent av varslene bidrar hovedsa-kelig til forbedret helse, miljø og sikkerhet, omlag 23 prosent til bedre kunde- og brukerbehand-ling og rundt 11 prosent bidrar hovedsakelig til enmer velfungerende økonomi og høyere skatteinn-tekter, se figur 3.5.

Indirekte nytte

Varsling kan også gi indirekte virkninger ved åbidra til mer varsling og færre kritikkverdige for-hold. Det er i stor grad håndteringen av varslings-saker som avgjør om den indirekte virkningen blirpositiv eller negativ.

Oslo Economics gir følgende forklaring påhvordan varsling gir indirekte nytte:

Den indirekte nytten, eller forebyggingsvirk-ningen, oppstår ved at godt håndterte varslergjør medarbeidere trygge på at de kan si ifraom kritikkverdige forhold, noe som øker sann-synligheten for at det varsles. Personer som eransvarlige for kritikkverdige forhold vil ta hen-syn til den økte sannsynligheten for at lov- ogregelbrudd blir oppdaget. Økt sannsynlighetfor å bli varslet om (oppdaget) gjør det mindreattraktivt å igangsette og opprettholde kritikk-verdige forhold. Resultatet er at færre kritikk-verdige forhold oppstår og vedvarer.13

Å forhindre kritikkverdige forhold gir sammenytte som å avdekke og forbedre kritikkverdigeforhold, men ingen av prosesskostnadene. Å fore-bygge kritikkverdige forhold er derfor fra et sam-funnsøkonomisk perspektiv, svært lønnsomt.

Forskning på indirekte nytte viser at varslinggir forebyggende virkninger, men at det krever atvarslervernet er riktig utformet, og at varslerenkompenseres for sine kostnader.14 Det er få empi-riske studier av varsling i arbeidslivet som ser påvirkningene, men det finnes studier av et beslek-tet fenomen som finnes både i Norge, EU og USA.Dette gjelder regler om straffefritak eller straffe-reduksjon ved varsel om for eksempel ulovlig pris-

samarbeid i karteller.15 En studie fra USA viser atstraffefritak eller straffereduksjon først fører til enøkning i anmeldelser av kartellvirksomhet og der-etter til nedgang i varsel. Dette funnet støttes ogsåav andre undersøkelser. Både teoretiske ogeksperimentelle studier av indirekte nytte av vars-ling bygger opp under resultatene fra den empi-riske studien som det er vist til over.16

Kostnader

I vurderingen av kostnader ved varsling, under-streker Oslo Economics at det må skilles mellomkostnader som stammer fra det kritikkverdige for-holdet og kostnader som stammer fra varselet.Det må også skilles mellom kostnader som ernettokostnader for samfunnet som helhet, ogkostnader som kun er en omfordelingsvirkningfra dem det varsles om til andre grupper i samfun-net.

Nettokostnader for samfunnet, det vil si virk-ninger som medfører økt ressursbruk for samfun-net som helhet, kan inndeles i avdekkingskostna-der, prosesskostnader og opprettingskostnader.

Avdekkingskostnader er kostnader knyttet tilå finne ut om det har skjedd noe kritikkverdig. Ivarslingssaker vil disse kostnadene ofte være nærnull fordi arbeidstakerne kan oppdage kritikkver-dige forhold som en konsekvens av å være påjobb. Opprettingskostnader er kostnader som ernødvendige for å rette opp i et forhold som er vur-dert å være faktisk kritikkverdig, og kommer somsådan ikke av varselet selv. Oslo Economics leg-ger til grunn at samfunnets lover og regler er hen-siktsmessig utformet og at kostnaden med åendre et kritikkverdig forhold er nødvendig ogdermed lønnsomt for samfunnet som helhet.17

Fordi avdekkingskostnadene ofte er null ogopprettingskostnader er nødvendige for å for-bedre forhold som samfunnet mener er kritikk-verdige, er det i hovedsak prosesskostnadenesom samfunnet bør ta hensyn til og forsøke åminimere.18

Prosesskostnader inkluderer kostnader med ågjøre varslerens informasjon kjent, oppklare omdet er skjedd noe kritikkverdig og eventuelleetterfølgende kostnader som følger av varselet(for eksempel kostnader som følge av gjengjel-delse). Dette er samfunnsøkonomiske kostnader iform av økt ressursbruk for samfunnet på grunn

11 Ibid. s. 35.12 Fafo 2016 I.13 Oslo Economics (2017) s. 39.14 Ibid. s. 39–41.

15 Se konkurranseloven kapittel 7.16 Oslo Economics (2017) s. 40–41.17 Ibid. s. 43.18 Ibid. s. 41.


av selve varselet. Prosesskostnadene er blant annetavhengig av hvilket nivå varslingssaken håndterespå. Kostnadene er generelt lavere jo lavere ned ihierarkiet det varsles. Som Oslo Economics påpe-ker, vil et muntlig varsel til nærmeste leder gi pro-sesskostnader tilnærmet lik null, mens en saksom ender i media og kanskje i en rettssak, kanmedføre betydelige kostnader, se figur 3.6.

Norske arbeidstakere følger som regel «linja»når de varsler, og nesten halvparten av alle varselgår til nærmeste leder. Oslo Economics antar atdisse varslingene har lave prosesskostnader. Var-sel som går til tillitsvalgte eller høyere opp isystemet internt i virksomheten vil føre til noehøyere prosesskostnader, jo høyere opp isystemet man kommer. Det er svært få varslings-saker som omtales i media eller som ender meddomstolsbehandling. Det kan dermed legges tilgrunn at prosesskostnadene forbundet med vars-ling ikke er svært høye, men at de ville økt betrak-telig dersom langt flere hadde valgt å varsleeksternt til noen utenfor virksomheten.

Varslingssaker kan også omfordele ressursermellom berørte grupper og vil i slike tilfeller ikkeha noen reell effekt for samfunnet. Nytten for engruppe motsvares av like store kostnader for enannen. Slike omfordelingsvirkninger vil ikkepåvirke den samfunnsøkonomiske virkningen avet tiltak. Som et eksempel peker Oslo Economicspå Siemens-saken, der skandalen førte til omset-ningssvikt for Siemens, samtidig som deres kon-kurrenter fikk en omsetningsøkning.19

Effektivitet

Effektivitet sier noe om hvor stor måloppnåelse ettiltak har, sammenlignet med ressursbruken.Oslo Economics har sammenlignet varsling medandre mulige kontrollmekanismer som kan bru-kes til å avdekke kritikkverdige forhold i et sam-funn. I rapporten skilles det mellom to typer kon-trollmekanismer: «utsidekontroll», det vil si kon-trollmekanismer som forsøker å få frem informa-sjon fra utsiden av virksomheten, for eksempelpoliti og revisjon, og «innsidekontroll», det vil sikontroll ved hjelp av personer på innsiden av virk-somheten, for eksempel varslere (arbeidstakereog innleide) og aksjonærer.

Utenlandske studier som undersøker betyd-ningen av ulike kontrollmekanismer for å avsløreregnskapsjuks, viser at det i stor grad avdekkesved «innsidekontroll». En undersøkelse som ergjengitt i en artikkel i The Economist i 2015 viserfor eksempel at 42 prosent av all regnskapsjuksble avdekket ved hjelp av tips. Varsling har ogsåbetydning som bidrag til andre kontrollmekanis-mer, for eksempel til politiet. Oslo Economicsviser til en undersøkelse fra 2017 som dokumente-rer at sjansen for domfellelse for regnskapsjukssom er avdekket ved varsling øker med 9 prosent,sammenlignet med saker uten varsel.20

I rapporten har Oslo Economics laget et reg-neeksempel hvor de har beregnet en hypotetiskmerkostnad for samfunnet av å erstatte varslingmed andre kontrollmekanismer. Det tas utgangs-punkt i at det avdekkes og forbedres 18 000 til60 000 kritikkverdige forhold hvert år på grunn av


Figur 3.6 Prosesskostnader forbundet med varsling for samfunnet som helhet


46 % av varsel

Kos

tnad

per

sak

14 % av varsel

Nærmeste leder Tillitsvalgt Annen leder, intern varslingsmottaker,

HMS-ansvarlig

Toppledelsen

14 % 4 %

Ekstern varslingsmottaker,

styret

Andre

14 %

6 %

Tilsyn

2 %

Media/granskning/rettssak

Hvem arbeidstakere først varsler til (andel av total i %)

20 Ibid.


varsling. Det er avdekkingskostnadene Oslo Eco-nomics ser på i regneeksemplet. Basert på enantakelse om at en eksternt ansatt kontrollør(politi, revisor eller lignende) ville brukt en halv tiltre måneder på å avdekke et kritikkverdig for-hold, vil det kreve 750 til 15 000 årsverk å avdekkedet samme antallet kritikkverdige forhold somavdekkes ved hjelp av varsling i dag. Basert pådisse anslagene sparer varsling samfunnet årligfor en halv til tolv milliarder kroner.21

3.4.6 Utfordringer med gjeldende varslingspraksis – mulige tiltak og virkninger av disse

Myndighetene kan hovedsakelig legge bedretil rette for varsling ved å gjennomføre tiltaksom gjør det mer attraktivt for arbeidstakere åsi ifra om kritikkverdige forhold.22

I rapportens avsluttende kapittel ser Oslo Econo-mics nærmere på utfordringene med gjeldendevarslingspraksis, mulige nye tiltak og virkningerav disse. I rapporten er det slått fast at varsling ihenhold til dagens regler og praksis gir direktenytte ved at 18 000 til 60 000 kritikkverdige for-hold forbedres årlig. I tillegg gir varsling, som vihar sett, også indirekte nytte ved å forhindremange kritikkverdige forhold. Oslo Economicspeker likevel på noen utfordringer som tyder på atdagens varslingsmekanisme ikke fungerer opti-malt fra et samfunnsmessig og samfunnsøkono-misk ståsted:– Halvparten av alle arbeidstakere som opplever

kritikkverdige forhold, velger ikke å varsle.Dette gjør at mange tusen faktisk kritikkver-dige forhold ikke avdekkes eller utbedres, medde kostnadene det medfører.

– Under halvparten av varslene tas til følge. Der-med vedvarer flere tusen kritikkverdige for-hold som kunne vært utbedret.

– En av fire arbeidstakere som varsler får barenegative eller overveiende negative reaksjoner,med de kostnadene det gir i form av res-sursbruk, potensielt tapt inntekt og psykiskekostnader.

– Flere arbeidsgivere opplever at varslingssakersom ikke behandles på lavt nivå kan være for-bundet med høye prosesskostnader.

– Varsel om forhold som viser seg ikke å værekritikkverdige kan koste ressurser for arbeids-

giver og kan være (urettmessig) belastende forden det varsles om.23

Insentivproblemet

På grunnlag av sin analyse, peker Oslo Economicspå en viktig årsak som de fra et samfunnsøkono-misk perspektiv, mener har stor betydning. Det erhva Oslo Economics kaller insentivproblemet.Arbeidsgiveren og den eller de som er ansvarligefor det kritikkverdige forholdet, vil i flere tilfellerha høyere kostnader enn nytte av å ordne opp.Det kan forklare hvorfor arbeidsgivere og den detvarsles om noen ganger vil forsøke å stanse ogavskrekke varslere. Dette kan innebære at varslin-gen medfører kostnader for varsleren, som ikkekan oppveie den nytte varsleren vil ha av at detkritikkverdige forholdet forbedres. Dermed er detfærre varsel som blir tatt til følge, mange som ikkevarsler, og mange kritikkverdige forhold som ikkeblir avdekket og forbedret.

Hovedmål med tiltak

Fra et samfunnsøkonomisk ståsted må hoved-målet med tiltak for å legge bedre til rette for vars-ling være at det blir avdekket, forbedret og forhin-dret flest mulig kritikkverdige forhold. Hvis dettemålet skal nås, må man øke andelen arbeidstakeresom sier fra og øke andelen varsel som tas tilfølge. Samtidig må man minimere kostnadeneknyttet til varslingsprosessen og omfanget av feil-varslinger og misbruk.24 Se også figur 3.7.

I rapporten bruker Oslo Economics begrepettiltak i samme betydning som i Veileder for sam-funnsøkonomisk analyse, utgitt av Direktoratetfor økonomistyring i 2014: «Tiltak omfatter hand-linger og aktiviteter som initieres av offentligemyndigheter for å løse et samfunnsproblem.»25

På grunnlag av sine funn har Oslo Economicssett på enkelte typer styringstiltak: økonomiske,organisatoriske, informative og juridiske, se figur3.8.

Økonomiske tiltak

Oslo Economics har særlig sett på finansielleinsentiver for varslene. Hensikten med finansielleinsentiver er å belønne og kompensere potensiellevarslere for at kostnaden ved å varsle kan værehøyere enn den personlige nytten.

21 Ibid. s. 45.22 Ibid. s. 48.

23 Ibid. s. 49.24 Ibid.25 Ibid. s. 50.


Det er særlig i USA at man har tatt i brukfinansielle insentiver i form av belønning for åvarsle. I finansbransjen tilbys for eksempel varsle-ren en belønning på mellom 10 og 30 prosent avbøter over 1 million dollar. Belønningsordningenhar ført til en økning av antallet varsel og siden2016 er det utbetalt 130 millioner dollar til 30 til 40varslere til sammen.26

Det er ikke tradisjon for denne typen finansi-elle insentiver i Norge. Oslo Economics foreslår istedet at myndighetene vurderer å øke opp-reisningsbeløpene i saker om ulovlig gjengjel-delse, som i tråd med norsk rett er relativtbeskjedne også i varslingssaker.

Organisatoriske tiltak

Offentlige myndigheter kan, i kraft av å være enstor arbeidsgiver, påvirke situasjonen for varsleregjennom eierstyring. For det første kan staten

som arbeidsgiver legge til rette for et godtytringsklima. For det andre kan det stilles krav tilansettelsespolitikken, for eksempel gjennom åvektlegge positivt tidligere varsling som en del avvurderingen av arbeidssøkere.

Oslo Economics vurderer også om staten kaneller bør opprette en egen «varslertjeneste». Detvises i den sammenheng til varslingshuset i Ned-erland, som er et rådgivnings- og klageorgan forvarslere i offentlig regi. Som et annet eksempel,viser Oslo Economics til Helsetilsynets eksternevarslingskanal for å varsle om alvorlige hendelseri helseforetakene.

Oslo Economics’ funn tyder på at uformelle,muntlige varslingsprosesser både kan gi lave pro-sesskostnader og høyest nytte i form av rask ogfullstendig retting av det kritikkverdige forholdet.Likevel er det slik at det kan være nødvendig medalternative løsninger, for eksempel der ytringskli-maet er vanskelig eller den konkrete saken ersvært betent. En varslertjeneste kan bistå varslerei varslingssaker som avvises, eller som ikke kan26 Ibid. s. 51.

Figur 3.7 Mål for tiltak for å legge bedre til rette for varsling (ideal)


Medarbeider opplever

kritikkverdig forhold

Varsler

Forhold faktisk kritikkverdig

Forhold ikke kritikkverdig

Varsling fører til endring i

varslet forhold

Varsling fører ikke til endring

Direkte nytte: Avdekke og forbedre gjeldende kritikkverdige forhold

Direkte kostnader: Ressurser brukt på varslingsprosess, tilhørende inntekts/verditap og psykologisk kostnad, sammenlignet med ikke-varsling

Indirekte nytte og kostnader: Nytte og kostnader av å forebygge og avdekke flere/færre kritikkverdige forhold på sikt

Varsler ikke

Kritikkverdige forhold Øke andelen som

varsler fra ca. 50 % til 100 %

Øke andelen varsler som tas til følge fra 36 % til 100 %

Minimere kostnader for varsler, arbeidsgiver og andre

Ingen feil varsling Ingen misbruk av varsling

Figur 3.8 Mulige tiltak for å legge bedre til rette for varsling



Eierstyring av offentlige virksomheter - fremme ytringsklima - ansette varslere

Informasjonstiltak

Utvikle veiledere om - kritikkverdige forhold - varsling - varslingsprosesser

Juridiske tiltak

Samle bestemmelserom varslervern i en særlov

Økonomiske tiltak

Finansielle insentiver- erstatningsutmåling ved ulovlig gjengjeldelse

Lovendringersom styrker varslervernet

Varslertjeneste- «Varslerhus» - tilsyn eller ombud

Kompetanseutvikling

Hedre varslere


løses av virksomhetene. Varslere kan slippe å ståalene og en varslertjeneste kan gjøre det enklere åvarsle anonymt. Samlet kan dette bidra til at flerekritikkverdige forhold blir varslet om og at flereforhold forbedres.

En varslertjeneste vil også ha kostnader; forsamfunnet, som må betale for tjenesten, og forarbeidsgivere, som kan måtte håndtere en merformell og omstendelig prosess. Oslo Economicsviser imidlertid til at risikoen ved å igangsette etslikt tiltak kan reduseres, for eksempel ved åstarte med å etablere et tilbud innenfor et begren-set samfunnsområde (som Helsetilsynet), eller forbestemte kritikkverdige forhold (korrupsjon).Det bør også vurderes om det er hensiktsmessigmed en felles varslertjeneste eller om det kan byg-ges videre på eksisterende strukturer, som foreksempel Helsetilsynet, Arbeidstilsynet og Like-stillings- og diskrimineringsombudet.27

Informasjonstiltak

Under denne overskriften trekker Oslo Econo-mics frem tre forskjellige tiltak: utvikle veiledere,kompetanseutvikling og å hedre varslere.

Når det gjelder nasjonale veiledere, vises dettil at det allerede finnes en del slike veiledere, foreksempel har KS nylig gitt ut en ny veileder:«Varsling – Hvordan utvikle gode rutiner for vars-ling i kommuner og fylkeskommuner». I arbeidetmed rapporten har Oslo Economics avdekket atdet er mangel på kunnskap om sentrale begrepernår det gjelder varsling, og viser spesielt til at deter stor usikkerhet om hva som kan regnes som etkritikkverdig forhold. Informasjon og veiledninger tiltak som er lite kostbare å utvikle. Nasjonalevarslingsveiledere bør utvikles særskilt for ulikedeler av samfunnslivet. Slike veiledere vil økekunnskapen om varsling, kunne bidra til at fleretør å varsle, mer kostnadseffektive varslingspro-sesser og at man i mindre grad bruker varslings-prosesser til å håndtere andre saker, for eksempelpersonalsaker og faglig uenighet.

Kompetanseutvikling for arbeidsgivere ogarbeidstakere vil være et mer langsiktig og kost-bart tiltak, men potensielt en mer effektiv metodefor å øke kunnskapen om varsling. Offentligemyndigheter kan bidra til at kunnskap om vars-ling og ytringsklima inkluderes i de ulike fag- oglederutdanningene.

Å hedre varslere kan, på samme måte somøkonomiske insentiver, bidra til å øke nytten ogsenke kostnadene ved varsling for varslerne, og

dermed føre til at flere varsler. Hedring av vars-lerne vil synliggjøre nytten av varsling og bidra tilat varsling oppfattes mer positivt. Heder kanstyrke den moralske motivasjonen for å varsle.

Det finnes allerede enkelte tiltak som hedrervarslere, blant annet er Fritt Ords pris i noen tilfel-ler blitt utdelt til varslere. Oslo Economics menerimidlertid at det er rom for flere tiltak for å hedrevarslere, både internt i virksomhetene og for vars-ling generelt. Tiltak for å hedre varslere kan væreet lite kostbart bidrag til at det varsles mer.

Juridiske tiltak

Med juridiske tiltak mener Oslo Economics «vir-kemidler for å endre personers og virksomhetersatferd gjennom lover og forskrifter, reguleringer,tilsyn og kontroll mm.»28

Oslo Economics drøfter ikke konkrete loven-dringstiltak, men viser generelt til at utfordringenfor lovgiver er å gi regler som er gode både for til-feller hvor et varsel viser seg å være riktig, og fortilfeller hvor det ikke foreligger noe kritikkverdigforhold.

Avslutningsvis i rapporten stiller Oslo Econo-mics spørsmålet om nytten av tiltak for å leggebedre til rette for varsling vil overstige kostna-dene. Oslo Economics har ikke foretatt en sam-funnsøkonomisk analyse av eksemplene på tiltaksom de har brukt i rapporten, men mener at de pågrunnlag av analyser av tiltak fra andre land, hargrunnlag for å si at det er sannsynlig at flere tiltakfor å legge bedre til rette for varsling er lønn-somme, avhengig av hvordan det konkrete tiltaketer utformet. De viser i den sammenheng til ennytte-kostnadsvurdering knyttet til The FalseClaims Act i USA, som viser nytte-kostnadsfor-hold på mellom 14:1 og 52:1, det vil si at for hverdollar man investerer, gis mellom 14 og 52 dollar inytte. Oslo Economics viser også til EU-rapportensom er referert nedenfor i punkt 3.5.29

3.5 EU-rapport: Beregning av økonomisk gevinst av vern av varslere i tilknytning til offentlige innkjøp

I 2016 tok EU-kommisjonen initiativ til å utredesituasjonen i medlemslandene når det gjeldervarsling og vern av varslere, og vurdere behovetfor nye tiltak, eventuelt på EU-nivå, jf. punkt 5.5. I

27 Ibid. s. 54.

28 Ibid. s. 55.29 Oslo Economics (2017) s. 56.


den sammenhengen har kommisjonen fått gjen-nomført en studie hvor man har forsøkt å beregneden økonomiske gevinsten av vern av varslere i til-knytning til offentlige innkjøp.30

EU-kommisjonen har valgt å fokusere påoffentlige innkjøp fordi det er en viktig del av øko-nomien i de fleste landene og fordi det er etområde som er utsatt for korrupsjon. Somutgangspunkt må det antas at et godt varslervernvil oppfordre til varsling, som igjen vil føre til min-dre misbruk av offentlige midler.

I studien trekkes to hovedkonklusjoner: Vernav varslere er svært økonomisk lønnsomt. For åoppnå denne effekten, må regelverk og systemervære gjennomført på en effektiv måte.

Studien inkluderer en detaljert undersøkelseav kostnadene ved å etablere og vedlikeholde etsystem for vern av varslere i sju land som alleredehar regler og tiltak på plass: Frankrike, Irland, Ita-lia, Nederland, Romania, Slovakia og Storbritan-nia. Beregningen av den potensielle nytten av etsystem for vern av varslere ble utført på grunnlagav nærmere angitte økonomiske modeller. Nårman sammenlignet kostnader og potensiell nytteble det tatt utgangspunkt i tre ulike scenarier: Atvarsling kan avdekke henholdsvis 30, 40 og 50prosent av tilfellene av korrupsjon og bedrageri ioffentlige innkjøp. Hovedkonklusjonen er heltklar: I alle landene oversteg den potensielle nytteni svært stor grad kostnadene. Se EU-rapportenkapittel 2 for en nærmere beskrivelse av meto-dene.

Ved beregning av kostnadene av regler ogsystemer for å ivareta varslerne har man tatt hen-syn til fem kategorier av kostnader: Utvikling avlovgivning, etablering og vedlikehold av internevarslingskanaler, etablering og drift av eksternevarslingskanaler, kostnader knyttet til prosesserom gjengjeldelse i domstolene og gratis juridiskrådgivning til potensielle varslere. Alt i alt er kost-nadene for å etablere og vedlikeholde regelverkog systemer for vern av varslere relativt lave, sam-menlignet med den potensielle nytten. For Frank-rikes del kom man til at forholdet mellom kost ognytte varierte mellom 22:1 og 37:1, det vil si at forhver euro som blir investert i vern av varslere såkan man spare inn mellom 22 og 37 euro på grunnav lavere omfang av korrupsjon og bedrageri.

Studien viste stor variasjon mellom landene:For Irland var forholdstallene mellom 1,4:1 og2,3:1, mens for Romania var forholdstallene mel-lom 319:1 og 532:1. De store variasjonene skyldesflere forhold. På kostnadssiden er det for eksem-pel store forskjeller med hensyn til hvor grundigman har gått frem i forbindelse med etablering ogvedlikehold av regler og systemer. På nyttesidengjør det utslag at det er store forskjeller mellomlandenes totale økonomi, hvor stor andel av øko-nomien offentlige innkjøp utgjør, og den generellerisikoen for korrupsjon.

I studien ble det også identifisert flere faktorersom bidrar til å effektivisere systemer for vern avvarslere. Blant de viktigste er økt kunnskap omsystemer for varsling og på hvilken måte varslereer vernet, interne varslingsrutiner, systemer somgjør det mulig å varsle anonymt og opplæring imottak og håndtering av varsel.30 McGunn, Rossi og Fernandes (2017).


Kapittel 4

Gjeldende rett i Norge

4.1 Ytringsfrihet

4.1.1 Grunnloven § 100

Ytringsfriheten er en grunnleggende forutsetningfor en demokratisk styreform, en vesentlig basisfor kulturell utvikling og et sentralt element ienkeltmenneskets frihet. Ytringsfriheten kankomme i konflikt med andre sentrale verdier, som

for eksempel vern om det enkelte menneskes ver-dighet og integritet, og ytringsfriheten trengerderfor en presisering.1 Grunnloven § 100, somsiden vedtakelsen i 1814 har sikret «trykkefrihed»i Norge, ble vedtatt endret av Stortinget 30. sep-tember 2004. Se mer om bakgrunnen for grunn-lovsendringen i punkt 4.1.2 om Ytringsfrihetskom-misjonen nedenfor. Grunnloven § 100 gir nå etgrunnlovsvern for retten til ytringsfrihet ved ålegge til grunn at «[y]tringsfrihet bør finne sted».Retten til ytringsfrihet er også beskyttet av flereovernasjonale regelsett, som Den europeiskemenneskerettskonvensjon artikkel 10, som eromtalt i punkt 4.1.3 nedenfor.

Ytringsfrihet begrunnes ved henvisning til treprinsipper: sannhetsprinsippet, autonomiprinsip-pet («individets frie meningsdannelse») og demo-kratiprinsippet.2 Ytringsfriheten skal med det iva-reta en rekke formål og hensyn, dels med betyd-ning for samfunnet, og dels med betydning for detenkelte menneske. Disse overordnede hensyneneer fremhevet i Grunnloven § 100 andre ledd, derdet er slått fast at «[i]ngen kan holdes rettsligansvarlig for å ha meddelt eller mottatt opplysnin-ger, ideer og budskap med mindre det lar seg for-svare holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelsei sannhetssøken, demokrati og individets friemeningsdannelse.»

Ansattes ytringsfrihet er beskyttet av denalminnelige bestemmelsen om ytringsfrihet iGrunnloven § 100. Den nye bestemmelsen inne-bar en styrking av grunnlovsvernet for ansattesytringsfrihet, se punkt 4.1.4. Bestemmelsenbeskytter mot inngrep i ansattes ytringsfrihet fraoffentlige myndigheter og i betydelig utstrekningogså fra private.

4.1.2 Ytringsfrihetskommisjonen

Den regjeringsoppnevnte Ytringsfrihetskommi-sjonen hadde som mandat å foreta en grunnleg-

Boks 4.1 Grunnloven § 100

Ytringsfrihet bør finne sted.Ingen kan holdes rettslig ansvarlig for å ha

meddelt eller mottatt opplysninger, ideer ogbudskap med mindre det lar seg forsvareholdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelse isannhetssøken, demokrati og individets friemeningsdannelse. Det rettslige ansvar børvære foreskrevet i lov.

Frimodige ytringer om statsstyret og hvil-ken som helst annen gjenstand er tillatt forenhver. Det kan bare settes klart definertegrenser for denne rett der særlig tungtveiendehensyn gjør det forsvarlig holdt opp imotytringsfrihetens begrunnelser.

Forhåndssensur og andre forebyggendeforholdsregler kan ikke benyttes med mindredet er nødvendig for å beskytte barn og ungemot skadelig påvirkning fra levende bilder.Brevsensur kan ikke settes i verk utenforanstalter.

Enhver har rett til innsyn i statens og kom-munenes dokumenter og til å følge forhandlin-gene i rettsmøter og folkevalgte organer. Detkan i lov fastsettes begrensninger i denne rettut fra hensyn til personvern og av andretungtveiende grunner.

Det påligger statens myndigheter å leggeforholdene til rette for en åpen og opplystoffentlig samtale.

1 NOU 1999: 27, punkt 1.2.2 NOU 1999: 27, punkt 2.2.


gende gjennomtenkning av ytringsfrihetens stil-ling i samfunnet, og et kjernepunkt for arbeidetskulle være en revisjon av ytringsfrihetens grunn-lovsvern.3 Kommisjonen avga innstillingen sin i1999, NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted»,med forslag til ny Grunnlov § 100 om ytrings-frihet.

Kommisjonens hovedsynspunkt var at «Norgeskal være et åpent samfunn der den enkelte harfrihet til å ytre seg og holde seg informert. Enopplyst, aktiv og kritisk offentlighet er demokrati-ets grunnvoll. Dette fastslås i forslagets 1. leddmed ordene «Ytringsfrihed bør finde Sted». Forordens skyld gjøres oppmerksom på at ordet«bør» skal leses som «skal» på moderne norsk.»4

Ytringsfrihetskommisjonen var opptatt avytringsfrihet som praktisk realitet:

Ytringsfriheten vil med den nye bestemmelsenbli bedre vernet enn det som følger av nåvæ-rende Grl. § 100. Ved sterkt å betone ytringsfri-hetens tre hovedbegrunnelser i selve bestem-melsen (2. ledd) tilsikter kommisjonen en rea-listisk avveining mellom hensynene bakinngrep i ytringsfriheten og den skade eller for-styrrelse som inngrepet kan påføre de tre pro-sessene ytringsfriheten skal verne, dvs. sann-hetssøkningen, demokratiet og individets friemeningsdannelse. Disse tre prosessene – somforutsetter tvangsfri kommunikasjon – er nær-mere beskrevet i utredningen. Ytringsfrihetenvil på denne måten ikke framstå som etabstrakt prinsipp – med tilhørende fare for ned-prioritering – men som en praktisk realitet avtil dels universell betydning.5

I utredningen behandles også spørsmålet omansattes ytringsfrihet, og utgangspunktet er atarbeidstakere omfattes av det samme ytringsfri-hetsvernet som alle borgere. Fra kommisjonensomtale av ansattes ytringsfrihet siteres:

Kommisjonen ser det ikke som hensiktsmes-sig å forslå særlige regler om ansattes ytrings-frihet i selve Grunnloven. Utgangspunktetetter vårt forslag til ny § 100 blir derfor – som idag – at den ansatte omfattes av det sammeytringsfrihetsvernet som enhver annen borger.Rettslig sanksjonerte begrensninger i denansattes klassiske ytringsfrihet må tilfredsstillevilkårene i Grl. § 100, 2. ledd, 1. pkt., dvs.

begrensningen må la seg forsvare «holdt opimod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sand-hedssøgen, Demokrati og Individets frieMeningsdannelse». I tillegg kommer kravet i 2.pkt. om at begrensingen («det retsligeAnsvar») må være klart foreskrevet ved lov.

I praksis vil trolig bestemmelsen i vårt for-slag til ny Grl. § 100, 3. ledd være av størrebetydning, fordi de fleste begrensninger iansattes ytringsfrihet ikke vil være rettsligsanksjonerte lovbestemmelser, men reglementog instrukser mv. fastsatt av arbeidsgiver. Slikeinstrukser kan ikke inneholde bestemmelsersom krenker retten til «Frimodige ytringer, omStatsstyrelsen og enhver anden Gjenstand».

[…]Et ansettelsesforhold reiser særlige

ytringsfrihetsspørsmål fordi arbeidsgiver –innenfor visse rammer – har krav på den ansat-tes lojalitet. For å overholde lojalitetspliktenkan den ansatte bli nødt til å avstå fra visseytringer. Lojalitetsplikten innebærer derfor enbegrensning i den ansattes ytringsfrihet.

Konflikten mellom ytringsfrihet og denansattes lojalitetsplikt er av stor praktisk betyd-ning: Rundt halvparten av Norges befolkninger i en eller annen sammenheng ansatt hosandre. Sett hen bl. a. til dette, er det utilfreds-stillende at reglene som begrenser ansattesytringsfrihet i så stor grad er ulovfestet og del-vis underutviklet.

[…]En nærmere redegjørelse for hvilke

begrensninger som kan godtas etter Grl. § 100,2. og 3. ledd, vil kreve en omfattende analyse.Kommisjonen har ikke mandat eller kapasitettil å gjennomføre et slikt arbeid. Vi nøyer ossmed å vise til enkelte momenter og prinsippersom bør inngå i vurderingene.

Det er neppe mulig å foreta et genereltskille mellom ansatte hos private og ansatte idet offentlige. For privatansatte vil lojaliteten iførste rekke være knyttet til at man ikke skalskade arbeidsgivers økonomiske interesser,ved f. eks. å røpe interne forhold som kan hakonkurransemessig betydning eller unødigskader bedriftens rykte. Disse hensyn gjør segimidlertid normalt også gjeldende for ansatte ioffentlig virksomhet. For mange offentligansatte kommer i tillegg at de arbeider fororgan som utøver offentlig myndighet og/ellerer sekretariat for politiske ledere. Dette gjør atde ansattes ytringsfrihet kan måtte tålebegrensninger begrunnet også i et annet hen-syn, nemlig det demokratiske systems legitimi-

3 Ibid., punkt 1.2.4 Ibid., punkt 1.1.1 Kommisjonens forslag.5 Ibid.


tet og funksjon. Men dette argumentet måveies opp mot offentlige ansattes plikt til lojali-tet – ikke bare mot sine overordnede – men tildet demokratiske system i seg selv, herunderhensynet til en best mulig informert offentligdebatt. Som de folkevalgtes tjener kan ikke denenkelte offentlige tjenestemann kjøre sololøpdersom dette skaper store vansker for den eta-ten han eller hun skal tjene.

Det er ikke entydig hva som menes medlojalitet. Noen kan mene at dette bør gi arbeids-giver en generell beskyttelse mot offentlig kri-tikk fra ansatte. Det er etter vårt syn et foromfattende krav. Det vil være mer i tråd med deallmenne prinsipper for begrensninger iytringsfriheten om det stadfestes – som et min-stekrav – at bare ytringer som påviselig unød-vendig skader arbeidsgiver, som arbeidsgiver,kan ansees som illojale. Lojalitetsplikten erknyttet opp til arbeidsgivers styringsrett, noesom betyr at arbeidsgiver er i en bedre posisjonenn den ansatte med hensyn til å avgjøre hvasom ligger i plikten. Dette bør imidlertid ogsågi arbeidsgiver bevisbyrden for at skadelig illo-jalitet foreligger.

Ansettelsesforhold og arbeidsmiljø er i dagansett som et offentlig anliggende, og i forlen-gelsen av det kan det argumenteres for at all-mennheten har legitim interesse i et visst inn-syn i forhold på den enkelte arbeidsplass. Forden generelle demokratiske debatt om arbeids-miljøspørsmål er det ikke nødvendigvis godtnok at kritikkverdige forhold kun blir gjortkjent for offentlig etablerte tilsynsorgan (f. eks.Arbeidstilsynet).

Hensynet til allmennheten er generelt enomstendighet som taler for stor ytringsfrihetfor ansatte. Særlig er det viktig å ha for øye atkvaliteten på den offentlige debatt forringesnår de som jobber konkret med de aktuellesakene ikke får eller vil delta i ordskiftet – ikkeminst gjelder dette offentlig ansatte.

Situasjonen her er kompleks og det erneppe mulig å operere med klare kategorier avoffentlig ansatte, for så å innrømme de ulikekategoriene ulik grad av ytringsfrihet. Likevelkan man antydningsvis skille mellom ansattesom jobber i en form for politisk sekretariat ogansatte som sitter med rent faglige oppgaver.Den sistnevnte gruppen – enten de har fagligansvar for utdanning, helse, kommunikasjoneller forsvar, for nevne noe – bør ha både rettog plikt til å redegjøre for problemer, utfordrin-ger og mulige løsninger på sitt fagfelt. De besit-ter en faktisk kompetanse som ikke bør sten-

ges ute fra det offentlige rom. I tillegg til organ-lojalitet kommer følgelig den generelle lojalitettil det samfunn man skal tjene.

[…]Under særlige vilkår kan åpenbar illojalitet

være tillatt og ønskelig. Vi tenker her på situa-sjoner der den ansatte varsler allmennhetenom at vedkommendes arbeidsplass er innblan-det i korrupt, ulovlig, umoralsk eller annen ska-delig aktivitet. Slik varsling omtales på engelsksom «whistle blowing». Situasjonen vil kjenne-tegnes av fire forhold: 1) Det foreligger etpåstått kritikkverdig forhold, 2) det finnes enansatt – en innenfor systemet – som kjennerforholdet og tar affære, 3) det foreligger offent-liggjøring av informasjon om forholdet, og 4)det foreligger en mottaker av informasjonensom på ett eller annet vis kan sette i gang enopprydningsprosess.

[…]Lojalitetsplikt kan ha begrensende virkning

også for andre enn arbeidstakere. For eksem-pel er det vanlig å snakke om lojalitet innenfororganisasjonslivet, og mange foreninger hareksklusjon som reaksjon overfor påstått illojalemedlemmer. Igjen er kommisjonens utgangs-punkt at det beste middel mot usaklige ytringerer saklige ytringer, og at disiplinære tiltak førstkan forsvares når det foreligger skade og andreutveier er utprøvd.

Den nye Grunnloven § 100 ble vedtatt 30. septem-ber 2004 og trådte ikraft umiddelbart. Grunnlov-sendringen innebar en styrking av grunnlovsver-net for ansattes ytringsfrihet. For det første følgergrensen for ansattes ytringsfrihet nå direkte av entolkning av Grunnloven. Grunnloven binder ikkebare Stortinget som lovgiver, men også private ogoffentlige arbeidsgivere. Inngrep i ytringsfrihetenkan bare skje på de vilkår som fremgår av grunn-lovsbestemmelsen. For det andre må det antas atarbeidstakers ytringsfrihet er utvidet. Det visesblant annet til NOU 1999: 27 punkt 6.2.4.1 ogSt.meld. nr. 26 (2003–2004) punkt 4.11.

4.1.3 Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10

Etter menneskerettsloven §§ 2 og 3 gjelder Deneuropeiske menneskerettskonvensjon (EMK)som norsk lov og skal ved motstrid gå foran annennorsk lov. Etter EMK artikkel 10 nr. 1 har enhverrett til ytringsfrihet. Ytringsfriheten er ikke ube-grenset, jf. artikkel 10 nr. 2. Inngrep i ytringsfrihe-ten må imidlertid være nødvendige i et demokra-


tisk samfunn for å verne andres omdømme ellerrettigheter eller for å forebygge at fortrolige opp-lysninger blir røpet. Innskrenkninger skal ifølgeordlyden være «foreskrevet ved lov». Inn-skrenkninger ved ulovfestede regler som foreksempel lojalitetsplikten i ansettelsesforhold, måregnes som lov i denne sammenheng.6 Hvoromfattende begrensninger som kan aksepteres vilavhenge av en konkret vurdering i hvert enkelt til-felle. I denne vurderingen skal det blant annet leg-ges til grunn et proporsjonalitetsprinsipp.

Utgangspunktet er at EMK artikkel 10 vernermot inngrep fra staten (i vid forstand). Vernet gjel-der derfor direkte inngrep i ytringsfriheten, foreksempel når staten som arbeidsgiver begrensersine ansattes ytringsfrihet. Det samme gjelderogså i privat eller kommunal sektor hvis arbeids-givers beslutninger skulle bli overprøvd av dom-stolene, for eksempel i en oppsigelsessak. Ifølgepraksis fra Den europeiske menneskerettsdom-stol (EMD) er statene forpliktet til å sikre, gjen-nom lovgivning og domstolsprøving, at private

arbeidsgivere ikke griper urettmessig inn i sineansattes ytringsfrihet.

4.1.4 Ytringsfrihetens grenser i arbeidsforhold

Som det fremgår av punkt 4.1.1 ovenfor, er detklare utgangspunktet at ansatte har ytringsfrihetpå linje med alle andre. Det innebærer at de iutgangspunktet har rett til å uttale seg kritisk omfaktiske forhold på arbeidsplassen eller delta idebatt om spørsmål som berører virksomheten,også dersom virksomheten blir skadelidende. Etansettelsesforhold reiser likevel særlige ytringsfri-hetsspørsmål fordi arbeidsgiver, innenfor visserammer, har krav på den ansattes lojalitet.

I St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring avGrunnloven § 100 er det lagt til grunn at »[d]etmå anses som fullt forsvarlig, vurdert opp motytringsfrihetens begrunnelser, å holde fast ved atdet foreligger et lojalitetsforhold mellom denansatte og arbeidsgiveren (og andre overord-nende i arbeidsforholdet).»7 Ansatte kan derforbli nødt til å avstå fra å ytre seg i visse situasjonerfordi den ulovfestede lojalitetsplikten kan gigrunnlag for en begrensning i den ansattesytringsfrihet. Når det gjelder ytringer om kritikk-verdige forhold i arbeidsgivers virksomhet, erdette nå gitt en særlig regulering i arbeidsmiljølo-ven kapittel 2 A, omtalt nedenfor i punkt 4.2. Forytringer om andre typer forhold, som politiske ogmoralske synspunkter på forhold i arbeidsgiversvirksomhet og andre typer ytringer, vil arbeidsta-kers ytringsfrihet og vurderingen av hvilkebegrensninger som kan gjøres i den, fremdelesvære regulert av Grunnloven § 100 slik denne erpraktisert i rettspraksis.

Omfanget av norske domstolers og Sivilom-budsmannens praksis knyttet til Grunnloven§ 100, jf. også rettspraksis fra EMD, innebærer atdet ikke kan gis en enkel og presis redegjørelsefor grensen mellom lojale og illojale ytringer. Sam-tidig er det nettopp denne grensen som ansatte,arbeidsgivere og andre etterspør sikker kunnskapom, både før og etter at noen har ytret seg på enslik måte at det kan reises spørsmål om illojalitet.8

For en fremstilling av dette komplekse vur-deringstemaet vises det til forarbeidene til vars-lingsreglene, der praksis om Grunnloven § 100 eromtalt i Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) punkt 4.2.

6 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), punkt 3.2.

Boks 4.2 EMK artikkel 10

1. Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rettskal omfatte frihet til å ha meninger og til åmotta og meddele opplysninger og ideeruten inngrep av offentlig myndighet oguten hensyn til grenser. Denne artikkelskal ikke hindre stater fra å kreve lisensie-ring av kringkasting, fjernsyn eller kino-foretak.

2. Fordi utøvelsen av disse friheter medførerplikter og ansvar, kan den bli undergittslike formregler, vilkår, innskrenkningereller straffer som er foreskrevet ved lov ogsom er nødvendige i et demokratisk sam-funn av hensyn til den nasjonale sikkerhet,territoriale integritet eller offentlige trygg-het, for å forebygge uorden eller kriminali-tet, for å beskytte helse eller moral, for åverne andres omdømme eller rettigheter,for å forebygge at fortrolige opplysningerblir røpet, eller for å bevare domstolenesautoritet og upartiskhet.

7 St.meld. nr. 26 (2003–2004), punkt 4.11.5.8 Ibid.


4.2 Arbeidsmiljølovens regler om varsling

4.2.1 Formålet med varslingsreglene

Bestemmelsene om varsling ble innført for å bidratil å styrke den reelle ytringsfriheten i ansettelses-forhold, fremme åpenhet og bidra til bedreytringsklima i den enkelte virksomhet.9 Bakgrun-nen for at det kun var deler av ansattes ytrings-frihet som ble foreslått regulert i arbeidsmiljø-loven, er omtalt slik i forarbeidene:

Departementet mener at det er varsling somdet er viktigst å regulere i loven. Det er i for-hold til varsling vi ser at det er størst behov foravklaring av retten og vern av arbeidstakerne.Departementet mener at forholdene må leggestil rette for at arbeidstakere skal melde fra omkritikkverdige forhold i virksomheten, slik atdisse opphører og eventuelt avdekkes for all-mennheten. Dette gjelder ikke minst i forholdtil korrupsjon og annen økonomisk kriminali-tet. Dette følger blant annet av FN-konvensjo-nen mot korrupsjon. Departementet legger tilgrunn at en del arbeidstakere ikke sier fra omkritikkverdige forhold på grunn av usikkerheteller uvitenhet om når man kan si fra, hvem dekan si fra til eller hvordan de skal si fra.

Å begrense arbeidsmiljølovens regler tilbare å gjelde varsling vil også gi en bedre sam-menheng med lovens øvrige bestemmelser.Loven har allerede enkelte regler som relate-rer seg til varslingsproblematikken, mensregler om faglige og politiske ytringer villebrakt inn et helt nytt tema i arbeidsmiljølo-ven.10

Et hovedformål med forslaget til ny § 2-4 var å sig-nalisere at varsling både er lovlig og ønsket.11 Detble også lagt til grunn at «ansattes rett til å varsleblir mer reell dersom det etableres et sterkt gjen-gjeldelsesvern for den som varsler.»12 I innstillin-gen til Odelstinget fra arbeids- og sosialkomiteener det også vist til et annet formål med reglene:

Flertallet viser til Regjeringens understrekingav at arbeidstaker som utgangspunkt alltid harrett til å varsle, men at en ved å lovfeste krav omat varsling skal være forsvarlig, også gir ram-

mer for hvordan varsling skal skje. Flertallet erenig med Regjeringen i at det er behov for noenkjøreregler som skal gjelde mellom arbeidsgi-ver og arbeidstaker når kritikkverdige forholdi virksomheten avdekkes.13

Varslingsreglene må også ses i sammenheng medprinsippene som begrunner ytringsfriheten ogformålet med arbeidsmiljøloven som sådan, seomtale i punkt 4.1 og 10.4.

Arbeidsmiljøloven kapittel 2 A Varsling

Arbeidsmiljølovens regler om varsling var opprin-nelig plassert i to ulike kapitler i loven, i kapittel 2om arbeidsgivers og arbeidstakers plikter og ikapittel 3 om virkemidler i arbeidsmiljøarbeidet.For å synliggjøre reglene og gjøre dem mer bru-kervennlige ble de samlet i et nytt kapittel 2 A fra1. juli 2017.14

9 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), s. 7.10 Ibid., punkt 8.2.2.2.11 Ibid. s. 7.12 Ibid. s. 8.

13 Innst. O. nr. 6 (2006–2007), punkt 2.5 Komiteens merkna-der.

14 Prop. 72 L (2016–2017), punkt 3.4 og tilråding fra arbeids-og sosialkomiteen i Innst. 303 L (2016–2017) punkt 5 oglovvedtak 93 (2016–2017).

Boks 4.3 Arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse

§ 1-1. Lovens formål

Lovens formål er:a) å sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag

for en helsefremmende og meningsfyltarbeidssituasjon, som gir full trygghet motfysiske og psykiske skadevirkninger, ogmed en velferdsmessig standard som tilenhver tid er i samsvar med den teknolo-giske og sosiale utvikling i samfunnet,

b) å sikre trygge ansettelsesforhold og like-behandling i arbeidslivet,

c) å legge til rette for tilpasninger i arbeids-forholdet knyttet til den enkelte arbeidsta-kers forutsetninger og livssituasjon,

d) å gi grunnlag for at arbeidsgiver ogarbeidstakerne i virksomhetene selv kanivareta og utvikle sitt arbeidsmiljø i samar-beid med arbeidslivets parter og med nød-vendig veiledning og kontroll fra offentligmyndighet,

e) å bidra til et inkluderende arbeidsliv.


Arbeidsmiljøloven kapittel 2 A har fire bestem-melser:– § 2 A-1. Rett til å varsle om kritikkverdige for-

hold i virksomheten (tilsvarer i hovedsak tidli-gere § 2-4).

– § 2 A-2. Vern mot gjengjeldelse ved varsling(tilsvarer i hovedsak tidligere § 2-5).

– § 2 A-3. Plikt til å utarbeide rutiner for internvarsling (presisering og utvidelse av tidligere§ 3-6).

– § 2 A-4. Taushetsplikt ved varsling til offentligmyndighet (ny bestemmelse).

Varslingsreglene har ikke bestemmelser omarbeidsgivers plikt til å undersøke eller endre detkritikkverdige forholdet som det varsles om.

Boks 4.4 Arbeidsmiljøloven kapittel 2 A. Varsling

§ 2 A-1. Rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten

(1) Arbeidstaker har rett til å varsle om kri-tikkverdige forhold i arbeidsgivers virksomhet.Innleid arbeidstaker har også rett til å varsle omkritikkverdige forhold i virksomheten til innleier.

(2) Arbeidstakers fremgangsmåte ved vars-lingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker haruansett rett til å varsle i samsvar med varslings-plikt eller virksomhetens rutiner for varsling.Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndig-heter eller andre offentlige myndigheter.

(3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at vars-ling har skjedd i strid med denne bestemmelsen.

§ 2 A-2. Vern mot gjengjeldelse ved varsling

(1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker som vars-ler i samsvar med § 2 A-1 er forbudt. Overforinnleid arbeidstaker gjelder forbudet både forarbeidsgiver og innleier. Dersom arbeidstakerfremlegger opplysninger som gir grunn til å troat det har funnet sted gjengjeldelse i strid medførste eller andre punktum, skal det legges tilgrunn at slik gjengjeldelse har funnet sted hvisikke arbeidsgiveren eller innleieren sannsynlig-gjør noe annet.

(2) Første ledd gjelder tilsvarende ved gjen-gjeldelse mot arbeidstaker som gir til kjenne atretten til å varsle etter § 2 A-1 vil bli brukt, foreksempel ved å fremskaffe opplysninger.

(3) Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse istrid med første eller andre ledd, kan kreve opp-reisning uten hensyn til skyld hos arbeidsgivereller innleier. Oppreisningen fastsettes til detbeløp som retten finner rimelig under hensyn tilpartenes forhold og omstendighetene for øvrig.Erstatning for økonomisk tap kan kreves etteralminnelige regler.

§ 2 A-3. Plikt til å utarbeide rutiner for intern vars-ling

(1) Dersom forholdene i virksomheten tilsierdet, plikter arbeidsgiver å utarbeide rutiner forintern varsling i samsvar med § 2 A-1 i tilknyt-ning til det systematiske helse-, miljø- og sikker-hetsarbeidet.

(2) Arbeidsgiver plikter alltid å utarbeideslike rutiner dersom virksomheten jevnlig sys-selsetter minst 5 arbeidstakere.

(3) Rutinene skal utarbeides i samarbeidmed arbeidstakerne og deres tillitsvalgte.

(4) Rutinene skal ikke begrense arbeidsta-kers rett til å varsle etter § 2 A-1.

(5) Rutinene skal være skriftlige og minstinneholde:a) oppfordring til å varsle om kritikkverdige

forhold,b) fremgangsmåte for varsling,c) fremgangsmåte for mottak, behandling og

oppfølging av varsling.(6) Rutinene skal være lett tilgjengelig for

alle arbeidstakere i virksomheten.

§ 2 A-4. Taushetsplikt ved varsling til offentlig myndighet

(1) Når tilsynsmyndigheter eller andreoffentlige myndigheter mottar varsel om kritikk-verdige forhold, plikter enhver som utførerarbeid eller tjeneste for mottakerorganet å hin-dre at andre får kjennskap til arbeidstakers navneller andre identifiserende opplysninger omarbeidstaker.

(2) Taushetsplikten gjelder også overforsakens parter og deres representanter. Forvalt-ningsloven §§ 13 til 13 e gjelder ellers tilsva-rende.


Arbeidsgivers plikter og håndhevingen av disse vilfølge av andre regler. Se mer om dette i punkt 4.3.

Varslingsreglene gjelder i arbeidsforhold

Varslingsreglene i arbeidsmiljøloven gjelder iarbeidstaker-/arbeidsgiverforhold. Reglene erment å styrke den reelle ytringsfriheten i arbeids-forhold, og det er «arbeidstaker» som har fått etsærlig vern ved varsling om kritikkverdige for-hold i «arbeidsgivers virksomhet», jf. § 2 A-1.Hvem som skal regnes som arbeidstaker regule-res av arbeidsmiljøloven § 1-8, som bestemmer atmed arbeidstaker menes i denne loven «enhversom utfører arbeid i annens tjeneste». Arbeidsta-kere som varsler i rollen som verneombud ellertillitsvalgt, omfattes også av varslingsreglene. Deter ikke gjort noen unntak for arbeidstakere medsærpregede roller i virksomheten.

Bestemmelsene i kapittel 2 A gjelder alle virk-somheter i privat og offentlig sektor og for bådefaste, midlertidige og innleide arbeidstakere. Medinnleid arbeidstaker menes i denne sammenhen-gen innleie av arbeidstakere med grunnlag iarbeidsmiljøloven §§ 14-12 og 14-13. Dette inne-bærer at innleide arbeidstakere likestilles medinnleievirksomhetens egne arbeidstakere når detgjelder retten til å varsle om kritikkverdige for-hold i innleievirksomheten.

4.2.2 Rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten

Hva er varsling

Det følger av § 2 A-1 første ledd at arbeidstakerhar rett til å varsle om «kritikkverdige forhold iarbeidsgivers virksomhet». Dette er utgangspunk-tet og hovedregelen, som presiseres og modifise-res i bestemmelsens øvrige ledd. Formålet medreguleringen av retten til å varsle er å signalisereat varsling er både lovlig og ønsket.15

Loven stiller ikke noe formkrav til et varsel, ogdet gjelder heller ikke noe krav om at formåletmed varselet skal fremkomme. Man kan varslemuntlig eller skriftlig per brev, e-post, tekstmel-ding, digitale løsninger mv.

Reglene om varsling i arbeidsmiljøloven erikke til hinder for anonym varsling.16

Retten til å varsle gjelder både intern ogekstern varsling. Av forarbeidene fremgår det atmed intern varsling menes tilfeller hvor arbeidsta-ker «sier fra til kolleger, verneombud, tillitsvalgte,representant for ledelsen eller andre i virksomhe-ten».17 Det fremgår videre at «[k]ritiske ytringersom er en del av den alminnelige interne kommu-nikasjonen i virksomheten også [skal] regnes somvarsling i forhold til bestemmelsen».18 I virksom-heter som har etablert eksterne varslingsmottak,for eksempel gjennom avtale med revisor- elleradvokatfirmaer, vil varsling til slike varslingsmot-tak regnes som intern varsling. Med ekstern vars-ling menes «uttalelser, opplysninger, dokumenterosv. som gis til media, faglige forum, tilsyns-myndigheter osv. utenfor virksomheten».19

Varslingsreglene gjelder for varsling om «kri-tikkverdige forhold». Loven gir ikke noen defini-sjon eller nærmere beskrivelse av hva som ligger ibegrepet kritikkverdige forhold, og den skillerikke mellom ulike alvorlighetsgrader av kritikk-verdige forhold. Det følger av forarbeidene at opp-lysninger om straffbare forhold og mislighold avandre lovbestemte påbud eller forbud klart vilomfattes av bestemmelsen.20 Begrepet omfatterogså brudd med virksomhetens etiske retnings-linjer, dersom disse er tydelig uttalte og nedfelt iskriftlige dokumenter som er gjort kjent foransatte og ledelse. Brudd på alminnelige etiskestandarder som det er bred tilslutning til i samfun-net omfattes også. Det fremgår av forarbeidene athva som er kritikkverdig bør fortolkes i lys av atforholdene normalt bør ha en viss allmenninteresse før arbeidstaker kan gå ut med dem.21 Iforarbeidene er det også vist til at «[f]or at det skalvære tale om varsling må det i tillegg dreie seg omopplysninger som ikke er allment tilgjengelige,men som arbeidstaker har kommet til i kraft avansettelsesforholdet».22

15 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 7 Innledning – sammendrag.16 Innst. O. nr. 6 (2006–2007), punkt 2.5 Komiteens merkna-

der.

17 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), punkt 8.2.3.1 Hovedregelen:Rett til å varsle.

18 Ibid. 19 Ibid.20 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), merknad til § 2-4 første ledd

(rett til å varsle). 21 I Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) merknad til § 2-4 første ledd

(rett til å varsle) er dette formulert slik: «I tillegg omfattesalminnelige etiske standarder som det er bred tilslutning tili samfunnet. Hva som er kritikkverdig bør fortolkes i lys avat forholdene normalt bør ha en viss allmenn interesse førarbeidstaker kan gå ut med dem. Forhold som arbeidsta-ker mener er kritikkverdige ut fra egen politisk eller etiskoverbevisning omfattes dermed ikke av bestemmelsen.»

22 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), punkt 8.2.3.1 Hovedregelen:Rett til å varsle.


Hva er ikke varsling

I forarbeidene er det vist til at kritikk av forholdsom ikke er ulovlige eller uetiske ikke er naturligå regne som varsling, som for eksempel sykeplei-ere som går ut med kritikk av budsjett- ellerbemanningssituasjonen på sykehuset der dearbeider.23 Det samme gjelder kritikk basert påren faglig uenighet. Det kan likevel være grunn tilå peke på at selv om slike forhold i utgangspunk-tet ikke vil karakteriseres som varsling, kan detlikevel utvikle seg til å bli en varslingssak om kri-tikkverdige forhold dersom det skjer en forver-ring, forholdet endrer karakter eller blir håndtertpå en kritikkverdig måte.24 Forhold som enarbeidstaker mener er kritikkverdig kun ut fra sinpolitiske eller personlige etiske overbevisning fal-ler utenfor hva som anses som et kritikkverdigforhold etter arbeidsmiljøloven § 2 A-1.

Ytringer om forhold som gjelder arbeidsplas-sen og som ikke regnes som varsling etterarbeidsmiljøloven er vernet av Grunnloven § 100,med de begrensninger som eventuelt vil følge avden ulovfestede lojalitetsplikten. Se nærmere omdette i punkt 4.1.

4.2.3 Krav om å varsle på en forsvarlig måte

Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skalvære forsvarlig, jf. § 2 A-1 andre ledd første punk-tum.25 Hvis arbeidsgiver vil bestride at varslingenskjedde på en forsvarlig måte, er det arbeidsgiver

som må føre bevis for det, jf. § 2 A-1 tredje ledd.Forsvarlighetskravet var ment som en lovfestingav grensene for ytringsfriheten i varslingssituasjo-ner, slik disse gjaldt da reglene om varsling kominn i arbeidsmiljøloven i 2007.26 Formålet medregelen er å stille visse krav til måten varslingenskjer på – ikke å begrense retten til å si fra. I inn-stillingen til Odelstinget fra arbeids- og sosialko-miteen er dette omtalt slik:

Flertallet understreker at formålet med § 2-4 erå lovfeste arbeidstakers rett til å varsle om kri-tikkverdige forhold i virksomheten og at for-svarlighetsbegrepet i denne sammenheng ikkemå tolkes strengt og begrensende. Flertalletmener i denne sammenheng at når forsvarlig-heten av en varsling vurderes, må hensynet tilhelse, miljø og sikkerhet i virksomheten, tilbruker/mottakere av virksomhetens tjenesterog til samfunnets interesser av at varsling fin-ner sted, gis større vekt enn hensynet til virk-somhetenes interne interesser.27

Det følger av § 2 A-1 første og andre ledd samlet atutgangspunktet og hovedregelen er at arbeidsta-ker har full ytringsfrihet om kritikkverdige for-hold i arbeidsgivers virksomhet og at begrensnin-ger i ytringsfriheten må begrunnes særskilt. For-arbeidene presiserer at det ikke skal stillesstrenge krav til arbeidstaker, som må ha en vidskjønnsmargin med hensyn til valg av fremgangs-måte.28 Det er i forarbeidene presisert at:

Det skal svært mye til for at en skal kunne si atarbeidstakers fremgangsmåte ikke er forsvar-lig. Regelen skal være en sikkerhetsventil somskal verne mot unødvendige skader på arbeids-givers interesser. Regler om taushetsplikt, ære-krenkelse mv. i andre lover kan også begrenseytringsfriheten. Slike regler gjelder uten hen-syn til retten til å varsle etter arbeidsmiljøloven§ 2-4.29

Arbeidstaker har alltid rett til å varsle i samsvarmed varslingsplikt eller virksomhetens rutiner forvarsling, jf. § 2 A-1 andre ledd andre punktum.Arbeidstaker har også alltid rett til å varsle til til-

23 Ibid.24 Den såkalte Monika-saken fra Hordaland Politidistrikt ble

vurdert av advokatfirmaet Wiersholm i rapporten «Monika-saken – Arbeidsgivers håndtering av politietterforskerRobin Schaefers varsel», der gråsonen mellom faglig uenig-het og kritikkverdig forhold drøftes slik på s. 74: «Selv omdet fra begynnelsen av var elementer i den kritikk Schaeferfremførte som hadde preg av faglig kritikk, er likevel detdominerende i hans alvorlige og grunnleggende bekym-ring at tjenestens behov var tilsidesatt, og deretter en vok-sende bekymring for at ledelsen i stedet for å fokusere på åavklare eventuelle mangler i etterforskningen, heller så påSchaefer som et problem. Det Schaefer har tatt opp handlergrunnleggende sett om svakheter ved HPDs evne til å løsesitt samfunnsoppdrag. At kritikken nødvendigvis må ha fag-lige elementer i seg for å være relevant, endrer likevel ikkekarakteren av det kritikken i realiteten handler om.» Advo-katfirmaet Wiersholm AS ble ved mandat gitt av Justis- ogberedskapsdepartementet 16. mars 2015 bedt om å vur-dere arbeidsgivers håndtering av politietterforsker RobinSchaefers varsel i den såkalte Monika-saken i Hordalandpolitidistrikt. Mandatet omfattet bare de arbeidsrettsligesider av saken. De politifaglige og strafferettslige spørsmåler behandlet av Riksadvokaten og Spesialenheten. Se merom denne saken i punkt 8.7.1.

25 Regelen er en videreføring av tidligere § 2-4 andre ledd ogdet vises til Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) punkt 8.2.3.3 ogmerknader til § 2-4 andre ledd.

26 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 39. Gjeldende rett før 1. januar2007 for ytringsfrihet i arbeidsforhold etablert i praksisetter Grunnloven § 100 og den ulovfestede lojalitetspliktener fremstilt i Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) punkt 4.2.


28 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), merknad til § 2-4 andre ledd.29 Ibid.


synsmyndigheter eller andre offentlige myndig-heter, jf. § 2 A-1 andre ledd tredje punktum. Vars-ling etter disse tre fremgangsmåtene skal dermedalltid regnes som forsvarlig fremgangsmåte forvarsling etter § 2 A-1.

Hva som ellers er en forsvarlig fremgangsmåtevil avhenge av en konkret og skjønnsmessig hel-hetsvurdering. Vurderingstemaet vil i hovedsakvære om arbeidstaker har forsvarlig grunnlag forkritikken og om arbeidstaker har tatt tilstrekkelighensyn til arbeidsgivers og virksomhetens sakligeinteresser med hensyn til måten det varsles på.De konkrete momentene i vurderingen vil blantannet være om arbeidstaker var i aktsom god troom opplysningenes riktighet, hvem det ble sagtfra til og hvordan, hva slags opplysninger det ertale om, ytringens skadepotensiale og opplysnin-genes allmenninteresse. Kravet til forsvarlig frem-gangsmåte vil variere etter hvem arbeidstakervarsler til, det vil si om arbeidstaker tar opp forhol-dene internt eller går til media eller offentlighetenfor øvrig.

Arbeidsgiver kan ikke påberope seg § 2 A-1andre ledd for å beskytte straffbar, lovstridig,uetisk eller skadelig virksomhet.30

Forsvarlig grunnlag for kritikken

Kravet om at ytringen skal bygge på et forsvarliggrunnlag betyr at arbeidstakeren skal være i akt-som god tro om at det faktisk foreligger kritikk-verdige forhold, og ikke gå ut med grunnløse ellersvakt funderte påstander.31 Kravet relaterer segfor det første til riktigheten av faktiske opplysnin-ger. For det andre omfatter det vurderinger ogslutninger som arbeidstaker gir uttrykk for pågrunnlag av de faktiske opplysningene, for eksem-pel om forholdene er lovstridige. Det er ikkeavgjørende om arbeidstakeren i etterkant viserseg å ta feil. Det avgjørende vil være hva arbeids-takeren hadde rimelig grunn til å tro ut fra sinposisjon og kompetanse og med de opplysningersom var tilgjengelige på tidspunktet da varslingenskjedde. Det kan tas hensyn til om arbeidstakerenenkelt kunne avkreftet mistanken gjennom ytterli-gere undersøkelser. Hvor streng aktsomhet somkreves vil avhenge blant annet av arbeidstakerensstilling og faglige kompetanse, tidsaspektet og hvaslags opplysninger det gjelder, men det kan ikkestilles for strenge krav til arbeidstakers aktsom-het.32

Som eksempel kan det vises til sak avgjort avHøyesterett i 2003 som gjaldt spørsmål om erstat-ning for påstått urettmessig avskjed.33 Avskjedi-gelsen hadde sin bakgrunn i en e-post der arbeids-taker hadde kommet med kritikk og rettet alvor-lige beskyldninger mot en av arbeidsgivers kun-der. Selv om Høyesterett åpnet for at ansattekunne fremme kritiske ytringer, ble beskyldnin-gene ansett for å ligge utenfor hva som kunnegodtas. Avskjedigelsen ble av denne grunn ansettrettmessig. Fra dommen siteres følgende:

Begge parter har i prosedyren for Høyesteretttatt opp spørsmålet om i hvilken grad lojalitets-plikten i et ansettelsesforhold vil kunne inne-bære en begrensning i arbeidstakerensytringsfrihet. A har fremhevet at en «whistle-blower» – en våken medarbeider med en kri-tisk holdning som tør si ifra – representerer enverdi både for bedriften og for samfunnet.Dette er jeg ikke uenig i. Derfor må man innenrommelige grenser akseptere kritiske ytringerbåde innad i en bedrift og utad av den karaktersom omfattes av det første og til dels også avdet annet forhold som jeg har nevnt i det fore-gående. Men ytringsfriheten kan ikke i dennesaken etablere noe vern mot reaksjoner fra enarbeidsgiver når ytringene rettet mot ledendemedarbeidere om alvorlige straffbare forholdhelt savner grunnlag i reelle forhold. Jeg finnerdet derfor ikke nødvendig å foreta noen nær-mere grensegang på dette punkt.34

Forsvarlig fremgangsmåte ved intern varsling

Arbeidstaker har alltid rett til å varsle i samsvarmed virksomhetens rutiner for varsling. Detsamme gjelder for varsling i samsvar med vars-lingsplikt og ved varsling til offentlige myndig-heter. Hvis det ikke er utarbeidet rutiner for vars-ling, bør arbeidstaker normalt ta opp de kritikk-verdige forholdene med en representant for virk-somhetens ledelse.35 Som regel vil det værenaturlig å varsle i linja først, det vil si til nærmesteleder. Varsling til ledelsen kan også skje til lederehøyere opp i linja. Arbeidstaker kan også varsleinternt via tillitsvalgt, verneombud, kollega, advokateller annen rådgiver.

Intern varsling vil bare helt unntaksvis kunnefalle utenfor varslingsretten etter § 2 A-1. I forar-beidene er det vist til at dette kan gjelde dersom

30 Ibid.31 Ibid.32 Ibid.

33 Rt-2003-1614 (Telenor) avsnitt 46.34 Ibid.35 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), merknad til § 2-4 andre ledd.


«de kritikkverdige forholdene tas opp på en heltutilbørlig måte som unødvendig skader samar-beidsklima, arbeidsmiljøet eller enkeltpersoner ivirksomheten, for eksempel ved gjentatte grunn-løse påstander rettet mot kolleger».36 Arbeidsta-ker må i mange tilfeller akseptere at arbeidsgiveretter undersøkelser konkluderer med at forhol-dene ikke er kritikkverdige eller at det ikke erbehov for å gjøre tiltak. Det kan likevel være for-svarlig at forholdet tas opp på nytt gjennom interneller ekstern varsling.

Forsvarlig fremgangsmåte ved varsling til offentlig-heten

Forsvarlighetskravet skjerpes når det gjelderoffentlig varsling. Med offentlig varsling menesvarsling til media eller offentliggjøring på blogger,hjemmesider eller andre kommunikasjonskana-ler med en stor og åpen mottakerkrets. Detsamme må gjelde hvis opplysningene lett kanspres til mange uten at arbeidstakeren har over-sikt eller kontroll over dette, for eksempel hvis detsendes ut en e-post til flere mottakere utenforvirksomheten.

Ved vurderingen av om varsling til offentlighe-ten er forsvarlig, skal det som hovedregel leggesstor vekt på om arbeidstaker har varslet interntførst. Dette vil imidlertid ikke vektlegges hvisopplysningene gjelder kriminelle eller andrealvorlige forhold, eller hvis arbeidstaker av andreårsaker hadde grunn til å tro at intern varslingville vært uhensiktsmessig. Det vil for det førstevære tilfelle hvis arbeidstaker har grunn til å tro atintern varsling i seg selv kan medføre gjengjeldel-ser, for eksempel ut fra trusler eller andreuttalelser fra kolleger eller ledelse, fordi andreansatte har blitt utsatt for slik gjengjeldelse ellerut fra det generelle ytringsklimaet i virksomheten.Videre kan det være uhensiktsmessig å varsleinternt hvis det er behov for å handle raskt, foreksempel på grunn av fare for bevisforspillelseeller fare for liv eller helse. Intern varsling kanogså være uhensiktsmessig hvis arbeidstakereller kolleger tidligere har tatt opp samme, tilsva-rende eller andre kritikkverdige forhold uten atnoe er skjedd.

Krav om en viss allmenn interesse

Retten til å ytre seg og retten til å varsle om kri-tikkverdige forhold er sterkere dersom de hensy-nene som ligger bak ytringsfriheten taler for at all-

mennheten får vite om forholdene, for eksempelhvis det gjelder kriminelle forhold, opplysningerav betydning for allmennhetens kontroll medoffentlig forvaltning eller kvaliteten på varer ogtjenester. Kravet om allmenn interesse skal ikkevurderes strengt.37 Det som faller utenfor er vars-ling om forhold som kun er av intern eller person-lig interesse, slik tilfellet normalt vil være ved foreksempel interne personkonflikter. Det kan like-vel ikke utelukkes at også interne eller personligekonflikter kan ha allmenn interesse, avhengig avhvilke personer og hva slags virksomhet det ertale om.

4.2.4 Forbud mot gjengjeldelse ved varsling

Forbudet mot gjengjeldelse

Etter arbeidsmiljøloven § 2 A-2 første ledd førstepunktum er det forbudt å gjengjelde arbeidstakersom har varslet i samsvar med § 2 A-1. Overforinnleid arbeidstaker gjelder forbudet både forarbeidsgiver og innleier, jf. bestemmelsens andrepunktum.

Forbudet mot gjengjeldelse gjelder derarbeidstaker varsler i samsvar med § 2 A-1. Det erfølgelig ikke opp til arbeidsgiver eller en annenvarslingsmottaker å «gi» arbeidstaker et såkaltvarslervern. Det særskilte vernet utløses når deter fremsatt en ytring som oppfyller vilkårene i § 2A-1.

Begrepet «gjengjeldelse» skal forstås vidt.38

Enhver ugunstig behandling som kan ses som enfølge av og en reaksjon på varsling, skal i utgangs-punktet regnes som gjengjeldelse. Forbudet gjel-der formelle sanksjoner som oppsigelse, suspen-sjon og avskjed, samt ordensstraff hjemlet istatsansatteloven.

Forbudet gjelder også mer uformelle sanksjo-ner som for eksempel endringer i arbeidsoppga-ver og interne overføringer. Et praktisk eksempeler personvernbrudd som for eksempel urettmes-sig utlevering av personopplysninger, herunderavsløring av en varslers identitet, «dobbeltføring»av personalmappe eller urettmessig krav om inn-syn i arbeidstakers e-post og private filer. Detsamme gjelder gjengjeldelse av mer subtil art,som mobbing og trakassering, som også vil væreet brudd på arbeidsmiljøloven § 4-3 tredje ledd.

36 Ibid., punkt 8.2.3.4.

37 Ibid. merknad til § 2-4.38 Forbudet mot gjengjeldelse er en videreføring av tidligere

§ 2-5 og det vises til merknaden til denne bestemmelsen iOt.prp. nr. 84 (2005–2006).


Andre eksempler på handlinger som vil kunnekvalifisere som gjengjeldelse er å iverksette pri-vate granskninger som rettes mot arbeidstakerensom har varslet, fremfor på forholdet det er varsletom, og der grunnleggende rettsvern ikke sikresetterlevd. Brudd på interne varslingsrutiner somer etablert i henhold til arbeidsmiljøloven § 2 A-3vil etter forholdene også kunne være gjengjel-delse.

Vernet mot gjengjeldelse omfatter også tilfel-ler der varslingen ikke har skjedd ennå, men derarbeidstaker fremskaffer opplysninger eller påandre måter gir til kjenne at han eller hun vilkunne komme til å varsle, jf. § 2 A-2 andre ledd. Eteksempel på en slik situasjon er at arbeidstakerenhar gjort undersøkelser, kopiert dokumenter ellertruet med å varsle dersom ikke forholdeneendres. Bestemmelsen verner bare lovlige hand-linger, og er ikke i seg selv noen hjemmel forarbeidstaker til å drive «etterforskning» av kritikk-verdige forhold i strid med for eksempel person-opplysningslovens regler.39

Forbudet omfatter også gjengjeldelse motarbeidstakere som tar opp en sak om diskrimine-ring, og er også delvis overlappende med vernetmot gjengjeldelse i likestillings- og diskrimine-ringsloven § 14.40

Forbudet mot gjengjeldelse utelukker ikke atarbeidsgiver kan komme med motytringer. Detmå likevel trekkes en grense mot motargumenterog reaksjoner som har karakter av gjengjeldelse,for eksempel hvis arbeidstaker «kalles inn på tep-pet» og får instrukser eller advarsler. Arbeidsgi-vers reaksjoner må uansett ikke ha karakter avtrakassering.41

Gjengjeldelsesforbudet setter krav til arbeids-givers utøvelse av styringsretten. Forbudet vilgjelde for arbeidsgivers egne handlinger, inklu-dert handlinger til den som utøver styringsretten iarbeidsgivers sted, jf. arbeidsmiljøloven § 1-8, oghandlinger til arbeidstakere som handler etterinstruks fra arbeidsgiver. Forbudet mot å gjen-gjelde gjelder ikke for kunder, kontraktspartereller nye arbeidsgivere som arbeidstakeren søkerjobb hos.

Gjengjeldelsesforbudet i § 2 A-2 supplerer oger delvis overlappende med arbeidsmiljølovens ogstatsansattelovens stillingsvernsregler og forbu-det mot trakassering i arbeidsmiljøloven. En opp-sigelse som skyldes forsvarlig varsling om kritikk-

verdige forhold vil både være et brudd på gjen-gjeldelsesforbudet i § 2 A-2 første ledd, og være enusaklig oppsigelse etter arbeidsmiljøloven § 15-7.Det samme må legges til grunn for andre lovregu-lerte gjengjeldelser som avskjed, suspensjon ogordensstraff. Arbeidstaker vil likevel ikke værevernet mot oppsigelser eller andre reaksjonersom er lovlige av andre grunner.

Forbudet mot gjengjeldelse gjelder ved vars-ling som er innenfor lovens grenser etter § 2 A-1.Bestemmelsen skal imidlertid ikke tolkes antite-tisk. Selv om arbeidstaker ikke hadde rett til å sifra på den måten han eller hun gjorde, vil ikkedette gi arbeidsgiver rett til å møte ytringen medgjengjeldelse. I slike tilfeller gjelder blant annetarbeidsmiljølovens krav om saklighet ved oppsi-gelse, krav om forsvarlig arbeidsmiljø, det almin-nelige saklighetskravet i offentlig forvaltning ogulovfestede saklighetsnormer.

Delt bevisbyrde

Etter arbeidsmiljøloven § 2 A-2 første ledd tredjepunktum gjelder en regel om delt bevisbyrde itvister om gjengjeldelse. Delt bevisbyrde betyr atarbeidstaker først må legge frem opplysningersom gir grunn til å tro at det har funnet sted gjen-gjeldelse i strid med § 2 A-2. Det skal ikke stillesstrenge beviskrav, og det følger av forarbeidene atdet normalt vil være nok at arbeidstaker kan viseat varslingen har skjedd og at oppsigelse ellerannen handling kom tett på varslingen i tid.42 Der-etter må arbeidsgiver sannsynliggjøre at det ikkeer skjedd gjengjeldelse i strid med loven. Arbeids-giver må sannsynliggjøre at handlingen var

39 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), merknad til § 2-5.40 Tidligere § 2-5 erstattet tidligere § 2-4 andre ledd i 2007,

som i 2005 avløste tidligere § 54 G i arbeidsmiljøloven av1977.

41 I en dom fra Borgarting lagmannsrett, LB-2009-36995 (Nor-weld), tok ikke retten standpunkt til den enkelte anførtegjengjeldelseshandling spesifikt. Selv om retten fant at detkunne være uklart hva arbeidstaker konkret var blitt utsattfor, konkluderte den med at det ikke var tvilsomt atarbeidstaker flere ganger var blitt utsatt for ulovlig gjen-gjeldelse: «Selv om det kan være noe uklart hva A i detaljhar blitt utsatt for, er det etter lagmannsretten syn ikke tvil-somt at A flere ganger har blitt utsatt for en ulovlig gjengjel-delse fra F. Tar man i betraktning at det blant fagfolk kanvære noe ulike syn på enkelte av de forhold A påpekte, ogat F som avdelingsleder må ha anledning til å komme medmotytringer, har Fs opptreden overfor A fra kort tid ettertiltredelsen til A ble sykemeldt, likevel karakter av ren tra-kassering. Det er uomtvistet at arbeidsmiljøet i Oslo blemeget dårlig, og lagmannsretten finner det som mest sann-synlig at dette har sin årsak i at A tok opp kritikkverdige ogulovlige forhold. Selv om man tar i betraktning at A kanskjepå enkelte punkter, for F, kan ha fremstått som unødig pir-kete, endrer det ikke totalinntrykket av situasjonen, det vilsi at F ved sin trakassering overfor A har utøvet en ulovliggjengjeldelse slik som beskrevet i As e-post til C 8. oktober2007.»

42 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), merknad til § 2-5.


begrunnet i andre forhold enn varslingen, det vilsi at det er sannsynlighetsovervekt for manglendeårsakssammenheng.

Bevisbyrderegelen gjelder i alle tvister omgjengjeldelse som påstås å være begrunnet iarbeidstakerens ytringer om kritikkverdige for-hold, herunder ved oppsigelse og andre stillings-verntvister som behandles etter reglene i arbeids-miljøloven kapittel 15 og 17 eller etter stillings-vernreglene i statsansatteloven. Regelen gjelderogså i tvister der arbeidstakeren har klaget overeller på andre måter varslet om diskriminering istrid med arbeidsmiljøloven § 13-1.43 Tilsvarendeprinsipp om delt bevisbyrde i gjengjeldelsestvistergjelder også etter blant annet arbeidsmiljøloven§ 13-8 og likestillings- og diskrimineringsloven§ 37.44

Objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap (oppreisning)

Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i stridmed § 2 A-2 første eller andre ledd, kan kreve opp-reisning uavhengig av økonomisk tap og uavhen-gig av om det påvises skyld på arbeidsgivers ellerinnleiers side, jf. § 2 A-2 tredje ledd.45 Regelen omobjektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisktap ved ulovlig gjengjeldelse har samme utfor-ming som diskrimineringsregelen i arbeidsmil-jøloven § 13-9 og skal fortolkes på samme måte.46

Oppreisningen skal fastsettes til det beløp somretten finner rimelig under hensyn til partenesforhold og omstendighetene for øvrig. Vurderin-gen av hva som er rimelig vil i høy grad væreskjønnsmessig, og en rekke momenter vil værerelevante ved utmålingen. Etter forarbeidene vilarten og alvorlighetsgraden av gjengjeldelses-handlingene stå sentralt.47

Det foreligger ikke høyesterettspraksis omoppreisning etter arbeidsmiljølovens regler omgjengjeldelse etter varsling. Fra underinstanseneer det et begrenset antall saker der det har blitt

utmålt oppreisningserstatning grunnet gjengjel-delse.48 I dom fra Borgarting lagmannsrett fra2009 ble det idømt 100 000 kroner i oppreisnings-erstatning.49 Under utmålingen la lagmannsrettenvekt på at massiv og gjentatt trakassering haddeutgjort en meget stor belastning og at arbeidsfor-holdene førte til langvarig sykmelding og fraværfra arbeidslivet. I dom fra Agder lagmannsrett fra2009 viste retten til at arbeidsgivers gjengjeldelse iform av utestengelse var hensynsløs og grave-rende og idømte 150 000 kroner i oppreisnings-erstatning.50

Bestemmelsen om erstatning for ikke-økono-misk tap i § 2 A-2 vil i prinsippet også gjelde oppsi-gelse og andre stillingsverntvister som behandlesetter arbeidsmiljøloven kapittel 15 og 17. I dissetilfellene vil arbeidstaker også ha rett til erstatningetter § 15-12 andre ledd, § 15-13 fjerde ledd eller§ 15-14 fjerde ledd.51

Det gjelder ikke noen særlig søksmålsfrist forkrav om erstatning for ikke-økonomisk tap etter§ 2 A-2 tredje ledd. Alminnelige foreldelsesfristervil likevel gjelde og arbeidstaker kan ikke ventemed å reise søksmål i ubegrenset tid etter atpåstått gjengjeldelse har funnet sted.

Arbeidsmiljølovens regler om varsling haringen bestemmelser om erstatning for økonomisktap, men viser til at slik erstatning kan krevesetter alminnelige regler, se § 2 A-2 tredje leddtredje punktum.

4.2.5 Plikt til å utarbeide rutiner for varsling

Arbeidsmiljøloven § 2 A-3 regulerer arbeidsgiversplikt til å utarbeide rutiner for varsling.52 Medvarslingsrutiner menes ulike former for retnings-linjer, kjøreregler, instrukser, reglementer mv.Plikten til å utarbeide varslingsrutiner er knyttettil virksomhetens systematiske helse-, miljø- ogsikkerhetsarbeid (internkontroll) etter reglene iarbeidsmiljøloven kapittel 3.

Alle arbeidsgivere har plikt til å utarbeide ruti-ner for intern varsling «dersom forholdene i virk-somheten tilsier det», jf. § 2 A-3 første ledd.53 Detfølger av bestemmelsens andre ledd at arbeidsgi-

43 Bestemmelsen i tidligere § 2-5 utvidet anvendelsesområdetfor regelen i tidligere § 13-8 om delt bevisbyrde i saker omgjengjeldelse mot arbeidstaker som har tatt opp en diskri-mineringssak, og erstattet samtidig denne bestemmelsen.

44 Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestil-lings- og diskrimineringsloven) trådte i kraft 1. januar 2018.

45 Arbeidsmiljøloven § 2 A-2 tredje ledd er en videreføring avtidligere § 2-5 tredje ledd. Tidligere § 2-5 tredje ledd erstat-tet arbeidsmiljøloven § 13-9 andre ledd og utvidet anvendel-sesområdet for erstatning til gjengjeldelse mot arbeidsta-ker som har tatt opp en diskrimineringssak.

46 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), merknad til § 2-5.47 For mer om erstatningsutmåling, se Ot.prp. nr. 84 (2005–

2006), merknad til § 2-5 med videre henvisninger.

48 For mer om rettspraksis, se punkt 4.11 og Arntzen deBesche (2013).

49 LB-2009-36995 (Norweld).50 LA-2009-57115 (Miljøarbeider).51 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), merknad til § 2-5 s. 54.52 Bestemmelsen erstatter tidligere § 3-6 som ble opphevet

ved lov 16. juni 2017 nr. 42 (ikr. 1. juli 2017 iflg. res. 16. juni2017 nr. 752).

53 Regelen i § 2 A-3 første ledd er en videreføring av bestem-melsen i tidligere § 3-6.


vere i virksomheter som jevnlig sysselsetter minstfem arbeidstakere alltid plikter å utarbeide vars-lingsrutiner.54

Ved beregningen av antall arbeidstakere skalalle med et ansettelsesforhold i virksomhetenmedregnes, både faste og midlertidig ansatte.Arbeidstakere som er innleid i virksomheten skalogså telles med. Hva som ligger i vilkåret «jevnligsysselsetter» vil måtte vurderes konkret ogskjønnsmessig, der omfang og varighet i brukenav midlertidige og innleide arbeidstakere over tidvil være sentrale momenter.55

Når det gjelder begrepet «dersom forholdene ivirksomheten tilsier det», skal det legges til grunnsamme forståelse som etter tidligere § 3-6.56 Detbetyr at behovet for rutiner i virksomheter medfærre enn fem ansatte vil avhenge av en konkretvurdering av risikoforholdene i virksomheten ogom forholdene ligger til rette for å varsle om even-tuelle kritikkverdige forhold.57 Det følger avarbeidsmiljøloven § 3-1 at arbeidsgiver har plikt tilå vurdere risikoforholdene i virksomheten i rela-sjon til helse, miljø og sikkerhet. Arbeidsgiver måogså vurdere andre risikoforhold, for eksempelmulighetene for korrupsjon eller fare for liv ellerhelse. Små virksomheter kan også tenkes å driveinnenfor områder eller bransjer der risikoforhol-dene tilsier at det er behov for interne rutiner forvarsling, for eksempel revisor- eller advokatfir-maer.

Plikten til å utarbeide rutiner etter § 2 A-3 fal-ler inn under Arbeidstilsynets tilsyns- og påleggs-kompetanse, jf. arbeidsmiljøloven §§ 18-1 og 18-6.Arbeidstilsynet vil i forbindelse med tilsyn kunnegi pålegg om å utarbeide rutiner, dersom de vur-derer at forholdene i virksomheten tilsier at det erbehov for dette.

Krav til arbeidstakermedvirkning

Varslingsrutiner skal utarbeides i samarbeid medarbeidstakerne og deres tillitsvalgte, jf. § 2 A-3tredje ledd. Bestemmelsen innebærer at arbeids-takerne og deres tillitsvalgte skal medvirke i

arbeidet med å utrede og vurdere hvilke rutinersom virksomheten skal fastsette for å sikre at deansatte skal kunne si fra om kritikkverdige for-hold. Det er likevel arbeidsgiver som har ansvaretfor å fastsette rutinene. Dersom det ikke oppnåsenighet, vil det ligge innenfor arbeidsgivers sty-ringsrett å fastsette rutiner innenfor de rammenesom følger av lovens regler.58

Når det gjelder begrepet «tillitsvalgte» skal detlegges til grunn samme forståelse som forarbeidsmiljøloven for øvrig, slik at blant andre ver-neombud eller andre valgte tillitspersoner kanopptre som representanter for arbeidstakerne.59

Rutinene må ikke begrense arbeidstakers lovfestede rett til å varsle

Retten til å varsle i tråd med § 2 A-1 er ufravikeligog kan ikke begrenses gjennom rutiner for vars-ling. Dette er presisert i § 2 A-3 fjerde ledd for å gien påminnelse om at varslingsrutinene ikke kanformuleres på en slik måte at de begrenser mulig-heten til å varsle.

Krav til skriftlighet og innhold

Etter § 2 A-3 femte ledd bokstav a) til c) skal vars-lingsrutinene være skriftlige og det gjelder visseminimumskrav til varslingsrutinenes innhold.Formålet med minimumskravene er å øke forut-sigbarheten for varslere og gjøre det enklere ålage rutiner som vil fungere etter sin hensikt.60

Minimumskravene er generelt utformet, og dekonkrete rutinene vil måtte tilpasses situasjonenog behovet i den enkelte bransje og virksomhet.

Oppfordring til å varsle om kritikkverdige forhold

Rutinene skal inneholde en oppfordring til åbruke retten til å si fra om kritikkverdige forhold ivirksomheten, jf. § 2 A-3 femte ledd bokstav a). Enslik oppfordring til varsling kan gi et viktig signal,både til den som vurder å varsle og til arbeidsgi-vernes representanter om at det er ønskelig at detsies fra om kritikkverdige forhold, og at varslerevil bli ivaretatt på en god og seriøs måte. I forar-beidene er det vist til at en måte å oppfylle dettekravet på kan være at de konkrete varslingsruti-nene angir eksempler på hva som anses som kri-tikkverdige forhold i den enkelte virksomhet, somdet er særlig viktig og ønskelig at det varsles

54 Regjeringen Solberg foreslo at grensen skulle settes vedvirksomheter som jevnlig sysselsetter minst ti arbeidsta-kere, men stortingsflertallet vedtok at grensen skulle værepå fem. Se Prop. 72 L (2016–2017) punkt 3.6, tilråding fraarbeids- og sosialkomiteen i Innst. 303 L (2016–2017)punkt 5 og lovvedtak 93 (2016–2017).

55 Prop. 72 L (2016–2017), merknad til § 2 A-3.56 Ibid. Etter tidligere § 3-6 skulle arbeidsgiver også vurdere

«andre tiltak» som eventuelt kunne være relevante i stedetfor varslingsrutiner. Plikten til å vurdere andre tiltak erikke videreført.

57 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), merknad til § 3-6.

58 Prop. 72 L (2016–2017), merknad til § 2 A-3.59 Ibid.60 Ibid.


om.61 Det kan dreie seg om generelle risikofor-hold som er relevante i de fleste virksomheter,slik som underslag, korrupsjon og helseskadeligarbeidsmiljø, eller en henvisning til etiske ret-ningslinjer eller normer som gjelder i virksomhe-ten.

Fremgangsmåte for varsling

Rutinene skal angi en fremgangsmåte for varslingi den aktuelle virksomheten, jf. § 2 A-3 femte leddbokstav b). I forarbeidene er det vist til at en måteå oppfylle dette kravet på vil være at rutineneangir hvem det kan varsles til og hvordan det kanvarsles, for eksempel en navngitt person i virk-somheten, en tillitsvalgt, en person i ledelsen elleri en HR-posisjon eller en særlig utnevnt advokat.62

Dersom virksomheten har en ordning med enekstern varslingsmottaker, bør det fremgå av ruti-nene. Det samme gjelder dersom virksomhetenhar en ordning for anonym varsling.

Når det varsles om trakassering eller diskrimi-nering på arbeidsplassen er det fastsatt i loven atarbeidstaker plikter å si fra til arbeidsgiver ellerverneombudet, jf. arbeidsmiljøloven § 2-3 andreledd bokstav d).

Fremgangsmåte for mottak, behandling og oppfølging av varsling

Rutinene skal angi fremgangsmåte for mottak,behandling og oppfølging av varsling i virksomhe-ten, jf. § 2 A-3 femte ledd bokstav c). Bestemmel-sen stiller ingen konkrete krav til arbeidsgiversfremgangsmåte eller til saksbehandlingen av etvarsel. I forarbeidene er det vist til at det blantannet bør fremgå av rutinene hvem som mottar ogsom har ansvar for oppfølgingen av varsel om kri-tikkverdige forhold i virksomheten, herunderhvem som har ansvaret dersom varselet gjelderkritikkverdige forhold hos varslerens leder.63

Mottak av varsel kan innebære håndtering avpersonopplysninger som skal behandles i henholdtil personopplysningsloven. Det følger av person-opplysningsloven at rutinene må utformes slik atkravene til at opplysningene er korrekte og oppda-terte, og kravene til informasjon blir oppfylt.64

Opplysningene kan ikke gjenbrukes til et formålsom er uforenlig med det opprinnelige formålet,

og rutinene må legges opp på en slik måte at per-sonopplysningslovens krav til informasjonssikker-het oppfylles.65

Krav til tilgjengelighet

Arbeidsgiver skal sørge for at rutinene er lett til-gjengelig for alle arbeidstakere i virksomheten,herunder innleide arbeidstakere, jf. § 2 A-3 sjetteledd. Dette kan for eksempel skje ved at rutineneinntas i personalreglementet, legges ut på virk-somhetens nettsider eller ved oppslag på egnetsted i virksomheten.

4.2.6 Taushetsplikt ved varsling til offentlig myndighet

Når tilsynsmyndigheter eller andre offentligemyndigheter mottar varsel om kritikkverdige for-hold, plikter de å hindre at andre får kjennskap tilarbeidstakers navn eller andre identifiserendeopplysninger, jf. arbeidsmiljøloven § 2 A-4.Bestemmelsen ble vedtatt i 2017.66 Formålet medtaushetsplikten er å sikre forutsigbarhet for vars-lere, ved at de får beskyttelse av sin identitet uav-hengig av hvilke kritikkverdige forhold de varslerom og til hvilken myndighet.67

Taushetsplikten gjelder for enhver som utøverarbeid eller tjeneste for tilsynsmyndigheter ogandre offentlige myndigheter. Med «andre offent-lige myndigheter» menes statlige, kommunale ogfylkeskommunale forvaltningsmyndigheter. Taus-hetsplikten vil være mest aktuell for myndighetersom har som oppgave å håndheve, føre tilsyn medeller overvåke gjennomføringen av lover ogregler.68

Taushetsplikten gjelder overfor sakens parterog deres representanter og går foran reglene ompartsinnsyn i forvaltningsloven § 18. Den somvarsler kan imidlertid samtykke til at taushetsplik-ten oppheves, jf. alminnelige regler i forvaltnings-loven §§ 13 f og 13 a.

For å sikre en reell beskyttelse av varslerensidentitet, omfattes både navn og andre identifise-rende opplysninger som kan lede til avsløring avarbeidstakerens identitet av taushetsplikten. Slike

61 Ibid., punkt 3.6.4.62 Ibid.63 Ibid.64 Personopplysningsloven §§ 11 første ledd bokstav e, 19 og

20.

65 Personopplysningsloven §§ 11 første ledd bokstav c og 13.66 Prop. 72 L (2016–2017) punkt 3.7, tilråding fra arbeids- og

sosialkomiteen i Innst. 303 L (2016–2017) punkt 5 og lov-vedtak 93 (2016–2017).

67 For mer om bakgrunn og gjeldende rett før 1. juli 2017vises det til Arbeids- og sosialdepartementets høringsnotat20. juni 2016 med forslag til endringer i arbeidsmiljølovensregler om varsling.

68 Prop. 72 L (2016–2017), merknad til § 2 A-4.


opplysninger kan være arbeidssted, stilling mv.69

Av hensyn til retten til kontradiksjon gjelder detikke taushetsplikt om innholdet i varselet, foreksempel faktiske opplysninger, sammendrageller annen bearbeidelse av faktum, dersom vilkå-rene for innsyn etter offentlighetsloven eller for-valtningsloven ellers er oppfylt.

Taushetsplikten vil ikke være til hinder for atarbeidstakerens navn eller andre identifiserendeopplysninger kan gjøres kjent ved en sivil tvisteller straffesak for domstolene. Spørsmålet omtaushetsplikt vil da bli vurdert etter reglene i pro-sesslovgivningen.

Arbeidsmiljøloven § 2 A-4 regulerer ikke taus-hetsplikt for offentlige myndigheter i rollen somarbeidsgivere. Det betyr at bestemmelsen ikkegjelder ved intern varsling i en offentlig virksom-het, for eksempel hvis en ansatt i en tilsynsetatvarsler om kritikkverdige forhold i etaten til sinegen arbeidsgiver.

Etter arbeidsmiljøloven § 18-2 har Arbeidstil-synet en særlig plikt til å holde melders navn ogandre identifiserende opplysninger hemmelig vedmelding om forhold som er i strid med arbeids-miljøloven. Denne regelen gjelder vern av kilderhelt generelt, også for publikum og andre sommelder fra til Arbeidstilsynet. Se mer om dennebestemmelsen i punkt 4.4.4 nedenfor.

4.3 Forholdet til andre regler i arbeidsmiljøloven

4.3.1 Virkemidler i arbeidsmiljøarbeidet

Arbeidsgiver har etter arbeidsmiljøloven § 3-1plikt til å gjennomføre systematisk helse-, miljø-og sikkerhetsarbeid (internkontroll) på alle plan ivirksomheten, i samarbeid med arbeidstakerneog deres tillitsvalgte. Internkontroll skal sikre atvirksomheten har tilstrekkelig gode systemer forå oppdage feil og mangler mv. knyttet til helse,miljø og sikkerhet. Arbeidsgiver skal kartlegge ogrisikovurdere faktorer i arbeidsmiljøet og iverk-sette rutiner for å avdekke overtredelser av lovenskrav. Bestemmelsene i kapittel 2 A, med blantannet krav til rutiner for intern varsling i virksom-heten, utdyper kravet til virkemidler når det gjel-der varsling.

4.3.2 Krav til arbeidsmiljøet

Arbeidsmiljøloven kapittel 4 inneholder grunnleg-gende krav til arbeidsmiljøet og arbeidsorganise-

ringen. Utgangspunktet er at arbeidsmiljøet i virk-somheten skal være fullt forsvarlig ut fra enenkeltvis og samlet vurdering av faktorer iarbeidsmiljøet som kan innvirke på arbeidstakersfysiske eller psykiske helse og velferd, jf. § 4-1.Loven presiserer at arbeidstaker ikke skal utset-tes for trakassering eller annen utilbørlig opptre-den, se § 4-3 tredje ledd. Vern mot diskrimineringer regulert i arbeidsmiljøloven kapittel 13 og stil-lingsvernet i kapittel 15. Sett i sammenheng meddisse reglene, innebærer trakasseringsforbudet ikapittel 4 at arbeidsmiljøloven gir vern mot enrekke former for behandling av arbeidstaker somkan være gjengjeldelse, også i tilfeller som ikkedekkes av varslingsreglene i kapittel 2 A. Eksem-pler på dette er direkte eller indirekte forskjellsbe-handling eller trakassering på grunn av arbeidsta-kers politiske ytringer eller medlemskap i arbeids-takerorganisasjon.

4.4 Tilsynet med arbeidsmiljølovens varslingsregler

4.4.1 Arbeidstilsynets oppgaver og virkemidler

Arbeidstilsynet har som hovedoppgave å føre til-syn med at virksomhetene følger arbeidsmiljølo-vens krav. Arbeidstilsynet er organisert med etdirektorat i Trondheim og sju regioner medunderliggende tilsynskontor.

Arbeidstilsynets tilsynsansvar og virkemidlerer regulert i arbeidsmiljøloven kapittel 18. Tilsyns-myndigheten har to elementer: kontroll og reak-sjon. Arbeidstilsynet fører tilsyn med at bestem-melsene i arbeidsmiljøloven og i medhold avarbeidsmiljøloven blir overholdt, jf. § 18-1 førsteledd, og kan reagere dersom det er avvik fralovens bestemmelser. Arbeidstilsynet gir påleggog treffer enkeltvedtak som er nødvendige forgjennomføringen av bestemmelsene i og i med-hold av arbeidsmiljøloven. Arbeidstilsynets kom-petanse til å gi pålegg og treffe enkeltvedtak erlikevel begrenset til de bestemmelsene i lovensom anses å være offentligrettslige og som er opp-regnet i § 18-6.

Arbeidstilsynet har et visst skjønn når det gjel-der hvilke saker som det prioriteres å gå nærmereinn i, føre tilsyn med og eventuelt følge opp medpålegg. Arbeidstilsynet fører risikobasert tilsyn,som innebærer at etaten innenfor rammen aveksisterende ressurser selv skal kunne foreta nød-vendige prioriteringer.

Bestemmelser som anses å gjelde privatretts-lige forhold, slik som §§ 2 A-1 og 2 A-2 om retten69 Ibid.


til å varsle og vernet mot gjengjeldelse, er ikkeunderlagt Arbeidstilsynets påleggs- og vedtaks-kompetanse. Det betyr at Arbeidstilsynets kompe-tanse når det gjelder disse reglene er begrenset tilveiledning.

Som omtalt foran kan Arbeidstilsynet føre til-syn med plikten til å utarbeide rutiner for internvarsling etter § 2 A-3. Manglende overholdelse avbestemmelsen kan medføre pålegg. I virksomhe-ter med færre enn fem ansatte har Arbeidstilsynetogså myndighet til å overprøve arbeidsgivers vur-dering av om forholdene tilsier at det er behov forå utarbeide varslingsrutiner, jf. § 2 A-3 første ledd.Med de endringene som trådte i kraft fra 1. juli2017, kan Arbeidstilsynet også kontrollere at inn-holdet i rutinene er i tråd med de minimumskra-vene som følger av § 2 A-3 fjerde og femte ledd,samt at arbeidstakerne og deres tillitsvalgte harvært involvert i utarbeidelsen av rutinene, jf. § 2A-3 tredje ledd.

Veiledning er et virkemiddel som benyttes nårdet er nødvendig å skape økt motivasjon ellerkunnskap om lovens bestemmelser og hvordandisse kan overholdes. Arbeidstilsynet veileder omkapittel 2 A på egne nettsider, på seminarer, kursog i tilsyn. Arbeidstilsynet veileder også arbeidsgi-vere og arbeidstakere som oppsøker Arbeidstilsy-nets lokale kontor eller kontakter Arbeidstilsynetssvartjeneste.70 Arbeidstilsynet veileder i spørs-mål om forsvarlig varsling, gjengjeldelse, begre-pet «kritikkverdige forhold», styringsretten i vars-lingssaker mv. Arbeidstilsynet kan også gi veiled-ning om hva som er god sakshåndtering i en vars-lingssak.

4.4.2 Arbeidstilsynet som varslingsmottaker

Arbeidstilsynet mottar tips og varsel fra arbeidsta-kere om forhold som de mener er i strid medarbeidsmiljøloven eller annet regelverk. Slike var-sel kommer oftest inn til Arbeidstilsynets regio-ner, Svartjenesten eller via Arbeidstilsynets nett-side. Arbeidstilsynet mottar til sammen over 7 000tips og varsel hvert år, hvorav de fleste gjeldermulige brudd på arbeidsmiljøregelverket. Arbeids-

tilsynet vurderer meldingene og kan følge oppmed tilsyn. Arbeidstilsynet kan gi reaksjoner sompålegg, stans, overtredelsesgebyr eller anmel-delse når forholdene tilsier dette. Når det gjeldervarsleren, vurderer Arbeidstilsynet om han ellerhun er i en vanskelig situasjon, for eksempel omdet er risiko for å bli utsatt for belastende behand-ling, gjengjeldelse eller manglende medvirkning,og kan gi råd og veiledning i slike spørsmål. Var-sel som gjelder brudd på andre myndighetersregelverk blir henvist til riktig instans. På grunnav mengden tips og varsel vil mange av henven-delsene etter en vurdering ikke følges oppdirekte, men inngå i Arbeidstilsynets grunnlag forfremtidig risikobasert tilsyn.

4.4.3 Beskyttelse av kilder ved melding til Arbeidstilsynet

Etter arbeidsmiljøloven § 18-2 har Arbeidstilsyneten særlig plikt til å holde melders navn og andreidentifiserende opplysninger hemmelig ved mel-ding om forhold som er i strid med loven. Taus-hetsplikten gjelder enhver som utfører arbeideller tjeneste for Arbeidstilsynet.71 Taushetsplik-ten gjelder også overfor anmeldte, typisk overforarbeidsgiver. Formålet med bestemmelsen er åsikre at arbeidstakere og andre uten frykt forrepresalier skal kunne melde fra om lovstridigeforhold til Arbeidstilsynet. Bestemmelsen gårforan reglene om partsoffentlighet i forvaltnings-loven. Det er presisert at forvaltningsloven §§ 13til 13 e gjelder tilsvarende, og den som melder etforhold kan samtykke i at navnet skal frigis, jf. for-valtningsloven § 13 a nr. 1.

Etter ordlyden i § 18-2 gjelder taushetspliktenforhold som er i strid med loven. Ettersom formå-let med bestemmelsen er å sikre at den som vars-ler om et forhold ikke blir møtt med represalier,for eksempel fra arbeidsgiver, må taushetspliktengjelde selv om det skulle vise seg at det anmeldteforhold faktisk ikke er i strid med loven.

Taushetsplikten gjelder under hele den for-valtningsmessige behandlingen av saken. Vedeventuell senere sivil tvist eller straffesak vilspørsmålet om taushetsplikt for opplysninger ommelderens identitet bli vurdert etter reglene i pro-sesslovgivningen.

Arbeidsgiver eller representant for denne har iutgangspunktet rett til, og kan pålegges, å være tilstede under kontroll fra Arbeidstilsynet, jf. § 18-4andre ledd. Tilsynspersonellet kan likevel bestemme

70 Svartjenesten er Arbeidstilsynets førstelinjetjeneste somgir generell veiledning om arbeidsmiljøloven, tobakkskade-loven og ferieloven. I 2017 var det om lag 92 000 henvendel-ser fordelt på telefon, e-post, innsynsbegjæringer, Face-book og ung.no. Om lag 60 prosent av henvendelsene varfra arbeidstakere som har spørsmål om ansettelse, oppsi-gelse, arbeidsavtaler, arbeidstid, ferieloven og manglendeutbetalinger fra arbeidsgiver. Nærmere 40 prosent av hen-vendelsene kom fra arbeidsgivere som ønsket veiledningom arbeidstid, ansettelse og oppsigelse, tilrettelegging forsykmeldte og hvilke krav som stilles til arbeidsutstyr mv.

71 Bestemmelsen gjelder tilsvarende for Petroleumstilsynet,jf. arbeidsmiljøloven § 18-1 andre ledd andre punktum.


at retten ikke skal gjelde ved intervju av arbeidsta-ker. Dette unntaket er ment å ivareta hensynet tilat arbeidstaker skal kunne uttale seg fritt til til-synspersonellet uten frykt for å bli møtt medrepresalier fra arbeidsgiver.72

4.5 Regler om straff i arbeidsmiljøloven

4.5.1 Innledning

En stor andel av arbeidsmiljølovens bestemmelserer straffesanksjonert. Brudd på arbeidsmiljølo-ven kapittel 2 A kan straffes med hjemmel iarbeidsmiljøloven kapittel 19, jf. § 19-1 fjerde ledd.Straff ved brudd på gjengjeldelsesforbudet er ikkeomtalt i varslingsreglenes forarbeider, og det måantas at straffesanksjonering ikke har blitt ansettsom den mest aktuelle reaksjonen ved overtre-delse av gjengjeldelsesforbudet.

Det er ikke kjent om det er ilagt straff forbrudd på varslingsreglene. Til sammenligning fin-nes det en rekke eksempler på at det er ilagt fore-taksstraff etter arbeidsulykker, se for eksempeldom fra Høyesterett inntatt i Rt-2012-770, og straffmot enkeltpersoner, se for eksempel dom fra Bor-garting lagmannsrett med referanse LB-2015-186392.

4.5.2 Ansvar for arbeidsgiver og innehaver av virksomhet

Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse avbestemmelse eller pålegg gitt i eller i medhold avarbeidsmiljøloven kapittel 2 A, kan arbeidsgiverilegges bøter eller fengsel i inntil ett år, ellerbegge deler, jf. § 19-1 første og fjerde ledd. Densom medvirker til slike overtredelser kan ogsåilegges straff, men dersom medvirkeren erarbeidstaker, reguleres straffansvaret av § 19-2.73

Straffansvar for foretak reguleres av de gene-relle reglene om foretaksstraff i straffeloven §§ 27

og 28. Arbeidsmiljøloven § 19-3 viser til dissereglene.

4.5.3 Ansvar for arbeidstaker

Straffansvar for arbeidstakere er regulert i § 19-2.En arbeidstaker kan straffes ved forsettlig elleruaktsom overtredelse av plikter etter loven.Arbeidstakers plikter er i første rekke medvirk-nings- og varslingsplikt slik dette er bestemt iarbeidsmiljøloven § 2-3 eller pålagt i forskriftermed hjemmel i arbeidsmiljøloven.74 En arbeidsta-ker som medvirker til brudd på forbudet mot gjen-gjeldelse, kan også straffes med hjemmel i § 19-2jf. § 19-1.

Uaktsom overtredelse straffes med bøter, jf.§ 19-2 første ledd, mens forsettlig eller grovt uakt-som overtredelse straffes med bøter eller fengsel iinntil tre måneder, jf. § 19-2 andre ledd.75 Av § 19-2tredje ledd andre punktum fremgår det at det sær-lig skal vektlegges om overtredelsen var i stridmed særskilt arbeids- eller sikkerhetsinstruks, ogom arbeidstakeren forsto eller burde ha forstått atovertredelsen kunne medføre alvorlig fare forandres liv eller helse. Medvirkning kan straffesmed bøter, jf. § 19-2 første ledd.

4.6 Regler om tvisteløsning i arbeidsmiljøloven

Tvister etter arbeidsmiljøloven kapittel 2 A ogkrav om oppreisning og erstatning for økonomisktap etter arbeidsmiljøloven § 2 A-2 kan forfølges idet ordinære domstolsystemet. Slike tvisteromfattes ikke av ansvarsområdet til Tvisteløs-ningsnemnda etter arbeidsmiljøloven.

I søksmål om rettigheter eller plikter etterarbeidsmiljøloven gjelder domstolloven og tviste-loven, med de særregler som går frem av arbeids-miljøloven kapittel 17. I arbeidsmiljøloven er detgitt særlige regler som på flere punkter er for-skjellige fra tvistelovens regler om rettergang isivile saker. Arbeidsmiljøloven § 17-4 setter søks-målsfrister i tvister om oppsigelse, avskjed, sus-pensjon mv. Retten skal påskynde behandlingen

72 Ot.prp. nr. 67 (1999–2000), punkt 5.3.2.2.73 Ved særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel i inntil

tre år benyttes, jf. § 19-1 andre ledd. I vurderingen av omdet foreligger særlig skjerpende omstendigheter skal detsærlig vektlegges om overtredelsen har eller kunne hamedført alvorlig fare for liv eller helse, eller om den er fore-tatt eller fortsatt til tross for pålegg eller henstilling fraoffentlig myndighet, vedtak av arbeidsmiljøutvalget ellerhenstilling fra verneombud eller bedriftshelsetjenesten.Dersom en overtredelse har eller kunne ha medført alvor-lig fare for liv eller helse, skjerpes aktsomhetskravet.Arbeidsgiver kan da straffes, med mindre vedkommendehar opptrådt fullt forsvarlig i enhver henseende når det gjel-der de plikter som følger av loven eller bestemmelser imedhold av loven.

74 I dom inntatt i Rt-1983-176 ble en arbeidstaker ilagt 300 kro-ner i bot fordi han ikke hadde varslet om eller utbedret enfeil eller mangel som han burde forstå kunne medføre farefor liv eller helse og som han selv var i stand til å rette ellerutbedre uten større vanskeligheter. Avgjørelsen gjelderarbeidsmiljøloven (1977) § 16 nr. 1 tredje ledd, som tilsva-rer arbeidsmiljøloven (2005) § 2-3 andre ledd bokstav b).

75 Ved særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntilett år anvendes, jf. § 19-2 tredje ledd.


av slike tvister mest mulig og om nødvendig skalsaken berammes utenom tur, jf. § 17-1 fjerde ledd.

Det gjelder ikke søksmålsfrist for krav om opp-reisning eller erstatning etter § 2 A-2 tredje ledd.Som bakgrunn for dette er det i forarbeidene visttil at søksmålsfrister kan bety at gjengjeldelsesver-net svekkes. Gjengjeldelse kan skje midt i en van-skelig og konfliktfylt situasjon som kan være enstor belastning for arbeidstakeren, og ofte vil«gjengjeldelsestidspunktet» være vanskelig å sti-pulere. Arbeidstakeren bør derfor få tid til å områseg og få oversikt over situasjonen og et eventueltøkonomisk tap.

Under hovedforhandling og under ankebe-handling i lagmannsretten skal retten settes medmeddommere fra et særskilt arbeidslivskyndigutvalg, med mindre partene og retten er enige i atmeddommere er unødvendig, jf. § 17-7. Domsto-ladministrasjonen oppnevner ett eller flere sær-skilte arbeidslivskyndige meddommerutvalg forhvert fylke. Minst to femdeler av meddommerne ihvert utvalg oppnevnes etter forslag fra arbeidsgi-verorganisasjon og minst to femdeler oppnevnesetter forslag fra arbeidstakerorganisasjon, jf. § 17-6.

4.7 Annen regulering av varsling

4.7.1 Varslingsplikt

Ovenfor i punkt 4.1 og 4.2 er det gjort rede forregler om ytringsfriheten og retten til å varsle iansettelsesforhold. Det finnes imidlertid ogsåregler i lov, reglement, instruks mv. om plikt til åvarsle, rapportere eller på annen måte melde fraom uregelmessigheter og andre kritikkverdigeforhold på arbeidsplassen.76 Det er alltid forsvar-lig å varsle i samsvar med varslingsplikt, jf. presi-seringen av dette i arbeidsmiljøloven § 2 A-1 andreledd andre punktum. I forarbeidene er det vist tilat det «ikke under noen omstendighet [vil] værerimelig at arbeidsgiver skal kunne reagere mot ensom «følger boka» og gjør sin plikt. For å unngåmisforståelser finner departementet det hensikts-messig å presisere dette uttrykkelig i loven.»77 Iinnstillingen til Odelstinget fra arbeids- og sosial-komiteen er dette temaet omtalt slik:

Flertallet vil videre understreke at det somreguleres gjennom forslagene til endringer iarbeidsmiljøloven, gjelder adgang til varsling

når varslingsplikt ikke er lovfestet. Flertallet vilher vise til at det finnes regler i lov, reglemen-ter, instrukser osv. om plikt til å varsle om ure-gelmessigheter og andre kritikkverdige for-hold på arbeidsplassen. Dersom arbeidstakerhar plikt til å varsle, så har arbeidstaker ogsåadgang til å varsle. Varsling i samsvar medvarslingsplikt er alltid forsvarlig i forhold tilarbeidsgiver.78

I det følgende vises det til enkelte eksempler pålovbestemt varslingsplikt.

Arbeidsmiljøloven

Arbeidstakere har en viss plikt til å varsle om feileller mangler på arbeidsplassen. Etter arbeidsmil-jøloven § 2-3 andre ledd bokstav b), d) og e) plik-ter arbeidstaker:– straks å underrette arbeidsgiver og verneom-

budet, og i nødvendig utstrekning andrearbeidstakere, når arbeidstakeren blir opp-merksom på feil eller mangler som kan med-føre fare for liv eller helse, og vedkommendeikke selv kan rette på forholdet,

– å sørge for at arbeidsgiver eller verneombudetblir underrettet så snart arbeidstaker blir kjentmed at det forekommer trakassering eller dis-kriminering på arbeidsplassen,

– å melde fra til arbeidsgiver dersom arbeidsta-ker blir skadet i arbeidet eller pådrar seg syk-dom som arbeidstaker mener har sin grunn iarbeidet eller forholdene på arbeidsstedet.

Verneombud har en særskilt varslingsplikt etter§ 6-2 tredje ledd. Blir verneombudet kjent medforhold som kan medføre ulykkes- eller helsefareskal verneombudet straks melde fra til arbeidsta-kerne på stedet og til arbeidsgiver. Er det ikkeinnen rimelig tid tatt hensyn til meldingen, skalverneombudet underrette Arbeidstilsynet ellerarbeidsmiljøutvalget.

Helsepersonelloven79

Etter helsepersonelloven § 17 skal helsepersonellav eget tiltak gi tilsynsmyndighetene informasjonom forhold som kan medføre fare for pasienterssikkerhet. Det skal ikke gis informasjon om taus-hetsbelagte opplysninger. Alle leger, psykologer,tannleger, farmasøyter, jordmødre, sykepleiere,

76 Se også Auglend og Jakhelln (2017) Varslingsrett, rapporte-ringsplikt og taushetsplikt.

77 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), punkt 8.2.3.5 Varslingsplikt ogrutiner om varsling.


79 Lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.


hjelpepleiere, vernepleiere, helsefagarbeidere,ambulansepersonell, fysioterapeuter, omsorgsar-beidere mv. som yter helsehjelp har varslingspliktetter denne bestemmelsen. Varslingsplikten gjel-der også for forhold utenfor eget arbeidssted.

Bestemmelsen fastslår at helsepersonell påeget initiativ plikter å gi tilsynsmyndighetene opp-lysninger om forhold som kan sette pasienters livog helse i fare. Det er tilstrekkelig at forholdetrepresenterer en fare, slik at skade ikke behøver åha inntrådt. Lovens formulering «[f]are for pasien-ters sikkerhet» skal tolkes strengt og innebærerat forholdet må være av en slik art at det er påreg-nelig eller sannsynlig at pasienters helsetilstandkan forverres eller at pasienter påføres skade,smitte eller lignende.80 Med «forhold som kanmedføre fare» menes tiltak, rutiner, teknisk utstyr,svikt og mangler i organiseringen av tjenesten,herunder mangel på helsepersonell. Det kan ogsåvære enkeltpersoner som på bakgrunn av mang-lende personlige eller faglige kvalifikasjonerrepresenterer en alvorlig fare for pasienters sik-kerhet, for eksempel på bakgrunn av psykiskelidelser, rusmiddelmisbruk, manglende oppdate-ring av faglige kvalifikasjoner eller vilje til å inn-rette seg etter egne kvalifikasjoner.

4.7.2 Varslingsregler i skipsarbeidsloven

Skipsarbeidsloven fra 2013 regulerer rettigheterfor arbeidstakere på norske skip.81 Loven harregler om varsling i §§ 2-6 og 2-7.

I skipsarbeidsloven § 2-6 er det slått fast atarbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdigeforhold i rederiet eller hos arbeidsgiver. Arbeids-takers fremgangsmåte ved varslingen skal væreforsvarlig, og arbeidstaker har uansett rett til åvarsle i samsvar med varslingsplikt eller fastsatterutiner for varsling. Det samme gjelder varsling tiltilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndig-heter. Det er arbeidsgiveren og rederiet som harbevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med§ 2-6. Bestemmelsen bygger på arbeidsmiljøloven§ 2-4 (§ 2 A-1) og må langt på vei forstås på sammemåte.82 I skipsarbeidsloven § 9-7 er det gitt reglerom rett til å fremsette klage til rederiet om forholdsom gjelder skipstjenesten eller arbeidsforholdetfor øvrig. Regelen om klagerett i § 9-7 er ment ådekke intern kritikk og rederiets håndtering av

slike forhold, mens § 2-6 særlig tar sikte på offent-lig varsling.83

Gjengjeldelse mot arbeidstakere som varsler ihenhold til § 2-6 er forbudt, jf. § 2-7 første ledd.Bestemmelsen tilsvarer § 2-5 (§ 2 A-2) i arbeidsmi-ljøloven, og har tilsvarende regler om delt bevis-byrde og hjemmel for oppreisning. Begrepet gjen-gjeldelse skal forstås vidt, og det er i forarbeidenevist til at «[e]nhver ugunstig behandling som kanses som en følge av og en reaksjon på varsling,skal i utgangspunktet regnes som gjengjeldelse.»Forbudet mot gjengjeldelse supplerer, og er delvisoverlappende med, forbudet mot trakassering iskipsarbeidsloven og stillingsvernsregler i skips-arbeidsloven og statsansatteloven. Forbudet erogså delvis overlappende med vernet mot gjen-gjeldelse i likestillings- og diskrimineringsloven.

I § 9-7 andre ledd er det bestemt at «[r]ederietskal sørge for at klager blir tilstrekkelig under-søkt, og skal etablere prosedyrer for rettferdig,effektiv og rask behandling av klager.» Dennebestemmelsen er i tråd med ILOs MaritimeLabour Convention 2006, som legger til grunn atklager skal søkes løst på laveste nivå i førsteomgang.84 På bakgrunn av at det i § 9-7 oppstillesen plikt for rederiet til å etablere interne rutinerfor klagesaksbehandling, fant ikke departemen-tet behov for en særskilt bestemmelse som iarbeidsmiljøloven om plikt til å legge til rette forvarsling.85

Der hvor arbeidsgiver er en annen enn rede-riet, vil varslingsreglene gjelde både for rederietsog arbeidsgivers virksomhet, alt etter hvem somgjengjelder lovlig varsling.86 Det er altså ikkeavgjørende om det som varslingen gjelder har til-knytning til rederiet, arbeidsgiver eller skipetseier.

4.8 Arbeidsgivers styringsrett og omsorgsplikt

4.8.1 Arbeidsgivers styringsrett

Arbeidsgiver har overordnet resultatansvar forvirksomheten, og har i kraft av dette behov for åkunne styre virksomheten. Arbeidsgivers sty-ringsrett er ulovfestet og har tradisjonelt blitt defi-nert som arbeidsgivers rett til å organisere, lede,kontrollere og fordele arbeidet, samt til å ansetteog si opp arbeidstakere.87 Arbeidsgiver kan,

80 Ot.prp. nr. 13 (1998–99), merknad til § 17.81 Lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidsta-

kere på skip. 82 Prop. 115 L (2012–2013), merknad til § 2-6.

83 Ibid.84 Ibid., merknad til § 9-7.85 Ibid., punkt 12.3.2.4.86 Ibid., merknad til § 2-6.


innenfor rammene av den arbeidsavtalen som erinngått, ensidig foreta beslutninger som påvirkerden ansattes arbeidssituasjon i større eller mindregrad. Det er flere forhold som begrunner styrings-retten. Den tradisjonelle begrunnelsen er knyttettil partenes ulike posisjoner i arbeidsforholdet. Etannet hensyn er arbeidsforholdets dynamiskesærpreg og at arbeidskontrakten er ufullsten-dig.88 Med dette menes at den ofte er tidsube-stemt og mangler en uttømmende oversikt overarbeidsoppgaver og arbeidsplikt. Arbeidsgiverkan i kraft av styringsretten tilpasse arbeidsplik-ten i takt med endrede markedsforhold og denteknologiske utviklingen.89 Styringsretten kom-penserer dermed for mangler i reguleringen avarbeidspliktens innhold i arbeidskontrakten.

I juridisk teori skilles det mellom beslutningersom gjelder virksomhetsledelse på overordnetnivå og arbeidsledelse i den daglige virksomhet.90

Virksomhetsledelse omfatter den overordnedeorganisering av virksomheten hvor det tas beslut-ninger om disposisjoner som for eksempel ned-leggelse og salg av virksomheten.91 Her er dematerielle begrensningene i styringsretten isolertsett få, og de angår i hovedsak saksbehandlingenog ikke beslutningens innhold. Arbeidsgiver hardermed en vid styringsrett ved slike beslutninger,til tross for at de kan få omfattende konsekvenserfor arbeidstaker. Arbeidsledelse omfatter beslut-ninger med virkning for det individuelle arbeids-forholdet, omfatter blant annet hvilke arbeidsopp-gaver den enkelte skal utføre, til hvilke tider deskal utføres, omplassering, advarsler, oppsigelseog kontrolltiltak overfor arbeidstaker.92 Her fore-ligger det flere materielle begrensinger som set-ter strengere rammer for styringsretten, og utø-velsen av styringsretten må uansett ligge innenforrammene av det arbeidsforholdet som er inngått.

Styringsretten har endret seg i takt med sam-funnsutviklingen og stadig økende reguleringslov-givning. Beslutninger i kraft av styringsretten måskje innenfor de ytre grensene som følger av lov,tariffavtale og den individuelle arbeidskontrak-ten.93 I tillegg kommer det generelle kravet om atarbeidsgivers beslutninger er underlagt visse all-menne saklighetsnormer.94 Hva som nærmere lig-

ger i saklighetskravet er ikke helt klart. Beslutnin-gene må bygge på et forsvarlig faktisk grunnlagog ikke være vilkårlige eller basert på utenforlig-gende hensyn.95 Høyesterett har også underlagtstyringsrettsbeslutninger konkrete behovs- ogrimelighetsvurderinger.96

En stadig mer omfattende vernelovgivning,særlig i arbeidsmiljøloven, begrenser også sty-ringsretten. Arbeidsgiver er blant annet underlagten rekke generelle plikter knyttet til det å sikre etforsvarlig psykososialt arbeidsmiljø, jf. arbeidsmil-jøloven kapittel 4. Dette ansvaret omfatter en plikttil å forebygge og håndtere konflikter i virksomhe-ten. Arbeidsgiver har også en ulovfestet omsorgs-plikt for sine arbeidstakere, som kan få betydningfor utøvelse av styringsretten.

4.8.2 Arbeidsgivers ansvar for arbeidsmiljø og konflikthåndtering

Arbeidsgiver har et overordnet ansvar for atarbeidsmiljøet i virksomheten er fullt forsvarlig, jf.arbeidsmiljøloven §§ 2-1, 3-1 og 4-1. Ansvaretomfatter både det fysiske og det psykososialearbeidsmiljøet. Ansvaret for det psykososialearbeidsmiljøet er nærmere regulert i arbeidsmiljø-loven § 4-3. Ansvaret omfatter blant annet plikt tilå forebygge og håndtere konflikt, herunder hin-dre mobbing og trakassering, jf. bestemmelsenstredje ledd. Etter internkontrollforskriften skalden som er ansvarlig for virksomheten sørge forsystematisk internkontroll for å forebygge oghåndtere den risikoen som til enhver tid er knyttettil helse, miljø og sikkerhet i virksomheten. I envarslingssituasjon vil arbeidsgivers generelle plikttil å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø supplerede pliktene arbeidsgiver har til å arbeide preven-tivt med interne rutiner for varsling etter arbeids-miljøloven § 2 A-3, og sikre det konkrete varsler-vernet i henhold til arbeidsmiljøloven § 2 A-2 jf.§ 2 A-1.97

87 Rt-2000-1602 (Nøkk) s. 1610. Uttalelsen ble fulgt opp i Rt-2001-418 (Kårstø) s. 428.

88 Evju (2010) s. 31.89 Fougner (2016) s. 148–149.90 Ibid. s. 163.91 Skjønberg, Hognestad og Hotvedt (2017) s. 110 og Foug-

ner (2016) s. 158.92 Fougner (2016) s. 160.93 Jakhelln (2006) s. 24.

94 Se blant annet Rt-2001-418 (Kårstø) og Rt-2011-841 (Under-visningsinspektør).

95 Fougner (2016) s. 164.96 Se blant annet Rt-2000-1602 (Nøkk), Rt-2002-1576 (Hakon),

Rt-2008-1246 (Statoil), Rt-2009-1465 (Seinvakt) og Rt-2010-412 (Fokus Bank). Se også Hotvedt og Ulseth (2013) s.112–138.

97 En underrettsavgjørelse om varsling som illustrerer hvor-dan de alminnelige bestemmelsene utfyller særbestemmel-sene om varsling, er en dom i Hardanger tingrett av 19.oktober 2012 (Bygdaheimen). Her understreket rettenarbeidsgivers alminnelige handlingsplikt til å håndteredenne type helseskadelige psykososiale fenomen som til-legg til anvendelsen av særbestemmelsen om varslerverneti arbeidsmiljøloven § 2 A-2 (daværende § 2-5).


Arbeidsgivers ansvar for arbeidsmiljøet etterlovens generelle bestemmelser og de konkretelovbestemmelsene knyttet til varsling vil inne-bære begrensninger i arbeidsgivers styringsrett ien varslingssituasjon.

4.8.3 Arbeidsgivers omsorgsplikt

Arbeidsgivers omsorgsplikt kommer til uttrykk imange av arbeidsmiljølovens verneregler, menmå også anses som et ulovfestet, alminneligarbeidsrettslig prinsipp som ikke er begrenset tilde spesifikke omsorgspliktene som er nedfelt ilovgivningen. Omsorgsplikten kan ses som etutslag av at arbeidsgiver, som den sterkeste kon-traktspart, har et særlig omsorgsansvar overforarbeidstaker.98

Arbeidsgivers omsorgsplikt vil utgjøre et selv-stendig grunnlag for å ivareta den som har varslet,og som dermed kan være i en særlig sårbar situa-sjon. Omsorgsplikten vil videre innebære en for-pliktelse til å ivareta hensynet til en arbeidstakersom har fått mistanke rettet mot seg.

4.8.4 Styringsrett og omsorgsplikt i varslingssituasjonen

Det særskilte varslervernet i arbeidsmiljøloven§ 2 A-2, jf. § 2 A-1, arbeidsgivers alminnelige plikttil å sørge for et forsvarlig arbeidsmiljø, og deulovfestede omsorgspliktene arbeidsgiver har, errettsregler som vil få betydning for arbeidsgiversutøvelse av styringsretten i en varslingssituasjon.Beslutninger som ellers anses som legitim utø-velse av styringsretten, vil etter omstendighetenekunne bli ansett som gjengjeldelshandlinger der-som de er en reaksjon på varslingen.

Arbeidsgiver må kunne sannsynliggjøre at utø-velsen av styringsretten ikke skyldes arbeidsta-kers varsel om et kritikkverdig forhold, men haret saklig grunnlag. Den delte bevisbyrden, som eren del av det særskilte varslervernet, får dermedbetydning for styringsrettens grenser.

I granskningsrapporten etter «Monika-saken»,som gjaldt spørsmålet om politietterforsker RobinSchaefer var blitt utsatt for gjengjeldelse etter å havarslet om feil ved etterforskningen av dødsfallettil åtte år gamle Monika, uttales følgende om for-holdet mellom arbeidsgivers styringsrett og arbeids-miljølovens gjengjeldelsesforbud:

Rettssystematisk representerer gjengjeldelses-forbudet en begrensning i arbeidsgivers utø-

velse av styringsretten. Gjengjeldelseshandlin-ger vil i prinsippet være et resultat av utøvelseav styringsrett eller unnlatt bruk av styrings-rett.99

Det finnes lite rettspraksis som er tydelig på hvasom skjer når styringsretten møter gjengjeldelses-forbudet. I mange av de sakene som har vært tilbehandling i ting- og lagmannsrettene er depåståtte gjengjeldelseshandlingene anført å værelovlige handlinger under utøvelse av arbeidsgi-vers styringsrett.

Den såkalte «e-postkjennelsen» kan være eteksempel på at gjengjeldelsesforbudet innebæreren begrensning i arbeidsgivers styringsrett. Kjen-nelsen gjaldt krav om innsyn i arbeidstakers e-post i kjølvannet av «Siemens-saken».100 Arbeids-taker hadde fått medhold i at oppsigelsen av hamvar ugyldig fordi den i realiteten var en gjengjel-delse for at han hadde varslet om mulige økono-miske lovbrudd.101 Etter rettssaken krevdeSiemens innsyn i arbeidstakers e-postkonto, oghenviste blant annet til at det var nødvendig for åforberede den forestående straffesaken. Arbeids-taker bestred kravet og begjærte midlertidig for-føyning under henvisning til personopplysningslo-ven § 8 bokstav f). Retten konkluderte med at detikke forelå tilstrekkelig tungtveiende grunner forinnsyn, og fremholdt videre at man som varslerhar «krav på et særskilt vern» og et behov for«beskyttelse mot ytterligere tiltak som kunne opp-fattes som en slags «hevnaksjon» sett i lys av det Ahar vært igjennom i forbindelse med varslingenog den påfølgende oppsigelsessak».102 Arbeidsgi-ver argumenterte for at arbeidstaker hadde skre-vet under på selskapets rutiner som regulerte utø-velsen av arbeidsgivers styringsrett, og at disse garett til innsyn. Retten uttalte på dette punktet:

Retten er enig med saksøker i at disse retnings-linjene samt reglene for arbeidsgivers styrings-rett, er laget for en normalsituasjon, og ikkekan tillegges nevneverdig vekt i den konkretesak. Omstendighetene i den foreliggende saker at arbeidsgiver har krenket tidligere

98 Skjønberg, Hognestad og Hotvedt (2017) s. 59.

99 Wiersholm (2015) s. 93.100 Kjennelse fra Oslo Byfogdembete 11. september 2007 (RG-

2008-53).101 Ved kjennelse fra Oslo tingrett av 29. september 2005,

TOSLO-2004-99016 (Siemens), ble oppsigelsen av A kjentugyldig, og SBS ble dømt til å betale A en erstatning på kro-ner 1 500 000. Retten fant det etter en samlet vurderingsannsynliggjort at den egentlige årsak til oppsigelsen var atA hadde varslet Siemens i Tyskland.

102 Kjennelse fra Oslo Byfogdembete 11. september 2007 (RG-2008-53) s. 9.


arbeidstakers vern, jf. tingrettens kjennelse, ogsåledes ikke med rimelighet kan påberope segde nevnte forhold som grunnlag for innsyn.103

Rettens uttalelse er basert på en konkret avvei-ning og et uttrykk for hvordan handlinger somellers er å anse som rettmessig utøvelse av sty-ringsretten, i en varslingssituasjon kan være ulov-lige gjengjeldelseshandlinger. Avgjørelsen illus-trerer at arbeidsgiver plikter å sikre arbeidstakeret reelt varslervern.104

En annen avgjørelse som kan illustrere forhol-det mellom varslervernet og styringsretten er«Miljøarbeider-dommen».105 Saken gjaldt enarbeidstaker som hadde varslet om en kritikkver-dig lederstil fra en av sine overordnede. I kjølvan-net av varselet ble vedkommende utestengt fravidere vikariat og ble strøket fra turnuslister. Ved-kommende var senere i prosess med å inngå mid-lertidig ansettelse ved en annen enhet i sammekommune, men denne prosessen ble raskt avvik-let. I en normalsituasjon vil det ligge innenfor sty-ringsretten å fatte beslutninger om det løpendebehovet for vikarer og hvem som skal ansettes.Lagmannsretten la til grunn at arbeidstaker «somen dyktig og betrodd medarbeider i kommunen,aldri ville opplevd slik massiv utestengelse hvisdet ikke hadde vært som gjengjeldelse».106 Kom-munen kunne ikke sannsynliggjøre noe annet sak-lig grunnlag for utestengelsen.

Rettspraksis tyder på at det foretas en konkretvurdering av om arbeidsgivers handlinger er sak-lig begrunnet i andre forhold enn varselet.

4.9 Personvern

4.9.1 Behandling av personopplysninger

Når en virksomhet, offentlig myndighet ellerandre mottar et varsel, vil det i de fleste tilfellerinnebære en registrering og lagring av opplysnin-ger som kan knyttes til varsleren, den omvarsledeeller andre enkeltpersoner. Det følger av person-opplysningsloven at alle opplysninger som kanknyttes til en enkeltperson regnes som en «per-sonopplysning» etter loven, jf. § 2 første ledd nr. 1.

Personopplysningsloven gjelder i utgangs-punktet for enhver bruk av personopplysninger,herunder innhenting, registrering, lagring mv.,som skjer med elektroniske hjelpemidler eller

dersom opplysningene inngår i et register, jf. per-sonopplysningsloven § 2 første ledd nr. 2 og § 3.Loven gjelder dermed for slik behandling av per-sonopplysninger som skjer i forbindelse med vars-ling, og den gjelder uavhengig av om behandlin-gen utføres av for eksempel forvaltningen, privatesammenslutninger eller enkeltpersoner.107 Lovenstiller en rekke krav for at behandling av person-opplysninger skal være lovlig. Loven § 8 oppstillervilkår for hva som er lovlige grunnlag (behand-lingsgrunnlag) for behandling av personopplys-ninger.108 Dersom det behandles sensitive per-sonopplysninger, må i tillegg vilkårene i § 9 væreoppfylt.109 Det innebærer at sensitive personopp-lysninger bare kan behandles dersom vilkårenefor behandling i § 8 er oppfylt og behandlingen itillegg oppfyller et av vilkårene i § 9 første leddbokstav a til h.110

Den som er ansvarlig for å behandle person-opplysningene i forbindelse med en varslingssakhar etter personopplysningsloven § 11 plikt til åsørge for at nærmere angitte grunnkrav er opp-fylt, herunder at opplysningene kun brukes tiluttrykkelig angitte og saklige formål og at opplys-ningene ikke senere brukes til formål som eruforenlig med det opprinnelige formålet med min-dre den opplysningene gjelder samtykker, jf. § 11bokstav b og c. Hvorvidt gjenbruk for et nytt for-mål er forenlig med det opprinnelige formålet forbehandlingen må vurderes konkret og individuelt,hvor blant annet ulempen for den opplysningenegjelder og hvor nær bruken ligger det opprinne-lige formålet vil være relevante momenter.111 Denbehandlingsansvarlige har også plikt til å sørgefor at opplysningene er «tilstrekkelige og rele-vante for formålet med behandlingen» (bokstavd), at opplysningene er «korrekte og oppdaterte»

103 Ibid.104 Eriksen (2016) s. 241–242.105 LA-2009-57115 (Miljøarbeider).106 Ibid. s. 7.

107 Ot.prp. nr. 92 (1998–99) s. 104.108 Det følger av § 8 at personopplysninger bare kan behandles

dersom den opplysningene gjelder har samtykket, dersomdet er lovfestet adgang til behandlingen eller dersombehandlingen er nødvendig for et av formålene i bokstav atil f, herunder for «å utføre en oppgave av allmenninteresse» (bokstav d) eller for å «vareta en berettigetinteresse» og hensynet til den opplysningene gjelder ikkeoverstiger denne berettigede interessen (bokstav f).

109 Hva som regnes som sensitive personopplysninger er defi-nert i personopplysningsloven § 2 første ledd nr. 8.

110 Behandling av sensitive personopplysninger vil dermedkunne være lovlig for eksempel fordi det er fastsatt i lov(bokstav b), behandlingen er «nødvendig for å fastsette,gjøre gjeldende eller forsvare et rettskrav» (bokstav e) ellerbehandlingen er nødvendig for at den behandlingsansvar-lige kan «gjennomføre sine arbeidsrettslige plikter eller ret-tigheter» (bokstav f).

111 Ot.prp. nr. 92 (1998–99) s. 113.


og «ikke lagres lenger enn det som er nødvendig»for formålet (bokstav e).112

Personopplysningsloven stiller også krav tilhvordan personopplysninger skal håndteres avden som har ansvar for behandlingen. Av person-opplysningsloven § 13 følger det krav om informa-sjonssikkerhet, herunder krav om «konfidensiali-tet, integritet og tilgjengelighet». Hva som skal tilfor å oppfylle kravene til informasjonssikkerhetmå vurderes konkret.113 Videre oppstiller person-opplysningsloven § 14 en plikt til å etablere ruti-ner for internkontroll som skal sikre at kraveneloven stiller blir etterlevd. Kravene til informa-sjonssikkerhet og internkontroll er nærmere pre-sisert i kapittel 2 og 3.114

Behandling av personopplysninger i forbin-delse med intern og ekstern varsling er unntattmelde- og konsesjonsplikt, jf. personopplysnings-forskriften § 7-21e.

4.9.2 Den registrertes rettigheter

Dersom det er behandlet personopplysninger somer «uriktige», «ufullstendige» eller som det ikke eradgang til å behandle, kan den registrerte, denpersonopplysningene gjelder, begjære retting avde mangelfulle opplysningene, jf. § 27. Den regis-trerte kan også i noen tilfeller kreve at opplysnin-ger som er sterkt belastende for ham eller henneskal sperres eller slettes, jf. § 28 tredje ledd.Videre gir personopplysningsloven den regis-trerte flere rettigheter til informasjon. Ettersomloven gir rettigheter til den registrerte, vil varsle-ren og den omvarslede i utgangspunktet ha desamme rettighetene. Hvorvidt den enkelte harkrav på innsyn eller informasjon i det enkelte til-fellet, vil imidlertid kunne falle forskjellig ut forvarsleren og den omvarslede.

Personopplysningsloven § 18 gir enhver rett tilå få generell informasjon om behandlingen av per-sonopplysninger. I andre ledd er den som er regis-trert gitt rett til mer utfyllende informasjon.Bestemmelsen slår fast at den registrerte blantannet har rett til å få innsyn i hvilke opplysningersom behandles om vedkommende og hvilke sik-kerhetstiltak som gjelder for behandlingen.

Den det behandles personopplysninger om vilvidere ha rett til å få nærmere bestemte opplysnin-

ger uoppfordret, avhengig av hvem personopplys-ningene er samlet inn fra. Dersom det samles innopplysninger fra den registrerte, har vedkom-mende etter personopplysningsloven § 19 krav pånærmere angitt informasjon, herunder om formå-let med behandlingen av personopplysningene,om opplysningene vil bli utlevert til andre, ogeventuelt til hvem, og annen informasjon som gjørden registrerte i stand til å benytte seg av sine ret-tigheter etter personopplysningsloven. Dersomdet samles inn personopplysninger fra andre ennden registrerte, gis den registrerte i tilleggenkelte rettigheter i § 20. Bestemmelsen slår fastat den registrerte i slike tilfeller uoppfordret skalfå informasjon om hva som samles inn, i tillegg tilde opplysningene som vedkommende har rett påetter § 19. Det er gjort unntak fra dette utgangs-punktet dersom innsamlingen følger uttrykkeligav lov, dersom det er umulig eller uforholdsmes-sig vanskelig eller dersom den registrerte alle-rede kjenner til den informasjonen behandlings-ansvarlig er pliktig å gi, jf. § 20 andre ledd.

I personopplysningsloven § 23 er det gitt gene-relle unntak fra de omtalte rettighetene som føl-ger av blant annet §§ 18, 19 og 20. Retten til å giinnsyn og plikten til å gi informasjon gjelder foreksempel ikke for opplysninger som det er«påkrevd å hemmeligholde av hensyn til forebyg-ging, etterforskning, avsløring og rettslig forfølg-ning» av straffbare handlinger eller dersom opp-lysningene er underlagt lovbestemt taushetsplikt.Sistnevnte unntak innebærer for eksempel atoffentlige myndigheters taushetsplikt etterarbeidsmiljøloven § 2 A-4 går foran den registrer-tes rett til innsyn og informasjon etter personopp-lysningsloven. Videre er det gjort unntak for opp-lysninger som utelukkende finnes i tekst som erutarbeidet for den interne saksforberedelsen ogikke er utlevert til andre, og opplysninger som detvil være i strid med «åpenbare og grunnleggende»private eller offentlige interesser å informere om,herunder hensynet til den registrerte selv.

4.9.3 Personvernforordningen

Personvernforordningen ble vedtatt i EU i april2016 og trer i kraft i EU-medlemslandene 25. mai2018.115

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 6.juli 2017 et forslag om gjennomføring av person-

112 Plikten til å rette mangelfulle personopplysninger og forbu-det mot å lagre unødvendige personopplysninger er nær-mere presisert i personopplysningsloven §§ 27 og 28.

113 Ot.prp. nr. 92 (1998–99) s. 114.114 Forskrift 15. desember 2000 nr. 1256 om behandling av per-

sonopplysninger.

115 Forordning 2016/679 av 27. april 2016 om beskyttelse avfysiske personer med hensyn til behandling av personopp-lysninger og om fri bevegelighet for slike opplysninger ogom oppheving av direktiv 95/46/EF.


vernforordningen i norsk rett på høring.116 Dettas sikte på at den nye loven skal tre i kraft 25. mai2018.117 I høringen foreslo departementet å gi enny personopplysningslov som gjennomfører for-ordningen ved inkorporasjon. I tillegg foreslodepartementet enkelte lovbestemmelser somutfyller forordningen, samt å oppheve gjeldendepersonopplysningslov og -forskrift. I hovedsakinnebærer gjennomføringen av personvernforord-ningen en videreføring av de sentrale prinsippeneog reglene som gjelder i norsk rett i dag. Likevelmedfører forordningen også noen endringer inorsk rett, herunder en styrking av de registrer-tes rettigheter på enkelte områder, en utvidet pliktfor virksomheter til å vurdere personvernkonse-kvenser ved behandling av personopplysninger ogbortfall av melde- og konsesjonsplikten.

Enkelte endringer som følger av høringsnota-tet vil også kunne få konsekvenser for behandlin-gen av personopplysninger i forbindelse med vars-lingssaker. Etter forordningen anses ikke opplys-ninger om at en person har vært mistenkt, siktet,tiltalt eller dømt for en straffbar handling som ensensitiv personopplysning. Forordningen artikkel10 slår i stedet fast at behandling av personopplys-ninger om «straffedommer og lovovertredelser»bare kan utføres under offentlige myndigheterskontroll eller dersom behandlingen har hjemmel imedlemsstatens nasjonale rett. I høringen leggerogså Justis- og beredskapsdepartementet tilgrunn at adgangen til å gjøre unntak fra retten tilinnsyn og informasjon dersom opplysningene kunfinnes i interne dokumenter ikke kan viderefø-res.118

Proposisjon om ny personopplysningslov ven-tes fremmet for Stortinget våren 2018.

4.10 Kildevern

4.10.1 Innledning

Arbeidstakere som varsler til media har etterNorsk presseforbunds «Vær Varsom-plakat» etabsolutt kildevern dersom fortrolighet er avtalteller forutsatt. Dette prinsippet bygger på at kilde-vernet er en forutsetning for at pressen skalkunne fylle sin samfunnsoppgave og sikre tilgan-gen på vesentlig informasjon. «Vær Varsom-plaka-tens» regler om kildevern er ikke juridisk bin-

dende, men legges i praksis alltid til grunn avredaktører og journalister.

Teksten i punkt 4.10.2 og 4.10.3 nedenfor erhentet fra NOU 2011: 12 Ytringsfrihet og ansvar ien ny mediehverdag kapittel 12 Kildevern og ano-nymitetsrett i media. Prosesslovgivningen inne-holder bestemmelser om kildevern som grunnlagfor unntak fra regler om forklaringsplikt.

4.10.2 Kildevernet i prosesslovgivningen

Hovedregelen i norsk prosesslovgivning er atden som blir innkalt som vitne, plikter å møteog forklare seg. På strafferettens område erforklaringsplikten begrunnet i hensynet tileffektiv kriminalitetsbekjempelse. Et relevanteksempel kan være når en kilde begår et straff-bart brudd på taushetsplikt. Taushetspliktenbeskytter legitime interesser. Å oppklare hvemsom har lekket, kan være viktig ut fra de hen-syn som taushetsplikten skal ivareta i det kon-krete tilfelle. På sivilrettens område er hoved-regelen om forklaringsplikt begrunnet i hensy-net til effektiv beskyttelse av privates rettighe-ter, effektiv konfliktløsning og behovet for åopplyse saken så grundig som mulig.

Det grunnleggende formålet bak forkla-ringsplikten er å realisere målsettingen om rik-tige avgjørelser. I det store bildet er dette avavgjørende betydning for tilliten til domstoleneog deres demokratiske funksjon.

Bestemmelsene om kildevern er altså unn-tak fra alminnelige bestemmelser om forkla-ringsplikt. Prinsippet om kildevern innebærerat medarbeidere i medier med tilsvarende for-mål som aviser og kringkasting ikke trenger åvitne i retten om hvem deres kilder er. Reglenebeskytter mot å måtte oppgi kilden til bådepublisert og upublisert materiale. Fanebestem-melsene om kildevern utfylles av andre proses-suelle bestemmelser som både sikrer kildever-nets effektivitet og ytterligere bidrar til å styrkeden frie pressens uavhengige stilling. Foreksempel følger det av straffeprosessloven§ 204 at det ikke kan tas beslag i dokumenterhvis innhold et vitne kan nekte å forklare segom. Straffeprosessloven § 197, andre ledd,andre pkt. oppstiller en særbestemmelse vedbeslutning om ransaking av redaksjonslokaler.

[…]Hensynene bak den alminnelige hovedre-

gelen om forklaringsplikt gjør at prinsippet omkildevern ikke er absolutt. Både tvisteloven§ 22-11 og straffeprosessloven § 125 åpner for

116 Ny Personopplysningslov – Gjennomføring av personvern-forordningen i norsk rett, høringsnotat 6. juli 2017, snr. 17/4200.

117 Ibid. s. 3.118 Ibid. s. 50.


at kildevernet etter en helhetsvurdering kansettes til side der «vektige samfunnsinteres-ser» tilsier det og forklaring vil ha «vesentligbetydning for sakens oppklaring». Der hensy-nene bak den generelle hovedregelen om for-klaringsplikt gjør seg gjeldende med stortyngde, vil den altså kunne slå igjennom ogveie tyngre enn prinsippet om kildevern.119

4.10.3 Kildevernet i presseetikken

For pressen er kildevernet et sentralt yrkese-tisk prinsipp, og det er et kategorisk prinsipp. Ihenhold til pressens eget etiske regelverk haren kilde en ubetinget rett til beskyttelse. Når enkilde først er lovet anonymitet, skal journalisterog redaktører aldri røpe kildens identitet, hel-ler ikke når domstolen pålegger dette.

[…]Siden 1956 har Vær Varsom-plakaten hatt

særskilte regler om kildevern. Bestemmelsenei Vær Varsom-plakaten er blitt styrket flere gan-ger, senest i 1994, og lyder i dag slik:

3.4. Vern om pressens kilder. Kildevernet eret grunnleggende prinsipp i et fritt samfunn og eren forutsetning for at pressen skal kunne fylle sinsamfunnsoppgave og sikre tilgangen på vesentliginformasjon.

3.5. Oppgi ikke navn på kilde for opplysnin-ger som er gitt i fortrolighet, hvis dette ikke eruttrykkelig avtalt med vedkommende.

[…]Det kategoriske kildevern som presseetik-

ken oppstiller, er altså ikke i samsvar med gjel-dende rett på området. Rettsreglene åpner forat domstolene etter en helhetsvurdering kanfravike prinsippet om kildevern. I så måte opp-fordrer Vær Varsom-plakaten til sivil ulydighet– en oppfordring som blir fulgt. En oversiktsom Ina Lindahl (2009:49-54) har presentertover samtlige kildevernsaker i Norge siden1950, viser at ingen pressefolk noen sinne haretterkommet pålegg fra domstolen om å oppgikilde.120

4.11 Saker for domstolene

Bestemmelsene om rett til å varsle og forbudetmot gjengjeldelse er regler av privatrettslig karak-ter som partene selv må håndheve, eventuelt ved

hjelp av domstolene. For å styrke varslervernethar bestemmelsene i arbeidsmiljøloven særskilteregler om bevisbyrde. Etter § 2 A-1 tredje ledd hararbeidsgiver bevisbyrden for at varsling harskjedd i strid med bestemmelsen, og etter § 2 A-2første ledd gjelder såkalt delt bevisbyrde forspørsmålet om gjengjeldelse.

Som ledd i evalueringen av varslingsreglene,gjorde advokatfirmaet Arntzen de Besche en gjen-nomgang og analyse av rettspraksis og Sivilom-budsmannens praksis.121 Et hovedfunn i rappor-ten er at antallet saker om varsling for domstoleneøkte betydelig etter at arbeidsmiljøloven fikkregler om varsling i 2007. I rapporten pekes det påenkelte forklaringer, særlig at de nye lovregleneførte til økt kunnskap om retten til å varsle om kri-tikkverdige forhold og at avgjørelsesgrunnlageter blitt tydeliggjort. Arntzen de Besche vurdertedet slik at arbeidstakernes reelle ytringsfrihet blestyrket med de nye reglene og at de fungerer etterhensikten.122

Gjennomgangen og analysene i rapporten fraArntzen de Besche bygger på fire avgjørelser fraHøyesterett, 29 avgjørelser fra lagmannsrettene,19 tingrettsavgjørelser, fem avgjørelser fra Arbeids-retten og elleve saker fra Sivilombudsmannen.

Kritikkverdige forhold

Mange av sakene i domsmaterialet gjelder spørs-mål om det er varslet om kritikkverdige forhold.Gjennomgangen av rettspraksis fra tingretten oglagmannsretten viser at domstolene i stor gradlegger det samme generelle, rettslige utgangs-punktet til grunn. Det er ved den skjønnsmessigeanvendelsen av reglene at domstolenes vurderin-ger kan variere, både med hensyn til det materi-elle innholdet og yttergrensen for vilkåret.

Det har vært en rekke saker om varsling ombrudd på helse-, miljø- og sikkerhetsbestemmel-sene, men også saker om andre typer lovbrudd,som for eksempel brudd på strålevernforskriftenog skatteregelverket. Praksis fra domstolene viserat det ikke innfortolkes noe krav om kvalifisertbrudd for at lovbrudd skal anses som kritikkver-dig forhold.

Rapporten viser videre til saker om arbeidsta-kers varslervern, hvor det har vært tvil om det varen varsling eller en faglig diskusjon eller uenighetpå faglig grunnlag mellom ansatte og ledelsen.Praksis viser at varsling om brudd på etiske nor-mer blir ansett som varsling om kritikkverdige

119 NOU 2011: 12, punkt 12.3.120 NOU 2011: 12, punkt 12.2.1.

121 Arntzen de Besche (2013). 122 Ibid. s. 6–7.


forhold, selv om det i sakene også kan være ele-menter av faglig uenighet. Avgjørelsene som gjen-nomgås i rapporten viser at domstolene foretar enkonkret og skjønnsmessig vurdering i den enkeltesaken.

Krav om en viss allmenn interesse

I forarbeidene til varslingsreglene fra 2007 frem-heves det at de forholdene som det varsles om børha en viss allmenn interesse. Forhold somarbeidstaker mener er kritikkverdige ut fra egenpolitisk eller etisk overbevisning omfattes ikke.123

Enkelte saker handler om spørsmålet om varslingom interne forhold og personalkonflikter omfattesav varslingsreglene. Analysen av rettspraksissynes ikke å vise at kravet om en viss allmenninteresse innebærer noen vesentlig avgrensningav retten til å varsle. Det er imidlertid lagt tilgrunn i domstolens praksis at varsling som kungjelder eget arbeidsforhold ikke er omfattet avreglene.

Rettspraksis viser at varsling om opplysningersom er allment kjente ikke anses som varslingetter arbeidsmiljølovens regler. Et eksempel er fraAsker og Bærum tingretts dom 27. november2009, hvor domstolen har følgende uttalelse:

Mangelen på kvinnelige forskere, særlig innenteknologifag, er allment kjent. Påpekning av atslike forhold gjør seg gjeldende også påSimula, kan etter rettens oppfatning ikke værevarsling i arbeidsmiljølovens § 2-4s forstand.124

I en sak fra Agder lagmannsrett 2. november 2009(Miljøarbeider) uttaler domstolen følgende:

Det kan for øvrig ikke være til hinder for å anseen arbeidstaker som varsler at en arbeidsgiverallerede er kjent med hele eller vesentligedeler av de kritikkverdige forholdene. I så fallville det medføre en effektiv innskrenkning avvarslervernet i strid med hensynene bak aml§ 2-4.125

Arbeidsgiver i saken hadde anført at opplysningerom at en leder var anklaget for mobbing og trakas-sering var kjent fra før.

Kravet til forsvarlig fremgangsmåte

Kravet til forsvarlig varsling inneholder to elemen-ter, som begge innebærer en avgrensning av vars-lingsretten. Med forsvarlig varsling menes for detførste at arbeidstaker må være i aktsom god tromed hensyn til riktigheten av de forhold som detvarsles om. For det andre menes at fremgangsmå-ten må være forsvarlig.

I rapporten fra Arntzen de Besche vises det tilat det ikke ble funnet mange eksempler på atspørsmålet om god tro med hensyn til innholdet ivarselet har vært fremme i rettspraksis. Det visestil et eksempel fra Borgarting lagmannsrett 2. mai2011.126 Saken gjaldt en inspektør ved Oslo feng-sel som varslet om en rekke forhold i virksomhe-ten. Retten kom til at de fleste av varslingene varforsvarlige, men enkelte var det likevel ikke. Fordisse ble det vist til at det var forhold hvor arbeids-taker enkelt kunne ha brakt de faktiske forhol-dene på det rene. Han var dermed ikke i god tro.

I en sak fra Borgarting lagmannsrett fant ret-ten at varslingen var forsvarlig, selv om varseletble brukt som pressmiddel i en forhandlingssitua-sjon. Retten påpekte at loven ikke stiller krav omideelle motiver for varslingen.127

Intern varsling vil normalt være forsvarlig ogbare unntaksvis regnes som uforsvarlig. Eteksempel fra Borgarting lagmannsrett gjaldt enprofessor som ga informasjon til en student omfeil ved sensuren.128 Professoren ble ikke ansett åha varslet forsvarlig, og det kan vel stilles spørs-mål ved om dette var å anse som intern varsling.

Adgangen til å varsle til tilsynsmyndigheteneer uten videre lagt til grunn av domstolene, se foreksempel Borgarting lagmannsretts dom 1.november 2010.129

Adgangen til offentlig varsling er omtvistet,ikke minst fordi slik varsling har vesentlig størreskadepotensiale enn når det varsles internt. Arnt-zen de Besche har likevel vist til få rettsavgjørel-ser hvor spørsmålet om offentlig varsling harkommet på spissen. Det er nevnt ett eksempel fraTrondheim tingrett hvor arbeidstaker i et avisin-tervju varslet om manglende overtidsbetaling.Dette ble ansett som uforsvarlig varsling, blantannet fordi forholdet kunne vært avklartinternt.130

123 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 50.124 TAHER-2009-67427.125 LA-2009-57115 (Miljøarbeider).

126 LB-2010-40623.127 LB-2009-137220.128 LB-2009-36995.129 LB-2009-137220.130 TRON-2008-161599.


Arntzen de Besche er av den oppfatning atgjennomgangen indikerer at domstolene praktise-rer forsvarlighetskravet i tråd med forarbeidenesintensjoner.131

Gjengjeldelse og delt bevisbyrde

Arntzen de Besche har sett på rettspraksis vedrø-rende gjengjeldelse og delt bevisbyrde. Gjennom-gangen viser at det åpnes for at gjengjeldelse kanomfatte en rekke ulike negative reaksjoner. Inn-syn i arbeidstakers e-post og innføring av rutinerfor tilgang til arkiver nevnes som eksempler. Ogsåutøvelse av arbeidsgivers styringsrett kan væregjengjeldelse hvis beslutningen er forårsaket av etvarsel. Det finnes få avgjørelser som gir grunnlagfor å trekke noen nedre grense for hva som kanvære gjengjeldelse. Det er ingen avgjørelser somomtaler anvendelsen av regelen om delt bevis-byrde, men flere av avgjørelsene i domsmaterialetlegger delt bevisbyrde til grunn.132

I rapporten ble også rettspraksis fra før ikraft-tredelse av varslingsreglene i arbeidsmiljølovenvurdert. Man fant at det hadde skjedd en utvikling

i rettspraksis etter ikrafttredelse av reglene somtyder på at avgjørelsesgrunnlaget er klarere og athensynet til ytringsfriheten er mer fremtre-dende.133

En gjennomgang av rettspraksis etter at Arnt-zen de Besches rapport ble avgitt, viser at det fort-satt er mange saker som gjelder spørsmålet omgjengjeldelse og at arbeidstaker ofte ikke vinnerfrem. Det kan være en vanskelig bevissituasjon igjengjeldelsessaker, ettersom det kan dreie segom uformelle og mer eller mindre subtile måter ågjengjelde på, som generelt kan være vanskelig ådokumentere eller sannsynliggjøre i etterkant.Det er få rettsavgjørelser som bidrar til forståel-sen av reglene om delt bevisbyrde, og det er der-for vanskelig å trekke sikre slutninger om regleneom delt bevisbyrde har fungert etter sin hen-sikt.134 Det kan skyldes at varsling og ulovlig gjen-gjeldelse kommer opp som en av flere påstander ien oppsigelsessak. I enkelte av sakene kan detogså se ut som om vurderingen er preget av at deter uklart om det egentlig er varslet.135

131 Arntzen de Besche (2013) s. 41–42.132 Ibid. s. 47.

133 Ibid. s. 10.134 Ibid. s. 45–47 og 62.135 Tron Dalheim, advokat og partner i Arntzen de Besche.

Presentasjon til Varslingsutvalget 15. februar 2017.


Kapittel 5

Internasjonale regler og anbefalinger

5.1 Innledning

Utvalget skal ifølge mandatet redegjøre for inter-nasjonal rett på området og innhente erfaringerfra andre land. I denne sammenhengen er utval-get også bedt om å se på reguleringer og anbefa-linger om varsling fra internasjonale organer, somfor eksempel EU og OECD.

I dette kapitlet gis en oversikt over relevanteinternasjonale regler og anbefalinger om varsling,presentert punktvis under de respektive interna-sjonale organisasjonene som reguleringene oganbefalingene hører under.

Internasjonale strategier og tiltak for harmoni-sering av helhetlig nasjonal regulering av varslingfinnes kun i begrenset omfang, og det som finneser gjerne begrunnet ut fra ulike formål og utfor-dringer i visse sektorer og på ulike rettsområder.Beskyttelse av varslere er blant annet anerkjentsom et viktig verktøy i kampen mot ulike formerfor økonomisk kriminalitet. At varsling er et aktu-elt tiltak for å bekjempe korrupsjon kommer tyde-lig til uttrykk i visse internasjonale regelverk, her-under OECDs anbefalinger. Annet internasjonaltregelverk slik som Den europeiske menneske-rettskonvensjonen (EMK), som har til formål åverne grunnleggende menneskerettigheter, her-under ytringsfrihet, omtales ikke her. Se omtaleav EMK i punkt 4.1.3.

Generelle regler om varsling finnes ikke påEU-nivå i dag, men behovet for felles regler for åbeskytte varslere er et viktig og dagsaktuelt tema iEU. EU-kommisjonen gjennomførte våren 2017en offentlig høring av en såkalt «roadmap» om lov-regulering som verner arbeidstakere som vars-ler.1 Europaparlamentets Employment Committeehar i en uttalelse av 24. oktober 2017 anmodetKommisjonen om å foreslå regler på området.2

EU-kommisjonen har varslet at det vil komme etlovforslag i løpet av første halvår i 2018.3

Internasjonale reguleringer som omtales idette kapitlet er på ulik måte bindende for Norge.Noen rettsakter er direkte bindende, mens andrehar mer preg av anbefalinger. Vår lovgivning omvarsling, herunder både arbeidsmiljølovens reglerog regler om varsling i særlovgivningen, er vur-dert å være godt i samsvar med våre forpliktelseretter de internasjonale konvensjonene som vi ertilsluttet. En gjennomgang av all relevant nasjonalgjennomføringslovgivning anses derfor ikke nød-vendig i denne utredningen.

5.2 FN

FN-konvensjonen mot korrupsjon trådte i kraft 14.desember 2005 og har som formål å fremme inter-nasjonalt samarbeid for å forebygge og bekjempekorrupsjon.4 Konvensjonen har blant annet enbestemmelse om varsling og krav om tiltak for ågjøre det enklere for offentlig ansatte å rapportereom korrupsjon. Medlemsstatene er forpliktet til åvurdere tiltak for å legge til rette for at offentligeansatte skal kunne melde fra om korrupsjon tilkompetent myndighet når de under utøvelsen avsine funksjoner blir oppmerksomme på slikehandlinger. Konvensjonen forplikter også statenetil å vurdere å innarbeide hensiktsmessige tiltakfor å beskytte mot enhver form for represalier motenhver som i god tro og med rimelig grunn mel-der fra til kompetent myndighet om forhold somer straffbare etter konvensjonen. Norge ratifisertekonvensjonen i 2006 og den er gjennomført inorsk rett ved endringer i straffeloven og utleve-ringsloven samme år.5

1 http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/plan_2016_241_whistleblower_protection_en.pdf.

2 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P8-TA-2017-0402.

3 https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/juncker-promises-eu-law-to-protect-whistleblowers/(lest 7. mars 2018).

4 United Nations Convention against Corruption.5 Ot.prp. nr. 53 (2005–2006).


5.3 Europarådet

Norge har ratifisert Europarådets sivilrettsligekonvensjon om korrupsjon, Civil Law Conventionon Corruption, 4. november 1999. Konvensjonenregulerer vern for den som varsler om korrup-sjon. Nasjonal rett må gi hensiktsmessig vern forarbeidstakere som på grunnlag av rimelig mis-tanke og i god tro melder fra om korrupsjon tilansvarlige personer eller myndigheter. Arbeidsta-kere i offentlig og privat sektor skal være vernetmot uberettigede sanksjoner som for eksempeloppsigelse eller unnlatt forfremmelse, som byg-ger på at arbeidstakeren har varslet om korrup-sjon.

Europarådets resolusjon om beskyttelse avvarslere anerkjenner betydningen av varslere ioffentlig og privat sektor, Council of Europe’s Reso-lution 1729 (2010) on the Protection of whistle-blowers by the Parliamentary Assembly. I resolusjo-nen blir medlemslandene oppfordret til å evaluereog endre lovgivningen i henhold til en rekke nær-mere angitte føringer og prinsipper.

Europarådets ministerkomité vedtok i 2014 enanbefaling til medlemsstatene om beskyttelse avvarslere.6 Medlemsstatene oppfordres til å gjøredet enklere å rapportere og avsløre forhold somer av offentlig interesse. Videre oppfordres sta-tene til å beskytte varslere ved nasjonale regler,institusjonelle rammer og tariffavtaler. Anbefalin-gen omfatter en rekke prinsipper for å veiledemedlemsstatene når de skal evaluere eller endreregelverket på området, herunder detaljerte kravtil varslingskanaler og konkrete krav til arbeidsgi-vers behandling av mottatte varsel.

5.4 OECD

En OECD-rapport fra 2016 gir en oversikt og vur-dering av lover og praksis om varsling i de 34medlemslandene og gir også anbefalinger til regu-lering av varslervernet.7 Ifølge rapporten har flereOECD-land vedtatt å beskytte varslere gjennomlovgivning i løpet av de siste 5 årene enn i de siste25 årene til sammen. Av de 32 OECD-landene somsvarte på en undersøkelse om varsling i 2014, rap-porterte 27 land at de hadde lovgivning om vars-ling eller annen rettslig beskyttelse for varslereunder visse omstendigheter.

OECD gir en rekke anbefalinger i rapporten,blant annet at medlemslandene implementerergenerell varslerbeskyttelse som dekker alle somutfører funksjoner relatert til en organisasjonseller virksomhets formål. Økt bevisstgjøring omvarslingsprosessen gjennom opplæring og infor-masjon om varslingskanaler og prosedyrer somtilrettelegger for varsling er et annet av de anbe-falte tiltakene for å fremme mer omfattendebeskyttelse av varslere.

5.5 EU

5.5.1 Innledning

I EU finnes det ikke noen generell regulering avvarsling på direktivnivå. Det finnes enkelte direk-tiver som anerkjenner og regulerer varsling påulike samfunnsområder. Disse omtales kortnedenfor.

Som nevnt i innledningen er vern av varsleresom varsler om kritikkverdige forhold et viktig ogaktuelt tema i EU. EU-kommisjonen har tatt initia-tiv til å utrede situasjonen i medlemslandene og eri gang med en utredning av mulige tiltak, bådelovgivning og andre tiltak som skal sikre varslereet bedre vern. Situasjonen i EU i dag er at det pånasjonalt nivå i medlemslandene er svært uliketyper varslingsregelverk. Det er per i dag åttemedlemsstater med generelle lovregler som girvern mot gjengjeldelse. 15 medlemsland har sek-torlovgivning som gir varslere vern på visse områ-der og sektorer, blant annet vern av varsling omkorrupsjon. Ni europeiske land er i gang med åutrede nye regler om varslervern, herunder Fin-land som utreder forslag til egne «varslerkanaler»som ledd i en nasjonal strategi for bekjempelse avkorrupsjon. Formålet med lovgivningsinitiativetfra Kommisjonen er todelt: Å sikre et gjennomgå-ende effektivt nivå for beskyttelse for varslere iEU uten frykt for gjengjeldelse og å bidra til å for-hindre og bekjempe korrupsjon, fremme selska-pers samfunnsansvar og overholdelse av lover ogregler.8

5.5.2 EU-regler om varsling på ulike områder

Det finnes ulike EU-direktiver som anerkjennerog regulerer varsling innenfor ulike sektorer.Nedenfor gis en kort omtale av EU/EØS-rettsligregulering av varsling på følgende områder:hvitvasking og terrorfinansiering, forretnings-hemmeligheter, finansmarkeder (innsidehandel

6 Recommendation CM/Rec (2014)7 on the protection ofwhistleblowers prepared by the European Committee onLegal Co-operating (CDCJ) of the Council of Europe.

7 OECD (2016). 8 Schjødt (2017).


og markedsmisbruk mv.) og sikkerhet i sivil luft-fart, jernbane og olje- og gassvirksomhet. Rede-gjørelsen bygger til dels på rapporten Varslings-regler i ulike land og EU/EØS, som er utført avadvokatfirmaet Schjødt på oppdrag fra Arbeids- ogsosialdepartementet til bruk for utvalget9 og opp-dateringer fra de ansvarlige fagdepartementene.

Hvitvasking og terrorfinansiering

EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv (2015/849/EU)som ble vedtatt i mai 2015, har i artikkel 33 reglersom pålegger varslingsplikt for ledere og ansatte irelevante virksomheter herunder kredittinstitu-sjoner, finansinstitusjoner, revisorer, regnskapsfø-rere, skatterådgivere og eiendomsmeglere til EUsfinansielle etterretningsenheter ved mistanke omterrorfinansiering og hvitvasking.

Ifølge direktivet kan medlemslandene utpekeet særskilt organ til å motta slike varsel. Varslingskal ikke medføre ansvar eller anses som bruddpå taushetsplikt, og de som varsler skal beskyttesmot gjengjeldelse.

Direktivet er EØS-relevant, men er foreløpigikke inntatt i EØS-avtalen. Gjennomføring avdirektivet er blitt utredet av Hvitvaskingslovutval-get i to utredninger, NOU 2015: 12 og NOU2016: 27. Utredningene med forslag til ny hvitvas-kingslov har vært på høring og ligger nå til vurde-ring i Finansdepartementet.

Forretningshemmeligheter

EU-direktiv (2016/943/EU) om beskyttelse av for-trolig know-how og forretningsopplysninger (for-retningshemmeligheter) mot rettsstridig tileg-nelse, bruk og videreformidling, ble vedtatt i 2016.

Direktivet har regler om at videreformidlingav forretningshemmeligheter mv. er tillatt hvis detfaller innenfor rammen av ytringsfriheten, rettentil å varsle blant annet for å avdekke forseelser oguregelmessigheter eller ulovlig aktivitet hvis vars-lerens hensikt var å beskytte den allmenne offent-lige interesse. EU-direktivet er EØS-relevant, mener ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Sikkerhet i sivil luftfart og jernbanesikkerhet

I sivil luftfart har flere personer med ulik tilknyt-ning til flyet obligatorisk rapporteringsplikt om enrekke kategorier av forhold som utgjør en vesent-lig risiko for luftfartssikkerheten. Det følger avforordning 376/2014/EU om rapportering, ana-

lyse og oppfølging av hendelser i sivil luftfart atarbeidsgiver ikke har anledning til å rette sanksjo-ner mot ansatte som har rapportert om forhold ihenhold til regelverket. Forordningen er imple-mentert i luftfartsloven kapittel XII om varsling,rapportering og undersøkelse av luftfartsulykkerog luftfartshendelser m.m.

Direktiv 2004/49/EF om jernbanesikkerhet(jernbanesikkerhetsdirektivet) ble vedtatt i 2004.Direktivet inneholder ikke særskilte regler omrapportering av ulykker og hendelser, men i norskrett ble reglene for jernbane utviklet etter mønsterfra tilsvarende regler for sivil luftfart. For å sikreat alle nødvendige opplysninger kommer frem,inneholder jernbaneundersøkelsesloven § 25 enbestemmelse om at arbeidsgiver ikke har anled-ning til å rette sanksjoner mot ansatte som harrapportert i henhold til regelverket.

Finansmarkeder – innsidehandel og markeds-misbruk mv.

Markedsmisbruksforordningen

Markedsmisbruksforordningen (596/2014/EU)fastsetter felles regler for innsidehandel, urett-messig videreformidling av innsideinformasjon ogmarkedsmanipulasjon (markedsmisbruk) for åsikre de finansielle markedene i EU og forbedreinvestorbeskyttelsen og tilliten til disse marke-dene. Forordningen inneholder blant annet kravtil medlemsstatene om innføring av effektivemekanismer for rapportering av overtredelser avforordningen, som minimum skal omfatte:– særlige prosedyrer for mottakelse av varsel og

oppfølging av disse – passende beskyttelse mot gjengjeldelse for

arbeidstakere som varsler – beskyttelse av anonymiteten til varslere– krav til interne prosedyrer for arbeidstakeres

varsling– adgang til å fastsette bestemmelser om økono-

miske insentiver – særskilt administrativt kompetent myndighet

som skal sikre gjennomføringen av forordnin-gen

Gjennomføringsdirektivet til markedsmisbruks-forordningen om innsidehandel (2015/2392/EU)gir regler som spesifiserer prosedyrene som føl-ger av markedsmisbruksforordningen, blant annetregler om:– særskilt personell til å håndtere varsling – informasjon om hvordan varsling mottas på

kompetente myndigheters nettsider 9 Ibid.


– særskilte krav til prosedyrene for varsling – kommunikasjonskanaler– prosedyrer for å beskytte varslere i arbeidsfor-

hold mot gjengjeldelse, diskriminering ellerurettferdig behandling

Både forordningen og gjennomføringsdirektiveter EØS-relevant, men er foreløpig ikke tatt inn iEØS-avtalen. Forslag til gjennomføring i norskrett har vært utredet av Verdipapirlovutvalget,NOU 2017: 14. Forslag til gjennomføring av for-ordningen har vært på høring høsten 2017 og erunder oppfølging i Finansdepartementet.

Kapitalkravdirektivet

Kapitalkravdirektivet (2013/36/EU) om adgangtil å drive som kredittinstitusjon og verdipapirfore-tak inngår som en del av det nye kapitalkravregel-verket i EU, som regulerer virksomheten i kredit-tinstitusjoner og verdipapirforetak, det såkalteCRD IV-regelverket.

Direktivets artikkel 71 har blant annet reglerom mekanismer som tilskynder varsling, her-under prosedyrer for mottakelse av rapporter ogoppfølging av og beskyttelse mot gjengjeldelse foransatte som varsler. I tillegg stilles krav til vars-lingsprosedyrer og kanal for intern varsling.

Verdipapirmarkedsdirektivet

Direktiv om markedet for finansielle instrumenterog om endring av direktiv 2002/92 EF og direktiv2011/61/EF (MiFID II) har regler i artikkel 73om ordninger for rapportering av overtredelsersom minimum skal omfatte prosedyrer og kom-munikasjonskanaler, beskyttelse mot gjengjel-delse for arbeidstakere i finansinstitusjoner somvarsler og vern av identiteten til varslere. Videreer det krav om interne varslingsprosedyrer ogkanal for varsling for investeringsselskaper, mar-kedsoperatører og tilbydere av datarapporterings-tjenester. Nytt direktiv og forordning som regule-rer markedet for finansielle instrumenter, MiFIDII/MiFIR, ble vedtatt i EU våren 2014 og trådte ikraft i EU 3. januar 2018, men er foreløpig ikkeinnlemmet i EØS-avtalen.10

Av hensyn til at det gjelder tilsvarende regler iEU og i Norge, fastsatte Finanstilsynet 4. desem-ber 2017 to forskrifter som samsvarer med de til-svarende reglene i EU, MiFID II-forskriften ogMIFIR-forskriften. Finansdepartementet jobbermed forslag til en helhetlig gjennomgang av det

norske børs- og verdipapirregelverket medutgangspunkt i de nye reglene og Verdipapirutval-gets utredning.11

CSD-forordningen

Forordningen (909/2014/EU) som regulerer ver-dipapiroppgjør og verdipapirsentraler er EØS-rele-vant, men foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.Ifølge artikkel 65 skal medlemsstatene sikre atvedkommende myndighet innfører effektive ord-ninger for å oppmuntre til rapportering om fak-tiske eller mulige overtredelser av forordningen.Forordningen fastsetter at medlemslandene skalkreve at institusjonene det gjelder har innførtegnede fremgangsmåter som arbeidstakerne kanfølge når de rapporterer internt gjennom en sær-skilt, uavhengig og selvstendig (varslings)kanal. Itilknytning til en arbeidsgrupperapport somFinansdepartementet sendte på høring 8. desem-ber 2016 er det blant annet foreslått en særskiltbestemmelse som gir Finanstilsynet og Finansde-partementet taushetsplikt om identiteten til densom varsler, gir tips eller lignende opplysningerom overtredelser av verdipapirregisterloven medtilhørende forskrifter. Arbeidsgruppens rapport ertil behandling i Finansdepartementet.

Forsikringsdistribusjonsdirektivet

Direktivet (2016/97/EU) fastsetter regler for salgav forsikringsprodukter, herunder å stadfestekrav til informasjon og regler om god forretnings-skikk. Etter artikkel 35 i direktivet skal medlems-landene etablere effektive mekanismer som frem-mer varsling, vern mot gjengjeldelse og i utgangs-punktet sikrer mulighet til anonymitet for densom varsler. Finansdepartementet har underbehandling et høringsbrev med forslag til gjen-nomføring av direktivet i norsk rett.

Datalagring – personvern

Personvernforordningen

Personvernforordningen (2016/679/EU) ombeskyttelse av individer ved behandling av person-opplysninger og om fri flyt av slike opplysningerskal erstatte personverndirektivet. Den nye for-ordningen stiller strengere krav til behandlingenav personopplysninger. Bestemmelsene vil kunne

10 Direktiv (2014/65/EU).

11 https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2017-12-04-1913 og https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2017-12-04-1914.


ha betydning for behandling av personopplysnin-ger i tilknytning til mottak av varsel.

Alle offentlige myndigheter og virksomhetersom oppfyller nærmere angitte vilkår har dessu-ten plikt til å ha personvernombud. Ombudet skalfungere som rådgiver i virksomheten og følge oppvirksomhetens implementering og overholdelse

av personvernlovgivning og virksomhetens egneretningslinjer.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte ijuli 2017 på høring forslag til ny personopplys-ningslov som skal gjennomføre EUs personvern-forordning i norsk rett. Se omtale i punkt 4.9.


Kapittel 6

Regulering av varsling i andre land

6.1 Innledning

Varsling er regulert i varierende grad i andre land,og det er til dels store forskjeller i reguleringsmå-ten i de ulike landene. USA var først ute med sær-skilte lovregler om vern av varslere i 1989 ved sinføderale Whistleblower Protection Act for offentligansatte. Etter hvert har flere land, også i Europa,vedtatt særskilte lover eller lovregler om vern avvarslere. Antall land med ny lovgivning om vernav varslere antas å ville øke i de kommende år.Flere internasjonale regelverk krever eller anbefa-ler landene å vedta lovregler om vern av varslere.Dette er blant annet på bakgrunn av økt kunnskapog oppmerksomhet om betydningen av varslingsom instrument for forebygging, avdekking ogopphør av lovbrudd, korrupsjon og annen uaksep-tabel adferd, se kapittel 5. Som nevnt i punkt 5.5 erflere av EUs medlemsland i gang med å utredenye regler om varslervern.

Nedenfor følger en gjennomgang av situasjo-nen i Norden og enkelte andre land i Europa somhar særskilt regulering av varsling. Kapitlet girogså en oversikt over reguleringen i USA, Canada,Australia og New Zealand. Disse er blant de lan-dene som har gått lengst i regulering av varslingog var tidligst ute med lovregulering.

6.2 Norden

Danmark har ikke lovregler som særskilt beskyt-ter arbeidstakere som varsler. I Danmark er detenkelte varslingsregler i særlovgivningen, særliginnen finanssektoren der det blant annet stilleskrav om at virksomhetene skal ha interne vars-lingsrutiner. Utenom disse særskilte regulerin-gene, er arbeidstakere som varsler i Danmarkbeskyttet av den alminnelige ytringsfriheten ogdet generelle arbeidsrettslige vernet mot trakas-sering og usaklig oppsigelse. Heller ikke Finlandhar egen lovgivning om varsling, og også her erdet det generelle ytringsfrihetsvernet og arbeids-rettslovgivningen som gjelder.1

Sverige fikk en ny varslerlov som trådte i kraft1. januar 2017, lov om særskilt beskyttelse avarbeidstakere som varsler om «allvarliga missför-hållanden» i arbeidsgiverens virksomhet.2 Lovenhar som formål å gi arbeidstakere som varsler,supplerende beskyttelse mot gjengjeldelse, i til-legg til vernet som følger av den generellearbeidsrettslige reguleringen. Loven gjelder bådei privat og offentlig sektor og gir vern til allearbeidstakere uavhengig av ansettelsesform, her-under også innleide arbeidstakere. Arbeidstakeresom utsettes for gjengjeldelse i strid med loven,har rett til erstatning fra arbeidsgiver. Bevisbyr-den er delt mellom partene. Dersom arbeidstake-ren kan vise til forhold som gir grunn til å tro atdet har funnet sted gjengjeldelse i strid medloven, er det arbeidsgiver som må bevise at slikgjengjeldelse ikke har funnet sted.

Med varsling om «allvarliga missförhållanden»menes etter den svenske loven varsling om lov-brudd som kan straffes med fengsel eller forholdsom er sammenlignbare med dette. I vurderingenav om forholdet er sammenlignbart med straff-bare lovbrudd som medfører fengsel skal det tashensyn til om det finnes en allmenninteresse i atforholdet kommer frem. Eksempler på forholdsom omfattes av reglene er:– ulike typer økonomisk kriminalitet (som skat-

teunndragelse, bedrageri, underslag mv.)– ulike typer korrupte handlinger (som for

eksempel å gi og ta imot bestikkelser)– risiko for liv, helse og sikkerhet– skade og risiko for skade på miljøet– brudd på interne regler og prinsipper

1 Finansdepartementet i Finland opplyser at det i løpet avmars/april 2018 vil bli nedsatt en arbeidsgruppe om vars-ling og korrupsjon i tilknytning til et underprosjekt om«den grå økonomien» under Finlands handlingsplan forbekjempelse av korrupsjon. Arbeidsgruppens formål vilvære å utrede trygg rapportering om alle former av kor-rupsjon gjennom en mulig ny rapporteringskanal som iva-retar hensynet til anonymitet og konfidenisalitet.

2 https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/doku-ment/svensk-forfattningssamling/lag-2016749-om-sarskilt-skydd-mot-repressalier_sfs-2016-749


Den svenske loven har egne bestemmelser omvarsling internt, varsling til arbeidstakerorganisa-sjon og varsling eksternt til offentligheten ellermyndighetene. Ved ekstern varsling må arbeidsta-keren ha grunnlag for påstanden om at det kunkan varsles eksternt dersom arbeidstakeren førsthar varslet internt uten at arbeidsgiveren har fulgtopp varselet og orientert arbeidstakeren om dette.Dette gjelder likevel ikke hvis det er rimeliggrunn til ikke å varsle internt først, eksempelvisved akutt fare, særlig alvorlige lovbrudd eller derdet er risiko for bevisforspillelse.

Loven håndheves av domstolene, og det eringen særskilt myndighet som har ansvaret for åovervåke gjennomføringen. Arbeidstilsynet i Sve-rige fører tilsyn med fysisk og psykisk sikkerhetpå arbeidsplassen, og eventuell gjengjeldelse sompåvirker psykisk trygghet eller velferd til enarbeidstaker vil falle inn under tilsynets kompe-tanse.

6.3 Noen andre europeiske land

Ifølge EU-kommisjonen er det i dag 8 land iEuropa med generelle lovregler om vern av vars-lere og 15 land med regler om varsling som eravgrenset til eksempelvis offentlig sektor eller tilvisse spesifikke forhold, slik som korrupsjon ogannen økonomisk kriminalitet, se nærmere ipunkt 5.5. I dette punktet gis en oversikt over lov-regulering av varsling i enkelte utvalgte relevanteeuropeiske land.

6.3.1 Nederland

Nederland fikk en ny lov om varsling med denengelske tittelen The Dutch House for Whitle-blowers Act (Whistleblowers Act) 1. juli 2016. Lovengir regler om arbeidstakeres rett til å varsle oggjelder både i privat og offentlig sektor, herunderogså for tidligere ansatte i virksomheten.

For at varslingen skal være vernet av Whistle-blowers Act stilles som vilkår at varselet er i detoffentliges interesse og gjelder en «wrongdoing»som arbeidstaker har rimelig grunn til mistankeom, basert på kunnskap fra arbeidsforholdet. Enuttømmende liste over hva slags forhold somanses som «wrongdoing» er listet opp i loven,eksempelvis lovbrudd og forhold som kan utgjørefare for helse, miljø og sikkerhet.

For at arbeidstaker skal være vernet etterWhistleblowers Act må vedkommende først varsleinternt i tråd med varslingsrutiner som gjelder forvirksomheten. Når den interne prosedyren er

avsluttet, kan varsleren varsle eksternt. Etterlovens system skal ekstern varsling enten gjørestil offentlig ansvarlig myndighet på området fordet aktuelle forholdet eller til det selvstendigeadministrative varslingsorganet som er etablertved loven, House for Whistleblowers / Varsler-huset.

Loven pålegger virksomheter som har minst50 ansatte å ha varslingsrutiner og inneholderminimumskrav til innholdet i rutinene. Loven for-byr gjengjeldelse ved varsling og gir arbeidstakeret vidt vern mot gjengjeldelse fra arbeidsgiver.Brudd på gjengjeldelsesforbudet sanksjoneresetter arbeidsrettslovgivningen og den generellekontraktsretten.

Det nederlandske Varslerhuset er et adminis-trativt varslerorgan som ble etablert ved loven.Varslerhuset skal blant annet gi råd og veiledningtil varslere. Varslerhuset kan også foreta undersø-kelser etter krav fra varslere, når de mottar vars-linger og det ikke er andre offentlige organer sompå grunnlag av lov skal undersøke forholdene.3

6.3.2 Storbritannia

Storbritannia har generelle regler om vern motgjengjeldelse for arbeidstakere som varsler iPublic Interest Disclosures Act 1998 (PIDA), somer en endringslov til Employment Rights Act 1996(ERA). Varslingsreglene i ERA gjelder for «wor-kers», som omfatter blant annet nåværende og tid-ligere arbeidstakere, innleide og selvstendignæringsdrivende innen visse yrker.

Varsling som vernes av ERA er varsling sometter arbeidstakers rimelige oppfatning gjelder etteller flere relevante kritiske forhold, såkalte«wrongdoings». En uttømmende liste over rele-vante forhold, både de som har skjedd eller somsannsynligvis kan skje, er inntatt i loven. Detteomfatter blant annet lovbrudd og kontraktsbruddog forhold som kan utgjøre fare for helse, miljø ogsikkerhet. Det er et vilkår at arbeidstaker må harimelig grunn til å tro at varslingen skjer i offent-lighetens interesse. Varslingen skal som utgangs-punkt skje internt, men kan skje eksternt på nær-mere bestemte vilkår, avhengig av hvem det vars-les til. Det er ingen generelle regler som påleggerarbeidsgivere å ha varslingsrutiner, men det erkrav om varslingsrutiner innenfor enkelte sekto-rer, blant annet innen finans og forsikring.Arbeidstakere er vernet mot oppsigelse og motenhver urettmessig behandling (gjengjeldelse)

3 Whistleblowers Authority, Annual Report 2016.


som følge av varslingen. Vernet omfatter ogsågjengjeldelseshandlinger begått av kolleger.

Storbritannia har ingen organer som haransvar for å håndheve de generelle reglene omvarsling. Krav må fremsettes for et arbeidsrettsligtribunal, og det er et vilkår om at mekling måvære forsøkt gjennom et særskilt organ «TheAdvisory Conciliation and Arbitration Service».Ved oppsigelse på grunn av varsling kan arbeids-taker kreve gjeninntreden eller erstatning. Varsle-ren kan også kreve å få beholde stillingen mensen eventuell tvist blir behandlet. Kolleger sombegår urettmessige handlinger mot varslere kanholdes erstatningsansvarlige. Dersom det fore-ligger et økonomisk tap, har arbeidstaker rett tilerstatning for dette.

6.3.3 Irland

I Irland er varsling særskilt regulert i The Protec-ted Disclosures Act 2014 (PDA).

PDA gir vern til «workers», som omfatterenhver person som etter enhver type kontraktutfører enhver form for arbeid eller tjeneste (per-sonlig eller ved andre), praktikanter og innleidefra vikarbyrå.

Varsling som vernes av PDA er varsling ominformasjon som arbeidstaker har rimelig grunntil å tro viser en eller flere «wrongdoings» og somarbeidstaker har blitt klar over gjennom sittarbeidsforhold. Loven gir en uttømmende listeover relevante forhold som omfattes.

For at varsleren skal være vernet må varseletvære gjort i henhold til en såkalt «tretrinnsprose-dyre», der arbeidstaker først skal varsle internt tilarbeidsgiver (intern varsling), så til en særskiltangitt tredjepart («prescribed person») ellerandre / ekstern varsling.

Krav om kompensasjon på bakgrunn av usak-lig oppsigelse og krav på bakgrunn av ulovliggjengjeldelse kan fremsettes til «AdjudicationOfficer», med «Labour Court» og «High Court»som ankeinstanser. Maksimal kompensasjon vedusaklig oppsigelse på grunn av varsling er satt tilfem årslønner. Arbeidstaker kan fremsette kravom gjeninntreden til «Circuit Court», som kan giordre om gjeninnsettelse til det er tatt stilling tilspørsmålet om usaklig oppsigelse. Erstatnings-krav kan fremmes for sivile domstoler.

«Department of Public Expenditure andReform» har hovedansvaret for loven og kankreve opplysninger fra arbeidsgiver, men ikke gibøter eller rettsforfølge arbeidsgiver for brudd påloven.

6.4 USA, Australia og New Zealand

6.4.1 USA

USA, som var tidligst ute med varslerlovgivning,har en rekke varslingsbestemmelser innen ulikerettsområder, blant annet verdipapirrett, arbeids-rett og miljørett. For ansatte i den føderale offent-lige myndighet gjelder Whistleblower ProtectionAct av 1989. En annen sentral varslingslov erDodd-Frank Act som forbyr gjengjeldelse motvarslere som varsler om mulig brudd på verdipa-pirlovgivning og Occupational Safety and HealthAct (OSHA). Andre lover som har regler om vars-ling er blant annet Age Discrimimation in Employ-ment Act, Health Care Act og False Claims Act.4

De ulike varslingsreglene har ulike virkeområ-der. Whistleblower Protection Act omfatter bådenåværende og tidligere ansatte, samt søkere tilledige stillinger. Enkelte lover dekker også opp-dragstakere, underleverandører og agenter. Blantannet omfatter gjengjeldelsesvernet etter Sar-banes-Oxley Act (som gjelder offentlig sektor)også arbeidstakere hos private oppdragstakere ogunderleverandører som utfører oppdrag foroffentlig virksomhet.

Det er ulike krav ved varsling, etter hvilken lovsom kommer til anvendelse. I de fleste lovene erdet et vilkår for varsling at varsleren har rimeliggrunn til å tro at forholdene det varsles om er kor-rekte. De prosessuelle kravene varierer også etterhvilke lover som kommer til anvendelse i detenkelte tilfellet. For eksempel må en varsling ihenhold til False Claims Act leveres i en forsegletkonvolutt til en føderal domstol, mens varsling tileksempelvis finansmyndighetene kan gjøres påderes hjemmesider.

USA har en rekke belønningssystemer somskal gi varslere insentiver til å varsle. For eksem-pel kan en som varsler om brudd på verdipapirlov-givningen etter Dodd-Frank Act, få en belønningpå mellom 10 og 30 prosent av eventuelle bøtersom virksomheten blir ilagt. Se nærmere om dettei kapittel 13.

Generelt har arbeidstaker som blir utsatt forulovlig gjengjeldelse rett til å bli holdt skadesløs.Arbeidstaker kan som oftest kreve å bli gjeninn-satt i stillingen ved oppsigelse og få utbetalt lønnog erstatning for saksomkostninger. I noen tilfel-ler kan varsleren få immunitet mot straffeforfølg-ning. Det gjelder for eksempel ved varsling omprissamarbeid og kartellvirksomhet.

4 Schjødt (2017).


6.4.2 Australia

I Australia er varsling regulert både på føderaltnivå og på delstatsnivå. Her omtales kun føderallovgivning. Det er ingen særskilt, generell regule-ring som gir vern til arbeidstakere som varsler iAustralia, men særregulering på enkelte områder.Fair Work Act 2009 (FWA) gir vern mot gjengjel-delse for arbeidstakere som varsler om forholdknyttet til arbeidsforholdet. I offentlig sektor erden mest sentrale reguleringen av varsling i ThePublic Interest Disclosure Act 2013. Loven giradgang for offentlige tjenestemenn til å varsle omforhold av offentlig interesse. I privat sektor ervarsling regulert blant annet av Corporations Act2001. Arbeidstakere kan også ha vern ved vars-ling etter andre regler, som for eksempel alminne-lige arbeidsrettslige regler, likestillingslovgivning,selskapsrettslig lovgivning, HMS-lovgivning mv.Australia har ikke et belønningssystem tilsva-rende det som finnes i USA, men det diskuteresom det skal innføres på føderalt nivå.5

Gjengjeldelse ved varsling i offentlighetensinteresse kan gi rett til å kreve gjeninntreden derarbeidstaker har fått oppsigelse. I tillegg kan detkreves kompensasjon for tap eller skade, påleggom unnskyldning til varsleren eller andre typerpålegg som domstolen finner hensiktsmessig.Også bøter og fengselsstraff kan være aktuellesanksjoner. Klage på gjengjeldelse etter FWA kanfremsettes for mekling til et tribunal for arbeids-forhold, «Fair Work Commission», før de eventu-elt kan fremmes for domstolen dersom partene

ikke kommer til enighet. En «Fair Work Ombuds-man» kan fremsette krav på vegne av arbeidsta-ker. Det finnes også et kontor, «Office of theWhistleblower», som skal sørge for god behand-ling av informasjon som «Australian Security andInvestment Commission» (ASIC) mottar av vars-lere.

6.4.3 New Zealand

I New Zealand er varsling regulert i flere ulikelover, slik som i USA. Landet har imidertid ogsåen generell lov om varsling, Protected DisclosuresAct 2000 (PDA), som gir vern til arbeidstakeresom varsler om alvorlige forhold («serious wrong-doing»), herunder risiko for helse, miljø, sikker-het, lovbrudd og myndighetsmisbruk. Etter PDAskal varslingen som hovedregel foretas i henholdtil interne retningslinjer. Loven gir konkret anvis-ning på når det er adgang til å varsle direkte tilandre instanser, uten å følge de interne retnings-linjene. Blant annet kan arbeidstakere i offentligvirksomhet varsle til en minister eller ombuds-mannen i New Zealand. Loven gir ikke vern forvarsling som skjer til andre tredjepersoner, her-under media, enn det som følger av loven.

PDA i New Zealand gir vern mot gjengjeldelsefor arbeidstakere som varsler i tråd med lovensvilkår. Arbeidstaker kan klage arbeidsgiver inn foret eget særorgan for tvister i arbeidsforhold ellertil en arbeidsrettsdomstol. I New Zealand er detingen særlige organer som håndhever varslings-reglene.6

5 Schjødt (2017). 6 Schjødt (2017).


Kapittel 7

Forskning og kunnskap

7.1 Status – ytringsfrihetens vilkår i Norge

7.1.1 Innledning

Retten til ytringsfrihet er en grunnleggende men-neskerettighet som også verner om ansattes retttil å ytre seg på egne vegne. Ansattes rettsligegrunnlag for å ytre seg og rettslige krav til eventu-elle begrensninger i ytringsfriheten er omtalt ipunkt 4.1 og 4.2. Opplevelsen av den enkeltesytringsbetingelser er subjektiv av natur og vilogså avhenge av hva man skal ytre seg om og ihvilken kontekst. Da Ytringsfrihetskommisjonengjorde sitt arbeid i perioden fra 1996–1999 forelådet lite forskning på ytringsfrihetens vilkår i detoffentlige rom i Norge. I Ytringsfrihetskommisjo-nens utredning fra 1999 oppsummerer kommisjo-nen situasjonen slik:

Hvordan den offentlige samtale fungerer, er etkomplisert empirisk spørsmål. Det finnes endel forskning på området, men i forhold til detomfattende generelle problem er den sparsom.Mye må derfor bygge på inntrykk. Når det gjel-der det samlede inntrykk, er konklusjonenrimelig klar: Enten man sammenligner i tideller i rom, det vil si enten man sammenlignermed hvordan ytringsfrihetens vilkår var tidli-gere, eller man sammenligner med andre land,må det kunne slås fast at vi har høy grad avytringsfrihet, inkludert informasjonsfrihet, idette land. Norge er et typisk åpent samfunn,med et rimelig godt utbygget system for offent-lig kommunikasjon.1

Det er i senere år forsket en del på i hvilken gradretten til å ytre seg oppleves reell. I punkt 7.1 gjen-nomgås sentral, norsk forskning fra perioden2013–2017 om ytringsfrihetens vilkår i samfunnetgenerelt og i arbeidslivet spesielt. Det vil også bli

gjort rede for ulike undersøkelser utført blantmedlemmer i arbeidstaker- og arbeidsgiverorgani-sasjoner.

Det foreliggende materialet gir ikke grunnlagfor sikre slutninger om statusen for ytringsfrihe-tens vilkår i norsk arbeidsliv i dag, men det viserat opplevelsen av retten til å ytre seg og retten til åvarsle blant annet påvirkes av kultur, samfunnsut-vikling, konformitetspress og den enkeltes selv-sensur.

7.1.2 Forskning om ytringsfrihetens vilkår i samfunnet

Ytringsfrihetsbarometeret 2013

Ytringsfrihetsbarometeret ble laget i 2013 av TNSGallup på oppdrag fra stiftelsen Fritt Ord ogUNESCOs norske ekspertgruppe for ytringsfri-het. Dette er den første systematiske undersøkel-sen om befolkningens holdninger til og opplevelseav ytringsfrihet i Norge. Hovedfunnene er opp-summert slik:

Ytringsfrihet som idé står sterkt i Norge, ogmange prioriterer opprettholdelse av ytrings-frihet som et viktig mål for Norge de neste 10årene.

Forsvaret for ytringsfriheten fremstår imid-lertid ikke som like klar hvis ytterliggåendegrupper eller personer ønsker å benytte seg avden.

Ytringsfriheten oppleves i stor grad å værereell i Norge, men samtidig mener et betydeligmindretall at kvinner og minoriteter ofte tra-kasseres når de ytrer seg offentlig.

Toleranse for varsling i arbeidslivet har storoppslutning, men mange opplever at jobbenbegrenser deres ytringsfrihet.

Religiøse minoriteter må kunne tåle kritikk,men samtidig mener mange at man bør visevarsomhet.

De fleste mener at krenkende og feilaktigeytringer i media bør kunne straffes, at politisk1 NOU 1999: 27, punkt 4.4.


TV-reklame bør forbys og at personer medytterliggående meninger bør kunne overvåkes.

Når det gjelder medienes idealer, mener defleste at mediene informerer om vesentlige for-hold, men langt færre mener mediene leggertil rette for at personer med kontroversiellesynspunkter slipper til.

Nesten 1 av 6 har opplevd trusler /trakasse-ring med bakgrunn i deres ytringer.2

Status for ytringsfriheten i Norge 2013–2017

Status for ytringsfriheten i Norge er et forsknings-prosjekt om ytringsfrihetens vilkår, ledet av Insti-tutt for samfunnsforskning på oppdrag fra stiftel-sen Fritt Ord. Prosjektet har i perioden 2013–2017kartlagt befolkningens og enkeltgruppers erfarin-ger med og holdninger til ytringsfrihet, og hvorgrensene går for hva som kan ytres i norsk offent-lighet.3

Hovedfunnene fra første runde av prosjekteter presentert i Status for ytringsfriheten i Norge.Hovedrapport fra prosjektet.4 Rapporten tarutgangspunkt i tre endringstendenser: verdi-mangfoldet i Norge, medieutviklingen og interna-sjonale liberalistiske tendenser.5

Fra rapportens konklusjoner gjengis følgende:

Det ufrie arbeidslivet

Digitalisering og mediatisering har også kon-sekvenser for utøvelsen av ytringsfriheten påarbeidsplassen og i arbeidslivet. På tross av atytringsfriheten på arbeidsplassen er beskyttetav grunnloven og arbeidsmiljøloven, bidrarflere forhold til å begrense arbeidstakernesegentlige muligheter for ytring. Med øktmediefokus rettet mot dem, har private bedrif-ter og offentlige etater blitt mer opptatt avomdømmebygging og bruker dermed formelleog uformelle virkemidler for å hindre ansatteskritiske offentlige uttalelser som kan under-grave organisasjonens omdømme. En sam-funnskontekst kjennetegnet av mindre sikreansettelsesforhold, hvor jobber i økende grader utsatt for konkurranse og karriere-utviklingsmuligheter ofte er knyttet til arbeids-takerens lojalitet til arbeidsgiveren, innebærer

mer føyelighet og større grad av selvbegrens-ning fra arbeidstakernes side. Digitaliseringsetter ytringsfriheten på arbeidsplassen underpress på to måter. For det første øker risikoenfor at kritisk informasjon om interne forhold ien privat eller offentlig organisasjon kommerut i mediene med lett tilgang til offentlighetengjennom sosiale medier. For det andre kanbedriftenes og offentlige etatenes forsøk på åkontrollere omdømmet sitt forsterkes av denøkte risikoen.

I vår analyse av arbeidslivet har vi pekt på atnorske ansattes muligheter til å uttale segoffentlig om arbeidsplassen sin ser ut til å værebegrenset, både formelt og uformelt. Vi harspesielt pekt på utviklingen i offentlig sektor,som kan sies å ha beveget den politiske organi-sasjon i retning av selskapet som idealtype, derforming av omdømme er blitt viktig. Vi harpekt på at det generelt er en ganske stor aksepti befolkningen for at arbeidsgivere, av hensyntil virksomhetens økonomi og omdømme,begrenser arbeidstakernes mulighet som pri-vatperson til å kritisere arbeidsplassen på sosi-ale medier. Det finnes også en viss aksept for atarbeidsgiver begrenser ansattes offentligeomtale av alvorlige kritikkverdige forhold påarbeidsplassen av hensyn til omdømmet.

Frihet og sivil dannelse

Den digitale demokratiseringen av offentlighe-ten som vi er vitne til vil kunne ha uheldige ogparadoksale effekter på offentligheten ogytringsfrihetskulturen hvis den ikke balanse-res av en felles etisk referanseramme. Digitali-seringen av offentligheten utvider den enkeltesfrihetsrom ved å gi hver enkelt mulighet til åytre sine meninger i det offentlige rommet.Men hvis denne økte friheten benyttes indivi-duelt, uten noen former for etisk selvregule-ring, resulterer den kollektivt sett i en tilstandhvor friheten blir redusert for alle. […]

Paradoksalt nok er ytringsfriheten i Norgei dag under press fordi ytringsmulighetenealdri har vært større. I et nettverks- og kunn-skapssamfunn er informasjon og kommunika-sjon blitt en sentral strategisk og kritisk res-surs for både private og offentlige aktører, indi-vider og organisasjoner. Samtidig er tilgangentil ulike former for medier allmenngjort – allehar muligheten til å bidra til meningsdannel-sen, til konkurransen om å definere virkelighe-ten. I en slik kontekst blir ytringskultur ogytringsetikk avgjørende for ytringsfriheten.

2 Hind og Fladmoe (2013) s. 55.3 Prosjektet Status for ytringsfriheten i Norge har munnet ut

i en serie rapporter som er åpent tilgjengelige på nettsidenwww.ytringsfrihet.no.

4 Enjolras, Rasmussen og Steen-Johansen (2014).5 Ibid. s. 12–14.


Lovgivningen som garanterer ytringsfrihet ogbegrenser mulige eksesser er nødvendig, menikke tilstrekkelig. Uten felles normer for utø-velse av ytringsfrihet – uten sivil dannelse –tømmes den formelle friheten for innhold, ogytringsrommet risikerer å bli mindre. Myetyder på at den norske debatten om ytringsfri-het i hovedsak er juridisk innrettet. Våre under-søkelser peker på at debatten må favne bre-dere. Til slutt må det påpekes at selv om mangeav de forholdene som potensielt begrenserytringsfriheten er knyttet til de normer somutvikles, vil strukturelle, økonomiske og juri-diske forhold kunne ha stor betydning forytringsfriheten, enten direkte eller indirekte.Den juridiske utredningen som er presentert idenne rapporten peker på et tydelig spennings-forhold mellom utviklingen i to rettslige områ-der som er sentrale når vi ser på ytringsfriheteni Norge i de siste 15 årene. Mens den publisis-tiske friheten er blitt styrket, og nå i liten gradutgjør noen skranke for ytringsfriheten, erinformasjonsfriheten blitt sterkt svekket gjen-nom endringer i retten til overvåkning av nor-ske borgeres kommunikasjon. En mulig konse-kvens av denne utviklingen er at pressensadgang til ulike former for informasjon svek-kes, siden kilder vil vegre seg for å uttale seg,og at individer blir mer forsiktige med å ytreseg gjennom sosiale medier og i andre forasom registreres digitalt – en såkalt nedkjølings-effekt. Denne utviklingen gir oss en sterkpåminnelse om at jussen i stor grad kan påvirkenormer og adferd i bred forstand. Utviklingenminner oss også om en annen type spenningmellom frihet og regulering som ligger i digita-liseringen enn den vi for øvrig har diskutert idenne rapporten. På den ene siden gir digitali-seringen økt mulighet og frihet til ytring forindividene. På den andre siden øker mulighe-tene for kontroll og overvåkning, både fra stat-lige og private aktører.6

Hovedfunnene fra andre runde av prosjektet Sta-tus for ytringsfriheten i Norge er presentert iboken Boundary Struggles: Contestations of FreeSpeech in the Norwegian Public Sphere.7 Funn ogkonklusjoner er publisert på norsk i rapportenOffentlighetens grenser. Sosiale normer og politisk

toleranse.8 Et av hovedfunnene fra prosjektet erklare tendenser til selvsensur:

Selvsensur er et resultat av mindre synligemekanismer – og treffer langt bredere. Selv-sensurens kilde er det grunnleggendemenneskelige behovet for å bli sett og aner-kjent, og føle aksept og tilhørighet, det væreseg blant venner og kolleger, eller i organisa-sjonen eller andre grupper man tilhører. Åbryte med synspunkter som «alle» innen grup-pen er enige om, medfører risiko for sosial iso-lasjon og eksklusjon. I motsetning til trusler,hets og sjikane, som påføres utenfra, er selv-sensuren dermed produsert innenfra, gjennomuformelle regler som dannes i sosiale grupperom hva som kan sies og hvordan man skal opp-føre seg. Selvsensur kan derfor hindre at en delsynspunkter når offentligheten overhodet.

Det behøver selvsagt ikke være et problemat folk i en del sammenhenger lar være å ytredet de virkelig mener. Normal folkeskikk og enfølsomhet for hva som passer seg å si i ulikesituasjoner, vil mange oppfatte som en forutset-ning for en god, offentlig samtale. Dersom manunnlater å si det man mener av frykt for stigma-tisering eller sosial eksklusjon, er det en heltannen sak. Vi finner klare tendenser til selvsen-sur over hele spekteret av grupper; i befolknin-gen samlet sett, blant etniske og religiøseminoriteter, blant personer som er skeptiske tilinnvandring, og i enkelte politiske partikultu-rer. Dette har ført oss fram til én av prosjektetshovedkonklusjoner, nemlig at det ikke bare erde ekstreme ytringene eller holdninger i ytter-kantene av det politiske spekteret som truerytringsfriheten. Tvert om kan fellesskapene vialle inngår i, også bidra til å holde bestemtestemmer og synspunkter nede – dersom rom-met for intern uenighet blir for trangt.9

Varsling og ytringsfrihet i norsk arbeidsliv 2016

Våren 2016 gjennomførte Fafo en bred undersø-kelse blant norske arbeidstakere om ytringsfrihetog varsling.10 Fra oppsummeringen av hvordannorske arbeidstakere vurderer sine ytringsmulig-heter internt og eksternt gjengis de viktigste fun-nene:

6 Ibid. s. 232–235.7 Midtbøen, Steen-Johnsen og Thorbjørnsrud (2017a).

8 Midtbøen, Steen-Johnsen og Thorbjørnsrud (2017b).9 Ibid. s. 10.10 Fafo 2016 I. Undersøkelsen er også omtalt i punkt 7.3. Her

omtales kun funn om hvordan arbeidstakerne vurdertesine ytringsbetingelser.


Hvor lett eller vanskelig synes arbeidstakerne det er å ta opp problematiske forhold på jobben?

– Norske arbeidstakere vurderer mulighetene,eller «takhøyden» for å diskutere faglige spørs-mål, som gode.

– Også når det gjelder mulighetene for å disku-tere arbeidsrelaterte problemer, så vurderesde som ganske gode, men likevel dårligere ennmuligheten for å diskutere faglige spørsmål.Nesten halvparten svarer at diskusjoner omarbeidsrelaterte problemer i hovedsak foregåri uformelle fora.

– En drøy fjerdedel er helt eller ganske enige i atdet er uskrevne regler for hva ansatte kanuttale seg om internt.

– En av fire er helt eller ganske enige i at de blirmøtt med uvilje fra sjefen om de kommer medkritiske synspunkter om forhold på jobben.Denne andelen er signifikant høyere enn hva vifant i «Status for ytringsfriheten i Norge»(2014).

I hvilken grad synes arbeidstakerne det er legitimt å ytre seg utenfor organisasjonens grenser?

– En av tre norske arbeidstakere er helt ellerganske enige i at arbeidsavtalen de har inngåttmed sin arbeidsgiver begrenser mulighetenetil å omtale arbeidsplassen offentlig. Det er hersnakk om ytringer som ikke bryter med denlovpålagte taushetsplikten.

– Knappe to av ti svarer at de føler seg fri til åbesvare spørsmål og henvendelser fra pressenom forhold på arbeidsplassen.

– En drøy fjerdedel er helt eller ganske enige i attoppledelsen verdsetter at de deltar i denoffentlige debatten.

– Nesten fire av ti er helt eller ganske enige i attoppledelsen begrenser deres muligheter til åytre seg offentlig av hensyn til virksomhetensomdømme.

– Drøye tre av ti er helt eller ganske enige i atmulighetene til å omtale alvorlige kritikkver-dige forhold på arbeidsplassen begrenses avoverordnede.

– Nesten to av ti er helt eller ganske enige i atansatte blir irettesatt av overordnede når deuttaler seg offentlig.

– Om lag halvparten har retningslinjer for brukav sosiale medier der de jobber, og omtrent likemange har retningslinjer for hva de kan sioffentlig. Det er også 56 prosent som svarer atde har retningslinjer for hvem som kan uttaleseg til journalister der de jobber.

– Vi finner at arbeidstakere som har vært igjen-nom omorganiseringsprosesser, vurderer detinterne og eksterne ytringsklimaet som dårli-gere enn andre. Når det gjelder det eksterneytringsklimaet, betrakter offentlig ansattedette som dårligere enn hva ansatte i privatsektor gjør.11

7.1.3 Undersøkelser utført blant medlemmer i arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner 2016–2017

Varsling og ytring blant medlemmer i sju fagforbund

I 2016 gjennomførte Fafo en undersøkelse blantmedlemmer i sju fagforbund: Norsk Sykepleier-forbund, Den norske legeforening, Forbundet forLedelse og Teknikk (FLT), Utdanningsforbundet,Norsk Tjenestemannslag (NTL), Juristforbundetog Politiets Fellesforbund.12 I denne undersøkel-sen så Fafo blant annet på hvordan medlemmene ide sju fagforbundene vurderte sine interne ogeksterne ytringsmuligheter. Fra Fafos avsluttendemerknader under temaet «intern og ekstern tak-høyde» gjengis:

Våre funn i de sju forbundene viser at det ihovedsak oppleves som uproblematisk å disku-tere faglige spørsmål på arbeidsplassene. Åtteav ti medlemmer mener det er stor takhøydefor slike diskusjoner. Dette er den samme tren-den som i arbeidslivet ellers. Det er imidlertidikke alltid like lett å si fra om uønskede hendel-ser. Blant NTLs medlemmer er det for eksem-pel bare drøyt halvparten som mener at uøn-skede hendelser blir sagt fra om når de skjer.

Medlemmene i Politiets Fellesforbund skå-rer lavere på mange av målene for internytringsfrihet enn de andre forbundene. Detgjelder for eksempel at det finnes uskrevneregler for interne uttalelser, at problematiskediskusjoner ofte tas i uformelle fora og at manmøtes med uvilje fra leder dersom man kom-mer med kritiske synspunkter.

En stor andel av arbeidstakerne i disse for-bundene jobber i offentlig sektor. En undersø-kelse fra 2014, om status for ytringsfriheten iNorge, viste at offentlig ansatte vurderer sinytringsfrihet som dårligere enn ansatte i privat

11 Ibid. s. 24–25.12 Fafo 2016 II. Undersøkelsen er også omtalt i punkt 7.3. Her

omtales kun funn om hvordan arbeidstakerne vurdertesine ytringsbetingelser.


sektor.13 Det er det samme bildet som vi finneri denne undersøkelsen. Ser vi forbundeneunder ett, så kommer de dårligere ut påytringsskalaen enn i den representative under-søkelsen blant norske arbeidstakere.

Når vi ba arbeidstakerne vurdere sin rett tilå ytre seg eksternt, understreket vi at dette ikkeomfatter ytringer som bryter med en eventuelllovpålagt taushetsplikt. Mange av forbunds-medlemmene har arbeidsoppgaver som harstor samfunnsmessig betydning. Det er likevelgjennomgående litt mindre aksept for delta-kelse i offentlige debatter blant medlemmene ivåre forbund enn i arbeidslivet totalt (bredde-undersøkelsen). På spørsmål om toppledelsenverdsetter at ansatte deltar i den offentligedebatten, er det for eksempel bare en av ti iPolitiets Fellesforbund som er enige i dette.Samlet er det i de sju forbundene kun et litemindretall som føler seg fri til å besvare hen-vendelser fra pressen.

Generelt er det medlemmer i Politiets Fel-lesforbund som opplever det dårligsteytringsklimaet, både internt og eksternt. I denmotsatte enden av skalaen finner vi medlem-mer i Utdanningsforbundet. Både i breddeun-dersøkelsen (arbeidslivet totalt) og i denne for-bundsundersøkelsen viser det seg at dersomdet har vært omorganiseringer på arbeidsplas-sen i løpet av de siste to årene, har dette negativeffekt på ytringsklimaet, både internt ogeksternt. Om dette er et forbigående fenomeneller ikke, gir våre data ingen indikasjoner på.Men det at kritiske røster svekkes underendringsprosesser, kan føre til at arbeidstakereunnlater å si fra om beslutninger, prosesser ogvirkninger som burde ha vært endret.

I tillegg er det stor usikkerhet blant med-lemmene om vilkårene for den eksterneytringsfriheten – det vil si at på mange av spørs-målene/påstandene er det en stor andel somsvarer «ikke sikker». Det tyder på at det påmange arbeidsplasser er behov for diskusjonerom den eksterne ytringsfriheten, samt hvilkerutiner som setter rammer for den.14

Ytringsfrihet og varsling i norske kommuner og fylkeskommuner

På oppdrag fra KS gjennomførte Fafo i 2016 enundersøkelse om ytringsfrihet og varsling i nor-

ske kommuner og fylkeskommuner.15 Undersø-kelsen bygger på spørreundersøkelser til hen-holdsvis arbeidstakere og arbeidsgiverrepresen-tanter i kommuner og fylkeskommuner. Fafo gjen-nomførte også kvalitative intervjuer med 32 infor-manter i fire kommuner og analysertevarslingsrutinene til 50 kommuner.

I denne undersøkelsen så Fafo blant annet påhvordan ansatte i kommuner og fylkeskommunervurderte sine interne og eksterne ytringsmulighe-ter. Fra Fafos oppsummering av kapitlet omytringsbetingelser og ytringsfrihet gjengis:– Ledere har det overordnede ansvaret for å

sikre og tilrettelegge for gode ytringsbe-tingelser. Men også tillitsvalgte, verneombudog arbeidstakere har en klar medvirkningsplikttil å skape et miljø der det å ta opp kritikk hånd-teres på en forsvarlig måte.

– I vår spørreundersøkelse viser resultatene atmer enn én av fire av de ansatte i kommuner ogfylkeskommuner (27 prosent) sier seg helteller ganske enige i at de risikerer å bli møttmed uvilje fra leder/sjef dersom de kommermed kritiske synspunkter om forhold på job-ben.

– 26 prosent mener at det finnes uskrevne reglersom begrenser hva de ansatte kan uttale segom internt, og 48 prosent er helt eller ganskeenige i påstanden om at diskusjoner omarbeidsrelaterte problemer ofte foregår i ufor-melle fora.

– Takhøyden for å diskutere faglige spørsmåloppleves likevel som høy. 82 prosent er helteller ganske enige i denne påstanden. 53 pro-sent sier seg helt enige i påstanden om at det erstor takhøyde for å diskutere faglige spørsmål,og 29 prosent er ganske enige.

– Takhøyden for å diskutere arbeidsrelaterteproblemer vurderes som noe lavere. 24 prosentsom sier seg helt enige i denne påstanden,mens 35 prosent er ganske enige.

– Når det gjelder betingelsene for eksterne ytrin-ger, er 34 prosent helt eller ganske enige i [at]arbeidsavtalen begrenser mulighetene til åomtale arbeidsplassen offentlig, og 38 prosentmener at deres muligheter til offentlig å omtalealvorlige kritikkverdige forhold på arbeidsplas-sen blir begrenset av overordnede.

– Én av fire er helt eller ganske enige i at topple-delsen verdsetter at ansatte deltar i offentligedebatter, og 16 prosent føler frihet til å besvare

13 Fafo 2014 I.14 Ibid. s. 69.

15 Fafo 2017 II. Undersøkelsen er også omtalt i punkt 7.3. Heromtales kun funn om hvordan arbeidstakerne vurdertesine ytringsbetingelser.


spørsmål fra pressen om forhold på arbeids-plassen.

– 19 prosent mener at ansatte blir irettesatt avoverordnede når de uttaler seg offentlig, og 37prosent mener at toppledelsen begrensermulighetene til å ytre seg offentlig av hensyn tilvirksomhetens omdømme.

– Midlertidig ansatte og arbeidstakere uten lede-ransvar vurderer de interne ytringsbetingel-sene som dårligere enn fast ansatte og ledere.

– Kvinner vurderer sine eksterne ytringsbe-tingelser som dårligere enn menn, og arbeids-takere i kommunene vurderer ytringsbetingel-sene som dårligere enn ansatte i fylkeskommu-nene gjør.

– Arbeidstakere som har vært gjennom omorga-nisering de siste to årene, vurderer både deinterne og eksterne ytringsbetingelsene somdårligere enn øvrige.

– Flertallet mener at det er akseptabelt – både forledere og ansatte uten lederansvar – å delta idet offentlige ordskiftet med fagkunnskap dehar ervervet i jobben sin. Når det gjelder kri-tikk av egen kommune, er det bare rundt 30prosent som mener at dette er akseptabelt, ogdet omfatter både ledere og øvrige ansatte.

– Rundt halvparten av arbeidstakerne svarer atde har retningslinjer for hvem som kan uttaleseg til journalister, hva de kan si offentlig, ogbruk av sosiale medier.

– Fra de kvalitative intervjuene (i fire kommu-ner) kommer det fram at hva slags holdningerledelsen har, er avgjørende for hvor gode ellerdårlige ytringsbetingelsene er. Oppfatningenevarierer etter et kjent mønster: Det er tillits-valgte og verneombud som er mest kritiske,mens de fleste med lederstillinger har en merpositiv innstilling til ytringsbetingelsene i egenkommune.

– Selv om det klart uttrykkes ønske om åpenhetfra ledelsens side, så er det reaksjoner oghandlinger over tid som teller. Dette gjelderledere på alle nivåer, men toppledelsens hold-ning framheves som helt sentral.

– Fra politisk hold er det eksempler på både man-glende interesse og frykt for at kommunenskal få mye negativ oppmerksomhet.

– Å få stempel som «åpenhetskommune» førerogså til fallhøyde. Ett feilskjær kan være nok tilå ødelegge mye av omdømmet. Åpenhet erhardt arbeid, og man kan aldri si at jobben ergjort en gang for alle.16

Ledelsesbarometeret

Organisasjons- og ledelseskultur kan påvirkeytringsfrihetens vilkår i arbeidslivet og det er der-for også tatt med hovedfunn fra Ledelsesbarome-teret for 2016 og 2017. Norsk Ledelsesbarometerble etablert i 2008. Formålet med barometeret erå følge med på nye organisasjons- og ledelsestren-der, samt undersøke om og på hvilke måter deslår ut i Ledernes medlemsgrupper.17 Undersø-kelsen utføres årlig av Arbeidsforskningsinstitut-tet (AFI) ved OsloMet (tidligere Høgskolen i Osloog Akershus) på oppdrag av Lederne, en partipoli-tisk uavhengig organisasjon for ledere i norskarbeidsliv. Fra hovedfunnene i Ledelsesbaromete-ret 2016 gjengis følgende:

Jo mer standardisering og kontroll jo mer fryktfor å varsle og jo flere negative konsekvenser.Det samme gjelder lojalitet og underkastelse.

Medvirkning og medbestemmelse virkermotsatt. Jo mer medvirkning og medbestem-melse, jo mindre frykt for å varsle og jo færrenegative konsekvenser av å gjøre det.

56 prosent har opplevd kritikkverdige for-hold i virksomheten og 75 prosent av dem harmeldt fra om kritikkverdige forhold.

9 prosent av de som varslet om kritikkver-dige forhold mistet stillingen sin som følge avvarslingen. Det har blitt mindre trygt å varsle iløpet av det siste tiåret, stikk i strid medarbeidspolitiske intensjoner.

Det er en klar positiv sammenheng mellomnegative følger av varsling og høy grad av deimporterte styringsformene standardiseringog kontroll og lojalitet og underkastelse.

De 420 som hadde opplevd kritikkverdigeforhold, men som valgte å ikke varsle om dem,oppgir som grunn at– Toppledelsen ikke ønsker at kritikkverdige

forhold tas opp (49 prosent)– Kritikk blir sett som mangel på lojalitet (56

prosent)– Frykt for konsekvenser for jobben (55 pro-

sent)18

I 2017 hadde Ledelsesbarometeret fokus på oms-tilling, tillit, konflikt og konflikthåndtering. Frakapittel 5.5 Konklusjoner om konflikt og konflikt-håndtering i dagens arbeidsliv gjengis:

16 Ibid. s. 48–49.

17 Ledelsesbarometeret er en medlemsundersøkelse i fagfor-bundet Lederne med svar fra 3262 respondenter i 2016 og2582 respondenter i 2017.

18 Falkum og Nordrik (2016) s. 38–39.


[…]Ledelsesbarometeret 2017 viser at om lag

hvert tiende medlem i Lederne opplever kon-flikter på arbeidsplassen ofte/svært ofte. Detteer også et lavt konfliktnivå sammenliknet medandre land. Over 60 prosent av lederne sier dehar rutiner for å håndtere konflikter. Det somser ut til å skape konflikt i størst grad er relasjo-ner mellom mennesker og spesielt forhold somutfordrer oppfatninger om hva som er rettfer-dig eller ikke. Konkrete saker og tiltak førersjeldnere til konflikt. Konfliktnivået er lavereder hvor Lederne har størst innflytelse på egenarbeidssituasjon, arbeidsorganiseringen og påstyring og organisering av virksomheten.Ansattes innflytelse på disse forholdene er ethovedtrekk ved den norske samarbeidsmodel-len. Ledelsesbarometeret 2017 kan tolkes somen bekreftelse på at den modellen bidrar til etlavt konfliktnivå også på arbeidsplassene.

Derimot ser vi tendenser til at konflikter påarbeidsplassene oftere havner i rettsapparatet.Dette er ofte uenigheter om krav til arbeidsta-kere og arbeidsoppgaver som prinsipielt setthar med arbeidsmiljø og arbeidsorganisering ågjøre, og derfor er et kollektivt anliggende.Uenighetene individualiseres ved at ledelsenpeker ut enkelte ansatte som «skyldige» ogsom syndebukker. Ved hjelp av eksterne kon-sulenter som gjennomfører faktaundersøkel-ser og granskinger løser ledelsen motstand ogkonflikt ved å si opp den utpekte ansatte. Der-for øker antall søksmål om usaklige oppsigel-ser. Vi kjenner til mange slike tilfeller der denoppsagte har trukket søksmålet mot arbeidsgi-ver etter å ha fått tilbud om økonomisk kom-pensasjon. Det finnes tall på antall søksmål omusaklig oppsigelser, men hvor mange somutsettes for faktaundersøkelser, granskingerog usaklige oppsigelser som ikke ender i retts-lige tvister har vi ikke tall for. Hvor mange avsøksmålene som ender i den oppsagtes favøreller i arbeidsgiverens favør bør kartlegges oganalyseres av arbeidsrettsjurister.

Medbestemmelsesbarometeret

Ansattes rett til og opplevelse av medbestem-melse påvirker ytringsfrihetens vilkår i arbeidsli-vet og det er derfor også tatt med hovedfunn fraMedbestemmelsesbarometeret for 2016.

Medbestemmelsesbarometeret skal være enrepresentativ spørreundersøkelse om partssamar-beid, medbestemmelse, medvirkning og bedrifts-demokrati i norsk arbeidsliv.19 Undersøkelsen

utføres av Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) påoppdrag av et partnerskap bestående av Den nor-ske legeforening, Politiets Fellesforbund, Forsker-forbundet, Forbundet for Ledelse og Teknikk,SAFE, Lederne og AFI.

Følgende er trukket frem i sammendraget avMedbestemmelsesbarometeret for 2016:

– Den norske arbeidslivsmodellen har ikkeforandret seg fra 2009 til 2016, men det gjel-der bare de formelle demokratiske ordnin-gene som er etablert på arbeidsplassene. Ipraktiseringen av ordningene ser modellenut til å være under betydelig press.

– Andelen arbeidstakere som mener de harmye innflytelse på egen arbeidssituasjon er12 prosentpoeng lavere i 2016 enn den var i2009.

– Andelen arbeidstakere som mener de harmye innflytelse på organiseringen av arbei-det er 3 prosentpoeng lavere i 2016 enn denvar i 2009.

– Andelen som har mye innflytelse på styringog organisering av virksomheten er 2 pro-sentpoeng lavere i 2016 enn i 2009.

– 45 prosent mener det norske arbeidslivetbeveger seg i en mer autoritær retning.

– Ansatte i statlig eide virksomheter har bety-delig lavere innflytelse på egen arbeidssitu-asjon enn arbeidstakere i private bedrifterog kommunal sektor.

– De med utenlandske eller statlige eiere harbetydelig lavere innflytelse på styring ogorganisering enn de med private norskeeiere og ansatte i kommunal sektor.

– Ansatte i offentlig tjenesteyting er unntattfra arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmil-jøloven i betydelig mye større grad enn iprivat sektor. 23 prosent, nesten hver fjerdearbeidstaker sier de er «…i praksis unntattfra arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmil-jøloven».

– Ansatte i pleie og omsorg, i helsevesen og ioffentlig tjenesteyting generelt har betyde-lig lavere innflytelse på organiseringen avarbeidet enn andre, inkludert innflytelse påarbeidstiden, arbeidstempo og ressurser tilå gjøre jobben.

– De som er i virksomheter med stor grad avimporterte styringsformer har mindre inn-flytelse enn de som er i virksomheter hvormedvirkning og medbestemmelse benyttessom styringsformer.

19 Svar fra 3053 respondenter. Fylkeskommunal/kommunalsektor er også med.


[...]– Ansatte i utrygge arbeidsforhold har sva-

kere medbestemmelse og medvirkning ennansatte i trygge arbeidsforhold. Midlertidigansatte har svakere medbestemmelse ennfast ansatte.20

7.2 Evaluering av varslingsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven 2013/2014

7.2.1 Innledning

Arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling vargjenstand for omfattende debatt da de ble vedtattog det var forutsatt da reglene kom inn i loven atde skulle evalueres etter noen år. På denne bak-grunn utlyste Arbeids- og sosialdepartementet etevalueringsprosjekt i 2012. Evalueringen ble gjen-nomført av forskningsstiftelsen Fafo og advokat-firmaet Arntzen de Besche.

7.2.2 Fafo-rapport 2014:05 Evaluering av varslerbestemmelsene

Rapporten fra Fafo består av tre hoveddeler.21

Første del gir en oversikt over foreliggendeforskning om varsling, i Norge og internasjonalt. Idel to er det foretatt undersøkelser av noen sen-trale problemstillinger hvor det manglet kunn-skap. Det ble undersøkt hvordan varsel mottas oghåndteres i et utvalg norske virksomheter. Fafo sånærmere på hva som oppfattes som kritikkver-dige forhold, hvordan varsling defineres og hvilketype saker det varsles om. Videre så Fafo på vars-lingsrutiner i virksomhetene og forholdet mellomekstern og intern varsling. Et tredje hovedområdei undersøkelsen var fordeler og ulemper ved ano-nym varsling. Del tre i rapporten inneholder enkartlegging av praksis og erfaringer med varslingtil tilsynsmyndighetene.

Fafo viser i rapporten til at det varsles oftere iNorge enn i andre land. Norske arbeidstakere serogså ut til å lykkes bedre med varslingen og deutsettes i mindre grad for sanksjoner. Samtidigviser undersøkelser at nesten halvparten av nor-ske arbeidstakere unnlater å varsle om forhold deanser som alvorlige eller kritikkverdige, og at denviktigste grunnen er frykten for represalier.

Et hovedfunn i Fafo-rapporten er at varslings-rutiner på arbeidsplassen er en viktig suksessfak-tor for et godt varslingsklima i virksomhetene og

at varslingsrutiner er med på å redusere risikoenfor sanksjoner. Også når det gjelder varslingsef-fektivitet ser varslingsrutiner ut til å gjøre en for-skjell i positiv retning.

En breddeundersøkelse fra 2013 viste at ande-len arbeidstakere med varslingsrutiner var 53 pro-sent. Andelen som svarte at de har varslingsruti-ner var høyest i offentlig sektor. Kjennskapen tilvarslingsbestemmelsene og tilstedeværelse avvarslingsrutiner på arbeidsplassene var varier-ende.

Fafo intervjuet tillitsvalgte, verneombud ogledere i 40 norske bedrifter for å undersøke hvor-dan varslere mottas og håndteres. Oppsummertfant Fafo gjennom denne intervjuundersøkelsenat den viktigste grunnen til at virksomhetene haretablert varslingsrutiner er «fordi det er i trådmed lovverket». I majoriteten av virksomhetenehar ledelsen vært med på å utforme varslingsruti-nene. I offentlig sektor er det vanlig at tillitsvalgteog verneombud er delaktige, noe som er sjeldnerei privat sektor. En stor andel svarte at varslings-rutinene pålegger arbeidstakerne å varsle om kri-tikkverdige forhold, men kun et mindretall oppgaat arbeidstakere risikerer å bli straffet dersom deikke overholder varslingsplikten.

Varslingsrutinene kan åpne for at det kan vars-les til flere aktører eller instanser, men de ansatteoppfordres gjerne til å varsle tjenestevei til nær-meste leder. Tillitsvalgte og verneombud er ogsåaktuelle varslingsmottakere. Det er ikke uvanligav varslings- og avvikssaker skal rapporteres iulike kanaler. Saker som handler om glipp i ruti-ner eller prosesser og brudd på HMS-regler skalgjerne rapporteres som avvik. Avvik har karakterav enkelthendelser og uhell, og skal rapporteresinn som del av en daglig rutine. Dersom avvikikke rettes opp i eller tildekkes, kan saken skiftekarakter og bli en varslingssak. Det er vanlig å hainformasjon om varslingsrutinene på oppslagstav-ler og på intranett.

Fafos undersøkelse viser videre at de flestevirksomheter har en vid definisjon av hva somskal forstås som kritikkverdige forhold. To gjen-gangere som inngår i virksomhetenes definisjonerer økonomiske misligheter og trakassering. Imange virksomheter, særlig i offentlig sektor, hardet vært interne diskusjoner om hva som skal for-stås som alvorlige og kritikkverdige forhold somdet skal varsles om i virksomheten. Det er storvariasjon mellom virksomhetene når det gjelderantall saker. Noen har mer enn hundre saker iløpet av ett år, andre kun et par.

Eksterne varslingsmottak drives i Norgehovedsakelig av advokat- og revisjonsfirmaer.

20 Falkum, Ingelsrud og Nordrik (2016). 21 Fafo 2014 II.


Eksterne varslingsmottak benyttes av flere storevirksomheter i både privat og offentlig sektor.Utbredelsen er likevel begrenset. I likhet medvirksomhetene som har opprettet interne vars-lingsenheter, får heller ikke de eksterne motta-kene inn et stort antall saker.

Hensynet til varsleren står i sentrum for argu-mentene som trekkes frem til fordel for enekstern modell, både av virksomhetene som kjø-per tjenestene og av leverandørene. På bakgrunnav de funnene som Fafo gjorde, ser det ut til atvarslingsmottakenes hovedfunksjon er å fungeresom en sikkerhetsventil og et supplement til virk-somhetsinterne varslingsordninger.

Det er vanlig å forsøke å tilrettelegge for konfi-densiell varsling, det vil si at identiteten til varsle-ren ikke avsløres for andre enn de som behandlersaken. Det er mindre vanlig å tilby full anonymi-tet. Det er særlig de som har knyttet til seg enekstern varslingsmottaker som tilbyr dette. Fafosinformanter mente at muligheten for anonymitetsenker terskelen for å varsle og er med på å skapetillit. Samtidig kan anonymitet gjøre det vanskeligå løse sakene.

Det er ikke uvanlig at tillitsvalgte og verneom-bud bistår arbeidstakere som varsler. I en under-søkelse fra 2010 svarte en av tre tillitsvalgte ellerverneombud at de hadde gjort dette i løpet av desiste tolv månedene. Det er også tre av ti norskearbeidstakere som svarer at de varsler til tillits-valgt eller verneombud først. Nesten sju av ti til-litsvalgte og verneombud svarte at saken eller for-holdet enten opphørte eller at det ble en klar for-bedring som følge av varslingen. Tre prosentsvarte at det ble en forverring.

Mobbing, trakassering og forhold som ram-mer brukere trekkes frem som særlig krevendesaker. Det kan være vanskelig å skille trakasse-ringssaker fra personalsaker. Tillitsvalgte og ver-neombud mener at det er langt mer risikabelt åvarsle om saker begått av ledere høyt oppe i orga-nisasjonshierarkiet.

Fafo kartla arbeidstakeres varsling av kritikk-verdige forhold til et utvalg myndigheter: Arbeids-tilsynet, Petroleumstilsynet, ØKOKRIM, Finanstil-synet, Finansklagenemnda, Miljødirektoratet,samt fire fylkesmannsembeter som er ansvarligefor varsling på barnevernområdet. Varsling tiloffentlige myndigheter er lite utbredt. Ikke over-raskende varsles det mest til Arbeidstilsynet.Fafos syn er at tilsynenes informasjon til varslerekan gjøres bedre tilgjengelig og enklere. Men nårdet først er varslet, har tilsynene god kompetansetil å håndtere kritikkverdige forhold.

Varsling til media fremstår som mer vanlig ioffentlig sektor, og særlig innenfor området helseog omsorg. Men det er også private virksomhetersom har erfaring med varsling til mediene, og dethar gjerne vært saker som handler om storarbeidsbelastning. Fafos materiale viste at vars-ling til tilsynsmyndighetene og media er kontro-versielt, og kan øke risikoen for sanksjoner.

7.2.3 Evaluering av varslingsreglene – Rapport fra Arntzen de Besche (2013)

Evalueringsrapporten fra Arntzen de Besche viserat antallet saker om varsling for domstolene harøkt betydelig etter at arbeidsmiljøloven fikk egneregler om varsling.22 Et hovedinntrykk basert påderes gjennomgang av rettspraksis er at domsto-lene praktiserer reglene i tråd med formålet, slikdette er beskrevet i forarbeidene. Rettsavgjørel-sene, spesielt fra lagmannsrettene, tyder på atdomstolene bygger på en vid forståelse av de sen-trale vilkårene for varslervern.23

Under punktet om hovedkonklusjoner og funnviser Arntzen de Besche til at det «[s]om følge avat rammene for vurderingene i varslingssakene ertydeliggjort i lovteksten er vår vurdering atreglene i større grad bidrar til reell ytringsfrihetfor arbeidstakerne. Slik sett kan det sies atreglene bidrar til en åpen varslingskultur i virk-somhetene. Vårt hovedinntrykk av de analyserteavgjørelsene er at reglene fungerer etter sin hen-sikt.»24

Materialet som rapporten bygger på viser atdomstolene i mange tilfeller kommer til atarbeidstaker har varslet, men at det ikke har fun-net sted gjengjeldelse. Det er få avgjørelser sombidrar til å kaste lys over reglene om delt bevis-byrde i arbeidsmiljøloven § 2-5 (§ 2 A-2).

I rapporten blir praksis som kan kaste lys overdomstolenes forståelse av begrepet «kritikkver-dige forhold» gjennomgått. Varsling om straffbareeller ulovlige forhold anses som varsling om kri-tikkverdige forhold i lovens forstand. Det er ikkegrunnlag for å si at domstolene har innfortolketspesielle begrensninger i hva som kan anses somet varsel i lovens forstand, også mindre alvorligelovbrudd har blitt ansett som kritikkverdige for-hold. Praksis viser at også brudd på etiske normerkan anses som varsling om kritikkverdige forhold.

22 Arntzen de Besche (2013). Evaluering av varslingsreglene.En gjennomgang og analyse av rettspraksis og Sivilom-budsmannens praksis. Rapport til Arbeidsdepartementet.

23 Arntzen de Besche (2013) s. 7.24 Ibid.


Flere av avgjørelsene trekker i retning av at vars-lingsreglene gjelder hvis arbeidstaker anførerbrudd på rettslige eller etiske normer, selv om kri-tikken eller meningsutvekslingen også kan inne-holde elementer av faglig eller politisk uenighet.Domstolene vurderer konkret og skjønnsmessigom det er mest nærliggende å karakterisere for-holdet som faglig eller politisk debatt eller vars-ling i lovens forstand.

I lovens forarbeider er det fremhevet at de for-holdene det varsles om bør ha en viss allmenninteresse. Det finnes noen avgjørelser som gjelderspørsmålet om varsling om interne forhold og per-sonalkonflikter omfattes av varslingsreglene. Ana-lysen av rettspraksis viser at uttalelsen om en vissallmenn interesse ikke innebærer noen vesentligavgrensning av retten til å varsle. Domstolene harimidlertid tatt det utgangspunkt at retten til åvarsle ikke gjelder forhold som kun har betydningfor arbeidstakerens eget arbeidsforhold. Spørsmå-let om forholdet har allmenn interesse synes imid-lertid å ha størst rettslig og praktisk betydning forvurderingen av om det er forsvarlig å varsleeksternt, og da spesielt til media. Ved varslinginternt i virksomheten synes det ikke somuttalelsene om at forholdet må ha en viss allmenninteresse har fått utslagsgivende vekt i vurderin-gen av om arbeidstaker er vernet av varslingsre-glene.

Varslingsreglene bygger på at fremgangsmå-ten ved varsling må være forsvarlig. Også praksissom kan kaste lys over domstolenes forståelse avdette kravet blir gjennomgått i rapporten. Det kre-ves både et forsvarlig grunnlag og en forsvarligfremgangsmåte, herunder en forsvarlig avveiningmellom intern og ekstern varsling. Gjennomgan-gen i rapporten gir ikke grunnlag for å si at det avrettspraksis og praksis fra Sivilombudsmannenkan utledes noen presis «læresetning» eller presi-sering av hva som skal anses som forsvarlig frem-gangsmåte.

Det er få eksempler på at domstolene har fun-net at arbeidstakers varsling er uforsvarlig. Dom-stolenes og Sivilombudsmannens praksis gir ikkegrunnlag for å konkludere med at kravet om for-svarlig fremgangsmåte innebærer noen vesentligbegrensning av retten til varsling. De sakene somer gjennomgått gir indikasjon på at forsvarlig-hetskravet ved varsling praktiseres i tråd medintensjonene i forarbeidene. Det ligger i forsvar-lighetsvurderingen at arbeidstaker skal ta tilbørlighensyn til arbeidsgivers legitime interesser vedvalg av måten det varsles på. Det er imidlertidsvært få saker hvor spørsmålet om arbeidstakers

lojalitetsplikt problematiseres i forsvarlighetsvur-deringen.

Når det gjelder forbudet mot gjengjeldelse harArntzen de Besche gjort følgende hovedfunn ogobservasjoner: Rettspraksis bygger på at gjengjel-delse omfatter en rekke ulike negative reaksjoner.Innsyn i e-post og innføring av rutiner for tilgangtil arkiver er eksempler på forhold som etter sinart kan være gjengjeldelse. Det finnes få avgjørel-ser som gir grunnlag for å trekke noen nedregrense for hva slags reaksjoner som kan væregjengjeldelse. Utøvelse av arbeidsgivers styrings-rett kan være gjengjeldelse dersom beslutningener forårsaket av arbeidstakers varsling om kritikk-verdige forhold.

Det har vært en utvikling i domstolenes vurde-ring av om arbeidstaker har rett til å varsle uten årisikere gjengjeldelse. Før varslingsreglene trådtei kraft var det langt på vei et spørsmål om arbeids-taker hadde opptrådt lojalt. Vurderingen av dettevar sammensatt og inkluderte en rekke momen-ter. Domsmaterialet i rapporten tyder på at kriteri-ene er klarere og at hensynet til ytringsfriheten ermer fremtredende etter at varslingsreglene trådtei kraft 1. januar 2007.

Praksis knyttet til offentlig ansattes ytringsfri-het gjennomgås i rapporten. Sivilombudsmannenhar i en rekke uttalelser understreket betydnin-gen av offentlig ansattes ytringsfrihet og fremhe-vet at det følger av Grunnloven § 100 at det erbegrensningene i ytringsfriheten som må begrun-nes. Sivilombudsmannen har i flere uttalelser lagttil grunn at en arbeidsgiver ikke har adgang til åreagere på ansattes ytringer, med mindre det fore-ligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgive-rens legitime og saklige interesser. Vurderingenav om dette er tilfelle beror på en konkret avvei-ning mellom ytringsfriheten og lojalitetsplikten tilarbeidsgiver. Sivilombudsmannen synes å gi lojali-tetsvurderingen større plass enn i domstolsprak-sis. Det antas at dette har sin årsak i Sivilombuds-mannens noe mer prinsipielle tilnærming medhovedvekt på ytringsfrihetsvernet i Grunnloven.

I rapporten vises det til at domsmaterialet ikkegir grunnlag for å konkludere med hensyn til ihvilken grad varslingsreglene gis anvendelse påytringer fremsatt av verneombud eller tillitsvalgte.I avgjørelsene fra de alminnelige domstolene erdet i enkelte saker stilt spørsmål ved om ytringer irollen som tillitsvalgt eller verneombud kan ansessom varsling om kritikkverdige forhold etterarbeidsmiljøloven. Dommer fra Arbeidsrettenviser at grensene for den tillitsvalgtes lojalitets-plikt må trekkes konkret ut fra den tariffavtalensom regulerer rettigheter og plikter. Varslingsbe-


stemmelsene har i liten grad vært fremme iArbeidsrettens avgjørelser. Avveiningen mellomlojalitetsplikten og ytringsfriheten er særlig omtalti ARD-2012-16, hvor Arbeidsretten fremhever atdet må være vide rammer for en tillitsvalgts ytrin-ger slik at vervet kan utøves på en forsvarlig ogeffektiv måte.

Videre vises det til at rettspraksis ikke girgrunnlag for å trekke slutninger om varslingsruti-ner er utbredt, og gjennomgangen i rapporten girliten veiledning med hensyn til om arbeidsgivernehar innført varslingsrutiner og eventuelle konse-kvenser av at dette er gjort eller ikke.25

Gjennomgangen av domsmaterialet gir ikkegrunnlag for å foreslå endringer i reglene, og detoverordnede inntrykket til Arntzen de Besche varat domstolene praktiserer reglene i tråd med for-målet slik dette er uttrykt i forarbeidene.26 Basertpå sine undersøkelser pekte Fafo på at det kunnevære behov for å gjøre varslingsrutiner til et tyde-ligere lovkrav, og at loven dessuten burde setteminstekrav til varslingsrutinenes innhold. Fafopekte videre på innleide arbeidstakeres varslings-vern som et område som loven burde regulere.Begge rapportene fremhevet imidlertid at detførst og fremst er behov for en bevisstgjøring ogholdningsendring til varsling i arbeidslivet.

7.3 Norsk og internasjonal forskning om varsling

7.3.1 Innledning

I de senere årene har det blitt forsket mye på vars-ling og varslere, både i Norge og internasjonalt. Iforbindelse med at Varslingsutvalget ble opp-

nevnt, fikk Fafo i oppdrag fra Arbeids- og sosialde-partementet å lage en kunnskapsstatus om kri-tikkverdige forhold og varsling.27 Fremstillingen ipunkt 7.3 bygger i hovedsak på denne rapportenog statistikk fra SSBs levekårsundersøkelse(LKU) om arbeidsmiljø fra 2006 og 2016.

I norsk og internasjonal forskning legger mansom regel til grunn at det er varsling når arbeids-takere har vært vitne til, avdekket eller opplevdkritikkverdige forhold på arbeidsplassen og vars-ler om dette til noen som har myndighet til å gjørenoe med det.28

I forbindelse med en gjennomgang av vars-lingslovgivningen i EU-landene, har dr. Van-dekerckhove29 utviklet en tretrinnsmodell forhvordan varslingslovgivning bør se ut, se figur7.1.30 Modellen er særlig utledet av StorbritanniasPublic Interest Disclosure Act fra 1998.

På det første trinnet forblir meldingen om detkritikkverdige forholdet i organisasjonen, foreksempel ved at arbeidstaker varsler til nærmesteleder, som så ordner opp. På trinn to har varslerengått ut av organisasjonen til en aktør som opptrerpå vegne av samfunnet (eksempelvis tilsyns-myndigheter). Dersom det ikke hjelper å varsle påtrinn to, vil det være aktuelt å varsle offentlighe-ten, trinn tre. Det som ligger i tretrinnsmodellener at virksomhetene holdes ansvarlige for å hånd-tere et varsel og varsleren på en adekvat/ordent-lig måte. Formålet er å ivareta balansen mellomsamfunnets og virksomhetenes interesser. Skalvarslingslovgivning være tilstrekkelig effektiv ogsikre varslerne god nok beskyttelse, vektlegger

25 Arntzen de Besche (2013) s. 61.26 Ibid. s. 7.

27 Fafo 2017 I.28 Se blant annet Fafo 2016 I s. 8 med videre henvisninger.29 Forsker ved University of Greenwich, ekspert for Transpa-

rancy International og Europarådet.30 Fafo 2017 I s. 16 med videre henvisning til Vandekerckhove

(2010).

Figur 7.1 Vandekerckhoves tretrinnsmodell (2010)

VirksomhetenRepresentanterfor samfunnet

Samfunnet

1.

2.

3.


Vandekerckhove følgende elementer fra tretrinns-modellen:– Lovgivningen må inneholde alle tre trinnene.

Hvis det tredje trinnet mangler, vil ikke lovgiv-ningen beskytte arbeidstakere som varsler tilsamfunnet. Prinsippet om balanse og normenom at samfunnet har rett til å få vite vil værebrutt.

– Det andre trinnet må være utenfor virksomhe-ten og må kunne ha en kontrollerende funksjonoverfor det første trinnet.

– Vilkårene for å varsle (status som ansatt og hvaforholdet gjelder) må være de samme på alletre trinnene.

Det må legges til grunn at norsk lovgivning, omenn implisitt, oppfyller kravene i Vandekerckho-ves tretrinnsmodell.31

7.3.2 Varsling om kritikkverdige forhold

Arbeidsmiljølovens regler om varsling gjelder forarbeidstakere som varsler om kritikkverdige for-hold i arbeidsgivers virksomhet. Med virkning fra1. juli 2017, er også innleide arbeidstakere omfat-tet av reglene om varsling om kritikkverdige for-hold i innleievirksomheten.

Hvis et regelverk skal fungere, må det værekjent. De norske varslingsbestemmelsene har vir-ket i ti år og det er gjennom disse årene blitt gjen-nomført flere undersøkelser om kunnskapen omregelverket i norsk arbeidsliv. En undersøkelse fra2008 viste at 61 prosent av norske arbeidstakereikke kjente til de nye bestemmelsene i arbeidsmil-jøloven.32 Spørsmål om kjennskap til varslingsbe-stemmelsene er blitt gjentatt i senere undersøkel-ser, blant annet i to undersøkelser som Fafo hargjennomført i 2010 og 2016.33 Disse undersøkel-

sene viser at stadig flere arbeidstakere har fåttkunnskap om reglene, men i 2016 var det fortsatt 38prosent av de spurte arbeidstakerne som svarte atde ikke var kjent med arbeidsmiljølovens bestem-melser. Undersøkelsen fra 2016 viser at ledere, til-litsvalgte og verneombud kjenner bestemmelsenebedre. Det er 20 prosent av lederne som sier at deikke kjenner reglene, mens 14 prosent av tillits-valgte og verneombud sier det samme.

Kvalitative intervjuer som Fafo har gjennom-ført viser at det er uklarheter knyttet til hva kri-tikkverdige forhold skal forstås som, og dermedbehov for å gå opp grensen, blant annet når detgjelder gråsoner mellom hva som skal regnes somhenholdsvis:– faglig forsvarlig og faglig uforsvarlig– personalsak og trakassering– avvik og kritikkverdige forhold34

7.3.3 Omfang av kritikkverdige forhold og varsling

Hvor mange observerer kritikkverdige forhold på arbeidsplassen

Hva som menes med «kritikkverdige forhold» erikke nærmere presisert i arbeidsmiljøloven. I for-arbeidene til loven fremgår det at kritikkverdigeforhold enten vil være lovbrudd eller brudd påetiske regler, se nærmere punkt 4.2.2.

I undersøkelser gjort av Matthiesen med med-forfattere og Fafo i henholdsvis 2008, 2010 og2016, ble respondentene spurt om de haddeobservert kritikkverdige forhold.35 De ble gitt enliste med eksempler på slike forhold. Fafo gjordedet samme i en undersøkelse som ble gjennom-ført i 2013.36 Nedenfor er noen av eksemplene påkritikkverdige forhold som ble brukt:

31 Se drøfting i Eriksen (2016), punkt 6.5.4.32 Matthiesen, Bjørkelo og Nielsen (2008). 33 Fafo 2010 s. 41 flg. og Fafo 2016 I s. 26 flg.

34 Fafo 2014 II s. 201.35 Se Matthiesen, Bjørkelo og Nielsen (2008), Fafo 2010 og

Fafo 2016 I.36 Fafo 2014 I.

Tabell 7.1 Omfang av kritikkverdige forhold i ulike undersøkelser. Prosent

Undersøkelse LKU 2006 Fafo 2010 Fafo 2014 I LKU 2016 Fafo 2016 I Fafo 2017 II

Andel som har observert kritikk-verdige forhold 25 % 34 % 19 % 15 % 16 % 21 %

Antall respondenter i undersøkselen 9 200 6 000 2 152 7 791 3 155 1 232

OmfangHele

arbeidslivetHele

arbeidslivetHele

arbeidslivetHele

arbeidslivetHele

arbeidslivet

Kommunerog fylkes-

kommuner


– klanderverdig eller respektløs atferd overforpasienter, brukere eller kunder

– voldelig atferd– brudd på instrukser for helse, miljø og sikker-

het– trakassering og mobbing– destruktiv/dårlig ledelse– underslag, bestikkelser/korrupsjon– utslipp av alvorlige miljøgifter– brudd på taushetsplikt

I Fafos undersøkelser var inngangsspørsmålet omman i løpet av de siste tolv månedene hadde værtvitne til, avdekket eller opplevd kritikkverdige for-hold på egen arbeidsplass som burde vært stop-pet. Andelen som svarte ja på spørsmålet sank fra34 prosent i 2010 til 19 prosent i 2013 og til 16 pro-sent i 2016, se tabell 7.1.

Fafo stilte det samme spørsmålet på nytt i for-bindelse med en rapport om ytringsfrihet og vars-ling i kommuner og fylkeskommuner som blelaget på oppdrag fra KS i 2017.37 I denne undersø-

kelsen var det 21 prosent som svarte ja på spørs-målet om de i løpet av de siste tolv månedenehadde vært vitne til, avdekket eller opplevd kri-tikkverdige forhold. I SSBs levekårsundersøkelseom arbeidsmiljø i 2016 ble det stilt spørsmål omvarsling. Her svarte 15 prosent at de hadde obser-vert at noen på jobben hadde handlet kritikkver-dig de siste tolv månedene.38

I Fafo 2017 I drøftes mulige forklaringer pånedgangen i omfanget av opplevde kritikkverdigeforhold, og kunnskapsstatusen viser blant annettil at dette kan skyldes at omfanget av kritikkver-dige forhold har sunket, at terskelen for å definerenoe som et kritikkverdig forhold har blitt høyereeller at norske arbeidstakere rett og slett har blittmer likegyldige overfor alvorlige hendelser elleruønsket praksis.39

37 Fafo 2017 II.38 SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø 2016 (LKU

2016).39 Fafo 2017 I s. 30.

Kilde: Fafo 2018

Tabell 7.2 Hvilke kritikkverdige forhold det blir varslet om N = 299

Forholdet varselet handlet om Antall Prosent

Destruktiv ledelse som er ødeleggende for arbeidsmiljøet 63 21

Annen trakassering/mobbing 51 17

Forhold som kan medføre fare for liv eller helse 30 10

Bruk av rusmidler på jobb 26 9

Underslag/tyveri eller økonomiske misligheter 25 8

Brudd på etiske retningslinjer 21 7

Behandling av brukere/kunder som strider mot gjeldende lov 14 5

Seksuell trakassering/trakassering på bakgrunn av kollegers kjønn/seksuell legning 12 4

Manglende vilje til å rette opp alvorlige feil ved tjenesten 12 4

Sosial dumping/uakseptable lønns- og arbeidsvilkår 6 2

Vold eller urettmessig maktbruk mot brukere/kunder 2 1

Korrupsjon 4 1

Brudd på lovpålagt taushetsplikt 4 1

Trakassering på bakgrunn av kollegers etnisitet/livssyn 3 1

Svart arbeid/skatteunndragelse 2 1

Bruk av ulovlige kjemikalier/ulovlig utslipp av miljøgifter 1

Annet 19 7

Totalt 299 100


I Fafos undersøkelse fra 2016 er destruktivledelse, mobbing og trakassering, brudd på etiskeretningslinjer og forhold som kan medføre fare forliv og helse blant de kritikkverdige forholdenesom ble hyppigst observert. I den andre enden avskalaen finner man økonomiske misligheter somkorrupsjon og skatteunndragelser. Tabell 7.2 giren oversikt over hvilke forhold det blir varslethyppigst om.40

I 2016 la Fafo også frem en rapport om vars-ling i sju fagforbund.41 Andelen som hadde obser-vert kritikkverdige forhold de siste tolv månedenevarierte nokså mye mellom de ulike forbundene.Mens 32 prosent av respondentene fra Sykepleier-forbundets medlemmer hadde gjort slike observa-sjoner, var det 24 prosent av respondentene fraJuristforbundets medlemmer som svarte detsamme. I Fafo 2017 I uttales følgende:

Forskning viser også at omfanget av obser-verte kritikkverdige forhold varierer, blantannet etter bransjer, virksomheter, hvilkegruppe arbeidstakere som besvarer undersø-kelsene og hvilke typer kritikkverdige forholdrespondentene blir forelagt når de besvarerundersøkelser.42

Undersøkelser fra andre land viser det samme bil-det. I en amerikansk undersøkelse blant internre-visorer hadde 80 prosent observert kritikkverdigeforhold, mens andelen var 37 prosent i en under-søkelse gjort blant sivile og militære arbeidsta-kere på en amerikansk militærbase.43 I en aust-ralsk undersøkelse fra 2008 ble forekomsten avkritikkverdige forhold undersøkt blant 7600 stat-lige ansatte. Blant disse var andelen som haddevært vitne til, avdekket eller opplevd kritikkver-dige forhold om lag 35 prosent årlig.44 Forskjel-lene i resultatene fra en sammenlignende studieom kritikkverdige forhold og varsling i ulike land,viser at kulturelle forskjeller mellom ulike land ogarbeidsplasser også har betydning for varslings-prosesser.45

Tall fra den siste levekårsundersøkelsen omarbeidsmiljø fra SSB (2016) viser at 20 prosent ikommunal sektor og 17,5 prosent i statlig sektorobserverte kritikkverdige forhold, mens 14 pro-sent i privat sektor gjorde det samme. Det er store

variasjoner mellom ulike yrker og næringer. Figur7.2 viser at yrkesgruppene som oppgir å ha obser-vert kritikkverdige forhold i størst grad er verne-pleiere og sosialarbeidere (30 prosent), lege o.l.og politi/vakt o.l. (begge 28 prosent) og skipsbe-fal/flygere (27 prosent). Yrkene renholder (7 pro-sent), metallarbeider, revisor, finansrådgiver (alle8 prosent) har i minst grad lagt merke til kritikk-verdige forhold på jobb.

Figur 7.3 viser at det er særlig i næringeneovernatting/servering, helseog sosialtjenesterog forretningsmessig tjenesteyting at kritikkver-dige forhold har blitt observert. I omsetning ogdrift av eiendom, finans og forsikring og i faglig,vitenskapelig og teknisk tjenesteyting forekom-mer dette i mindre grad.

Hvor mange velger å varsle (varslingsaktivitet)

I fire store norske undersøkelser som har værtgjennomført blant arbeidstakere på tvers av bran-sjer og sektorer, har arbeidstakerne som haddeobservert kritikkverdige forhold blitt spurt om devarslet. Undersøkelsene er gjort mellom 2006 og2016 og tallene varierer fra 53 prosent til 78 pro-sent, se tabell 7.3. I den siste levekårsundersøkel-sen om arbeidsmiljø fra SSB, LKU 2016, svarer 75prosent at de varslet om observerte kritikkver-dige forhold. En viktig forklaring på likheter ogforskjeller i varslingsaktivitet er trolig at det bru-kes ulike definisjoner, blant annet av hva som erkritikkverdige forhold, hva som er varsling, i til-legg til ulik formulering av spørsmålene. I levekår-sundersøkelsene var spørsmålsstillingen «sa dufra», mens i undersøkelsene i regi av Fafo blebegrepet «varsling» brukt.46 Det er grunn til å troat disse begrepene oppfattes forskjellig hos demsom har svart. Varsling kan nok oppfattes som enmer alvorlig handling enn å «si fra». Dette kanvære noe av forklaringen på at andelen varslere erhøyere i levekårsundersøkelsen.

Undersøkelsen som er gjort blant medlem-mene i konkrete fagforbund, viser nokså store for-skjeller: 65 prosent av respondentene fra medlem-mene i Sykepleierforbundet varslet, mens det

40 Fafo 2017 I s. 32.41 Fafo 2016 II. Se også punkt 7.1.42 Fafo 2017 I s. 35.43 Se nærmere henvisninger i Fafo 2017 I s. 33 flg.44 Brown (2008).45 Miceli og Near (2013).

46 I levekårsundersøkelsene var spørsmålet om man haddevarslet formulert slik: «Sa du fra om noen av disse/dennehandlingen(e) videre til noen som du mente kunne stoppedet?» Her ble kritikkverdig forhold definert som «hand-linger som er så kritikkverdige at de burde stoppes». IFafo-undersøkelsene var spørsmålet om man hadde varsletformulert slik: «Du har svart at du har opplevd/avdekketfølgende kritikkverdige forhold (listet opp) de siste 12månedene som burde være stoppet. Varslet du om ett ellerflere av disse forholdene?»


Figur 7.2 Prosentandel som oppgir å ha observert at noen på jobben handlet kritikkverdig siste 12 mnd., etter yrke

Kilde: SSB, LKU 2016

Prosent

7

8

8

8

10

10

10

11

11

11

12

12

13

13

13

13

14

14

14

14

14

14

14

15

15

15

15

16

16

16

16

17

17

17

17

18

19

19

19

19

21

22

23

27

28

28

30

0 5 10 15 20 25 30 35

Renholder

Operatør næringsmidler

Metallarbeider

Revisor, finansrådgiver

Vaktmester

Sivilingeniør o.l.

Salgsagent/megler

Bonde/fisker

Toppleder

IKT-rådgiver/-tekniker

Byggearbeider

Kontormedarbeider

Kommunikasjonsyrker

Butikkmedarbeider

Saksbehandler

Leder, andre sektorer

Elektriker o.l.

Selger

Barnehage-/skoleassistent

Ingeniør

Servitøryrker

Rådgiver admin./samf./jus.

Førskolelærer

Leder, tjenesteyting

Alle yrker

Tømrer

Leder, industri/bygg

Kokk, kjøkkenassistent

Lager-/transportmedarbeider

Kundeserviceyrker

Sjåføryrker

Lektor/pedagog

Profesjonell kunstner

Fysioterapeut o.l.

Operatør industri

Leder,utdanning/helse

Grunnskolelærer

Andre helserelaterte yrker

Anleggsarbeider

Pleie- og omsorgsarbeider

Mekaniker

Presisjonshåndverker

Sykepleier

Skipsbefal/flyger

Lege o.l.

Politi/vakt o.l.

Vernepleier/sosialarbeider


bare gjaldt for 38 prosent av respondentene fraJuristforbundets medlemmer.47

Studier gjort i andre land viser at omtrent halv-parten av dem som har observert noe kritikkver-dig velger å varsle. Det er imidlertid store varia-sjoner, blant annet avhengig av om de aktuellearbeidstakerne har varslingsplikt eller ikke. En

gjennomgang av undersøkelser gjort i USA overen lengre tidsperiode viser for eksempel at bare tiprosent av psykiatere og universitetsprofessorervarsler, mens 90 prosent av ledere av interne revi-sjonsenheter, som gjerne har varslingsplikt, gjørdet samme.48 I en større kartlegging der mer enn13 000 statlige ansatte i USA tok del, var det 48

Figur 7.3 Prosentandel som oppgir å ha observert at noen på jobben handlet kritikkverdig siste 12 mnd., etter næring


Prosent

6

9

9

10

11

12

12

13

14

15

15

15

16

17

17

18

19

20

20

0 5 10 15 20 25

Omsetning/drift av eiendom

Finans/forsikring

Faglig/vitenskapelig/tekn. tj.yting

Uoppgitt

Informasjon/kommunikasjon

Industri

Jord-/skogbruk/fiske

Varehandel/reparasjon av motorvogner

Kraft-/vannforsyning

Bygge-/anleggsvirksomhet

Alle næringer

Private tjenester ellers

Utvinning av råolje/naturgass

Off. administrasjon/forsvar/trygd

Transport/lagring

Undervisning

Forretningsmessig tj.yting

Helse-/sosialtjenester

Overnatting/servering


prosent av de som hadde vært vitne til kritikkver-dige forhold som varslet om det kritikkverdige.49

En studie av offentlig ansatte i Norge, USA ogAustralia viste at mellom 40 og 83 prosent i detnorske utvalget hadde vært vitne til kritikkverdigatferd. Prosenttallet varierte med hva man haddevært vitne til, og hele 76 prosent hadde varslet.Tilsvarende tall for varslingsaktivitet for Australiavar 39 prosent, og for USA varierte prosenttalletmellom 26 og 48 prosent.50

Frykt for represalier er den viktigste grunnentil at arbeidstakere som har observert kritikkver-dige forhold ikke varsler. I Fafo 2016 I går det

frem at 39 prosent ikke varsler på bakgrunn avfrykt for ubehageligheter.51 Figur 7.4 gir oversiktover hvordan svarene fordeler seg i undersøkel-sen Fafo gjorde i 2016.52

Internasjonal forskning tyder på at det til delser de samme årsakene som oppgis som begrun-nelse for at det ikke varsles i andre land, som iNorge. Forskningen viser imidlertid at jo meralvorlig og hyppig det kritikkverdige forholdet er,jo mer varsles det.53

I internasjonal forskning trekkes det frem treforhold som bidrar til et godt varslingsklima ogsom dermed øker varslingsaktiviteten:– at det å varsle utløser undersøkelser

47 Fafo 2016 II s. 42.48 Fafo 2017 I s. 42 flg.49 Matthiesen (2016). 50 Miceli og Near (2013).

Tabell 7.3 Omfang av varslingsaktivitet i ulike undersøkelser. Prosent

Undersøkelse LKU 2006 Fafo 2010 Fafo 2014 I LKU 2016 Fafo 2016 I Fafo 2017 II

Andel som har rapportert (varslet) om kritikkverdige forhold 78 % 53 % 62 % 75 % 53 % 60 %

Antall respondenter i undersøkelsen 9 200 6 000 2 152 7 791 3 155 1 232

OmfangHele

arbeidslivetHele

arbeidslivetHele

arbeidslivetHele

arbeidslivetHele

arbeidslivet

Kommunerog fylkes-

kommuner

51 Fafo 2017 I s. 41 flg. med videre henvisninger.52 Ibid.53 Ibid.

Figur 7.4 Begrunnelser for hvorfor man ikke har varslet. Flere svar mulig. N = 173. Prosent

Kilde: Fafo 2016 I

1

3

10

13

14

15

16

17

20

20

28

39

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Forholdet ble oppdaget for kort tid siden,og jeg planlegger å varsle

Det ville være i strid med min arbeidsavtale/lojalitetsplikten

Vil ikke sladre på leder(e)

Det var ikke mitt bord

Vil ikke sladre på kolleger

Kjente ikke til varslingsrutinene

Jeg er ikke modig nok

Andre varslet

Var usikker på om det faktisk var et kritkkkverdig forhold

Det ville ødelegge mine karrieremuligheter

Har sett at det å melde i fra medfører store personlige

Tror ubehaglighetene ved å melde fra ville blitt for store


– at den som varsler får støtte– at den som varsler ikke blir utsatt for sanksjo-

ner54

Hvem er varslerne

Tall fra SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmi-ljø viser ingen vesentlig forskjell mellom kvinnerog menn når det gjelder hvem som observertekritikkverdige forhold og hvem som varslet, ver-ken i 2006 eller i 2016. Det er noen flere blant deeldste aldersgruppene enn blant de yngste somobserverte kritikkverdige forhold, men forskjel-len er ikke stor. Når det gjelder hvem som varslet,var det aldersgruppen 40–54 år som varslet mest(77 prosent) og aldersgruppen 16–24 år som vars-let minst (71 prosent). Universitets- og høyskole-utdannede varslet mer (76 prosent) enn de medvideregående skole som høyeste utdanning (68prosent).

Internasjonal forskning kan tyde på at flerekvinner enn menn velger å varsle.55 Man finnerogså at varslere gjerne er sentralt plasserte, vel-kvalifiserte arbeidstakere, og både norsk og inter-nasjonal forskning viser at ansiennitet har betyd-ning, i den forstand at de som har jobbet lenge istørre grad sier fra om kritikkverdige forhold.Norsk forskning viser at ansatte med lederansvarvarsler mer enn andre, noe som også er i tråd medinternasjonal forskning.56

Man vet lite om varsling og personlighet.57 Isin doktoravhandling så Brita Bjørkelo på om detvar forskjeller i personlighet mellom arbeidsta-kere som varsler og dem som ikke varsler, menkom til at slike forskjeller ikke lot seg måle.58

Matthiesen med medforfattere fant i 2008 atvarslere opplevde lavere trivsel og mindre grad avrettferdighet på arbeidsplassen, noe som også kanvære knyttet til selve varslersituasjonen.59 I sin

artikkel fra 2016 viser Matthiesen til at varslingder man tar affære etter at kritikkverdig atferd harfunnet sted i arbeidsfellesskapet, utgjør et hand-lingsforløp med stor situasjonsstyrke.60 Matthiesenviser også til forskning av Miceli, Near og Dwor-kin som relaterer varsling til maktteori.61 Vellyk-ket varsling har sammenheng med varslerensmakt og innflytelse. Dette aspektet er sannsynlig-vis viktig også for mottakeren av varselet. Det erstørre sjanse for at man velger passivitet og negli-sjering dersom den som mottar varselet oppleverå ha en svak posisjon i virksomheten. Matthiesenviser også til forskning av Schein om organisa-sjonskulturens betydning for varsling.62

7.3.4 Hvem varsles det til (varslingsmottakere)

Både norske og internasjonale undersøkelserviser at arbeidstakere varsler internt, og gjerne tilnærmeste leder, før de eventuelt går videre medsaken.63

Gjennomgående viser de norske undersøkel-sene at nærmere sju av ti arbeidstakere varsler tilen leder først. I breddeundersøkelsen som Fafogjennomførte i 2016 fremgår det at 14 prosent avarbeidstakerne valgte å varsle til tillitsvalgte ellerverneombud først.64 I den samme undersøkelsenfremgår det at bare to prosent varslet til et interntvarslingsmottak, og tilsvarende til et eksterntvarslingsmottak. Det var også bare to prosent somvarslet først til tilsynsmyndighetene. Tallene eromtrent de samme for ansatte i kommunal- og fyl-keskommunal sektor.65 Av undersøkelsen i kom-munal- og fylkeskommunal sektor fremgår det atingen varslet til offentligheten først.66

Matthiesen med medforfattere fant i 2008 atdet var 83 prosent som bare varslet internt, mens

54 Ibid. s. 43 med videre henvisninger.55 Fafo 2017 I s. 45.56 Ibid.57 Mesmer-Magnus og Viswesvaran (2005). 58 Fafo 2017 I s. 44–45 med henvisning til Bjørkelo (2010).59 Ibid.

60 Matthiesen (2016). 61 Miceli, Near og Dworkin (2008). 62 Schein (2010). 63 Fafo 2017 I s. 40 flg.64 Fafo 2016 I s. 35.65 Fafo 2017 II s. 85.66 Ibid. s. 84.

Kilde: Trygstad 2017 I

Tabell 7.4 Andel varslere som opplevde at det kritikkverdige forholdet stoppet helt eller delvis etter varslingen (varslingseffektivitet)

UndersøkelseMatthiesen

m.fl. 2008Fafo2010

Bjørkelom.fl. 2010

Fafo2014 II

Fafo2016 I

Varslingseffektivitet 51 % 50 % 59 % 54 % 36 %


13 prosent varslet eksternt etter først å ha varsletinternt, og kun tre prosent varslet eksternt først.67

Fafo 2017 I viser til forskning som indikerer atflertallet av de som varsler eksternt, har varsletflere steg internt først.68

7.3.5 Hjelper det å varsle (varslingseffektivitet)

I Fafos undersøkelser forstås varslingseffektivitetsom at det kritikkverdige forholdet stoppes helteller delvis i rimelig tid etter varslingen.69 I enrekke undersøkelser som er gjennomført mellom2008 og 2016 har det vært stilt spørsmål om vars-lingseffektivitet. I tabellen 7.4 gjengis andelenesom har svart at det hjalp å varsle, det vil si at dekritikkverdige forholdene opphørte eller blebedre.

Fafos undersøkelser indikerer at varslingsef-fektiviteten gikk markant ned i 2016. I Fafo 2016 Ifremgår det at 36 prosent svarte at det kritikkver-dige forholdet opphørte eller at det ble en viss for-bedring, mens 41 prosent svarte at det ikke blenoen vesentlig endring.70 Ifølge Fafo 2017 Ibekreftes denne tendensen i undersøkelsen blantmedlemmer i sju fagforbund, selv om det er storeforskjeller mellom forbundene. Blant Sykepleier-forbundets medlemmer svarte 43 prosent avrespondentene at det hjalp å varsle, mens andelen

var 24 prosent blant medlemmene i Politiets Fel-lesforbund.71

I LKU 2016 svarte 49 prosent at det hjalp åvarsle, det vil si at forholdet som det ble meldt fraom enten opphørte eller ble bedre. Her svarte33 prosent at det ikke ble noen vesentlig endringeller at det ble verre. En større andel blant mennenn blant kvinner opplevde at forholdet opphørteeller ble bedre, tilsvarende opplevde en størreandel kvinner ingen vesentlig endring, se figur 7.5.

I Fafo 2016 I ble det undersøkt hva som påvir-ker varslingseffektiviteten. Det kunne ikke påvi-ses noen sammenheng med hvilken type sak detble varslet om. Fafo fant imidlertid at følgende for-hold øker varslingseffektiviteten:– om man jobber i en virksomhet som har vars-

lingsrutiner– om den ansvarlige for de kritikkverdige forhol-

dene er en underordnet eller kollega– om man ikke har vært gjennom omorganise-

ringsprosesser de siste to årene72

Funnene er i overensstemmelse med det Fafo fin-ner i andre studier, der også varslingsrutiner harvist seg å ha positiv sammenheng med varslings-effektiviteten. Tidligere funn viser også at dersomden ansvarlige for det kritikkverdige forholdet eren overordnet, er dette med på å redusere effekti-viteten.73 I Fafos undersøkelser fra 2010 og 2013fant de at arbeidstakere som hadde tillitsvalgte på

67 Fafo 2017 I s. 40 med videre henvisninger.68 Ibid.69 Ibid. s. 50.70 Fafo 2016 I s. 40.

Figur 7.5 Hva skjedde med forholdet du meldte fra om? (N=1655)


22

35

26

3

14 12

29

35

3

21

17

32 30

3

17

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Det opphørte

Pro

sen

t

Det ble bedre Det ble ingen vesentlig endring

Det ble verre Vet ikke, det har gått for kort tid til å si noe

Mann Kvinne Totalt

71 Ibid.72 Ibid.73 Skivenes og Trygstad (2015) og Fafo 2010.


arbeidsplassen i større grad oppnådde å få forhol-det endret til det bedre da de varslet. Fafo finnerogså en svak tendens til tilsvarende sammenhen-ger i undersøkelsen fra 2016, men sammenhen-gen er kun signifikant på 10-prosentnivå.74

7.3.6 Hva skjer med varsleren og det kritikkverdige forholdet det varsles om

Innledning

I LKU 2016 svarer 76 prosent at de ble møtte medpositive reaksjoner fra kolleger da de varslet.75

LKU 2016 har også spørsmål om hvilke reaksjo-ner varslerne ble møtt med fra ledelsen og styret.Som det fremgår av tabell 7.5 svarer 57 prosent at

74 Fafo 2017 I s. 51.


Tabell 7.5 Reaksjoner fra ledelse og styret på varselet. Prosent

Reaksjoner (%)

Positivereaksjoner

Ingenreaksjoner

Negativereaksjoner

Kjønn

Mann 57 30 14

Kvinne 57 29 13

Alder (år)

16–24 61 30 9

25–39 55 30 15

40–54 59 29 12

55–66 54 28 17

Utdanning

Ungdomsskole (n = 683) 51 33 16

Videregående grunnutdanning (n = 2385) 53 37 11

Videregående avsluttende utdanning (n = 2799) 59 28 13

Påbygging til videregående utdanning (n = 333) 58 29 14

Universitets- og høyskoleutdanning, inntil 4 år (n = 2701) 60 27 13

Universitets- og høyskoleutdanning, mer enn 4 år (n = 880) 54 33 13

Eierforhold

personlig eid firma 68 21 12

aksjeselskap, organisasjon eller lignende 56 30 15

kommunal virksomhet 57 30 13

fylkeskommunal virksomhet 62 31 8

statlig virksomhet 58 31 11

Bedriftsstørrelse

1–9 ansatte 58 31 11

10–49 ansatte 59 27 14

50–199 ansatte 49 35 15

≥ 200 ansatte 62 26 13

Totalt 57 30 14

75 SSB, LKU 2016.


de ble møtt med positive reaksjoner, mens 14 pro-sent svarer at de ble møtt med negative reaksjo-ner. Det er ingen forskjell mellom kjønnene. Nårdet gjelder eierforhold er det små forskjeller mel-lom gruppene, og det er i virksomheter med 50–199 ansatte at varsleren i minst grad oppleverpositive reaksjoner (49 prosent mot et gjennom-snitt på 57).

I Fafo 2016 I ble de som svarte at de haddevarslet spurt om hvilke reaksjoner de fikk. Avdisse svarte 29 prosent at de fikk bare positiveeller overveiende positive reaksjoner. Videresvarte 17 prosent at de ikke fikk noen reaksjoner,mens 22 prosent svarte at reaksjonene var blan-dede. Til sammen svarte 25 prosent at de fikkoverveiende negative eller bare negative reaksjo-ner.

I undersøkelsen vises det til noen eksemplerpå positive reaksjoner:– fikk beskjed om at det var fint at vi sa fra– ført til at jeg nå jobber sammen med ledelsen– fikk positive reaksjoner fra styret76

Når det gjelder de som har fått negative reaksjo-ner, svarte 29 prosent at de ble refset og irettesattav leder, 23 prosent svarte at de ble fratatt arbeids-oppgaver, mens omtrent 16 prosent svarte at deble utstengt fra arbeidsfellesskapet. Videre svarte15 prosent at de opplevde reaksjonene så sterke atde ble sykemeldte, se figur 7.6.77

På spørsmål om de vurderte reaksjonene somså negative at det kunne gi grunnlag for å søkevern mot gjengjeldelse, svarte 14 prosent ja, mens70 prosent svarte nei.

I undersøkelsen pekes det på at utviklingenmed hensyn til hvor mange som opplever bådepositive og negative reaksjoner synes å gå feil vei.I undersøkelser som ble gjort i 2010 og i 2014 vardet henholdsvis 55 og 47 prosent som svarte at defikk bare positive eller overveiende positive reak-sjoner, mens 8 og 13 prosent fikk overveiendeeller bare negative reaksjoner.78

Gjengjeldelse

Etter arbeidsmiljøloven § 2 A-2 er gjengjeldelsemot arbeidstaker som varsler etter en forsvarligfremgangsmåte forbudt. Begrepet «gjengjeldelse»er ikke definert i lovbestemmelsen, men det erpresisert i forarbeidene at begrepet skal forståsvidt og at enhver ugunstig behandling som kanses som en følge av og en reaksjon på varsling, iutgangspunktet skal regnes som gjengjeldelse.79

Se for øvrig punkt 4.2.4.I forskningslitteraturen defineres gjengjel-

delse som «uønsket handling mot varsleren somen direkte respons på varslingen».80 Gjengjeldelsekan ofte ha de samme kjennetegnene som mob-bing, det vil si gjentakende og systematisk trakas-sering over tid.81 Ifølge Bjørkelo (2010) kan gjen-gjeldelse foregå åpent og skjult og medføre psy-kiske problemer, herunder symptomer på post-traumatisk stress.82

Hvor mange varslere opplever gjengjeldelse

I Fafo 2017 I vises det til en rekke undersøkelsersom er gjennomført, hvor varslere er blitt spurt omhvilke reaksjoner de opplevde etter å ha varslet.

De fleste som varsler blir ikke møtt med sank-sjoner. Andelen som oppgir at de er blitt sanksjo-nert mot er imidlertid markant høyere i 2016 sam-menlignet med undersøkelser fra tidligere år, setabell 7.6.83

Hva skjer med varslere som opplever gjengjeldelse

I Fafo 2016 I er arbeidstakere som har varsletspurt om de ville varslet igjen, hvis de kom i en til-svarende situasjon. Det er 71 prosent som svarerat det er sannsynlig eller overveiende sannsynligat de vil varsle igjen, mens 18 prosent sier at det erganske eller overveiende usannsynlig. Det er enganske sterk sammenheng mellom hvilke reaksjo-

76 Fafo 2016 I s. 41–42.77 Ibid. figur 5.3.78 Fafo 2010, Fafo 2014 I og Fafo 2016 I s. 41.

79 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 52.80 Se for eksempel Bjørkelo (2010).81 For en nærmere diskusjon, se Matthiesen, Bjørkelo og

Burke (2011). 82 Bjørkelo (2010). 83 Fafo 2017 I.

Kilde: Trygstad 2017 I

Tabell 7.6 Andel varslere som opplevde at de ble sanksjonert mot da de varslet, prosent

Undersøkelse Matthiesen m.fl. 2008 Fafo 2010 Fafo 2014 II Fafo 2016 I

Sanksjonerte varslere 18 % 13 % 13 % 25 %


Figur 7.6 Ulike positive og negative reaksjoner som varsleren fikk. Flere svar mulig. N = 139. Prosent.

Kilde: Fafo 2016 I

4

9

10

11

14

15

16

23

23

29

2

2

15

51

54

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Jeg fikk oppsigelse

Jeg fikk tjenestepåtale

Jeg ble mobbet

Jeg opplevde reaksjonene så sterke at jeg sa opp min stilling

Jeg fikk ødelagt mine karrieremuligheter i virksomheten

Jeg opplevde reaksjonene så sterke at jeg ble sykemeldt

Jeg ble utestengt fra arbeidsfellesskapet

Andre negative reaksjoner

Jeg ble fratatt arbeidsoppgaver

Jeg ble refset og irettesatt av leder

Jeg fikk lønnsopprykk/annen økonomisk belønning

Jeg fikk utvidet mitt ansvarsområde

Andre positive reaksjoner

Fikk positive tilbakemeldinger fra mine kolleger

Fikk positive tilbakemeldinger fra ledelsen

Boks 7.1 Jobbfast – Poliklinikk for psykososiale belastninger i arbeidslivet

Inntil det ble besluttet nedlagt tilbød Jobbfastpoliklinisk tverrfaglig utredning, behandling ogrehabilitering av pasienter med nedsatt helsesom følge av psykososiale konflikter i arbeidsli-vet, som følge av blant annet mobbing, trakasse-ring og varsling. Jobbfast ble etablert ved Yrkes-medisinsk avdeling på Haukeland universitets-sjukehus, Helse Bergen, i 2012. Etableringenkom som et svar på at man hadde lovverk, ret-ningslinjer og kampanjer på plass i Norge, menikke et klinisk tilbud som ivaretok de med redu-sert helse som følge av mobbing, varsling ogkonflikt i arbeidslivet. Forskning tilknyttet poli-klinikken skulle gi kunnskap om hva som skal tilfor at pasientene får bedre helse og kan fungeregodt i arbeidslivet. Kunnskapen skulle formidlestil andre aktører i helsevesenet og arbeidslivet.Jobbfast tilbød tre dagers utredning/behandlingog en tilbakemeldingssamtale med pasient oghenvisende lege fire uker senere. Jobbfast opp-trådte ikke som sakkyndig i tvister/rettstvisterog tok ikke stilling til om det hadde foregåttbrudd på arbeidsmiljøloven.

En statusrapport som ble laget etter at Jobb-fast hadde vært i drift i fire år viste at tilbudetnådde målgruppen, blant annet oppga om lag95 prosent av pasientene at de ble mobbet påarbeidsplassen, og 55 prosent av pasienteneoppga at de ved minst en anledning har tatt påseg rollen som varsler. Samlet sett ga resulta-tene fra undersøkelsen av pasientgruppen ett åretter endt behandling, tydelige indikasjoner påat Jobbfast ga et tilbud som kunne føre tilbedring både i mental helse og i arbeidsdelta-kelse. Fremtidig forskning antas fortsatt å værenødvendig for å nærmere belyse effekten av til-budet med tanke på helse og arbeidsdeltakelse.

I forbindelse med behandlingen av budsjet-tet for 2018 besluttet Helse Bergen i desember2017 å legge ned Jobbfast. Beslutningen ble tattpå grunnlag av en helhetsvurdering i lys av denøkonomiske situasjonen helseforetaket var i, derdet ble sett hen til det faglige tilbudet, gjennom-strømming av pasienter og om Jobbfast var endel av Helse Bergens oppdrag.


ner varslerne har blitt møtt med, og sannsynlighe-ten for at de vil varsle igjen. Sanksjoner fører tilstillhet.84

7.3.7 Hva skjer med den det varsles om

Fra forskningen på varslingsprosesser i norskarbeidsliv vet vi lite om den eller de det varslesom, altså den eller de som utpekes som ansvarligefor kritikkverdige forhold i virksomheten. I Fafosundersøkelser har de som varslet blitt spurt omhvem som var ansvarlig for det siste kritikkver-dige forholdet de varslet om. Svarene fra undersø-kelsen i 2016 fordelte seg slik:– nærmeste leder/annen leder: 42 prosent– toppledelsen/styret: 24 prosent– kolleger: 28 prosent– underordnet: 5 prosent– andre: 1 prosent85

I 66 prosent av tilfellene er det en overordnet sompekes ut som den ansvarlige for det kritikkverdigeforholdet det er blitt varslet om.

Det er lite kunnskap om hvordan det oppleveså bli utpekt som den ansvarlige, hvordan de ivare-tas og hvilke reaksjoner de får hvis de faktisk eransvarlig for det kritikkverdige forholdet som var-selet gjelder. Det har blitt forsket mye på varslereog varslingsprosesser de seneste årene, men sålangt utvalget er kjent med har ikke de nevntespørsmålene knyttet til den det har blitt varsletom, blitt undersøkt tidligere, verken i Norge elleri andre land. I tilknytning til arbeidet i Varslingsut-valget har Arbeids- og sosialdepartementet pådenne bakgrunn gitt Fafo i oppdrag å gjennom-føre en undersøkelse hvor disse problemstillin-gene blir kartlagt. Resultatene ble fremlagt i Fafo-notatet Varsling i norsk arbeidsliv. Den det varslesom, mottak og håndtering i mars 2018.86

Fafo viser til at det er noen åpenbare meto-diske utfordringer knyttet til en slik undersøkelse.Det er for det første usikkert hvor mange yrkesak-tive som har erfaring med varsling. Tidligereundersøkelser viser at mellom 16 og 19 prosent avyrkesaktive oppgir at de i løpet av de siste 12månedene har vært vitne til eller avdekket kritikk-verdige forhold som er så alvorlige at de burdestoppes. Omtrent halvparten av disse varsler. Avvarslingsmottakere svarer seks av ti at de tok for-

holdet opp med den det gjaldt, det vil si at fire av tiav dem det ble varslet om, kanskje ikke fikk vitenoe om det. Sist, men ikke minst, er det en utfor-dring at ikke så mange av dem det er varslet omønsker å besvare en spørreundersøkelse. Fafovalgte derfor å gå bredt ut og inkludere både vars-lere, kolleger av varslere, varslingsmottakere, denansvarlige og kolleger av den ansvarlige, og ogsåta med forhold som ligger tilbake i tid.

Undersøkelsen hadde 895 respondenter,hvorav 23 som har opplyst at de har blitt utpektsom ansvarlig for det kritikkverdige forholdet.Blant disse hadde halvparten en lederrolle på dettidspunktet da varselet kom, mens en var verne-ombud. Det er et lavt antall. De 23 respondentenehar imidlertid i stor grad gitt utfyllende kommen-tarer og informasjon i undersøkelsen. Datagrunn-laget er dermed fyldigere for denne gruppen.Samtidig gir svar fra de som mottar og håndterervarslene og fra kolleger til de utpekte, ny og godkunnskap også om den det varsles om. Svar fradisse er også benyttet i undersøkelsen.87

Utvalget vil understreke at det er behov forytterligere forskning knyttet til situasjonen forden det blir varslet om. Adekvat ivaretakelse avalle aktørene i en varslingsprosess er nødvendigfor å sikre at sakene løses på lavest mulig nivå.

I undersøkelsen blir det stilt følgende spørs-mål om den det varsles om, den som blir utpektsom ansvarlig for det kritikkverdige forholdet:– I hvilken grad får de mulighet til å forsvare seg

og gi sin forklaring?– Hvilke typer reaksjoner blir de møtt med?– I hvilken grad får de utpekte støtte i prosessen?

Den som ble utpekt som ansvarlig

Tre av fire av de som ble utpekt som ansvarligesvarte at de fikk mulighet til å forklare seg. Tabell7.7 viser hvilke reaksjoner de ble møtt med. Påspørsmål om de fikk støtte fra noen på arbeids-plassen svarte de slik:– støtte fra leder: 8 – støtte fra fagforening/tillitsvalgt: 9 – støtte fra verneombud: 4 – støtte fra kolleger: 8 – fikk ikke hjelp/støtte fra noen: 4 – hadde ikke behov for hjelp/støtte: 1

Disse fikk også spørsmål om hvordan de reagerteda de fikk vite at de var utpekt som den ansvarligefor det kritikkverdige forholdet. Tre svarer at de

84 Fafo 2016 I s. 45–46.85 Fafo 2016 I s. 36.86 Trygstad og Ødegård (2018) Varsling i norsk arbeidsliv.

Den det varsles om, mottak og håndtering. Fafo-notat2018:06 (Fafo 2018).

87 Se nærmere i Fafo 2018, kapittel 2, for utdypende informa-sjon om metode og utvalg.


var enige i at de var ansvarlig for det kritikkver-dige, mens fire var uenige i at forholdet var kri-tikkverdig. Ni svarer at de opplevde seg urettmes-sig utpekt, altså at de fikk skylden for noe somandre var ansvarlig for. Fire opplevde å bli utpektfor forhold utenfor deres kontroll.

Varslingsmottakerne

Varslingsmottakerne utgjør 270 (30 prosent) avrespondentene. Av disse var 62 prosent ledere,mens 21 prosent var tillitsvalgte eller verneom-bud. Femtifem prosent opplyste at de hadde fåttopplæring i å håndtere varslingssaker.

Av forholdene de mottok varsel om var føl-gende fem på topp:– bruk av rusmidler på jobb– annen trakassering/mobbing– destruktiv ledelse som er ødeleggende for

arbeidsmiljøet/brudd på etiske retningslinjer– trakassering på bakgrunn av kollegers kjønn/

seksuell legning– underslag/tyveri eller økonomiske misligheter

Ni av ti av varslingsmottakerne deler varslerensbekymring knyttet til det kritikkverdige forholdet.Dette er sammenfallende med kollegenes oppfat-ning, både kollegene til varsleren og kollegene tilden det varsles om.88

Figur 7.7 sier noe om i hvilken grad denansvarlige fikk mulighet til å forklare seg oghvilke reaksjoner som ble gitt. Figuren viser atforholdet fikk alvorlige følger, som advarsel elleroppsigelse for den det varsles om, i om lag halv-parten av tilfellene.

Kilde: Fafo 2018

Tabell 7.7 Reaksjoner rettet mot den utpekte. N = 22

Ble utestengt fra fellesskapet/trakassert 3

Ble fratatt arbeidsoppgaver/ansvar 3

Ble refset/irettesatt av leder 4

Fikk ødelagt karrieremulighetene 1

Ble sykemeldt 3

Sa opp min stilling/tilbud om sluttpakke 3

Fikk tjenestepåtale/advarsel 2

Ble gransket/overvåket 4

Ble suspendert 2

Fikk oppsigelse 1

Fikk ingen reaksjoner 12

88 Fafo 2018.

Figur 7.7 Reaksjoner rettet mot den ansvarlige. Flere svar mulig N=238

Kilde: Fafo 2018

1

3

3

3

5

9

22

23

31

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Vet ikke

Ingen ting skjedde, forholdet var ikke kritikkverdig

Annet

Varslet kom nylig, ikke fått noen konsekvenser ennå

Ansvarlig sluttet

Ingen ting skjedde, saken ble håndtert dårlig

Ansvarlig fikk oppsigelse

Ansvarlig fikk mulighet til å forklare seg, saken ble løst

Ansvarlig fikk en rettslig tilrettevisning/advarsel


Kollegene

Svar fra kollegene til den som er utpekt somansvarlig og til varsleren, utgjør 229 respondenter(26 prosent). Figur 7.8 viser kollegenes vurderingav hvilke reaksjoner den ansvarlige fikk. Det erikke signifikante forskjeller mellom svarene fradisse gruppene, og svarene er slått sammen.

Undersøkelsen viser at typen kritikkverdigeforhold har sammenheng med reaksjoner rettetmot den utpekte ansvarlige:– Kolleger som svarer at det kritikkverdige

dreide seg om økonomiske forhold svarer istørre grad enn andre at den ansvarlige fikkoppsigelse (34 versus 20 prosent).

– Kolleger som svarer at det kritikkverdigegjaldt psykososiale arbeidsmiljøproblemer sva-rer i større grad enn andre at den utpekteansvarlige «ikke fikk noen reaksjoner fordi for-holdet ble håndtert for dårlig» (28 versus 13prosent).

– Kolleger som svarer at det kritikkverdige for-holdet gjaldt HMS-problemer, svarer i størregrad enn andre at forholdet ble endret til detbedre (65 versus 54 prosent).

Fafo har også sett på hvilken innvirkning vars-lingssaker har på arbeidsplassen og arbeidsforhol-dene. I figur 7.9 presenteres varslingsmottaker-nes og kollegenes svar. Det var ingen signifikanteforskjeller mellom svarene fra kollegene til varsle-ren og den utpekte ansvarlige.

Svar fra alle aktørene

Alle aktørene har fått spørsmål om hvordan vars-lersaken har påvirket forholdet mellom arbeidsta-kerne. Det var ikke signifikante forskjeller i sva-rene og de presenteres derfor samlet i figur 7.10.

7.3.8 Varslingsmottakere

Mottak og håndtering av varsel

I undersøkelsen som presenteres i Fafo 2016 I bleledere med personalansvar, tillitsvalgte og verne-ombud stilt spørsmål om de hadde mottatt varselom kritikkverdige forhold fra medarbeider ellerkollega i løpet av de siste tolv månedene. Blantdisse sentrale varslingsmottakerne svarte 21 pro-sent bekreftende på dette. Det var ingen signifi-kante forskjeller i svarene mellom gruppene.89

Deltakerne i undersøkelsen fikk også spørs-mål om hva de gjorde med varselet. En stor andel,89 prosent, svarte at de delte varslerens bekym-ring. Halvparten oppga at de undersøkte saken ogtok det opp med den eller de det gjaldt. Videreoppga 45 prosent at de sendte saken til overord-nede eller til varslingsenhet i virksomheten. Bareet lite mindretall oppga at de lot saken i bero ellerikke fant den alvorlig nok til å gå videre med, og

Figur 7.8 Kollegers vurdering av reaksjoner rettet mot den utpekte ansvarlige. N=220

Kilde: Fafo 2018

4

4

5

17

23

23

24

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Vet ikke

Varslet kom nylig, ikke fått noen konsekvenser ennå

Ingen ting skjedde, forholdet var ikke kritikkverdig

Ansvarlig fikk mulighet til å forklare seg, saken ble løst

Ansvarlig fikk oppsigelse

Ingen ting skjedde, saken ble håndtert dårlig

Ansvarlig fikk en rettslig tilrettevisning/advarsel

89 Fafo 2016 I s. 48 flg.


én prosent sendte saken videre til tilsynsmyndig-hetene, se figur 7.11.90

Kunnskap og opplæring hos varslingsmottakere

Det fremkommer i Fafo 2016 I at ledere ogarbeidstakere med tillitsverv i større grad ennandre kjenner til varslingsbestemmelsene iarbeidsmiljøloven, se også foran under punkt7.3.2. I undersøkelsen ble det også stilt spørsmål

til de samme gruppene om de hadde fått opplæ-ring i hvordan varsel skal håndteres. Blant ansattemed tillitsverv var det 28 prosent som oppga at dehadde fått slik opplæring, og 36 prosent avlederne svarte det samme.91

7.3.9 Varslingsrutiner

Varslingsrutiner kan bidra til å gjøre varsling min-dre risikofylt og til bedre forutsigbarhet i vars-

Figur 7.9 Hvordan varslingssaken påvirker forhold på arbeidsplassen

Kilde: Fafo 2018

63

32

78

67

82

70

54

61

69

70

84

88

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Er krevende fordi påstand står mot påstand

Varslingssaker håndteres greit, vi har gode rutiner

Er krevende fordi vi har for liten trening i håndtering

Er krevende fordi det tar oppmerksomheten bort fra kjerneoppgaver

Er krevende fordi det tar mye tid og ressurser

Gir oss muligheter til å rette opp feil i virksomheten

Mottakere: helt/delvis enig (N=234) Kolleger: helt/delvis enig (N=217)

Figur 7.10 Hvilken betydning fikk saken for de involverte og arbeidsmiljøet. Lavest N=837

Kilde: Fafo 2018

31

44

34

39

57

39

55

47

12

17

11

14

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Arbeidsmiljøet ble dårligere

Konfliktnivået ble redusert

Varsler fikk negative reaksjoner

Ansvarlig for varslingsforholdet ble irettesatt

Ja Nei Vet ikke


lingsprosessen, for eksempel er varsling i henholdtil virksomhetens varslingsrutiner alltid forsvarlig.Effekten av varslingsrutiner vil være avhengig avhvordan rutinene er utformet og hvor godt kjentde er.

Fafo har i flere omganger stilt spørsmål til nor-ske arbeidstakere om de er kjent med at det erskriftlige varslingsrutiner der de jobber. I 2016svarte 47 prosent ja på dette spørsmålet, mens 49prosent svarte nei eller at de ikke visste.92 I evalu-eringen av varslingsreglene som Fafo har gjen-nomført, ble det stilt en rekke spørsmål om vars-lingsrutiner.93 I evalueringen ble det gjennomførtdybdeintervjuer med 40 virksomheter som haddevarslingsrutiner. Oppsummert viste svarene at deviktigste grunnene til at virksomhetene haddevarslingsrutiner var at det var i tråd med lovverketog i tråd med god virksomhetsstyring. Evaluerin-gen viste at i offentlig sektor var det mer vanlig attillitsvalgte og verneombud var involvert i utfor-mingen av rutinene, mens man i privat sektorgjerne benyttet advokater eller andre rådgivere.Et klart flertall av virksomhetene svarte at ruti-nene inneholdt regler om varslingsplikt. I de flestetilfellene åpnet rutinene for flere varslingskanaler.Arbeidstakerne ble oppfordret til å varsle «i linja»,men både øvrig ledelse, tillitsvalgte og verneom-

bud var aktuelle interne kanaler. Svarene viste atdet var vanlig å legge til rette for konfidensiellvarsling, men mer sjeldent med anonym varsling.Informasjon om varslingsrutiner ble gjerne gitt påoppslagstavler og intranett.94

Vandekerchove og Lewis har undersøkt hvainternasjonal forskningslitteratur viser med hen-syn til hva varslingsrutiner bør inneholde.95 Dehar oppsummert sine undersøkelser i følgendepunkter:– hvem kan bruke varslingsrutinene– hvilke saker omfattes av rutinene– hvem kan det varsles til– hvordan kan det varsles (skriftlig/muntlig,

anonymt osv.)– hvordan skal varsel følges opp– er varsling rett eller plikt– hvordan skal varsleren beskyttes mot gjengjel-

delse– hvordan skal feilaktige varsel håndteres

Lewis har også tatt til orde for at det er klare for-deler forbundet med å gi tillitsvalgte og fagfore-ninger en definert rolle i virksomhetens varslings-rutiner.96

Trade unions have always acted as watchdogsand are likely to be keen to negotiate appropri-

90 Ibid.91 Ibid.92 Fafo 2017 I s. 23.93 Fafo 2014 II.

Figur 7.11 Hva varslingsmottakerne gjorde med saken, i prosent. N=208

Kilde: Fafo 2016 I

8

1

3

6

8

37

50

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Annet

Jeg sendte saken videre til tilsynsmyndighetene

Jeg undersøkte saken, men fant den ikke alvorlig og lot den ligge

Jeg avventet og lot saken bero

Jeg sendte saken videre til virksomhetens varslingsgruppe/enhet

Jeg sendte saken videre til min overordnede

Jeg undersøkte saken og tok den opp med den/de det gjaldt

94 Fafo 2014 II s. 192–193.95 Fafo 2017 I s. 27–28 med videre henvisninger.96 Ibid.


ate arrangements, especially for dealing withdisputes.97

Med virkning fra 1. juli 2017 ble det i arbeidsmil-jøloven kapittel 2 A innført et krav om at alle virk-somheter med minst fem ansatte skal ha vars-

lingsrutiner og minstekrav til hva rutinene skalinneholde. Flere av punktene i listen over eromfattet av minstekravene i loven, herunder plikttil å samarbeide med de ansatte og deres tillits-valgte om utarbeidelse av rutinene, se nærmerepunkt 4.2.5.

97 Lewis, D’Angelo og Clarke (2015) s. 13.

106 NOU 2018: 6 2018Varsling – verdier og vern

Figur 8.1


Kapittel 8

Varsling i praksis

8.1 Innledning

I henhold til mandatet skal utvalget, på grunnlagav relevant forskning og eksempelsaker, rede-gjøre for hvilke forhold som påvirker prosessenog utfallet av en varslingssak. Utvalget skal påegnet måte innhente erfaringer og synspunkterfra personer, arbeidsgivere, virksomheter og vars-lingsmottakere som har praktisk erfaring medvarslingssaker i ulike sektorer. Utvalget skal ogsådrøfte hvilken rolle de ulike aktørene i varslings-saker har og om de fyller behovet for informasjon,veiledning og tvisteløsning. Det meste av dettehar utvalget valgt å samle i kapitlet her, underoverskriften «Varsling i praksis».

Kapitlet handler om hvem som er aktørene ien varslingsprosess på arbeidsplassen, i organisa-sjonene og blant de offentlige myndighetene, her-under domstolene. Alle disse spiller viktige rollerpå ulike stadier i prosessen, som varslingskanaler,veiledere, varslingsmottakere og som tvisteløsere.

Punkt 8.5 og 8.6 er basert på tekstinnspill frautvalgsmedlem Stig Berge Matthiesen, psykologog professor ved Institutt for ledelse og organisa-sjon ved BI i Bergen. Der tas det psykologiske ogorganisatoriske perspektivet i varslingssaker opp.

I kapitlet gjennomgås noen eksempler på vars-lingssaker som er mer eller mindre kjente framedia eller på annen måte. Det er godt kjent gjen-nom forskning at varslingsrutiner er svært viktigefor gode varslingsprosesser og for å motvirke kon-flikt. Utvalget har derfor valgt å trekke frem noeneksempler fra ulike sektorer. Det finnes selvsagtmange flere. Det er også noen varslingsrutinersom har blitt presentert for utvalget, uten at vi harfunnet plass til å omtale dem her.

Varslingsutvalget gjennomførte en innspills-konferanse i mai 2017 med deltakere fra relevanteaktører i varslingsprosessene. Utvalget fikkmange viktige og gode innspill, som har hattbetydning for fremstilling og forslag i mange delerav utredningen. En oppsummering av konferan-sen er tatt med i punkt 8.9.

8.2 Varslingsmottakere

Begrepet «varslingsmottaker» er ikke definerteller brukt i arbeidsmiljøloven, men kan forståssom den eller de som mottar og behandler et var-sel om kritikkverdige forhold.

Ved intern varsling vil varslingsmottaker værearbeidsgiver eller en representant for arbeidsgi-ver. Dette kan være ulike nivåer av ledere i linjen,personalsjef eller andre i ledelsen, daglig leder,styreleder, internrevisjon eller revisjonsutvalg,interne varslingsmottak eller varslingssekreta-riat. Dersom virksomheten har en ordning med eteksternt varslingsmottak, vil varsling til detteogså regnes som intern varsling.

Offentlige myndigheter er en ekstern varslings-mottaker som det alltid er forsvarlig å varsle til.Dette er forutsatt i arbeidsmiljøloven § 2 A-1 andreledd, der det fremkommer at arbeidstakere og inn-leide alltid skal kunne varsle til offentlige myndig-heter. Ved ekstern varsling til offentlige myndig-heter er det mange ulike organer som kan væreaktuelle varslingsmottakere. De mest praktiske ertilsynsmyndigheter og politiet. Fylkesmannen, Sivi-lombudsmannen og Riksrevisjonen er andre instan-ser som også mottar tips og varsel om kritikkver-dige forhold innenfor sine respektive fagområder.

8.3 Varslingskanaler

Begrepet «varslingskanal» er ikke definert ellerbrukt i arbeidsmiljøloven, men kan forstås som enkanal som en arbeidstaker kan bruke som et mel-lomledd dersom det ikke er ønskelig eller hen-siktsmessig å varsle direkte til den som ellers vilvære relevant varslingsmottaker i saken. Brukenav varslingskanaler kan være regulert i virksom-hetenes varslingsrutiner. Den eller de som nyttessom varslingskanal, kan enten gjøre virksomhe-ten kjent med det kritikkverdige forholdet eller tatak i saken selv, der det er hensiktsmessig.

Eksempler på interne varslingskanaler kanvære kolleger, verneombud, tillitsvalgte, arbeids-


miljøutvalget, ansattes styrerepresentant, styretog bedriftshelsetjenesten.

Eksempler på eksterne varslingskanaler kanvære advokater og revisorer, rettshjelpere, fagfo-reninger, interesseorganisasjoner, politikere,media og sosiale medier.

8.4 Aktører i varslingsprosesser

8.4.1 Aktørene på arbeidsplassen

Hva gjør verneombudene?

Det skal velges verneombud i alle virksomhetersom arbeidsmiljøloven gjelder for.1 I virksomhetermed færre enn ti ansatte kan man likevel avtale enannen ordning.

Verneombudets oppgave er å ivareta arbeids-takernes interesser i saker som angår det fysiskeog psykiske arbeidsmiljøet.2 Det betyr ikke at ver-neombudet må stille seg bak en arbeidstakersbeslutning om varsling eller for eksempel bistå ikartlegging av omstendighetene rundt et muligkritikkverdig forhold, dersom verneombudet ikkeer enig i at varslingen bør finne sted. Verneombu-det skal imidlertid være tilgjengelig for råd og vei-ledning i prosessen, og skal fungere som et binde-ledd mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.

Det fremgår av forarbeidene til varslings-reglene at det alltid er forsvarlig å varsle til et ver-neombud. Undersøkelser gjort av Fafo i 2016viser at 14 prosent varslet til tillitsvalgt eller verne-ombud først.3

Dersom verneombudet skal kunne spille enviktig rolle i en varslingsprosess, fordrer detteblant annet at lovbestemmelsene og eventuellerutiner som virksomheten har for varsling, erkjent. Fafo-undersøkelsen fra 2016 viser at majori-teten av verneombud har kjennskap til både lovbe-stemmelser og varslingsrutiner der de jobber.4 Iden samme undersøkelsen svarer kun 28 prosentat de har fått opplæring i hvordan varsel skalhåndteres.5

Hva gjør de tillitsvalgte?

Dersom de ansatte i en virksomhet er fagorgani-serte, er det vanlig at disse velger sine egne tillits-valgte. I virksomheter som er bundet av tariffav-

tale spiller de en rolle i forhandlinger om og etter-levelsen av tariffavtalen. De kan også represen-tere og uttale seg på vegne av de ansatte i andrespørsmål som gjelder arbeidsplassen. I tilfellerder de ansatte ikke er organisert i en fagforening,kan en tillitsvalgt være en person på arbeidsplas-sen som de ansatte i fellesskap har valgt til årepresentere de ansatte overfor ledelsen.

Tillitsvalgtes rett til medvirkning, informasjonog innsyn er beskyttet og regulert i arbeidsmil-jøloven.

Tillitsvalgte kan gi veiledning og bistand tilarbeidstakere i forkant eller etterkant av en vars-lingssituasjon. Den tillitsvalgte kan ha en viktigfunksjon som støttespiller og samtalepartner bådefør eventuell varsling finner sted og i etterkant,dersom varslingen fører til gjengjeldelser. Somarbeidstakernes representant har den tillitsvalgteogså som oppgave å fungere som bindeledd mel-lom arbeidstakere og arbeidsgiver.

Det fremgår også av varslingsreglenes forar-beider at det alltid er forsvarlig å varsle til en til-litsvalgt. Som nevnt over viser undersøkelser gjortav Fafo i 2016 at 14 prosent varslet til tillitsvalgteller verneombud først.6

Dersom en tillitsvalgt skal kunne spille en vik-tig rolle i en varslingsprosess, fordrer dette blantannet at lovbestemmelsene og eventuelle rutinersom virksomheten har for varsling, er kjent. Fafo-undersøkelsen fra 2016 viser at majoriteten av til-litsvalgte har kjennskap til både lovbestemmelserog varslingsrutiner der de jobber.7 På sammemåte som for verneombudene svarer kun 28 pro-sent at de har fått noen opplæring i hvordan varselskal håndteres.8

Hva gjør arbeidsmiljøutvalget (AMU)?9

Alle virksomheter med minst 50 ansatte har plikttil å opprette et arbeidsmiljøutvalg (AMU).10 Hvisen av partene krever det, skal også virksomhetermed mellom 20 og 50 ansatte ha AMU. Arbeidstil-synet kan også bestemme at det skal være AMU ien virksomhet.

Arbeidsmiljøutvalget skal arbeide for et fulltforsvarlig arbeidsmiljø i virksomheten. AMU skaldelta i planleggingen av verne- og miljøarbeidet i

1 Arbeidsmiljøloven kapittel 6 gir regler om verneombud.2 Arbeidsmiljøloven § 6-2 første ledd. 3 Fafo 2016 I s. 35.4 Ibid. s. 27–29.5 Ibid. s. 48.

6 Ibid. s. 35.7 Ibid. s. 27–29.8 Ibid. s. 48.9 Beskrivelsen er basert på informasjon gitt på nettsiden

www.arbeidstilsynet.no.10 Arbeidsmiljøloven kapittel 7 gir regler om arbeidsmiljøut-

valg.


virksomheten og følge nøye med på utviklingen iarbeidsmiljøet.

Arbeidsgiver og arbeidstaker skal være repre-sentert med like mange representanter i AMU, ogflest mulig ulike grupper arbeidstakere innen virk-somheten bør være representert. Dersom virk-somheten har bedriftshelsetjeneste, skal den værerepresentert i AMU.

Hvis AMU mener det er nødvendig for å verneliv og helse, kan utvalget kreve at arbeidsgiverengjennomfører konkrete tiltak for å bedre arbeids-miljøet. AMU kan sette en frist for når tiltakeneskal være gjennomført.

AMU kan ikke kreve tiltak utenfor arbeidsmil-jølovens område. Når utvalget finner det nødven-dig, kan det vedta at det skal foretas undersøkel-ser av sakkyndige, fagpersoner eller en gran-skingskommisjon som utvalget oppnevner.

Alle arbeidstakere kan henvende seg til AMUmed et problem og be dem ta opp saken. Ellers tarAMU opp spørsmål på eget initiativ eller etter inn-spill fra verneombud.

Medlemmer av arbeidsmiljøutvalg har krav pånødvendig opplæring. Opplæringen skal normaltvære på minst 40 timer, og det er arbeidsgiversom skal dekke utgifter til opplæring.

Hva gjør bedriftshelsetjenesten (BHT)?11

Bedriftshelsetjenesten (BHT) er en fagkyndig ogrådgivende tjeneste for forebyggende helse-,miljø- og sikkerhetsarbeid. De skal bistå arbeids-giver og arbeidstakere med å følge med og følgeopp arbeidsmiljøet og komme med forslag til for-bedringer. BHT har ikke et selvstendig ansvar forarbeidsmiljøet i virksomheten, og det er arbeidsgi-vers ansvar å be dem om råd.

Alle arbeidsgivere plikter å knytte virksomhe-ten sin til en godkjent BHT dersom risikoforhol-dene tilsier det.12 Arbeidstilsynet kan påleggeenhver virksomhet å knytte seg til en godkjentBHT dersom de vurderer at det er et særlig behovfor overvåking av arbeidsmiljøet eller kontroll avhelsen til de ansatte i virksomheten. Noen bran-sjer har et mer risikofylt arbeidsmiljø enn andre,med større risiko for sykdommer, skader og psy-kiske belastninger. Alle virksomheter innenfordisse bransjene er i forskrift pålagt å knytte til segen godkjent bedriftshelsetjeneste.13

Der personale i BHT er ansatt i virksomhetenog samtidig har andre oppgaver i virksomheten,må virksomheten påse at ulike oppgaver eller rol-ler ikke kommer i konflikt med bedriftshelsetje-nestens frie og uavhengige faglige stilling.

BHT kan bistå virksomheten på en rekkemåter. Av relevans for varslingssaker kan det sær-lig nevnes at de kan bistå virksomheten med infor-masjon og opplæring om konfliktforebygging,vold, emosjonelt arbeid, psykiske belastninger,påregnelig adferd, stressmestring og lederveiled-ning. BHT kan bistå med å utarbeide forebyg-gende retningslinjer om psykososiale forhold, foreksempel om konflikthåndtering. De kan biståmed kartlegging og risikovurdering av psykososi-ale forhold, samt gjennomføre spørreundersøkel-ser eller andre undersøkelser på gruppe- og indi-vidnivå. BHT kan også bistå med konflikthåndte-ring, oppfølging av vold og truende hendelser,oppfølging ved mobbing og trakassering, krise-håndtering og debriefing.

8.4.2 Det organiserte arbeidslivet

Mer enn 1,2 millioner norske arbeidstakere varved utgangen av 2016 medlem i en arbeidstakeror-ganisasjon.14 I offentlig sektor er 80 prosent avarbeidstakerne organisert, mens andelen i privatsektor er på 38 prosent.15 De siste årene har dentotale organisasjonsgraden vært litt synkende, fra50 prosent i 2006 til om lag 49 prosent i 2016.

Arbeidsgivernes organisasjonsgrad måles etterandelen lønnstakere som arbeider i en virksomhetsom er medlem i en arbeidsgiverorganisasjon. Framidten av 1980-tallet og frem til 2016 har organisa-sjonsgraden på arbeidsgiversiden i privat sektorøkt fra om lag 50 prosent til om lag 70 prosent.16

Fagforeningene vil være aktuelle kilder tilinformasjon og veiledning til arbeidstakere i for-kant, under og etter en varslingssituasjon. Hvormange henvendelser de får, mangler vi kunnskapom. Det antas at de også bistår i tvisteløsninglokalt på arbeidsplassene, men det er ikke kjenthvor mange saker som løses eller forlikes pådenne måten.

Arbeidsgiverorganisasjonene vil på sammemåte som fagforeningene være kilder til informa-sjon og veiledning til arbeidsgivere.

11 Beskrivelsen er basert på informasjon gitt på nettsidenwww.arbeidstilsynet.no.

12 Det er gitt regler om BHT i arbeidsmiljøloven § 3-3 og for-skrift om organisering, ledelse og medvirkning kapittel 13.Oversikt over godkjente bedriftshelsetjenester finnes påwww.arbeidstilsynet.no.

13 Forskrift om organisering, ledelse og medvirkning § 13-1.14 Nergaard (2018) Organisasjonsgrader i norsk arbeidsliv

2016 s. 9. 15 Ibid. s. 11.16 Ibid. s. 23.


Et søk på nettsidene til hovedsammenslutnin-gene og frittstående forbund viser at det liggerinformasjon om varsling på de fleste organisasjo-nenes hjemmesider, som fremkommer ved brukav søkefunksjonen. Også arbeidsgiverorganisasjo-nene har slik informasjon om varsling.

8.4.3 Sivilombudsmannen

Stortingets ombudsmann for forvaltningen, Sivi-lombudsmannen, mottar klager på vedtak og saks-behandling i staten, kommunene, fylkesmenneneog NAV. I 2016 mottok ombudsmannen 3111 kla-ger og tok opp 17 saker på eget initiativ.17

Ombudsmannen velger selv hvilke klager som tastil behandling. Ved utvelgelsen av saker leggesdet særlig vekt på om klagen gjelder et spørsmålav stor rettssikkerhetsmessig betydning, er avprinsipiell art eller vedrører spørsmål av sam-funnsmessig betydning.

Ombudsmannen undersøker saker om urettog feil som måtte være gjort av offentlig forvalt-ning, også som arbeidsgiver. I tillegg til å søke åhindre at urett blir begått, skal ombudsmannenbidra til at ytringsfrihet og andre menneskerettig-heter respekteres. Sivilombudsmannen håndte-rer også saker om ytringsfrihet for ansatte i offent-lig forvaltning.

Sakene som behandles av Sivilombudsman-nen, bygger hovedsakelig på klager fra borgerne.Ombudsmannens kontor gir nødvendig veiled-ning, råd og hjelp til dem som skal bruke ordnin-gen. Kontoret kan også svare på rettslige spørs-mål som har tilknytning til en bestemt klagesak.Klagebehandlingen er gratis, og saksbehandlin-gen er skriftlig.

Ombudsmannens kontroll skal være etterføl-gende. Det betyr at forvaltningen selv skal hamulighet for å ordne opp og ta endelig standpunkttil saken før det klages til ombudsmannen. Der-som forvaltningen har egne tilsyns- og kontroll-ordninger, må klagene normalt først rettes dit.Ombudsmannen skal undersøke sakene objektivtog nøytralt, og kan derfor ikke opptre som parts-representant, advokat eller fullmektig for denenkelte borger overfor myndighetene.

Sivilombudsmannens uttalelser er formelt settikke rettslig bindende. Uttalelsene har imidlertidstor faglig og faktisk gjennomslagskraft i forvalt-ningsvirksomhetene, både i konkrete saker ogsom generelle uttalelser om hvordan reglene skalforstås.

Sivilombudsmannen har avgitt flere uttalelserom offentlig ansattes ytringsfrihet, eksempelvissak 2015/940 Undersøkelse av eget tiltak. Offent-lig ansattes ytringsfrihet og sak 2015/1206 Ansat-tes ytringsfrihet og lojalitetsplikt. Se også sak2015/943 Fylkesmannens brudd på taushetspliktved varsling av arbeidsgiver i forbindelse med til-synssak.

8.4.4 Statlige myndigheter

Innledning

Myndighetene mottar mange varsel/tips/bekym-ringsmeldinger fra arbeidstakere om kritikkver-dige forhold på egen arbeidsplass. Eksempler påsentrale myndigheter for dette er Arbeidstilsynet,Datatilsynet, Konkurransetilsynet, politiet, inklu-dert ØKOKRIM, Miljødirektoratet, Petroleumstil-synet, Statens helsetilsyn, Mattilsynet, Statensjernbanetilsyn, Luftfartstilsynet, fylkesmennene,Likestillings- og diskrimineringsombudet og pasi-ent- og brukerombudene. Disse myndighetenehar informasjons- og veiledningsansvar innenforegne fagområder, i tillegg til det generelle veiled-ningsansvaret som følger av forvaltningsloven. Ihvilken grad de behandler eller avgjør enkeltsa-ker, avhenger av hvilke hjemler og ressurser dehar. Konkret tvisteløsning vil likevel antas å liggeutenfor mandatet til de aller fleste.

Det finnes en lang rekke forvaltningsorganersom avgjør rettsspørsmål på bindende måte.18

Klagenemnder behandler klager over forvalt-ningsvedtak, mens tvistenemnder treffer avgjørel-ser i første instans i saker mellom to private partereller mellom en privat part og forvaltningen. Ord-ningen med ulike nemnder gjør at mange konflik-ter avgjøres av forvaltningsorganer som i størreeller mindre grad ligner på domstoler. I en under-søkelse i 2014 fant Direktoratet for forvaltning ogIKT (Difi) 52 statlige nemnder fordelt på 14 depar-tementsområder.19 De fleste nemndene er reneklagenemnder. Det vanlige er at nemndenesavgjørelse av klagesaker ikke kan overprøves avandre forvaltningsorganer, men at de kan bringesinn for domstolene for overprøving. De ti størstenemndene traff årlig til sammen mer enn 30 000avgjørelser.

Nedenfor følger en kort redegjørelse for etutvalg statlige myndigheter som er relevante somaktører i varslingssaker.

17 Sivilombudsmannens årsmelding for 2016, s. 49.

18 Avsnittet er basert på NOU 2017: 8, punkt 4.2.19 Difi-rapport 2014:2.


Hva gjør Arbeidstilsynet?

Arbeidstilsynet skal gjennom tilsyn og veiledningmotivere virksomhetene til å ivareta sitt arbeidsgi-veransvar og arbeide systematisk med å sikre etforsvarlig arbeidsmiljø.

Arbeidstilsynet veileder om og fører tilsynmed arbeidsmiljølovens bestemmelser. Tilsyn ogpålegg kan bare brukes i forbindelse med deoffentligrettslige delene av arbeidsmiljøloven. Forde privatrettslige delene har tilsynsetatene kun etveiledningsansvar. Petroleumstilsynet har desamme funksjoner og oppgaver som Arbeidstilsy-net innenfor sitt myndighetsområde.

Arbeidstilsynet har tilsynsansvar for 250 000virksomheter med ansatte. Arbeidstilsynet har enuttalt strategi om at all utadrettet aktivitet skalvære risikobasert og har et dokumentert grunn-lag for hvorfor noen virksomheter prioriteres fortilsyn.

Arbeidstilsynet har en egen svartjeneste20

som håndterer enkelthenvendelser på telefon oge-post, i tillegg til at Arbeidstilsynet for øvrig girinformasjon og driver veiledning i forbindelsemed tilsynsarbeidet og generelt når det gjeldertolkning av arbeidsmiljøloven og tilgrensenderegelverk. Svartjenesten svarer på om lag 70 000telefonhenvendelser og 13 000 e-poster per år.Arbeidstilsynet mottar om lag 7 000 tips per år, ogover 2 400 av disse anses å være varsel fra arbeids-takere om kritikkverdige forhold. Arbeidstilsynetvurderer alle mottatte tips og varsel. Dersom inn-holdet i meldingen vurderes som oppfølgingsver-dig, følger Arbeidstilsynet opp med tilsyn.Arbeidstilsynet har plikt til å beskytte sine kilder,og Arbeidstilsynet informerer derfor ikke virk-somheten om at tilsynet er på bakgrunn av et tipseller varsel.

Arbeidstilsynets tilsynsarbeid er risikobasert.Hvorvidt Arbeidstilsynet velger å følge opp enkonkret sak, beror på en helhetsvurdering som til-synet selv tar, under forutsetning av at det er taleom forhold i strid med loven. Arbeidstakere somtar kontakt med Arbeidstilsynet har derfor ikkekrav på at Arbeidstilsynet skal reagere i saken.

Varslingsreglene i arbeidsmiljøloven kapittel 2A består av både offentligrettslige og privatretts-lige regler. Plikten til å utarbeide varslingsrutineri tråd med arbeidsmiljøloven § 2 A-3 er offentli-grettslig. Arbeidstilsynet fører tilsyn med omarbeidsgiver etterlever plikten, og kan eventuelt gipålegg dersom det ikke er tilfelle. Reglene i §§ 2A-1 og 2 A-2 er privatrettslige, og Arbeidstilsynetsmyndighet er dermed begrenset til informasjonog veiledning, for eksempel om hvordan arbeids-taker kan forfølge egen sak.

Arbeidsmiljøloven § 4-3 tredje ledd setter for-bud mot at arbeidstakere utsettes for trakasseringeller utilbørlig opptreden. Dersom en arbeidsta-ker opplever seg trakassert på arbeidsplassensom følge av varsling eller andre ytringer, vil dettevære omfattet av Arbeidstilsynets tilsynskompe-tanse. Arbeidstilsynet vil imidlertid i slike sakerikke kunne uttale seg om innholdet i ytringen somførte til trakasseringen, men kun gi pålegg om attrakasseringen skal opphøre og at arbeidsgivermå benytte sakkyndig bistand dersom dette ernødvendig for å gjennomføre lovens krav.

Arbeidstilsynet har fått 5 millioner kroner øre-merket arbeidet med varsling, og Arbeidstilsynetspågående arbeid med varsling er organisert i tredelprosjekter:– Delprosjekt 1: Bedre samhandlingen mellom

offentlige myndigheter.21

– Delprosjekt 2: Øke samfunnets kunnskap omvarsling og regelverket.

– Delprosjekt 3: Utvikle en servicefunksjon forvarslere og virksomheter.

Hva gjør Konfliktrådet?22

Konfliktrådet er en meklertjeneste som har til for-mål å løse tvister mellom private parter eller mel-lom individ og samfunn.23 Ordningen er statlig, og

20 Svartjenesten er Arbeidstilsynets førstelinjetjeneste somgir generell veiledning om arbeidsmiljøloven, tobakkskade-loven og ferieloven. I 2017 var det ca. 92 000 henvendelserfordelt på telefon, e-post, innsynsbegjæringer, Facebook ogung.no. 60 prosent av henvendelsene var fra arbeidstakeresom hadde spørsmål om ansettelse, oppsigelse, arbeidsav-taler, arbeidstid, ferieloven og manglende utbetalinger fraarbeidsgiver. Nærmere 40 prosent av henvendelsene komfra arbeidsgivere som ønsket veiledning om arbeidstid,ansettelse og oppsigelse, tilrettelegging for sykemeldte,hvilke krav som stilles til arbeidsutstyr mv.

21 I dette prosjektet har fjorten offentlige myndigheter jobbetfrem en felles handlingsplan for perioden 2018–2020 for åbedre samhandlingen om varsling, se sluttrapport Offent-lige myndigheter og bedre samhandling om varsling januar2018. Prosjektmålet er at offentlige myndigheter skal taimot varsel slik at varselets faglige innhold kommer frem tilriktig myndighet og sikre at varsleren får hensiktsmessigveiledning. Deltakere er Arbeidstilsynet, Datatilsynet,Finanstilsynet, Fylkesmannen representert ved fylkesman-nen i Rogaland, Konkurransetilsynet, Likestillings- og dis-krimineringsombudet, Luftfartstilsynet, Mattilsynet, Miljø-direktoratet, Petroleumstilsynet, Skattedirektoratet, Sta-tens helsetilsyn, Statens jernbanetilsyn og ØKOKRIM.

22 Beskrivelsen er basert på informasjon gitt på nettsidenwww.konfliktraadet.no og opplysninger fra sekretariatet forkonfliktrådene.

23 Konfliktrådets virksomhet er regulert i konfliktrådslovenog tilhørende forskrift.


tjenesten tilbys i alle kommuner. Det skal finnesen mekler i hver kommune.

Det finnes til sammen 22 konfliktråd som hverledes av en konfliktrådsleder. Konfliktrådene erunderlagt Justis- og beredskapsdepartementet.Sekretariatet for konfliktrådene har det faglige ogadministrative ansvaret for ordningen.

Konfliktrådet behandler både straffbare for-hold og sivile konflikter. I straffesaker er meklinget viktig alternativ til tradisjonelle straffereaksjo-ner. Det er den eneste reaksjonsformen som leg-ger til rette for at offer/klager/fornærmede oggjerningsperson kan møtes sammen med en upar-tisk mekler. Flesteparten av de om lag 7–8 000sakene som årlig oversendes konfliktrådet, kom-mer fra politiet, men tendensen er at også flereprivatpersoner henvender seg for å få bistand.Eksempler på saker i konfliktrådet er lovbruddsom skadeverk, trusler, innbrudd, mobbing, tyve-rier og sivile konflikter som gjelder naboer, fami-lie, husleie eller arbeidsplassen.

Enhver kan ta kontakt med konfliktrådet for åfå hjelp til å løse en tvist. Begge parter i konfliktenmå samtykke til at tvisten søkes løst ved hjelp avmekling. Meklerens rolle er nøytral og underlagttaushetsplikt. Partene må møte frem til samtale,noen ganger hver for seg til formøter med mekle-ren, og andre ganger til meklingsmøte, hvor manmøter den andre parten. I de fleste saker inngåsdet en avtale mellom partene.

Mekling skiller seg fra konfliktløsning i dom-stolene, hvor det ofte handler om å få rett og vinneover den andre parten. I mekling brukes samtale,slik at partene i større grad får innsikt i hver-andres handlinger, synspunkter og følelser.

Konfliktrådet behandler sakene raskt. I gjen-nomsnitt tar det tre-fire uker fra saken mottas ikonfliktrådet til den avsluttes. Tjenesten er gratisfor brukerne.

8.4.5 De alminnelige domstolene

De alminnelige domstolene løser arbeidsrettsligetvister mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. I2017 fikk domstolene i førsteinstans (tingrettene)inn om lag 1 100 arbeidsrettssaker.24 Gjennom-snittlig saksbehandlingstid for alle avgjorte tviste-saker i førsteinstans var 5,2 måneder i 2017. I opp-sigelsessaker skal retten påskynde saken mestmulig og om nødvendig beramme saken utenomtur, jf. arbeidsmiljøloven § 17-1.

Reglene om varsling i arbeidsmiljøloven §§ 2A-1 og 2 A-2 er privatrettslige. Det betyr at en

arbeidstaker som har varslet og opplever gjengjel-delse, må ta saken til domstolene for å få en bin-dende avgjørelse. Domstolene kan kjenne en opp-sigelse eller avskjed ugyldig, og de kan gi dom forat arbeidsgiver må betale erstatning for gjengjel-delse.

En sivil tvist kan løses ved hjelp av rettsmek-ling i stedet for hovedforhandling og dom. Retts-mekling går ut på at partene selv finner en løsningpå konflikten ved å bruke en mekler, som vanlig-vis er en dommer i domstolen som behandlersaken. Avtalen man kommer frem til, blir retts-kraftig på lik linje med en dom. Rettsmekling kanbare brukes i sivile saker, ikke i straffesaker. Hviskonflikten ikke løses ved mekling, avgjøres sakenved hovedforhandling (rettssak). Rettsmekling erregulert i tvisteloven § 8-3.

Det finnes ikke noen fullstendig oversikt overhvor mange varslingssaker som behandles avdomstolene. En gjennomgang av tilgjengelig rett-spraksis i 2013 viste at antallet saker for domsto-lene har økt betydelig etter at arbeidsmiljølovenfikk regler om varsling.25 En årsak til det kanvære økt kunnskap om retten til å varsle om kri-tikkverdige forhold blant arbeidstakere, arbeids-givere, tilsynsmyndigheter, advokater og domsto-ler.

8.4.6 Utfordringer for aktørene

Begrenset påvirkningsmulighet

Det er svært vanskelig å påvirke eller endreenkeltpersoners handlinger, mellommenneske-lige relasjoner og maktstrukturer.

Habilitetsutfordringer

Personlige relasjoner, interessefellesskap og virk-somhetsstørrelse kan gjøre det vanskelig å sikrehabile aktører i en varslingsprosess.

Risiko

Tillitsvalgte og verneombud kan selv bli utsatt forgjengjeldelse. De vil derfor kunne vegre seg mot åbistå varslere i frykt for å bli identifisert med vars-leren. Videre vil det kunne variere hvor stor gjen-nomslagskraft de har overfor ledelsen i virksom-heten, og hvor stor støtte den tillitsvalgte har i sinorganisasjon.

24 Tall fra Domstolsadministrasjonen 27.02.18. 25 Arntzen de Besche (2013).


Begrenset myndighet

Det er domstolene som har myndighet til å ta stil-ling til om det er skjedd en forsvarlig varsling, omdet er skjedd gjengjeldelse og om det er grunnlagfor oppreisning eller erstatning. Arbeidstilsynet harmyndighet innenfor den offentligrettslige regule-ringen i arbeidsmiljøloven. Likestillings- og diskri-mineringsombudet og Diskrimineringsnemnda harkun myndighet i diskrimineringssaker. Sivilom-budsmannen har myndighet i saker som angåroffentlig forvaltning.

Begrenset kapasitet

For alle aktører handler det om riktig bruk av res-sursene. Fagforeningsadvokater, Sivilombuds-mannen, Arbeidstilsynet og alle andre må priori-tere ressursene ut i fra hvilke parametre de blirmålt på (minst prosessrisiko, prinsipielle saker,størst risiko for skade på helse, miljø og sikkerhetmv.). Regjeringens avbyråkratiseringsreformfører til at alle statlige aktører, inkludert domsto-lene, får reduserte bevilgninger hvert år. Ned-gang i organisasjonsgraden kan bidra til redu-serte ressurser i fagforeningene.

8.5 Hva påvirker prosessen og utfallet av en varslingssak

8.5.1 Begrepet varsling – som psykologisk fenomen

Varsling er når en person i organisasjonen, ansatteller tidligere ansatt, varsler om ulovlig, umoralskeller uakseptabel praksis i et arbeidsforhold tilpersoner som er i stand til å stoppe det kritikkver-dige.26 Se også punkt 2.2 og punkt 4.2.

Near og Miceli, som formulerte definisjonenpå varsling, definerte med hensikt varslingen gan-ske generelt. Det er ikke en såkalt preskriptivdefinisjon, som stiller krav til innhold for å blikategorisert som varsling. Dette betyr at varslingkan ta ulike former. Det kan være varsling til lederetter at en selv har blitt utsatt for mobbing, ellerdet kan være varsling om at man har observertkorrupte handlinger. Varslingen kan gjøres åpent,men kan også være anonym. Den kan gjøres av enenkelt person, men kan også gjøres av flere somstår samlet bak varselet. For eksempel var Sher-ron Watkins, en varsler som ble kåret til «Åretsnavn» av Time Magazine i 2001, og som varsletom regnskapstriksing og korrupsjon i skandale-

selskapet Enron i USA, egentlig leder for en revi-sjonsgruppe innen organisasjonen.27 Det er min-dre sannsynlig at man blir gjenstand for gjengjel-delse dersom det er flere som varsler sammen.28

Varsleren kan tilhøre organisasjonen der detkritikkverdige har funnet sted, men varslingenkan også skje i ettertid, etter at arbeidsforholdeter avsluttet. Noen ganger skjer varsling av uten-forstående, for eksempel pasienter eller pårø-rende på et sykehus, eller kunder til en bedrift.

Varsling kan avgrenses mot nærliggendebegreper, uten at det så langt har vært vanlig ågjøre det. Det er viktig å unngå at ulike begreperblir for omfattende og at innholdet inflateres. Gårdet et skille mellom for eksempel mobbing ogvarsling? Kan man kalle det en klage, når en per-son rapporterer om kritikkverdig atferd mot egenperson, men varsling når det kritikkverdige ram-mer flere eller har prinsipielle sider som overskri-der den enkelte person? Det kan også forstås somvarsling når en klage om mobbing eller seksuelltrakassering ikke når frem, og man må gå videremed det hele, for eksempel til Arbeidstilsynet.Varsling ut fra en organisatorisk forståelse børbetegne at det reageres på noe som er alvorlig.

Det kan skjelnes mellom varsling og sladring.Når man rapporterer om trivielle forhold, ellerman har en baktanke med varslingen, for eksem-pel et hevnmotiv, kan det betegnes som sladring. Iland der man opererer med til dels store belønnin-ger for å varsle, når man hindrer skattesnyting foreksempel, blir det vanskelig å skjelne mellomvarsling og sladring. Den som varsler, kan i en sliksituasjon ha et opplagt økonomisk motiv.

I den norske debatten, ikke minst i juridiskekretser, har man vært opptatt av om varslingen erlojal eller illojal. I den psykologiske og sam-funnsvitenskapelige faglitteraturen har temaetlojal kontra illojal varsling i liten grad vært pådagsordenen.29 En meta-studie, som sammenfat-ter resultatet til et større antall studier, har funnetat nesten alle varslere rapporterer internt først, ogslik sett er lojale, og går først ut eksternt etter atinterne forsøk ikke har ført frem.30

8.5.2 Organisasjonskultur

Et tema som er svært relevant når det gjeldervarsling, er organisasjonskultur. Den antakeligmest kjente definisjonen på organisasjonskultur

26 Near og Miceli (1985).

27 Swartz og Watkins (2003).28 Miceli, Near og Dworkin (2008).29 Matthiesen og Bjørkelo (2008).30 Mesmer-Magnus og Viswesvaran (2005).


er formulert av Edgar Schein.31 Han ser på orga-nisasjonskultur som et mønster av grunnleggendeantakelser som gradvis har utviklet seg i en orga-nisasjon etter hvert som man må forholde seg tilpress og forventninger innad i organisasjonen,eller fra omgivelsene. Disse grunnleggende anta-

kelsene, for eksempel hvordan man forholder segtil varsling, har fungert så bra at de oppleves somsanne i forhold til bedriften. De fungerer medandre ord, slik at de læres bort til nykommeresom en praksis eller tenkemåte som må følges. Enorganisasjon kan for eksempel ha langt mer fokuspå å unnvike oppmerksomhet rundt avvik og«røde» tall enn en konkurrerende virksomhet,31 Schein (2010).

Boks 8.1 Hvordan påvirke organisasjonskultur

Schein gir åtte råd for hvordan organisasjons-kultur kan påvirkes:1

1. Øke bevisstheten blant de ansatte om hvasom er hensiktsmessige og uhensiktsmes-sige sider ved dagens kultur.

Å skyte på pianisten, for å bruke et gammeltuttrykk, er for eksempel ikke særlig hensikts-messig når noen varsler om kritikkverdige for-hold som bedriften er lite tjent med.

2. Bli bevisst på hvordan man ønsker å ha det.

Man kan for eksempel ønske seg en kultur pre-get av åpenhet, der arbeidstakerne tar opp for-hold som er problematiske, uten å være redd forkonsekvensene. Argyris kaller slik åpenhet forModell 2 kommunikasjon, der de nødvendigespørsmål stilles og beskjeder gis uten forbeholdeller avkortet dialog.2 Det motsatte er Modell 1kommunikasjon. Da er kommunikasjonen pre-get av defensivitet. Folk tør ikke stille «farlige»spørsmål eller snakke om sensitive tema, foreksempel om regelbrudd eller ulovligheter.Argyris mente at det gikk an å trene opp gradenav åpenhet, altså Modell 2 kommunikasjon.3

3. Sørge for at rutiner, systemer og strukturerer i overensstemmelse med ønsket kultur.

I vår sammenheng blir det sentralt at organisa-sjonen har et godt system for varsling somarbeidstakerne får grundig innføring i.

4. Belønne atferd som stemmer med ønsketkultur, og sanksjonere atferd som ikke stem-mer med ønsket kultur.

Overført til varsling innebærer dette atvarslingsatferd må verdsettes, og ikke føre til

negative karrieremessige konsekvenser ellerrepresalier for de som har gitt beskjed. Punktetinnebærer også at kritikkverdig atferd må opp-høre, og at de som har bedrevet slik atferd, blirmøtt med reaksjoner.

5. Organisasjonen bør ha fokus på noen fåområder når man prøver å endre en organi-sasjonskultur.

Hvis man for eksempel ønsker å bli bedre nårdet gjelder varsling, bør man vie varsling storoppmerksomhet, uten at varsling må konkur-rere om oppmerksomheten med en rekke andreHR-temaer samtidig.

6. Systematisk rekruttering av ansatte som harde rette holdninger og verdier, men ogsåegnet kompetanse.

7. Omplassere eller skifte ut sterke bærere avuønsket kultur.

Det vil gjelde ansatte som utfører kritikkverdigehandlinger, om de ikke viser vilje til å endreatferd. Ansatte som ser at ulovlig eller kritikk-verdig atferd finner sted, uten å gjøre noe, vilogså være eksempel på personer som ikke opp-trer i tråd med ønsket kultur.

8. Utvikle eller selektere ledere som fungerersom rollemodeller for de ansatte.

Lederne må opptre i pakt med de ønskede ver-dier, for eksempel må ledere kunne håndtere etvarsel, uten å ty til «la-det-skure-ledelse», det vilsi la være å gjøre noe.

1 Schein (2010).2 Argyris (1982).3 Noonan (2007).


som er mer preget av åpenhet. Organisasjonskul-turen kommer til uttrykk gjennom ulike symboleri organisasjonen, for eksempel gjennom årsfesterog hvordan man feirer suksess og måloppnåelse,men også gjennom hvordan virksomheten taklerspørsmål rundt varsling.

Kulturen påvirker hvordan ansatte føler og for-tolker virkeligheten rundt seg og hvordan manoppfører seg. I en såkalt «fryktkultur» vil deansatte være i en jobbsituasjon preget av eng-stelse og usikkerhet, som ofte gir en mer defensivkommunikasjon.32 I kulturer preget av trygghetvil de ansatte mer være seg selv, og det er lettere åha en åpen tone i kommunikasjonen for eksempelmellom ledere og ansatte.

Organisasjonskultur dreier seg også om degrunnleggende normer, verdier og virkelighets-oppfatninger som karakteriserer en organisasjon.Normer er regler og praksis som gjelder i organi-sasjonen, altså spilleregler som de ansatte har åfølge. Typisk med normer er at det knytter segsanksjonsmuligheter til dem. En arbeidstakersom bryter en norm, blir sanksjonert eller straf-fet, alt fra å blir kritisert for regelbrudd, til at manblir gitt muntlig eller skriftlig advarsel, eller i ver-ste fall blir oppsagt eller avskjediget.

Verdier er de verdimessige standpunkt ellerideal som organisasjonen etterstreber, som manopplever som verdifulle og som fungerer som enspore eller inspirasjon for arbeidsinnsats og pro-duktivitet i hverdagen. Blir for eksempel vars-lingsaktivitet hegnet om og verdsatt, eller ansesvarsling som manifestasjon av upålitelighet og noesom bringer bedriften i vansker?

Virkelighetsoppfatninger er de antakelser orga-nisasjonsmedlemmene har om bedriften, om deansatte og om daglig fungering, for eksempel omman opplever bedriften som høy-effektiv eller somen kultur preget av slapphet og lite effektivitet. Devirkelighetsoppfatninger personer har om bedrif-ten, blir en del av organisasjonskulturen, foreksempel at «hos oss er det farlig å varsle».

Ledere har en stor innvirkning på dannelsenav en organisasjonskultur, særlig ledere som haretablert en virksomhet. En organisasjonskulturblir opprettholdt ved at nykommere blir opplært igjeldende praksis, «slik gjør vi det her hos oss».En kultur kan også ha dysfunksjonelle sider, somfor eksempel dårlig håndtering av varsling og avvarslere. Det vil kunne fungere som et negativtlæringssignal overfor hele organisasjonen, om atvarsling er risikabelt, det er ikke den enkeltes

ansvar å gi beskjed. Det kan skje det som sosi-alpsykologene kaller for en ansvarspulverisering.

8.6 Konsekvenser av å varsle

8.6.1 Varsling og mottak av varsel

Hvem man varsler til og hvordan den personenhåndterer varselet, har stor betydning for om var-selet blir fulgt opp, men også for om varsleren blirmøtt med sanksjoner.33 34 Derfor er det viktig atledere er skolerte og har kunnskap om varsling.

Man kan få inntrykk av at det er stor risiko for-bundet med å varsle, uansett omstendigheter. Deter imidlertid størst sjanse for at man blir møtt medrepresalier om man varsler om kritikkverdigatferd utført av toppledelsen, eller varsler om noesom egentlig er ulovligheter som gjennomsyrerhele organisasjonskulturen. Dersom man varslermot personer lengre nede i systemet, er det min-dre sjanse for at man rammes av represalier ellertrakassering, enn når man varsler om organisa-sjonskriminalitet fra ledelsens side.35 Denne for-skjellen med hensyn til hva man varsler om og tilhvem og forskjeller i grad av negative sanksjonerble også funnet i en større norsk studie om vars-ling.36

Varslingen kan være til en person innad i orga-nisasjonen, vanligvis en leder, men kan også væregitt til noen utenforstående, for eksempel enoffentlig instans. Det regnes alltid som forsvarligvarsling i henhold til arbeidsmiljøloven når manvarsler til en av kontrollinstansene det norskestatsapparatet består av. Eksempler på slike kon-trollinstanser er Mattilsynet og Arbeidstilsynet.

Varselet kan tas til følge, og det kritikkverdigekan opphøre. Den omvarslede kan bli møtt medsanksjoner og i verste fall bli straffeforfulgt. Detkan også skje at varselet ignoreres, eller i hvertfall ikke tas til følge. Grunner til at et varsel blirignorert, kan dreie seg om makt og innflytelse,der den sterkeste «vinner». Varsleren kan bli møttmed en såkalt «drittpakke» der man spar oppnegative ting vedrørende personens fortid, ogman stiller spørsmålstegn ved personens trover-dighet. Om ord står mot ord er det en viss sjansefor at man lytter til den som har mest innflytelse,personen som har mest legitim makt. 37

32 Argyris og Schön (1974).

33 Matthiesen (2016).34 Near og Miceli (1996).35 Miethe (1999).36 Matthiesen, Bjørkelo og Nielsen (2008).37 French, Raven og Cartwright (1959).


Ifølge litteraturen er det mindre sjanse for atvikarer og ny-ansatte varsler, altså personer medlite innflytelse, sammenlignet med personer somer mer etablerte i systemet.38

8.6.2 Negative reaksjoner og gjengjeldelse

En norsk studie beregnet at om lag 16 prosent avvarslingene ble møtt med negative reaksjoner.39

Studien fra 2008 viste at det er større sjanse fornegative reaksjoner eller represalier, når man harforetatt såkalt «hard» varsling, eller det somMiethe kaller varsling om alvorlige organisasjons-messige kritikkverdige forhold (corporatecrime).40 Det var færre personer som ble møttmed sanksjoner når de hadde varslet om såkalteyrkesmessige kritikkverdige forhold, som vigjerne kan kalle «myk» varsling. I den siste Fafo-undersøkelsen om varsling, som ble gjennomført i2016, ble det funnet et prevalenstall på 25 prosent,altså at hver fjerde varsler ble møtt med negativereaksjoner.41 Se nærmere om norsk og internasjo-nal forskning i punkt 7.3.

Gjengjeldelse som følge av varsling kan define-res som «uønsket handling mot varsleren som endirekte respons på varslingen».42 Noen ganger erde negative reaksjonene så sterke at de må beteg-nes som mobbing. Gjengjeldelse omfatter bådeformelle og uformelle sanksjoner og kan ofte hade samme kjennetegnene som mobbing, det vil sigjentakende og systematisk trakassering over tid.En typisk og sterk reaksjon er det vi kan kalle«den kalde skulders taktikk» – utfrysing, ostra-sisme på fagspråket.43 Flere studier har påvist atostrasisme er en vanlig sanksjonsmetode overforvarslere. De blir simpelthen oversett eller igno-rert.44 45 I Fafo-undersøkelsen fra 2016 var det 29prosent som ble refset og irettesatt av leder, 23prosent ble fratatt arbeidsoppgaver, mens 16 pro-sent ble møtt med ostrasisme, utestengsel fraarbeidsfellesskapet.46

Når varsling har blitt kartlagt i representativebefolknings- eller yrkesundersøkelser, fremkom-mer et mer nyansert eller positivt bilde av varslingenn når det gjennomføres såkalte «offerundersø-

kelser», der personer har blitt utsatt for negativbehandling. Varslere kan også oppleve positivereaksjoner. I Fafo-undersøkelsen fra 2016 rappor-terte 54 prosent om positive tilbakemeldinger fraledelsen, mens 51 prosent fikk positive tilbakemel-dinger fra kollegene.47

Figur 7.3 gir en oversikt over positive og nega-tive reaksjoner. I studien av Matthiesen, Bjørkeloog Nielsen fra 2008, ble det påvist at varslerne vur-derte de positive reaksjonene de hadde blitt møttmed til å ha en klart svakere styrkegrad på enskala fra 1–10 enn de negative reaksjonene dehadde blitt møtt med.48 Dette stemmer godt over-ens med psykologisk forskning generelt sett, somhar påvist at negative forhold generelt opplevessterkere enn positive forhold, «bad is strongerthan good».49

Bjørkelo har studert sammenhengen mellomvarsling, gjengjeldelse, mobbing på arbeidsplas-sen og helseproblemer.50 Varslere kan slite medfysiske og psykiske problemer i etterkant av det åha varslet, slik som depresjon, angst, søvnproble-mer og posttraumatiske stresslignende sympto-mer.51 Andre har også funnet at varslere kan ram-mes av harde negative reaksjoner i etterkant av åha varslet.52 En overordnet konklusjon hos Bjør-kelo var at varsling kan føre til rettslige tap ogstore personlige konsekvenser, selv om varslings-forholdet ble ansett som legitimt.53

Studier viser også at enkelttilfeller av gjengjel-delse kan utvikle seg til mer langvarig mobbing påarbeidsplassen.54 Dette kan være med på å for-klare de alvorlige helseproblemene hos den aktu-elle intervjupersonen som ble påvist flere år etterat varslingen fant sted. Gjengjeldelse og bruk avulike represalier skjer ifølge Miceli og Near sær-lig når a) varsleren mangler støtte hos ledelsen, b)når han eller hun «går ut», det vil si bruker offent-lige kanaler som aviser og TV, c) forholdet somavdekkes er alvorlig, d) bedriften er «avhengig»av de uetiske aktivitetene, samt e) det finnes sikrebevis for de kritikkverdige forholdene.55 Det sist-nevnte punktet viser at det å ha sikre bevis ikkenødvendigvis beskytter mot represalier.

38 Near og Miceli (1996).39 Matthiesen, Bjørkelo og Nielsen (2008).40 Miethe (1999).41 Se Fafo 2016 I og Fafo 2017 I.42 Rehg, Miceli, Near og Van Scotter (2008).43 Williams (2007).44 Lennane (1993).45 McDonald og Ahern (2000).46 Fafo 2017 I.

47 Fafo 2016 I.48 Matthiesen, Bjørkelo og Nielsen (2008).49 Baumeister, Bratslavsky, Finkenauer og Vohs (2001).50 Bjørkelo (2010).51 Se bl.a. Lennane (1993), McDonald og Ahern (2000) og

Rothschild og Miethe (1999).52 Lennane og De Maria (1998).53 Bjørkelo (2010).54 Bjørkelo, Einarsen, Nielsen og Matthiesen (2011).55 Miceli og Near (1992).


Risikoen ved det å varsle har medført at manogså har frarådet personer mot å gå inn i rollensom varsler.56 At varslere blir straffet, kan føre tilen negativ form for organisasjonslæring, derandre ansatte i virksomheten stimuleres til å forblipassive om noe negativt inntreffer. Risikoen ved åvarsle anses som for høy. Organisasjonslæringdreier seg om vedlikehold eller endring av prak-sis, for eksempel når det gjelder varsling. Praksiser noe som nykommere læres opp i. Medlem-mene i en organisasjon kan ha en felles kollektivhukommelse om hvordan organisasjonen håndte-rer varsling og følger opp personer som har vars-let. Denne kollektive hukommelsen kan værenegativ, for eksempel at man husker episoder derkritikkverdig atferd har blir meddelt til passiveledere, som har fulgt opp varslingen på en dårligmåte.

Nærmere om gjengjeldelsesbegrepet

På bakgrunn av det vidtrekkende gjengjeldelses-begrepet i arbeidsmiljøloven § 2 A-2 er det interes-sant å se hen til forskning knyttet til det amerikan-ske «Goverment Accountability Project» (GAP).57

Gjengjeldelse kan omfatte mange ulike hand-linger, også i samme sak. I det amerikanske pro-sjektet har man identifisert ulike typer negativehandlinger som typisk opptrer i kjølvannet avvarsling. Det skilles her mellom henholdsvisdirekte gjengjeldelseshandlinger rettet mot vars-leren (retaliation) og tildekningshandlinger hvordet sentrale er å fjerne fokus fra innholdet detvarsles om (cover ups).

De rene gjengjeldelseshandlingene har ifølgeden amerikanske forskningen som mål å over-velde varsleren i en kamp om arbeidstakers «over-levelse», herunder undergrave varslerens trover-dighet, karriere, familie, økonomi og tilregnelig-het inntil vedkommende er brakt til taushet og for-holdene det ble varslet om, er glemt («shoot themessenger»). Arbeidstaker kan imidlertid opp-leve «angrep» på ytterligere ett nivå: Handlingersom aktivt «begraver» selve varselet ved å til-dekke de omvarslede forhold («bury the mes-sage»).

Typiske gjengjeldelseshandlinger mot varsle-ren som ble identifisert i det amerikanske prosjek-tet er at det fokuseres på varsleren fremfor på inn-holdet i varselet, negativ omdømmebygging rundt

varsleren, bruk av direkte trusler, isolering, brukav feller, bruk av vold, tap av arbeidsoppgaver, fry-sing av karriereutvikling og «svartelisting» i enhel bransje/industri. Typiske tildekningsstrate-gier som ble identifisert er bruk av ulovlige klau-suler som pålegger taushetsplikt, bruk av formåls-løse granskninger, skille ekspertise fra autoritethvor det kun er de lojale som får fatte beslutnin-ger og ikke ekspertene, institusjonalisering avinteressekonflikter (manglende system for objek-tiv og habil saksbehandling av varsler), tilbake-hold av informasjon, unngå å skrive referat,omskriving av fakta og ofring av «syndebuk-ker».58

Konkret identifisering av typiske gjengjeldel-seshandlinger, slik den amerikanske forskningengir anvising på, samt skillet mellom de to typenehandlinger, er nyttig for å forstå en bevissituasjoni en konkret varslingssak hvor det påstås gjengjel-delse. Skillet har likevel ingen betydning forhvilke handlinger som utgjør gjengjeldelse etterarbeidsmiljøloven § 2 A-2. Handlinger innenforbegge de to nevnte kategoriene kan etter forhol-dene rammes av gjengjeldelsesforbudet.

8.6.3 Hjelper det å varsle?

I flere av de norske undersøkelsene om varslingble det spurt om varslingseffektivitet. Varslingsef-fektivitet er at det kritikkverdige forholdet opphø-rer, enten fullt og helt, eller i hvert fall delvis.59

Annenhver varsling, 51 prosent, førte til ønsketresultat.60 Effektivitetstallene varierer i ulikeundersøkelser mellom 59 og 36 prosent.61 I enundersøkelse der ulike fagforbund sammenlignes,varierer imidlertid tallene mellom 43 prosent(Norsk Sykepleierforbund) til så lavt som 24 pro-sent (Politiets Fellesforbund). Det er bekymrings-fullt dersom varsling fremstår ineffektivt, eller attallet på såkalte vellykkede varslinger viser ennedadgående tendens, som Trygstad tar opp i sittnotat.62 Se nærmere om norsk og internasjonalforskning i punkt 7.3.

En vellykket varsling vil være der varslerenoppdager noe kritikkverdig og gir beskjed omdette til en leder som følger opp med tiltak for åbringe det kritikkverdige til opphør. Et eksempelpå et varsel vil være å rapportere til ledelsen atman mener å ha observert en kollega bli mobbet

56 Se for eksempel Alford (1999) og Monsen (2008).57 The Government Accountability Project, GAP, er en organi-

sasjon for å beskytte og forsvare varslere i USA. https://www.whistleblower.org/.

58 Devine og Maassarani (2011) s. 19–40.59 Near (1995).60 Matthiesen, Bjørkelo og Nielsen (2008).61 Fafo 2017 I.62 Ibid.


på jobben, og dette vil personen bidra til å stoppe.Et annet varsel kan være at man har sett gjentattebrudd på sikkerhetsinstrukser, og det ikke harnyttet å få personene det gjelder til å stoppe medsin skjødesløse atferd. På en ferge var det foreksempel en tung metallsikkerhetsdør som alltidskulle være lukket under overfart, for å holde toseksjoner atskilt. Denne ble imidlertid holdt åpen,ellers ville mannskapet måtte gå omveier når deskulle utføre sitt arbeid. En av mannskapet aksep-terte imidlertid ikke at døren ble holdt ulovligåpen, og varslet oppover i systemet.

Som vist vil varslingen oftest skje internt. Omdette viser seg nytteløst, og det kritikkverdige erav tilstrekkelig alvorlighetsgrad, vil varsleren gåeksternt. Ekstern varsling var tilfellet da en legemeldte en kollega til Helsetilsynet for det legenmente var brudd på forbudet om barmhjertighets-drap.63 Etter denne varslingen mot sin kollegafølte legen seg tvunget til å slutte i jobben pågrunn av en uholdbar arbeidssituasjon, der hanfølte seg mobbet og frosset ut av legestanden.64

Saken viser at varslere kan bli møtt med gjengjel-delse selv om varslerens innsats har medførtsystemendringer i etterkant. Varsleren på Bærumsykehus opplevde dette. Helsetilsynet skjerpetregelverket rundt livsforlengende behandling, ogden omvarslede legen fikk en skriftlig advarsel.65

Andre ganger kan varslere sparkes fra jobbeneller bli utsatt for nedbemanning på grunn av sininnsats. Per-Yngve Monsen opplevde dette da hanvarslet ledelsen i Tyskland om at Siemens Busi-ness System overfakturerte Forsvaret.66 Etterarbeidsmiljøloven er det arbeidsgiver som harbevisbyrden med hensyn til å sannsynliggjøre atfor eksempel en slik nedbemanning som Monsenopplevde, ikke hadde noe å gjøre med varslingen.

Personer som blir møtt med represalier ettervarsling, vil ofte utsettes for en negativ behandlingeller sanksjoner som har visse fellestrekk. DonaldSoeken var ansatt som sosialarbeider i USA, derhan blant annet jobbet med personer som haddevarslet om kritikkverdige forhold. Disse haddealle det til felles at de hadde blitt utsatt for tøffesanksjoner i ettertid. Ekteparet Soeken beskreven fasemodell for varsling, basert på erfarin-gene.67

De sju trinnene i modellen (figur 8.2):

Trinn 1) Oppdagelse av forholdet, som kan føre tilsinne, sjokk eller en følelse av å bli sviktet.

Trinn 2) Varsleren reflekterer over om han ellerhun skal si fra om forholdet (varsle). For mange erutsiktene til å konfrontere noen med at de har gjortnoe ulovlig eller uetisk så truende at de får storesøvnvansker, ifølge Soeken. Mange blir «besatt»

63 Dagens Medisin, 24. januar 2002.64 Halvorsen (2000).65 Ottesen (2010).

66 Monsen (2008).67 Soeken og Soeken (1987).

Figur 8.2 Fasemodell på varsling og sanksjoner mot varslere

Kilde: Soeken og Soeken (1987)

Tid

saks

e

Utvikling

Oppdagelse

Refleksjon

Konfrontasjon

Gjengjeldelse

Uavklart tid

Avklaring

Løsning


av det kritikkverdige forholdet og av evalueringenav om man skal varsle eller ei.

Trinn 3) Konfrontasjon. Når beslutningen om vars-ling er tatt, er noe av stresset borte vedrørendeuvissheten om hva man bør gjøre.

Trinn 4) Gjengjeldelse. Har varsleren gitt beskjedhelt åpenlyst, frykter han eller hun å bli møtt medgjengjeldelse, å bli straffet for å ha varslet. Gjen-gjeldelsen kan komme fra arbeidsgiver, ledereeller kolleger. Varsleren er som regel ikke forbe-redt på dette, selv om han eller hun kan ha fryktetgjengjeldelse på et tidligere stadium.

Trinn 5) Den uavklarte tiden. Perioden som går fradet har blitt varslet til det blir en endelig løsning,kan oppleves som en lang og vanskelig tid og førerofte med seg psykiske plager for varsleren. Hvisvarsleren mister jobben i løpet av prosessen, kom-mer også økonomiske problemer som en følge.Skilsmisse, tap av ektefelle og kontakt med barn,venner og familie kan bli en realitet. Uten terapeu-tisk hjelp vil mange varslere forbli på dette trinnet.

Trinn 6) Avklaring er for eksempel når saken erferdig behandlet i domstolene, eller at varslerenslutter å forfølge den. Følelsesmessig opplevervarslerne ofte både lettelse og skuffelse i dennefasen. De kan oppleve sorg hvis resultatet av eneventuell rettssak har vært utilfredsstillende, ogkan da ha behov for en «sørgetid».

Trinn 7) Løsning kjennetegnes ved at varslerenhar akseptert situasjonen og «kommet til segselv». Personen klarer å legge bak seg det som harskjedd, og fortsette med sitt liv.

Kjennetegn på saker som løses uten store konflikter

Det er lettere å unngå uforsonlige konflikter nårtoppledelse og selve organisasjonen som systemikke er involvert. Det er også lettere når de stri-dende parter har kunnskap om varsling og eretisk bevisste. Hvis virksomheten har etablertevarslingsrutiner som både de ansatte og deresledere forholder seg til, vil sannsynligheten fordestruktive konflikter minimeres.

Skolering av tillitsvalgte og verneombud vilogså være verdifullt. I likhet med personalorien-terte ledere, som for eksempel transformasjonsle-dere som gir personlig oppfølgning til medarbei-derne, og LMX-ledere68 som behersker kombina-sjonen mellom formell og uformell kommunika-

sjon med de ansatte, så vil også tillitsvalgte og ver-neombud kunne bidra med sosial støtte tilvarslere.69 70 Sosial støtte er verdifullt og vilkunne være stressdempende, også i stressituasjo-ner som innebærer varsling av kritikkverdigatferd.71 Verneombud og tillitsvalgte vil kunnebistå varslere og bidra til at den valgte fremgangs-måten for varsling fremstår minst mulig konflikte-skalerende. Å holde varslingen unna offentlighe-ten og i stedet løse problemene og utfordringeneinternt, kan være et eksempel på hva tillitsvalgteog verneombud kan bidra med i en situasjon derdet har skjedd noe kritikkverdig.

De to australske forskerne Greene og Lattingforeslår en fremgangsmåte for hvordan varslerebør gå frem, bestående av ti trinn (se boks 8.1).72 Ihovedsak går rådene deres ut på at arbeidstakerebør varsle forsvarlig via formelle kanaler, sørgefor at flere kommer til samme konklusjon somdem med hensyn til det kritikkverdige forholdet,samt dokumentere alt man gjør i forbindelse medvarslingen.

68 Transaksjonsorienterte ledere.69 Matthiesen, Knudsen og Susegg (2013).70 Gerhardsen (1931/ 2000) og Gerhardsen (2006).71 House (1981).72 Greene og Latting (2004).

Boks 8.2 Råd til varslere

– Se an situasjonen og vurder om du er forbe-redt på å stå frem.

– Start med kollegene som står for forseel-sen(e).

– Sørg for at fremgangsmåten din er forsvar-lig.

– Anta at andre internt i organisasjonen erinteressert.

– Samle bevis og støtte fra andre.– Dokumenter saksgangen nøye.– Gå gjennom de formelle kanalene i virk-

somheten.– Få råd fra folk som ikke er berørt i eller av

saken, slik som utenforstående eksperter.– Få emosjonell støtte hos venner og gode

kolleger.– Gå eksternt som siste utvei.

Kilde: Greene og Latting (2004), modifisert av Bjørkelo,Matthiesen og Einarsen (2008).


Flere av rådene til Greene og Latting kan værenyttige for både interne og eksterne varslere, ikkeminst det å dokumentere fremgangsmåte og å fåråd og emosjonell støtte i prosessen.73 På denannen side kan det velmenende rådet om å gåeksternt som siste utvei, stoppe en varsler somikke kan ta det kritikkverdige opp med den ellerde det gjelder på grunn av fare for bevisforspillelseeller fordi forseelsene er en integrert del av virk-somhetens drift. Noen ganger er det derfor nød-vendig å gå utenfor virksomheten, et behov somførst og fremst er ivaretatt gjennom adgangen til åvarsle til tilsynsmyndigheter og andre offentligemyndigheter i arbeidsmiljøloven § 2 A-1.

For den som mottar varsel, er det viktig åhuske på at varslerens hensikt i utgangspunkteter positiv for virksomheten.74 Varsleren er ansvar-lig eller prososial.75 Den som mottar et varsel, haren stor mulighet til å bidra til at kritisk informa-sjon, ofte av stor betydning for virksomheten ellerfor samfunnet, kommer frem og kan lede til enønsket utvikling. Det er viktig å sjekke om vars-leren har konkrete eksempler, dokumentasjoneller bevis, slik at ikke varselet forblir diffust ellerabstrakt. Man må skille mellom et varsel og udo-kumenterbare beskyldninger. Prinsippet om kon-tradiksjon må ivaretas, det vil si at den sombeskyldes for klanderverdig atferd, må bli hørt ogfå anledning til å komme med sin versjon. Det erviktig at leder eller den som mottar varselet,møter varsleren med sympati eller empati og atman erkjenner at det å varsle ofte har vært en kre-vende beslutning, der personen er redd for konse-kvensene for egen posisjon eller fremtid i organi-sasjonen. Varslingen må håndteres konfidensielt.

Det er viktig å gi varsleren tilstrekkelig tid,gjerne slik at mottaker av varselet og varslerenmøtes ved mer enn én anledning. Varsleren for-venter at leder, tillitsvalgt eller den som mottarvarselet, er tydelig på hva man har tenkt å gjøre,hvordan man vil følge opp varselet, og at man sommottaker står ved sitt ord. Dersom informasjoneneller problemet man får seg forelagt er omfattendeeller komplekst, kan det være lurt å be ombetenkningstid med hensyn til hvordan man hartenkt å handle. Det anbefales skriftlighet medhensyn til konkrete avtaler man blir enige om forhvordan man vil følge opp. Det er vanlig høflighetog folkeskikk å takke personer som gjør noe pris-verdig.

8.7 Eksempelsaker

8.7.1 Monika-saken

Robin Schaefer varslet i slutten av desember 2013første gang om det han vurderte som alvorligemangler ved etterforskningen som ble gjort i for-bindelse med at åtte år gamle Monika Sviglinskajable funnet død i hjemmet sitt på Sotra 14. novem-ber 2011.76 Schaefer varslet flere ganger interntom sine vurderinger uten at saken ble gjenåpnet.Han redegjorde også for vurderingene sine forMonikas families bistandsadvokat. Schaefer blesykmeldt flere ganger i perioden på grunn av denpåvirkningen den interne behandlingen av sakenog den manglende viljen til å gjenoppta sakenhadde på ham.

Som følge av kontakten med Schaeferbegjærte bistandsadvokaten saken gjenåpnet iapril 2014, og i mai 2014 slo Bergens Tidende oppsaken. Politiet besluttet at saken skulle gjenåpnesdagen etter oppslaget.77 I etterkant uttalte Schae-fer seg til media om manglene ved etterforsknin-gen og den interne håndteringen av varslenehans, og ga også ut en bok om saken og sine egneopplevelser i 2015.78 På denne måten varslet hanogså allmennheten om forholdene.

I mars 2015 ga Justis- og beredskapsdeparte-mentet advokatfirmaet Wiersholm i oppdrag åundersøke arbeidsrettslige forhold knyttet tilSchaefers varslingssak. Wiersholm leverte sinrapport i juni 2015.79 I rapporten konkluderteadvokatfirmaet med at Robin Schaefer ved sinopptreden hadde varslet om kritikkverdige for-hold etter arbeidsmiljøloven § 2-4, og at varslenetil politimesteren, bistandsadvokaten, pressen ogallmennheten var forsvarlige og dermed lovlige ihenhold til loven. Videre konkluderte rapportenmed at Schaefer var utsatt for ulovlig gjengjel-delse ved at Schaefers arbeidsmiljø ikke forblefullt forsvarlig og at han gradvis ble marginalisert,noe som til slutt førte til at han ble sykmeldt.

På bakgrunn av Wiersholm-rapporten, la Jus-tis- og beredskapsdepartementet til grunn atSchaefer hadde varslet om alvorlige, kritikkver-

73 Bjørkelo, Matthiesen og Einarsen (2008).74 Matthiesen (2016).75 Miceli, Near, Rehg og Van Scotter (2012).

76 Fremstillingen av de faktiske forhold i forbindelse medSchaefers varsling er basert på Wiersholms rapport«Monika-saken» – Arbeidsgivers håndtering av Robin Scha-efers varsling, rapport av 25. juni 2015 til Justis- og bered-skapsdepartementet etter mandat gitt 16. mars 2015.

77 Som følge av beslutningen om gjenåpning, ble en ny etter-forskning satt i gang og 20. oktober 2014 ble en personpågrepet, og saken ble klassifisert som drap. Den aktuellepersonen ble senere dømt for drap.

78 Schaefer (2015).79 Wiersholm (2015).


dige forhold på en forsvarlig måte, og at hanhadde blitt utsatt for ulovlig gjengjeldelse. Depar-tementet utbetalte på denne bakgrunnen 200 000kroner til Schaefer i oppreisningserstatning.

Saken ble også tatt inn for Spesialenheten forpolitisaker, som skulle vurdere om det haddeskjedd straffbare brudd på arbeidsmiljøloven.Spesialenheten henla saken som intet straffbartforhold. Denne avgjørelsen ble påklaget til Riksad-vokaten, som i sin avgjørelse 5. oktober 2016 kon-kluderte med at det kunne reises kritikk mot poli-tidistriktets samlede håndtering av Schaefer, menat forsømmelsene ikke var graverende nok til atnoen kunne straffes for brudd på arbeidsmiljølo-ven. Riksadvokaten drøftet forholdet mellom rap-porteringsplikten og varslingsregelverket og la tilgrunn at det siste først ble aktualisert ved svik-tende oppfølging av rapportering i henhold til rap-porteringsplikten. Det ble samtidig konkludertmed at kravene til arbeidsgivers oppfølging i detalt vesentlige er sammenfallende enten det ersnakk om rapportering eller varsling. Etter Riks-advokatens syn var Schaefer å anse som varsler dahan uttalte seg til media i september 2014.

8.7.2 Unibuss-saken

Jan Erik Skog var ansatt som busselektriker i Uni-buss AS og satt i selskapets styre som ansattrepre-sentant. Skog varslet fra slutten av 90-tallet gjen-nom mange år gjentatte ganger om forhold hanoppfattet som kameraderi og korrupsjon i detkommunale busselskapet.80 Skog tok først sakenopp internt i selskapet, så med morselskapet, utenå nå frem med bekymringene sine. Skog og RuneAasen, leder av Oslo Sporveiers Arbeiderfore-ning, utarbeidet en rapport i samarbeid medErling Folkvord fra partiet Rødt. Folkvord la rap-porten frem for kommunens kontrollutvalg, somba kommunerevisjonen om å undersøke påstan-dene. Kommunerevisjonen jobbet med saken i omlag ett år, og deretter ble rapporten presentert forbyråden for miljø og samferdsel. Saken ble imid-lertid ikke fulgt opp før det i 2011 ble kjent at enperson i et selskap som produserer busser, inn-rømmet å ha betalt flere millioner kroner til inn-kjøpssjefen i Unibuss.

I september 2011 ble de første pågripelsene iforbindelse med korrupsjonssaken gjort, og enrekke personer ble dømt for forhold i tilknytningtil korrupsjonssaken.81

Skog har ikke uttrykt at han har opplevd gjen-gjeldelse i forbindelse med varslingen, men haruttalt til media at «veggen han møtte hver ganghan slo alarm, tok hardt på opp gjennom årene».82

Stiftelsen Fritt Ords pris for 2015 ble tildeltRobin Schaefer og Jan Erik Skog, som varslet iUnibuss-saken, for «deres modige innsats for åavdekke kritikkverdige forhold i norsk arbeids-liv».83

8.7.3 Norweld-saken

Pål Stenstad ble i mars 2007 ansatt som tekniker iNorweld Control Services AS, som drev medindustriell radiografi.84 Relativt kort tid etter athan hadde startet i jobben sin, oppdaget han enrekke kritikkverdige og ulovlige forhold ved virk-somheten. Dette dreide seg blant annet om at sel-skapet ikke fulgte strålevernforskriften og for-skrift om transport av farlig gods og også drevmed juks med registrering av stråling.

Stenstad tok opp de kritikkverdige forholdenemed sin avdelingsleder, som ikke var enig i hansvurdering av situasjonen i virksomheten. Derettertok han forholdene opp med administrerendedirektør ved hovedkontoret i Stavern, og til sluttmed Arbeidstilsynet.

Etter at han tok opp forholdene med sin leder,hevdet Stenstad at han ble utsatt for trakassering,mobbing, sjikanering og utfrysning fra avdelings-lederen. Situasjonen førte til at han ble sykmeldt.Stenstad fremsatte krav om erstatning og opp-reisning etter arbeidsmiljøloven § 2-5, jf. § 2-4 forgjengjeldelse etter varsling.

Stenstad nådde ikke frem med erstatnings- ogoppreisningskravet sitt i tingretten, men anketsaken videre til lagmannsretten. Lagmannsrettenla til grunn at Stenstad hadde varslet om til delssvært kritikkverdige forhold på arbeidsplassen.Videre la retten til grunn at Stenstad ved å først taopp forholdene med sin nærmeste leder, derettermed administrerende direktør, før han så gikk tilArbeidstilsynet, hadde «gått frem på en helt kor-rekt måte» og dermed varslet forsvarlig.85 Etterlagmannsrettens syn hadde Stenstad også blittutsatt for ulovlig gjengjeldelse i form av trakasse-

80 Slettholm Andreas, Unibuss-saken: Korrupsjonsalarmenringte, men de ansvarlige politikerne gjorde ingenting, Aften-posten 17. august 2016.

81 NTB, Unibuss-saken til Høyesterett, 14. august 2016. 82 Tømmerås Ola, Han varslet om korrupsjon i Unibuss i åre-

vis, FriFagbevegelse 30. oktober 2014. 83 Fritt Ord, Fritt Ords Pris 2015 til Robin Schaefer og Jan

Erik Skog, 2. mars 2015. 84 Fremstillingen av de faktiske forholdene er basert på Bor-

garting lagmannsretts dom 8. oktober 2009, LB-2009-36995.

85 LB-2009-36995.


ring som følge av at han varslet om de kritikkver-dige forholdene. I tillegg til erstatning for faktiskpåløpte utgifter, herunder utgifter til juridiskbistand og lidt inntektstap, tilkjente lagmannsret-ten ham på denne bakgrunnen 100 000 kroner ioppreisningserstatning.

8.7.4 Holmestrand kommune86

En kvinnelig ansatt ved et bofellesskap i Holme-strand kommune varslet i 2007 virksomhetslede-ren om hvordan lederen i bofellesskapet forholdtseg til beboere og ansatte.87 Kvinnen tok opp for-holdene på vegne av seg selv og flere ansatte ibofellesskapet. Forholdene hun tok opp var blantannet at lederen kom med nedsettende kommen-tarer til både brukere og ansatte, at enkelteansatte følte seg mobbet, trakassert og baksnak-ket og at flere kolleger sykmeldte seg på grunn avvedkommendes lederstil.

I etterkant av at den kvinnelige ansatte sa fraom disse forholdene til virksomhetslederen, bleansettelsesforholdet hennes avsluttet. Virksom-hetslederen sørget også for at hun ble utestengtfra arbeidsoppdrag i samtlige av kommunens boli-ger, og kommunen stoppet aktivt kvinnens forsøkpå å få andre kommunale stillinger. Som følge avdette, fremsatte kvinnen krav om erstatning ogoppreisning blant annet på grunn av gjengjeldelseetter varsling.

I forbindelse med behandlingen av kravet i lag-mannsretten la domstolen til grunn at kvinnenhadde varslet da hun tok opp lederens lederstil,og at det ikke kunne være til hinder for å ansehenne som varsler at arbeidsgiveren allerede varkjent med hele eller vesentlige deler av de kritikk-verdige forholdene. Videre sa lagmannsretten atkvinnen hadde varslet forsvarlig ved at hun haddestått frem som talsperson for de ansatte om forhol-det overfor ledelsen i møter. Lagmannsretten lavidere til grunn at kommunen hadde utsatt kvin-nen for ulovlig gjengjeldelse ved å aktivt ute-stenge henne fra å få oppdrag og nye ansettelser ikommunen.

På denne bakgrunnen kom lagmannsretten tilat kvinnen hadde rett på erstatning og opp-reisning som følge av den ulovlige gjengjeldelsen.I tillegg til erstatning for inntektstap i to år, blekvinnen tilkjent 150 000 kroner i oppreisningser-statning.

8.8 Eksempler på varslingsrutiner

8.8.1 Innledning

Arbeidsmiljøloven § 2 A-3 pålegger virksomhetersom har behov for det eller som jevnlig sysselset-ter minst fem arbeidstakere å utarbeide rutinerfor intern varsling. Bestemmelsen angir rammenefor hva rutinene skal inneholde, men den nær-mere utformingen og innholdet i rutinene må til-passes den enkelte virksomheten. I det følgendegis det en gjennomgang av ulike varslingsrutinerinnenfor henholdsvis statlig, kommunal og privatsektor. Gjennomgangen er kun ment som en illus-trasjon på hvordan varslingsrutiner kan se ut, ogvi har særlig sett på hvordan rutinene behandlerfølgende tema:– forbudet mot gjengjeldelse– muligheten til å varsle anonymt– informasjon til varsleren underveis i prosessen– habilitet– hvorvidt det er etablert en ekstern varslingska-

nal

8.8.2 Statlig sektor

Forsvarssektoren

Forsvarsdepartementet har utarbeidet retnings-linjer for varsling i forsvarssektoren.88 Retnings-linjene er en punktvis oversikt over hvordan mankan eller bør gå frem i forbindelse med varsling,hvordan varsler skal håndteres og følges opp mv.Vedlagt retningslinjene er en varslingsplakat, somgir en kortfattet oversikt over relevant informa-sjon i forbindelse med varsling. Også skjema forvarsling og en protokoll for mottak av varsel, somsom hovedregel skal benyttes i forbindelse medvarslinger, er lagt ved retningslinjene. Retningslin-jene åpner for varsling fra forsvarspersonell, kon-sulenter, innleide, håndverkere, eksterne perso-ner og andre uten direkte tilknytning til virksom-hetene.

Retningslinjene for varsling i forsvarssektorenbehandler vernet mot gjengjeldelse i punkt 4.1.Her fremgår det at saksbehandleren som mottarvarselet, har et særlig ansvar for å sørge for atgjengjeldelse ikke skjer. Varslingsmottaker skalogså vurdere og avklare behov for å iverksette til-tak for å forhindre gjengjeldelse. Hva som regnessom gjengjeldelse, er nærmere definert i retnings-linjene som blant annet fratakelse av arbeidsopp-86 Saken er omtalt andre steder som miljøarbeider-dommen.

87 Fremstillingen av de faktiske forholdene er basert påAgder lagmannsretts dom 2. november 2009, LA-2009-57115.

88 Forsvarsdepartementet, Retningslinjer for varsling i for-svarssektoren, 8. januar 2015.


gaver, omplassering, forbigåelse, mobbing, trakas-sering og andre negative reaksjoner. Det presise-res at «saklig motargumentasjon og fremføring avfakta som svekker eller avkrefter påstander omkritikkverdige forhold» ikke regnes som gjengjel-delse. Den vedlagte protokollen for mottak av var-sel har et punkt om tiltak for å forhindre gjengjel-delse mot varsleren som skal fylles ut av den somhåndterer varselet.

I punkt 3.10 i retningslinjene omtales anonymvarsling. Det fremgår at selv om anonym varslingkan «gjøre det enklere å ta opp kritikkverdige for-hold», bør dette «benyttes unntaksvis», ettersomåpenhet normalt vil sikre en bedre saksgang ogbedre resultat for involverte parter. Det presise-res videre at en varsler aldri kan garanteres kom-plett anonymitet, ettersom domstolen vil kunnekreve opplysninger om varslerens identitet fra for-valtningen. Av punkt 5.1 fremgår det at også ano-nyme varsler skal tas alvorlig og behandles, og atundersøkelser for å identifisere anonyme varslereikke skal forekomme. Av punkt 5.1 fremgår ogsåat saksbehandleren som mottar varselet, skal vur-dere hvem som skal involveres i den viderebehandlingen av saken, og at det kan bli aktuelt åoversende varselet til en varslingsenhet ellerandre steder, for eksempel på grunn av egen habi-litet.

Det fremgår av punkt 5.8.2 i retningslinjene atsaksbehandlere som mottar varselet skal orien-tere varsleren om at varselet er mottatt, at sakenvil bli behandlet og hva som er forventet saksbe-handlingstid. Videre fremgår det at varsleren somhovedregel skal orienteres om utfallet av saken,og at det må vurderes om varsleren har rett påinformasjon etter personopplysningsloven.

Det er etablert egne varslingskanaler for deulike virksomhetene i forsvarssektoren, i tillegg tilat alle kan varsle til Forsvarsdepartementets vars-lingsenhet. Forsvarsdepartementet har ikke eta-blert en ekstern varslingskanal.

Utenrikstjenesten

Utenriksdepartementet har utarbeidet en vars-lingsplakat for varsling om kritikkverdige forholdi utenrikstjenesten.89 Varslingsplakaten er en skje-matisk oversikt over blant annet hva et varsel børinneholde, i tillegg til retningslinjer for hvordanog til hvem man kan varsle. Det fremgår at alleansatte, hospitanter, praktikanter, konsulenter ogogså personer uten tilknytning til utenrikstje-

nesten kan varsle etter retningslinjene. I tillegg tilvarslingsplakaten, har Utenrikstjenesten utarbei-det rutiner for håndtering av nærmere angitte kri-tikkverdige forhold. Det gjelder ulike former foravhengighet,90 konflikter, trakassering ellerannen utilbørlig opptreden91 og økonomiske mis-ligheter.92

På varslingsplakaten konstateres det kort atgjengjeldelse som følge av varsling er forbudt,mens dette utdypes noe i retningslinjene for hånd-tering av konflikter, trakassering eller annen util-børlig opptreden punkt 7, hvor det fremgår at somulovlig gjengjeldelse regnes «fratakelse avarbeidsoppgaver eller forbigåelse ved mulighetfor faglig eller lønnsmessig utvikling, mobbingeller trakassering, alle andre negative sanksjonersom er en følge av varslingen», og at slik gjengjel-delse ikke skal skje fra verken ledere eller medar-beidere.

Retningslinjene nevner flere steder at det ermulig å varsle anonymt.

Varslingsplakaten slår fast at et prinsipp forhåndtering av varsel i utenrikstjenesten er infor-masjon til partene og ivaretakelse av de berørteparter. Videre fremgår det av plakaten at varsle-ren skal, hvis det er mulig, ha en bekreftelse på atvarslingen er mottatt, og at retten til informasjonfor øvrig følger av offentleglova, forvaltningslovenog personopplysningsloven. Det følger av ret-ningslinjene for håndtering av mistanke om øko-nomiske misligheter punkt 4 at Sentral kontrollen-het, en sentral kontrollenhet i Utenriksdeparte-mentet for saker hvor det varsles om og behand-les mistanke om økonomiske misligheter, skalbekrefte at varselet er mottatt. Retningslinjene forhåndtering av konflikter, trakassering eller annenutilbørlig opptreden punkt 7 slår fast at parteneskal holdes løpende orientert om sakens utvik-ling, når saksbehandlingen planlegges sluttført ogom utfallet av vurderingen.

Det følger av varslingsplakaten at habilitet skalvurderes etter forvaltningslovens regler, og atarbeidsgiveren må foreta en konkret vurdering avhvem, interne eller eksterne, som skal håndteresaken, alt etter hvilken type sak og hvem varslin-gen er rettet mot. Retningslinjene for håndtering

89 Varsling om kritikkverdige forhold i utenrikstjenesten(arbeidsmiljøloven §§ 2-4, 2-5 og 3-6).

90 Utenriksdepartementet, AKAN i Utenrikstjenesten, Ret-ningslinjer for håndtering av rusmiddelbruk, spillavhengig-het og annen problematisk avhengighet på arbeidsplassen,gjeldende fra 1.1.2017.

91 Utenriksdepartementet, Retningslinjer for håndtering avkonflikter, trakassering eller annen utilbørlig opptreden,19.12.2014.

92 Utenriksdepartementet, Retningslinjer for håndtering avmistanke om økonomiske misligheter, 18.3.2011.


av mistanke om økonomiske misligheter punkt 4slår fast at Sentral kontrollenhet i utgangspunktethåndterer varslingssaker om mistanke om økono-miske misligheter, men det presiseres at det oftevil være nødvendig å engasjere et uavhengig,internasjonalt anerkjent revisjonsfirma i forbin-delse med slike varsel.

Utenriksdepartementet har opprettet enekstern varslingskanal som kan benyttes avenhver i forbindelse med varslinger.

8.8.3 Kommunal sektor

Oslo kommune

Oslo kommune har en lokal og en sentral ordningfor varsling. Den lokale er ment å være hovedka-nalen for ansatte, mens den sentrale ordningen eråpen for alle, herunder innbyggere, leverandører,brukere av tjenester og ansatte.93 I det følgendeomtales kun den sentrale ordningen.

Kommunens sentrale varslingsordning er enekstern varslingskanal som har som formål ågjøre det enkelt og trygt å varsle om korrupsjon,misligheter og andre lovbrudd i Oslo kommuneeller mot Oslo kommune.94 Informasjon om densentrale varslingsordningen ligger på Oslo kom-munes nettsider.

Nettsidene omtaler ikke forbudet mot gjengjel-delse ved varsling etter arbeidsmiljøloven.

Det fremgår av oversikten over den sentraleordningen at man kan velge å varsle anonymt ogat dette i så fall ikke vil gå utover behandlingen avvarselet. Kommunen opplyser om at dersom manikke kan identifisere enkeltpersoner eller taus-hetsbelagte forhold, vil varselet kunne bli offentligetter begjæring om innsyn.

Videre fremgår det at varsel blir behandlet avet sentralt varslingsråd, som beslutter videre pro-sess, og at oppfølgingen av varselet vil avhenge avhvilke forhold varselet gjelder. Den enkelte vil fåinformasjon om hvilken oppfølging varselet vil fåog informasjon når saken er ferdig behandlet.Dersom det er gjort funn i saken, vil varslerensom hovedregel få en kort orientering om dette.

Sandnes kommune

Sandnes kommune har utarbeidet varslingsruti-ner som er tilgjengelig sammen med kommunensetiske retningslinjer.95 I tillegg er det utarbeidet etskjema man kan bruke for å varsle. Rutinene gjel-der for medarbeidere i Sandnes kommune.

Av rutinene følger det at arbeidstakere somvarsler, ikke skal utsettes for gjengjeldelse somfølge av varselet. Det presiseres at «enhver ugun-stig behandling som er en reaksjon på ytringen» iutgangspunktet skal anses som gjengjeldelse.Videre følger det at forbudet først og fremst vilgjelde «formelle sanksjoner som oppsigelse, sus-pensjon og avskjed samt ordensstraff hjemlet i tje-nestemannsloven», men at også «uformelle sank-sjoner som for eksempel endring i arbeidsoppga-ver, utfrysning, interne overføringer og såkalt tje-nestelig tilrettevisning» vil være omfattet av forbu-det. Videre følger det av retningslinjene atforbudet ikke utelukker at arbeidsgiver kommermed motytringer.

Retningslinjene legger opp til at man kanvarsle anonymt, men varslere oppfordres om åoppgi sin identitet av hensyn til oppfølging avsaken.

Det følger av retningslinjene at det skal gis til-bakemelding til varsleren innen én måned etter atvarselet er mottatt om at saken er mottatt, om pro-gresjon og om når saken forventes ferdigbehand-let. Videre fremgår det at varsleren skal få tilbake-melding «om saken er henlagt eller fulgt opp» ogom varsleren skal få ytterligere informasjon måvurderes konkret.

Varslingsrutinene omtaler ikke habilitet i for-bindelse med behandling av varsel. Det leggesopp til at den som mottar varselet, har ansvaret foroppfølgingen, og at når denne er nærmeste leder,«kan denne innhente annen nødvendig kompe-tanse og la seg bistå av ressurspersoner i kommu-nen som har kompetanse innenfor det områdetvarselet gjelder». Når det varsles til bedriftshelse-tjenesten/strategisk systemansvar for HMS, frem-går det at saken skal legges frem for et «varslings-råd» som består av «to faste representanter fraorganisasjon og økonomi» og at annen kompe-tanse kan innhentes ved behov.

Sandnes kommune har lagt til rette for atarbeidstakere kan varsle til kommunens varslings-gruppe dersom man ikke kan eller vil varsle i linja,men de har ikke etablert en ekstern varslingska-nal.

93 Braathen Ellen Cecilie og Dhall Nitika, Oslo kommunesvarslingsordning, presentasjon for Varslingsutvalget 21.november 2017.

94 Oslo kommune, Varsling om korrupsjon, misligheter ogandre lovbrudd.

95 Sandnes kommune, Etiske retningslinjer og varslingsruti-ner.


Lindås kommune

Lindås kommune har etablert retningslinjer foransatte som vil varsle om kritikkverdige forhold ikommunen.96 Retningslinjene gir en oversikt overproblemstillinger i forbindelse med varsling, her-under hvilke krav som stilles til forsvarlighet mv.og hvordan man kan eller bør gå frem for å varsleom kritikkverdige forhold i kommunen.

Det fremgår av retningslinjene at varslere ikkeskal bli utsatt for gjengjeldelse, herunder «oppsei-ing, avskjed, suspensjon, personalsak, trakasse-ring, utstøyting, fråtaking av arbeidsoppgåver,endra arbeidsplass eller andre negative reaksjo-nar som har karakter av straff eller sanksjonar»,men at man som varsler likevel må kunne tåle sak-lige motargumenter angående de påståtte kritikk-verdige forholdene.

Det fremgår av retningslinjene at det er muligå varsle anonymt, men at det i utgangspunktet erønskelig at varsling skjer åpent fordi det vil bidratil å få saken best mulig opplyst. Anonym varslingkan skape «mistru og gi svekka tillit på arbeids-plassen».

Videre fremgår det at den som varsler, harkrav på bekreftelse om at varselet er mottatt, menat videre saksbehandling kan være underlagt lov-bestemt taushetsplikt, for eksempel i personalsa-ker.

Hvem som skal håndtere varselet, herundervurderinger av habilitet, er ikke omtalt særskilt iretningslinjene, men Lindås kommune har enegen varslingsgruppe for varsling utenfor linja.

Lindås kommune har ikke etablert en eksternvarslingskanal.

8.8.4 Privat sektor

NHO

NHO har utarbeidet forslag til varslingsrutine ogen varslingsplakat for sine medlemsbedrifter sombeskriver hva man kan varsle om, hvordan mankan eller bør gå frem i forbindelse med varslingmv. Retningslinjene og varslingsplakaten kan til-passes den enkelte virksomhet.

Varslingsplakaten nevner ikke gjengjeldelse,men det står at den som varsler ikke skal straffes.

Retningslinjene og varslingsplakaten slår fastat varsling kan skje anonymt, men av plakaten føl-ger det at «åpenhet normalt vil sikre bedre saks-

gang og et bedre resultat for alle involverte par-ter».

Når det gjelder informasjon, slår retningslin-jene fast at varsleren skal få skriftlig tilbakemel-ding om behandlingen, og av varslingsplakatenfølger det at denne tilbakemeldingen skal gisinnen én uke. Videre fremgår det at varsleren skalfå en ordentlig forklaring dersom kritikken ergrunnløs eller baserer seg på en misforståelse.

Retningslinjene slår fast at interne varslingssa-ker skal behandles av ledergruppen. Habilitet vedslik behandling omtales ikke.

Det åpnes for at den enkelte virksomhet kanetablere eksterne varslingskanaler.

SAS

SAS har utarbeidet varslingsrutiner for varslingom interne forhold.97 I tillegg er varsling omtalt ideres Code of Conduct, som jevnlig gjennomgåsav alle ansatte. Videre er det inntatt et punkt iegenmeldingsskjema ved sykefravær som girmulighet til å gi beskjed om fraværet kan skyldesforhold på arbeidsplassen.

Det presiseres flere ganger i SAS’ varslings-rutiner at ansatte skal kunne være trygge på åvarsle internt uten at dette skal få negative konse-kvenser for vedkommende. Videre trekkes forbu-det mot gjengjeldelse i arbeidsmiljøloven frem, ogdet gis eksempler på hva som kan være ulovliggjengjeldelse: «ulike former for mobbing/trakas-sering/utfrysing», «at arbeidstaker ikke får natur-lig utvikling i lønns- og arbeidsvilkår», «at arbeids-taker ikke får naturlig utvikling i arbeidsoppga-ver» og «oppsigelse/avskjed». Det presiseres atden som mottar varselet har et ansvar for å bidratil at varselet ikke får negative konsekvenser forvarsleren.

I rutinene oppfordres ansatte til å oppgi hvemde er når de varsler av hensyn til oppfølging oginformasjon, men det presiseres at «dersomarbeidstaker ikke ønsker å stå frem med navn erdet bedre at det varsles anonymt enn at det ikkevarsles i det hele tatt». Av SAS’ Code of Conductfølger det at ansatte kan varsle anonymt.

Rutinene slår fast at varsleren skal få tilbake-melding om hva som gjøres med forholdet, ogsådersom det besluttes at varselet ikke skal følgesopp.

Retningslinjene omtaler ikke habilitet i forbin-delse med oppfølging av varselet.

96 Lindås kommune, Rettleiar for tilsette som vil varsle omkritikkverdige forhold i Lindås kommune.

97 SAS, Varsling om interne forhold, publisert 23. mars 2012,sist endret 1. juli 2017.


8.9 Varslingsutvalgets innspillskonferanse

8.9.1 Innledning

I henhold til mandatet skal utvalget redegjøre forhvilke forhold som påvirker prosessen og utfalletav en varslingssak. Utvalget skal også drøfte hvil-ken rolle myndighetene, domstoler, fagforeninger,tillitsvalgte og verneombud har i varslingssaker,herunder om eksisterende aktører og organerdekker behovet for informasjon, veiledning ogtvisteløsning. I henhold til mandatet skal ogsåutvalget «innhente erfaringer og synspunkter frapersoner, arbeidsgivere og virksomheter som harpraktisk erfaring med varslingssaker i ulike sekto-rer, herunder eksterne varslingsmottakere».

Utvalget inviterte til innspillskonferanse23. mai 2017 i Fritt Ords lokaler. På konferansensamlet utvalget en rekke deltakere med erfaringerfra og synspunkter på varsling og varslingsre-glene til en dag med diskusjon om spørsmål knyt-tet til de to problemstillingene som trekkes frem imandatet.

Det var 56 deltakere som var fordelt på seksgrupper med representanter fra varslere, vars-lingsmottakere, tillitsvalgte, verneombud,eksterne varslingsmottak, advokater, media ogforskere. Medlemmer i utvalget fungerte somordstyrere i gruppene. Utvalget innhentet bidragfra forskningssjef på Fafo, Sissel Trygstad, som isamarbeid med utvalgets sekretariat hadde utar-beidet korte bakgrunnsnotater som grunnlag fordiskusjonene. Bakgrunnsnotatene og spørsmå-lene som skulle diskuteres, var sendt ut til delta-kerne på forhånd.

8.9.2 Hvilke forhold påvirker varslings-prosessen og utfallet av en varslingssak?

Bakgrunnsnotatet beskrev forskning knyttet tilhva det blir varslet om, varslingsaktivitet og vars-lingseffektivitet, konsekvenser av å varsle ogkunnskap om regelverk og rutiner. Bakgrunnsno-tatet var bygget på mye av den samme forsknin-gen som er gjennomgått foran i punkt 7.3.

Gruppene fikk i oppdrag å diskutere følgendeproblemstillinger:– Hva er de største utfordringene i varslingssa-

kene?– Foreligger det uklarheter om hva varsling er,

hva man kan varsle om, hvordan man kanvarsle på en forsvarlig måte eller hva gjengjel-delse er?– Hvorfor er det uklart?– Hvordan redusere slike uklarheter?

– Hvordan få flere arbeidstakere til å varsle omkritikkverdige forhold?

– Hvilke utfordringer oppstår når arbeidsgiverskal håndtere varslingssaker?– Hvordan håndtere varsel der sjefen er

ansvarlig for det kritikkverdige?– Hvordan unngå at en varslingssak skaper

splittelse på arbeidsplassen?

Stikkordene nedenfor kan være representative forsynspunktene på hva deltakerne opplever som destørste utfordringene i varslingssaker:– At det er vanskelig å avklare de faktiske forhol-

dene og hva som skjedde først, begynte detsom en personalsak eller med et varsel?

– At det er usikkert hva som er et varsel kontrarapportering eller avviksmelding.

– At det er uklart hva som er varsling, gjengjel-delse og hva som ligger i det å ha varslerstatus.

– At det mangler kunnskap om at arbeidstaker imange tilfeller har en plikt til å varsle.

Boks 8.3

Tirsdag 23. mai 2017 i Fritt Ords lokaler

Program

– Innledning til dagen ved Knut Olav Åmås,direktør i Fritt Ord

– Gruppediskusjoner om: Hvilke forholdpåvirker varslingsprosessen og utfallet aven varslingssak – Hva er de største utfor-dringene?

– Gruppediskusjoner om: Dekker ulike aktø-rer som offentlige myndigheter, domsto-lene, fagforeninger, tillitsvalgte og verne-ombud behovet for informasjon, veiledningog tvisteløsning i varslingssaker?

Deltakere: Varslere, tillitsvalgte, verneombud,representanter fra HR-avdelinger, eksternevarslingsmottak, offentlige myndigheter(Arbeidstilsynet, politiet, Helsetilsynet, Sivi-lombudsmannen, Kommunal- og modernise-ringsdepartementet), advokater, media og for-skere.

Møteleder: Gitte Haugnæss, AgendaKaupang


– At deltidsansatte, midlertidig ansatte og andremed usikker jobbtilknytning ikke tør å varsle.

– At det er uklart når en arbeidstaker er blitt envarsler.

– At loven bygger på et speilvendt prinsipp ved åstille et forsvarlighetskrav til varslingen.

– At det er vanskelig å sikre en nøytral og habilbehandling av varselet.

– At varsling, varsel og varsler har blitt begrepsom er belastet og som mange ønsker å unngå.

– At varsling føles utrygt og får konsekvenser forkarrieren til den som varsler.

– At virksomhetene ikke har erfaring med åhåndtere uenighet og mangler trening i å sekritikk som noe positivt.

– At det handler om psykologi og makt i arbeids-livet, og ikke regelverket.

– At manglende forskning på de som faller ut avarbeidslivet og hemmelige sluttavtaler gjør detvanskelig å få oversikt over hvordan det gårmed de verste sakene.

– At det kun er de få som blir tatt inn ved Jobbfastpå Haukeland Universitetssykehus som fårhjelp av helsevesenet.

– At det ikke er noen eksterne som tar overarbeidsgivers omsorgsansvar for arbeidstakernår arbeidsgiver ikke makter dette.

– At dokumentasjons- og bevisspørsmål gjør atgjengjeldelsesvernet ikke fungerer tilstrekke-lig.

– At den pønale effekten er for dårlig – selv enerstatning på 100 000 kroner vil ofte medføretap for varsleren, og signaliserer til arbeidsgi-ver at den økonomiske konsekvensen ikke erall verden.

I diskusjonene rundt de mer konkrete problem-stillingene, samlet deltakerne seg under noenhovedsynspunkter:– God håndtering av varslingssaker handler mer

om kultur enn regler. Det må etableres enåpenhetskultur, og vi må tørre å diskutere og taopp feil og mangler.

– Ledelsen må være positiv til varsling og bevisstpå hvordan varslere bør behandles.

– Lovens begreper er uklare og vanskelige å for-holde seg til. Grensen mellom ytringsfrihet oglojalitetsplikt er vanskelig å trekke. «Kritikk-verdige forhold» er et vanskelig begrep. Det ervanskelig å skille mellom varslinger og avvik,personalsaker og reelle varslingssaker. Det eruklart hva «forsvarlig fremgangsmåte» betyr,og det kan dermed bidra til å heve terskelen forvarsling. Bestemmelsene i arbeidsmiljølovengjør at oppmerksomheten flyttes fra det kritikk-

verdige forholdet det varsles om, til måten detvarsles på.

– Arbeidsmiljøloven bør inneholde en regel omaktivitetsplikt for arbeidsgiver som også inne-bærer å informere og ivareta varsleren.

– Virksomhetene må ha gode varslingsrutinersom sikrer informasjon og veiledning til alle deberørte, habilitet og forsvarlig saksbehandling.Dette er særlig viktig i små virksomheter.

– Tillitsvalgte og verneombud må involveres, ogde må bli flinkere til å ta ansvar i vanskeligevarslingssaker.

– Et varslerombud vil kunne være en uavhengigaktør som kan gi råd og veiledning og sikre ennøytral behandling av vanskelige saker.

8.9.3 Dekker ulike aktører behovet for informasjon, veiledning og tvisteløsning i varslingssaker?

Spørsmålet til diskusjon i denne delen var omulike aktører som offentlige myndigheter, dom-stolene, fagforeninger, tillitsvalgte og verneom-bud dekker behovet for informasjon, veiledningog tvisteløsning i varslingssaker. ForskningssjefSissel Trygstad redegjorde for innholdet i bak-grunnsnotatet. Forskningen er nokså entydig nårdet gjelder hvem det varsles til; norske arbeidsta-kere følger linja når de varsler. I notatet ble offent-lige myndigheters ansvar og roller, domstolenesrolle og tillitsvalgte og verneombudenes rollerbeskrevet nærmere.

Gruppene fikk i oppdrag å diskutere følgendeproblemstillinger:– Hvorfor er det så få som varsler til myndighe-

tene?– Hvilken rolle bør tilsynene ha i varslingssaker?– Hvor er behovet for opplæring størst og hvor-

dan sikre at disse får opplæring i håndtering avvarslingssaker?

– Hvordan fungerer domstolene i varslingssa-ker?

– Hvordan kan en varslingssak behandles ogavsluttes på en måte som ivaretar de invol-verte?

Nedenfor gjengis noen hovedsynspunkter fra dis-kusjonene:– Det oppfordres til å varsle «i linja», og at vars-

lingssaker skal behandles på lavest mulig nivå.Mange føler at det å varsle noen utenfor virk-somheten er å gå over en grense og kan virkeeskalerende. Å varsle tilsynsmyndigheter kandessuten innebære å miste kontrollen oversituasjonen.


– Mange vet ikke at det er mulig å varsle til myn-dighetene eller hva myndighetene i tilfelle kangjøre.

– Tilsynene skal drive tilsyn og har verken man-dat eller kapasitet til å granske og gå inn i enkonkret varslingssak.

– Tilsynene bør ha en tydeligere veilednings-plikt, på systemnivå. Det bør være en nasjonalguide for varslingssaker.

– Alle aktørene i varslingssaker trenger opplæ-ring, både arbeidstakere, verneombud, tillits-valgte og ledelsen i virksomheten.

– Varsling må inn som en del av virksomhetensHMS-system.

– Det er høy kvalitet i domstolene – utfordringener knyttet til bevisspørsmålene.

– Det er ikke ønskelig at flere saker havner irettsapparatet.

– Domstolene er et tid- og ressurskrevende appa-rat. Det bør opprettes nemnder med spesial-kompetanse.

– Det viktigste for å avslutte en varslingssak påen god måte er å skape en god åpenhets- ogytringskultur i virksomheten, der det er ønsketog mulig å si fra om kritikkverdige forhold, ogder det er kultur for å motta kritikk.

– Det er behov for et ombud, eller å kunne trekkeinn noen utenfra, særlig i mindre kommunerog virksomheter.

– Det må være gode rutiner for alle deler av envarslingsprosess.

– To- og trepartssamarbeidet bør spille en ster-kere rolle.

Del IIIVurderinger og forslag

Figur 9.1


Kapittel 9

Utvalgets overordnede vurderinger

9.1 Innledning

Utvalget har fått i oppdrag å gjennomgå gjeldenderegelverk om varsling i arbeidsmiljøloven for åvurdere om det er behov for å foreslå lov-endringer eller andre tiltak som kan styrke vars-lervernet i arbeidslivet. Oppdraget er for så vidtavgrenset mot varsling og andre former for ytrin-ger utenfor arbeidslivet. Utvalget har gjennom sittarbeidet kommet frem til et målbilde som er gjen-gitt nedenfor i figur 9.2. I figuren forsøker vi åillustrere sammenhengen mellom nullvisjonen forarbeidslivet i Norge (ingen kritikkverdige for-hold), varslingsinstituttets rolle som en metodefor å avdekke kritikkverdige forhold og utvalgetsmandat om å styrke vernet av varslerne. Det er

mange måter samfunnet kan arbeide med å oppnåidealet om ingen kritikkverdige forhold. Her erdet kun tatt med den delen som er direkte rele-vant for Varslingsutvalgets arbeid.

Utvalget tar imidlertid utgangspunkt i at detoverordnede for samfunnet er å avdekke og retteopp i kritikkverdige forhold. Som vist til flere ste-der i denne utredningen, kan varsling være ensamfunnsøkonomisk svært lønnsom måte for åavdekke forhold som samfunnet har bestemt atman ikke ønsker at skal finne sted. Med det forøye har utvalget sett på retten til å varsle i et littbredere perspektiv og drøfter også om andregrupper bør omfattes av varslingsregelverket ogvernet mot gjengjeldelse.

Figur 9.2 Målbilde

Nullvisjon for arbeidslivet:

Ingen kritikkverdige forhold

Kritikkverdige forhold som oppstår må avdekkes, håndteres og opphøre

Varsling skal være en trygg og samfunnsnyttig måte å avdekke kritikkverdige forhold på

Flest mulig varsler om observerte

kritikkverdige forhold

Kostnads-effektiv håndtering

på lavest mulig nivå

Håndtering uten

gjengjeldelse

Ivaretakelse av varsleren

Varslingsregler som er tydelige og tilgjengelige

Kunnskap og holdninger om

varsling


Det følger av mandatet at det er et styrket vernav varslerne som er et førende hensyn for hvautvalget kan eller skal foreslå av nye tiltak.Forskning og annen kunnskap viser at det er enforutsetning for å få frem de kritikkverdige forhol-dene i samfunnet at de som har kunnskap omdem, som ofte vil være arbeidstakere, føler at detrygt kan gå videre med det de observerer.

Ivaretakelse av hensynet til den som varsler,handler også om at varselet tas på alvor. Fafo har isin forskning sett på hvordan varslingsmottakerehåndterer det kritikkverdige forholdet som detvarsles om. I Fafo 2016 I svarte varslingsmotta-kerne at de i 50 prosent av tilfellene undersøktesaken det ble varslet om og tok det opp med densaken gjaldt, mens 45 prosent svarte at de sendtesaken videre til overordnede eller til virksomhe-tens varslingsmottak eller -enhet.1 I mange tilfel-ler vil det være slik at forholdet det ble varslet omfaktisk viser seg ikke å være kritikkverdig, eller atarbeidsgiver eller andre varslingsmottakere ikkefinner at det er alvorlig nok til å kunne prioriteres.Også i slike tilfeller er det viktig at det er godeprosesser og rutiner.

Alle i Norge har et utstrakt ytringsfrihetsvernetter Grunnloven § 100. Arbeidstakere omfattesav det samme ytringsfrihetsvernet som alle andre.Spørsmålet om arbeidstakeres ytringsfrihetsvernkommer imidlertid i en særstilling fordi etarbeidsforhold også bærer i seg en plikt forarbeidsgiver og arbeidstaker til å opptre lojalt ogaktsomt overfor hverandre. Ytringer i et arbeids-forhold kan ha stor betydning og slå tilbake påandre enn arbeidstakeren som ytrer seg, også påkolleger. Samtidig er det viktig å ikke tillegge loja-litetsplikten større vekt enn det er rettslig grunn-lag for. Rundt halvparten av Norges befolkning eri en eller annen form for ansettelsesforhold. Hen-synet til allmennheten taler for stor grad avytringsfrihet for alle disse arbeidstakerne. Detteutgangspunktet har betydning for utvalgets drøf-tinger av om andre grupper kan være i en posisjonhvor de har behov for et særskilt vern mot gjen-gjeldelse.

Ytringsfrihet og en reell mulighet til å kunnevarsle om kritikkverdige forhold uten gjengjel-delse er først og fremst avhengig av en god ogåpen ytringskultur og en god og trygg ledelsesom tør, og ser verdien av, å være åpen for disku-sjoner og uenighet. Nettopp dette er et hovedpo-eng i følgende avsnitt, hentet fra NOU 1999: 27«Ytringsfrihed bør finde Sted» – Forslag til nyGrunnlov § 100:

Manglende toleranse for uenighet i egne rek-ker kan ligge bak forsøk på å begrense ansattesytringsfrihet. Dette kan igjen henge sammenmed synet på uenighet som noe negativt ogikke som noe positivt. Uenighet kan imidlertidvære begge deler, og man skal være forsiktigmed å stemple opposisjon som illojalitet utennærmere undersøkelser. Vi vil generelt advaremot at antydninger om illojalitet spilles ut somden første responsen på offentlig kritikk fraansatte. Man bør heller ta den ansattes initiativsom en positiv utfordring og mulighet til ytter-ligere offentlig ordskifte – til nytte både for all-mennheten og arbeidsplassen.2

Varsling om kritikkverdige forhold kan bidra til åavdekke ulovlige og uønskede forhold i en organi-sasjon innenfor et meget bredt spekter av forholdsom samfunnet har vurdert som uønskede; straff-bare forhold som arbeidslivskriminalitet, miljøkri-minalitet, korrupsjon og annen økonomisk krimi-nalitet, fare for pasienters liv og helse, skadeligearbeidsforhold, brudd på regler om personvern-og informasjonssikkerhet, maktmisbruk mv. Deter viktig at arbeidstakere som har en særlig inn-sikt og kompetanse oppfatter at det er ønskelig ogtrygt å ytre seg om slike forhold. Ytringer fraansatte i offentlig sektor bidrar til bedre kontrollmed offentlige ytelser og ressursbruk.

I forbindelse med Varslingsutvalgets arbeidhar Oslo Economics fått i oppdrag å kartlegge oganalysere den samfunnsøkonomiske verdien avvarsling.3 Figur 9.3 er hentet fra rapporten, ogillustrerer på hvilke måter et varsel kan gi virknin-ger.

Det varsles om mange tusen kritikkverdigeforhold årlig på norske arbeidsplasser. Oslo Econ-omics legger til grunn at det varsles om mellom50 000 og 160 000 opplevde kritikkverdige forholdårlig. Av disse tas om lag 18 000 til 60 000 til følge.Et regneeksempel basert på en antakelse om hvormange tilsynsmedarbeidere, politifolk og reviso-rer som ville vært nødvendig for å avdekke alledisse kritikkverdige forholdene uten varsling, til-sier at samfunnet spares for mellom en halv og 12milliarder kroner. Selv det laveste estimatet påhvilken verdi varsling har som avdekkingsmeka-nisme per i dag, tilsier at det er av meget stor sam-funnsinteresse å iverksette tiltak som vil føre til atarbeidstakerne varsler om observerte kritikkver-dige forhold i samfunnet.

1 Fafo 2016 I.

2 NOU 1999: 27 s. 130.3 Oslo Economics (2017).


Oslo Economics har pekt på det de omtalersom insentivproblemer knyttet til varslingssaker.Selv om samfunnsnytten er stor, kan enkeltaktø-rene tape på varsling: Arbeidsgiver kan ha høyerekostnader enn nytte av å rydde opp i forholdet, foreksempel kostnads- eller verditap som følge avprosessen eller utfallet av varslingssaken. Varsle-ren oppnår kanskje bare mindre eller ingen forde-ler av varslet, samtidig som varslingsprosessenkan medføre til dels store psykiske og økono-miske kostnader. Se kapittel 3.4 for en mer omfat-tende gjennomgang av funnene i rapporten fraOslo Economics.

Utvalget vil fremheve at det er grunn til å vur-dere dagens situasjon utfra et overordnet bilde avhvordan situasjonen for varslere er i dag. Basertpå funn i undersøkelser over flere år, må detkunne legges til grunn at det store flertallet avdem som varsler ikke opplever noen form forgjengjeldelse. Om lag 75 prosent gir i en undersø-kelse fra 2016 uttrykk for at de ikke opplevdenegative reaksjoner når de varslet. Mer enn halv-parten opplyste at de tvert i mot fikk positive reak-sjoner på varslingen, særlig er det mange somoppgir at de fikk positive tilbakemeldinger fraledelsen og kolleger.4

I utvalgets mandat er det presisert at også hen-synet til den det varsles om skal ivaretas. Regel-verket må i tilstrekkelig grad ivareta hensynet tilkontradiksjon og nødvendig konfidensialitet. Deter viktig at varsling ikke fungerer som en form formoderne gapestokk for den eller dem det varslesom. Det er lite forskning knyttet til hvordan dendet varsles om opplever det å komme i en slik situ-asjon, som i noen tilfeller også kan innebære

omfattende mediaeksponering. Vi vet heller ikkeså mye om hvordan den det varsles om blir ivare-tatt. I mange tilfeller er også den det varsles om enarbeidstaker med krav på et arbeidsrettslig vern. Itilknytning til utvalgets arbeid har Arbeids- ogsosialdepartementet gitt Fafo i oppdrag å se pånoen av disse problemstillingene. Fafo har gjen-nomført en spørreundersøkelse hvor man har for-søkt å treffe de aktuelle målgruppene med noensentrale spørsmål.5

Resultater viser at om lag halvparten av demsom ble utpekt som ansvarlige svarer at de blemøtt med reaksjoner, flere av disse alvorlige, her-under oppsigelse, suspensjon og advarsel ellerrettslig tilrettevisning. De fleste svarer at de fikkstøtte fra noen på arbeidsplassen under proses-sen, men noen svarer at de ikke fikk hjelp ellerstøtte fra noen.

Undersøkelsen viser at det å håndtere kritikk-verdige forhold og varsling er ressurs- og tidkre-vende. Det er også mange som svarer at dette taroppmerksomheten bort fra kjerneoppgaver. Godtover halvparten svarer også at dette er krevendefordi påstand ofte står mot påstand. Samtidig erdet en stor andel som svarer at varsel om kritikk-verdige forhold representerer en mulighet til årette opp feil i virksomheten.

Videre fremgår det at om lag tre av ti svarer atarbeidsmiljøet ble dårligere under varslerproses-sen, og om lag fire av ti er uenig i at konfliktnivåetble redusert. Andelen som svarer at den ansvar-lige for det kritikkverdige ble irettesatt og at vars-leren fikk negative reaksjoner er omtrent likestore.

4 Fafo 2017 II s. 51–53.

Figur 9.3 Hvordan et varsel gir virkninger.


Kritikkverdigeforhold

Medarbeideropplever

kritikkverdigforhold

Varsler

Varsler ikke

Forhold faktiskkritikkverdig

Forhold ikke kritikkverdig

Varsling førertil endring i

varslet forhold

Varsling førerikke til endring

Direkte nytte: Avdekke og forbedre gjeldendekritikkverdige forhold

Direkte kostnader: Ressurser brukt påvarslingsprosess, tilhørende inntekts/verditap ogpsykologisk kostnad, sammenlignet med ikke-vanlig

Indirekte nytte og kostnader: Nytte og kostnader av å forebygge og avdekke flere/færre kritikkverdigeforhold på sikt

5 Fafo 2018.


Se punkt 7.3 for en bredere presentasjon avundersøkelsen.

9.2 Hovedutfordringer

På bakgrunn av kunnskapsinnhenting og drøftin-ger, har utvalget funnet grunnlag for å peke pånoen hovedutfordringer knyttet til dagens vars-lingsregelverk og praksis i varslingssaker.

9.2.1 Hva er varsling – og hva er ikke varsling

I arbeidsmiljølovens forstand er et varsel å si fraom et «kritikkverdig forhold» på en «forsvarlig»måte. Et varsel kan gjelde alt fra skadeligearbeidsmiljøkonflikter på den enkelte arbeids-plass til svært alvorlige korrupsjonssaker medinternasjonale forgreininger. I forarbeidene tilvarslingsreglene er det gitt enkelte føringer forhvordan begrepene er å forstå, men det er likevelvanskelig å skille for eksempel mellom personal-konflikter og arbeidsmiljøkonflikter som omfatterflere, faglig uenighet eller faglig uforsvarlighet, ognår kritikk handler om manglende ressurser elleruenighet om prioriteringer. Det er også en utfor-dring at varsling kan gi negative assosiasjoner ogat det hevdes at varslingsreglene misbrukes forandre formål, for eksempel i forbindelse med ned-bemanningsprosesser eller personalkonflikter. Påutvalgets innspillskonferanse handlet mange avinnspillene om at varslingsbegrepet er uklart ogvanskelig å forholde seg til.

9.2.2 Varsleren og ikke varslet som får oppmerksomheten

Det er mange eksempler på at det er varsleren, ogikke saken det varsles om, som får oppmerksom-het. Man blir først og fremst opptatt av om det ervarslet forsvarlig, om lojalitetsplikten til arbeidsgi-ver er overholdt, eller om varslingen innebærerregelbrudd på annen måte.

I tillegg handler denne problemstillingen omutfordringene knyttet til anonym varsling ellerandre måter å verne varslerens identitet på, samti-dig som arbeidsgiver og den det varsles om måkunne settes i stand til å ivareta sine berettigedeinteresser.

9.2.3 Femti prosent tier om kritikkverdige forhold i norske virksomheter

Forskning viser at om lag 50 prosent av norskearbeidstakere som rapporterer at de har obser-

vert kritikkverdige forhold på arbeidsplassen, vel-ger å unnlate å varsle om det. Et stort flertall avdisse oppgir at grunnen til dette er at de tror atubehagelighetene vil bli for store og at de frykternegative konsekvenser for arbeidsmiljøet, egenhelse eller karriere. Mange oppgir at de har erfartat dette blir følgene når kolleger har varslet. Deter også mange som unnlater å varsle fordi de erusikre på om forholdet faktisk er kritikkverdig.

Varsling er en samfunnsøkonomisk lønnsommåte å avdekke kritikkverdige forhold på. Det erderfor problematisk at svært mange av dem somobserverer slike forhold velger å ikke si fra.

9.2.4 Ytringskultur og ledelse har stor betydning for varslingsprosessen

Det blir i mange sammenhenger påpekt at et godtvarslingsklima og varslervern handler mer omkultur enn juss. Dette var også et gjennomgåendesynspunkt blant deltakerne på Varslingsutvalgetsinnspillskonferanse. Som det ble sagt av en av del-takerne: «Mangel på varsling er mer et kulturfe-nomen enn et lovproblem. Det må være en kultur ivirksomhetene for å kunne snakke om det som ervanskelig og kritikkverdig.»

Det store flertallet av norske arbeidstakeresom varsler, varsler internt og til nærmeste leder.Samtidig oppgir 20 prosent av lederne at de ikkekjenner til varslingsreglene og 25 prosent av vars-lerne opplever negative reaksjoner når de varsler.Dette viser et klart behov for mer kunnskap, infor-masjon og opplæring. Samtidig bør det vurderesom og i hvilken grad lovgivning kan påvirke kul-tur og holdninger, enten i form av positive insita-menter eller negative sanksjoner.

9.2.5 Varsling til myndigheter oppleves som illojalt og benyttes i liten grad

Norske arbeidstakere følger linja når de varsler.Det er svært få som varsler direkte til tilsynsmyn-dighetene, bare to prosent ifølge en undersøkelsesom Fafo gjorde i 2016.6 I debatten om varslingblir det pekt på at det er en utfordring at varslereofte ikke kjenner reglene eller ikke vet hvor deskal henvende seg for informasjon og bistand.Varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offent-lige myndigheter vil alltid regnes som forsvarligvarsling, og det er viktig at varslere er klar overdenne varslingskanalen. Tilsynsmyndighetenehar plikt til å beskytte varslernes identitet.Arbeidstilsynet har veiledningsansvar for arbeids-

6 Fafo 2016 I.


miljøloven, herunder reglene om varsling, og etsærlig ansvar for å henvise varslere til riktig til-synsmyndighet.

På utvalgets innspillskonferanse ble det stiltspørsmål om hvorfor det er så få som varsler til til-synsmyndighetene. Det som særlig ble trukketfrem var at det både er et ønske og et krav om åbehandle saker på et lavest mulig nivå, og varsletil nærmeste leder. Mange mente også at Arbeids-tilsynet har en uklar rolle i varslingssaker.

9.2.6 Forbudet mot gjengjeldelse er ikke tilstrekkelig effektivt

En sentral bestemmelsen i arbeidsmiljølovenskapittel om varsling er forbudet mot gjengjeldelsei § 2 A-2. Forbudet mot gjengjeldelse skal forståsvidt og er ment å ramme enhver ugunstig behand-ling av arbeidstaker som er en følge av og reak-sjon på varslingen.7

Antallet saker for domstolene om varsling øktebetraktelig etter at reglene kom inn i arbeidsmil-jøloven. Gjennomgang og analyse av rettspraksisetter at arbeidsmiljøloven fikk regler om varsling,viser at mange av sakene gjelder spørsmålet omdet har skjedd gjengjeldelse på grunn av varsling.I mange saker har domstolene kommet til at detikke har forekommet gjengjeldelse. Det er stiltspørsmål om dette betyr at bevisbyrderegleneikke er effektive nok. På varslingsutvalgets inn-spillskonferanse kom det mange innspill knyttettil vernet mot gjengjeldelse. Det ble for eksempelanført at bevisreglene ikke fungerer etter hensik-ten. Det ble også pekt på som et problem at varsle-ren selv må føre bevis fordi gjengjeldelseshandlin-ger kan være svært vanskelig å bevise.

Det kan stilles spørsmål ved om det å værehenvist til å ta saker til domstolene er en hensikts-messig og effektiv håndhevingsmekanisme av for-budet mot gjengjeldelse. Det tar tid, det er dyrt oghar kanskje ikke tilstrekkelig preventiv effekt.Beløpene som tilkjennes i oppreisning og erstat-ning, er i tråd med norsk tradisjon lave.

Brudd på gjengjeldelsesforbudet kan gi grunn-lag for oppreisning og erstatning. Varslings-reglene gir rett til en viss kompensasjon dersomman vinner frem med krav om oppreisning ogerstatning i domstolen, men det er likevel grunntil å peke på at det er en utfordring at varslere i altfor mange tilfeller rapporterer om brudd på forbu-det mot gjengjeldelse i utgangspunktet. Slik situa-sjonen er i dag, mener mange at gjengjeldelse

ikke i tilstrekkelig grad blir forebygget og unngåttslik reglene legger opp til.

9.3 Utvalgets vurdering av hva varsling er

Etter arbeidsmiljøloven har arbeidstaker rett til åvarsle om kritikkverdige forhold. Arbeidstakerhar også i noen sammenhenger plikt til å varsle,for eksempel om trakassering av arbeidskollegereller ved fare for liv og helse. Når arbeidstaker harvarslet forsvarlig har loven regler som vernerarbeidstaker mot gjengjeldelse som følge av vars-lingen.

Regelverket i dag tilstreber en balanse mellomsamfunnets interesse i at kritikkverdige forholdsom det ikke ordnes opp i kommer frem, arbeids-givers interesse i at varsling ikke medfører unødigskade på virksomhetens interesser, herunder hen-synet til den det varsles om, og arbeidstakersinteresse i et godt vern når situasjonen tilsier atdet er nødvendig å varsle. Et viktig formål medlovregler på dette området er å gi noen prinsi-pielle kjøreregler i forholdet mellom arbeidsgiverog arbeidstaker for de tilfeller der det kan være enkonflikt mellom ytringsfriheten og kravet til lojali-tet i arbeidsforholdet.

Arbeidsmiljølovens regler omfatter i prinsippetalle kritikkverdige forhold, også det som kallestips, avvik, melding mv., uavhengig av alvorlig-hetsgrad eller type forhold, og uansett på hvilkenmåte det blir sagt fra, innenfor rammene av for-svarlighetskravet.

Debatten om varslingsreglene, kunnskapsinn-hentingen i Varslingsutvalget, medieoppslag mv.tyder på at arbeidstaker og arbeidsgiver noen gan-ger kan ha svært ulik oppfatning om hensiktenmed og nytten av arbeidsmiljølovens regler omvarsling.

Som utgangspunkt er det viktig å ha med segat av alle som observerer kritikkverdige forholdog som varsler om det, er det et flertall som ikkeopplever at varslingen fører til problemer.8 Likevelmå man ta de som ikke opplever det slik, mentvert imot erfarer at det blir svært problematiskpå alvor. Tjuefem prosent av de som velger åvarsle oppgir at de opplever overveiende ellerbare negative reaksjoner.9 Dette er først og fremstalvorlig for dem som rammes. Men det er ogsåalvorlig fordi det sannsynligvis er en viktig med-virkende årsak til at nesten halvparten av arbeids-

7 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 52.

8 Fafo 2016 I.9 Ibid.


takere som observerer kritikkverdige forhold vel-ger å ikke varsle. Se nærmere kapittel 7.3 omforskning og kunnskap.

Mange arbeidstakere opplever at reglene iarbeidsmiljøloven er uklare og vanskelige å for-holde seg til og at vernet mot gjengjeldelse er fordårlig. Gjengjeldelsesvernet oppfattes heller ikkesom reelt fordi det er kompliserte bevisproble-mer, kanskje særlig knyttet til de mer subtile for-mene for gjengjeldelse. Konsekvensene av dårlighåndtering og ulovlig gjengjeldelse kan bli sværtalvorlige. Enkelte arbeidsgivere opplever noenganger å bli «satt sjakk matt» ved at arbeidstakerepåberoper seg «varslervern», også i situasjoner ogfor forhold som varslingsreglene kanskje ikke iførste rekke var ment å dekke. Varslingssaker kanvokse seg store og skape alvorlige arbeidsmil-jøproblemer i virksomheten. Både for arbeidsgi-ver og arbeidstaker oppleves det som vanskelig åskille mellom varsling om kritikkverdige forholdog situasjoner der arbeidstakere deltar i en fagligeller politisk debatt, samt å avgjøre om og eventu-elt når en personalkonflikt eller samarbeidspro-blemer får en så alvorlig karakter at det blir rele-vant å snakke om varsling.

Disse ulike oppfatningene kan føre til uklarhe-ter. Handlinger som arbeidsgiver mener er innen-for styringsretten kan oppleves som, og ogsåvære, gjengjeldelse mot en arbeidstaker sombetrakter seg selv som en varsler med vern etterarbeidsmiljøloven. Derfor er det viktig at arbeids-giver som utgangspunkt ser arbeidstakers ytringsom varsling. Samtidig, når det faktisk er et varselom kritikkverdige forhold, kan det være vanskeligfor arbeidsgiver å utøve styringsretten og ivaretafor eksempel retten til kontradiksjon, uten atarbeidstakeren som har varslet opplever det somgjengjeldelse.

Det er vanlig å skille mellom avviksmeldinger,tips, varsling, mv., og det er en vanlig oppfatningat varsling gjelder alvorligere tilfeller enn foreksempel meldinger om avvik. Det er en oppfat-ning om at varsling gjerne skal gå i et «varslings-spor» som har mer omstendelige prosedyrer ennfor eksempel et system for avviksmelding. Avvik/tips/varsling er ikke begreper som brukes iarbeidsmiljøloven. I alle tilfeller kan dette værekritikkverdige forhold, slik det er definert iarbeidsmiljøloven § 2 A-1.

I Oslo Economics’ rapport brukes begrepet«varsel» om alle hendelser der arbeidstakere haropplevd et kritikkverdig forhold og gitt beskjedom det til noen som kan gjøre noe med det.10 Med

dette utgangspunkt legges det til grunn at vars-ling er svært samfunnsøkonomisk lønnsomt, for-utsatt at sakene løses på lavest mulig nivå og utenkonflikt.

Det er ofte slik at mindre alvorlige feil og man-gler løses gjennom virksomhetenes avvikssystem.Dette kalles ikke varsling og ordnes opp i på enenkel måte etter fastsatte prosedyrer. Etterarbeidsmiljøloven, og i tråd med hva Oslo Econo-mics legger til grunn, kan dette også gjelde kri-tikkverdige forhold og som sådan være varsling.Det er imidlertid en utbredt oppfatning at hvisman kaller noe et varsel, så er det nødvendig meden helt annen og mer omfattende prosess for åkunne ivareta varslervernet. Utvalget har disku-tert om det er hensiktsmessig at det skal være etslikt skille, hvordan et slikt skille i tilfelle skaltrekkes, og om dette vil stå i motsetning til at flestmulig saker bør løsest på lavest mulig nivå.

Utvalget er opptatt av at varsel om kritikkver-dige forhold bør løsest på lavest mulig nivå. Det erikke slik at enhver varsling i seg selv innebærer atdet er behov for å sette i gang en stor, komplisertog ressurskrevende prosess i virksomheten. Sompå alle andre områder, vil det være nødvendig ådimensjonere oppfølgingen i tråd med hva sakenkrever. Arbeidslivet bør fungere slik at dialog mednærmeste leder er tilstrekkelig for at noe «kritikk-verdig» kan tas opp og bli tatt tak i.

Mange virksomheter har gode systemer for åhåndtere avvik, uønskede hendelser og forbe-dringsforslag på et lavt nivå. Dersom slike meldin-ger gjelder kritikkverdige forhold slik dette erdefinert i varslingsreglene, vil også slike meldin-ger etter sitt innhold være varsling i arbeidsmil-jølovens forstand. Dette er likevel ikke til hinderfor at virksomhetene behandler sakene i de eta-blerte systemene. Tvert om vil nettopp dettekunne være en hensiktsmessig måte å håndteresakene på lavest mulig nivå til lavest mulig pro-sesskostnader. Det er svært viktig at varsling ikkeblir noe ekstraordinært som setter virksomhetensalminnelige håndtering ut av spill.

9.4 Den ideelle varslingsprosessen

9.4.1 De ulike fasene i en varslingsprosess

Varsling kan ses som en prosess mellom den somvarsler og den eller de som mottar varselet, samtandre berørte.11 Prosessen kan ta veldig korteller veldig lang tid. Prosessen kan gå veldig braeller veldig dårlig, den kan gå i bølger og frem ogtilbake. Varslingsprosesser som går veldig bra vilsjelden bli oppfattet eller omtalt som varsling eller10 Oslo Economics (2017) s. 4.


en varslingssak. Basert på kunnskapsinnhentin-gen har utvalget diskutert seg frem til ideelle pro-sesser for en varslingssak. Et viktig utgangspunktfor disse vurderingene har vært at varslingssakerbør løses på lavest mulig nivå og med minst muligkonflikt. Samtidig er utvalget klar over at dette eren forenkling. Ingen varslingssaker er like.

Utvalget har delt opp en ideell varslingspro-sess i åtte faser: Observasjon og vurdering, vars-ling, mottak av varsel, undersøkelse og vurderingav varselet, beslutning om videre prosess, håndte-ring og løsning eller lukking av saken, evalueringog etablering eller forbedring av rutiner for vars-ling. Disse fasene kan gjennomføres på formelleog uformelle måter, håndteres raskt eller gjøres tilgjenstand for langvarige prosesser.

9.4.2 Innledning om den ideelle prosess for varsling til ulike mottakere

Norske arbeidstakere varsler som regel først på etlavt nivå og følger linjen, og forskning viser atnesten halvparten av alle varsel går til nærmesteleder.12 Prosesskostnadene med disse sakene ertrolig lave, særlig hvis nærmeste leder klarer åløse saken selv.13 Det må antas at en viktig grunntil at ikke flere varsel går til nærmeste leder er at

42 prosent av varslingssakene dreier seg om nær-meste leder eller en annen leder.14 Når man reg-ner med varsel som går til arbeidsgiver, represen-tant for arbeidsgiver eller via tillitsvalgt og verne-ombud, viser forskning at det varsles internt førsti til sammen 92 prosent av sakene. Det er kun i 2prosent av sakene at det oppgis at man varslet tilen tilsynsmyndighet eller annen myndighet først.I de resterende 6 prosent har varslet gått til andremottakere, herunder media.

Med en ideell varslingsprosess mener utvalgeten prosess som er ønskelig sett hen til målet omat kritikkverdige forhold skal avdekkes, håndte-res og opphøre på en kostnadseffektiv måte, utengjengjeldelse mot varsleren. Utvalget har også setthen til analysen gjort av Oslo Economics, som isin rapport viser til kriterier for at et varsel skal gimest mulig nytte og lavest mulig kostnader forsamfunnet som helhet:1. Arbeidstaker varsler – sier fra om det kritikk-

verdige forholdet2. Det aktuelle forholdet er faktisk kritikkverdig3. Varselet tas til følge og det kritikkverdige for-

holdet bedres4. Varselet behandles på lavest mulig nivå (kan

påvirke både sannsynligheten for at det tas tilfølge og prosesskostnader)

5. Varsleren oppfattes å ha bidratt positivt til virk-somheten/samfunnet og anerkjennes for det,slik at andre motiveres til varsling og andrekritikkverdige forhold avdekkes og forhin-dres.15

11 Også i forskningen beskrives ofte varsling som en prosesssom består av ulike faser, se f.eks. Bjørkelo (2010). Pågrunnlag av sitt mandat tar utvalgets beskrivelse av denideelle varslingsprosessen utgangspunkt i prosessen for åhåndtere varselet, det kritikkverdige forholdet, og ikke ihvilke faser varsleren går gjennom.

12 Fafo 2016 I.13 Oslo Economics (2017) s. 42.

Figur 9.4 Varslingsprosessen

Observasjon og vurdering

Varsling

Mottak av varsel

Undersøke og vurdere

varselet Beslutte videre

prosess

Håndtering og løsning/lukking av

saken

Evaluering

Etablere/forbedre rutiner for varsling

14 Fafo 2016 I.


Utvalget har med dette som utgangspunkt disku-tert hva som vil være den ideelle prosessen forvarsling i ulike kanaler: internt, eksternt til offent-lig myndighet og eksternt til media og offentlighe-ten for øvrig.

9.4.3 Den ideelle varslingsprosess ved varsling internt i virksomheten

Etablere rutiner for varsling

Det er sentralt at det gjennomføres en prosess ivirksomheten hvor man diskuterer hvilken kon-kret risiko man har, hva som kan være kritikkver-dige forhold, refleksjoner rundt varsling, godeprosesser og hva gjengjeldelse er. Alle virksomhe-ter med minst fem ansatte skal ha varslingsrutinersom skal utarbeides i samarbeid med arbeidsta-kerne og de tillitsvalgte, jf. arbeidsmiljøloven § 2A-3.


Varsleren har kunnskap om hva som er et muligkritikkverdig forhold og tar en vurdering av dethun eller han har observert og hvordan det kanvarsles på en forsvarlig måte. Dersom varsleren erusikker, så søkes det råd hos noen som kan gi råd(om innhold eller prosess), og etter en vurderingav saken bestemmer varsleren seg eventuelt for åvarsle.

Varsling

Varsleren varsler internt til egen arbeidsgivereller representant for egen arbeidsgiver, eventueltvia tillitsvalgt, verneombud, kollega, advokat ellerannen rådgiver. Det er viktig at varselet blir gitt tilnoen som har myndighet til å gjøre noe medsaken, eller til noen som kan videreformidle varse-let.

Mottak av varsel

Om mulig gir varslingsmottaker umiddelbar tilba-kemelding til varsleren om at han eller hun vil fåbeskjed når varslingsmottaker har tatt en beslut-ning om varselet skal følges opp, og om varslerenskal være del av prosessen eller ikke (dette vilavhenge av hva saken handler om). Det er viktigat varsleren får informasjon om prosessen, hvorlang tid det kan ta og hvilken tilbakemelding vars-leren kan forvente å få.

Undersøke og vurdere varselet

Varslingsmottakeren vurderer saken på en for-svarlig måte. Kontradiksjon og habilitet ivaretas,og det foretas en risikovurdering av varslers ogeventuelt om varsledes situasjon slik at de ikkeutsettes for gjengjeldelse eller uforsvarlig arbeids-miljø på annen måte. Varslingsmottaker vurdererhvem som skal involveres, og hvilken informasjonandre kan og bør få. Varselet tas på alvor, ogarbeidsgiver holder om nødvendig kontakt medvarsleren og den omvarslede. Prosessen er raskog effektiv. Arbeidsgiver må ta et særlig ansvar forå ivareta partene i saken.

Beslutte videre prosess

Varslingsmottakeren tar en beslutning om det eret kritikkverdige forhold, om det skal gjøres noemed det, hva som skal gjøres og hvem som skalorienteres. Disse beslutningene tas så fort sommulig for å unngå «den lange ventetiden» for densom har varslet. Varslingsmottakeren gir beskjedtil varsler om hva som vil skje i saken: Om det erkritikkverdig forhold, om det bør undersøkeseller behandles videre eller om man vil lukkesaken fordi det ikke er kritikkverdig eller fordiman ikke kan prioritere å ta tak i det.

Løsning

Varslingsmottakeren håndterer saken og løserog/eller lukker den. Hvem som skal ha tilbake-melding og på hvilket tidspunkt, vil avhenge avsakstype. Varslingsmottaker vurderer om det ermulig og hensiktsmessig å anerkjenne varslerenved å kommunisere at hun eller han har bidrattpositivt ved å si fra om mulige kritikkverdige for-hold.

Evaluering

Prosessen gjennomgås for å utvikle læringspunk-ter og eventuelt forbedre varslingsrutinene i sam-arbeid med arbeidstakerne og deres tillitsvalgtepå bakgrunn av evalueringen.

9.4.4 Den ideelle varslingsprosess ved varsling eksternt til offentlig myndighet


Varsleren har kunnskap om hva som er et muligkritikkverdig forhold, og tar en vurdering av det15 Oslo Economics (2017) s. 31.


hun eller han har observert og hvordan det kanvarsles på en forsvarlig måte. Dersom varsleren erusikker, så søkes det råd hos noen som kan gi råd(om innhold eller prosess), og etter en vurderingav saken bestemmer varsleren seg eventuelt for åvarsle til offentlig myndighet. For å unngå feilvars-ling bør saken søkes løst på lavest mulig nivå.

Varsling

Varsleren varsler til en offentlig myndighet somhar myndighet til å gjøre noe med det.

Mottak av varsel

Offentlige myndigheter har et godt elektronisksystem for mottak av varselet (inkludert eventuellmulighet for anonym kontakt) og kan umiddel-bart gi tilbakemelding om at varselet er mottatt,informasjon om taushetsplikten og hva mottake-ren vil kunne gjøre i saken. Eventuelt kan det giset generelt svar om hva man kan forvente, foreksempel forventningsavklaring med hensyn tilressurser, innsyn mv.

Offentlig myndighet vurderer om varselet skal følges opp og på hvilken måte

Offentlige myndigheter vurderer varselet; om deter kommet til rett myndighet, om det er kritikk-verdig eller ikke, og om det er oppfølgingsverdigeller ikke. Myndighetene har gode kriterier forprioritering. Det ideelle er at myndighetene tartak i det kritikkverdige med tiltak overfor virk-somheten, for eksempel med tilsyn, men dersomdet er behov for det kan de også gi veiledning ommaterielle spørsmål, prosess, arbeidsmiljø, saks-behandlingen hos arbeidsgiver og så videre.Eventuelt sendes varselet videre til annen myndig-het, eksempelvis politi eller påtalemyndighet. Detblir også vurdert om varsleren trenger veiledningog bør settes i kontakt med annen ansvarlig myn-dighet.

Offentlig myndighet tar en beslutning

Varslingsmottaker tar en beslutning om det er etkritikkverdig forhold, om det skal gjøres noe meddet, hva som skal gjøres og hvem som skal orien-teres. Disse beslutningene skjer så fort som muligfor å unngå «den lange ventetiden» for den somhar varslet. Dersom saken ikke er oppfølgingsver-dig, blir saken avsluttet (følges ikke opp/lukkes/tas til etterretning).

Offentlig myndighet følger opp saken med veiled-ning/tilsyn

Offentlig myndighet vurderer det kritikkverdigeforholdet og eventuell oppfølging. Saken får envurdering av hvem som skal følge opp, hvordanden skal følges opp og når (risikovurdering). Var-selet kan følges opp for eksempel ved å be virk-somheten om opplysninger, gjennomføre tilsyneller gi veiledning. Myndighetene ivaretar rettentil kontradiksjon ved å finne ut hva virksomhetenmener om det som det er varslet om. Det ideelleer at alle myndighetene har tid og ressurser til åfølge opp alle tips/varsel som vurderes som opp-følgingsverdige.

Varsleren bør, så vidt mulig eller hensiktsmes-sig, få eller kunne skaffe seg informasjon om atsaken blir lukket.

9.4.5 Den ideelle varslingsprosess ved varsling eksternt til media


Varsleren har kunnskap om hva som er et muligkritikkverdig forhold, og tar en vurdering av dethun eller han har observert og hvordan det kanvarsles på en forsvarlig måte. Dersom varsleren erusikker, så søkes det råd hos noen som kan gi råd(om innhold eller prosess), og etter en vurderingav saken bestemmer varsleren seg eventuelt for åvarsle til media. Det er viktig å unngå feilvarsling,og saken bør løses på lavest mulig nivå. Beslut-ning om å varsle til media/offentligheten tasenten fordi varsling internt eller til offentlig myn-dighet ikke nyttet, eller fordi slik varsling ikkevurderes som hensiktsmessig.

Varsling

Varsleren varsler til et redaktørstyrt medium,underlagt Redaktørplakaten, mediefridomslova16

og Vær Varsom-plakaten17, eller til en etablertfrilansjournalist.

16 Mediefridomslova trådte i kraft 1. januar 2009. Den lovfes-ter kjernen i Redaktørplakaten, formulert i § 4: «Innanfor ramma av grunnsynet og føremålet til verk-semda skal redaktøren leie den redaksjonelle verksemdaog ta avgjerder i redaksjonelle spørsmål.Eigaren av medieføretaket eller den som på eigaren sinevegner leier føretaket, kan ikkje instruere eller overprøveredaktøren i redaksjonelle spørsmål, og kan heller ikkjekrevje å få gjere seg kjend med skrift, tekst eller bilete ellerhøyre eller sjå programmateriale før det blir gjort allmenttilgjengeleg.»


Mottak av varsel

Media har et godt system for mottak av varselet(inkludert mulighet for anonym kommunikasjon)og gir umiddelbar tilbakemelding om at varseleter mottatt, informasjon om kildevernet og hva devil kunne gjøre i saken. Eventuelt kan det gis etgenerelt svar om hva man kan forvente, foreksempel avklaring med hensyn til ressurser,interesse mv.

Media vurderer om varselet skal følges opp og på hvilken måte

Media vurderer varselet og undersøker saken itråd med sine profesjonsfaglige standarder ogVær Varsom-plakatens prinsipper.

Media tar en beslutning

Media vurderer om de skal gå videre med sakeneller ikke. Beslutningen skjer så fort som muligfor å unngå «den lange ventetiden» for den somhar varslet, og slik at det ikke blir varslet «til alle».Dersom saken ikke er oppfølgingsverdig, blirsaken avsluttet og varsleren får beskjed om det.

Media følger opp saken med presseoppslag

Etter tilstrekkelig faktasjekk og andre undersøkel-ser følger media opp saken med én eller flerepubliseringer som avdekker det kritikkverdigeforholdet for allmennheten og for beslutningsta-kerne, slik at de som er ansvarlige, blir påvirket tilå håndtere saken. Varsleren bør anerkjennes, ogsamfunnsnytten av varsling bør fremheves.

9.4.6 Hjelpere og hindre for den ideelle prosessen

Utvalget har hatt en grundig diskusjon av hvilkefaktorer som kan kalles hjelpere for de ideelle pro-

17 Vær Varsom-plakaten er de redaktørstyrte medienes egneetiske retningslinjer, utarbeidet og forvaltet av medieneselv, gjennom Norsk Presseforbund og Pressens FagligeUtvalg (PFU). Sistnevnte mottar og behandler klager frapublikum mot mediene. Den første Vær Varsom-plakatenble vedtatt i 1936. Den er revidert og modernisert en rekkeganger. Plakaten har fire kapitler: Pressens samfunnsrolle,Integritet og troverdighet, Journalistisk atferd og forholdettil kildene, Publiseringsregler. Det er særlig i de to sistekapitlene vi finner de punktene som er interessante fordem som blir utsatt for det de mener er urettmessig omtalei mediene. I kapitlet om journalistisk atferd og forholdet tilkildene finner vi blant annet retningslinjer om kildevern,kildekritikk og opplysningskontroll, hensynet til kilder iubalanse og bruk av skjulte metoder. Blant publiserings-reglene omtales blant annet privatliv, forhåndsdom, hensy-net til ofre og pårørende, identifisering, omtale av barn ogretten til samtidig imøtegåelse og tilsvar.

Boks 9.1 Redaktørplakaten

Redaktørens plikter og rettigheter

En redaktør skal alltid ha frie mediers ideellemål for øye. Redaktøren skal ivareta ytringsfri-heten og etter beste evne arbeide for det sometter hans/hennes mening tjener samfunnet.

Gjennom sitt medium skal redaktørenfremme en saklig og fri informasjons- og opini-onsformidling. Redaktøren skal etterstrebe enjournalistikk som gjør det klart for mottakerenhva som er reportasje og formidling av informa-sjoner og fakta, og hva som er mediets egnemeninger og vurderinger.

En redaktør forutsettes å dele sitt mediumsgrunnsyn og formålsbestemmelser. Men innen-for denne rammen skal redaktøren ha en fri oguavhengig ledelse av redaksjonen og full frihettil å forme mediets meninger, selv om de i

enkelte spørsmål ikke deles av utgiveren ellerstyret. Kommer redaktøren i uløselig konfliktmed mediets grunnsyn, plikter han/hun åtrekke seg tilbake fra sin stilling. Redaktøren måaldri la seg påvirke til å hevde meninger somikke er i samsvar med egen overbevisning.

Den ansvarshavende redaktør har det per-sonlige og fulle ansvar for mediets innhold.Redaktøren leder og har ansvaret for sine med-arbeideres virksomhet, og er bindeleddet mel-lom utgiveren/styret og de redaksjonelle med-arbeiderne. Redaktøren kan delegere myndig-het i samsvar med sine fullmakter.

Kilde: Denne erklæring er blitt til i samarbeid mellom NorskeAvisers Landsforbund (nå Mediebedriftenes Landsforening)og Norsk Redaktørforening, vedtatt av begge organisasjoner22. oktober 1953, revidert i 1973 og i 2004.


sessene og hvilke som vil utgjøre hindre. I alleprosessene er det enkelte forhold som peker segut som hjelpere når de er til stede, og hindre nårde mangler.

Åpenhetskultur er den helt sentrale faktoren.Det må være rom for å ta feil og rom for å si fra omdet, det må være rom for diskusjoner og menings-brytninger. Kunnskap om varsling og varslings-prosesser er også en svært viktig faktor. Først ogfremst er det viktig for arbeidsgiver og virksom-hetsledelsen, men også varsleren selv, tillitsvalgteog verneombud og hele den øvrige organisasjo-nen bør ha nødvendig kunnskap. Levende vars-lingsrutiner og saksbehandlingsregler er andreviktige elementer, og en god prosess i virksomhe-ten for å utvikle dette vil gi et godt bidrag til utvik-ling av både kultur og kunnskap. At arbeidsgiverer profesjonell i sin håndtering av varslingssakerer et annet sentralt element. Varsleren må ivare-tas, og organisasjonen må ikke settes «sjakk matt»av slike prosesser. Det er selvsagt også viktig atarbeidsgiver er villig til å prioritere sakene ogbruke nødvendige ressurser, både på varsleren ogpå å få løst det kritikkverdige forholdet. Sist, menikke minst, er det antakelig helt avgjørende atvarsleren, men også andre sentrale aktører, harmulighet til å søke råd og veiledning. Ofte vil detvære kolleger, tillitsvalgte, verneombud ellerandre kjente som er de nærmeste å gå til, men imange tilfeller vil det også være behov for et stedå gå som kan gi mer profesjonell og målrettetbistand.

9.5 Behovet for tiltak

Utvalget har gjennom sitt arbeid kommet til at deter behov for å foreslå tiltak av ulik karakter, medsikte på å styrke varslervernet i norsk arbeidsliv.På bakgrunn av kunnskapsinnhenting, identifi-serte hovedutfordringer, etablering av målbildetog den ideelle prosess har utvalget arbeidet medsikte på å foreslå tiltak som samlet sett kan bidratil gode varslingsprosesser. De nærmere, kon-krete tiltakene drøftes i de følgende kapitlene 10til 13.

9.6 Enkelte andre sentrale problemstillinger

Nedenfor drøftes enkelte andre problemstillingeri tillegg, som utvalget mener hører hjemme i detstore og komplekse bildet som varsling og vars-lingsprosesser er.

9.6.1 Personvern og kontradiksjon

Varsling forutsetter at det er mistanke om kritikk-verdige forhold. Et varsel er ikke en konstateringav at kritikkverdige forhold foreligger. Dette inne-bærer at den mistanken retter seg mot, også harbehov for vern. Det er viktige rettssikkerhetshen-syn som gjør seg gjeldende her. Særlig eruskyldspresumsjonen og retten til kontradiksjonviktig for den som utsettes for mistanke om at ved-kommende har opptrådt kritikkverdig. Dette erforhold som arbeidsgiver eller andre varslings-mottakere må være bevisste på når varselet skalbehandles.

I utvalgets mandat er det presisert at også hen-synet til den det varsles om, skal ivaretas. Regel-verket må i tilstrekkelig grad ivareta hensynet tilkontradiksjon og nødvendig konfidensialitet.

Private granskninger benyttes i stadig størreomfang i forbindelse med at varsler om kritikkver-dige forhold gjøres til gjenstand for undersøkel-ser. I forbindelse med granskning er det særligfølgende kategorier «kritikkverdige forhold» somgranskes:– saker om økonomisk kriminalitet eller mislig-

heter– arbeidsmiljørelaterte saker– andre former for varslingssaker

Når det gjelder punkt 2, gjelder dette også sakerom hvorvidt det har forekommet gjengjeldelse ihenhold til arbeidsmiljøloven § 2 A-2.

Advokatforeningen har en egen veileder forprivate granskninger.18 Denne gjelder der hvoradvokater deltar i granskningsutvalg. Her er detsærlig grunn til å fremheve kravet til uavhengig-het i punkt 3.2 og kravet om relevant kompetansei punkt 3.1, hvor det fremgår at de som påtar seget granskningsoppdrag, samlet sett må innehaden nødvendige kompetanse til å gjennomføregranskningen. Utvalget vil bemerke at det kanvære relevant å vurdere behovet for å koble innorganisasjonspsykologisk kompetanse i grans-kningsutvalg som gjelder psykososiale forhold,for eksempel ved granskning av påstander omgjengjeldelse. Både uavhengighet og riktig kom-petanse i et granskingsutvalg vil bidra til tillit fraalle involverte, noe som er viktig for at gransknin-gen skal kunne bidra til konfliktløsning. Disseprinsipper kan gi god veiledning også der hvorandre enn advokater deltar i granskningsutvalg.

18 Advokatforeningens retningslinjer for private gransknin-ger.


9.6.2 Varslere som utstøtes fra arbeidslivet må sikres ettervern

Varslere kan føle seg ensomme og isolerte, bådepå jobb og i sin personlige situasjon. De kan blistengt ute av arbeidsfellesskapet med kollegenesine, og noen ganger kan trusler eller andrepåkjenninger være involvert. Det kan bli vanske-lig å fortsette i jobb der de var, eller å få nyttarbeid. Dette kan avhjelpes med et godt helsetil-bud med god kompetanse på akkurat disse pro-blemstillingene. Det kan være ønskelig med ettverrfaglig miljø, med lege, psykolog, fysiotera-peut mv. som ser hele mennesket og alle utfor-dringer en varsler kan stå i. Et godt helsetilbudkan bidra til at færre ansatte vil ta «omkamp» omvarslinger som er avsluttet. Ved adekvat profesjo-nell hjelp kan trolig noen komme seg videre og fåverktøy og strategier for å legge saken bak seg.

Utvalget viser til punkt 12.4.3 der det uttales atet ombud, som utvalget foreslår opprettet, må hakompetanse på psykososiale tilstander, ombudetbør ha oversikt over hvordan man kan få bistandvia helsetjenester og NAV, og også kunne anbefaleen slik tilgang, dersom situasjonen tilsier det.Utvalget mener at slike tiltak vil kunne bidra til åopprettholde varslerens arbeidstilknytning og for-hindre eller redusere negative helsemessige kon-sekvenser av å stå i en vanskelig varslingssak overtid.

Utvalget har hatt et møte med representanterfor «Jobbfast» og viser til omtalen av tilbudet iboks 7.1. Utvalget er opptatt av at det er ønskeligmed et godt helsetilbud. Det vil generelt væresamfunnsnyttig og kostnadsbesparende og fåflere folk ut i jobb, og bidra til at varslere unngår ående som arbeidsuføre eller arbeidsløse.

9.6.3 Varslere må anerkjennes

Gjennom innspillskonferansen og annen informa-sjon er det pekt på viktigheten av at varslerne opp-når en anerkjennelse for det de gjør. Når manhandler i henhold til sin overbevisning om hvasom er grunnleggende rett og galt og risikerer åutsette seg for det ubehag som det kan innebære,er det ekstra viktig med «et klapp på skulderen».

For samfunnet, som ønsker at flere kritikkverdigeforhold avdekkes, er det viktig å stimulere tildette. Heder og anerkjennelse er derfor ett avflere relevante tiltak. Varsleren har behov for ogskal ha anerkjennelse for det mot hun eller hanviser ved å ta opp noe man mener er kritikkver-dige forhold. Det gjelder uavhengig av om det iettertid viser seg at det forelå et faktisk kritikkver-dig forhold eller ikke. Slik anerkjennelse kan gispå flere måter.

I en undersøkelse gjennomført av Fafo i 2016oppga over halvparten av dem som hadde varslet,at de ble møtt med positive tilbakemeldinger fraledelsen eller kolleger. Femten prosent oppgaogså å ha fått andre positive reaksjoner etter å havarslet.19 Oslo Economics har i sin utredning pektpå at tiltak for å anerkjenne varslere kan være etlite kostbart bidrag til at det varsles mer, jf. punkt3.4.6. Det finnes allerede enkelte tiltak som aner-kjenner varslere, blant annet er Fritt Ords pris iflere tilfeller blitt utdelt til varslere. Slike tiltak vilvære med på å høyne statusen for varsling og åkunne få flere til å varsle om kritikkverdige for-hold.

Utvalget mener at det å anerkjenne varslere ien organisasjon eller i offentligheten vil kunnevære svært viktig for varsleren og virke hold-ningsskapende. I noen tilfeller vil det imidlertidkunne bli oppfattet som et lite «plaster på såret»som i liten grad kan kompensere for de konse-kvensene som varslingen har medført. Utvalgetlegger til grunn at virkningen av å anerkjennevarslere vil avhenge av mange forhold i den kon-krete saken, deriblant hvor konfliktfylt saken harvært, om prosessen har vært langvarig, varslerensoppfatning av anerkjennelsen og tidspunktet forden. Også hvem som gir uttrykk for anerkjennel-sen er et viktig moment; om anerkjennelsen kom-mer fra arbeidsgiver, en uavhengig interesseorga-nisasjon eller blir gitt i form av positiv medieom-tale. Utvalget mener det må være opp til denenkelte arbeidsgiver å vurdere hvordan anerkjen-nelse kan brukes på en hensiktsmessig måte i denenkelte sak, og har ikke funnet grunnlag for åanbefale noen konkrete tiltak i denne forbindelse.

19 Fafo 2017 I.


Kapittel 10

Juridiske tiltak

10.1 Behov for juridiske tiltak som styrker varslervernet i arbeidslivet

Varslingsutvalget skal ifølge mandatet gjennomgåvarslingsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven ogvurdere om det er behov for å foreslå lov-endringer som kan styrke varslervernet i norskarbeidsliv. Utvalget skal i den sammenheng sørgefor at både den som varsler, og også den det vars-les om, blir tilstrekkelig ivaretatt. En problemstil-ling som utvalget særlig skal vurdere er om «kri-tikkverdige forhold» og «forsvarlig fremgangs-måte» i arbeidsmiljøloven kapittel 2 A er hensikts-messige begreper og avgrensninger.

Utvalget skal også vurdere fordeler og ulem-per med å ha varslingsreglene i arbeidsmiljøloven,sammenholdt med fordeler og ulemper med enegen lov om varsling, og på dette grunnlaget gi enanbefaling om lovplassering.

Utvalget er med andre ord bedt om å vurdereom det er behov for juridiske tiltak i form av nyeeller endrede lovregler om varsling i arbeidslivet.Med juridiske tiltak forstås i denne sammenhen-gen virkemidler for å endre personers og virksom-heters atferd gjennom lover og forskrifter, regule-ringer, tilsyn, kontroll mv.1

I tillegg til vern av varslere er et hovedmålmed varslingsreglene å bidra til at ulovlige og uøn-skede forhold avdekkes og opphører. Allmennin-teressen i at kritikkverdige forhold kommer fremog opphører er like sterk, uavhengig av hvem deoppdages av. Det er grunn til å vurdere om virke-området for varslingsreglene skal omfatte flereeller andre grupper enn i dag. Det kan gjeldegrupper med en nær, men annen tilknytning tilvirksomheten enn ordinære arbeidstakere og inn-leide arbeidstakere, og det kan gjelde andre somhar samme mulighet til å oppdage uregelmessig-heter, for eksempel pasienter og pårørende i hel-seinstitusjoner, kunder, publikum mv.

#metoo-kampanjen, som har bidratt til å gitusenvis av kvinner mot til å si fra om ubehagelig-

heter de har opplevd, har avdekket saker både fraarbeidslivet og organisasjonslivet. Se omtale av#metoo-kampanjen i boks 2.1 i kapittel 2. Kampan-jen og sakene som har kommet i kjølvannet avden, har aktualisert behovet for å drøfte om detbør innføres lovregler om varsling også for grup-per utenfor arbeidslivet, det vil si om politiske par-tier, interesseorganisasjoner og andre frivilligeorganisasjoner innen eksempelvis kultur og idrettbør omfattes av varslingsregelverket. Dette reiserspørsmålet om hva varsling innebærer. Det er vik-tig å ha med seg at et hovedformål med varslings-regelverket etter arbeidsmiljøloven i dag er åverne arbeidstakere som varsler mot gjengjel-delse. Hvilke grupper man eventuelt skal velge åinkludere i varslingsregelverket bør også drøftes ilys av spørsmålet om hvem som har behov for etsærskilt gjengjeldelsesvern. Disse problemstillin-gene vurderes nærmere i sammenheng medspørsmålet om varsling bør reguleres i en egenlov, se punkt 10.3.

I dette kapitlet har utvalget først og fremst vur-dert behovet for juridiske tiltak i form avendringer i arbeidsmiljølovens regler om varslingom kritikkverdige forhold.

Lovregler er viktige, men løser ikke alt, og erheller ikke egnet til å løse alt. Særlig gjelder detteforhold og hendelser som også kan dreie seg omrelasjoner mellom mennesker.

Varslingsutvalget har likevel gjennom kunn-skapsinnhenting og andre innspill fått en klar opp-fatning om betydningen av et klart og forståeligregelverk. På utvalgets innspillskonferanse vardet mange som presiserte at utfordringene knyt-tet til varsling og varslingsprosesser handler merom kultur enn juss, og at den største utfordringener åpenhetskultur og holdninger til varsling og desom varsler. Det var ingen av deltakerne som toktil orde for omfattende (materielle) endringer ivarslingsreglene i arbeidsmiljøloven. Et hovedinn-trykk fra konferansen er imidlertid at lovensbegreper og avgrensninger oppleves som uklareog vanskelige å forholde seg til. Det kan i verste



fall bety at reglene hemmer istedenfor å fremmevarsling.

Utvalget har på bakgrunn av innspill et klartinntrykk av at det er mange som mener at «kri-tikkverdige forhold» er et utydelig begrep, og atdet er vanskelig å skille for eksempel mellom hvasom er personalkonflikter og arbeidsmiljøkonflik-ter som berører flere, faglig uenighet eller ufor-svarlighet. Videre er inntrykket at det av mangeoppfattes som uklart hva kravet til «forsvarligfremgangsmåte» betyr. Det vises til nærmereomtale av innspillskonferansen i punkt 8.9. I inn-spill til utvalget ble det også etterlyst en regel somtydeliggjør arbeidsgivers plikt til å sørge for for-svarlig mottak og behandling av både varsel ogvarsler (aktivitetsplikt).

Det er mange kjente varslingssaker og ogsånyere saker i kjølevannet av #metoo-kampanjensom viser at det er varsleren, og ikke saken detvarsles om, som kommer i fokus. Man blir først ogfremst opptatt av om det er varslet forsvarlig ellerom lojalitetsplikten til arbeidsgiver er overholdt,heller enn å fokusere på om varslingen gjelderregelbrudd eller andre kritikkverdige forhold.Utvalget mener at det er behov for tydeligereavgrensning i lovgivningen av hva som er et varselog hvordan man skal varsle. En bedre kultur knyt-tet til verdien av et godt ytringsklima vil være etviktig bidrag, også for å flytte oppmerksomhetenfra varsleren til varselet.

Arbeidstakernes ytringsfrihet har sitt funda-ment i Grunnloven § 100. Arbeidsmiljølovensregler om varsling handler først og fremst om å giarbeidstakere vern mot gjengjeldelse når de vars-ler om kritikkverdige forhold i arbeidsgivers virk-somhet. Forskning viser at tre av fire arbeidsta-kere ikke opplever negative reaksjoner når devarsler, og at det store flertallet – 75 prosent – avde som oppga å ha varslet om et kritikkverdig for-hold de siste 12 månedene, fikk positive reaksjo-ner på sin varsling. Samtidig indikerer undersø-kelsene at halvparten av dem som observerer kri-tikkverdige forhold i norske virksomheter velgerå ikke si fra. Et stort flertall av disse oppgir sombegrunnelse at de frykter for negative konsekven-ser i form av gjengjeldelse, se nærmere om dette ipunkt 7.3. På utvalgets innspillskonferanse var detmange innspill knyttet til at vernet mot gjengjel-delse ikke er tilstrekkelig effektivt, herunder atlovens bevisbyrderegel ikke fungerer etter hen-sikten og at nivået på oppreisningsbeløp som til-kjennes i gjengjeldelsessaker er lavt. Utvalgetdrøfter også disse problemstillingene i kapitlether.

10.2 Hva kan løses med juridiske tiltak

Juridiske tiltak i form av lovendringer vil fådirekte effekt på den rettslige reguleringen av ret-tigheter og plikter for arbeidstaker, arbeidsgiverog innleier i saker som behandles etter regleneom varsling i arbeidsmiljøloven. Lovgivningstiltakkan også ha symboleffekt og bidra til kultur-endringer. At lovreglene om varsling klargjøresog gjøres lettere tilgjengelige for brukerne vilkunne bidra til å heve kunnskapen om varsling.

Lovtiltak kan i denne sammenheng tenkes åomfatte mer enn klargjøring eller innføring av nyeforbud og rettigheter ved varsling og i varslings-prosesser. Også regler om de ulike aktørenesrolle og myndighet for å dekke behovet for infor-masjon, veiledning og tvisteløsning i varslingssa-ker vil måtte hjemles i lov, se drøftelser nedenfor ikapittel 12 og om vurdering av andre typer tiltak ikapittel 11.

Utvalget har på grunnlag av sin kunnskapsinn-henting og i tråd med mandatet kommet til at deter viktig å foreslå endringer i varslingsbestemmel-sene i arbeidsmiljøloven, i tillegg til en anbefalingom en egen lov om varsling. Endringene i arbeids-miljøloven skal bidra til å styrke vernet av varslerei arbeidslivet gjennom en hensiktsmessig klargjø-ring av reglenes virkeområde, innhold ogavgrensninger. Dette kapitlet omhandler først ogfremst arbeidsmiljøloven, det vil si varsling iarbeidslivet.

Vurderingen av om lovens kriterier er oppfyltberor på flere skjønnsmessige vurderinger der etsett ulike momenter skal vektlegges, og som i dagikke fremgår av lovteksten. Etter utvalgets oppfat-ning er det viktig at varslingsbestemmelsene iarbeidsmiljøloven både enkeltvis og sett i sam-menheng bidrar til å legge til rette for en god vars-lingsprosess der det tilrettelegges for varsling,saker løses raskt og på et lavest mulig nivå, utenfare for gjengjeldelse og at oppmerksomheten ret-tes mot innholdet i varselet og ikke mot den somvarsler.

Varslingsutvalget foreslår lovendringer somklargjør lovens virkeområde, rekkevidden av vars-lingsreglene og lovens begreper. Utvalget foreslårpresiseringer i loven som skal klargjøre sammen-hengen mellom ytringsfrihet for arbeidstakere ogvarsling. Videre foreslås tiltak som skal bidra til åfå i gang dialog, informasjon, opplæring ogbevissthet rundt et godt ytringsklima og verdienav varsling som et gode for samfunnet. Utvalgetforeslår å klargjøre hva som skal utløse de ulikeaktørenes rettigheter og plikter ved varsling og ivarslingsprosesser, og å i den sammenheng tyde-


liggjøre kravene til arbeidsgivers saksbehandlingav varselet. Utvalget har også drøftet spørsmålknyttet til anonymitet og konfidensialitet ved vars-ling. Utvalget foreslår å klargjøre lovens regler omgjengjeldelsesforbud og bevisbyrde og foreslår enny regel om objektivt erstatningsansvar ved gjen-gjeldelse. Utvalget har også diskutert om regleneom oppreisning og straff er tilstrekkelig effektivetiltak for å hindre gjengjeldelse ved varsling.

Offentlig og privat sektor

Varslingsreglene i arbeidsmiljøloven gjelder forarbeidstakere og innleide arbeidstakere i privat ogoffentlig sektor. Spørsmålet om betydningen avvarsling og vern av varslere er svært aktuelt ioffentlig sektor, eksempelvis innen helsevesen,kommunale tjenester og i politiet, hvor både bru-kere, pårørende og allmennheten kan hainteresse av å vite hva som foregår og eventuelt fåinformasjon om lovbrudd og andre kritikkverdigeforhold. Allmennhetens interesse i det som tidli-gere ble sett på som rene virksomhetsinterne for-hold, kan sies å ha økt i takt med en samfunnsut-vikling, der det i stadig større grad legges til rettefor brukerorientering og kundekrav. Rettsutviklin-gen synes også innenfor privat sektor å ha gått iretning av en økende legitimering av private sel-skapers samfunnsansvar.

Det er viktig å avdekke kritikkverdige forholdhos dem som sitter med makt og som brukeroffentlige bevilgede midler til sin virksomhet. Herkan arbeidstakernes varsel om kritikkverdige for-hold spille en viktig rolle i tillegg til offentlig kon-troll, slik som riksrevisjon, forvaltningsrevisjon,kontrollutvalgenes funksjon i kommuner og fyl-keskommuner og annen demokratisk kontroll.

Men også i privat sektor er det utfordringersom samfunnet har en sterk interesse i at avdek-kes. I privat sektor er det også stor grad av makt-utfoldelse. Det kan i denne sammenhengen visestil at arbeidslivskriminalitet (A-krim) har utvikletseg til et stort problem for samfunnet og arbeidsli-vet i Norge.2 Tips eller varsling er viktige verktøyfor å avdekke og få bukt med disse utfordringene,herunder brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsre-gler, ulovlig arbeids- og oppholdstillatelser ogskatte- og trygdekriminalitet.

Selv om det kan være ulike krav med hensyntil lojalitet og åpenhet i privat og offentlig sektor,mener Varslingsutvalget at det ikke er grunnlagfor prinsipielt å skille mellom privat og offentlig

sektor rettslig sett. Det er på denne bakgrunn vik-tig å legge forholdene til rette for at kritikkverdigeforhold kan avdekkes, uavhengig av sektor. Det ersamtidig viktig å ivareta hensynet til arbeidsgiverog de skadevirkninger negativ omtale kan ha foren virksomhets omdømme.

Etter utvalgets syn bør derfor tiltak for å styrkevarslervernet i offentlig og privat sektor i utgangs-punktet vurderes samlet. Når det gjelder lovensbegreper og vurderingstema, kan det imidlertidtenkes at litt ulike momenter vil ha betydning forhenholdsvis offentlig og privat sektor.

10.3 Behov for en egen lov om varsling

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere fordeler ogulemper ved dagens plassering av varslingsbe-stemmelsene i arbeidsmiljøloven og sammen-holde disse med fordeler og ulemper ved en sær-lov, og gi sin anbefaling om lovplasseringen.

Varslingsutvalget mener at lovregler om vars-ling i arbeidslivet fortsatt skal være regulert iarbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven er dengrunnleggende loven for arbeidslivet i Norge. Demest sentrale bestemmelsene som regulerer etarbeidsforhold finnes i arbeidsmiljøloven, ogloven er godt kjent og mye brukt. Reglene omvarsling og vern mot gjengjeldelse ved varslinghar og en klar sammenheng med mange andredeler av arbeidsmiljøloven, særlig gjelder det kra-vet til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø og regleneom systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid,samt stillingsvernsreglene. Utvalget foreslår der-for at regler som regulerer varsling i arbeidsfor-hold videreføres i arbeidsmiljøloven.

Varslingsutvalgets flertall, utvalgets leder ogmedlemmene Dahle, Dalheim, Eriksen, Jensen,Matthiesen, Rygh Monsen, Skog og Stenberg-Nilsenmener at det er ønskelig med en egen lov om vars-ling. Flertallet mener at en egen lov vil kunnebidra til økt oppmerksomhet om varsling, om ver-dien av varsling og et godt ytringsklima. Flertallet

2 Prop. 1 S (2017–2018) Arbeids- og sosialdepartementet, s.208-209.

Boks 10.1 Tipsflom om svart arbeid

A-krim-gruppen er veldig avhengig av tips.Det er veldig ofte at tipsene fører til konkreteresultater, sier Gro Ellingsen i Arbeidstilsynettil NRK Rogaland.1

1 https://www.nrk.no/rogaland/tipsflom-om-svart-ar-beid-1.13822800 (lest 7. mars 2018)


har drøftet symboleffekten av en egen lov. Formange som observerer kritikkverdige forhold ogvurderer hva de skal gjøre, ville det kanskje værtlettere å finne frem til regelverket hvis det var enegen lov om varsling. En egen lov om varslingkunne også gitt et tydelig signal om at varsling erviktig og at vern av varslere prioriteres.

Mindretallet, medlemmet Opstad Sunde, erusikker på om det er hensiktsmessig med en egenlov om varsling, og ønsker en særskilt utredningog evaluering av spørsmålet før det konkluderesmed at en slik lov bør gis.

Varslingsutvalget foreslår i punkt 12.4 at detskal etableres et særskilt Varslingsombud. Etterutvalgets mening bør en ny lov om varsling inne-holde regler om Varslingsombudets organisasjonog virksomhet. Se nærmere om dette i punkt12.4.3. Et flertall i utvalget, slik som det fremgår ipunkt 12.5, foreslår at det oppnevnes en egentvistenemnd for varslingssaker. Utvalget mener atlovregulering av en slik nemnd også bør reguleresi samme lov som Varslingsombudet. Samtidig pre-siserer utvalget at ordningen med ombud ognemnd bør iverksettes straks, selv om det tar noelengre tid å få utredet en ny varslingslov. Det inne-bærer at en ombuds- og nemndsordning eventueltbør lovfestes i en egen varslingsombuds- ognemndslov, eventuelt hjemles i arbeidsmiljøloven.

En nærmere redegjørelse for hva som børvære virkeområde og nærmere innhold i en egenvarslingslov (utover regler om Varslingsombud og-nemnd) vil kreve en omfattende analyse. Vars-lingsutvalget har ikke hatt mandat eller kapasitettil å gjennomføre et slikt utredningsarbeid. Utval-get understreker imidlertid at selv om det ikkeskulle bli opprettet et eget Varslingsombud, så børdet likevel tilrettelegges for egen lov.

Varslingsutvalget vil også peke på at det kanvære grunn til å følge samfunnsutviklingen pådette feltet nøye, også debatten knyttet til varslinginternasjonalt.3 Sakene om seksuell trakasseringog maktmisbruk som er avdekket gjennom#metoo-kampanjen det siste året, viser tydelig atdet også innenfor andre områder enn i arbeidsli-vet og det tradisjonelle arbeidsforholdet foregårkritikkverdige forhold, og at den som varsler omslike forhold, bør bli ivaretatt. Også i andre sam-menhenger kan det være slik, for eksempel innen-for religiøse organisasjoner, idrettsorganisasjonerog andre frivillige organisasjoner. I mange av

disse tilfellene kan det på tilsvarende måte som iarbeidslivet være maktkonstellasjoner og relasjo-ner som tilsier at aktørene i en varslingsprosesshar behov for den beskyttelse som for eksempelgode varslingsrutiner vil kunne gi.

Utvalget mener at det er viktig at myndighe-tene har dette under oppsikt og vurderer om deter et behov for lovregulering av et varslingsvernogså på andre samfunnsområder som nevnt over.Utvalget vil anbefale at det igangsettes en egenutredning av dette spørsmålet. I den forbindelsevil en egen varslingslov på sikt være lettere å breut til områder utenfor arbeidslivet.

Utvalget vil samtidig oppfordre alle samfunns-aktører til å arbeide aktivt for en god og tryggåpenhetskultur i alle deler av samfunnslivet.Arbeidsmiljølovens regler kan være en mal elleret eksempel for hvordan regler og retningslinjerfor varsling kan utformes også på andre områder.

Varslingsutvalgets medlem Jensen har følgendesærmerknad:

Dette medlemmet mener det haster med å utar-beide en egen lov om varsling, og anbefaler atdette arbeidet igangsettes så raskt som mulig. Enegen varslingslov, med enkelte parallelle bestem-melser i arbeidsmiljøloven, vil ha stor symbolkraftog vil dessuten gjøre det enklere for alle varslere åorientere seg om sine grunnleggende rettigheter,uavhengig av hvorvidt varselet skjer i et ansettel-sesforhold som omfattes av arbeidsmiljøloven.Slik dette medlemmet oppfatter utvalgets flertall,legges det i for stor grad vekt på varsling som etarbeidsmiljøfenomen. En egen lov om varsling vilkunne fremheve det samfunnsmessige perspekti-vet ved varsling, slik det er uttrykt ønske om framange hold.

En egen lov om varsling vil etter dette medlem-mets oppfatning naturlig også omfatte andre grup-per enn de som omfattes av arbeidsmiljøloven.Blant annet er det naturlig at de grupper som reg-nes opp i arbeidsmiljøloven § 1-6 bør være omfat-tet, se liste i punkt 10.6.4.

Dette medlemmet mener at disse gruppene børvære omfattet av varslervernet, uavhengig av omde «utfører arbeid i virksomhet som er omfattet avloven», slik utvalgets flertall legger opp til. Etterdette medlemmets oppfatning vil flertallets forslagpå dette punktet dessuten være svært krevende åhåndtere bevismessig og er, etter dette medlem-mets syn, ikke i tråd med prinsippet om at det erdet samfunnsmessige perspektivet ved varslingensom er det sentrale.

I tillegg til grupper som nevnt ovenfor menerdette medlemmet at det også bør vurderes å inn-lemme andre grupper, for eksempel tillitsvalgte i

3 I internasjonal litteratur omtales en ny gruppe, såkalte «bellringers», som i likhet med «whistleblowers» har en vars-lingsfunksjon, men som ikke er arbeidstakere eller andreinnsidere som har tilknytning til organisasjonen slik somwhistleblowers. Se Brown m.fl. (2014) s. 71–73.


organisasjoner, politiske partier og lignende, samtulike grupper som utfører arbeid eller tjenesterregulert gjennom andre avtaleformer, for eksem-pel bemanningsentreprise.

Dette medlemmet mener at en egen lov omvarsling bør inneholde følgende elementer:– Formålsbestemmelse– Virkeområde– Definisjoner– Arbeidstakers ytringsrett – henvisning til

Grunnlovens § 100– Hvilke forhold som omfattes av varslings-

reglene– Fremgangsmåten ved varsling– Gjengjeldelsesforbud– Taushetsplikt– Etterforskningsforbud– Varslerombud.

10.4 Arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse

10.4.1 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven § 1-1 angir lovens formål. For-målsbestemmelsen skal først og fremst gi veiled-ning, ved at den angir retning, gir inspirasjon oggir uttrykk for lovens overordnede visjon og ver-disyn.

Formålsbestemmelsen gir også informasjonom hensikten med regelverket og viktige forutset-ninger som ligger til grunn for reglene. Den vilderfor ha en mer eller mindre direkte rettsligbetydning, selv om formålsbestemmelsen i segselv ikke innebærer noen bindende materiellregulering. Tolkning av lovens materiellrettsligebestemmelser skal skje i lys av formålet og for-målsangivelsen og kan derfor etter omstendighe-tene være avgjørende for tolkningsresultatet.4

10.4.2 Erfaringer med reglene

Både forskning og undersøkelser som er gjen-nomført de senere årene, bekrefter inntrykketsom ble fremhevet i begge rapportene fra evalue-ringen av varslingsreglene5, om at det er behovfor en bevisstgjøring og holdningsendring omvarsling og ytringsfrihet i arbeidslivet. Ulikeundersøkelser Fafo har gjennomført om varslingog ytringsfrihet i norsk arbeidsliv viser at selv om

det i hovedsak oppleves å være et godtytringsklima på norske arbeidsplasser, opplevesdet ikke alltid som like lett å si fra. Se nærmereom disse i punkt 7.3. En undersøkelse utført blantmedlemmer i ulike arbeidstakerorganisasjonerbekrefter dette inntrykket og viser og at det ervisse bransjeforskjeller, blant annet betrakteransatte i staten ytringsklimaet som dårligere ennansatte i privat og kommunal sektor.6

Utvalget har gjennom sin kunnskaps- og erfa-ringsinnhenting, blant annet på innspillskonferan-sen, fått flere innspill som understreker at det mågis tydelige signaler om at det er viktig med enåpen ytringkultur og at man erkjenner verdien avvarslere og varsling. Utvalget mener at det erbehov for lovendringer og lovregler som tydeli-gere enn dagens regelverk kan signalisere oganerkjenne ytringsfrihet og varsling som noeønsket og positivt i norsk arbeidsliv.

4 Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) s. 69.5 Arntzen de Besche (2013) og Fafo 2014 II.

6 Fafo 2016 II. Rapporten presenterer en undersøkelse blantmedlemmer i sju fagforbund: Norsk Sykepleierforbund,Den norske legeforening, Forbundet for Ledelse og Tek-nikk (FLT), Utdanningsforbundet, Norsk Tjeneste-mannslag (NTL), Juristforbundet og Politiets Fellesfor-bund. Se også omtale i Fafo 2017 I.

Boks 10.2 Arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse

§ 1-1. Lovens formål

Lovens formål er:a) å sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag

for en helsefremmende og meningsfyltarbeidssituasjon, som gir full trygghet motfysiske og psykiske skadevirkninger, ogmed en velferdsmessig standard som tilenhver tid er i samsvar med den teknolo-giske og sosiale utvikling i samfunnet,

b) å sikre trygge ansettelsesforhold og like-behandling i arbeidslivet,

c) å legge til rette for tilpasninger i arbeids-forholdet knyttet til den enkelte arbeidsta-kers forutsetninger og livssituasjon,

d) å gi grunnlag for at arbeidsgiver ogarbeidstakerne i virksomhetene selv kanivareta og utvikle sitt arbeidsmiljø i samar-beid med arbeidslivets parter og med nød-vendig veiledning og kontroll fra offentligmyndighet,

e) å bidra til et inkluderende arbeidsliv.


10.4.3 Utvalgets vurdering og forslag

Gode reelle muligheter til å si fra om feil og man-gler er et vesentlig trekk ved et godt arbeidsmiljøog en sunn bedriftskultur. Det er viktig at forhol-dene legges til rette for at arbeidstakere melderfra om kritikkverdige forhold i virksomheten.Ytringsklimaet har stor betydning for hvordan kri-tikkverdige forhold blir håndtert.

Som nevnt innledningsvis mener utvalget atlovgivning også kan bidra til å skape eller påvirkekultur. Det omfattende røykeforbudet i densåkalte «røykeloven», som trådte i kraft i 2004, eret mye brukt eksempel på at regler kan utviklekultur.7 Utvalget legger til grunn at det er behovfor forsterkede regler for å initiere og påvirkeytringskultur. Det vil være et viktig signal dersomarbeidsmiljølovens formålsparagraf inneholder enbestemmelse som uttrykkelig vektlegger hensy-net til ytringsklima som en sentral faktor for et sik-kert og godt arbeidsmiljø.

Arbeidsmiljøloven er primært en vernelov forarbeidstakerne. Virksomhetenes og samfunnetsbehov er derfor i utgangspunktet ikke en del avarbeidsmiljølovens formålsbestemmelse, selv omdette også er forhold som hensyntas i loven. I lov-forarbeidene til arbeidsmiljøloven understrekesdet at det er viktig at formålsbestemmelsen pri-mært fokuserer på arbeidervern og arbeidsmiljø,mens hensynet til virksomhetenes interesser oggenerelle samfunnsinteresser først og fremst vilkomme til uttrykk og må anses ivaretatt gjennomutformingen av lovens enkeltbestemmelser.8 Sam-tidig kan det argumenteres for at et godt ytrings-klima også gir et vern for arbeidstakerne, all dentid det minsker muligheten for å bli utsatt for gjen-gjeldelse ved varsling, samt at det bidrar til åpen-het og senker konfliktnivået, til beste for alle.

Her skal det også understrekes at reglene omvarsling i arbeidsmiljøloven skal ivareta flere hen-syn. Reglene bygger både på det grunnleggendehensynet til et godt ytringsklima og hensynet tilvirksomheten og samfunnsinteressen generelt i atkritikkverdige forhold avdekkes, samtidig som ethovedformål er å gi arbeidstakere som varslervern mot gjengjeldelse. I forarbeidene til vars-lingsreglene er det lagt til grunn at det er arbeids-givers ansvar å sørge for å tilrettelegge for et godtytringsklima i virksomheten, blant annet gjennometablering av varslingsrutiner. Etter utvalgets opp-fatning vil en tilføyelse i loven om behovet for etgodt ytringsklima derfor kunne passe godt inn i

formålsbestemmelsens overordnede og prinsi-pielle karakter.

Samtidig som hensynet til ytringsfrihet og etgodt ytringsklima er spesielt aktuelt når det gjel-der lovens særlige kapittel om varsling, vil detogså ha relevans for andre bestemmelser i loven,særlig kapittel 3 og 4 om krav til arbeidsmiljøet ogvirkemidler i arbeidsmiljøarbeidet. Det kan ogsåtale for at hensynet til et godt ytringsklima børreflekteres i lovens formålsbestemmelse.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at lovensformålsbestemmelse utvides til også å omfattehensynet til et godt ytringsklima. En ny bokstavb) i arbeidsmiljøloven § 1-1 kan eksempelvis for-muleres slik:

b) å legge til rette for et godt ytringsklima i virk-somheten.

10.5 Forholdet mellom varslingsreglene og ytringsfriheten


Utgangspunktet er at arbeidstakere har ytringsfri-het på linje med alle andre. Ansattes ytringsfriheter beskyttet av den alminnelige bestemmelsen omytringsfrihet i Grunnloven § 100 med de begrens-ninger som eventuelt vil følge av den ulovfestedelojalitetsplikten som gjelder i alle arbeidsforhold.Ansatte har rett til å uttale seg kritisk om faktiskeforhold på arbeidsplassen eller delta i debatt omspørsmål som berører virksomheten. Et ansettel-sesforhold reiser likevel visse særlige spørsmål,fordi arbeidsgiver, innen visse rammer, har kravpå den ansattes lojalitet. For å overholde lojalitets-plikten til arbeidsgiver kan den ansatte etter for-holdene bli nødt til å avstå fra visse ytringer. Senærmere om ytringsfrihetens grenser i arbeids-forhold i punkt 4.1.5.

Varslingsreglene i arbeidsmiljøloven skalbidra til å styrke den reelle ytringsfriheten iarbeidsforhold.9 Bestemmelsene har som formålat det skal gjelde klare og presise regler forarbeidstakere som sier fra om kritikkverdige for-hold i virksomheten.10


Det er blitt hevdet at dagens varslingsregler erdefensive med hensyn til behovet for økt åpenhetog gir sterke signaler om begrensninger i ytrings-

7 Tobakkskadeloven § 25.8 Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) s. 72.

9 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 33.10 Prop. 72 L (2016–2017) s. 11.


friheten og retten til å varsle, slik at hovedregelenog utgangspunktet om ytringsfrihet er underkom-munisert. Både på innspillskonferansen og i andreinnspill til utvalget er det flere som har pekt på vibør ha et regelverk som legger til rette for enåpenhetskultur og et godt ytringsklima i virksom-hetene. Norges nasjonale institusjon for mennes-kerettigheter anbefaler i sin årsmelding for 2016at arbeidsmiljølovens bestemmelser om varslingbør utformes slik at de ivaretar ytringsfriheten påbest mulig måte.11

Etter utvalgets oppfatning kan det være grunntil å vurdere om varslingsreglene bør inneholdeen henvisning til den generelle ytringsfriheten iGrunnloven § 100. Selv om en slik henvisningikke er nødvendig rettslig sett, kan det væreønskelig både av opplysningshensyn og pedago-giske hensyn at loven inneholder en slik klargjø-ring. Det er likevel usikkert hvilken effekt det vilkunne ha på arbeidstakernes tilbøyelighet til åvarsle, og om det vil bidra til at arbeidstakere istørre grad vil benytte seg av sin ytringsfrihet iarbeidsforholdet.

En utfordring er at ethvert forsøk på formule-ringer av ytringsfriheten i arbeidsmiljølovensregler om varsling kan bli oppfattet som å inne-bære en begrensning av ytringsfriheten etterGrunnloven § 100. Det kan i denne sammenhengvises til at det i departementets høringsbrev i 2005ble fremmet følgende forslag:

§ 2-4. Arbeidstakers ytringsfrihetArbeidstaker har rett til på egne vegne å

ytre seg om forhold som berører virksomhe-ten, jf. Grunnloven § 100, herunder ytringerom politiske og faglige spørsmål.12

Forslaget ble ikke fulgt opp i Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) med følgende begrunnelse:

Hensikten med en generell bestemmelse omarbeidstakers ytringsfrihet, vil for det førstevære å gi klare signaler om at ansattes ytrings-frihet er svært vid og at arbeidstakeres delta-kelse i politisk og faglig debatt i utgangspunk-tet både er lovlig og ønskelig. For det andre vildet være et formål å gi partene større klarhetog forutberegnelighet enn i dag når det gjelder

ytringsfrihetens grenser. Høringsrunden viserimidlertid at forslaget til en generell bestem-melse om ansattes ytringsfrihet, slik det er for-mulert i høringsutkastet, vil kunne gi inntrykkav en for snever ytringsfrihet. Dersom detteskulle bli tilfellet, vil bestemmelsen åpenbartvirke mot sin hensikt og ikke gi den veiledningog forutberegnelighet som etterstrebes. Samti-dig er det etter departementets oppfatning van-skelig å komme fram til en alternativ lovtekstsom er dekkende, treffende og mer informativenn høringsforslaget. Departementet menerdessuten at det er varsling som det er viktigst åregulere i loven, […]. På denne bakgrunn erdepartementet kommet fram til at det ikke villegge fram forslag om regulering av ansattesytringer generelt.13

Utvalget ønsker ikke å foreslå en generell bestem-melse om ansattes ytringsfrihet, som var det somlå i forslaget fra 2005. Etter utvalgets mening erdet, av rent informative og pedagogiske hensyn,likevel behov for å tydeliggjøre at retten til åvarsle om kritikkverdige forhold er en del av denalminnelige ytringsfriheten. Utvalget foreslår der-for å ta inn en henvisning til Grunnloven § 100 ivarslingsreglene i arbeidsmiljøloven, som ikke erment å innebære noen rettslig endring.

Skisse til lovtekst

Varslingsutvalget har delt seg med hensyn til utfor-ming av en skisse til lovtekst.

Varslingsutvalgets flertall, medlemmene Dahle,Eriksen, Jensen, Matthiesen, Rygh Monsen og Skogforeslår en tydelig henvisning til Grunnloven§ 100 og den alminnelige ytringsfriheten, med føl-gende formulering, som enten kan tas inn som enegen paragraf eller som et første ledd i arbeidsmil-jøloven § 2 A-1:

Arbeidstaker har rett til å ytre seg om forhold ivirksomheten, i overensstemmelse med Grunnlo-ven § 100.

Flertallet mener at en slik henvisning er viktig,primært av pedagogiske hensyn. Flertallet viser tilat det er en utfordring at den alminnelige ytrings-friheten på den ene siden og varslingsreglene påden andre har helt ulikt utgangspunkt. Varslings-reglene innebærer en «speilvending» av ytringsfri-heten etter Grunnloven § 100 og Den europeiskemenneskerettserklæringen (EMK) artikkel 10.

11 Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter, Års-melding 2016.

12 Arbeids- og sosialdepartementets høringsbrev datert23.12.2005: Høring – forslag til nye regler om ansattesytringsfrihet/varsling. Forslaget ble fremmet på grunnlagav rapporten Ansattes ytringsfrihet, som ble laget i regi avArbeids- og sosialdepartementet i 2005. 13 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 36–37.


Etter § 100 og artikkel 10 har man ytringsfrihetom dette ikke er (tilstrekkelig begrunnet) for-budt. Det vises til at varslingsregelen er motsatt.Den har som utgangspunkt å redegjøre for hvilkepositive vilkår som må være oppfylt for at manskal bli «godkjent» som varsler. På denne bak-grunn fremstår det fortsatt, etter flertallets oppfat-ning, som om varsling er «forbudt» dersom vilkå-rene ikke er oppfylt. Flertallet mener at det måkomme klarere frem at varsling er en utvidelse avden alminnelige ytringsfriheten, ved at ytringersom oppfyller kriteriene for varsling nyter et for-sterket vern. Dette mener flertallet at kan gjøresved å legge inn en tydelig henvisning fra vars-lingsreglene i arbeidsmiljøloven til ytringsfrihetenog § 100, før man fastsetter hva det kan varsles omog fremgangsmåten ved varsling.

Varslingsutvalgets mindretall, utvalgets leder ogmedlemmene Dalheim, Stenberg-Nilsen og OpstadSunde foreslår følgende skisse til lovtekst sominnebærer en nøytral henvisning til Grunnloven§ 100 i arbeidsmiljøloven § 2 A-1 første ledd:

Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkver-dige forhold i arbeidsgivers virksomhet, jf.Grunnloven § 100.

Mindretallet ønsker å presisere at forslaget er for-mulert som en ren henvisningsbestemmelse somikke er ment å innebære noen endring eller inn-skrenking av ytringsfriheten etter Grunnloven§ 100.

10.6 Hvem skal omfattes av varslingsreglene


Arbeidsmiljølovens utgangspunkt er at den gjel-der forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidsgi-vers egne ansatte. Det er imidlertid flere unntakfra dette, for eksempel reguleres forholdet til per-songrupper som ikke er arbeidstakere i utgangs-punktet i § 1-6 og forholdet til innleide og selvsten-dige i § 2-2 og §§ 14-12 til 14-14.

Det samme utgangspunktet gjelder for vars-lingsreglene i arbeidsmiljøloven kapittel 2 A. Ret-ten til å varsle om kritikkverdige forhold etter § 2A-1, og den tilhørende beskyttelsen mot gjengjel-delse i § 2 A-2, er i utgangspunktet begrenset til ågjelde i arbeidstaker- og arbeidsgiverforhold, jf.arbeidsmiljøloven § 1-8.

Varslingsbestemmelsene i arbeidsmiljølovenkapittel 2 A ble med virkning fra 1. juli 2017 utvi-det til også å gjelde innleide arbeidstakere. Detinnebærer at innleide arbeidstakere likestillesmed innleievirksomhetens egne arbeidstakerenår det gjelder retten til å varsle om kritikkver-dige forhold i innleievirksomheten. Varslingsre-glene i arbeidsmiljøloven gjelder etter dette allevirksomheter i privat og offentlig sektor, for bådefaste, midlertidige og innleide arbeidstakere.

10.6.2 Internasjonale anbefalinger og andre lands rett

Europarådets rekommandasjon om vern av vars-lere anbefaler at regelverk for varslere børomfatte alle som arbeider innen offentlig og privatsektor, uavhengig av ansettelsesforholdets karak-ter og om det er lønnet arbeid eller ikke.14 Detanbefales i den sammenheng at potensiellearbeidstakere også bør omfattes, selv etter atarbeidsforholdet er opphørt, og om mulig i enrekrutteringsprosess. I kommentardelen tilrekommandasjonen anbefales medlemslandeneogså å vurdere om vernet skal utvides til å omfattefor eksempel konsulenter, underentreprenørermv.15

Etter britisk og svensk rett gjelder varslerver-net for arbeidstakere i offentlig og privat virksom-het. Etter de svenske varslingsreglene er innleidearbeidstakere likestilte med innleievirksomhetensegne ansatte og har et særskilt vern mot gjengjel-delse fra innleier ved varsel om kritikkverdige for-hold i innleievirksomheten. Innleide arbeidsta-kere har imidlertid ikke tilsvarende vern motgjengjeldelse i forhold til egen arbeidsgiver(bemanningsforetaket) når varselet gjelder for-hold i innleievirksomheten. I slike situasjoner gjel-der vanlige stillingsvernsregler etter svensk rett.Se omtale i punkt 5.6 om andre lands regelverkom varsling.

14 Europarådets rekommandasjon punkt II, Personal scope: «3. The personal scope of the national framework shouldcover all individuals working in either the public or privatesectors, irrespective of the nature of their working relati-onship and whether they are paid or not.4. The national framework should also include individualswhose work–based relationship has ended and, possibly,where it is yet to begin in cases where information concer-ning a threat or harm to the public interest has been acqui-red during the recruitment process or other pre-con-tractual negotiation stage.»



10.6.3 Behov for å innlemme nye grupper

Arbeidsmiljølovens regler om varsling gjelder forarbeidstakere og innleide arbeidstakere som vars-ler om kritikkverdige forhold i egen arbeidsgiverseller innleiers virksomhet. Innleide arbeidstakerehar vern mot gjengjeldelse både hos innleier ogegen arbeidsgiver. Hvem som er å anse somarbeidstaker og innleid arbeidstaker er definerthenholdsvis i arbeidsmiljøloven §§ 1-8, 14-2 og 14-3.Personer som ikke er ansatt i virksomheten, her-under tidligere ansatte og arbeidssøkere, selv-stendige næringsdrivende og andre persongrup-per er ikke omfattet.

Utvalget viser til at et hovedformål medreglene om varsling er å bidra til at ulovlige oguønskede forhold avdekkes og håndteres. Det erderfor i utgangspunktet en like sterk allmenninte-resse i at kritikkverdige forhold kommer frem ogopphører, uavhengig av hvem som oppdager dekritikkverdige forholdene.

Alle som er i et ansettelseslignende forholdeller som har nær tilknytning til en virksomhet påannen måte (oppdragstakere, kunder mv.) vil iutgangspunktet ha samme mulighet til å oppdagekritikkverdige forhold og ha behov for å si fra omdette. Det vil også i slike tilfeller kunne foreliggeen ubalanse i styrkeforholdet mellom partenesom i mange tilfeller kan tilsi et behov for vernmot gjengjeldelse. Gode grunner kan dermed talefor at persongrupper med en nær tilknytning tilvirksomheten bør ha samme rett som arbeidsta-kere til å varsle om kritikkverdige forhold og ha etvern mot gjengjeldelse.

En praktisk situasjon er forholdet til arbeidssø-kere og situasjoner der arbeidsforholdet nylig eravsluttet. En enda mer praktisk situasjon i etmoderne arbeidsliv er forholdet til grupper somer knyttet til arbeidsmarkedet gjennom andrekontraktsformer enn den tradisjonelle arbeids-kontrakten, slik som selvstendige oppdragsta-kere, arbeidstakere i entrepriseforhold mv. Entre-priser er ikke omfattet av arbeidsmiljølovensregler om innleie, og det betyr at en arbeidstakersom utfører arbeid i kraft av entreprise, ikke vil havarslervern hvis vedkommende varsler om kri-tikkverdige forhold andre steder enn hos egenarbeidsgiver. Enkelte av høringsinstansene somkommenterte forslagene til endringer i varslings-reglene som trådte i kraft 1. juli 2017, tok til ordefor utvidelse av virkeområdet til å omfatte fleregrupper, herunder særlig selvstendige oppdrags-takere, arbeidstakere hos virksomhetens underle-verandører. Andre, som NHO, la i sin høringsut-

talelse avgjørende vekt på ulikhetene mellom inn-leie og ansettelse, og uttalte blant annet at:

[u]tvidelse av varslervernet til å omfatte inn-leide arbeidstakere ville øke risikoen for unø-dige konflikter. For eksempel vil bevisvurde-ringen knyttet til om avslutning av oppdrag erulovlig gjengjeldelse, gjerne være vanskelig.16


Nedenfor vurderer utvalget spørsmålet om virke-området for arbeidsmiljølovens varslingsreglerbør utvides til å omfatte flere grupper med nær ognoe mer perifer tilknytning til virksomheten.

Tidligere ansatte og arbeidssøkere

Slik loven er formulert er det et krav at den somvarsler er arbeidstaker. Arbeidstakerbegrepet iarbeidsmiljøloven omfatter ikke tidligere ansatteeller arbeidssøkere ettersom disse ikke «utførerarbeid» i virksomheten.

Etter gjeldende rett vil en arbeidstaker kunnereise sak om erstatning for gjengjeldelse i stridmed loven dersom det skjer mens vedkommendeer i et arbeidsforhold. Gjengjeldelse som skjeretter at arbeidsforholdet er opphørt, omfattes iutgangpunktet ikke av forbudet i § 2 A-2. Dettegjelder situasjonen der både varslingen og gjen-gjeldelsen skjer etter at arbeidsforholdet er avslut-tet. Det kan imidlertid stille seg annerledes i ensituasjon hvor det varsles mens arbeidsforholdetbestår, men gjengjeldelsen skjer eller fortsetteretter at arbeidsforholdet har opphørt. I praksiskan det for eksempel dreie seg om gjengjeldelses-handlinger som manglende referanser, negativomtale overfor potensielle nye arbeidsgivere, tra-kassering, trusler mv. Behovet for vern vil kunnevære like sterkt i slike tilfeller. Ettersom det erspørsmål om beskyttelse av en arbeidstaker somfaktisk har benyttet sin varslingsrett etter lovenmens vedkommende var i arbeid, taler reelle hen-syn for at denne situasjonen omfattes av forbudetmot gjengjeldelse.17

Utvalget ser at både arbeidssøkere og tidligereansatte kan ha behov for å være omfattet avreglene, i større utstrekning enn det som kan utle-

16 Prop. 72 L (2016–2017) s. 16.17 En slik forståelse av virkeområdet er lagt til grunn i en lag-

mannsrettsdom inntatt i RG-2008-53, der et krav om innsyni arbeidstakers e-post etter at arbeidsforholdet var avsluttet,ble ansett som en fortsettelse av gjengjeldelsen motarbeidstaker, som startet mens arbeidsforholdet fremdelesbestod.


des av gjeldende rett i dag. Utvalget ønsker likevelikke å foreslå noen slik utvidelse. Behovet ansesikke like stort for disse gruppene, sammenlignetmed de som er arbeidstakere – og er i et ansettel-sesforhold. Disse gruppene har for øvrig uansettytringsfrihet og er ikke på samme måte bundet avden lojalitetsplikten som gjelder mens et arbeids-forhold består. Det vil også være utfordrende forarbeidsgiver å ivareta sine forpliktelser overforpersoner med en svakere tilknytning til virksom-heten. Både tidligere ansatte og arbeidssøkere vili tillegg i større grad kunne varsle anonymt ogbenytte seg av ulike varslingskanaler mv. Det vilogså kunne være vanskelige avgrensningstilfellerog bevismessige utfordringer ved å innlemmedisse gruppene i virkeområdet til varslingsre-glene, herunder forbudet mot gjengjeldelse.

Personer som anses som arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven § 1-6

Arbeidsmiljøloven § 1-6 lister opp persongruppersom faller utenfor arbeidstakerbegrepet i § 1-8,men som likevel skal anses som arbeidstakereetter lovens regler om helse, miljø og sikkerhetnår de utfører arbeid i virksomhet som går innunder loven. Dette gjelder blant annet elever vedinstitusjoner som har undervisning ellerforskning som formål, vernepliktige, pasienter ihelseinstitusjoner mv. Disse gruppene arbeider

ikke på grunnlag av en ansettelseskontrakt, mener tilknyttet virksomheten på andre grunnlag (lov-bestemte plikter og rettigheter, andre typer avta-ler mv.).

Det er i utgangspunktet gode grunner somtaler for at disse gruppene når de utfører arbeid ivirksomheten bør ha de samme rettighetene ogdet samme vernet som arbeidsgivers egnearbeidstakere og innleide arbeidstakere, ut frasamfunnets interesse i avdekking av kritikkver-dige forhold. En regel om at disse gruppene skalvære omfattet av varslervernet når de utførerarbeid, men ellers ikke, kan skape noen vanske-lige avgrensninger, for eksempel knyttet til hvil-ken rolle eller funksjon vedkommende var i dahan eller hun observerte det kritikkverdige. Dissepersonene vil imidlertid kunne ha tilgang tilsamme informasjon som virksomhetens egnearbeidstakere og innleide, og derfor også hamulighet til både å oppdage uregelmessigheter ogbehov for å kunne melde fra om dette. I rollensom arbeidstakere vil også disse persongruppenei samme grad som arbeidstakere kunne anses åha behov for vern mot ulike typer gjengjeldelse,dersom de varsler når de utfører arbeid i virksom-het som faller inn under loven. Samtidig finnes detannet regelverk som også ivaretar interessene tilnoen av disse gruppene, herunder pasientrettig-hetsloven, opplæringsloven mv.

Utvalget mener derfor at disse gruppene harbehov for å omfattes av varslingsreglene i arbeids-miljøloven når de utfører arbeid i virksomheten.

Utvalget har ikke utredet spørsmålet om beho-vet for lovregler om varsling for disse gruppenenår de ikke utfører arbeid. Dette er et spørsmålsom utvalget mener må vurderes i en større gjen-nomgang av behovet for lovregler om varsling påandre samfunnsområder enn i arbeidslivet, sepunkt 10.3.3. Se også særmerknad fra medlemmetJensen i samme punkt.

Andre grupper med tilknytning til virksomheten som kan være utsatt for gjengjeldelse ved varsling

I et moderne arbeidsliv vil virksomheter benytteseg av ulike og stadig nye samarbeidsformer. Tek-nologiske nyvinninger i form av digitale plattfor-mer har gjort det mulig å formidle tjenester ogarbeidskraft på nye, mer effektive måter. Meddette har mulighetene for å kunne tilby arbeids-kraft gjennom andre tilknytningsformer enn fastansettelse økt. Når nye og så langt atypiske til-knytningsformer øker, utfordres etablerte regule-ringer på mange områder, slik som skatt, konkur-ranse, HMS, trygderettigheter, lønnsdannelse mv.

Boks 10.3 Arbeidsmiljøloven § 1-6 Personer som ikke er arbeidstakere

(1) Følgende personer anses som arbeidsta-kere i forhold til lovens regler om helse, miljøog sikkerhet når de utfører arbeid i virksom-het som går inn under loven:a) elever ved institusjoner som har undervis-

ning eller forskning som formål, b) vernepliktige, c) sivile tjenestepliktige og tjenestepliktige i

sivilforsvaret,d) innsatte i kriminalomsorgens anstalter,e) pasienter i helseinstitusjoner, attføringsin-

stitusjoner o.l.,f) personer som i opplæringsøyemed eller i

forbindelse med arbeidsrettede tiltakutplasseres i virksomheter uten å værearbeidstakere,

g) personer som uten å være arbeidstakeredeltar i arbeidsmarkedstiltak.


Gjeldende regulering i arbeidslivet tar somkjent utgangspunkt i virksomheter med egneansatte. Vekst i den såkalte delings- eller platt-formøkonomien innebærer vekst i andelen somikke er arbeidstakere i tradisjonell forstand, mensom i stedet er oppdragstakere i en eller annenform. Usikker inntekt og manglende forutsigbar-het i en oppdragsbasert økonomi kan være belas-tende for den enkelte og dennes familie, og det erderfor viktig å være bevisst på de utfordringer enutvikling i retning av slike løsere tilknytningsfor-mer i arbeidslivet kan medføre.

I et høringsbrev fra Arbeids- og sosialdeparte-mentet 29. juni 2017 om endringer i arbeidsmil-jøloven om fast ansettelse, midlertidig ansettelseog innleie fra bemanningsforetak, skisseres statusog utvikling i norsk arbeidsliv. Faste ansettelses-forhold er fortsatt den sentrale tilknytningsfor-men. Det foreligger ikke sikre tall som viser antal-let arbeidstakere som jobber i bemanningsforetakeller som selvstendig næringsdrivende eller eransatt hos entreprenør eller underleverandør somvirksomheten benytter seg av, entreprise mv.18 Ien statusrapport om tilknytningsformer i norskarbeidsliv fra 2016 anslås det at innleide arbeidsta-kere utgjør mellom 1,5 og 2 prosent av alleårsverk i Norge.19 I en ny rapport fra 2017 frem-går det at 5,8 prosent av sysselsatte i Norge erselvstendige. Av disse er 4,3 prosent selvstendigeuten ansatte, mens 1,6 prosent er selvstendigemed ansatte.20 Med unntak av innleide arbeidsta-kere er verken selvstendig næringsdrivende,entreprise eller andre av de nevnte gruppene per idag omfattet av arbeidsmiljølovens regler omvarsling. Inntrykket av at dette, i hvert fall sålangt, dreier seg om relativt små grupper, bekref-tes i en ny rapport fra Fafo om delings- eller platt-formøkonomien.21 Dette er likevel ikke til hinderfor å tenke gjennom hvilket behov for vern dennegruppen bør ha, også fordi løsere eller andre til-knytningsforhold ventelig vil øke i omfang frem-over. Spørsmålet er hvordan disse gruppene kanfanges opp på en rettslig adekvat måte og hvordanet eventuelt regelverk skulle kunne kontrolleres.

Varslingsreglene i arbeidsmiljøloven ble gjortgjeldende for innleide arbeidstakere med virkningfra 1. juli 2017. Reglene gjelder imidlertid ikke for

arbeidstakere som utfører arbeid hos en opp-dragsgiver gjennom et entrepriseforhold. Hvasom er en entreprise er ikke lovregulert, og gren-sedragningen mellom tilknytningsformene entre-prise og innleie kan være vanskelig, og hvor detavgjørende vil være hvem av partene som haransvaret for ledelsen og resultatet av det arbeidetsom utføres.22

Varslingsutvalget mener at det kan være grunntil å vurdere å utvide varslingsbestemmelsene tilogså å gjelde ved entreprise og til eventuelleandre grupper som har en nær tilknytning til virk-somheten de utfører arbeid i, herunder selvsten-dige. Etter arbeidsmiljøloven § 2-2 er arbeidsgiverpålagt visse plikter overfor disse persongruppenesom ikke er egne ansatte. Dette vil for eksempelkunne gjelde personer som utfører renhold, vakt-tjeneste eller kantinedrift, som i mange tilfellerarbeider skulder ved skulder med virksomhetensegne ansatte, men som har sitt ansettelsesforholdi en annen virksomhet. Mange av de samme argu-mentene som tilsa å innlemme innleide arbeidsta-kere i varslingsreglene gjør seg også gjeldendefor disse gruppene, se Prop. 72 L (2016–2017)side 17.

Disse persongruppene vil på grunn av sinnære tilknytning til virksomheten, i likhet medvirksomhetens egne arbeidstakere, kunne være iposisjon til å oppdage kritikkverdige forhold derde utfører arbeid eller har oppdrag. Allmennhe-tens interesse i at alle kritikkverdige forhold bliravdekket, kan dermed tale for at også disse grup-pene bør ha et tilsvarende varslervern som virk-somhetens ordinære arbeidstakere og innleide.Personer som utfører arbeid, men som ikkeomfattes av de særskilte varslingsreglene iarbeidsmiljøloven kapittel 2 A i virksomheten derarbeidet eller oppdraget utføres, kan oppleve detsom vanskelig eller uhensiktsmessig å varsle omkritikkverdige forhold. Også disse gruppene kanvære utsatt for gjengjeldelse ved varsling. Gjen-gjeldelse kan for eksempel bestå i alt fra negativeuformelle reaksjoner til manglende fornyelse avkontrakter, manglende referanser mv.

En viktig begrunnelse for å inkludere innleidearbeidstakere i virkeområdet til varslingsreglenevar at innleide arbeidstakere utfører arbeid i inn-leievirksomheten, under innleievirksomhetensledelse og kontroll. I forarbeidene vises det til atinnleide arbeidstakere kan utsettes for mange avde samme gjengjeldelseshandlingene som fastansatte arbeidstakere.23 Dette vil ikke på samme

18 Utgangspunktet i et entrepriseforhold er gjerne at en unde-rentreprenør bringer med seg sine egne arbeidstakere forå utføre et arbeid på oppdrag fra en oppdragsgiver. Unde-rentreprenøren har ansvaret for resultatet av det arbeidetsom utføres. Se Prop. 74 L (2011–2012) s. 26.

19 Nergaard (2016). 20 Nergaard (2017).21 Alsos, Jesnes, Sletvold Øistad og Nesheim (2017) s. 7–9.

22 Rt-2013-998 (Statoil). 23 Prop. 72 L (2016–2017) s. 17.


måte gjøre seg gjeldende ved entreprise, hvorarbeidstakerne står under egen arbeidsgiversledelse og kontroll, også når de utfører arbeids-oppdrag i en annen virksomhet. Det kan ogsåvises til at disse gruppene vil være omfattet avarbeidsmiljølovens regler, herunder reglene omvarsling, i virksomheten der de har sitt ansettel-sesforhold. I tillegg er de, som alle andre, ogsåvernet av den alminnelige ytringsfriheten etterGrunnloven § 100.

Spørsmålet om en eventuell utvidelse av virke-området til varslingsreglene i arbeidsmiljøloven tilogså å omfatte for eksempel selvstendig nærings-drivende, reiser noen prinsipielle og til dels van-skelige spørsmål. For det første vil en slik utvi-delse av virkeområdet innebære at varslingsre-glene vil få en litt annen karakter enn en renarbeidsrettslig lovgivning, som tar utgangspunkt ide gjensidige forpliktelsene som inngår i et anset-telsesforhold. Det vil også kunne skape uklaregrensesnitt mellom ulike regler og regelverk.Utvalget mener også at det kan stilles spørsmålved om den typen gjengjeldelseshandlinger mankan se for seg at disse gruppene kan bli utsatt for,som i dag, snarere bør bli regulert av kontrakts-rett og annet regelverk.

Utvalget foreslår i denne utredningen ingenutvidelse av virkeområdet til varslingsreglene iarbeidsmiljøloven til å omfatte den omfattendekategorien «selvstendige». Dette spørsmålet måvurderes i en større gjennomgang i tilknytning tilhva som skal være det fremtidige virkeområdetfor arbeidsmiljøloven eller også en egen varslings-lov, se punkt 10.3. Utvalget peker i den sammen-heng på at det kan være gode grunner til å se nær-mere på den typen entreprise som er beskrevetover, ofte kalt bemanningsentreprise. Utvalgetviser samtidig til det som skrives innledningsvisom utviklingen i norsk og internasjonalt arbeids-liv, og understreker at det vil være av interesse forbåde myndighetene og partene på begge sidermed lovtiltak som bidrar til at flere varsler og til atkritikkverdige forhold avdekkes og opphører.

Utsendte arbeidstakere

Med utsendt arbeidstaker menes arbeidstakersom i et begrenset tidsrom arbeider i et annet landenn det arbeidsforholdet vanligvis er knyttet til, jf.arbeidsmiljøloven § 1-7. Etter utvidelsen av EU/EØS-området i 2004 er det blitt et stort innslag avutsendte arbeidstakere i norsk arbeidsliv.

Utvalget mener at utsendte arbeidstakere er enviktig gruppe som i prinsippet vil ha det sammebehovet for vern som innleide arbeidstakere og at

gode grunner taler for at disse skal være omfattetav reglene om varsling. Det vises også til Arbeids-tilsynets vektlegging av tips og varsel i forbindelsemed arbeidet mot sosial dumping og arbeidslivs-kriminalitet, se punkt 10.2.

Spørsmålet om utsendte arbeidstakere skalomfattes av arbeidsmiljølovens regler om varslingreiser imidlertid vanskelige EU/EØS-rettsligeproblemstillinger som utredes av Arbeids- og sosi-aldepartementet på bakgrunn av et anmodnings-vedtak fra Stortinget.24 Utvalget har derfor ikkevurdert dette spørsmålet nærmere.

Andre persongrupper

I utgangspunktet vil det være en like stor allmenn-interesse i at kritikkverdige forhold kommer fremog opphører, uavhengig av hvem som oppdagerforholdene.

Også grupper som kunder, publikum og andreutenforstående kan observere kritikkverdige for-hold i en virksomhet som de på ulike måter kom-mer i kontakt med. I kraft av den alminneligeytringsfriheten vil også disse gruppene ha rett til åytre seg om forhold som de observerer. Dissegruppene vil imidlertid i langt mindre grad væreutsatt for gjengjeldelse ved varsling, og det er der-for mindre grunn til å la varslingsregelverketomfatte også disse.

Utvalget ønsker derfor ikke å foreslå noen utvi-delse av virkeområdet til arbeidsmiljølovens vars-lingsregler til å omfatte noen av disse andre per-songruppene. En slik utvidelse av virkeområdetvil innebærer at arbeidsmiljølovens varslingsre-gler vil få en helt annen karakter enn ren arbeids-rettslig lovgivning, som tar utgangspunkt i degjensidige forpliktelsene som inngår i et ansettel-sesforhold. Samtidig mener utvalget at behovet forlovregler om varsling for øvrige grupper og påandre samfunnsområder enn arbeidslivet må tas ien større gjennomgang, se punkt 10.3.

Det understrekes at det er viktig at kritikkver-dige forhold avdekkes, og at det er kanaler somman kan anvende for dette. Utvalget viser til at detfinnes varslingskanaler som er åpne for alle, foreksempel vil alle som observerer brudd påarbeidsmiljøloven kunne tipse eller varsle

24 Jf. Prop. 1 S (2017–2018) Arbeids- og sosialdepartementet,s. 217: «Departementet vil igangsette et arbeid for å utredehvorvidt utsendte arbeidstakere skal omfattes av regleneom varsling. Temaet reiser ulike problemstillinger som måavklares nærmere, særlig knyttet til det EØS-rettsligehandlingsrommet og håndheving av varslingsreglene nårdet gjelder utsendte arbeidstakere. Regjeringen vil kommetilbake til Stortinget på egnet måte etter departementetsutredning.»


Arbeidstilsynet. Også flere ulike andre varslings-kanaler er åpne for alle som ønsker å melde fraom noe observert kritikkverdig, eksempelvisOslo kommunes varslingsordning. Et anneteksempel er varslingskanalene i forsvarssektoren,som er åpne både for ansatte, vernepliktig og alleøvrige borgere. Imidlertid er det behov for merkjennskap til disse mulighetene. Utvalget kommeri kapittel 11 inn på behovet for ulike tiltak for åstyrke kunnskapen om dette i samfunnet.

10.7 Kritikkverdige forhold


Etter arbeidsmiljøloven § 2 A-1 har arbeidstakerrett til å varsle om «kritikkverdige forhold» i virk-somheten.

Vilkåret «kritikkverdige forhold» er ikke defi-nert eller nærmere beskrevet i loven, og lovenskiller ikke mellom ulike alvorlighetsgrader avkritikkverdige forhold. Ifølge forarbeidene omfat-tes først og fremst straffbare og andre ulovlige for-hold, eksempelvis økonomisk kriminalitet, mil-jøkriminalitet, vold, lovbrudd i offentlig tjeneste,brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsbestemmel-ser mv.25 I rettspraksis er også varsling om mob-bing og trakassering på arbeidsplassen ellerbrudd på arbeidstidsreglene forhold som er vur-dert å omfattes av varslingsreglene.26 Videreomfattes brudd på etiske retningslinjer i virksom-heten og på alminnelige normer med bred tilslut-ning i samfunnet. For så vidt gjelder brudd påinterne etiske retningslinjer, forutsettes det atdisse er tydelig uttalte, skriftlige og gjort kjent foransatte og ledelse.27 Hva som er kritikkverdig, måogså ses i lys av at forholdet normalt må ha en vissallmenn interesse. Ifølge forarbeidene innebærerdette for eksempel at forhold som arbeidstakermener er kritikkverdig bare ut i fra sin personligeetiske overbevisning, bør falle utenfor, se for øvrigpunkt 4.2.2.28


Gjennomgangen av rettspraksis som ble gjort ievalueringsrapporten til Arntzen de Besche(2013) viste at domstolene i hovedsak la densamme rettslige forståelsen av begrepet kritikk-

verdige forhold til grunn. Den skjønnsmessigeanvendelsen av reglene kan imidlertid variere,både med hensyn til det materielle innholdet ogyttergrensen for vilkåret. Praksis fra domstoleneviser at det ikke innfortolkes noe krav om kvalifi-sert brudd for at lovbrudd skal anses som kritikk-verdig forhold, og at også brudd på etiske normerblir ansett som varsling om kritikkverdige for-hold. Se mer om dette i gjeldende rett i punkt4.11.29

Hovedinntrykket fra Varslingsutvalgets inn-spillskonferanse er at det først og fremst er behovfor en klargjøring av begrepet «kritikkverdige for-hold». Mange opplever begrepet som uklart ogvanskelig å forholde seg til, jf. punkt 8.9.2. Detanføres særlig at det er vanskelig å skille foreksempel mellom hva som er personalkonflikterog arbeidsmiljøkonflikter som berører flere, ogfaglig uenighet eller uforsvarlighet. Det vil derforvære avklarende både for arbeidsgiver og arbeids-taker hvis det klargjøres bedre hva som ligger ivilkåret «kritikkverdige forhold».


Varslingsutvalget er i mandatet bedt om å særligvurdere om «kritikkverdige forhold» er et hen-siktsmessig begrep og avgrensing.

Utvalget legger til grunn at «kritikkverdige for-hold» er et innarbeidet begrep knyttet til vars-lingsregelverket, som det i utgangspunktet erhensiktsmessig å opprettholde. Begrepet forståsvidt og legger i praksis få begrensninger på rettentil å varsle. Det er ikke kommet innspill om andrebegrep som det er naturlig å erstatte det med.Andre land har valgt andre løsninger og brukerandre begrep, for eksempel Sverige, som i lovgiv-ningen har satt terskelen til «allvarliga missförhål-landen», og Storbritannia og New Zealand til«serious wrongdoings», jf. kapittel 6.

Utvalget foreslår en løsning der begrepet «kri-tikkverdige forhold» fortsatt skal favne vidt, i trådmed gjeldende rett. Utvalget legger imidlertid storvekt på innspillene om at det bør klargjøres bedrei lovteksten hva begrepet betyr for å få tydeligerefrem hvilke forhold som er omfattet.

Innholdet i begrepet «kritikkverdige forhold»følger som tidligere nevnt bare av lovens forarbei-der, og det er overlatt til rettspraksis og juridiskteori å anvende og utvikle begrepet i samsvar medsamfunnsutviklingen for øvrig. Det er i førsterekke profesjonelle lovanvendere som har kunn-skap om hva som står i forarbeidene. Det er en lite

25 Ot.prp. nr. 84 (2005-2006) s. 3726 Se for eksempel LA-2209-57115 (Miljøarbeider) og LB-

2008-184575.27 Ot.prp.nr. 84 (2005–2006) s. 50.28 Ibid. s. 37. 29 Arntzen de Besche (2013).


relevant kilde til informasjon for arbeidstakere ogarbeidsgivere flest.

Utvalget mener derfor at det vil være hensikts-messig å presisere og eksemplifisere i lovteksten,hva som ifølge forarbeidene er å anse som kritikk-verdige forhold. De overordnede avgrensningenekan i tillegg tydeliggjøres i forarbeidene. Viderekan det særlig være hensiktsmessig å få klartfrem i forarbeidene hvilke ytringer som i utgangs-punktet ikke skal anses å være kritikkverdige for-hold etter arbeidsmiljølovens varslingsregler, sliksom:– politiske ytringer– faglige ytringer/faglig uenighet– personlige moralske ytringer– forhold som er allment kjent

I utgangspunktet må det foretas en konkret vurde-ring av om en ytring er omfattet eller ikke, på dettidspunktet den ytres. Ytringen kan imidlertidendre karakter gjennom en varslingsprosess somkan være kompleks, og det kan dreie seg om flereytringer til flere varslingsmottakere over tid. Enytring som i utgangspunktet var naturlig å ansesom en faglig eller politisk ytring, kan således ten-kes å endre karakter til en ytring om «kritikkver-dige forhold» i henhold til arbeidsmiljøloven § 2 A-1 første ledd. Den såkalte «Monika-saken» som ernærmere omtalt i punkt 8.7.1, illustrerer nettoppen slik situasjon. Her ble det i utgangspunktetvarslet om forhold som kunne kategoriseres somfaglig uenighet om etterforskningsfaglige spørs-mål. Etter hvert ble det imidlertid klart at varseleti realiteten blant annet dreide seg om svikt i etter-forskningen i den konkrete saken. En vurderingav et varsel som fremkommer gjennom en langva-rig varslingsprosess, må således vurderes i et sliktdynamisk perspektiv.

Avgrensning mot klage som gjelder misnøye med arbeidstakers eget arbeidsforhold

Det følger av gjeldende rett at også varsel om for-hold som bare gjelder den enkelte arbeidstaker,kan være varsling. I rettspraksis er det lagt tilgrunn at varsling om forhold som springer ut avarbeidstakers eget arbeidsforhold, vil kunne væreomfattet av varslingsreglene, spesielt dersom hen-delsen kan indikere systemsvikt eller andre for-hold av generell art.30

Som tidligere omtalt, følger det av forarbei-dene til arbeidsmiljøloven at det kritikkverdigeforholdet normalt må ha en viss allmenninteresse. Det innebærer en viss begrensing i ret-ten til å varsle i henhold til arbeidsmiljøloven der-

som det kritikkverdige forholdet bare berørerarbeidstakerens eget arbeidsforhold eller en indi-viduell personkonflikt.

Utvalget har drøftet om det å ta inn en tydeligavgrensning i lovteksten mot klager som baregjelder arbeidstakers eget arbeidsforhold, kanbidra til en hensiktsmessig klargjøring av hvilkeytringer varslingsreglene gjelder for.

Etter utvalgets oppfatning vil det være behovfor at arbeidstakerne kan ta opp saker som kungjelder eget arbeidsforhold uten at dette karakte-riseres som varsling etter loven. For den enkeltearbeidstaker kan det i utgangspunktet være una-turlig å bli oppfattet som en varsler dersom ved-kommende for eksempel har fremsatt en klage påegen arbeidsmengde og arbeidsbelastning.

Dette forhindrer ikke at slike forhold kan væregjenstand for varsling, typisk dersom arbeidstake-ren ikke utelukkende tar opp forholdet for å få tilen endring for egen del, men peker på at arbeids-belastningen generelt på arbeidsplassen elleravdelingen er så stor at det går utover kravet til etforsvarlig arbeidsmiljø. Utvalget peker på at vars-lingsbegrepet bør forbeholdes de tilfeller hvorarbeidstakerne sier fra om noe som har en vissgenerell interesse, for eksempel at det er et pro-blem som gjelder flere eller en gruppe arbeidsta-kere, eller har en viss allmenn interesse, foreksempel at det har forekommet diskriminering,mobbing eller andre lovbrudd. For å unngå åskape tvil om at slike forhold fortsatt skal væreomfattet, kan det presiseres at det er når det fore-ligger misnøye med eget forhold at avgrensnin-gen gjelder.

Fordelen med en slik avgrensning er at detkan bli enklere å skille mellom saker som faktisker varsling om kritikkverdige forhold og foreksempel personalkonflikter som kun er et for-hold mellom arbeidsgiver og en enkelt arbeidsta-ker. Utvalget er kjent med at det er flere som opp-fatter at bruken av varslingsreglene i forbindelsemed de individuelle arbeidskonfliktene er en av destørste utfordringene med regelverket, og som vilkunne bidra til å sette varsling i et dårlig lys.

Utvalget understreker at gjengjeldelse mot enarbeidstaker som fremsetter en klage på egetarbeidsforhold, uansett ikke vil være tillatt. Utval-

30 En slik forståelse av hva som er å anse som «kritikkverdigeforhold» er lagt til grunn i en lagmannsrettsdom, LB-2008-184675, der en klage fra en arbeidstaker på oppsetting avvaktlister og avregning av timer, samt manglende betalingav overtid ble ansett som et varsel etter arbeidsmiljølovensregler, og der retten uttaler at: «Selv om forholdene kansies å dreie seg om hans eget arbeidsforhold, er det av enslik generell art at det også dreier seg om varsling om for-hold som A fant kritikkverdige.»


get mener imidlertid at det ikke er behov for sær-skilt regulering av dette, herunder regler om deltbevisbyrde i disse sakene. Regelen kan skape van-skelige avgrensninger. Arbeidstaker som står i enslik situasjon, vil uansett være vernet av arbeids-miljølovens andre verneregler, for eksempel stil-lingsvernsreglene og vern mot trakassering, i til-legg til det ordinære saklighetskravet som gjelderfor utøvelse av arbeidsgivers styringsrett.

Utvalget foreslår derfor en presisering i lovenom at «klage som bare gjelder misnøye medarbeidstakers eget arbeidsforhold» ikke er omfat-tet av reglene om varsling.

Opplisting av kritikkverdige forhold i lovteksten

Utvalget har vurdert om begrepet «kritikkverdigeforhold» bør beholdes i loven, og suppleres meden liste over de ulike kategoriene normbrudd somifølge forarbeidene skal anses som kritikkverdigeforhold, se Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) side 50.

En slik liste i lovteksten vil ikke kunne gi enuttømmende oversikt over alle tenkelige konkretesaksforhold som kan være et kritikkverdig for-hold. En opplisting vil bare kunne gjengi hvilkegenerelle normbrudd som ifølge dagens forarbei-der er omfattet av retten til å varsle og vernet motgjengjeldelse, uten å gi noen nærmere veiledningmed hensyn til hvilke konkrete typer saker ellerkritikkverdige forhold som faller inn under deulike kategoriene. En slik liste vil utgjøre en presi-sering av gjeldende rett og utgjør ikke noen end-ring rettslig sett.

For arbeidstaker og arbeidsgiver vil det uan-sett være mer klargjørende og mer hensiktsmes-sig med en ikke uttømmende kasuistisk liste medeksempler på konkrete sakstyper inntatt i loven.En opplisting i loven vil kunne dekke de viktigsteog mest relevante kritikkverdige forhold. De kate-goriene som er listet opp i skissen til lovtekstnedenfor, er hentet fra ulike steder i forarbeidenetil varslingsbestemmelsene som eksempler på hvasom er ment å skulle være omfattet av vilkåret«kritikkverdige forhold». I tillegg gjenspeiler kate-goriene et tidsriktig bilde. En uttømmende over-sikt vil kunne hindre en dynamisk forståelse avhva som er å anse som kritikkverdige forhold.Forståelsen av hva som er kritikkverdige forhold,kan endre seg over tid. Det fremkommer helleringen samlet oversikt over hva som er å anse somkritikkverdige forhold i forarbeidene til dagensregler.

Flere andre land, for eksempel England,Irland, Nederland og New Zealand, har en slik til

dels detaljert (og uttømmende) opplisting i sinlovgivning over såkalte «wrongdoings», jf. kapittel6. Eksempelvis inneholder den britiske loven enuttømmende liste med følgende seks konkrete til-feller som kvalifiserer som en «wrongdoing», somutløser det særlige vernet for varslere: kriminellehandlinger, mislighold av lovbestemte plikter ellerpåbud, hindring av at rettferdigheten skjer fyllest(«miscarrige of justice»), risiko for fare for liv ellerhelse, miljøfarlig virksomhet og mistanke om atnoen slike forhold med hensikt er blitt forsøktskjult.31

Utvalget mener at det bør inntas en ikke uttøm-mende liste i loven over kategorier av normbruddsom omfattes av begrepet «kritikkverdige for-hold».

Skisse til lovtekst

Utvalget har utarbeidet følgende skisse til lovtekstsom kan tydeliggjøre innholdet i begrepet «kri-tikkverdige forhold»:

Med kritikkverdige forhold menes blant annethandling, unnlatelse eller praksis som er i strid medrettsregler eller skriftlige etiske retningslinjer i virk-somheten, eller andre etiske normer som det er bredtilslutning til i samfunnet, herunder:a. korrupsjon eller annen økonomisk kriminalitet,b. forhold som utgjør en fare for personers liv og

helse,c. manglende oppfyllelse av krav til personvern og

informasjonssikkerhet,d. myndighetsmisbruk,e. arbeidsmiljø som ikke oppfyller kravene i

arbeidsmiljøloven,f. forhold som utgjør en fare for klima og miljø.

Klage som gjelder misnøye med arbeidstakers egetarbeidsforhold regnes ikke som kritikkverdig forholdetter denne bestemmelsen.

10.8 Kravet til forsvarlig fremgangsmåte


Etter arbeidsmiljøloven § 2 A-1 andre ledd skalarbeidstakers fremgangsmåte ved varsling væreforsvarlig. Formålet med regelen er å stille krav tilmåten varslingen skjer på, ikke å begrense rettentil å si fra. I forarbeidene er følgende presisert:

31 Employment Rights Act (ERA), se også punkt 6.3.2.


Ved å legge vekt på fremgangsmåten gis det etsignal om at arbeidstaker som utgangspunktalltid har rett til å varsle, spørsmålet er i stedethvordan det skal skje. Regelen skal ivaretaarbeidsgivers/virksomhetenes saklige ogtungtveiende interesser som i særlige tilfellerikke bør vike for hensynene bak ytringsfrihe-ten. Lovteksten skal gi bedre informasjon omretten til å varsle enn det som følger av dagensulovfestede regler. Dette kan bidra til å avvergefor strenge uformelle lojalitetskrav.32

Hva som er en forsvarlig fremgangsmåte vilavhenge av en konkret og skjønnsmessig helhets-vurdering. Vurderingstemaet vil i hovedsak væreom arbeidstaker har forsvarlig grunnlag for kritik-ken, og om arbeidstaker har tatt tilstrekkelig hen-syn til arbeidsgivers og virksomhetens sakligeinteresser med hensyn til måten det varsles på.De konkrete momentene i vurderingen vil blantannet være om arbeidstaker var i aktsom god tromed hensyn til opplysningenes riktighet, hvemdet ble sagt fra til og hvordan, hva slags opplysnin-ger det er tale om, ytringens skadepotensiale ogopplysningenes allmenninteresse. Det er presi-sert i forarbeidene at det ikke kan stilles strengekrav til arbeidstaker, og at arbeidstaker må ha envid skjønnsmargin med hensyn til valg av frem-gangsmåte.33

Det skal også vektlegges om arbeidstaker harvarslet internt før vedkommende eventuelt varsleroffentligheten gjennom media eller lignende.Intern varsling vil nesten alltid være forsvarlig.Det vil alltid være forsvarlig å varsle i samsvarmed varslingsplikt, i tråd med virksomhetensvarslingsrutiner, til verneombud eller tillitsvalgteller til offentlige tilsynsmyndigheter.34 Se nær-mere om gjeldende rett i punkt 4.2.3.

Det er presisert i forarbeidene at arbeidsgiverikke kan påberope seg forsvarlighetskravet for åbeskytte straffbar, lovstridig, uetisk eller skadeligvirksomhet.35

Oppsummert inneholder lovens begrep «for-svarlig fremgangsmåte» både krav til innhold ivarslet og krav til prosessen, det vil si til hvem og ihvilken rekkefølge det kan varsles, se figur 10.1hvor dette er forsøkt fremstilt.


Dagens vilkår om at arbeidstakers fremgangs-måte ved varslingen skal være «forsvarlig», eromstridt, og ble problematisert allerede i forbin-delse med at reglene om varsling i arbeidsmiljølo-ven ble vedtatt. Kritikerne av forsvarlighetskravetmente at vilkåret er uklart, skaper utrygghet oggjør et for stort innhugg i arbeidstakers ytringsfri-het, og at det dermed representerer et hinder forvarsling.36

Gjennomgang av rettspraksis fra 2013 ga ikkegrunnlag for å konkludere med at kravet om for-svarlig fremgangsmåte innebærer noen vesentligbegrensning av retten til varsling:

Praksis inneholder få eksempler hvor domsto-lene har funnet at arbeidstakers varsling eruforsvarlig. Praksis fra domstolene og Sivilom-budsmannen gir ikke grunnlag for å konklu-dere med at kravet om forsvarlig varsling inne-bærer noen vesentlig begrensning av retten tilvarsling. Det er få avgjørelser som tar stilling tilom arbeidstaker kan varsle eksternt uten førstå ha tatt opp forholdet internt.37

Det behøver likevel ikke å bety at forsvarlig-hetskravet ikke i praksis faktisk fungerer som et

32 Ot.prp. nr. 84 (2004–2005) s. 38.33 Ibid. s. 50.34 Ibid. s. 51.35 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 50.

36 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 39 og Innst. O. nr. 6 (2006–2007) s. 11–12.

37 Arntzen de Besche (2013) s. 42.

Figur 10.1 Kravet til forsvarlig fremgangsmåte ved varsling i dag

Forsvarlig fremgangsmåte

Innhold Prosess

God tro Allmenninteresse

Rekke-følge og til

hvem


hinder for potensielle varslere. Det er et begren-set antall saker som kommer opp for domstoleneeller blir vurdert av Sivilombudsmannen.

Tilbakemeldingene til utvalget på innspillskon-feransen og innspill for øvrig bekrefter at dagensregel anses som for skjønnsmessig utformet ogvanskelig å håndtere i praksis, og dermed bidrartil at terskelen for å varsle blir for høy. Enkeltemente også at kravet til forsvarlig fremgangsmåtebetyr at loven bygger på et speilvendt prinsipp oglegger hovedansvaret på varsleren.

10.8.3 Utvalgets vurdering

Utvalget legger til grunn at det fortsatt bør gjeldeet krav om forsvarlig fremgangsmåte for varsling.Det er behov for at loven har noen «kjøreregler»for varslingsprosessen som skal gjelde mellomarbeidsgiver og arbeidstaker når det varsles omkritikkverdige forhold. Det er bred enighet om atterskelen for hva det kan varsles om skal liggelavt, men samtidig at arbeidsgiver kan ha et beret-tiget behov for at arbeidstaker viser skjønnsomhetmed hensyn til måten det varsles på.

Forsvarlighetskravet er ment å balansere hen-synet til arbeidstakers ytringsfrihet og de gren-sene som følger av den ulovfestede lojalitetsplik-ten i arbeidsforhold. Bakgrunnen for at dagensbestemmelse er formulert så skjønnsmessig, erførst og fremst ut fra en vurdering av at en gene-relt utformet lovtekst vil være mest hensiktsmes-sig for å kunne ta høyde for det vell av ulike virk-somheter, bransjer og situasjoner som regelenskal gjelde for.

Det er imidlertid etter utvalgets mening behovfor at lovteksten gir bedre informasjon om hvor-dan arbeidstaker skal gå frem for å varsle enn detsom følger av dagens formulering. Som vist tilover, oppfatter mange at dagens bestemmelse erfor skjønnsmessig og uklar. På samme måte somfor begrepet «kritikkverdige forhold», må man gåtil forarbeidene for å kunne vurdere om det ervarslet på forsvarlig måte i den enkelte sak. Hellerikke forarbeidene gir noe entydig svar; hva som eren forsvarlig fremgangsmåte vil avhenge av enkonkret og skjønnsmessig helhetsvurdering.

På denne bakgrunn mener utvalget at lovtek-sten bør være noe mer utfyllende og klargjørendeom hva som ligger i kravet til «forsvarlig frem-gangsmåte», og at det i tråd med forarbeidene børpresiseres hvilke momenter som er sentrale vedforsvarlighetsvurderingen.

En utfordring i denne sammenheng er at etønske om å klargjøre lovteksten kan bli oppfatteteller praktisert som en innsnevring av ytringsfri-

heten og retten til å varsle. Utvalget understrekerat forslagene ikke er ment å innebære noen end-ring i forhold til gjeldende rett.

10.8.4 Utvalgets forslag

Forsvarlighetskravet

Varslingsutvalget er delt i synet på hvorvidt det itillegg til en klargjøring som nevnt er behov for atkravet til «forsvarlig fremgangsmåte» fortsatt skalfremgå av lovteksten. Et flertall i Varslingsutval-get, medlemmene Dahle, Eriksen, Jensen, Matthie-sen, Rygh Monsen og Skog mener at det vil være engod løsning å erstatte kravet til «forsvarlig frem-gangsmåte» med en klargjøring i lovteksten avhvilke sentrale momenter som skal gjelde forarbeidstakers fremgangsmåte ved varsling, medutgangspunkt i forarbeidene. Det presiseres atforslaget ikke er ment å innebære noen endring igjeldende rett.

Mindretallet, utvalgets leder og medlemmeneDalheim, Opstad Sunde og Stenberg-Nilsen menerat forsvarlighetskravet fortsatt bør fremgå avloven som en overbygning for de konkretisertekriteriene. Disse medlemmene mener at disse kri-teriene («kjørereglene») for fremgangsmåten vedvarsling ikke fullt ut fanger opp det som etter gjel-dende rett følger av kravet om at fremgangsmåtenved varsling skal være forsvarlig. Disse medlem-mene mener at kravet om forsvarlig fremgangs-måte bør beholdes i loven som en sikkerhetsventilfor å fange opp tilfeller hvor varslingen etter enkonkret helhetsvurdering anses uforsvarlig.

Klargjøring i lovteksten – kjøreregler for fremgangs-måten ved varsling

Varslingsutvalget legger til grunn at de sentralemomentene, eller kjørereglene, som ifølge forar-beidene er vesentlige ved vurderingen av kravettil forsvarlig fremgangsmåte kan konkretiseresved følgende tre kriterier i loven:1. Krav om forsvarlig grunnlag for kritikken som

innebærer at arbeidstaker må være i god troom at det foreligger et kritikkverdig forhold.

2. Krav om at det kritikkverdige forholdet har all-menn interesse. I denne sammenhengen betyrdet, at det særlig ved varsling til media, skalvektlegges om de hensyn som begrunnerytringsfriheten og varslingsretten taler for atallmennheten får vite om forholdene, foreksempel hvis det gjelder kriminelle forholdeller opplysninger av betydning for allmennhe-tens kontroll med forvaltningen osv.


3. Krav til rekkefølgen og til hvem. I dette liggeren presisering av at arbeidstaker som hovedre-gel først skal varsle internt og at det listes oppi lovteksten hvem som vil være naturlige mot-takere for interne varsel.

1. Arbeidstaker må være i god tro (grunn til mistanke) om kritikkverdige forhold

Det fremheves i forarbeidene at arbeidstaker skalvære i aktsom god tro om sannheten om det for-holdet som det varsles om. Dersom arbeidstakerhar gjort det han eller hun kan for å bringe faktapå bordet, anses det tilstrekkelig, selv om infor-masjonen eller opplysningen i ettertid viser seg åikke være korrekt.38 I forarbeidene vises det til:

[…] Poenget er at arbeidstaker ikke skal gå utmed grunnløse eller svakt funderte påstander.[…] Det avgjørende vil være hva dennearbeidstakeren hadde rimelig grunn til å tro utfra sin posisjon og kompetanse og med de opp-lysninger som var tilgjengelige på det tidspunk-tet da varslingen skjedde. Hvor streng aktsom-het som kreves bør avhenge blant annet avarbeidstakerens stilling og faglige kompe-tanse, tidsaspektet og hva slags opplysningerdet er tale om. Det kan ikke stilles for strengekrav til arbeidstakers aktsomhet.39

Utvalget foreslår en løsning som innebærer at kra-vet til «god tro» om innholdet i varselet gjennom-føres ved en presisering i ordlyden i § 2 A-1 om atarbeidstakers rett til å varsle om kritikkverdigeforhold for eksempel skal være betinget av at haneller hun har grunn til mistanke om kritikkver-dige forhold. Utvalget mener at dette for eksempelkan løses ved følgende presisering i lovteksten:

Arbeidstaker kan alltid varsle internt ved grunntil mistanke om kritikkverdige forhold i arbeids-givers virksomhet.

2. Varslingsmottakere og krav til rekkefølge

I forarbeidenes angivelse av kjøreregler for for-svarlig varsling pekes det på hvem det bør varslestil og i hvilken rekkefølge. Utvalget mener at ogsådette bør presiseres i lovteksten.

Det bør for det første tas sikte på å få fremhvem det kan varsles til og at hovedregelen er atvarsling først skal være forsøkt internt til egen

arbeidsgiver, representant for egen arbeidsgivereller i henhold til varslingsrutiner. Arbeidslivetbør fungere slik at dialog med nærmeste leder ertilstrekkelig for at noe «kritikkverdig» kan tas oppog bli tatt tak i. I tillegg bør det presiseres i lovtek-sten at tillitsvalgte og verneombud har en rollesom varslingskanaler. Poenget er å tydeliggjøre atsaken skal løses på lavest mulig nivå.

Arbeidstaker har tre ulike nivåer å varsle til:– internt i egen virksomhet– eksternt til offentlige myndigheter– eksternt til media eller offentligheten for øvrig

Utvalget mener det bør fremgå av lovteksten hvemsom er varslingsmottakere eller varslingskanalerved intern varsling.

Når det gjelder ekstern varsling til media elleroffentligheten for øvrig, mener utvalget at det er etviktig moment om arbeidstaker først har forsøkt åta opp de kritikkverdige forholdene internt, førhan eller hun går ut offentlig med opplysningene.Varsel om et kritikkverdig forhold til media vilnormalt ikke anses som uforsvarlig dersom deninterne veien er forsøkt uten at det har ført frem.Det samme kan gjelde hvis arbeidstaker hargrunn til å tro at intern varsling ikke vil føre frem,for eksempel hvis andre forgjeves har forsøkt dettidligere, eller hvis personer i ledelsen er invol-vert i det som det varsles om. For det tilfelle at deter nødvendig å reagere raskt, for eksempel pågrunn av fare for bevisforspillelse eller for åavverge skade, kan det heller ikke kreves atarbeidstaker tar opp saken internt først. Detsamme vil gjelde dersom arbeidstaker har grunntil å tro at den interne varslingen vil føre til gjen-gjeldelse.

3. Opplysninger av allmenn interesse

Generelt gjelder det ved varsling at jo størreinteresse opplysningene har for allmennheteneller jo alvorligere forhold man ønsker å melde fraom, jo mer berettiget er arbeidstakeren til å meldefra. Kritikkverdige forhold som innebærer entrussel for liv og helse eller korrupsjon vil væretypiske eksempler på forhold som har allmenninteresse. I forarbeidene er det likevel vist til atkravet om allmenn interesse ikke skal tolkesstrengt. Det som klart faller utenfor, er forholdsom kun er av intern eller personlig interesse.40

Det er også vist til at allmennheten kan ha en legi-tim interesse i et visst innsyn på den enkeltearbeidsplass, for eksempel for å føre kontroll med

38 Ot.prp.nr. 84 (2005–2006) s. 40.39 Ibid. s. 51 40 Ot.pr. nr. 84 (2005–2006) s. 52.


bruk av ressurser, lovbrudd mv. Annerledes kandet stille seg for rent interne forhold, som foreksempel personalkonflikter. Utvalget mener atvurderingsmomentet «forhold som har allmenninteresse» kan beskytte arbeidsgiver mot at slikeinterne forhold kommer ut i offentligheten. Detbør derfor presiseres i lovteksten.

Skisse til lovtekst

Flertallet i Varslingsutvalget, medlemmene Dahle,Eriksen, Jensen, Matthiesen, Rygh Monsen og Skoghar utarbeidet en skisse til lovtekst hvor kravetom «forsvarlig fremgangsmåte» er tatt ut ogerstattet med tre sett av kriterier som tar sikte påå klargjøre innholdet i kravet om at arbeidstakersfremgangsmåte ved varsling skal være forsvarlig.I skissen til lovtekst er dette ivaretatt gjennom føl-gende kriterier: (i) grunn til mistanke i bestem-melsen om kritikkverdige forhold, (ii) bestemmel-sen om fremgangsmåte ved varsling og (iii) kra-vene til varsling til media: allmenn interesse, ogsom hovedregel krav om å først varsle internt(rekkefølge). Dette flertallet vil presisere at forsla-get er ment å være en lovfesting av gjeldende rett.

Mindretallet, utvalgets leder og medlemmeneDalheim, Stenberg-Nilsen og Opstad Sunde, støtterogså denne skissen til lovtekst, men mener at for-svarlighetsbegrepet fortsatt skal stå i lovteksten.

§ 2 A-X. Varsling om kritikkverdige forhold

Arbeidstaker kan varsle ved grunn til mistanke omkritikkverdige forhold i arbeidsgivers virksomhet.Innleid arbeidstaker kan også varsle ved grunn tilmistanke om kritikkverdige forhold i virksomhetentil innleier.

Med kritikkverdige forhold menes blant annethandling, unnlatelse eller praksis som er i strid medrettsregler eller skriftlige etiske retningslinjer i virk-somheten, eller andre etiske normer som det er bredtilslutning til i samfunnet, herunder:a. korrupsjon eller annen økonomisk kriminalitet,b. forhold som utgjør en fare for personers liv og

helse,c. manglende oppfyllelse av krav til personvern og

informasjonssikkerhet,d. myndighetsmisbruk,e. arbeidsmiljø som ikke oppfyller kravene i

arbeidsmiljøloven,f. forhold som utgjør fare for klima og miljø.

Klage som gjelder misnøye med arbeidstakers egetarbeidsforhold regnes ikke som kritikkverdig forholdetter denne bestemmelsen.

§ 2 A-X. Fremgangsmåte ved varsling om kritikkver-dige forhold

1) Arbeidstaker kan alltid varsle internt:a) i samsvar med virksomhetens interne rutine

for varsling,b) til egen arbeidsgiver eller representant for

egen arbeidsgiver,c) i samsvar med varslingsplikt nedfelt i lov, for-

skrift, instruks, reglement mv., ellerd) via tillitsvalgt eller verneombud.

2) Arbeidstaker kan alltid varsle eksternt til of fent-lig tilsynsmyndighet eller andre offentligemyndigheter.

3) Arbeidstaker kan varsle eksternt til media elleroffentligheten for øvrig dersom:a) varselet gjelder et kritikkverdig forhold som

har allmenn interesse, ogb) arbeidstaker først har varslet internt, med

mindre arbeidstaker har grunn til å tro atintern varsling ikke vil være hensiktsmessig.

Varslingsutvalgets medlem Jensen har følgendesærmerknad:

Dette medlemmet er enig i forslagene til end-ring av selve lovtekstene. Dette medlemmet er iimidlertid uenig i at endringene i lovtekstene for§ 2 A-X Varsling om kritikkverdige forhold og § 2A-X Fremgangsmåte ved varsling, ikke innebæreren endring i gjeldende rettstilstand. Dettemedlemmet mener at endringen gjør det naturlig åfjerne forsvarlighetskravet som kriterium og atdet heller ikke kan legges vekt på kriteriet «akt-som god tro», som er en alt for streng juridiskterm. Dette medlemmet mener lovendringen inne-bærer en senket terskel for hva som skal regnessom legitim varsling, og at formuleringen «grunntil mistanke» må tolkes ut fra en vanlig språkligforståelse av hva som ligger i begrepet.

Dette medlemmet er heller ikke enig i at krite-riet «allmenn interesse» inngår i forsvarlighets-vurderingen når det gjelder varsling internt ellervarsling til offentlige myndigheter. Et krav om all-menn interesse vil kun være av betydning vedvarsling eksternt til offentligheten eller media.Ved varsling internt er dette kriteriet ikke avbetydning. Dette medlemmet viser til at endringeni lovtekstene har som formål å gjøre det enklerefor potensielle varslere å vite hvordan de skalvarsle i tråd med regelverket. Den lovteksten somutvalget lanserer gjør dette meget tydelig hva gjel-der varsling internt og til offentlige myndigheter.Dette medlemmet mener at det eneste kravet somda må oppfylles, er at det er «grunn til mistankeom kritikkverdige forhold».


10.9 Aktivitetsplikt for arbeidsgiver


Arbeidsgivers ansvar for å sørge for forsvarligmottak og behandling av et mottatt varsel fraarbeidstaker kommer indirekte til uttrykk gjen-nom arbeidsmiljøloven § 2 A-3 femte ledd bokstavc), hvor det fremgår at varslingsrutinen skal regu-lere fremgangsmåten for mottak av varselet.

Ifølge arbeidsmiljøloven § 3-1, jf. § 2-1 oginternkontrollforskriften § 5, er arbeidsgiverpålagt et generelt ansvar for å kontinuerlig vur-dere risikofaktorer i arbeidsmiljøet som kan inn-virke på arbeidstakerens fysiske og psykiskehelse og velferd.41 Arbeidsgiver har i tillegg enmer konkret og løpende plikt til å verne arbeidsta-ker mot psykiske belastninger etter arbeidsmil-jøloven § 4-3. Dette innebærer at dersom enarbeidstaker sier fra om kritikkverdige forhold påarbeidsplassen, plikter arbeidsgiver å ta bådevarsleren og varselet på alvor. Gjengjeldelsesfor-budet i § 2 A-2 blir dermed en særregulering avarbeidsgivers alminnelige plikt etter § 4-3 tredjeledd til å forebygge og håndtere konflikt.

I juridisk teori har man beskrevet mottak av etvarsel ut fra to aspekter. Det ene handler ombehandling av selve innholdet i varselet, og detandre om behandling og ivaretakelse av arbeidsta-ker som har varslet. Eksempelvis når en ansattforteller at hun eller han er blitt trakassert, hararbeidsgiver plikt til å finne ut av hva som faktiskhar skjedd og å sette i verk reaksjoner, avhengigav alvorlighetsgraden. Forbudet mot gjengjeldelseetter arbeidsmiljøloven § 2 A-2 innebærer kun enbegrensning i arbeidsgivers styringsrett i sist-nevnte sammenheng.


Varslingsmottakers behandling av varsleren ogforholdet det varsles om vil være avgjørende forom det skjer gjengjeldelse eller oppstår konflikt ivirksomheten, se punkt 8.6 om varsling og mottakav varseler. I innspill til utvalget har det blitt etter-lyst en regel i arbeidsmiljøloven som tydeliggjøraktivitetsplikten for arbeidsgiver, som også børinnebære en plikt til å informere og ivareta varsle-ren. Utvalget har diskutert behovet for å synlig-gjøre arbeidsgivers aktivitetsplikt i slike situasjo-ner. Innledningsvis vil utvalget presisere at spørs-målet om en slik klargjøring av arbeidsgivers akti-vitetsplikt i varslingssaker ikke er ment å gjøre

endringer med hensyn til innholdet i forbudet motgjengjeldelse som følger av varslingsreglene.

Arbeidsgiver har allerede en generell aktivi-tets- og omsorgsplikt overfor arbeidstakerne for åsikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, både medhjemmel i arbeidsmiljøloven kapittel 4, jf. § 2-1 og ikraft av styringsretten og den tilhørende ulovfes-tede omsorgsplikten. Som nevnt kan arbeidsta-kere være i en særlig sårbar situasjon på grunn avvarslingen, se punkt 8.6. Etter utvalgets meningkan en presisering av aktivitetsplikten for arbeids-giver i varslingsprosesser bidra til at sakene hånd-teres raskere og på en mer hensiktsmessig måte,samt redusere risikoen for at varsleren blir møttmed negative reaksjoner.

En bestemmelse om aktivitetsplikt i varslings-saker bør både knytte seg til håndtering av det kri-tikkverdige forholdet det er varslet om og denomsorgsplikten som arbeidsgiver har overforvarsleren. Begge deler er viktig for at en vars-lingssak og -prosess skal løses på en god måte.Dette vil også være i tråd med anbefalinger fraEuroparådet, som legger til grunn:

VI. Acting on reporting and disclosure19. Public interest reports and disclosures

by whistleblowers should be investigatedpromptly and, where necessary, the resultsacted on by the employer and the appropriatepublic regulatory body, law enforcementagency or supervisory body in an efficient andeffective manner.

20. A whistleblower who makes an internalreport should, as a general rule, be informed,by the person to whom the report was made, ofthe action taken in response to the report.42

Varslingsutvalget foreslår en regel der arbeids-givers aktivitetsplikt inneholder (i) en plikt til raskhåndtering av et varsel og (ii) en presisering avarbeidsgivers plikt til å sørge for et fullt forsvarligarbeidsmiljø for varsleren, herunder å motvirkegjengjeldelse.

Dette vil innebære en tydeliggjøring av visseplikter som allerede påligger arbeidsgiver ettergjeldende rett, men som utvalget mener kan hastor betydning å løfte frem og synliggjøre at skalutløses nettopp ved mottak av et varsel.

Varsling forutsetter at det foreligge mistankeom kritikkverdige forhold. Et varsel er ikke enkonstatering av at kritikkverdige forhold fore-

41 Jf. arbeidsmiljøloven § 4-1.



ligger. Dette innebærer at den mistanken retterseg mot også har behov for ivaretakelse ogomsorg. Både varslerens og den omvarsledes ret-tigheter og rettssikkerhet skal ivaretas i en vars-lingssituasjon og i den følgende prosessen. Særliger muligheten for kontradiksjon viktig for densom utsettes for mistanke om at vedkommendehar opptrådt kritikkverdig, og blant de forholdsom arbeidsgiver må være bevisst på når et varselskal behandles.

Den første delen av aktivitetsplikten er knyttettil håndtering av det kritikkverdige forholdet somdet varsles om, og bør i første rekke være en plikttil «å ta tak i» det kritikkverdige forholdet. Detkan for eksempel følge av lovteksten at varseletskal følges opp «innen rimelig tid». Dette vil væreet signal om at arbeidsgiver bør foreta en undersø-kelse av saken raskt, for å unngå at saken drar ut itid med økende risiko for konflikteskalering. Denkonkrete håndteringen bør følge av virksomhe-tens varslingsrutiner og tilpasses virksomhetensrisikovurdering, organisering og ledelsesstruktur.

Den andre delen av aktivitetsbestemmelseninnebærer en plikt til å sørge for et fullt forsvarligarbeidsmiljø for varsleren. Dette er en presiseringav den alminnelige omsorgsplikten til arbeidsgi-ver, herunder det å ha særskilt oppmerksomhetpå den sårbare situasjonen varsleren kan befinneseg i og å passe på at varsleren inkluderes iarbeidsmiljøet på normal måte. Det ligger også idette å sørge for at varslerens identitet ikke røpesi større grad enn nødvendig, i tråd med reglene ipersonvernlovgivningen, se punkt 4.9. Plikten ergenerell og pålegger ikke arbeidsgiver å gjennom-føre bestemte tiltak. Det presiseres at arbeidsgi-ver eventuelt må sørge for egnede tiltak for å mot-virke gjengjeldelse, dersom det er grunn til å antaen slik risiko. Tiltakene må være egnet til åavhjelpe eventuelle utfordringer som er avdekketsom nevnt, og som er knyttet til varslerens sår-bare situasjon. Det er imidlertid ikke krav om ågjennomføre uforholdsmessig kostbare tiltak.Eksempler på tiltak kan være å gjennomføre enoppfølgingssamtale med ansatte som har varslet,og eventuelt innarbeide dette i de interne ruti-nene. Innholdet i aktivitetsplikten bør konkretise-res nærmere i det videre regelverksarbeidet. Akti-vitetsplikten innebærer ikke at varsleren skal harett til et forsvarlig arbeidsmiljø på bekostning avrettighetene til andre ansatte i virksomheten, her-under den omvarslede. Alle i virksomheten harrett til et forsvarlig arbeidsmiljø, som arbeidsgiverhar plikt til å sørge for, i varslingssaker med etsærlig blikk på varslerens situasjon.

Etter utvalgets mening vil en tydelig presise-ring av aktivitetsplikten til arbeidsgiver i varslings-saker kunne bidra til å skape en bedre ytringskul-tur i virksomheten og som sådan bidra til at bådesaken og varsleren blir håndtert på en måte somsikrer en god og rask prosess på lavest mulig nivå.Hvor omfattende aktivitetsplikten vil være eravhengig av en konkret vurdering i den enkeltesak.

En regulering av arbeidsgivers aktivitetspliktom ivaretakelse av arbeidstaker og håndtering avmottatte varsler vil også kunne få betydning forarbeidstakers grunnlag for ekstern varsling, sepunkt 10.8.4 om krav til forsvarlig fremgangsmåteved varsling.

Utvalget har vurdert hva som skal til for åutløse aktivitetsplikten.

For at arbeidsgiver skal ha mulighet til å opp-fylle aktivitetsplikten i varslingssaker slik denneforeslås regulert, forutsetter det at det på en ellerannen måte må kunne bringes på det rene, meden viss notoritet, at det har kommet et varsel omkritikkverdige forhold.

Utvalget mener at arbeidsgivers plikt til å følgeopp et varsel i tråd med aktivitetsplikten bør utlø-ses når arbeidstaker varsler internt i henhold tilvirksomhetens varslingsrutiner. Utvalget legger tilgrunn at man ved utarbeidelse av interne vars-lingsrutiner vil komme frem til en måte ellerrutine for å varsle på, som vil gi et naturlig ogtydelig startpunkt for arbeidsgivers aktivitetsplikt.

I små virksomheter som ikke har plikt til åutarbeide varslingsrutiner, eller i virksomheterhvor man ikke har etterkommet plikten til å utar-beide rutiner, vil også arbeidsgiver kunne ha akti-vitetsplikt når det varsles. Det samme gjelder der-som arbeidstaker ikke varsler i samsvar med virk-somhetens rutiner, for eksempel hvis hun ellerhan ikke har vært kjent med rutinene. Etter utval-gets oppfatning er det behov for å presisere at detogså i disse tilfellene vil kunne utløses en aktivi-tetsplikt for arbeidsgiver. Utvalget foreslår derfor,som en slags «sikkerhetsventil» for slike tilfeller,at aktivitetsplikten også skal utløses, uavhengig avhvilken måte det varsles på, dersom det varsles påen måte som gir arbeidsgiver «grunn til å tro» atdet har kommet et varsel. Hvis for eksempelarbeidstaker sender et brev til sin arbeidsgiverhvor det klart fremgår at det er en melding ellerbeskjed om et kritikkverdig forhold, vil det væretilstrekkelig til å si at arbeidsgiver må anses å ha«grunn til å tro», selv om bedriften også har enannen varslingskanal som ifølge rutinene skalbrukes. Varsling via andre interne eller eksternevarslingskanaler, herunder varsling i samsvar


med lov (varslingsplikt) eller via tillitsvalgte ellerverneombud, vil også etter forholdene kunnevære egnet til å gi arbeidsgiver grunn til å tro atdet er varslet, og således utløse aktivitetsplikten.Forslaget her må ses i sammenheng med utvalgetsvurdering vedrørende formkrav til et varsel ipunkt 10.10.3.

Varslingsutvalget er for øvrig delt i synet på ombrudd på aktivitetsplikten skal kunne gi grunnlagfor å reise erstatningssøksmål for domstolen. Senærmere om dette i punkt 10.13.3.

Skisse til lovtekst

Varslingsutvalget har utarbeidet følgende skisse tilen lovbestemmelse om arbeidsgivers aktivitets-plikt, som er ment å være en presisering av gjel-dende rett:

§ 2 A-X. Arbeidsgivers aktivitetsplikt ved varsling

1) Arbeidsgivers plikter knyttet til varselet

Når det er varslet om kritikkverdige forhold i hen-hold til § 2 A-X i samsvar med varslingsrutiner,skal arbeidsgiver innen rimelig tid sørge for at var-selet blir tilstrekkelig undersøkt og behandlet i sam-svar med virksomhetens rutiner for varsling. Detsamme gjelder når arbeidsgiver for øvrig har grunntil å tro at det er varslet om kritikkverdige forhold.

2) Arbeidsgivers plikter overfor varsleren (omsorgs-plikt)

Når det er varslet om kritikkverdige forhold i hen-hold til § 2 A-X i samsvar med varslingsrutiner,skal arbeidsgiver sørge for et fullt forsvarlig arbeids-miljø for varsleren, herunder å sørge for tiltak somer egnet til å motvirke gjengjeldelse. Det samme gjel-der når arbeidsgiver for øvrig har grunn til å tro atdet er varslet om kritikkverdige forhold.

10.10 Varslingsrutiner


Dersom forholdene i virksomheten tilsier det,plikter arbeidsgiver å utarbeide rutiner for internvarsling i samsvar med § 2 A-1. Rutinene skal utar-beides i tilknytning til det systematiske helse-,miljø- og sikkerhetsarbeidet, jf. arbeidsmiljøloven§ 2 A-3 første ledd. Virksomheter med minst femansatte har alltid plikt til å utarbeide interne vars-lingsrutiner, jf. § 2 A-3 andre ledd.43 Se nærmereom gjeldende rett i punkt 4.2.5.

Rutinebestemmelsen i § 2 A-3 stiller visse kravtil virksomhetenes varslingsrutiner. Rutinene skalvære skriftlige og som minimum inneholde enoppfordring til å varsle om kritikkverdige forhold,fremgangsmåte for varsling og fremgangsmåtefor mottak, behandling og oppfølging av varsling,jf. § 2 A-3 femte ledd. Ut over dette stiller ikkeloven noen konkrete krav til arbeidsgivers frem-gangsmåte eller til saksbehandlingen ved mottakav et varsel. Dette må tilpasses behovet og situa-sjonen i den enkelte virksomhet og bransje.44

Arbeidstakerne og deres tillitsvalgte skal med-virke ved utarbeidelse av varslingsrutinene, ogarbeidsgiver skal sørge for at rutinene er lett til-gjengelig for alle ansatte i virksomheten, jf. § 2 A-3tredje og femte ledd.


Endringene i lovens krav om varslingsrutiner somtrådte i kraft fra 1. juli 2017, tar sikte på å gi bru-kerne tydeligere veiledning om hvem som skal haplikt til å iverksette tiltak for å legge til rette forintern varsling i virksomheten, hvilke tiltak som itilfelle kreves og hvordan kravet skal etterkom-mes. Formålet var å gjøre det enklere for arbeids-giverne å lage rutiner som vil fungere etter sinhensikt og derved øke forutsigbarheten for vars-lerne. Et skjerpet krav til når det skal etableresvarslingsrutiner, vil også fungere som en pådriver

43 Bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2017.44 Prop. 72 L (2016–2017) s. 22 og s. 35–36.

Boks 10.4 Fra KS’ nye veileder

Arbeidet med å utarbeide rutiner for varslingbør gå hånd i hånd med arbeidet for å utvikleen åpen kultur i kommuner og fylkeskommu-ner. Å skape en god ytringskultur er arbeidsgi-vers ansvar. KS tror at behovet for varsling blirmindre der ledere møter kritikk og andreytringer på en konstruktiv måte, og hvorledere anerkjenner og drøfter etiske dilem-maer med sine medarbeidere. Alle må vitehvor de eventuelt kan rette opplysninger omkritikkverdige forhold. Varsleren må også føleseg trygg på at opplysningene blir behandletpå en seriøs måte og at varsling ikke fører tilgjengjeldelse.1

1 KS: Veileder om ytringsfrihet og varsling.


for at enda flere arbeidsgivere blir klar over plik-ten og faktisk etablerer rutiner for varsling.45

Forskning viser at varslingsrutiner kan bidrabåde til at varslingseffektiviteten øker, gjøre vars-ling mindre risikofylt og til bedre forutsigbarhet ivarslingsprosessen, se nærmere punkt 7.3.5. Idenne sammenhengen kan det også vises til atvarsling i henhold til virksomhetenes varslings-rutiner alltid er forsvarlig etter § 2 A-1 andre ledd.

Effekten av varslingsrutiner er imidlertidavhengig av hvordan rutinene er utformet og hvorgodt kjent de er og om de følges opp og brukes.Undersøkelser Fafo har gjort, senest i 2016, viserat rundt halvparten av norske arbeidstakere sva-rer at de er kjent med at det er skriftlige varslings-rutiner der de jobber, mens de øvrige svarer neieller vet ikke.46


Varslingsutvalget presiserer at det er gått kort tidsiden arbeidsmiljølovens nye regler om varslings-rutiner trådte i kraft. Langt på vei har disseendringene svart på de behov for endringer somevaluering og forskning har vist at var nødven-dige. Utvalget legger til grunn at de må få virke ien lengre periode før man kan svare på om regel-endringen har fungert etter sin hensikt. Utvalgetmener derfor at det ikke er nødvendig å foreslåomfattende revisjon av denne bestemmelsen.

Utvalget har likevel vurdert om det bør gjøresnoe med enkelte elementer i bestemmelsen omvarslingsrutiner. Nedenfor vurderes presiseringav krav til arbeidsgivers saksbehandling, krav omjevnlig evaluering av varslingsrutinene, tydeligerekobling mellom krav om varslingsrutiner og virk-somhetens systematiske HMS-arbeid, samtarbeidstakers medvirkningsplikt.

Utvalget har sett flere eksempler på varslings-rutiner som også omhandler situasjonen for dendet er varslet om. Utvalget vil presisere at dette ernoe som bør fremgå av alle varslingsrutiner. Ogsåden det varsles om har krav på at hensynet til kon-tradiksjon og personvern ivaretas i prosessen.Hvis en varslingssak skal få et godt utfall, er detviktig at alle de involverte opplever at de blir til-strekkelig ivaretatt.

Krav til arbeidsgivers saksbehandling

Ifølge arbeidsmiljøloven § 2 A-3 femte ledd bok-stav c) skal virksomhetenes varslingsrutiner inne-

holde retningslinjer for «fremgangsmåten for mot-tak, behandling og oppfølging av varsling». Somnevnt over, stilles det ingen konkrete krav i loventil arbeidsgivers fremgangsmåte eller til saksbe-handlingen av et varsel.

Der hvor saksbehandlingen av varslersakerfinner sted, skal dette skje i tråd med personvern-reglene og de reglene om forvaltning og kontrollsom gjelder for den aktuelle virksomhet. Se nær-mere omtale i punkt 4.9 av hvilke krav som følgerav personopplysningsloven.

Virksomheter som omfattes av forvaltnings-lovgivningen, er underlagt en annen detaljregule-ring enn privat sektor. Forvaltningsloven inne-holder regler om habilitet og alminnelige krav tilsaksbehandlingen. Dette omfatter regulering avgrunnleggende partsrettigheter.

Utover kravet til varslingsrutiner gjelder detingen krav i arbeidsmiljøloven om at varslersakerskal saksbehandles og følges opp. Reglene omvarsling i arbeidsmiljøloven inneholder ingen kravtil at virksomheten må foreta seg noe med deninformasjonen varsleren har gitt.

Utvalget har merket seg at det i høringen tilendringene i arbeidsmiljølovens rutinebestem-melse var flere som tok til orde for at det bør stil-les konkrete krav til saksbehandlingsregler forvarslingssaker, som blant annet må inneholdekorte frister for tiltak og tilbakemelding til varsle-ren. På utvalgets innspillskonferanse og i andreinnspill til utvalget er det pekt på at virksomhe-tene må ha tydelige og gode varslingsrutiner somsikrer habil og forsvarlig saksbehandling, samtinformasjon og veiledning til de berørte, og atdette er særlig viktig i små virksomheter.

Utvalget mener på den ene siden at det er vik-tig at virksomheten har rutiner som sikrer forut-sigbarhet og ivaretar rettssikkerheten for alle deinvolverte i oppfølgingen av et varsel, av hensynbåde til arbeidstaker som varsler, virksomhetenog den det varsles om. Her kan konkrete saksbe-handlingsregler som en del av reglene om vars-lingsrutiner bidra til å gjøre regelverket mereffektivt og tydelig. På den andre siden må detteavveies mot hensynet til at varslingssaker børløsest på et lavest mulig nivå og at rutiner og saks-behandlingskrav ikke må medføre at prosessenblir unødvendig omfattende. Det er derfor viktigat rutinene utformes slik at de er tilstrekkelig flek-sible til å passe for saker av ulik karakter og alvor-lighetsgrad.

På denne bakgrunnen mener utvalget at det idagens generelt formulerte krav i § 2 A-3 femteledd bokstav b, om at rutinene skal angi arbeidsgi-vers «fremgangsmåte for mottak, behandling og

45 Ibid. s. 19–20.46 Fafo 2017 I s. 23.


oppfølging av varsling», bør presiseres at rutineneskal inneholde krav til arbeidsgivers saksbehand-ling.

Det kan i tillegg presiseres i forarbeidene hvavarslingsrutinene mer konkret bør inneholde,men det bør fortsatt være slik at den enkelte virk-somhet kan tilpasse innholdet i varslingsrutinenetil behovet i egen virksomhet. Det må være etminstekrav at rutinene omtaler at arbeidsgiverinnen rimelig tid skal sørge for at varselet blir til-strekkelig undersøkt og undergitt en habil vurde-ring, jf. også utvalgets forslag til aktivitetsplikt ipunkt 10.9 over.

Krav om jevnlig evaluering av virksomhetens vars-lingsrutiner

I henhold til arbeidsmiljøloven § 2 A-3 tredje leddskal varslingsrutiner utarbeides i samarbeid medarbeidstakerne og deres tillitsvalgte. I forarbei-dene til bestemmelsen er det vist til at arbeidsta-kermedvirkning er viktig og at forskning viser atmedvirkning fra de ansatte i utarbeidelse av ruti-nene har betydning for arbeidstakernes tillit tilrutinene.47

En varslingsrutine vil ha begrenset verdi der-som den ikke er kjent blant de ansatte og reeltimplementert i virksomheten. Det hjelper ikke åha rutiner dersom de ligger bortgjemt i en skuffog ikke anvendes eller «øves» på. Etter § 2 A-3skal arbeidsgiver sørger for at rutinene er tilgjen-gelige slik at de ansatte ved behov lett kan finnefrem til rutinene, for eksempel ved at rutinene leg-ges ut på virksomhetens nettsider, intranettet ellerandre elektroniske løsninger. Utvalget vil under-streke at det både er viktig at varslingsrutiner ergodt kjent, slik at de blir anvendt når de trengs ogat de blir et levende verktøy i virksomheten. Utval-get vil derfor foreslå at det innføres et krav om atvirksomhetens varslingsrutiner skal evalueresjevnlig. Denne evalueringen bør også foregå isamarbeid med arbeidstakerne og deres tillits-valgte. Kravet til arbeidstakermedvirkning betyrat arbeidstakerne og deres tillitsvalgte skal med-virke i arbeidet med en evaluering av erfaringenemed hvordan rutinene har fungert og behovet forjusteringer eller endringer. Det er likevel arbeids-giver som har ansvar for å fastsette endringer irutinene.

Utvalget har vurdert om det burde stilles kravom at rutinene skal evalueres minst en gang perår. Utvalget er imidlertid opptatt av at plikten til åevaluere ikke gjennomføres som ren rutine, uten

noe egentlig innhold. Det er derfor mer hensikts-messig med en regel om at rutinene skal evalue-res jevnlig, slik at dette kan skje ved behov og itråd med hva som bestemmes i den enkelterutine. Utvalget viser i denne sammenheng ogsåtil kapittel 9 om varslingsprosessen, hvor det i denideelle prosessen pekes på at det i etterkant av envarslingssak bør foretas en evaluering av saken oghvordan den ble håndtert. I en slik sammenhengvil det også være aktuelt å se på varslingsrutineneog vurdere behov for justeringer eller endringer.

Arbeidstilsynet fører tilsyn med at virksomhe-ten oppfyller kravene til varslingsrutiner. Tilsyns-kompetansen vil naturlig også omfatte en slik plikttil evaluering som foreslås her, og kan være en nyinngang til en god dialog med virksomhetene.Arbeidsmiljøloven har flere slike bestemmelserom jevnlig evaluering av ulike plikter og tiltak, jf.for eksempel arbeidsmiljøloven § 9-2 tredje ledd,som også Arbeidstilsynet fører tilsyn med.

Tydeligere kobling av krav om varslingsrutiner og virksomhetens systematiske HMS-arbeid

Plikten til å utarbeide varslingsrutiner er knyttettil virksomhetens systematiske helse-, miljø- ogsikkerhetsarbeid (internkontroll) etter reglene iarbeidsmiljøloven kapittel 3, jf. arbeidsmiljøloven§ 2 A-3 første ledd. Kravene til internkontroll ernærmere regulert i internkontrollforskriften.48

Som nevnt i kapittel 1 har utvalget hatt et møtemed Arbeidstilsynets direktør, der blant annetspørsmålet om en tydeligere kobling mellomdisse to regelsettene ble drøftet.

Helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid er i likhetmed behandling av varslingssaker, en dynamiskprosess som har til formål å sikre et godt arbeids-miljø for varsleren og de øvrige berørte i virksom-heten, gjennom bevissthet om de konkrete risiko-forhold, herunder varslerens sårbarhet i situasjo-nen. Internkontrollforskriften har regler som skalsikre tilstrekkelige rutiner for å oppdage mangler,risiko mv. knyttet til helse, miljø og sikkerhet påarbeidsplassen. Dette kan ses i sammenheng medkravet til varslingsrutiner som skal utarbeidesetter § 2 A-3. Alle virksomheter skal ha et intern-kontrollsystem, og internkontrollforskriften er enforskrift som er godt kjent og som brukes i virk-somhetene. Etter Arbeidstilsynets oppfatning vilen integrering av varsling i internkontrollsys-temet, gjerne kombinert med en plikt til spesifikkregulering i internkontrollforskriften som

47 Prop. 72 L (2016–2017) s. 22.48 Forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-,

miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter.


omhandler varsling, kunne fungere som en«brekkstang» for de ansatte og arbeidsgiver til åsette spørsmålet om varsling og varslingsrutinerpå dagsorden. En kobling til internkontrollfor-skriften vil medføre at det kan spille mindre rolleom en kritisk ytring vurderes som varsling ellermelding om et avvik, ettersom virksomhetene istørre grad allerede vil ha på plass systemer ogrutiner for å forstå hvordan et kritikkverdig for-hold skal håndteres. En slik løsning vil sikreskriftlighet og at rutiner og risikovurdering medhensyn til varsling kan dokumenteres ved tilsyn.Den vil også bli omfattet av Arbeidstilsynets tilsynmed internkontrollforskriften og virksomhetenessystematiske HMS-arbeid for øvrig.

Utvalget mener på denne bakgrunn at det kanvære fornuftig å vurdere en slik kobling somArbeidstilsynet tar til orde for. Det legges tilgrunn at dette kan bidra til at varslingssaker løsespå et lavest mulig nivå og til at rutiner og saksbe-handlingskrav ikke må medføre at prosessen blirstor og omfattende i de mange tilfellene det ikkeer nødvendig.

Arbeidstakers medvirkningsplikt

Varslingsutvalget har vurdert et forslag om å presi-sere i lovteksten at varsling om kritikkverdige for-hold skal være en del av arbeidstakers medvir-kningsplikt etter arbeidsmiljøloven. En slik regelkan ses på som en videreføring og presisering avmedvirkningsplikten som arbeidstaker alleredehar i dag, til blant annet å melde fra om alvorligefeil og mangler på arbeidsplassen, om trakasse-ring og om skader eller sykdom på grunn av for-hold på arbeidsplassen, jf. arbeidsmiljøloven § 2-3andre ledd. 49

Utvalget mener at det kan være unødvendigkrevende for arbeidstakerne med en ytterligerehandlingsplikt på dette området. Den enkeltearbeidstaker må selv kunne vurdere om manønsker å påpeke eventuelle kritikkverdige for-hold. Det vil også være stor usikkerhet knyttet tilhvordan man i praksis skal håndtere en slik regel,og hva slags sanksjoner overtredelser skulle føretil.

Etiske retningslinjer i den enkelte virksomhetkan også omfatte en oppfordring eller plikt til åvarsle om nærmere angitte forhold. Utvalget

ønsker imidlertid ikke å foreslå en rettsliggjøringav en slik mer etisk dimensjonert handlingspliktfor arbeidstaker.

Formkrav til varselet

Det gjelder ikke i dag noe formkrav til et varsel, sekapittel 4. Et varsel kan være både muntlig ogskriftlig, og loven stiller ikke krav om at det måangis at det er et varsel. Et viktig hensyn bak detteer at formkrav ikke skal legge begrensninger påytringsfriheten og retten til å varsle. Det kan ogsåofte være slik at varslingsprosesser utvikler segover tid og at noe som starter som en kritiskytring i en ordinær diskusjon, etter hvert utviklerseg til en varslingssak. Arbeidstaker skal værevernet mot gjengjeldelse ved varsel om kritikkver-dige forhold i virksomheten, uavhengig av omarbeidstaker aktivt og uttalt påtar seg en rolle somvarsler eller ikke.

Utvalget ønsker likevel å understreke viktighe-ten av at det er en viss notoritet i varslingsproses-sen. Det kan være behov for klarhet for både vars-leren og virksomheten om en person ønsker atden kritiske ytringen skal behandles som et varseli henhold til virksomhetens varslingsrutiner, ogogså den mulige eksponering det kan medføre åbli oppfattet som en varsler. Varslingsprosesseninnebærer, og det vil etter utvalgets forslag i dettekapitlet bli tydeliggjort, at det fra det tidspunktetdet varsles, inntre visse plikter for den som mottarvarselet og et forbud mot gjengjeldelse mot densom har varslet, se blant annet forslag om aktivi-tetsplikt for arbeidsgiver foran i punkt 10.9.

De nye minstekravene til varslingsrutiner somble satt i kraft fra 1. juli 2017, inneholder blantannet krav om at rutinene skal angi hvem det kanvarsles til og hvordan det kan varsles. Dersomvirksomheten har stilt krav til en bestemt form ogfremgangsmåte for varsling, eksempelvis krav omskriftlighet eller varsling via elektronisk varslings-system, skal dette i tilfelle fremgå av rutinene.Lovreguleringen er lagt opp slik at hver virksom-het kan finne sin egen «oppskrift» på hva som eren hensiktsmessig fremgangsmåte for varslinghos dem. Utvalget legger til grunn at det ikke erbehov for å foreslå noen ny bestemmelse omformkrav, men vil vise til og understreke viktighe-ten av de kravene som allerede gjelder. Samtidigønsker utvalget å understreke at varslingsrutineneikke skal begrense arbeidstakers rett til å varsle,jf. § 2 A-3 fjerde ledd.

49 Ifølge helsepersonelloven § 17 skal helsepersonell av egettiltak gi tilsynsmyndigheter opplysninger om forhold somkan sette pasienters helse og liv i fare.


Skisse til lovtekst

Utvalget har utarbeidet følgende skisse til lovtekstfor forslagene til endringer i reglene om varslings-rutiner:

§ 2 A-3. Plikt til å utarbeide rutiner for intern vars-ling

(1) …(2) …(3) Rutinene skal utarbeides og evalueres jevnlig i

samarbeid med arbeidstakerne og deres tillits-valgte.

(4) …(5) Rutinene skal være skriftlige og minst inne-

holde:a) …b) …c) fremgangsmåte for arbeidsgivers saksbe-

handling ved mottak, behandling og oppføl-ging av varsling.

(6) …

10.11 Anonym varsling og konfidensialitet om varslerens identitet


Mange varslere ønsker å kunne varsle anonymt.Anonym varsling innebærer at arbeidstakers iden-titet forblir ukjent for alle, inkludert varslingsmot-taker. Selv om reglene om varsling i arbeidsmil-jøloven kapittel 2 A ikke har bestemmelser omanonym varsling, er det likevel ingenting i veienfor at arbeidstaker varsler anonymt. Det er ikke etkrav etter gjeldende varslingsregler at en vars-lingsrutine skal inneholde en ordning for anonymvarsling. Arbeidsgiver bestemmer selv om det erønskelig å legge til rette for anonym varsling ivirksomheten eller ikke.

Behovet for anonymitet kan langt på vei redu-seres gjennom god ivaretakelse av krav til konfi-densialitet om varslerens identitet. Konfidensiali-tet innebærer at varslingsmottaker skal behandleet mottatt varsel, så langt det er mulig, uten å røpevarslerens identitet til andre enn de som harbehov for eller rett til slik kunnskap. En slik konfi-densialitetsplikt følger av personopplysningslo-ven.

Konfidensialitet kan også ivaretas ved bruk aven ekstern varslingsordning, der eksterne vars-lingsmottakere plikter å bevare arbeidstakerskonfidensialitet så langt det er mulig, også overfor

arbeidsgiver, og selv rapportere de kritikkverdigeforholdene og sin anbefaling om håndtering avvarselet, direkte til for eksempel selskapets styreeller daglig leder.

Offentlige myndigheter har taushetsplikt omvarslerens identitet hvis de mottar varsler om kri-tikkverdige forhold, jf. arbeidsmiljøloven § 2 A-4.Arbeidstilsynet har en tilsvarende plikt overforalle som melder fra om forhold som er i strid medarbeidsmiljøloven, jf. arbeidsmiljøloven § 18-2. Senærmere om gjeldende rett i punkt 4.2.6.

I offentlige virksomheter der forvaltningslo-ven gjelder, vil den det varsles om i mange tilfellervære part og dermed ha rett til å gjøre seg kjentmed saken etter innsynsreglene i forvaltningslo-ven §§ 18 og 19.50 Disse åpner imidlertid for at detkan gjøres unntak fra partsinnsyn for enkelte opp-lysninger. Praktisk i varslingssaker er § 19 andreledd, bokstav b) som gir anledning til å unnta frapartsinnsyn opplysninger «som av særlige grun-ner ikke bør meddeles videre», forutsatt at detikke er av «vesentlig betydning» for partene ågjøre seg kjent med opplysningene.

10.11.2 Internasjonale anbefalinger og andre lands rett

Europarådets rekommandasjon har et punkt omkonfidensialitet, der det går frem at «Whistleblo-wers should be entitled to have the confidentialityof their identity maintained, subject to fair trialguarantees.»51

I Europa, særlig på bakgrunn av historiskeerfaringer, har mange land tradisjonelt vært skep-tiske til å etablere det som oppfattes som interneanklagesystemer. Holdningen i mange land harvært at en varsler må gi seg tilkjenne for at varse-let skal kunne bli tatt alvorlig. Det er likevel stadigflere myndigheter som krever at varslere ogsåskal kunne rapportere anonymt om straffbare for-hold. I flere land, som for eksempel Tyskland,Nederland og Ungarn, er det innført elektroniskemottakersystemer som skal sikre varslerens ano-nymitet.52

Erfaringene med de store varslersakene i USAhar vist hvilken risiko arbeidstakere kan utsetteseg for ved varsling, når de utfordrer sterkeinteresser og maktstrukturer. Plikten til å etablerevarslingsordninger hvor arbeidstaker kan velge å

50 Jf. forvaltningsloven § 2 første ledd, bokstav e).51 Recommendation CM/Rec (2014) 7 on the protection of

Whistleblowers prepared by the European Committee onLegal co-operating (CDC3) of the Council of Europe.

52 Andås, Solum og Søreide (2017) s. 3.


opptre anonymt er derfor i USA, på bakgrunn avdisse erfaringene, ansett som avgjørende for åsenke terskelen for å varsle. I USA er plikten til åetablere en anonym varslingskanal for økonomiskkriminalitet sentral etter den amerikanske børslo-ven, Sarbanes-Oxley Act 2002 (SOX). Norske sel-skaper som er omfattet av SOX fordi de er regis-trert på amerikansk børs, er forpliktet etter ameri-kansk rett til å etablere rutiner som tilfredsstillerkravene i SOX.53


Det å stå åpent frem med kritikk mot ansatte ellerkolleger i virksomheten der en arbeider, kan væreen belastning som en del arbeidstakere ikkeønsker å ta. Frykten for gjengjeldelser fra arbeids-giver eller negative reaksjoner fra kolleger kangjøre at arbeidstakere kan kvie seg ytterligere.Varslingsutvalget vil understreke at en god åpen-hets- og ytringskultur er det viktigste virkemidletfor å få frem de kritikkverdige forholdene, somsamtidig vil redusere behovet for å kunne varsleanonymt.

En mulighet for å varsle anonymt vil i noen til-feller kunne være avgjørende for at det i det heletatt varsles om det kritikkverdige forholdet. Detkan bidra til å senke terskelen for å si fra og vil påden måten kunne bidra til at flere kritikkverdigeforhold kan avdekkes ved varsling. Se ogsåomtale av forskning i punkt 7.3 og det generelleutfordringsbildet i punkt 9.6.1.

I Norge har vi, som resten av Europa, liten tra-disjon for anonym varsling som virkemiddel for åfå arbeidstakere til å varsle om kritikkverdige for-hold på arbeidsplassen.

Innføring av en rett til å være anonym vil reiseen rekke problemstillinger:– Det vil ikke alltid være praktisk mulig at varsle-

ren forblir anonym. Selv om det er varslet ano-nymt, kan ledelse og kolleger ut fra sammen-hengen likevel forstå hvem det er som kan hasagt fra. Mange virksomheter vil også værerelativt «gjennomsiktige» fordi de har fåansatte.54 En rett til anonym varsling vil i sliketilfeller kunne ha begrenset verdi.

– Dersom det ikke legges til rette for sikker kom-munikasjon med den anonyme varsleren, vilanonym varsling kunne gjøre det vanskeligere

å undersøke det kritikkverdige forholdet det ermeldt fra om.

– Det kan også være en fare for at anonymitetkan åpne for sladder og stimulere til en negativ«angiverkultur» ved at terskelen for å si fra blirfor lav. Anonymitet vil i mindre grad ansvarlig-gjøre den som står bak varslingen. Varslingsom er trakasserende i sitt innhold, kan bli van-skeligere å unngå.

Utvalget ønsker ikke å foreslå en rett til å kunnevarsle anonymt der arbeidsgiver pålegges å tilret-telegge for sikre anonyme varslingsordninger.Utvalget har stor forståelse for at dette i mange til-feller kan være ønskelig og til en viss grad ogsåkan bidra til at flere varsler, særlig om kritikkver-dige forhold der ledelsen er involvert eller der detdreier seg om straffbare forhold som korrupsjonog annen økonomisk kriminalitet. Likevel menerutvalget at ulempene og begrensningene med ano-nym varsling veier tyngre.

Som et alternativ har utvalget drøftet om det istedet kan tenkes å ha en egenverdi å presisere iloven at det er mulig å varsle anonymt, og om manav opplysningshensyn bør ta inn i regelverket enhenvisning til personopplysningslovens regler omkonfidensialitet. Det kan være viktig at arbeidsgi-ver er oppmerksom på at brudd på personopplys-ningsloven kan medføre høye overtredelsesgebyr,og etter den nye lovgivningen som skal settes ikraft fra mai 2018, vil nivået på overtredelsesgeby-rene økes vesentlig.55 Utvalget vil imidlertid opp-fordre lovgiver til å se nærmere på disse problem-stillingene når det er tilstrekkelig klarlagt hvilkenbetydning de nye personvernreglene vil kommetil å få i forbindelse med varsling.

Virksomhetenes varslingsrutiner bør inne-holde informasjon om en eventuell mulighet ogprosedyre for anonym varsling. Det vil imidlertidalltid være viktig at arbeidstakerne gjøres kjentmed dilemmaene knyttet til anonym varsling. I enrutine kan det både informeres om utfordringeneknyttet til anonym varsling, samtidig som det

53 Ibid.54 Åtte av ti virksomheter i Norge hadde fire eller færre

ansatte ved inngangen til 2018, jf. tall fra SSB. https://www.ssb.no/virksomheter-foretak-og-regnskap/statistikker/bedrifter.

55 Personopplysningsloven gir i dag hjemmel for Datatilsynettil å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på personopplys-ningsloven og -forskriften. Adgangen videreføres i forord-ningen. Dagens lov har en øvre grense på 10 G, mens for-ordningen har vesentlig høyere maksimumsbeløp. Når detgjelder brudd på bestemmelser om personopplysningssik-kerhet (herunder artikkel 32, som viderefører prinsippetom konfidensialitet), er maksimumsbeløpet 10 millionereuro eller 2 prosent av den samlede årsomsetningen i forut-gående regnskapsår. Justis- og beredskapsdepartementethar i høringsbrev 6. juli 2017 foreslått at brudd på den nyepersonopplysningsloven ikke skal kunne medføre straff,mens gjeldende personopplysningslov § 48 åpner for bøtereller fengsel inntil tre år. Se også punkt 4.9.


understrekes hvilke krav som gjelder til konfiden-sialitet for arbeidsgivers behandling av person-opplysninger.

Det finnes eksempler på virksomheter, kom-muner og statlige etater som benytter elektro-niske mottakersystemer der arbeidsgiver kankommunisere med anonyme varslere gjennomsystemet uten at varsler avslører sin identitet forarbeidsgiver. Da vil arbeidsgiver ha mulighet for åopplyse saken nærmere selv om varsleren er ano-nym. Flere store mediehus har også etablertmuligheter til å kommunisere med varslere viakrypterte løsninger.56

Utvalget har vurdert om det bør lovfestes etforbud mot at arbeidsgiver eller offentlig myndig-het setter i verk tiltak for å finne ut hvem som harvarslet i tilfeller der det er varslet anonymt. Dettekan umiddelbart virke fornuftig, men vil samtidigreise noen vanskelige problemstillinger: Hva vilvære et forbudt eller lovlig tiltak, hva hvis det ergrunn til å anta at det er begått ulovligehandlinger mv. Utvalget mener det er viktig at ano-nyme varslere ivaretas med hensyn til kartleggingav hvem som står bak varslingen. Selv om en slikkartlegging eller etterforskning ikke omfattesdirekte av lovens gjengjeldelsesbegrep, vil sliketterforskning indirekte kunne rammes av forbu-det mot gjengjeldelse dersom den fører til reaksjo-ner mot varsleren. Det vises også til utvalgets for-slag om en aktivitetsplikt, herunder en omsorgs-plikt, som blant annet innebærer at arbeidsgiverskal iverksette tiltak som er egnet til å motvirkegjengjeldelse, se nærmere punkt 10.9.2.

Spørsmålet om å foreslå et etterforskningsfor-bud, vil kreve en bredere utredning enn det utval-get har hatt mulighet for innenfor sin ramme.Spørsmålet kan i tilfelle også ses i sammenhengmed at offentlige myndigheters taushetsplikt omvarslerens identitet etter arbeidsmiljøloven § 2 A-4, kun gjelder under den forvaltningsmessigebehandlingen av saken. Ved senere sivil tvist eller

straffesak vil spørsmålet om taushetsplikt for opp-lysninger om varslerens identitet bli vurdert etterreglene i prosesslovgivningen. Utvalget har ikkedrøftet nærmere forholdet mellom taushetsplik-ten for offentlige myndigheter i § 2 A-4 ogbegrensningene i forklaringsplikten i straffepro-sessloven § 118 og tvisteloven § 22-3. Utvalgetmener at dette er et spørsmål som bør klargjøres idet videre lovarbeidet.

Varslingsutvalgets medlem Jensen har følgendesærmerknad: Dette medlemmet mener det børtydeliggjøres at taushetsplikten etter dagensarbeidsmiljølov § 2 A-4 også omfattes av fritaketfor forklaringsplikt i straffeprosessloven § 118 ogtvisteloven § 22-3. Dette fremstår som den mestnaturlige tolkning av dagens rettstilstand og detbør være tilstrekkelig å understreke poenget i lov-forarbeidene.

Dette medlemmet mener også det bør innføreset forbud mot at arbeidsgiver iverksetter tiltak forå avdekke identiteten til varslere som har krav påbeskyttelse av sin identitet gjennom taushetsplik-ten i arbeidsmiljøloven § 2 A-4. Det fremstår somulogisk at arbeidsgiver skal kunne drive etterfors-kning for å finne ut hvem som har varslet om etpotensielt kritikkverdig forhold, samtidig somansatte i den etaten det er varslet til har lovpålagttaushetsplikt om den samme varslerens identitet.Dette medlemmet er ikke enig at slikt forbud kre-ver «en bredere utredning enn det utvalget harhatt mulighet for innenfor sin ramme», slik flertal-let har konkludert. Tvert imot mener dettemedlemmet at utfordringen kan løses med etenkelt tillegg, i form av et nytt tredje ledd iarbeidsmiljøloven § 2 A-4, for eksempel slik:

(3) Ved varsel som utløser taushetsplikt etterdenne paragrafen, er det ikke tillatt for arbeids-giver å iverksette tiltak for å avdekke varslerensidentitet.

10.12 Forbud mot gjengjeldelse og delt bevisbyrde


Forbud mot gjengjeldelse

Gjengjeldelse mot arbeidstaker som har varslet isamsvar med § 2 A-1 er forbudt, jf. arbeidsmiljølo-ven § 2 A-2 første ledd første punktum. Overforinnleid arbeidstaker gjelder forbudet både forarbeidsgiver og innleier, jf. første ledd andre punk-tum. Brudd på gjengjeldelsesforbudet gir grunn-lag for oppreisning og erstatning.

56 Et eksempel er Aftenpostens varslerportal med såkaltSecuredrop, som omtales slik på deres nettside: «Aftenpos-tens varslerportal er et tilbud til varslere som utsetter segfor risiko ved å kontakte oss. Ved å følge retningslinjene ogbenytte denne tjenesten, kan du formidle viktig informa-sjon uten at utenforstående kan bruke spor du legger igjenpå nettet til å avsløre deg som kilden. Edward Snowdensavsløringer har vist hvordan storstilt innsamling og analyseav datatrafikk skjer rutinemessig. Aftenpostens avsløringerom mobilovervåking har gjort det kjent hvordan falskebasestasjoner kan brukes til å overvåke datatrafikk overmobilnettet - uten at vi har klart å fastslå hvem som stårbak. Dette betyr at du må ta dine forhåndsregler hvis du vilvarsle samfunnet om kritikkverdige forhold, og du vet atdet fins krefter som trolig vil motarbeide spredningen, ogkanskje til og med vil komme med represalier mot varsle-ren.»


Ifølge lovens forarbeider skal begrepet «gjen-gjeldelse» forstås vidt, og i utgangspunktetomfatte «enhver ugunstig behandling som kan sessom en følge av og en reaksjon på varsling».57 For-budet gjelder formelle sanksjoner som oppsigelse,suspensjon og avskjed, samt ordensstraff hjemleti statsansatteloven. Forbudet gjelder også meruformelle sanksjoner som for eksempel endringeri arbeidsoppgaver og interne overføringer.

Forbudet mot gjengjeldelse supplerer og erdelvis overlappende med stillingsvernsregler iarbeidsmiljøloven og statsansatteloven og forbu-det mot trakassering i arbeidsmiljøloven. Gjengjel-delsesforbudet setter krav til arbeidsgivers utø-velse av styringsretten, men er også en under-strekning av arbeidsgivers plikt til å sikre et fulltforsvarlig arbeidsmiljø i virksomheten og hindreat arbeidstakere blir utsatt for psykososiale belast-ninger, jf. arbeidsmiljøloven §§ 4-1 og 4-3. Detteansvaret omfatter en plikt til å forebygge og hånd-tere konflikt i virksomheten. Til dette kommerogså arbeidsgivers ulovfestede omsorgsplikt forsine arbeidstakere. En som varsler kommer lett ien sårbar posisjon. Det må arbeidsgiver være klarover og ta hensyn til.

Se nærmere om gjeldende rett i punkt 4.2.4.

Delt bevisbyrde

Det kan i praksis være vanskelig for en arbeidsta-ker å dokumentere at en gjengjeldelseshandlingfaktisk har funnet sted, og at det foreligger årsaks-sammenheng mellom varslingen og den påståttegjengjeldelsen. Dette er et krevende bevistema,og for å styrke arbeidstakers vern i forbindelsemed varsling, gjelder det en særskilt regel om deltbevisbyrde i slike saker, jf. § 2 A-2 første leddandre punktum.

Regelen innebærer at selve bevisvurderingener todelt. For det første må arbeidstaker leggefrem «opplysninger som gir grunn til å tro» atgjengjeldelse har funnet sted. Forarbeidene presi-serer at det ikke skal stilles for strenge beviskrav.Normalt vil det være tilstrekkelig at arbeidstakerkan vise at han eller hun har varslet, og at oppsi-gelse eller annen ugunstig reaksjon fra arbeidsgi-ver kom tett på varslingen i tid. Deretter gåransvaret for bevisføringen over til arbeidsgiver,som må sannsynliggjøre at reaksjonen ikke vargjengjeldelse i strid med loven, men begrunnet i

andre saklige forhold. Se mer om gjeldende rett ipunkt 4.2.4.


Gjennomgang og analyse av rettspraksis, rede-gjort for av Arntzen de Besche, og senere gjen-nomgang av rettspraksis, gir et hovedinntrykk avat domstolene har fulgt opp intensjonene i forar-beidene om at gjengjeldelsesforbudet gjelder forgjengjeldelse i vid forstand.58 Det er få eksemplerder domstolene har avvist en påstand om gjengjel-delse fordi behandlingen etter sin art ikke fallerinn under lovens gjengjeldelsesbegrep.

Det er få rettsavgjørelser som bidrar til forstå-elsen av reglene om delt bevisbyrde, og det erderfor vanskelig å trekke sikre slutninger omreglene om delt bevisbyrde har fungert etter sinhensikt.59

Innspill som utvalget har fått gjennom sinkunnskapsinnhenting gir inntrykk av at kravet omå sannsynliggjøre at det har funnet sted gjengjel-delse, praktiseres for strengt i enkelte tilfeller. Engrunn til dette kan være at det ofte er en vanskeligbevissituasjon i gjengjeldelsessaker. Det kan dreieseg om uformelle og mer eller mindre subtilemåter å gjengjelde på, som generelt kan være van-skelig å dokumentere eller sannsynliggjøre i etter-kant. Gjengjeldelsen kan ha skjedd over tid og måi tilfelle vurderes samlet. Det er avgjørende atdomstolen har tilstrekkelig kunnskap om varslingsom fenomen og prosess, slik at vurderingen avom det er skjedd gjengjeldelse blir foretatt i riktigkontekst.


Varslingsutvalget mener at begrepet «gjengjel-delse» bør beholdes i lovteksten. Utvalget menersamtidig at innholdet i forbudet mot gjengjeldelsekan gjøres mer forståelig ved at eksempler på hvasom kan anses som gjengjeldelse etter gjeldenderett tas inn i selve lovteksten. En slik eksemplifise-ring vil også kunne gi en viss veiledning forarbeidsgivere som er usikre på grensen for sakligutøvelse av styringsretten i situasjoner der enarbeidstaker har varslet om et kritikkverdig for-hold i virksomheten.

Det som i praksis synes å være det avgjørendefor om det legges til grunn at det har skjedd gjen-gjeldelse eller ikke, er spørsmålet om årsakssam-menheng og bevissituasjonen, altså om det kan

57 Forbudet mot gjengjeldelse er en videreføring av tidligere §2-5 og det vises til merknader til § 2-5 i Ot.prp. nr. 84 (2005–2006).

58 Arntzen de Besche (2013).59 Ibid. s. 45–47 og s. 62.


sannsynliggjøres at den negative behandlingenhar vært en reaksjon på varslingen eller ikke. Deter arbeidsgiver som har best tilgang til virksom-hetsrelaterte opplysninger og som dermed vil habest grunnlag for å føre bevis som kan sannsynlig-gjøre at den påståtte gjengjeldelsen skyldes andresaklige forhold. Utvalget mener derfor at regelenom delt bevisbyrde bør videreføres.

Nedenfor har utvalget utarbeidet en skisse tillovtekst som følger opp de vurderingene utvalgethar gjort ovenfor. Forslaget utgjør ingen endring igjeldende rett. Opplistingen er ikke uttømmende.

Skisse til lovtekst

§ 2 A-X. Forbud mot gjengjeldelse

Det er forbudt å gjengjelde en arbeidstaker som vars-ler. Det samme gjelder medvirkning til og instruksom gjengjeldelse.

Med gjengjeldelse menes enhver ugunstig hand-ling, praksis eller unnlatelse som kan ses som enfølge av eller en reaksjon på varslingen, for eksem-pel:a) formelle sanksjoner som advarsel, suspensjon,

oppsigelse, avskjed, ordensstraff og tilrettevis-ning,

b) uformelle sanksjoner som endring i arbeidsopp-gaver, intern overføring og degradering,

c) trusler, trakassering, usaklig forskjellsbehand-ling, sosial ekskludering og annen utilbørlig opp-treden.

Forbudet gjelder for arbeidsgiver og innleier, og densom leder virksomheten i arbeidsgivers eller inn-leiers sted.

§ 2 A-X. Delt bevisbyrde

Dersom arbeidstaker legger frem opplysninger somgir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjel-delse, må arbeidsgiver sannsynliggjøre at det likevelikke har funnet sted slik gjengjeldelse.

10.13 Oppreisning og erstatning ved gjengjeldelse



Arbeidstaker som er utsatt for gjengjeldelse kankreve oppreisning uten hensyn til skyld hosarbeidsgiver eller innleier, jf. arbeidsmiljøloven

§ 2 A-2 tredje ledd. Bestemmelsen hjemler etobjektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisktap ved brudd på gjengjeldelsesforbudet.

Oppreisningen skal utmåles skjønnsmessigunder hensyn til partenes forhold og omstendig-hetene for øvrig. Forarbeidene presiserer at detblant annet skal legges vekt på arten og alvorlig-hetsgraden av gjengjeldelsen.60 Rettspraksis knyt-tet til erstatning og oppreisning for usaklig oppsi-gelse etter § 15-12 andre ledd vil kunne gi en vissveiledning.61

Erstatningsansvar for økonomisk tap (erstatning)

Etter gjeldende rett kan den som har blitt utsattfor gjengjeldelse kreve erstatning for økonomisktap etter vanlige erstatningsregler, jf. arbeidsmil-jøloven § 2 A-2 tredje ledd. Det betyr at de almin-nelige vilkårene for erstatningsansvar må væreoppfylt: ansvarsgrunnlag (skyld) og årsakssam-menheng mellom den skadevoldende handlingen(gjengjeldelsen) og det økonomiske tapet.Bestemmelsen om erstatning er utformet ettermønster av den tidligere bestemmelsen i arbeids-miljøloven § 13-9, som bygget på et tilsvarendeskille mellom økonomisk tap og oppreisning veddiskriminering i strid med arbeidsmiljølovenkapittel 13.62

Bestemmelsen vil i prinsippet også gjelde stil-lingsvernstvister som behandles etter reglene iarbeidsmiljøloven kapittel 15 og 17, dersom gjen-gjeldelsen har skjedd i form av oppsigelse,avskjed, suspensjon mv. I disse tilfellene vil imid-lertid arbeidstaker også ha rett til erstatning etter§ 15-12 andre ledd, § 15-13 fjerde ledd eller § 15-14fjerde ledd.63


Det foreligger ikke høyesterettspraksis om opp-reisningserstatning etter arbeidsmiljølovensregler om gjengjeldelse etter varsling. Fra unde-rinstansene er det også et begrenset antall sakerder det har blitt utmålt oppreisning på dettegrunnlaget, se punkt 4.11 og 7.2.64 Sammenlignetmed nivået på oppreisning tilkjent i oppsigelsessa-ker og diskrimineringssaker, er nivået i gjengjel-delsessaker generelt noe lavere.

60 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 53.61 Ibid.62 Ibid.63 Ibid. s. 54.64 For mer om rettspraksis, se Arntzen de Besche (2013).


I en dom fra Borgarting lagmannsrett fra 2009ble det idømt 100 000 kroner i oppreisningserstat-ning og gitt erstatning for inntektstap.65 Det bleikke gitt erstatning for fremtidig inntektstap.Under utmålingen av oppreisningen la lagmanns-retten vekt på at massiv og gjentatt trakasseringhadde utgjort en meget stor belastning og atarbeidsforholdene førte til langvarig sykmeldingog fravær fra arbeidslivet. Fra dommen siteres:

For det tredje har A krevd erstatning for tap ifremtid erverv. Dette er begrunnet i at hanikke vil ha noen fremtid i NDT-bransjen, og athan kan ha behov for omskolering. A har anførtat beløpet må fastsettes skjønnsmessig, og aten slik erstatning må begrenses oppad til en to-års periode. Lagmannsretten finner ikke åkunne etterkomme dette kravet. A er fortsattformelt ansatt i X, men det fremstår som mestsannsynlig at han ikke vil kunne gå tilbake tilnoen jobb i X. A mottar i dag ifølge han selvrehabiliteringspenger. Det er også usikkert omA ikke lenger vil ha noen fremtid i NDT-bran-sjen når man ser hen til lagmannsrettens resul-tat i denne saken. Endelig har A en tapsbe-grensningsplikt. På denne bakgrunn tas ikkekravet om erstatning for fremtidig erverv tilfølge.

[…]Oppreisningen fastsettes til det beløp som

retten finner rimelig under hensyn til partenesforhold og omstendighetene for øvrig, jf.arbeidsmiljøloven § 2-5 tredje ledd andre punk-tum. Det fremgår av forarbeidene at dette skalfortolkes på samme måte som den tilsvarenderegelen i § 13-9, se Ot.prp. nr. 84 (2005–2006)side 53. Her skal det blant annet legges vekt påarten og alvorlighetsgraden av den ulovligegjengjeldelsen, og også forhold på arbeidstake-rens side vil kunne trekkes inn. Det skal ikketas hensyn til eventuelt økonomisk tap. Praksisknyttet til § 15-2 andre ledd vil også kunne gi enviss veiledning ved erstatningsutmålingen.

Lagmannsretten kan ikke se at det fore-ligger høyesterettspraksis eller relevant under-rettspraksis om oppreisning etter arbeidsmil-jøloven § 2-5 tredje ledd.

Etter lagmannsrettens syn må det tilleggesbetydning den massive og gjentatte trakasse-ring A har vært utsatt for fra Fs side. Det syneså være på det rene at dette har vært til en meget

stor belastning for A, og han har vært utsatt foret sterkt menneskelig press. Forholdene påOslo-kontoret har også ført til at han i lengretid har vært sykemeldt. Han er heller ikke i dagtilbake i arbeid. Lagmannsretten er forøvrigenig i at en slik erstatning bør ha et visst pønaltpreg.

Oppreisningen må utmåles skjønnsmessig.Lagmannsretten finner at beløpet passendekan fastsettes til 100 000 kroner.

I en dom fra Agder lagmannsrett fra 2009 viste ret-ten til at arbeidsgivers gjengjeldelse i form av ute-stengelse var hensynsløs og graverende ogidømte 150 000 kroner i oppreisningserstatning.Det ble tilkjent erstatning for økonomisk tap med400 000 kroner.66 Fra dommen siteres:

I likhet med tingretten har lagmannsrettenkommet til at det foreligger ansvarsgrunnlagfor økonomisk tap både på grunn av kommu-nens gjengjeldelse og på bakgrunn av den ikkeformriktige og usaklige oppsigelsen, jf aml § 2-5 tredje ledd, jf § 14-11 andre ledd og § 15-12andre ledd. Som påstått av A kan erstatning forøkonomisk tap passende fastesettes til 400 000kroner. På bakgrunn av den behandlingen hunhar vært utsatt for, er det etter lagmannsrettensoppfatning årsakssammenheng mellom gjen-gjeldelsen/oppsigelsen og inntektstap i to år.[…] Lagmannsretten legger til grunn at hunhar gått glipp av ca 250 000 kroner i brutto inn-tekt hvert år. Til fradrag går mottatte inntekterpå ca 75 000 kroner frem til mai 2008 og syke-penger, til sammen ca 100 000 kroner. Dagpen-ger fra NAV skal ikke trekkes fra, men måhåndteres i et etterfølgende oppgjør mellometaten og A.

Erstatning for ikke økonomisk skade (opp-reisning) fastsettes skjønnsmessig under hen-syn til partenes forhold og omstendighetenefor øvrig. Det skal blant annet legges vekt påarten og alvorlighetsgraden av den ulovligegjengjeldelsen, jf. Ot.prp. nr.84 (2005–2006)side 53. Lagmannsretten finner kommunensgjengjeldelse i form av utestengelse som hen-synsløs og graverende. Ved sin anke har dess-uten kommunen bidratt til at saken har trukketi langdrag. Oppreisningsbeløpet kan passendefastsettes i overensstemmelse med påstandentil 150 000 kroner.

65 LB-2009-36995 (Norweld). 66 LA-2009-57115 (Miljøarbeider).



Innledning

Varslingsutvalget foreslår en ny bestemmelse omobjektivt ansvar for økonomisk tap ved brudd påforbudet mot gjengjeldelse, utformet etter sammemønster som i diskrimineringslovgivningen. Detinnebærer at en arbeidstaker som har blitt utsattfor gjengjeldelse på grunn av varsling kan kreveerstatning uavhengig av arbeidsgivers skyld.Utvalget foreslår at retten til erstatning og opp-reisning reguleres i en samlet bestemmelse iarbeidsmiljøloven kapittel 2 A, se skisse til lov-tekst nedenfor.

Når det gjelder spørsmålet om brudd påarbeidsgivers aktivitetsplikt (omsorgsplikt) over-for varsleren skal kunne gi grunnlag for opp-reisning og erstatning har utvalget delt seg i etflertall og mindretall. Utvalgsflertallet mener atmanglende oppfyllelse av aktivitetsplikten overforvarsleren (omsorgsplikten) bør kunne sanksjone-res med erstatning og oppreisning etter alminne-lige regler, og foreslår et andre ledd i samlebe-stemmelsen om erstatning og oppreisning.Mindretallet mener at brudd på omsorgsplikten itilstrekkelig grad fanges opp av forbudet mot gjen-gjeldelse, som også omfatter unnlatelser. Det åikke sørge for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, vilkunne sanksjoneres som en gjengjeldelse.

Gjengjeldelse utøves ofte over tid og kanomfatte ulike elementer som ignorering, avvis-ning og direkte sanksjonering i form av mobbing,trakassering og marginalisering. Omsorgspliktenoverfor varsleren vil utløses ved varsel i henholdtil varslingsrutiner, eller der arbeidsgiver hargrunn til å tro at det er varslet, jf. utvalgets forslagtil en egen aktivitetspliktsbestemmelse i punkt10.9.2. Det antas derfor å være mulig å konstaterefra hvilket tidspunkt det foreligger brudd påomsorgsplikten overfor varsleren. Utvalget ersåledes av den oppfatning, at brudd på arbeidsgi-vers omsorgsplikt, også kan inngå som et elementved vurderingen av om det har forekommet gjen-gjeldelse. Det kan imidlertid ikke utelukkes atbrudd på omsorgsplikten i en konkret sak, kanvære så alvorlig at det alene er tilstrekkelig til åkonstatere brudd på forbudet mot gjengjeldelse.Der hvor arbeidsgiver ikke har oppfylt sin plikt tilå implementere interne varslingsrutiner, vil detkunne få betydning for bevisvurderingen iarbeidsgivers disfavør.

Nivået på oppreisning og erstatning for fremti-dig inntektstap som tilkjennes i gjengjeldelsessa-ker etter varsling, er etter utvalgets vurdering lavt,og bør heves. Dette må likevel sees i sammen-

heng med at erstatningsnivået helt generelt errelativt lavt i norsk rett. Se for øvrig drøftingnedenfor.

Utvalget mener at det er arbeidsgiver som harstørst mulighet for å redusere risikoen for konflikti forbindelse med varsling. Når domstolen skal tastilling til nivået på en eventuell oppreisning i engjengjeldelsessak, bør det være et tungtveiendeargument for å la det gå ut over arbeidsgiver hvisvirksomheten ikke har gjort tilstrekkelig for åbenytte seg av den muligheten. Arbeidsgiver somden sterke part i et arbeidsforhold har et særskiltansvar for å legge til rette for varsling, sikre hånd-tering av varselet og ivaretakelse av arbeidstakersom varsler. Etter utvalgets mening er arbeidsgi-vers oppfyllelse av aktivitetsplikten sentral, og måtillegges betydelig vekt ved utmåling av erstatnin-gen.

Etter gjeldende rett må krav om oppreisningfor ikke-økonomisk tap og erstatning for økono-misk tap settes frem for domstolene. Utvalget harogså vurdert om slike krav bør kunne avgjøresadministrativt ved nemnd eller lignende, medadgang til å bringe saken inn for domstolene der-som vedtaket ikke aksepteres. Se utvalgets fler-tallsforslag til en egen nemndsløsning i punkt12.5.7. Utvalgets mindretall, mener at slike sakerfortsatt utelukkende bør behandles av domsto-lene, se omtale i samme punkt.

Oppreisning og erstatning ved brudd på omsorgs-plikten

Varslingsutvalget er som nevnt innledningsvis, delti synet på om brudd på omsorgsplikten skalkunne gi grunnlag for å reise erstatningssøksmålfor domstolene.

Utvalgets flertall, utvalgets leder og medlem-mene Dahle, Dalheim, Eriksen, Jensen, Matthiesen,Rygh Monsen og Skog mener at manglende oppfyl-lelse av omsorgsplikten bør kunne sanksjoneresmed erstatning og oppreisning etter alminneligeregler. Det er i flere sammenhenger påpekt atspørsmålet om det har skjedd gjengjeldelse er etvanskelig bevistema fordi gjengjeldelse kan beståi forhold som det er vanskelig å dokumentere, ogat det ofte er summen av slike som til slutt blirproblematisk. I tillegg oppleves kravet til årsaks-sammenheng som utfordrende. Disse forholdenekan gjøre det vanskelig å nå frem i domstolene.Manglende overholdelse av omsorgsplikten vilkunne være et enklere bevistema enn spørsmåletom det har skjedd gjengjeldelse, og kan somsådan utløse rett til oppreisning og erstatning iflere tilfeller enn i dag. Samlet sett vil et opp-


reisnings- og erstatningskrav på den måten «fåflere ben å stå på». Flertallet mener at mulighetenfor arbeidstaker til å reise søksmål er sentralt ogvil bety en ytterligere forsterkning av omsorgs-plikten. Samtidig kan det føre til at varslere somblir utsatt for gjengjeldelse eller svikt i arbeidsgi-vers plikt til å sørge for et fullt forsvarlig arbeids-miljø (omsorgsplikt overfor varsleren), får en utvi-det mulighet til å kreve oppreisning og erstatning.I tillegg mener flertallet at arbeidsgivers brudd påomsorgsplikten er et forhold som bør vektleggesved erstatningsutmålingen i en gjengjeldelsessak.Flertallets forslag til erstatningsregel er inntattsom andre ledd i skissen til lovbestemmelsenedenfor.

Mindretallet, medlemmene Stenberg-Nilsen ogOpstad Sunde, mener at det ikke er hensiktsmes-sig at brudd på arbeidsgivers omsorgsplikt skalsanksjoneres med erstatning og oppreisning etteralminnelige regler. Brudd på omsorgsplikten viletter disse medlemmenes syn i tilstrekkelig gradfanges opp av forbudet mot gjengjeldelse, somogså omfatter unnlatelser. Disse medlemmenemener at det er tilstrekkelig at brudd på omsorgs-plikten får betydning ved en eventuell erstatnings-utmåling.


Utmåling av oppreisning for ikke-økonomisk tapvil bero på en rimelighetsvurdering. Ved vurderin-gen av oppreisningens størrelse, er det viktig å tahøyde for hvordan varslingssaker utvikler seg og irealiteten ofte er en langvarig prosess, og at dentotale belastningen på varsleren kan bli svært stor.Disse forholdene bør spesifikt omtales i forarbei-dene til en ny lovbestemmelse. Det er etter utval-gets mening viktig at domstolene vektleggerhvilke belastninger en pågående varslingssak oggjengjeldelseshandlinger kan påføre varsleren.

Det forhold at både virksomhetene og samfun-net har behov for varslere, og ønsker at det skalvarsles om kritikkverdige forhold, bør signalise-res gjennom et oppreisningsnivå som overstigernivået i de ordinære stillingsvernsakene. Arten avog alvorlighetsgraden av gjengjeldelsen, den spe-sielle belastningen en ansatt påtar seg ved å varsleog konsekvensene varslingen kan få for varsleren,er alle momenter som etter utvalgets vurderingbør tas hensyn til ved utmåling av oppreisningetter gjengjeldelse. Utvalget mener også, somomtalt foran, at brudd på aktivitetsplikten, man-glende varslingsrutiner og brudd på saksbehand-

lingsregler bør være et moment for å gi forhøyetoppreisning.

Dagens nivå på oppreisningserstatning i vars-lingssaker bør heves også fordi allmennpreven-tive og pønale hensyn bør være mer fremtre-dende. I en tvist om gjengjeldelse, hvor arbeidsgi-ver for eksempel har gjort en feil ved saksbehand-lingen, bør det bli vektlagt ved utmålingen av opp-reisningserstatning. I varslingssaker kan man ståoverfor alvorlige forhold når en arbeidstaker hartatt en risiko ved å bidra til å avdekke et kritikk-verdig forhold, og deretter blir «straffet» for detved å bli utsatt for gjengjeldelse av arbeidsgiver.Det tas ofte til orde for at nivået på oppreisning istillingsvernsaker generelt ikke bør bli høyerefordi nivået for oppreisningserstatning i straffe-saker ligger så lavt. Det vises her til at sakstypeneikke er sammenlignbare. Partsforholdet i straffe-saker er et annet, og dessuten er allmennpreven-tive og pønale element ved oppreisning i straffe-saker ikke eneste sanksjon, men kommer i tilleggtil annen straff som for eksempel fengsel.

I tillegg til å gi tydelige signaler til domstolen iforarbeidene om at nivået på oppreisning måheves, mener utvalget at det bør presiseres i lov-bestemmelsen at det må tas hensyn til arten ogalvorlighetsgraden av gjengjeldelsen ved utmålingav oppreisningserstatningen. Dette fremgår avforarbeidene til gjeldende bestemmelse, og vilderfor ikke medføre noen materiell endring.67

Forslag om objektivt erstatningsansvar for økono-misk tap (erstatning)

Utvalget foreslår en bestemmelse om objektivterstatningsansvar også for økonomisk tap vedbrudd på gjengjeldelsesforbudet.

Objektivt erstatningsansvar kan sies å brytemed det grunnleggende skyldansvaret i norskrett. Det har imidlertid vært en utvikling på detarbeidsrettslige området i retning av objektivtansvar for visse lovbrudd.68 Det er likevel flerehensyn som taler for at urettmessig behandling iform av gjengjeldelse for arbeidstakers varsel omkritikkverdige forhold bør ha samme erstatnings-rettslige vern som urettmessig behandling i formav diskriminering eller urettmessig oppsigelseeller avskjed. De hensyn som gjør seg gjeldende idiskrimineringssaker kan også tilsi en lemping avkravene til skyld i saker om gjengjeldelse pågrunn av varsling. Det kan også her ofte være van-skelig å føre bevis for at arbeidsgiver har utvistskyld. En regel om objektivt erstatningsansvar vil

67 Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) s. 53.


dermed kunne bidra til å gjøre gjengjeldelsesver-net mer effektivt.

Enkelte vil kunne anføre at en regel om objek-tivt ansvar innebærer at arbeidsgiver kan bliansvarlig for sine arbeidstakeres handlinger.Dette vil gjelde selv om arbeidsgiver har forsøkt åstanse handlingene ved instrukser, advarsler mv.Arbeidsgiver kan også etter gjeldende regler iden-tifiseres med arbeidstakernes handlinger i anset-telsesforholdet. Skadeserstatningsloven § 2-1 fast-setter at arbeidsgiver svarer for skade som voldesforsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utfø-ring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren, idethensyn tas til om de krav skadelidte med rimelig-het kan stille til virksomheten eller tjenesten, ertilsidesatt. Ansvaret omfatter imidlertid ikkeskade som skyldes at arbeidstakeren går utenfordet som er rimelig å regne med etter arten av virk-somheten eller saksområdet og karakteren avarbeidet eller vervet.

En regel om objektivt erstatningsansvar vilmuligens virke prosessfremmende. Kompleksite-ten og bevissituasjonen i saker om varsling vilimidlertid neppe føre til en vesentlig lavere terskelfor å reise søksmål. Det må dessuten tilføyes at ide tilfeller det er tale om gjengjeldelse i form avoppsigelse eller avskjed, vil det objektive erstat-ningsansvaret allerede følge av bestemmelsen iarbeidsmiljøloven § 15-12. En gjennomgang avrettspraksis i saker om varsling viser at de flestetilfellene som har kommet for domstolene sålangt, gjelder påstand om at arbeidstaker har blittsagt opp som gjengjeldelse for varsling. En egenregel om objektivt erstatningsansvar vil derforkun ha praktisk betydning utenom oppsigelses- ogdiskrimineringstilfellene.

Ved utmålingen av det økonomiske tapet vildomstolene måtte utvise skjønn, blant annet vedfastsetting av et eventuelt fremtidig økonomisktap.69 Utvalget peker på at det vil kunne oppstå van-skelige spørsmål om årsakssammenheng og hvasom er et påregnelig tap. En regel om objektivterstatningsansvar vil ikke i seg selv løse disse spørs-målene, men vil bidra til en effektivisering av rege-len ved at ansvarsgrunnlaget blir lettere å fastslå.

Gjengjeldelse kan medføre helseskade forvarsleren, og en etterfølgende tvist om dette, kangjøre det svært vanskelig å fortsette i arbeidsfor-holdet eller å komme i nytt arbeid. Slike forholdbør hensyntas i utmålingen av erstatning for frem-tidig inntektstap.

Skisse til lovtekst

§ 2 A-X. Erstatning og oppreisning

1) Arbeidstaker som er blitt utsatt for gjengjeldelse istrid med § 2 A-X kan kreve erstatning og opp-reisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld.Erstatningen skal dekke økonomisk tap somfølge av gjengjeldelsen. Oppreisning for ikke-øko-nomisk skade fastsettes til det beløp som rettenfinner rimelig under hensyn til partenes forhold,arten og alvorlighetsgraden av gjengjeldelsensamt omstendighetene for øvrig.

2) Arbeidstaker kan ved brudd på arbeidsgiversansvar for varsleren etter § 2 A-X nr. 2 kreveoppreisning og erstatning for økonomisk tapetter alminnelige regler. Oppreisning for ikke-økonomisk skade fastsettes til det beløp som ret-ten finner rimelig under hensyn til partenes for-hold, arten og alvorlighetsgraden av bruddetsamt omstendighetene for øvrig.

Når det gjelder andre ledd vises det til at utvalgeter delt, se nærmere ovenfor i punktet om «Opp-reisning og erstatning ved brudd på omsorgsplik-ten».

10.14 Straff


Brudd på arbeidsmiljøloven kapittel 2 A kan straf-fes med hjemmel i arbeidsmiljøloven kapittel 19, jf.§ 19-1 fjerde ledd. Straff ved brudd på gjengjeldel-sesforbudet er ikke omtalt i varslingsreglenes for-arbeider og det må antas at straffesanksjonering

68 Arbeidsmiljøloven og diskrimineringslovgivningen harflere bestemmelser om objektivt erstatningsansvar.Utgangspunktet er erstatningsbestemmelsen ved usakligoppsigelse i arbeidsmiljøloven § 15-12.I forbindelse med revisjon av arbeidsmiljøloven kapittel 13og diskrimineringslovgivningen i 2013, ble reglene omerstatning ved diskriminering harmonisert, jf. Prop. 88 L(2012–2013) s. 97–98. Frem til dette hadde det vært ulikeregler for erstatning knyttet til de ulike diskriminerings-grunnlagene. Departementet pekte på at det var behov forlike regler. Det ble dessuten fremhevet at det hadde vistseg svært vanskelig å påvise skyld i diskrimineringssaker,slik at den som utsettes for diskriminering i praksis sjeldenble tilkjent erstatning eller oppreisning. På denne bak-grunn ble det inntatt bestemmelser om erstatningsansvaruavhengig av skyld både for økonomisk tap og ikke-økono-misk skade i arbeidsmiljøloven § 13-9, diskrimineringslo-ven om seksuell orientering § 24, likestillingsloven § 28,diskrimineringsloven om etnisitet § 25 og diskriminerings-og tilgjengelighetsloven § 31. Fra 1. januar 2018 er bestem-melsene om objektivt ansvar for brudd på diskriminerings-forbudet i arbeidsforhold samlet i likestillings- og diskrimi-neringsloven § 38. 69 Rt-1997-1506.


ikke har blitt ansett som den mest aktuelle reaksjo-nen ved overtredelse av gjengjeldelsesforbudet.

Straffeansvar for forsettlig eller uaktsom over-tredelse av arbeidsmiljøloven kapittel 2 A forarbeidsgiver reguleres i § 19-1. Den som medvir-ker til slike overtredelser kan også ilegges straff,men dersom medvirkeren er arbeidstaker, regule-res straffansvaret av § 19-2. Straffansvar for fore-tak reguleres av de generelle reglene om foretaks-straff i straffeloven §§ 27 og 28. Det vises tilomtale av gjeldende rett i punkt 4.5.


Selv om det er et mindretall (25 prosent) av vars-lere som oppgir at de blir utsatt for ulike formerfor gjengjeldelse, så er gjengjeldelse så alvorlig ogkan få så store konsekvenser for den som varsler,at det er viktig å ta i bruk tilgjengelige virkemidlerfor å motvirke og forebygge gjengjeldelse i slikesaker (allmennpreventiv effekt). Bekymringen forå bli møtt med gjengjeldelse er alene nok til ådemotivere den som vurderer å varsle, entenbekymringen viser seg å være reelt begrunneteller ikke. Ifølge OECD er det sjelden at deansvarlige straffes for utført gjengjeldelse i vars-lingssituasjoner, selv i land med velutvikledesystemer for å verne om varslerne.70


Utvalget legger til grunn at straff ikke er det mestegnede tiltaket i varslingssaker, men bare bør bru-kes i særlige tilfeller. Perspektivet i enhver virk-somhet bør være kontinuerlig forbedring slik atdet ikke blir behov for økt bruk av straff somvirkemiddel. Utvalget vil derfor ikke foreslåendringer i regelverket om straff.

10.15 Tilsynet med arbeidsmiljølovens varslingsregler


Arbeidsmiljøloven § 18-6 setter presise rammerfor Arbeidstilsynets tilsynsaktivitet og påleggs-kompetanse og angir konkret hvilke bestemmel-ser det kan føres tilsyn med. Arbeidstilsynet førerrisikobasert tilsyn, som innebærer at tilsynetinnenfor rammen av eksisterende ressurser selvskal kunne foreta nødvendige prioriteringer avhvilke saker som skal gås nærmere inn i, føres til-syn med og eventuelt følge opp med pålegg.

Arbeidstilsynet har hatt hjemmel i arbeidsmil-jøloven § 18-10 til å ilegge overtredelsesgebyrsiden 2014. Adgangen til å ilegge overtredelsesge-byr samsvarer med Arbeidstilsynets påleggskom-petanse. Et overtredelsesgebyr kan utgjøre mak-simalt 15 ganger folketrygdens grunnbeløp.Arbeidstilsynets avgjørelse av om overtredelses-gebyr skal ilegges og i tilfelle hvor stort det skalvære, vil bero på en konkret helhetsvurdering avom det er hensiktsmessig med en slik reaksjon.

Arbeidstilsynet kan føre tilsyn med plikten til åutarbeide rutiner for intern varsling etter § 2 A-3.Manglende overholdelse av bestemmelsen kanmedføre pålegg. I virksomheter med færre ennfem ansatte har Arbeidstilsynet også myndighet tilå overprøve arbeidsgivers vurdering av om forhol-dene tilsier at det er behov for å utarbeide vars-lingsrutiner, jf. første ledd. Med de endringenesom trådte i kraft fra 1. juli 2017, kan Arbeidstilsy-net nå også kontrollere at innholdet i rutinene er itråd med de minimumskravene som følger av § 2A-3 fjerde og femte ledd, samt at arbeidstakerneog deres tillitsvalgte har vært involvert i utarbei-delsen av rutinene, jf. § 2 A-3 tredje ledd. Se merom gjeldende rett i punkt 4.2.5.


Kjerneområdet for bruk av overtredelsesgebyr ernår den aktuelle overtredelsen av arbeidsmiljøre-gelverket ikke er alvorlig nok til å politianmeldes,og hvor andre reaksjonsmidler ikke er tilstrekkeligeffektive.71 Årsaken til de fleste overtredelsesgeby-rene som Arbeidstilsynet ga i 2016 var brudd påbestemmelsene om arbeid i høyden og arbeidstid.


Varslingsrutiner har vist seg å ha positiv sammen-heng med varslingseffektiviteten i flere studier, sepunkt 7.3.5. I en undersøkelse gjennomført av Fafoi 2016 svarte 47 prosent at de var kjent med at deter skriftlige varslingsrutiner der de jobber, mens 49prosent svarte nei, eller at de ikke visste.72

Utvalget mener at Arbeidstilsynet bør vurdereom adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr skalanvendes i større utstrekning enn i dag ved over-tredelse av plikten til å utarbeide varslingsrutiner,herunder forslaget fra utvalget om krav til jevnligevaluering av rutinene i samarbeid med arbeidsta-kerne og deres tillitsvalgte, jf. utvalgets forslag ipunkt 10.10.3.

70 OECD (2016).

71 Arbeidstilsynet, Årsrapport 2016 s. 12.72 Fafo 2017 I s. 23.


Kapittel 11

Opplærings- og kommunikasjonstiltak

11.1 Behov for opplærings- og kommunikasjonstiltak

Etter mandatets punkt 4 skal utvalget «drøfte hvil-ken rolle myndighetene, domstoler, fagforeninger,tillitsvalgte og verneombud har i varslingssaker,herunder vurdere om eksisterende aktører ogorganer dekker behovet for informasjon […] ivarslingssaker.»

Hvis et regelverk skal fungere, må det værekjent. I en undersøkelse som Fafo gjennomførte i2016 var det 38 prosent av de spurte arbeidsta-kerne som svarte at de ikke var kjent medarbeidsmiljølovens bestemmelser.1 Arbeidsta-kere, arbeidsgivere og den eller dem det varslesom kan ha et behov for informasjon om varslingog varslingsprosesser, utover det å kjenne til vars-lingsreglene i loven. Dette gjelder etter at det haroppstått en konflikt eller etter at varsleren menerseg utsatt for gjengjeldelse. Det kan likevel væresærlig behov for en eller flere støttespillere på ettidligere tidspunkt, som kan bidra til en god pro-sess der sakene blir løst på lavest mulig nivå, jf.over om den ideelle prosess for varslingssaker ipunkt 9.5.

Gjennom innspillskonferansen og øvrig kunn-skapsinnhenting er det blitt tydeliggjort for utval-get at en av de største utfordringene i varslingssa-ker knytter seg til mangel på kunnskap og erfa-ring. Det vises i denne sammenheng til at flere avde hovedutfordringene som er skissert i kapittel 9delvis kan forklares med mangel på kunnskap omog erfaring med varsling og varslingsprosesser.Det kan etter utvalgets vurdering legges til grunnat kunnskapsbehovet gjelder alle som kan bliinvolvert i varslingssaker, både arbeidstakere, ver-neombud, tillitsvalgte og ledelsen i virksomhe-tene. Økt kunnskap og erfaringsutveksling vilkunne virke konfliktforebyggende og bidra tilbedre håndtering av varslingssaker og de som erinvolvert i disse. Arbeidsgiver- og arbeidstakeror-ganisasjonene har en viktig rolle og de bør derfor

være godt skolert til å gi opplæring til de som skalhåndtere varslingssaker ute i virksomhetene.

I dette kapitlet drøftes og anbefales det ulikekommunikasjons- og informasjonstiltak som kanbidra til å styrke varslervernet i norsk arbeidsliv.

11.2 Anbefalinger fra internasjonale organisasjoner og kompetansemiljø

I rapporten Committing to Effective WhistleblowerProtection fra 2016 gir OECD sine «KeyRecommendations» til medlemsstatene, her-under en anbefaling om å «[c]learly communicatethe processes in place and raise awarenessthrough training, newsletters, and informationsessions about reporting channels and procedu-res to facilitate disclosures.»

Europarådets ministerkomité vedtok i 2014 enanbefaling til medlemsstatene om beskyttelse avvarslere.2 Anbefalingen omfatter en rekke prinsip-per som skal veilede medlemsstatene når de skalevaluere eller endre regelverket på området. Fraanbefalingen siteres følgende:

VIII. Advice, awareness and assessment27. The national framework should be pro-

moted widely in order to develop positive attitu-des amongst the public and professions and tofacilitate the disclosure of information in caseswhere the public interest is at stake.

28. Consideration should be given tomaking access to information and confidentialadvice free of charge for individuals contempla-ting making a public interest report ordisclosure. Existing structures able to providesuch information and advice should be identi-fied and their details made available to thegeneral public. If necessary, and where possi-

1 Fafo 2016 I s. 26 flg.

2 Recommendation CM/Rec(2014)7 on the protection ofwhistleblowers prepared by the European Committee onLegal Co-operating (CDCJ) of the Council of Europe.


ble, other appropriate structures might be equ-ipped in order to fulfil this role or new structu-res created.

I 2016 tok EU-kommisjonen initiativ til å utredesituasjonen i medlemslandene når det gjeldervarsling og vern av varslere, og vurdere behovetfor nye tiltak, eventuelt på EU-nivå, jf. punkt 5.5. Iden sammenhengen har kommisjonen fått gjen-nomført en studie hvor man har forsøkt å beregneden økonomiske gevinsten av vern av varslere i til-knytning til offentlige innkjøp.3 Studien har identi-fisert flere faktorer som bidrar til å effektiviseresystemer for vern av varslere. Blant de viktigste erøkt kunnskap om systemer for varsling og på hvil-ken måte varslere er vernet, samt opplæring imottak og håndtering av varsel.4

11.3 Opplæring og kompetanseutvikling

11.3.1 Krav i arbeidsmiljøloven om opplæring av leder og verneombud

Arbeidsmiljøloven § 3-5 slår fast at arbeidsgiverskal gjennomgå opplæring i helse-, miljø- og sik-kerhetsarbeid. Plikten er personlig og kan ikkedelegeres. For å kunne ta de riktige beslutnin-gene med hensyn til arbeidsmiljøet, skal arbeids-giver ha kunnskap om hvilke krav som gjelder,hva som skal til for å få et godt arbeidsmiljø oghvordan det skal arbeides systematisk med helse,miljø og sikkerhet i virksomheten. Når det gjelderarbeidstakere som har til oppgave å lede eller kon-trollere andre arbeidstakere, skal arbeidsgiversørge for at disse har nødvendig kompetanse til åføre kontroll med at arbeidet blir utført på enhelse- og sikkerhetsmessig forsvarlig måte, jf.arbeidsmiljøloven § 3-2 første ledd bokstav b).Arbeidsgiver skal også sørge for at verneombudfår den opplæringen som er nødvendig for åkunne utføre vervet på forsvarlig måte, jf. arbeids-miljøloven § 6-5.

I en undersøkelse gjennomført av Fafo i 2016er det 20 prosent av lederne som sier at de ikkekjenner varslingsreglene, og 14 prosent av tillits-valgte og verneombud som sier det samme. Blantansatte med tillitsverv var det 28 prosent somoppga at de hadde fått opplæring i hvordan varselskal håndteres, mens 36 prosent av lederne svartedet samme.5

Det er svært viktig at ledere og verneombudhar kunnskap om varsling. Utvalget mener at detkan være grunnlag for økt oppmerksomhet på atopplæringskrav i arbeidsmiljøloven også børomfatte varsling og varslingsprosesser, og viser iden forbindelse til at arbeidsgivers plikt til å utar-beide rutiner for intern varsling skal skje i tilknyt-ning til det systematiske helse-, miljø- og sikker-hetsarbeidet, jf. arbeidsmiljøloven § 2 A-3 førsteledd. Utvalget mener at opplæringskravet etterarbeidsmiljøloven §§ 3-5 og 6-5 også bør omfattekunnskap om hva som skal til for å skape en åpen-hetskultur og kunnskap om varsling og varslings-prosesser.

11.3.2 Høyskole- og universitetsutdanning i HR, organisasjon og ledelse

God skolering om varsling og varslingsprosesserbør være en del av enhver lederopplæring. Utval-get vil derfor anbefale at det sikres at varsling oghåndtering av varslingssaker tas inn i læreplanenpå relevante studier som HR, organisasjon ogledelse.

11.3.3 Arbeidstilsynet – opplæring og samarbeid med andre myndigheter

Et viktig ledd i å styrke varslervernet er å settearbeidsgiver og arbeidstakernes representanter istand til å håndtere interne varsel og varslere.Arbeidstilsynet planlegger derfor å gjennomføreen rekke seminarer for arbeidsgivere og hoved-verneombud. Temaene vil blant annet være: hvor-for varsling er viktig og ønskelig, hva er varsling,regelverket om varsling, hvordan motta og hånd-tere interne varsel, behandling av varsleren ogden omvarslede og ekstern varsling. Offentligsektor er en stor og viktig arbeidsgiver og Fafofant i 2016 at offentlig ansatte, og særlig arbeidsta-kere i staten, vurderte sine ytringsbetingelsersom dårligere enn det arbeidstakere i privat sek-tor gjorde. Seminarene vil derfor prioritere offent-lig sektor i 2018 og privat sektor i 2019. I tillegg vilArbeidstilsynet standardisere og kvalitetssikre sittopplegg for innlegg om håndtering av varslingsom de tilbyr til virksomheter, organisasjoner ogandre.

Arbeidstilsynet har i 2016 og 2017 gjennomførtflere workshops med andre offentlige myndig-heter om hvordan offentlige myndigheter forstårvarsling, hvordan myndighetene håndterer rollensom varslingsmottaker og samarbeid mellommyndighetene. Gjennom workshopene har myn-dighetene identifisert behov og tiltak for å bedre

3 McGunn, Rossi og Fernandes (2017).4 Se omtale av rapporten i punkt 3.5. 5 Fafo 2016 I s. 48 flg.


samhandling om varsling. Myndighetenes forslagtil tiltak er beskrevet i en felles handlingsplan, derdet blant annet foreslås at det utarbeides et e-læringsprogram for offentlige myndigheter og atdet arrangeres kompetansehevende seminarer foransatte som innehar særskilte oppgave knyttet tilvarsling. E-læringsverktøyet vil ha noen generelledeler som også vil kunne brukes på læringsplatt-formen til Difi, jf. punkt 11.3.5 nedenfor. I hand-lingsplanen fremgår det videre at det skal utarbei-des felles retningslinjer for håndtering av varselog varslere og en guide for veiledning i arbeidsmi-ljøloven kapittel 2 A. Hvis en varsler trengerekstra veiledning vil hovedregelen være atarbeidstakeren skal settes i kontakt med Arbeids-tilsynet.

Utvalget ser svært positivt på det arbeidetArbeidstilsynet gjør og de tiltakene de planleggerå sette i verk. Dette arbeidet må fortsette. Utvalgetmener samtidig at det er behov for å videreutvikledenne innsatsen. Kunnskap må utvikles og spresslik at den kan forankres i den enkelte virksom-het, enten den er statlig, kommunal eller privat.Arbeidstilsynets opplegg for seminarer forarbeidsgivere og hovedverneombud om varslingbør etter utvalgets vurdering utarbeides i felles-skap med partene i arbeidslivet.

I dagens og fremtidens mangfoldige medie-samfunn er det nødvendig å møte både borgere,arbeidstakere og arbeidsgivere på den plattformde er på til enhver tid. Dette vil kreve ressurser.Det er viktig at man stiller krav til effektiv utnyt-telse av de ressursene som settes inn. For å oppnåresultater på dette området må man likevel styrkemuligheten for økt ressursallokering. Dersomsamfunnet ønsker resultater, må det stilles ressur-ser til disposisjon.

11.3.4 Organisasjonene i arbeidslivet – kurs og holdningsarbeid

Utvalget har merket seg at arbeidslivets organisa-sjoner, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversi-den, har bidratt til å øke kompetansen om varslingi norske virksomheter. Det er likevel grunn til åstille spørsmål ved om kunnskapen er tilstrekke-lig implementert i den enkelte virksomhet. Utval-get mener at det er behov for at arbeidslivets par-ter øker innsatsen sin for å bidra til dette, foreksempel med andre tiltak eller prioriteringer forå heve kunnskapsnivået hos sine medlemmer.

Utvalget er klar over at arbeidslivets organisa-sjoner har en rekke oppgaver og forpliktelser, oghar forståelse for at økt innsats på enkeltområderkan virke krevende. I denne forbindelse vil utval-

get vise til mandatet, som er å styrke varslerver-net, og til målsettingen om at det skal avdekkesflest mulig kritikkverdige forhold. Samtidig vilutvalget vise til rapporten fra Oslo Economics,hvor det fremgår at varsling totalt sett er lønnsomtfor samfunnet, og et meget effektivt virkemiddelfor å oppdage og rette opp i kritikkverdige for-hold, jf. punkt 3.4. Det vil med andre ord bådegagne den enkelte virksomhet og samfunnet somhelhet at arbeidslivets parter øker sin innsats pådette området, eksempelvis gjennom økt bruk avkurs og holdningsarbeid.

11.3.5 Kurs for utvikling av ledere i staten i regi av Difi

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har somsitt oppdrag å være det sentrale fagorganet formodernisering og omstilling av offentlig sektor. Iden sammenhengen er opplæring og utvikling avledere i staten en viktig oppgave. Ansvaret forkompetanseutvikling ligger i den enkelte virksom-heten, men Difi støtter virksomhetenes arbeidgjennom kunnskap og råd, virkemidler, generelleverktøy og metoder.6 Fra januar 2018 har Difiovertatt støtte- og veiledningstjenestene for stat-lige arbeidsgivere fra Kommunal- og modernise-ringsdepartementet. Arbeidsgivere, ledere og HR-medarbeidere kan finne særskilt informasjon pådet nye nettstedet Arbeidsgiverportalen, og Difisveiledningstjeneste skal besvare alle henvendel-ser om støtte og rådgivning. Portalen har også entjeneste for erfaringsdeling mellom statlige virk-somheter. Difi har informasjon om varsling påsine nettsider og de har e-læringsprogram omsamarbeid og medbestemmelse. Varsling er imid-lertid ikke en del av det eksisterende kurstilbudetfor lederutvikling.

Utvalget mener det er svært viktig at Difi gjen-nom sitt tilbud kan bidra til at statlige arbeidsgi-vere, ledere og HR-medarbeidere opparbeider øktkompetanse på viktige temaer som ytringsfrihet,lojalitet, varsling og forsvarlig mottak og saksbe-handling av varsel.

11.3.6 Kompetanseutvikling for dommere og advokater

Utvalget ønsker å peke på at det også for rettsan-vendere i domstolene kan være behov for økt

6 Se mer om Difis tilbud på https://www.difi.no/fagomrader-og-tjenester/kompetanseutvikling/ledelsesutvikling oghttps://arbeidsgiver.difi.no/strategisk-hr-og-ledelse/per-sonalpolitikk/varsling.


kunnskap om varsling og gjengjeldelse, og da sær-lig om de organisasjonspsykologiske trekkeneved disse prosessene. Utvalget mener dette blantannet kan ivaretas ved å innta temaet i Domstols-administrasjonens introduksjonsprogram for nyedommere og nye dommerfullmektiger og ved åsette temaet på dagsorden på dommerseminarermv.7 Utvalget mener også at det er et behov for atAdvokatforeningen bidrar til kompetanseutviklingpå dette området, for eksempel med kurs ellerandre tiltak.

11.4 Veiledere og informasjons-materiell

11.4.1 Innledning

Utvalget konstaterer at hendelser som #metoo-kampanjen vinteren 2017–2018 er med på å hevebefolkningens interesse for og kunnskap om vars-ling, og behovet for god håndtering av både densom varsler og den det blir varslet om.8 Man kanimidlertid ikke basere seg på at slike mer enkelt-stående kampanjer og tilhørende medieoppmerk-somhet skal være tilstrekkelig. Det kreves målret-tet og kontinuerlig innsats fra myndighetenes ogarbeidsgivernes side dersom varige effekter skaloppnås. Utvalget vil derfor foreslå at Arbeidstilsy-net får som oppdrag å tilrettelegge for kontinuer-lig holdnings- og opplæringsvirksomhet i samar-beid med Varslingsombudet, som utvalget foreslåropprettet i kapittel 12. I en rekke ulike informa-sjons- og kommunikasjonstiltak vil det i etterkantvære vanskelig å måle hvor stor effekt det enkeltetiltaket har. Samtidig er det de mange ulikeartedetiltak som samlet kan gi en synergieffekt, ut overdet enkelte tiltaket. Utvalget mener at det er viktigå ha som utgangspunkt at det er mange gode til-tak på mange områder over tid som samlet settkan bidra til å få avdekket flere kritikkverdige for-hold og samtidig styrke varslervernet.

11.4.2 Nasjonal varslingsveileder

For å øke kompetansen til arbeidsgivere ogarbeidstakere skal Arbeidstilsynet videreutvikle

temasidene om varsling på www.arbeidstilsy-net.no, slik at disse fungerer som en nasjonal vei-leder. Veilederen vil være elektronisk, men medmulighet for utskrift. Det er planlagt at informa-sjonsteksten skal kombineres med videosnutterog e-læring mv. Utvalget mener det er positivt atArbeidstilsynet vil forbedre og videreutvikle nett-sidene sine. Det er likevel også behov for ytterli-gere veilednings- og informasjonsmateriell forvarslere og potensielle varslere, og for dem somskal kunne veilede, motta eller håndtere varsel.En nasjonal varslingsveileder bør etter utvalgetsvurdering utarbeides i fellesskap med partene iarbeidslivet.

11.4.3 Informasjon på myndighetenes nettsider

Offentlige myndigheter er en lovlig varslingsmot-taker for varsling om kritikkverdige forhold iarbeidsgivers virksomhet. Det er ikke alle tilsyns-myndigheter som har en tipsfunksjon lett tilgjen-gelig på forsiden av nettsiden sin. Dette kan skyl-des flere forhold, deriblant at myndighetene alle-rede mottar svært mange henvendelser og brukerressurser på å sortere, undersøke og svare utdisse.

Kritikkverdige forhold som antas å være straff-bare kan anmeldes til alle politidistrikt. Ett av poli-tiets særorganer, ØKOKRIM, la nylig ut informa-sjon på nettsiden sin om at tips fra publikum erviktig for å avdekke mulige lovbrudd.9 De viser tilat det er viktig å melde fra om mistanke om kor-rupsjon til det lokale politidistriktet eller til ØKO-KRIM. Utvalget synes samtidig det er et paradoksat ØKOKRIM får tips i tillegg til alle andre sakerde mottar fra ulike politidistrikt, og ikke har kapa-sitet til å ta inn mer enn 12–15 sakskompleks foretterforskning per år.10 Det kan derfor tenkes atdet å legge til rette for økt varsling til myndighe-tene vil påvirkes av restansesituasjonen i politiet,som i flere tilfeller medfører at mindre alvorligestraffesaker blir henlagt på grunn av kapasitets-problemer. I et samfunnsmessig perspektiv er detuheldig at det først legges inn ressurser for å følgeopp et straffbart forhold, for så at saken henleg-ges av kapasitetsmessige årsaker. Utvalget konsta-terer at politiet, herunder ØKOKRIM, ut fra sinressurssituasjon neppe vil ha kapasitet til å ta tak ialle de anmeldelser man burde ha tatt tak i. Både

7 Domstoladministrasjonen (DA) har ansvaret for den sen-trale administrasjonen av de alminnelige domstolene ogskal være pådriver for tiltak som hever kvalitet og kompe-tanse. Det fremgår av strategisk plan for perioden 2014–2020 at DA skal arbeide for at «domstolene og DA priorite-rer en systematisk kompetanseutvikling av medarbeidernehøyt». Strategisk og operativt arbeid med kompetanseut-vikling for dommere og dommerfullmektiger ivaretas gjen-nom Kompetansekomitéen for dømmende funksjoner.

8 Se mer om #metoo-kampanjen i boks 2.1.

9 https://www.okokrim.no/index.php?id=6066115&cat=411472 (lest 5. januar 2018).

10 NOU 2017: 11, tabell 9.3.


Boks 11.1 Digitale løsninger for varsling

Utvalget mener det må være enkelt å varsle og atdet bør etableres digitale løsninger for å varsleom kritikkverdige forhold. Dette gjelder både forintern varsling og varsling til tilsynsmyndigheterog andre offentlige myndigheter. De hensyn somfølger av personvernlovgivningen må ivaretasved utformingen av slike løsninger. Dersom vars-lingsmottakeren er kjent med identiteten til densom varsler, må konfidensialitet om hvem det ersom varsler ivaretas på vanlig måte. Digitale løs-ninger vil også kunne legge til rette for anonymvarsling.

Intern varsling

Gjennom varslingsrutinene som den enkeltevirksomhet skal utarbeide skal det tilretteleggesfor at det skal være enkelt å varsle, og det skal til-rettelegges for konfidensialitet om varslerensidentitet i tråd med personvernlovgivningen.

Arbeidstakere, verneombud og tillitsvalgtemå ha tillit til at virksomhetens digitale varslings-løsning ivaretar hensynet til konfidensialitet.Gjennom digitale løsninger kan man lagesystemer som er til hinder for sporing. Mangevirksomheter tilbyr slike løsninger.

De fleste virksomheter har egne intranetteller andre løsninger for tilgang til de internesystemene. Virksomhetens varslingsrutiner børligge enkelt tilgjengelig, og det bør være tydeligangitt hvordan arbeidstakerne kan varsle. Gjen-nom skjematisk struktur og spørsmål kan varsle-ren velge hvor mye informasjon hun eller hanønsker å sende inn. Rutinene kan også ha infor-masjon om at desto flere opplysninger man sen-der inn, desto enklere vil det være for virksomhe-ten å følge opp saken. Risikoen for at det kom-mer frem hvem som har varslet vil imidlertidvære til stede selv om man har varslet anonymteller man ikke ønsker at arbeidsgiver skal røpeidentiteten til varsleren. Dette må også rutineneopplyse om.

En digital varslingskanal innebærer at manvarsler når man trykker på «send-knappen». Detvil dermed være notoritet over dette. Det vilgjøre det enklere for arbeidsgiver å fange opp atdet her kan være en varsler med behov for vern.

En mer avansert løsning vil kunne gi varsle-ren tilbakemelding om hvor saken er i proses-sen, avhengig av type sak, og hvilke opplysnin-ger som kan gis til varsleren. Slik kan systemetivareta varslerens eventuelle behov for kunnskapom hvordan varselet blir håndtert.

Varsling til tilsynsmyndigheter og andre offentlige myndigheter

Tilsynsmyndigheter og andre offentlige myndig-heter som mottar varsel om kritikkverdige for-hold plikter å hindre at andre får kjennskap tilarbeidstakerens identitet eller andre identifise-rende opplysninger om han eller henne, jf.arbeidsmiljøloven § 2 A-4.

Flere myndigheter har allerede etablert ulikeløsninger for å sende inn tips eller varsel via sinenettsider, for eksempel Arbeidstilsynet og Mattil-synet. Utvalget foreslår at det opprettes et egetVarslingsombud, se nærmere i punkt 12.4. I densammenheng vil det være hensiktsmessig meden elektronisk varslingskanal. På samme måtesom for interne løsninger, må denne løsningenetableres slik at det ikke kan spores hvem som eravsender av informasjonen.

Når noen har meldt fra i den digitale løsnin-gen om et kritikkverdig forhold, bør varselet sen-des direkte til den myndigheten som har primær-ansvaret for området. I mulige straffbare forholdbør sakene også sendes til politi/påtalemyndig-het.

Ifølge beregninger fra Oslo Economics, blirdet hvert år varslet om mellom 50 000 og 160 000opplevde kritikkverdige forhold i norske virk-somheter. Tall fra Fafo viser at bare 2 prosent avrespondentene oppgir at de varslet til en offentligmyndighet. Arbeidstilsynet mottar om lag 2 400varsel hvert år. Utvalgets mandat er at man skalstimulere til økt bruk av varsling i Norge.Enklere løsninger for å varsle til offentligemyndigheter vil kunne føre til at antallet tips ogvarsel kan gå markant opp. For at relevant myn-dighet skal kunne vurdere de innkomne sakenepå en hensiktsmessig måte, kan den digitale løs-ningen bygges opp slik at saken gis prioritetavhengig av hvordan svaralternativene er utfylt.

En digital løsning for varsling til offentligemyndigheter kan bygges ut med systemer forrelevante tilbakemeldinger med orientering omsaksbehandlingsprosessen. Selv om en slik løs-ning må antas å være teknisk krevende og kost-bar å etablere, er det fullt mulig å realisere, forut-satt et godt samarbeid mellom offentlige myndig-heter. NAVs løsning Digital sykmelding er etgodt eksempel på at samarbeid mellom flereaktører gir god samlet kommunikasjon med bru-kerne via digitale kanaler, henholdsvis den syke-meldte, legen, NAV og arbeidsgiver.


økte ressurser og økt krav til prioritering av dette,herunder sterk lederoppmerksomhet, er påkrevetdersom endring skal kunne forventes.

Utvalget er kjent med at det er varierende hvornaturlig ulike tilsynsmyndigheter finner det åskulle ha informasjon om varsling på nettsidenesine. Utvalget mener likevel det er svært viktig atalle myndigheter som mottar meldinger som kanregnes som et varsel fra arbeidstakere, har etminimum av informasjon om varslernes rettighe-ter på nettsidene sine. Utvalget viser også tiloffentlige myndigheters taushetsplikt etterarbeidsmiljøloven § 2 A-4, som det er viktig åinformere om i denne sammenheng.

11.5 Utvalgets samlede vurdering og forslag

Utvalget vil understreke at Arbeidstilsynets pågå-ende arbeid med varsling er viktig, og at det børopprettholdes og videreutvikles. Utvalget menerlikevel at det er behov for å sette i gang flere opp-lærings- og kommunikasjonstiltak for å styrkevarslervernet og bidra til at varsling fungerer somen samfunnsnyttig avdekkingsmekanisme i nor-ske virksomheter.

Myndighetene, domstolene, fagforeningene,tillitsvalgte og verneombud kan ha viktige roller i

varslingssaker. Utvalget mener det er behov for åsette i gang tiltak som kan bidra til økt kunnskaphos disse aktørene, med målsetting om at håndte-ring av varslingssaker og informasjon til varslere,arbeidsgivere og omvarslede skal bli bedre. Somdet fremgår foran, har utvalget funnet grunnlagfor å anbefale følgende opplærings- og kommuni-kasjonstiltak:– kunnskap om varsling, varslingsprosesser og

hva som skal til for å skape en åpenhetskulturtas med i opplæringskrav etter arbeidsmiljølo-ven §§ 3-5 og 6-5

– varsling og håndtering av varslingssaker tasinn i læreplanen på relevante studier

– videreutvikling av Arbeidstilsynets arbeid medvarsling

– kurstilbud og holdningsarbeid i regi av partenei arbeidslivet

– kurstilbud for statlige arbeidsgivere, ledere ogHR-medarbeidere i regi av Difi

– nasjonal varslingsveileder utarbeidet avArbeidstilsynet i fellesskap med partene iarbeidslivet

– lett tilgjengelig informasjon om varslingsre-glene på relevante myndigheters nettsider

– kontinuerlig holdnings- og opplæringsvirksom-het i regi av Arbeidstilsynet og Varslingsombu-det


Kapittel 12


12.1 Behov for organisatoriske tiltak

Etter mandatets punkt 4 skal utvalget «drøfte hvil-ken rolle myndighetene, domstoler, fagforeninger,tillitsvalgte og verneombud har i varslingssaker,herunder vurdere om eksisterende aktører ogorganer dekker behovet for informasjon, veiled-ning og tvisteløsning i varslingssaker.»

Arbeidstakere, arbeidsgivere og den eller dedet varsles om kan ha et behov for informasjon,veiledning, bistand eller annen oppfølging i sakerom varsling. I mange tilfeller kan det være behovfor en eller flere støttespillere på et tidlig tids-punkt, som kan bidra til en god prosess der sakenblir løst på lavest mulig nivå, jf. ovenfor om denideelle prosess for varslingssaker i punkt 9.5. Detkan også gjelde hvis det oppstår en konflikt ellerder varsleren mener seg utsatt for gjengjeldelse.

I dette kapitlet drøftes spørsmålet om ett ellerflere særlige offentlige organ skal ha som opp-gave å ivareta aktørene i en varslingssak som harbehov for råd og bistand på ulike stadier i saken.Også andre aktører ville kunne spille viktige rollerfor å ivareta disse behovene, for eksempelarbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner,advokater og andre private tiltak. I dette kapitletdrøftes imidlertid bare mulige tiltak i offentligregi.

I forskningen er varslere i liten grad blitt spurtom ulike aktører dekket behovet deres forbistand. Det utvalget kan bygge på, er enkeltut-spill fra varslere og andre som har engasjert seg idette temaet. Flere advokater opplyser at varslerekontakter dem fordi de ikke får hjelp fra tillits-valgte eller fagforeninger. Mange er heller ikkeorganisert. Varslere som har uttalt seg til mediaeller skrevet om sine saker har blant annet vist tilat de følte seg helt alene og ikke visste hvem dekunne gå til for hjelp og støtte. Politiets Fellesfor-bund har på bakgrunn av erfaringene fra vars-lingssaker i politietaten advart medlemmene sinemot å varsle, og på landsmøtet i 2015 ble detenstemmig vedtatt at Politiets Fellesforbund skal

fremme opprettelse av et varslingsombud og envarslingsdomstol.1 Det vises også til oppsumme-ringen fra innspillskonferansen i punkt 8.9.

Utvalget har gjennom kunnskapsinnhenting ogandre innspill fått en klar oppfatning av at mangevarslere og potensielle varslere har behov for rådog veiledning i forbindelse med varslingsproses-sen og savner «et sted å gå til». Selv om utgangs-punktet som hovedregel bør være at konfliktenløses på lavest mulig nivå, har utvalget forståelsefor dette behovet. Utvalget legger til grunn at etslikt tiltak i så fall kan fylles med ulike oppgaver.Alternativt kan man se for seg at de ulike opp-gavene kan løses av ulike eksisterende ellernyopprettede organer. Det vises i den forbindelsetil at utvalget er kjent med at flere har tatt til ordefor at det er behov for et varslingsombud, varsler-hus, nasjonalt kunnskapssenter for varsling ellerlignende, som kan gi informasjon og veiledning,gi konkrete råd og støtte i en varslingsprosess,være en felles varslingskanal, gi rådgivende ellerbindende vurdering av om gjengjeldelsesforbudeter brutt og ta stilling til krav om oppreisning ogerstatning.

Det er viktig å ha med seg det overordnede bil-det av at de fleste tilfeller der en arbeidstaker sierfra om et kritikkverdig forhold på arbeidsplassenblir håndtert på en grei måte og løses uten behovfor bistand. I et mindretall av sakene oppstår detsituasjoner der varslingen går ut over varslerensog kollegenes arbeidsmiljø. Fafos undersøkelserfra 2016 viser imidlertid at 25 prosent av dem somvarslet ga uttrykk for at de fikk bare negative elleroverveiende negative reaksjoner.2 Disse reaksjo-nene besto blant annet i refselse og irettesettelse,utestengelse fra arbeidsfellesskapet, mobbing, tje-nestepåtale og oppsigelse. 15 prosent oppga at deopplevde reaksjonene så sterke at de ble syke-meldt og elleve prosent opplevde reaksjonene så

1 Protokoll fra landsmøtet i Politiets Fellesforbund 2015, sak6.5.

2 Fafo 2016 I s. 42.


sterke at de sa opp stillingen sin selv.3 Se ogsåpunkt 7.3.

Utvalget mener at dette tyder på at for mangesaker om varsling ender i konflikt og at det er farefor at mange arbeidstakere utsettes for gjengjel-delse. Det er dermed grunnlag for å vurdere omorganisatoriske tiltak kan bidra til å reduseredisse utfordringene.

12.2 Hva kan løses med organisatoriske tiltak

12.2.1 Innledning om ulike typer oppgaver

Ulike typer organisatoriske tiltak kan bidra til åfremme varsling om kritikkverdige forhold ogmotvirke gjengjeldelse. Man kan tenke seg fleremodeller for organisatoriske tiltak der et ellerflere eksisterende eller nyopprettede organ fårmyndighet og oppgaver i relasjon til en eller flereav aktørene og problemstillingene som kan oppståi en varslingssak.

Varsleres behov for veiledning, støtte og tviste-løsning kan bli løst på mange ulike måter. Eksem-plet fra Nederland, jf. punkt 6.3.1, illustrerer atverdien av å tilby hjelp i forbindelse med varslingom kritikkverdige forhold, langt kan overstigekostnadene. De ulike oppgavene som skisseresnedenfor er av svært ulik karakter og kan tenkesgjennomført av ett eller flere av de organene somdrøftes i dette kapittelet (listen er ikke uttøm-mende):– kompetanse og ressurser til å gi veiledning,

konkrete råd og støtte– pådriverrolle– myndighet til å gi rådgivende/bindende vurde-

ring/pålegg om reglene i arbeidsmiljølovenkapittel 2 A er brutt

– siling av saker– myndighet til å ilegge oppreisning og erstat-

ning– myndighet til å anbefale fri rettshjelp– myndighet til å undersøke det kritikkverdige

forholdet

Ingen varslingssaker er like. Behovet for bistandhos arbeidstakere, arbeidsgivere, den eller de detvarsles om og andre involverte kan blant annetpåvirkes av:– hvem man er (personlighet, erfaring, kunn-

skap)– hvilken stilling eller rolle man har i virksomhe-

ten

– hvor man er i prosessen– hva det varsles om (alvorlighetsgrad og type

kritikkverdig forhold)– hvem som er ansvarlig for det kritikkverdige

forholdet– hvordan ledelsen behandler kritiske ytringer– hvordan forholdet mellom varsleren og ledel-

sen var i utgangspunktet– hvordan ytringskulturen og arbeidsmiljøet er

på arbeidsplassen generelt– erfaring med andre varslingssaker– om man varsler alene eller sammen med andre– om man er organisert eller ikke– organisasjonsgraden i virksomheten– størrelsen på og maktstrukturen i virksomhe-

ten– om man blir utsatt for gjengjeldelse og hvilken

type gjengjeldelse man blir utsatt for– om andre har varslet i virksomheten før og blitt

utsatt for gjengjeldelse

Behovet for råd og støtte vil særlig kunne oppstå ide tilfellene der arbeidsgiver ikke klarer å sikrevarsleren et forsvarlig arbeidsmiljø, eller denpotensielle varsleren frykter at saken ikke vil blihåndtert korrekt, eller der saken har utviklet segtil å bli en vanskelig konflikt. Det er i denne sam-menheng viktig å være oppmerksom på at det noker mest vanlig å henvende seg til kolleger, tillits-valgte og verneombud for råd og støtte i slike situ-asjoner. Et tilbud utenfor virksomheten vil først ogfremst være aktuelt der slik støtte ikke er muligeller ikke er tilstrekkelig. De som er uorganiserte,eller organiserte som opplever interessekonfliktereller manglende støtte fra tillitsvalgte, vil ogsåkunne ha et særlig behov for noen å gå til for rådog støtte. En form for rådgivningstjeneste vilkunne være en ressurs også for tillitsvalgte, ver-neombud og andre.

12.2.2 Kort om ansvars- og oppgavefordeling i statlig forvaltning

Om forvaltningsorganer4

Forvaltningsorganer er en del av staten og kanvære underlagt ett eller flere departementer. Deordinære forvaltningsorganene omfatter departe-mentene og en rekke underliggende organ somdirektorat, tilsyn, ombud og senter. De underlig-gende organene har ulike oppgaver som overord-net sektorstyring, forvaltning av regelverk, tjenes-

3 Ibid.4 Avsnittet bygger på St.meld. nr. 19 (2008–2009), punkt

2.3.2 og PWC (2016) s. 17.


teproduksjon og forvaltning av stønader og til-skudd. De statlige virksomhetene blir styrt i før-ste rekke gjennom etatsinstrukser, tildelingsbrevog årlige budsjetter. I tillegg har departementeneog underliggende virksomheter jevnlig kontaktom styringen gjennom såkalt styringsdialog.

Statsråden har normalt adgang til å instrueresine forvaltningsorganer i alle typer saker ogspørsmål både av faglig og administrativ art, samtå omgjøre vedtak som organet har gjort. Enkelteforvaltningsorganer har større grad av faglig uav-hengighet, med begrenset adgang til å styre ellerinstruere dem. Statsråden og departementet villikevel beholde et overordnet sektoransvar for åfølge med og eventuelt initiere struktur- ellerregelendringer for å korrigere en eventuell uhel-dig utvikling. Felles for forvaltningsoppgavene ogtilhørende roller er forventninger om at statligeorganer skal opptre som nøytrale forvaltere av lovog regelverk og iverksettere av politiske vedtak.

Om direktorater og tilsyn5

Det foreligger ikke noen felles definisjon av etdirektorat, men det er vanlig å bruke betegnelsenom statlige sentraladministrative organer medhele landet som virkefelt og som er tillagt myndig-hetsutøvelse. Av sentrale forvaltningsorganer erdet vanlig å regne med om lag 60 direktorater,uavhengig av om de har «direktorat» i navnet ellerikke. Tilsyn er ikke en egen type forvaltningsor-gan, men direktorater som tillegges tilsynsfunk-sjoner ut fra sine saklige virkeområder.

Om ombud6

Av St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning fordemokrati og fellesskap fremkommer det at ombu-

5 Avsnittet bygger på Difi-rapport 2013:11, punkt 2.2.4.6 Avsnittet bygger på PWC (2016) s. 17 og St.meld. nr. 19

(2008–2009), punkt 5.5.

1 Basert på tabell 5.2 i St.meld. nr. 19 (2008–2009) punkt 5.5.2. Fra 1. januar 2018 endret Forbrukerombudet navn til Forbruker-tilsynet. Tilsynet har fra samme dato fått myndighet til å fatte vedtak mot næringsdrivende, der Markedsrådet skal være klage-organ.

Tabell 12.1 Ombud i Norge – en oversikt1

Ombud UnderlagtPrimært rettet mot Formål Rolle

Vedtaks-myndighet

Barneombudet BLD (faglig uavhengig)


Fremme barns interesser

Pådriver og tilsyn

Nei

Likestillings- og diskrimine-ringsombudet

BLD (faglig uavhengig)


Arbeide mot diskriminering og fremme likestilling

Pådriver og til-syn

Avgrenset til hastesaker

Pasient- og brukerombudet (et ombud i hvert fylke)

Helse-direktoratet

Spesialisthelse-tjenesten og den kommu-nale helseog omsorgstje-nesten

Sikre pasient- og brukerrettig-heter

Pådriver og tilsyn

Nei

Sivilombuds-mannen

Stortinget Offentlig forvaltning

Sikre borger-nes rettigheter i møte med for-valtningen

Tilsyn Nei

Ombuds-mannen for forsvaret

Stortinget Forsvaret Sikre rettig-heter for forsva-rets personell

Tilsyn Nei

Ombuds-mannen for sivile verne-pliktige

Stortinget Sivil verneplikt

Sikre rettig-heter for sivile vernepliktige

Tilsyn Nei


dene har en viktig rolle i å sikre at regelverk somfremmer interessene til bestemte grupper ellerenkeltpersoner blir etterlevd. I tillegg skal defremme slike interesser gjennom andre tiltak,som informasjonsarbeid, og være pådriver for for-bedring av regelverket som skal verne interes-sene. Av stortingsmeldingen fremkommer ogsåsentrale forskjeller mellom tilsyn og ombud. Tilsy-nene driver større grad av kontroll på eget initia-tiv, mens ombudene gjerne behandler klager ellersaker som enkeltpersoner bringer inn for dem. Ensentral del av ombudenes oppgaver er å påvirkeopinionen og gi innspill til politiske styresmakter(pådriverrolle).

Om nemnder for tvisteløsning7

Det finnes en lang rekke forvaltningsorganer somavgjør rettsspørsmål på bindende måte. Klage-nemnder behandler klager over forvaltningsved-tak, mens tvistenemnder treffer avgjørelser i før-ste instans i saker mellom to private parter ellermellom en privat part og forvaltningen. Ordnin-gen med ulike nemnder gjør at mange konflikteravgjøres av forvaltningsorganer som i større ellermindre grad ligner på domstoler. I en undersø-kelse i 2014 fant Direktoratet for forvaltning ogIKT (Difi) 52 statlige nemnder fordelt på 14 depar-tementsområder.8 De fleste nemndene er reneklagenemnder. Det vanlige er at nemndenesavgjørelse av klagesaker ikke kan overprøves avandre forvaltningsorganer, men at de kan bringesinn for domstolene for overprøving. De ti størstenemndene traff årlig til sammen mer enn 30 000avgjørelser.

12.2.3 Anbefalinger fra internasjonale organisasjoner og kompetansemiljøer

I rapporten Committing to Effective WhistleblowerProtection fra 2016 viser OECD til beste praksisfor uavhengige varslingsorganer:

Best practice when setting up an oversight andenforcement agency is to ensure that it is inde-pendent, that it has sufficient budgetaryresources to enable it to operate effectively,and that it meets the objectives of the law. It isalso essential to ensure that a strong and inde-pendent judiciary has the resources, capacityand independence to prosecute whistleblowingrelated offences.

Europarådets ministerkomité vedtok i 2014 enanbefaling til medlemsstatene om beskyttelse avvarslere, Recommendation CM/Rec(2014)7 on theprotection of whistleblowers prepared by the Euro-pean Committee on Legal Co-operating (CDCJ) ofthe Council of Europe. Medlemsstatene oppfordrestil å gjøre det enklere å rapportere og avsløre for-hold som er av offentlig interesse og beskyttevarslere ved nasjonale regler, institusjonelle ram-mer og tariffavtaler. Anbefalingen omfatter enrekke prinsipper som skal veilede medlemssta-tene når de skal evaluere eller endre regelverketpå området, herunder detaljerte krav til varslings-kanaler og konkrete krav til arbeidsgiversbehandling av mottatte varsel. Fra anbefalingensiteres følgende:

VIII. Advice, awareness and assessment27. The national framework should be pro-

moted widely in order to develop positive attitu-des amongst the public and professions and tofacilitate the disclosure of information in caseswhere the public interest is at stake.

28. Consideration should be given tomaking access to information and confidentialadvice free of charge for individuals contempla-ting making a public interest report ordisclosure. Existing structures able to providesuch information and advice should be identi-fied and their details made available to thegeneral public. If necessary, and where possi-ble, other appropriate structures might be equ-ipped in order to fulfil this role or new structu-res created.

David Lewis er professor i arbeidsrett ved Middle-sex University. Han leder Whistleblowing Rese-arch Unit som driver International Whistle-blowing Research Network. Han har utarbeidet etvedlegg til Fafo-notat 2017:3 Kunnskapsstatus omvarsling og varslingsprosesser. I notatet, Some les-sons from recent cases in other jurisdictions. Somesuggestions for reforming Norway’s whistleblowinglegislation [based on international experience andbest practice principles], gis følgende anbefalingbasert på beste praksis:

Consideration should be given to establishing aPublic Interest Disclosure Agency in order tohighlight the importance of whistleblowing inNorwegian society and monitor the impact ofthe legislation (see the Council of Europe Prin-ciples below and the OECD Recommendation).Such a body might provide advisory and coun-selling services, keep records (for example,

7 Avsnittet er basert på NOU 2017: 8, punkt 4.2.8 Difi-rapport 2014:2.


about the number and type of disclosures madeand how they were dealt) and report regularlyto Parliament on the effectiveness of the natio-nal framework. Alternatively, such functionsmight be performed by a WhistleblowingOmbudsman or a specialist division of the nati-onal Human Rights Institution.

12.3 Oversikt over utvalgets forslag til organisatoriske tiltak

Utvalget har funnet grunn til å anbefale at det opp-rettes et eget nasjonalt ombud som får navnetVarslingsombudet. Når det gjelder hvilke opp-gaver utvalget mener at Varslingsombudet skal ha,tas det utgangspunkt i opplistingen i punkt 12.2.1.

De ulike oppgavene som er nevnt i punkt12.2.1 kan sorteres i tre grupper eller oppgavety-per: 1) informasjon, veiledning og råd (genereltog i enkeltsaker), 2) håndheving av varslingsre-glene og 3) uavhengig undersøkelse av varslings-saker. Det er ulike prinsipielle hensyn som gjørseg gjeldende for de tre ulike oppgavetypene ogdisse er derfor diskutert hver for seg nedenfor ipunkt 12.4–12.6. Se figur 12.1 for en oversikt.

Utvalget anbefaler at Varslingsombudet får ensærlig kompetanse til å kunne ta initiativ til uav-hengige undersøkelser av alvorlige varslingssa-ker. Se nærmere nedenfor i punkt 12.4.

Utvalgets flertall foreslår også at det bør opp-rettes en egen tvistenemnd for varslingssaker. Se

utvalgets drøftelse av ulike løsninger for tvisteløs-ningsmekanismer i punkt 12.5.

I punkt 12.6 drøfter utvalget behovet for å eta-blere en ny uavhengig undersøkelsesmyndighet.

12.4 Forslag om opprettelse av et Varslingsombud

12.4.1 Vurdering av behovet for individuell veiledning og støtte

Arbeidstilsynet har per i dag en generell veiled-ningsplikt for regelverket i arbeidsmiljølovenkapittel 2 A. Arbeidstilsynet arbeider med å byggeopp en forsterket servicefunksjon for varslere oghar fått 5 millioner kroner som er øremerketarbeidet med varsling, jf. punkt 8.4.4. Det må leg-ges til grunn at denne styrkingen vil føre til atArbeidstilsynet vil kunne gi mer og bedre veiled-ning i varslingssaker. Varsling henger tettsammen med andre fagområder som Arbeidstilsy-net har ansvar for og kompetanse på: arbeidslivs-kriminalitet, psykososialt og organisatoriskarbeidsmiljø, trakasseringssaker og andre spørs-mål relatert til helse-, miljø og sikkerhet. Arbeids-tilsynet har prosessfokus, og kan gjennom tilsynog veiledning konstatere mulige lovbrudd ogbidra til å sette i gang interne systemer for håndte-ring av avvik, varsling og konflikter. Se mer omArbeidstilsynets oppgaver i punkt 4.4. og 8.4.4.

Utvalget finner det hensiktsmessig at Arbeids-tilsynet opprettholder pågående arbeid med vars-

Figur 12.1 Alternativer som utvalget har vurdert

Veiledning og støtte i varslingssaker

Varslingsenhet i Arbeidstilsynet

Varslingsenhet i

LDO

Varslingsombud

Tvisteløsning i varslingssaker

Tvisteløsningsnemnda for arbeidsmiljøloven

Diskrimineringsnemnda

Tvistenemnd for varslingssaker

Domstolene

Uavhengig undersøkelse av varslingssaker

Ny uavhengig myndighet

(ref. den adskilte undersøkelsesavdelingen i Varslerhuset i Nederland)

Undersøkelseskommisjon (ad hoc eller permanent

gruppe under Varslingsombudet)


ling og legger til grunn at de fortsatt bør haansvar for å gi generell veiledning om varslingsre-glene i arbeidsmiljøloven. Utvalget mener likevelat Arbeidstilsynets generelle veiledning og pågå-ende arbeid ikke vil styrke varslervernet tilstrek-kelig.

For å bidra til at flest mulig saker løses pålavest mulig nivå og for å forebygge at det skjergjengjeldelse, mener utvalget at det er viktig atalle parter i en varslingssak har noen å kontaktesom også kan gi individuell veiledning og støtte.Eksempler på slik veiledning kan være informa-sjon om det konkrete antatt kritikkverdige forhol-det kan antas å bryte med regelverket, informa-sjon om spilleregler på arbeidsplassen, hvem detkan være hensiktsmessig å varsle til, prosessre-gler mv. I tillegg til informasjon om ulike typerregelverk, kan det også oppstå behov for noen ådiskutere ulike dilemmaer med, og noen som kangi mer konkrete råd og veilede i en vanskeligbeslutningsprosess. I de sakene der prosessen tarlang tid, vil mange kunne ha behov for moralskstøtte og råd underveis. Det kan også være behovfor å kunne henvende seg til noen utenfor virk-somheten som kan veilede om det er et mulig kri-tikkverdig forhold i henhold til varslingsreglene,om det er varslet på en forsvarlig måte, eller omdet synes å ha skjedd gjengjeldelse som kan gigrunnlag for oppreisning og erstatning.

Det å gi støtte til enkeltpersoner som oppleverat de står i en svært krevende situasjon vil kreveansatte med ulik faglig bakgrunn, der gode med-menneskelige egenskaper, rolleforståelse ogtverrfaglig kunnskap om varslingssaker vil væresvært viktig.

Utvalget har vurdert flere løsninger som kansikre at varslere gis individuell veiledning ogstøtte i enkeltsaker, se punkt 12.4.2 nedenfor.Utvalgets samlede vurdering og konklusjon frem-går av punkt 12.4.3.

12.4.2 Ulike løsninger utvalget har vurdert

Utvalget har vurdert tre alternative løsninger – åopprette en egen varslingsenhet i Arbeidstilsynet,en egen varslingsenhet i LDO eller et eget Vars-lingsombud.

Varslingsenhet i Arbeidstilsynet

Man kan se for seg at Arbeidstilsynet får en utvi-det veiledningsplikt for de privatrettslige reglene ikapittel 2 A. Det vil kunne bestå i å gå inn i denenkelte sak og gi konkrete råd, for eksempel omen arbeidstaker bør varsle i en gitt situasjon eller

la være, eventuelt at de bistår arbeidstaker ved åfungere som et bindeledd til arbeidsgiver i tidenfør eventuell varsling finner sted. Som en videreut-vikling av Arbeidstilsynets svartjeneste kan detfor eksempel etableres en støttetelefon for vars-lere som besvares av noen med kompetanse påvarsling, arbeidsliv og psykologi.9 Videre kan mantenke seg at Arbeidstilsynet skal kunne giuttalelser om lovligheten av eventuelle gjengjel-delser en arbeidstaker opplever og gi råd om hvorarbeidstaker kan søke hjelp, eventuelt om hen-siktsmessigheten av å gå til rettslige skritt.

En annen type utvidelse av kompetansen vilkunne være å gi Arbeidstilsynet påleggskompe-tanse ved brudd på arbeidsmiljøloven § 2 A-1 (retttil å varsle på en forsvarlig måte) og § 2 A-2 førsteog andre ledd (forbud mot gjengjeldelse). Det å gipålegg på bakgrunn av at noen er utsatt for gjen-gjeldelse (og om at gjengjeldelsen må opphøre)vil ligne noe på det å gi pålegg vedrørende mob-bing og trakassering, som Arbeidstilsynetsinspektører kan gjøre i dag. Slike saker vil kunnekreve grundige faktaundersøkelser og være sværtressurskrevende.

På den ene siden er det momenter som talerfor at en forsterket eller utvidet veiledningsopp-gave bør legges til Arbeidstilsynet. For det førstekan man kan bygge på eksisterende kompetanseog organisering i en etablert virksomhet. For detandre innebærer Arbeidstilsynets organisering atde har god oversikt over norsk nærings- ogarbeidsliv, og hvor konkrete risikoforhold er mestfremtredende. Arbeidstilsynet har sju regionermed underliggende tilsynskontor spredd overhele landet. Med sin landsdekkende organiseringvil også Arbeidstilsynet kunne være lettere fysisktilgjengelig for flere.

På den andre siden er det flere argumentersom taler mot å etablere en varslingsenhet iArbeidstilsynet. Særlig viktig er det at tilsynsmyn-digheten er avhengig av tillit hos både arbeidsta-kere og arbeidsgivere. Dette kan utfordres der-som Arbeidstilsynet skal gå mer konkret til verksog gi råd i enkeltsaker og være en støtte for vars-leren. Arbeidstilsynet prioriterer sine oppgaverbasert på risiko. Det vil si at de i første rekke kon-sentrerer tilsynsaktiviteten mot bransjer, virksom-heter og forhold som innebærer størst risiko forhelseskade eller dårlige arbeidsforhold på andremåter. Også tips og varsler blir brukt som indika-tor for Arbeidstilsynets utvelgelse av tilsynsobjek-

9 Varslerhuset i Nederland har tilknyttet seg psykologer somvarslere kan kontakte for hjelp dersom veiledningsavde-lingen i Varslerhuset vurderer at det er behov for dette.


ter. Det å skulle få utvidede oppgaver knyttet tilenkeltsaker angående varsling vil kunne være istrid med denne innfallsvinkelen, og kreve andretyper prioriteringer og organisering.

Varslingsenhet i Likestillings- og diskriminerings-ombudet

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)har ansvar for å gi generell og individuell veiled-ning om diskrimineringsbestemmelsene. LDOhar også en pådriverrolle og skal arbeide for åfremme reell likestilling og hindre diskrimineringpå alle samfunnsområder på grunn av kjønn, gra-viditet, permisjon ved fødsel og adopsjon,omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funk-sjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsi-dentitet, kjønnsuttrykk og alder. Ombudet skalogså arbeide for å fremme likebehandling iarbeidslivet, uavhengig av politisk syn og medlem-skap i arbeidstakerorganisasjoner.

Dersom LDO skulle fått utvidet mandat ogansvar for å veilede om varslingsreglene, ville detvære nødvendig å lage en egen enhet for dette.Dette ville også synliggjøre eksternt at ombudethar varsling som et eget ansvarsområde.

På samme måte som Arbeidstilsynet, har ogsåLDO opparbeidet seg kompetanse på veiled-ningsmetodikk og kommunikasjon med arbeidsta-kere og arbeidsgivere som ønsker informasjon ogråd. Svært mange av sakene som LDO kommer ikontakt med, gjelder diskriminering i arbeidslivet.

LDO har i dag en pådriverrolle når det gjeldervern mot diskriminering. Et utvidet LDO kan haen pådriverrolle også når det gjelder samfunns-nytten av varsling. Et utvidet LDO ville ogsåkunne gi anerkjennelse for at varsling er viktig ogdermed skape en signaleffekt som kan påvirkeholdninger og virke forebyggende. Det å etablereen varslingsenhet i LDO vil, i hvert fall midlerti-dig, gi oppmerksomhet om temaet og kunne bidratil at flere aktører vet hvor de kan henvende seg.Ved å bygge videre på dagens struktur, kan mannyttiggjøre seg eksisterende administrasjon ogorganisering, noe som kan være kostnadsbespa-rende.

Å legge en utvidet veiledningsoppgave og støt-tefunksjon til LDO vil ikke på samme måte somfor Arbeidstilsynet være utfordrende når det gjel-der tilsynsoppgaver og balansen mellom arbeids-taker og arbeidsgiver. En utvidelse av ansvarsom-rådet til LDO vil imidlertid gjøre det nødvendig åbygge et miljø med tverrfaglig kunnskap om vars-ling, juss, arbeidsliv, arbeids- og organisasjonspsy-

kologi mv., som langt på vei vil overlappe medArbeidstilsynets kompetanse.

Et nasjonalt Varslingsombud

Et nasjonalt og faglig uavhengig Varslingsombudkan gis ulike typer oppgaver, der plikt til å yte indi-viduell veiledning og støtte i tilknytning til de pri-vatrettslige reglene i kapittel 2 A vil være denmest sentrale, jf. beskrivelse over i punkt 12.4.1.

Et Varslingsombud kan i tillegg ha en pådri-verrolle og gi anerkjennelse av at varsling er vik-tig og dermed skape en signaleffekt som kanpåvirke holdninger og virke forebyggende. Dennepådriverrollen kan også Arbeidstilsynet og LDOha. Etablering av et eget organ vil imidlertidkunne gi økt oppmerksomhet om temaet, og der-ved bidra til at flere vet hvor de kan henvende seg.Fordelen sammenlignet med å styrke eller utvideArbeidstilsynets eller LDOs oppgaver og kompe-tanse, vil først og fremst være at et nytt organ ikkevil være bundet av andre oppgaver og roller somkan komme i konflikt med arbeidet knyttet tilvarsling.

Ved opprettelse av et eget Varslingsombud vildet bli et eget budsjettkapittel til dette formålet.Gjennom øremerking og styrt prioritering fra fag-departementet kan likevel samme ressursbrukoppnås i Arbeidstilsynet.

Et Varslingsombud vil måtte bygge et tverrfag-lig miljø med kompetanse innen varsling, juss,arbeidsliv, arbeids- og organisasjonspsykologimv., som delvis vil overlappe Arbeidstilsynetskompetanse. Det vil være viktig å gå opp grensenemellom Arbeidstilsynet og et nytt organ for åunngå å skape unødvendig uklarhet om ansvars-områdene.

Det vil kreve ressurser å drifte et Varslingsom-bud med egen ledelse og administrasjon.10 Det ergrunn til å anta at dette, samlet sett, vil bli dyrereenn å legge funksjonen til et allerede eksisterendeorgan. I tillegg til ressursbruk ved opprettelse ogdrift, vil det også medføre jevnlig arbeid medetatsstyring i det ansvarlige departementet.11


Utvalget mener at det er nødvendig å opprette etnasjonalt Varslingsombud som kan være et sted å

10 Utgiftene til et eventuelt varslingsombud vil avhenge avhvilke oppgaver ombudet gis. Som eksempel vises det til atårlig bevilgning til disposisjon for Likestillings- og diskrimi-neringsombudet er på kr 42 821 000, jf. tildelingsbrev for2018. Likestillings- og diskrimineringsombudet har 38ansatte fordelt på fire avdelinger per februar 2018.


gå for varslere og andre som er involverte i vars-lingssaker. Varslingsombudet må være et uavhen-gig forvaltningsorgan administrativt underordnetdepartementet, og bør ikke kunne instrueres omombudets faglige virksomhet.

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessigå gi Arbeidstilsynet ansvaret for individuell veiled-ning i konkrete varslingssaker. Arbeidstilsynetsrolle som nøytralt tilsynsorgan, der de ikke oppfat-tes som partsrepresentant for verken arbeidsgivereller arbeidstaker, gjør at Arbeidstilsynet har tillitpå begge sider. Dette er viktig både for at Arbeids-tilsynet skal få tilstrekkelig informasjon under til-syn og for at begge sider kan kontakte Arbeidstil-synet for å få veiledning. Arbeidstilsynet har i daget klart skille mellom det offentligrettslige og pri-vatrettslige regelverket i arbeidsmiljøloven nårdet gjelder ansvarsoppgaver. Dersom deresansvar skulle utvides til også å favne de priva-trettslige sidene, måtte det gjennomføres organi-satoriske grep for å sikre habilitet, tillit og trover-dighet i tilsyn, søksmålsrisiko og ressurser. Utval-get har derfor konkludert med at dette ikke vilvære det mest hensiktsmessige alternativet.

Utvalget har også vurdert om Likestillings- ogdiskrimineringsombudet (LDO) kan gis ansvaretfor individuell veiledning i konkrete varslingssa-ker. Ombudet vil i større grad være i stand til å gislik veiledning uten å komme i konflikt med andreoppgaver. Varslingsreglene og vernet mot gjen-gjeldelse i arbeidsmiljøloven gjelder imidlertidved varsel om alle typer kritikkverdige forhold, ogdet kan ha en begrensende effekt dersom det eta-bleres en varslingsenhet i LDO, som er en eta-blert aktør når det gjelder kritikkverdige forholdpå likestillings- og diskrimineringsfeltet. Utvalgethar derfor konkludert med at heller ikke dette vilvære det mest hensiktsmessige alternativet.

Prinsipielle hensyn tilsier at rollen til et nyopp-rettet nasjonalt Varslingsombud i hovedsak børvære å gi veiledning og støtte til varslere og andresom opplever utfordringer og konflikter knyttet tilvarslingssaker, til den eller de omvarslede og

arbeidsgivere, men også til tillitsvalgte og verne-ombud. Ved siden av en slik veilednings- og støtte-funksjon, bør Varslingsombudet være tydelig iden offentlige debatt og bidra til kunnskap omverdien av varsling og behovet for vern av deinvolverte. Det vil være viktig at Varslingsombu-det har god kunnskap og oversikt, slik at det vilvære i stand til å veilede og bistå varsleren ogsåmed hensyn til hvem som er rette varslingsmotta-ker for det konkrete kritikkverdige forholdet somdet er varslet om eller som det vurderes å varsleom. En som tar kontakt med Varslingsombudetetter å ha observert kritikkverdige forhold i virk-somheten, må kunne få veiledning om varslingsre-glene av Varslingsombudet, samt kunne få råd omhvordan man kan gå frem for å varsle om de kri-tikkverdige forholdene til noen i virksomheten, tilen tilsynsmyndighet eller til politiet. En som hen-vender seg til Varslingsombudet etter å ha varsletom seksuell trakassering på arbeidsplassen, kanfor eksempel få veiledning om varslingsreglene avVarslingsombudet og ved behov henvises til å takontakt med LDO for veiledning og råd omreglene i likestillings- og diskrimineringsloven.

Utvalget mener at det bør vurderes å etablereen sentral, elektronisk løsning for mottak og sor-tering av varsler om alle typer kritikkverdige for-hold til offentlige myndigheter. Se mer om dette iboks 11.1.

Varslingsombudets hovedoppgave bør være ågi god veiledning og støtte til varslere og andresom er i vanskelige situasjoner i forbindelse medvarsling. Ombudet kan da nøste opp i saken, finneut hva som egentlig er den rettslige problemstil-lingen og gi råd om hvilke alternativer som finnes.For øvrig bør ombudet også utføre pådriver- ogkunnskapsarbeid i tråd med ombudets formål,samt ha kompetanse til å se strukturelle hind-ringer for god håndtering av varslersaker.

Utvalget mener det er viktig at Varslingsombu-det ikke blir tillagt oppgaven med å ta stilling tilom det har skjedd gjengjeldelse, eller om det ergrunnlag for erstatning eller oppreisning. Det kaninnebære prinsipielle utfordringer dersom sammeorgan skal gi veiledning og bistand til en ellerflere parter i en varslingssak og samtidig ellersenere ta stilling til om det har funnet sted gjen-gjeldelse.

I tillegg til hva som vil være Varslingsombu-dets hovedoppgaver, har utvalget også diskutertenkelte andre relevante oppgaver.

Mange varslere har tatt til orde for at de harhatt behov for å få en «varslerstatus». Dette kanfor eksempel være der det er uenighet om det eret kritikkverdig forhold det er varslet om, eller om

11 Utgifter til opprettelse vil bl.a. kunne være utredning idepartementet, konsulentrapporter om økonomiske ogadministrative konsekvenser av opprettelsen, innkjøp avkontorutstyr inkludert anbudsprosesser, ressurser tilrekruttering av kompetent direktør og medarbeidere, opp-rettelse av nettside, opplæring og eventuell kompetanseo-verføring fra andre kunnskapsmiljøer mv. Et nyopprettetorgan vil i tillegg til saksbehandlere måtte ha minst 4–5administrative stillinger for å ivareta oppgaver knyttet tilledelse, personal, administrasjon, økonomi, kommunika-sjon, IT-forvaltning og arkiv. Noen av utgiftene vil væreengangsutgifter for departementet og det nye organet,mens andre vil inngå som løpende driftsutgifter for sist-nevnte.


det i det hele tatt er gitt et varsel. Det kan ogsåvære aktuelt for å motvirke gjengjeldelse fraarbeidsgiver, eller hvis varsleren allerede har blittmøtt med gjengjeldelse. Utvalget har forståelse forat det for enkelte kan oppstå et slikt behov, men erskeptiske til at et Varslingsombud, som vil være etforvaltningsorgan, skal fatte vedtak om dette.«Varslerstatus» er ikke et begrep i arbeidsmiljølo-vens varslingsregler og har heller ikke for øvrignoe definert rettslig innhold. Det kan likevel værenaturlig at ombudet ved behov kan gi en uttalelseom de regner noen for å ha varslet eller ikke. Enslik vurdering vil kun kreve en mer overordnetvurdering av om den som henvender seg fyllervarslingsreglenes personelle og materielle virke-område, for eksempel hvis det gjelder en arbeids-taker som har meldt fra til nærmeste leder om atdet trolig har skjedd lovbrudd i virksomheten.

I forlengelsen av dette vil et Varslingsombudogså kunne bidra til å skille ut saker som ikkehandler om kritikkverdige forhold, men som kangjelde arbeidstakers misnøye med arbeidsgiversutøvelse av styringsretten eller andre typer ytrin-ger som ikke omfattes av varslingsreglene. Slikveiledning vil kunne være konfliktdempende ogbidra til tidlig avklaring av om det er en varslings-sak eller ikke. Dette kan på sikt bidra til færresåkalte «feilvarslinger» og redusere antallet sakerder det gis inntrykk av at varslingsreglene blir«misbrukt».

Dersom varsleren ønsker bistand overforarbeidsgiver og opphever ombudets taushetsplikt,kan man også se for seg at ombudet kan ta kon-takt med arbeidsgiver for å orientere om regelver-ket slik at det ikke skjer gjengjeldelse. Dette kanvurderes som del av fremtidige elektroniske løs-ninger, se boks 11.1 om dette, og eksempelvisNavs digitale sykefraværsoppfølging via Altinn.12

Det finnes allerede et etablert og tilgjengeliglavterskeltilbud for mekling hos Konfliktrådet, jf.omtale av Konfliktrådets erfaring med arbeidslivs-konflikter i punkt 8.4.4. Utvalget mener likevel atVarslingsombudet bør kunne tilby mer spesiali-sert mekling for varslingssaker.

Varslere kan føle seg ensomme og isolerte,både på jobb og i sin personlige situasjon. De kanbli stengt ute av arbeidsfellesskapet med kolle-gene sine, og noen ganger kan de bli utsatt fortrusler eller andre påkjenninger. En varsler somer i en slik ekstremt stressende situasjon, kanoppleve negative helsefølger i form av både

fysiske og psykiske plager. Utvalget mener det erviktig at Varslingsombudet har egenkompetansepå psykososiale tilstander. Ombudet bør også haoversikt over hvordan man kan få bistand via hel-setjenester og NAV, og også kunne anbefale slikbistand, dersom situasjonen tilsier det. Utvalgetmener at slike tiltak vil kunne bidra til å opprett-holde varslerens arbeidstilknytning og forhindreeller redusere negative helsemessige konsekven-ser av å stå i en vanskelig varslingssak over tid.

Utvalget mener det er gode grunner for atVarslingsombudet eller annen relevant myndighetbør ha hjemmel til å anbefale at det innvilges frirettshjelp for saker som kommer for domstolene.Utvalget anbefaler at dette utredes nærmere.

Utvalget mener også at i de tilfellene der Vars-lingsombudet blir kjent med svært alvorlige vars-lingssaker av stor samfunnsmessig betydning, børombudet ha en særlig kompetanse til å kunne tainitiativ til uavhengige undersøkelser av alvorligevarslingssaker.13 Et alternativ til dette kan være atombudet knytter til seg et korps med relevantefagpersoner som kan gjennomgå varslingssakerder «alt går galt», og som i den forbindelse kangjennomføre en uavhengig og samlet vurdering avsaken og peke på læringspunkter og eventuellebehov for endringer. Utvalget vil understreke at enslik løsning kun bør brukes i særlige tilfeller ogha funksjon som en sikkerhetsventil der ordinærestrukturer ikke synes å ivareta tungtveiende sam-funnsinteresser. Dette kan lett innebære storeøkonomiske, ressursmessige og tidsmessigebelastninger, slik at det må avklares også hvordandette skal finansieres, og hva slags mulig rettsligstatus en slik granskingskommisjons rapport skalha. Det anbefales at dette spørsmålet utredesvidere.

Utvalget mener at det kan være gode grunnerfor at Varslingsombudet bør søkes samlokalisert

12 https://www.nav.no/no/Bedrift/Oppfolging/Sykmeldt+arbeidstaker/digital-sykmelding-informasjon-til-arbeidsgivere (lest 27. januar 2018).

13 Undersøkelseskommisjoner (ad hoc og faste kommisjo-ner) oppnevnes av det offentlige for å utrede et bestemtsaksforhold. Slike kommisjoner er forvaltningsorganer, ogforvaltningsloven, offentlighetsloven og arkivloven gjelderfor dem. I rundskriv G-48/75 er det gitt en nærmere veiled-ning om oppnevning og saksbehandlingsregler som måeller bør følges. Den virksomheten som en offentlig under-søkelseskommisjon bedriver vil også være berørt av per-sonopplysningsloven. I NOU 2009: 9 Lov om offentlige undersøkelseskommisjoner –Særskilt oppnevnte offentlige kommisjoner ble det foretatt engenerell og prinsipiell vurdering av sammensetning, opp-gaver, rettslig status og saksbehandling (herunder offent-lighetsspørsmål) for ad hoc undersøkelseskommisjoner. For faste undersøkelseskommisjoner finnes det egne regel-verk for saksbehandling, sammensetning mv. som er spesi-elt tilpasset det aktuelle fagområdet, eksempelvis for Sta-tens havarikommisjon for transport og for den nyopprettedeundersøkelseskommisjon for helseog omsorgstjenesten.


med LDO. De spørsmålene som ombudene skalbehandle vil kunne ha en viss likhet og man vildermed kunne dra nytte av hverandres kompe-tanse. Ved samlokalisering kan man også ha enviss nytte av felles administrative tjenester. Ensamlokalisering kan dermed bidra både til bedreressursanvendelse og mulighet for faglig utvik-ling.

12.5 Forslag om opprettelse av en Varslingsnemnd

12.5.1 Tvisteløsning i varslingssaker i dag

Arbeidstilsynet håndhever reglene om plikt til åutarbeide varslingsrutiner, men har ikke kompe-tanse til å vurdere eller føre tilsyn med de priva-trettslige reglene i arbeidsmiljøloven kapittel 2 A.Dersom gjengjeldelse på grunn av varsling beståri brudd på regler som andre myndigheter haransvar for, for eksempel trakassering eller diskri-minering, vil Arbeidstilsynet og LDO eller Diskri-mineringsnemnda kunne holde virksomhetenansvarlig. Disse myndighetene har likevel ikkemyndighet til å ta stilling til om trakasseringeneller diskrimineringen har årsakssammenhengmed varslingen. De har heller ikke myndighet til åilegge arbeidsgiver oppreisnings- og erstatnings-ansvar etter arbeidsmiljøloven § 2 A-2 tredje ledd.

For øvrig er det de alminnelige domstolenesom tar stilling til tvister som omhandler regleneom varsling i arbeidsmiljøloven. Domstolene kankjenne en oppsigelse eller avskjed ugyldig og dekan gi dom for at arbeidsgiver må betale erstat-ning for gjengjeldelse. Det finnes ikke noen full-stendig oversikt over hvor mange varslingssakersom behandles i domstolene. En gjennomgang avtilgjengelig rettspraksis i 2013 viste at antalletsaker for domstolene hadde økt betydelig etter atarbeidsmiljøloven fikk regler om varsling, se ogsåpunkt 4.11. En forklaring på dette kan være øktkunnskap om retten til å varsle om kritikkverdigeforhold blant arbeidstakere, arbeidsgivere, til-synsmyndigheter, advokater og domstoler. Detmå likevel legges til grunn at det bare er et fåtallsaker som reises for domstolene utelukkendemed krav om oppreising og eventuelt erstatningfor økonomisk tap grunnet gjengjeldelse.

12.5.2 Behov for en god og effektiv tvisteløsningsmekanisme

Utvalget foreslår som nevnt i punkt 12.4.3 at detskal opprettes et eget Varslingsombud. Detteombudet skal først og fremst tilby støtte og

bistand til både varslere, omvarslede og arbeidsgi-vere. Ombudet skal også tilby mekling til partene,og ombudet skal kunne initiere uavhengigeundersøkelser av alvorlige varslingssaker. Imid-lertid skal ombudet ikke ta standpunkt til om gjen-gjeldelse for varsling eller brudd på aktivitetsplik-ten har funnet sted, eller vurdere om det er grunn-lag for krav om erstatning eller oppreisning.

Utvalget ser behovet for en tvisteløsningsme-kanisme for disse sakene. Utvalget har særlig drøf-tet to løsninger; enten at disse sakene fortsatt skalhøre hjemme i domstolene og kun der, eller omdet bør etableres et lavterskeltilbud i form av ennemnd som skal kunne behandle disse sakene.Det er flere varianter av nemnd som kan væreaktuelt, se de nærmere alternativene som drøftes ipunkt 12.5.6.

Utvalget forutsetter at stillingsvernssaker i alletilfeller fortsatt skal behandles i domstolene.

Utvalget legger til grunn at målsettingen, i trådmed at saker bør løses på lavest mulig nivå, er atsakene skal la seg løse raskt, enkelt og rimelig,helst som et lavterskeltilbud, uten at det skal gåutover rettssikkerheten til partene.

12.5.3 Utenrettslig tvistenemnd

Det er fordeler og ulemper ved tvisteløsning bådei de alminnelige domstolene og ved bruk av uten-rettslige nemndsløsninger. Utvalget har sett nær-mere på dette i lys av mandatet. Her behandlesførst utenrettslig nemndsløsning, deretter tviste-løsning i de alminnelige domstoler i punkt 12.5.4.

Innledningsvis bemerkes at mange varslerehar gitt uttrykk for at det er for vanskelig å få med-hold i rettssystemet. Det oppleves at det er van-skelig å bevise at det har funnet sted gjengjel-delse, det vil si at det er vanskelig å bevise årsaks-sammenheng mellom varslingen og en påføl-gende ugunstig behandling av varsleren. Det kaninnebære at den som blir gjengjeldt opplever atgjengjeldelsen ikke får noen konsekvenser forden ansvarlige. Manglende sanksjonering av etlovbrudd er uheldig og kan bidra til å undergravegjengjeldelsesvernets autoritet og preventiveeffekt. Både reelle og allmennpreventive hensyntilsier at brudd på gjengjeldelsesforbudet bør hakonsekvenser.

Utvalget har ikke kunnet vurdere om og even-tuelt i hvilken utstrekning domstolene har truffetmaterielt sett gale avgjørelser, og kjenner ikke tilat det foreligger relevant forskning på dette områ-det. Utvalget understreker imidlertid at hensynettil rettssikkerhet også for den omvarslede og forandre involverte må veie like tungt, enten man


velger en nemndsløsning eller å beholde dagenstvisteløsningstilbud. Utvalget har i kapittel 11kommet med flere forslag til opplærings- og kom-petanseutviklingstiltak. Formålet er at de sombehandler varslingssaker skal ha best mulig kom-petanse til å behandle sakene, herunder kunnskapom at gjengjeldelse kan ha mange subtile formerog at man må se nøye hen til mulig årsakssam-menheng. Muligheten for å få medhold i enpåstand om gjengjeldelse kan også hengesammen med bevisbyrdereglene, som utvalgetbehandler i punkt 10.12.

Utvalget ser at en nemnd kan være et raskt ogrimelig lavterskeltilbud. Dette forutsetter at nem-nda har kompetanse og ressurser til å håndteresakene raskt, og at sakene ikke blir mer kom-plekse enn at de kan løses enkelt. Prinsippet fornemnder er at hver av partene bærer sine egnesaksomkostninger, og parten har derved i alle fallkontroll på sine egne kostnader. Behandlingen eri tillegg gratis, mens man i domstolene har retts-gebyr.

Det å gå til domstolene vil for mange represen-tere en stor mental og økonomisk barriere, somfor de fleste vil kreve representasjon ved advokat.Dersom man er organisert, vil man kunne hen-vende seg til egen organisasjon for juridiskbistand og eventuell partsrepresentasjon underdomstolsbehandlingen. Det er likevel kun om laghalvparten av norske arbeidstakere som er fagor-ganiserte, og det er heller ikke slik at alle arbeids-takerorganisasjonene har ressurser til å føresaker på vegne av sine medlemmer. Kostnadenetil advokat kan, i kombinasjon med usikkerhetmed hensyn til utfallet av saken (ileggelse av mot-partens sakskostnader mv.), medføre at manvegrer seg for å ta en sak til retten.

En nemnd kan settes sammen med særskilt ogsammensatt kompetanse, eksempelvis med juris-ter, organisasjonspsykologer og andre relevanteyrkesgrupper.

Å opprette en nemnd vil være et tydelig signaltil samfunnet om at man ønsker å tilby en lavter-skelløsning for disse sakene. Det er også i trådmed mandatet å foreslå tiltak som vil kunne styrkerettsstillingen til varslere.

En nemnd som skal treffe avgjørelser raskt oghvor avgjørelsene ikke kan påklages til et klageor-gan i forvaltningen, behøver ikke, og forventesikke å legge like mye arbeid i premissene somdomstolene vil gjøre. Det er imidlertid ikke gitt aten nemnd behandler saker raskt. Tilstrekkeligeressurser til å behandle saker raskt vil derforvære påkrevd.

En nemnd vil regelmessig basere seg på skrift-lig behandling, men kan velge muntlig behandlingunder visse omstendigheter. Dette vil kunne sikreforsvarlig bevisbedømmelse.

Dersom det opprettes en nemnd, må partenelikevel kunne velge hvilken instans de ønsker å tasaken inn for. Velger man nemnd, må man habestemmelser som tilsier at domstolene ikke kanbehandle saken mens den er til behandling i nem-nda. Siden nemndsavgjørelsen ikke kan påklagestil et overordnet forvaltningsorgan, må imidlertidsaken deretter kunne bringes inn for domstolenedersom partene ser behov for det.

En nemnd bør ha mulighet til å sile saker. Detkan være to grunner til å sile; den ene er at sakenesom bringes inn, er av en slik karakter at de ikkelar seg løse verken ved skriftlig eller muntligbehandling på hensiktsmessig måte, den andre atde er så sammensatte og komplekse at de i sinhelhet bør løses av domstolene. Nemnder vil ha etsekretariat som kan bistå selve nemnda med dettearbeidet. Det vil forenkle arbeidet for nemnds-medlemmene.

Ved opprettelsen av en slik nemnd må det ogsåtas standpunkt til fra hvilket tidspunkt man skalstarte å behandle saker slik at nemnda ikke bliroverbelastet med saker som gjelder hendelsersom ligger langt tilbake i tid.

Selv om en nemndsløsning i utgangspunktetvil kreve en del ressurser, kan det være hensikts-messig å anvende dem til dette konkrete formålet,som vil kunne gi gode resultater.

12.5.4 Tvisteløsning i de alminnelige domstolene

Det er en oppfatning blant flere i utvalget at dom-stolene i for liten grad har vist seg egnet til åbehandle saker om gjengjeldelse ved varsling. Destørste svakhetene er at det kan ta for lang tid ogkan være svært kostbart for partene. Kostnadener også uforutsigbar i og med at man ved tap avsaken kan bli idømt motpartens saksomkostnin-ger.

Kostnaden kan avdempes noe dersom varsleregis mulighet til fri sakførsel. Her kan det tenkesen løsning der Varslingsombudet gis myndighettil å anbefale at fritt rettsråd og fri sakførsel innvil-ges av Fylkesmannen. Det kan også være enmulighet å gjøre denne type saker gebyrfrie.

Ut fra generelle rettssikkerhetsprinsipper mådet også tas hensyn til den omvarslede og virk-somheten. Dette kan innebære at det i mangesaker er behov for mer omfattende bevisførsel. Ennemnd som skal avgjøre sakene raskt og først og


fremst basert på skriftlig behandling vil neppekunne ivareta disse hensyn tilfredsstillende. Ogsåfor en varsler kan det være behov for mer omfat-tende bevisførsel. Rettssikkerhetshensyn for allepartene kan derfor tale mot å etablere et lavter-skeltilbud for slike saker.

Både for varsleren, den omvarslede og forvirksomheten er det påkrevet med en rask avkla-ring. Det å ha en sak for en nemnd eller en dom-stol vil kunne være svært krevende for varsleren,det kan gå ut over virksomheten og kreve ressur-ser og lederoppmerksomhet. Dette er ugunstig.Når det gjelder saksbehandlingstid, opplevermange grupper at det er til dels lange restanselis-ter for mange saksområder i domstolene og sakertar generelt for lang tid. Utvalget mener derfor atbestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 17-1 om atretten skal påskynde saken mest mulig og omnødvendig beramme saken utenom tur, bør utvi-des til også å omfatte saker som gjelder gjengjel-delse, oppreisning og erstatning knyttet til dette.14

Utvalget har innhentet noen tall fra Domstol-sadministrasjonen om saksbehandlingstid ogsaksavvikling i domstolene. Arbeidsrettssakerutgjør i underkant av ti prosent av tingrettenesportefølje i sivile saker. Av de 15 000 – 16 000sivile sakene som kommer inn til tingrettene perår er mellom 1 300 og 1 600 saker registrert medlovhenvisning til arbeidsmiljøloven. De fleste avdisse er registrert med henvisning til § 15-7 Vernmot usaklig oppsigelse.15 Gjennomsnittlig saksbe-handlingstid for alle tingrettene i alle typer tviste-saker var 5,2 måneder i 2017, og om lag 4,5 måne-der i snitt for arbeidsrettssaker. Saksbehandlings-tiden varierer mellom domstolene. Dersom detmå skrives dom, tar saken i gjennomsnitt om lag7,5 måneder, men ved inngått forlik er det i snitt 4måneder saksbehandlingstid. De aller flestesakene forlikes, om lag 78 prosent i 2017, og omlag 18 prosent ble avgjort ved dom.16

Dommerne i de alminnelige domstolene ergeneralister. Tilsvarende kompetanse som i en

nemndsløsning kan imidlertid fagkyndige med-dommere og sakkyndige bidra med i domstolene.

Gjennom rettsmekling tilbyr domstolene ogsået meklingsinstitutt som kan anses å være et ade-kvat «lavterskeltilbud» for en minnelig løsning avsaken dersom partene ønsker det.

Det vil trolig være en høyere terskel for åbringe en sak inn for domstolen enn for ennemnd. Dette kan være en ulempe, men til en vissgrad også en form for nødvendig siling, slik at detikke anlegges saker som ikke er prosedable.

Domstolene begrunner sine avgjørelser. Detbetyr at partene vil vite hvorfor resultatet ble somdet ble. Det er informasjon som også er til nytteom man skal vurdere anke, og som vil være nyttigkunnskapsgrunnlag for andre rettsanvendere.Nemndsavgjørelser vil ikke ha samme omfattendebegrunnelse og dermed kunne være mindreegnet til dette.

Dersom man vil angripe sakligheten av en opp-sigelse eller avskjed gjør arbeidstaker det gjen-nom domstolen. Da kan man selvfølgelig ogsåkreve erstatning. Dersom arbeidstaker går tilnemnda vil det utelukkende gjelde spørsmål omerstatning og oppreisning.

En nemndsløsning vil innebære at parteneogså i etterkant kan bringe saken inn for domsto-lene.

En ny nemndsløsning vil bli dyrere å oppretteenn om sakene forblir i domstolene. Disse ressur-sene kan i stedet brukes på å sette domstolenebedre i stand til å behandle slike saker, både nårdet gjelder kompetanse og saksbehandlingstid.Det er likevel tvilsomt om dette vil gi nevneverdigeffekt.

12.5.5 Bør det etableres en nemnd for tvisteløsning i varslingssaker?

Utvalget har vurdert om det bør opprettes en egennemnd som skal fungere som et lavterskeltilbudfor tvisteløsning i varslingssaker, eller om sliketvister fortsatt utelukkende bør behandles avdomstolene.17 Utvalget har i dette spørsmålet deltseg i et flertall og et mindretall.

Et flertall i Varslingsutvalget, medlemmeneDahle, Eriksen, Jensen, Matthiesen, Rygh Monsenog Skog, mener at det bør etableres et lavterskeltil-bud for tvisteløsning av saker om gjengjeldelseetter varsling og brudd på aktivitetsplikten, og at

14 Slik det er i dag for stillingsvernsaker, se arbeidsmiljøloven§ 17-1 fjerde ledd, jf. § 17-4 første ledd.

15 Det finnes ikke statistikk over hvor mange saker som harvarsling og/eller gjengjeldelse som tema. Sakene er ikkeregistrert og kategorisert på en slik måte at det lar seggjøre å trekke ut informasjon om det fra saksbehandlings-systemet. Dette krever manuell gjennomgang av dommer/kjennelser etter søk i Lovdata Pro og innsynsforespørseloverfor domstolene i alle sakene som ikke er publisert.

16 Om lag 1 av 4 arbeidsrettssaker forlikes ved rettsmekling. Itillegg forlikes et betydelig antall saker med utenrettsligforlik/rettsforlik. Av 949 saker som ble avgjort ved forlikvar det 337 forlik ved rettsmekling, 495 utenrettslige forlikog 59 rettsforlik.

17 Utvalget har ikke vurdert Arbeidsretten som et alternativ,da den behandler tvister om tariffavtaler, og ser det hellerikke relevant å vurdere om det bør opprettes en særdom-stol for varslingssaker.


slike saker bør behandles i nemnd. Flertallet leg-ger i sin vurdering vesentlig vekt på behovet for åskape en ny og bedre tvisteløsning for varslingssa-ker enn man har erfaringer med fra domstolene.Det må være enklere å få en avklaring på om mansom varsler har blitt utsatt for gjengjeldelse, ellerom arbeidsgiver har brutt aktivitetsplikten. Detbør også være enklere å få oppreisning og erstat-ning enn det er i dag, slik at reglene blir effektivtsanksjonert. Det å gå til domstolen vil for mangerepresentere en stor mental og økonomisk barri-ere. Kostnadene til advokat kan i kombinasjonmed usikkerhet med hensyn til utfallet av saken(ileggelse av motpartens sakskostnader mv.),medføre at man vegrer seg mot å ta en sak til ret-ten. Prinsippet for nemnder er at hver av partenebærer sine egne saksomkostninger, og parten harderved i alle fall kontroll på sine egne kostnader.Nemndsbehandlingen er i tillegg gratis.

Flertallet vil fremheve at en nemnd kan ha per-manent sammensetning med særskilt og sammen-satt kompetanse, eksempelvis med jurister ogorganisasjonspsykologer som blir spesialister påområdet. Domstolens system med å innhente spe-sialister fra sak til sak vil være mer tungrodd oguforutsigbart.

Disse medlemmene mener også at en nemndbedre vil ivareta varslerne, og at den vil være istand til å gi også den omvarslede og virksomhe-ten den nødvendige rettssikkerhet. Kontradiksjonog rettssikkerhet blir ivaretatt både ved at nemn-das sekretariat vil gjennomføre saksutredning iforkant, samt ved at det kan tillates muntligbehandling underveis og ved at avgjørelsen kanoverprøves av domstolene om ønskelig. Mulighe-ten til å sile saker, herunder til ikke å behandlesaken eller henvise til domstolene dersom sakenikke er egnet for nemndsbehandling, vil ogsåkunne innebære et rettssikkerhetsvern. Ennemnd med tverrfaglig kompetanse vil enklerekunne forstå og fatte korrekte avgjørelser i vars-lingssakene.

En nemndsordning vil slik utvalgets flertall serdet, kunne medføre at flere saker bringes inn tilavgjørelse på et tidligere tidspunkt, noe som kangjøre det lettere for arbeidstakeren å fortsette iarbeid hos arbeidsgiveren i etterkant. Dess ras-kere en sak gripes fatt i, dess mindre er sjansenfor at den eskalerer og blir til en konflikt som erumulig for partene å håndtere og leve med.

Flertallet mener det er viktig og verdt å prøveen slik ny løsning, fordi det er mange som opple-ver at reglene om gjengjeldelse og behandling avdisse sakene i domstolene ikke fungerer godt noki dag. Det å gå til rettssak mot sin nåværende eller

tidligere arbeidsgiver sitter svært langt inne for defleste ansatte. Når det er få som velger å gjøre det,får brudd på reglene om forbud mot gjengjeldelseheller ingen konsekvens, og reglene ikke denønskede effektivitet.

Ordningen kan evalueres etter for eksempelfem år.

Et mindretall i Varslingsutvalget, utvalgets lederog medlemmene Dalheim, Stenberg-Nilsen ogOpstad Sunde, mener at tvisteløsning av saker i til-knytning til varsling fortsatt bør behandles i dealminnelige domstolene.

Mindretallet mener at domstolene er bestegnet til å avgjøre saker om erstatning og opp-reisning på grunn av gjengjeldelse og brudd påaktivitetsplikten. Disse sakene kan reise vanske-lige bevisproblemer som domstolene gjennomumiddelbar bevisførsel er best egnet til å avgjøre.Saker om gjengjeldelse på grunn av varsling rei-ser viktige rettssikkerhetsbehov for varsleren,den omvarslede og virksomheten. Behovet forkontradiktorisk saksbehandling og hensynet tilsakens opplysning er særlig viktig i saker omgjengjeldelse på grunn av varsling. Dette vil ettermindretallets oppfatning bli best ivaretatt av dom-stolene.

En nemnd skal etter sin hensikt være rask ogenkel i sin saksbehandling. Utvalget foreslår enhøyning av erstatningsbeløp og økt mulighet tiloppreisning. Dette betyr at grundig behandling erytterligere påkrevet. Mindretallet peker også på atdomstolene legger til rette for rettsmekling, som idenne typen saker vil være et godt tilbud for å løsesaken på lavt nivå.

Mindretallet ser de innvendingene som pågenerell basis kan reises i forbindelse med dom-stolsbehandling, men mener at domstolene over-ordnet sett er best egnet som tvisteløser.

Rapporten fra Arntzen de Besche viste atantallet saker om varsling for domstolene har øktbetydelig etter at arbeidsmiljøloven fikk egneregler om varsling. Et hovedinntrykk var at dom-stolene praktiserer reglene i tråd med formålet,slik dette er beskrevet i forarbeidene. Avgjørelser,spesielt fra lagmannsrettene, tyder på at domsto-lene bygger på en vid forståelse av de sentrale vil-kårene for varslervern. De sakene som er gjen-nomgått av advokatfirmaet gir indikasjon på at for-svarlighetskravet ved varsling praktiseres i trådmed intensjonene i forarbeidene.

En nemndsløsning vil innebære at partene ietterkant kan bringe saken inn for domstolene.Det kan likevel oppstå krevende grensesnitt isaker som gjelder påstand om gjengjeldelse i formav usaklig oppsigelse. Her kan det av hensyn til


foreldelse og søksmålsfrister bli anlagt sak bådefor nemnda og domstolene med problemstillingersom er knyttet til parallelle saker om samme saks-forhold. Dette er spørsmål som må løses hvis ennemndsløsning blir valgt. Man kan også risikereat nemndsbehandling blir en unødvendig sløyfe.Dersom man er misfornøyd med nemndas avgjø-relse, kan alt bringes inn på ny for domstolene.

Sakskostnadsrisikoen kan avverges med et til-bud om fri sakførsel for varsleren, og det bør ogsåvurderes en slik mulighet for den omvarslede,dersom virksomheten ikke betaler disse kostna-dene. Sakene kan gis nødvendig tidsprioritet idomstolene. Å innføre en nemndsordning kan lettbli en ekstra sløyfe i stedet for å henvende segdirekte til domstolene. Mindretallet viser også tilutfordringene med ulike grensesnitt mellomnemnd og domstoler. Det kan uansett være grunntil å evaluere tvisteløsningsmekanismen når dereglene utvalget foreslår har virket noe tid.

Utvalgets samlede vurdering og konklusjonfremgår av punkt 12.5.7.

12.5.6 Ulike nemndsløsninger utvalget har vurdert

Utvalget har vurdert tre alternative nemndsløsnin-ger for behandling av saker om gjengjeldelse ettervarsling – å utvide myndighetsområdet til Tviste-løsningsnemnda etter arbeidsmiljøloven eller Dis-krimineringsnemnda, og å opprette en egennemnd for varslingssaker.

Utvide myndighetsområdet til Tvisteløsnings-nemnda etter arbeidsmiljøloven

Tvisteløsningsnemnda er et uavhengig forvalt-ningsorgan og en en-instansløsning som behand-ler tvister mellom private parter om en rekke ret-tigheter hjemlet i arbeidsmiljøloven.18 Nemndasleder og nestledere skal ha juridisk embetseksa-men og særlig innsikt i arbeidslivsspørsmål. Deøvrige medlemmene er oppnevnt etter forslag frahovedorganisasjonene på arbeidstaker- ogarbeidsgiversiden.19 Nemnda kan også utvidesmed inntil to bransjemedlemmer. Sekretariat fornemnda er plassert i Arbeidstilsynet.

Tvisteløsningsnemnda behandler innkomnetvister på grunnlag av partenes skriftlige fremstil-

ling og innsendt dokumentasjon. Nemnda kan isærlige tilfeller innkalle partene dersom denmener det er nødvendig for sakens opplysning.Nemndas vedtak fattes med vanlig flertall og kanikke påklages. Tilstrekkelig rettssikkerhet ivare-tas blant annet ved at saken kan bringes inn fordomstolene. Behandling i nemnda er gratis, ogsaksbehandlingstiden kan forventes å være tre tilseks måneder for de fleste saker.20

Dersom Tvisteløsningsnemndas myndighetutvides til å omfatte varslingsreglene, vil det inne-bære et lavterskeltilbud også for varslere somønsker å få en bindende vurdering av en priva-trettslig tvist i forbindelse med en varslingssak.Nemnda kan gis myndighet til å også ilegge opp-reisning og erstatning for tilfeller der nemnda fin-ner det godtgjort at det har funnet sted gjengjel-delse.

Tvisteløsningsnemnda er et eksisterende lav-terskeltilbud som behandler tvister om arbeids-rettslige spørsmål. Ved å bygge videre på dagensstrukturer kan man nyttiggjøre seg eksisterendeadministrasjon og organisering, noe som kanvære kostnadsbesparende. Det samme gjelder forkompetanse. Nemndas sammensetning og det atsekretariatet er plassert i Arbeidstilsynet tilsier atnemnda, langt på vei, har relevant kompetanse forå ta stilling til saker etter varslingsreglene.

Utvide myndighetsområdet til Diskriminerings-nemnda

Diskrimineringsnemnda er et eksisterende lavter-skeltilbud som vurderer og behandler diskrimine-ringssaker.21 Nemndas medlemmer er i hovedsakdommere og advokater med bred og sammensatterfaring, men også enkelte andre faggrupper errepresentert. Partene i arbeidslivet er ikke repre-sentert i nemnda.

Saker for nemnda blir behandlet i et nemnds-møte på grunnlag av et skriftlig saksfremlegg franemndas sekretariat. I saker om oppreisning kanpartene delta på deler av møtet for å redegjøre for

18 Fortrinnsrett til utvidet stilling for deltidsansatte, deltidsan-sattes rett til stilling som tilsvarer faktisk arbeidstid, redu-sert arbeidstid, utdanningspermisjon, permisjon i tilknyt-ning til fødsel, andre permisjoner etter arbeidsmiljølovenskapittel 12, fleksibel arbeidstid, fritak fra nattarbeid, fritakfra overtidsarbeid og merarbeid.

19 Faste medlemmer av Tvisteløsningsnemnda for perioden 1.november 2016 til 31. oktober 2019: Leder: advokat Anne Marie Due, OsloNestledere: advokat Sigrun Sagedahl, Stavanger og advo-kat Steffen G. Rogstad, TrondheimFaste medlemmer oppnevnt etter innstilling fra partene:advokat Silje Hassellund Solberg, Oslo (LO), advokat ToreTrygve Dahlstrøm, Oslo (Unio), advokat Vetle WetlesenRasmussen, Nøtterøy (YS), advokat Silje Stadheim Alme-strand, Oslo (NHO), advokat Gry Brandshaug Dale,Bærum (KS), advokat Per H. Engeland, Bærum (Virke).

20 https://www.arbeidstilsynet.no/arbeidsforhold/tvistelos-ningsnemnda/.


sitt syn og svare på spørsmål fra nemndas med-lemmer. I øvrige saker kan nemndas leder vur-dere om det av hensyn til sakens opplysning børgjennomføres muntlige forhandlinger. Partene fåroversendt nemndas avgjørelse, vanligvis to til fireuker etter nemndas møte.22 Behandlingen i nem-nda er gratis.

Nemndsordningen har akkurat vært gjennomen restrukturering av både oppgaver og organisa-sjon. Lederne i nemnda skal som hovedregel hadommererfaring, og nemnda har fått myndighettil å fastsette oppreisning i saker innenfor arbeids-livet og erstatning i enkle saksforhold.23 En styr-ket nemnd med effektive sanksjonsmuligheterskal bidra til en effektiv gjennomføring av diskri-mineringsvernet.24 Når det gjelder kompetanse tilå ilegge oppreisning og erstatning, uttales føl-gende i forarbeidene til diskrimineringsombudslo-ven:

[D]et skal tas sikte på at utmålingen av opp-reisning i størst mulig grad standardiseres.Dette vil gi bedre forutsigbarhet og en enkleresaksgang. Departementet forutsetter at opp-reisningsbeløpene som hovedregel vil ligge etsted i sjiktet mellom kr 20 000 og kr 80 000,med mulighet for å gå høyere i særlig grave-rende tilfeller. Når det gjelder erstatning forøkonomisk tap i enkle saksforhold leggerdepartementet til grunn at dette i de fleste til-feller vil dreie seg om beskjedne beløp.25

Dersom Diskrimineringsnemndas myndighetutvides til å omfatte varslingsreglene, vil det inne-bære et lavterskeltilbud også for varslere somønsker å få en bindende vurdering av en priva-trettslig tvist i forbindelse med en varslingssak.Nemnda kan gis myndighet til også å ilegge opp-reisning og erstatning for tilfeller der nemnda fin-ner det godtgjort at det har funnet sted gjengjel-delse.

Ved å bygge på dagens struktur kan man nyt-tiggjøre seg eksisterende administrasjon og orga-nisering, noe som kan være kostnadsbesparende.En slik løsning vil kreve opparbeiding av til delsannen kompetanse enn den som nemnda ogsekretariatet har i dag.26

Opprette en tvistenemnd for varslingssaker

Et tredje alternativ som utvalget har vurdert, eropprettelse av en ny tvistenemnd for varslingssa-ker, for eksempel etter modell fra Tvisteløsnings-nemnda etter arbeidsmiljøloven eller Diskrimine-ringsnemnda. Fordelen med en egen nemnd er atden kan gis en mer målrettet sammensetning, foreksempel med personer med relevant kompe-tanse for alle sider av en varslingssak, og somsådan bidra til håndheving av reglene i tråd meden tverrfaglig forståelse av varslingsprosesser oggjengjeldelse etter varsling. Det vil kreve ressur-ser å etablere og drifte nemnda, inkludert etsekretariat.27 Man kan imidlertid se for seg atnemnda kan bli en del av, eller i hvert fall samloka-liseres med, et eventuelt Varslingsombud ellermed sekretariat for andre nemnder.28

21 Diskrimineringsnemnda består av 15 medlemmer, hvoravtre ledere, seks ordinære medlemmer og seks varamed-lemmer. Medlemmene oppnevnes av departementet forfire år av gangen, og for maksimalt to perioder. Nemndakan gjøre vedtak eller gi uttalelser om at det foreliggerbrudd på de lovene nemnda er satt til å håndheve. Nemndakan gi pålegg om at det diskriminerende tilfellet skal stan-ses eller rettes. Nemnda har et eget sekretariat som forbe-reder klagesakene, tilrettelegger for nemndas møtevirk-somhet og utarbeider utkast til vedtak etter rådslagning inemnda.

22 http://www.diskrimineringsnemnda.no/nb/innhold/side/forside.

23 Myndighet til å fastsette erstatning og oppreisning har blittvurdert flere ganger, se omtale i PWC (2016) Utredning avhåndhevings- og virkemiddelapparatet på likestillings- ogikke-diskrimineringsområdet s. 88: «Forslag om at nemndaskal kunne gis myndighet til å fastsette oppreisning i sakerhvor nemnda kommer til at klager er diskriminert ble frem-met av mindretallet i Diskrimineringslovutvalget, NOU2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern. I NOU 2011: 18Struktur for likestilling anbefales det at nemnda gis slikmyndighet. Det vises til at dette ville kunne legge til rettefor en mer effektiv reaksjon for den som har blitt diskrimi-nert. At håndhevingsapparatet skulle ha mulighet til å fast-sette oppreisning var allerede foreslått i NOU 2002: 12Rettslig vern mot etnisk diskriminering.»

24 Se omtale og videre henvisninger på https://www.stortin-get.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=67714.

25 Prop. 80 L (2016–2017), punkt 11.4.4.26 Se mer om nemndas sammensetning på http://www.diskri-

mineringsnemnda.no/nb/innhold/sider/1215. 27 Som eksempel vises det til at årlig bevilgning til disposisjon

for sekretariatet for Diskrimineringsnemnda er på kr 18598 000, jf. tildelingsbrev for 2018.

28 Det vises til vurderinger om dette i PWC (2016) s. 86: «Enutfordring med et lite sekretariat er at en uforholdsmessigstor del av tiden må anvendes på administrative og økono-miske plikter i kraft av å være en offentlig instans i tilleggtil de ordinære administrative oppgaver tilknyttet de fagligeoppgavene. Samlokalisering med andre sekretariater vilkunne føre til felles post- og datasystem og support tjenes-ter og rapportering til det offentlige mv. og vil gi mer kost-nadseffektiv drift. I tillegg vil en samlokalisering føre til etstørre arbeidsmiljø, noe som kan være positivt både fagligog sosialt. Et eksempel på samlokalisering av sekretariaterfor andre forvaltningsnemnder er Markedsrådet, som harfelles sekretariat med Forbrukertvistutvalget. Disse nemn-dene har nært faglig ståsted. Sekretariatet for LDN er mestfaglig nærstående med Barneombudets sekretariat og dethar tidligere vært drøftet om samarbeid mellom disse tosekretariatene kunne vært mulig. I dag har LDN og Barne-ombudet lokaler i samme bygg, men det er ikke samarbeidi vesentlig omfang.»



Utvalget er opptatt av at saker om gjengjeldelse,brudd på arbeidsgivers aktivitetsplikt, opp-reisning og erstatning må kunne løses raskt og påen forsvarlig måte som ivaretar rettssikkerhetentil de involverte.

Utvalget har vurdert tre alternativer for ennemndsløsning i slike saker; Tvisteløsnings-nemnda etter arbeidsmiljøloven, Diskriminerings-nemnda eller en ny egen nemnd for varslingssa-ker. Alle de tre alternativene har både fordeler ogulemper, som til dels er de samme, se punkt12.5.6.

Utvalgets flertall, medlemmene Dahle, Eriksen,Jensen, Matthiesen, Rygh Monsen og Skog menerdet er gode grunner som taler for at det bør eta-bleres et lavterskeltilbud for varslere som er utsattfor brudd på gjengjeldelsesforbudet i arbeidsmil-jøloven. For at et lavterskeltilbud i form av ennemndsløsning skal være hensiktsmessig, er detav avgjørende betydning at sekretariatets stør-relse og antall nemndsmedlemmer blir dimensjo-nert slik at nemnda har kapasitet til å behandlesakene innen en forsvarlig tidsramme.

Både Tvisteløsningsnemnda og Diskrimine-ringsnemnda har skriftlig saksbehandling, menbegge nemndene kan vurdere om det av hensyntil sakens opplysning likevel bør gjennomføresmuntlige forhandlinger. Ved tilførsel av riktigkompetanse og tilstrekkelige ressurser, menerutvalgets flertall at begge disse vil kunne hånd-heve varslingsreglene i tråd med en tverrfagligforståelse av varslingsprosesser og gjengjeldelse.

Tvisteløsningsnemnda er et eget forvaltnings-organ og er ikke underlagt Arbeidstilsynet, menArbeidstilsynet fungerer som sekretariat for nem-nda. Nemnda har blitt tilført økte ressurser og nyeoppgaver som har utvidet fagfeltet vesentlig.29

Utvalgets flertall har vurdert om det kan være enfordel å legge saker om varslingsreglene iarbeidsmiljøloven til en etablert og kjent ordningfor tvisteløsning i saker etter andre regler i densamme loven. I dag løser imidlertid denne nem-nda saker av en litt annen karakter, der sakensopplysninger og bevis i større grad kan dokumen-teres skriftlig, enn hva tilfellet kan være i sakerom gjengjeldelse, oppreisning og erstatning.

Diskrimineringsnemnda vil nok, slik den erorganisert i dag, i større grad enn Tvisteløsnings-nemnda være i stand til å håndtere tvister omgjengjeldelse og krav om oppreisning og erstat-ning. Det bør likevel ikke ses bort fra hvilkensymboleffekt det kan ha å legge slike oppgaver tildenne nemnda, som er opprettet for andre formål.Utvalgets flertall viser da særlig til at oppfatningenom varsling som samfunnsnyttig avdekkingsme-kanisme av alle typer kritikkverdige forhold kanpåvirkes av å legge sakene til en nemnd som per idag behandler saker om mulige kritikkverdigeforhold i form av brudd på likestillings- og diskri-mineringsloven.

Utvalgets flertall, mener det bør etableres enny egen tvistenemnd for varslingssaker, og visertil at nemnda da vil kunne sikres en sammenset-ning som kan bidra til håndheving av reglene itråd med en tverrfaglig forståelse av varslingspro-sesser og gjengjeldelse etter varsling. En rask ogeffektiv saksbehandling vil kreve tilstrekkeligeressurser, og hensynet til rettssikkerhet vil uan-sett kreve en viss saksbehandlingstid. Et tiltak forå redusere kostnadene noe, vil være å samlokali-sere nemndas sekretariat med andre sekretariateller lignende.

Utvalgets flertall mener at det kan vurderes åsamlokalisere den nye nemnda med Diskrimine-ringsnemda. Ved samlokalisering kan man ha fel-les sekretariat, og derved både bedre ressursan-vendelse og mulighet for faglig utvikling. En slikvarslingsnemnd bør settes sammen av personermed dommerkompetanse og tverrfaglig kunn-skap om arbeidsliv og organisatoriske forhold.

Et mindretall i Varslingsutvalget, utvalgets lederog medlemmene Dalheim, Stenberg-Nilsen ogOpstad Sunde, mener at tvisteløsning av sakerknyttet til varsling fortsatt bør behandles i dealminnelige domstolene. Det vises til mindretalletsbegrunnelse i punkt 12.5.5.

12.6 Vurdering av behovet for ny uavhengig undersøkelsesmyndighet

12.6.1 Innledning

Ved mistanke om alvorlige kritikkverdige forholdvil det være viktig at forholdet det er varslet omblir undersøkt. Innad i virksomhetene kan det bliigangsatt og gjennomført organinterne undersø-kelser, og det skjer også jevnlig at private ogoffentlige virksomheter kjøper tjenester i form avgranskinger utført av advokat- og revisorfirmaermv.

29 Fra 1. januar 2018 er Tvisteløsningsnemnda tvisteløsnings-organ også i saker om unntak fra regelverket om ansattesrepresentasjon i styrer, arbeidstakerrepresentasjon på kon-sernnivå og valg til styrende organer. Sekretariatet harogså fått nye oppgaver knyttet til Rikslønnsnemnda ogTariffnemnda.


I aksjeselskaper er det normalt selskapets revi-sor og eventuelt bedriftsforsamlingen som utførerordinært tilsyn med virksomheten. Etter aksjelo-ven kapittel 5 del VI, kan imidlertid selskapetsaksjonærer foreslå og begjære gransking av sel-skapets stiftelse, forvaltning eller nærmereangitte forhold ved forvaltningen eller regnska-pene. Dersom tingretten finner at granskingskra-vet har «rimelig grunn», skal den ta kravet tilfølge. Retten oppnevner granskere, og kostna-dene ved granskingen må dekkes av selskapet.Andre med interesser i selskapet, som arbeidsta-kere, kreditorer og avtaleparter, er ikke omfattetav retten til å kreve gransking.

Statlige tilsyns- og kontrollmyndigheter hardet som del av sin ordinære virksomhet å granskeog undersøke kritikkverdige forhold. Undersøkel-ser og etterforskning av kriminelle forhold blirgjennomført av politiet, herunder ØKOKRIM. I til-legg kommer forvaltningsrevisjon, kontrollutval-genes funksjon i kommuner og fylkeskommuner,og annen demokratisk kontroll. Enkelte gangerblir det også oppnevnt undersøkelseskommisjo-ner av det offentlige for å utrede bestemte saksfor-hold.30

Ved siden av private undersøkelser og under-søkelser gjennomført av statlige myndigheter,kommer også kontrollen som gjennomføres avRiksrevisjonen. Som Stortingets revisjons- og kon-trollorgan, skal Riksrevisjonen utføre sin virksom-het uavhengig og selvstendig, og gjennom revi-sjon bidra til å forebygge og avdekke misligheterog feil.31 Riksrevisjonen gjennomfører forvalt-ningsrevisjon der det blir gått i dybden i problem-stillinger innenfor et begrenset forvaltningsom-råde.32 Riksrevisjonen har en elektronisk tipska-nal og i 2016 ble det registrert 175 tips. Informa-sjonen de mottar blir vurdert etter vesentlighet ogrisiko i forbindelse med planlegging og gjennom-føring av revisjonen. Avhengig av innholdet vilRiksrevisjonen vurdere å igangsette nærmereundersøkelser.


Utvalget har vurdert om det er behov for en formfor uavhengig myndighet som kan undersøke og«ta tak i» alvorlige varslingssaker dersom verkenvirksomheten, tilsynsmyndighetene, politiet ellerpåtalemyndigheten gjør det.

Et uavhengig organ kan ha myndighet til åundersøke og anbefale tiltak i saker der personereller grupper melder fra om at private eller offent-lige virksomheter ikke har håndtert en sak riktigeller har unnlatt å gripe inn ved varsel om sværtalvorlige forhold. Varslingshuset i Nederland haren noe lignende ordning, ved at den ene avde-lingen «carries out independent investigations onrequest of the whistleblower into a suspectedwrongdoing/malpractice/ abuse, and into the tre-atment of the whistleblower». Se omtale ikapittel 6.

Dersom det skal opprettes en slik mekanismei Norge, vil dette måtte være for de alvorligstesakene og fungere som en sikkerhetsventil forsaker som ikke håndteres riktig grunnet feilpriori-teringer, manglende ressurser eller ulike typerinteressekonflikter. Det vil kreve svært høy kom-petanse og tilstrekkelige ressurser for å kunnesette seg inn i og vurdere saker på nær sagt alleretts- og samfunnsområder. Det kan ikke uteluk-kes at det kan oppstå grensesnitt til kompetansentil andre organer og enheter, som allerede kanvære komplisert.

Det er kostbart å etablere en ny organisasjonsom skal ha ledelse og administrasjon mv. Imange tilfeller vil nok en slik uavhengig myndig-hets undersøkelser ikke erstatte, men komme i til-legg til andre undersøkelser. Det vil dermed bliflere som i større eller mindre grad har oppgaversom helt eller delvis vil kunne overlappe hver-andre. Dagens organisering og praksis for håndte-ring av kritikkverdige forhold vil i de aller flestetilfeller være tilstrekkelig. Utvalget mener derfordet er viktig å styrke eksisterende ordninger ogstrukturer, samt styrke ledelseskompetanse i fore-bygging og oppfølging av varslingssaker i egenvirksomhet. Det vises i denne forbindelse til for-slag til juridiske tiltak i kapittel 10 og forslag tilinformasjonstiltak i kapittel 11. Det vises også tilutvalgets forslag i punkt 12.4.3 om at Varslingsom-budet bør ha en særlig kompetanse til å kunne tainitiativ til uavhengige undersøkelser av alvorligevarslingssaker.

30 Slike kommisjoner kan opprettes ad hoc, eller etableressom faste undersøkelseskommisjoner slik som Statenshavarikommisjon for transport og den nyopprettede under-søkelseskommisjonen for helseog omsorgstjenesten.

31 Riksrevisjonen hadde 435 årsverk i 2016 og tverrfagligkompetanse med revisorer, jurister, økonomer, samfunnsvi-tere og flere andre utdanningsretninger representert.

32 Eksempler på forvaltningsrevisjoner fra nyere tid er Riks-revisjonens oppfølgingsundersøkelse av Justis- og bered-skapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet ogberedskap (Dokument 3:8 (2016–2017)) og Riksrevisjo-nens undersøkelse av Stortingets byggeprosjekt i Prinsensgate 26 (Dokument 3:12 (2016–2017)).


Kapittel 13

Økonomiske tiltak

13.1 Om behovet for økonomiske tiltak

Arbeidstakere som varsler har en viktig og sam-funnsnyttig funksjon ved å bidra til å avdekkeulovlige og skadelige handlinger i virksomheten.1

For eksempel spilte varslere en avgjørende rolle ide mye omtalte skandalene knyttet til Enron-,Vim-pelcom- og Unibuss-saken.

Men det å varsle kan ha sin pris. I stedet for åbli møtt med anerkjennelse, risikerer de som vel-ger å varsle å bli møtt med negative reaksjoner,tap av karrieremuligheter og negative sosialereaksjoner, både i privatlivet og på jobb. Profilertevarslere som har stått frem i media illustrerer denbelastningen varslere opplever, slik som foreksempel varslerne i Norweld-saken og Siemens-saken. I ettertid har begge to uttalt at de ikke villeha varslet dersom de hadde forstått hvilke følgerdet ville få for dem.2

Fordi det å varsle kan være forbundet medslike ulemper og personlig risiko, vil en del poten-sielle varslere tie, også om alvorlige kritikkver-dige forhold. På denne bakgrunn kan det væregrunn til å stille spørsmål om det er nødvendigmed andre typer tiltak som fremmer varsling ogkompenserer for kostnader og ulemper, utover detiltakene som er drøftet i kapittel 10, 11 og 12.Utvalget har derfor i samsvar med mandatet vur-dert om det er behov for økonomiske tiltak for åfremme varsling og styrke varslervernet.

Formålet med økonomiske tiltak, som kanbestå i ulike belønningsordninger eller økono-miske kompensasjonsordninger, er å motivere tilvarsling. For en potensiell varsler ligger insita-mentet i slike tiltak i muligheten til å få kompen-sert kostnader og ulemper forbundet med vars-ling, inkludert fremtidig inntektstap, som ofte er

høyere enn den personlige nytte, som i mange til-feller kan være beskjeden.3

13.2 Situasjonen i Norge

I Norge har vi, i likhet med de fleste europeiskeland, liten tradisjon for å bruke økonomiskebelønningsordninger til varslere. Vernet avarbeidstakere som varsler er i Norge regulert vedvarslingsreglene i kapittel 2 A i arbeidsmiljøloven.Gjeldende varslingsregler i arbeidsmiljølovenomfatter et ubetinget forbud mot gjengjeldelseved varsling og et krav om varslingsrutiner i virk-somheten. Arbeidstakere som utsettes for gjen-gjeldelse i strid med arbeidsmiljøloven kan kreveoppreisning og erstatning for økonomisk tap.

Oppreisningsdommer for varslere som harvært utsatt for gjengjeldelse, har historisk vært på100 000–150 000 kroner. Fra et samfunnsøkono-misk ståsted gjenspeiler nivået på idømte opp-reisningssummer ikke de fulle kostnadene varsle-ren opplever, som i tillegg til de psykiske kostna-dene og ressursbruken, kan inkludere tap av inn-tekt og ødelagte karrieremuligheter.4 I tillegg måarbeidstakere som krever erstatning for gjengjel-delse normalt gå til domstolen med sitt krav, og et1 Oslo Economics (2017) s. 4–6.

2 https://www.dn.no/nyheter/naringsliv/2011/04/16/siemsensvarsler-ville-ikke-varslet-igjen og https://www.aftenposten.no/osloby/i/ng7gJ/-A-varsle-er-som-a-spille-russisk-rulett.

3 Oslo Economics (2017) s. 51.4 Oslo Economics (2017) s. 52.

Boks 13.1 Om insentiver

Et insentiv er noe som motiverer menneskertil handling. Insentiver kan påvirke adferd ogvalg gjennom å gjøre et alternativ mer å fore-trekke enn et annet. Det skilles mellom ytreinsentiver og indre insentiver. Ytre økono-miske insentiver kan for eksempel være beløn-ning i form av økonomisk gevinst.1

1 «Insentiver», Store norske leksikon.


slikt søksmål kan komme til å koste mer ennarbeidstakeren kan regne med å få i oppreisning.

13.3 Ulike typer økonomiske tiltak i andre land og EU

De fleste land har i likhet med Norge lovfestetmuligheten for erstatning for tap og oppreisningsom følge av ulovlig gjengjeldelse etter varsling.Det er få land utenom USA som har regler ompengebelønning for varslere.

I EU er det kun Slovakia som har regler omrett til belønning for varslere.5 Det har overmange år vært en debatt i EU om behovet for fel-les regler om vern av varslere. EU-kommisjonenhar på bakgrunn av flere oppfordringer fra Euro-paparlamentet og fra Det europeiske råd satt igang et arbeid med å vurdere forslag til regler omvern av varslere på EU-nivå, se nærmere punkt5.5. I den forbindelse har Europaparlamentet bedtEU-kommisjonen om å vurdere hva som krevesfor å sikre varslere et tilstrekkelig vern, herundervurdere om varslere skal belønnes.

USA har hatt regler om pengebelønning tilvarslere helt siden de første reglene om varsler-vern kom i 1863 og amerikansk rett inneholderulike bestemmelser om slike belønningsordnin-ger.6 Dodd-Frank Act 2010 kom i kjølvannet avfinanskrisen og innførte regler om belønning fordem som varsler om mulige brudd på aksjelovgiv-ningen.7 For å få arbeidstakere i finansbransjen tilå fortelle om kritikkverdige forhold, tilbyr detamerikanske finanstilsynet, The Securities andExchange Commision (SEC), varslere mellom 15og 30 prosent av eventuelle bøter som gis somfølge av varsel på over 1 million amerikanske dol-lar. Belønningene kan bli svært høye.8 I USA hardet i de siste årene blitt utbetalt stadig større sum-mer som belønning til varslere som har avdekketkorrupsjon eller annen alvorlig kriminalitet. I 2015ble det betalt ut 37 millioner amerikanske dollar islike premier.9

Myndighetene i USA hevder at de siste årenestilrettelegging for premiert varsling har ført til atlangt flere kriminelle forhold avdekkes og straf-fes. Mange omfattende avsløringer har kommet

frem som følge av varsling, og varslere har ienkelte tilfeller blitt godt belønnet.10 Blant demest kjente varslersakene kan nevnes BradleyBirkenfield, som mottok 104 millioner dollar dahan varslet om skatteunndragelse i den sveitsiskebanken UBS og de ti ansatte som mottok tilsammen 102 millioner dollar da de varslet om atPfizer ulovlig hadde promotert medisin som man-glet godkjenning. De som varslet om at Johnson& Johnson blant annet ga bestikkelser til leger ogsykehjem mottok til sammen 167,7 millioner dol-lar. Den mest sentrale varsleren fikk en belønningpå 28 millioner dollar.11

I Sør-Korea har de lignende regler som i USA,men har satt et tak for belønningen. I 2016 vardette på 1,7 millioner amerikanske dollar. I tilleggkan de gi en lavere premie til individer som kunindirekte har bidratt til å avdekke kriminelle for-hold, uavhengig av arbeidsforhold eller relasjon tilde påståtte kriminelle.12

13.4 Forskning og anbefalinger fra internasjonale organisasjoner og kompetansemiljø

Oversikter fra OECD tyder på at mange land medlovregulert varslerbeskyttelse ofte svikter når detgjelder implementering av vernet av varslere ogreell beskyttelse mot gjengjeldelse. Det er mangeeksempler på at varslere mister jobben, blir tra-kassert eller blir møtt med negative reaksjoner påjobb og privat/sosialt. Det rapporteres sjelden omrettslige reaksjoner mot dem som er ansvarligefor hevnaksjoner, og når det skjer, er det gjernelange rettsprosesser, ofte på toppen av og etter atselve saken det varsles om er avsluttet. Erstatningfor tap knyttet til konsekvenser av gjengjeldelses-aksjoner ved varsling krever normalt en rettsligprosess etter en prosess om ulovlighetene det ervarslet om, og i praksis er det få eksempler på atvarslere får slik erstatning.13

I Norge mener forskere at klimaet for å varsle ikrevende saker ikke er forbedret i perioden 2010–2016. Andelen som rapporterer om negative kon-sekvenser som følge av varsling, økte i denne peri-oden, sammenlignet med tidligere resultater, senærmere punkt 7.3 og Fafo 2017 I side 51. Dissefunnene støttes også av nyhetsoppslag om profi-5 http://www.iflr.com/Article/3420371/Slovak-Republic-

Protecting-the-whistleblowers.html. 6 Sarbanes-Oxley Act (SOX) og Dodd-Frank Act 2010.7 Dodd-Frank Act (2010). The Dodd-Frank Wall Street

Reform and Consumer Protection Act of 2010. Enacted bythe United States Congress on July 21, 2010.

8 https://www.sec.gov/whistleblower.9 Andås, Solum og Søreide (2017) s. 37 flg.

10 http://abcnews.go.com/Business/biggest-whistleblower-rewards/story?id=17222028.

11 Andås, Solum og Søreide (2017) s. 40.12 Ibid.13 OECD (2016).


lerte varslersaker, blant annet om at det kan værevanskelig å si fra om alvorlige forhold i norskoljeindustri.14

I sin utredning har Oslo Economics ut fra etsamfunnsperspektiv pekt på behovet for økono-miske insentiver for å fremme og legge bedre tilrette for at flere varsler om ulovlige og skadeligeforhold, og har følgende betraktninger:

Det at varsleren kun oppnår en liten del av nyt-ten varselet medfører, og at kostnadenearbeidsgiver kan påføre han eller henne vilvære høyere enn denne nytten, gjør at mangevarslere velger å ikke varsle. Resultatet er at formange kritikkverdige forhold får vedvare, medde kostnadene det medfører for arbeidstakere,brukere, kunder, offentlige myndigheter,andre virksomheter og samfunnet som helhet.15

Ifølge tradisjonell økonomisk tenkning er økono-miske insentiver regnet for å være smart, noe somhar effekt. En rekke studier viser at pengebeløn-ning fører til at flere kriminelle forhold avdekkes,herunder særlig korrupsjon og lignende for-hold.16 Forskningsresultater fra andre land, sær-lig USA, kan tyde på at belønning styrker tilbøye-ligheten til å varsle, men at effekten avhenger avgraden av skadelige handlinger det varsles om. Jomer opplagte de skadelige konsekvensene er,desto mindre betyr tiltak som anonymitet ogbelønning for motivasjonen til å varsle.17

I et innlegg for Varslingsutvalget pekte TinaSøreide, professor ved Norges Handelshøyskole,på at risikoen varslere utsetter seg for tilsier at deter nødvendig med tiltak som fremmer varsling.Hun presiserte imidlertid at pengebelønning somtiltak i denne sammenheng, er kontroversielt iEuropa. Hun viste til at det er stor usikkerhetknyttet til hvorvidt slike tiltak vil ha noen effekt påvarsling i Norge, og at hun var skeptisk til beløn-ning som tiltak.18

Søreide, Andås og Solum har i en fagartikkelfra 2017 diskutert betydningen av økonomiskbelønning som tiltak for å fremme varsling. Artik-kelen bygger på faglitteratur og resultatene fra enspørreundersøkelse som de to sistnevnte gjen-

nomførte i forbindelse med sin felles master-oppgave.19 I spørreundersøkelsen avvek resulta-tene fra annen forskning om belønningens betyd-ning. Resultatene fra undersøkelsen indikerer attilbøyeligheten til å varsle er uavhengig av mulig-heten for belønning. Selv om resultatene ikke erhelt entydige, viser undersøkelsen at det er grunntil skepsis knyttet til om belønning har noen effektpå tilbøyeligheten til å varsle.20

Oppsummert mener forfatterne at pengebe-lønning som tiltak vil være mindre varslingsfrem-mende enn hva en ren kost-nytte-vurdering skulletilsi. Forskningsgjennomgangen tyder på at beløn-ning kan føre til at ekstern varsling vil skje påbekostning av rapportering internt til ledelsen i enorganisasjon, og at finansielle insentiver kan økefeilvarsling og misbruk av varslerordningen. Pådenne bakgrunn advares det i faglitteraturenifølge nevnte artikkel, om at pengepremier forvarsling kan utvanne den moralske drivkraften tilå varsle, og slik redusere folks tilbøyelighet til å sifra i situasjoner hvor pengepremier ikke er aktu-elt.

13.5 Utvalgets vurdering

I Norge har vi, som i resten av Europa, liten tradi-sjon for pengebelønning som motivasjon for å fåarbeidstakere til å varsle om kritikkverdige for-hold på arbeidsplassen. Mens varslere i USA kanfå store pengesummer for å avsløre korrupsjon,skattesvindel og lignende ulovligheter, har euro-peiske land tradisjonelt vært tilbakeholdne medbruk av pengebelønninger til de som varsler omkritikkverdige forhold på arbeidsplassen.

Forskning blant annet fra USA viser at det eren sammenheng mellom belønning, gjerne i sam-menheng med konfidensiell varsling, og arbeids-takeres tilbøyelighet til å varsle. Forskere er imid-lertid skeptiske til overføringsverdien av denneforskningen på grunn av ulikheter i kultur, organi-sering og historie.

Utvalget legger til grunn at det er usikkert om,og eventuelt hvilken effekt økonomiske tiltak sompengebelønning eller kompensasjonsordninger vilha på norske arbeidstakeres tilbøyelighet til åvarsle, sett i lys av faglitteratur og undersøkelsersom omtalt over. I faglitteraturen advarer forskereblant annet om at belønninger for varsling kansvekke den moralske drivkraften til å varsle, ogslik redusere folks tilbøyelighet til å varsle i situa-

14 https://www.nrk.no/dokumentar/_-varslingsfrykt-truer-oljesikkerheten-1.13184853.

15 Oslo Economics (2017) s. 49.16 https://ir.lawnet.fordham.edu/cgi/viewcon-

tent.cgi?article=1317&context=jcfl.17 OECD (2016). 18 https://e24.no/kommentarer/korrupsjon/kommentar-

flere-tiltak-for-varsling/24164533.

19 Andås, Solum og Søreide (2017) s. 37 flg.20 Ibid. s. 42 flg.


sjoner hvor pengebelønning ikke er aktuelt. Pådenne bakgrunn kan belønningssystemer tenkeså ha en negativ effekt, ikke bare på potensiellevarsleres følelse av moralsk forpliktelse til å taansvar, men også på folks ansvarsfølelse mergenerelt i samfunnet.

Belønningsordningene til varslere, særlig iUSA, er koblet til avdekking av alvorlig økono-misk kriminalitet og myndighetenes økonomiskegevinst ved at varsling avslører denne type krimi-nalitet. Det er med andre ord en forutsetning atstaten har en gevinst som følge av varslingen førman gis belønning. Det er også grunn til å vise tilat de til dels meget generøse varslerbelønningenesom utbetales til varslere i USA, legitimeres ved atdet tar høyde for at varsleren ikke kommer til å fåen ny jobb. Den typiske norske varslingen gjelderdestruktiv ledelse, mobbing og trakassering,brudd på etiske retningslinjer og forhold som kanmedføre fare for liv og helse. Dette er forhold somkan være mindre egnet for den type belønningsom man bruker i enkelte andre land.

Utvalget legger til grunn at tilbøyeligheten til åvarsle må antas å ville være større, ut fra et natur-lig moralsk ansvar, i arbeidsmiljø preget av åpen-het, tillit, god informasjonsflyt og medbestem-melse. Dette er forhold som i stor grad pregernorsk arbeidsliv. Forskning viser også at en rela-tivt høy andel av de som varsler blir behandlet bra,

og at varslingen fører til at det kritikkverdige for-holdet blir ordnet opp i, se nærmere omtale ipunkt 7.3.

Utvalget har på denne bakgrunn ikke funnetgrunn til å foreslå rene økonomiske tiltak sombelønning for å varsle eller annen form for økono-misk kompensasjon.

Utvalget viser samtidig til at spørsmålet omøkonomiske tiltak til varslere er et av flere tiltakfor å styrke varslervernet som for tiden diskuteresi EU i det pågående arbeidet i EU-kommisjonen,jf. punkt 5.5. Dette blir et viktig arbeid å følge medpå fremover for norske myndigheter.

Utvalget mener for øvrig at nivået på opp-reisningsbeløpene i saker om ulovlig gjengjel-delse for norske domstoler kan synes å ligge på etlavt nivå. Dette drøftes nærmere i punkt 10.13 omoppreisning ved gjengjeldelse.

Belønning til varslere må ikke nødvendigvisvære penger. Flere land anerkjenner varslere vedå gi dem en offisiell utmerkelse – heder og aner-kjennelse – som et symbol for å understreke denviktige rollen de spiller og dempe tilbøyelighetertil gjengjeldelsesaksjoner. Gjennom utvalgets inn-spillskonferanse og på andre måter er det blitttydelig for utvalget at det er behov for at varslerneoppnår en anerkjennelse eller et «klapp på skulde-ren» for det de gjør. Betydningen av slik anerkjen-nelse drøftes nærmere i punkt 9.6.3.

Del IVØkonomiske og administrative konsekvenser

Figur 14.1


Kapittel 14

Økonomiske og administrative konsekvenser

14.1 Innledning

I dette kapitlet beskrives utvalgets vurdering av deforventede økonomiske og administrative konse-kvensene av utvalgets forslag til tiltak for å styrkevarslervernet i norsk arbeidsliv. For mer informa-sjon om nytten av varsling vises det til punkt 3.4og utredningen om verdien av varsling fra OsloEconomics. I henhold til Oslo Economics’ analysesparer varsling samfunnet for minst en halv milli-ard kroner årlig, se Oslo Economics (2017) side45.

Utvalget vil innledningsvis bemerke at dennærmere utformingen av tiltakene vil ha betyd-ning for nytte- og kostnadsvirkningene og at dissebør utredes nærmere ved videre oppfølging.

14.2 Juridiske tiltak

14.2.1 En egen lov om varsling

Utvalget foreslår at det skal utredes og vedtas enegen lov om varsling, som i første omgang skalinneholde regler om Varslingsombudet og Vars-lingsnemnda. Utvalget understreker at en egen lovførst og fremst vil bidra til å styrke ytringsfrihetenog retten til å varsle. Loven vil ha stor symbolef-fekt og gjøre det lettere for varslere å finne fremtil og ivareta sine rettigheter.

I likhet med flere av de øvrige endringene somutvalget foreslår, vil det påløpe kostnader til utred-ning og utarbeidelse av lovforslag, høring mv.Utover dette vil en egen lov i seg selv ikke med-føre kostnader, men kan bidra til at flere kritikk-verdige forhold avdekkes enklere og uten kon-flikt.

14.2.2 Endringer og presiseringer i arbeidsmiljølovens varslingsregler

Innledning

Utvalget foreslår flere endringer i varslingsre-glene i arbeidsmiljøloven som i stor grad inne-

bærer en lovfesting, klargjøring eller presiseringav gjeldende rett. Det foreslås også endringer somskal bidra til bedre åpenhetskultur og oppmerk-somhet om ytringsfrihet og varsling. Disseendringene forventes derfor ikke å medførevesentlige økonomiske eller administrative konse-kvenser for private eller offentlige virksomheter.Utvalget foreslår regler som tar sikte på å ta bedrevare på varsleren, men også at faktiske kritikkver-dige forhold skal håndteres raskt og på lavestmulig nivå.

Utvidelse av virkeområdet

Utvalget foreslår å utvide virkeområdet for arbeids-miljølovens varslingsregler til personer somansees som arbeidstakere etter loven når de utfø-rer arbeid, jf. § 1-6. Formålet er å beskytte dissegruppene og forebygge kritikkverdige forhold nårde utfører arbeid. For eksempel vil arbeidsmiljølo-vens varslingsregler gjelde for innsatte og psykia-triske pasienter når disse utfører rehabiliterendearbeid i et fengsel eller helseinstitusjon. Forslagetinnebærer at blant annet lærling- og praksisbedrif-ter, Forsvaret, kriminalomsorgen og helsevesenetmå utarbeide varslingsrutiner for de gruppenesom omfattes av § 1-6. Dersom de berørte virk-somhetene kan gjøre de varslingsrutinene de harfor egne ansatte gjeldende for de nye gruppene,kan kostnadene forbundet med dette begrenses.

Det må avklares hvordan varslingsrettigheterfor gruppene som foreslås inkludert i arbeidsmil-jølovens virkeområde vil virke sammen med derettighetene de allerede har som elever, verne-pliktige, innsatte, pasienter mv. Ettersom flere avdisse gruppene alt er omfattet av lignende regler,er det usikkert om en utvidelse av virkeområdetfor varslingsreglene i arbeidsmiljøloven vil gi flerevarsler og eventuelt flere saker om ulovlig gjen-gjeldelse. Det kan tenkes at en lovendring vil giøkt oppmerksomhet og flere saker, med tilhø-rende sakskostnader. I tillegg vil det i forbindelsemed denne og øvrige foreslåtte lovendringer


påløpe kostnader til utarbeidelse av lovforslag,gjennomføring av høringsrunder og forvaltning.

Tydeliggjøring av sentrale begreper i loven

Utvalget foreslår at det tydeliggjøres i loven hvasom menes med blant annet kritikkverdige for-hold, forsvarlig fremgangsmåte og gjengjeldelse.Forslagene innebærer i stor grad en lovfesting avgjeldende rett, og vil kunne bidra til større forstå-else av lovens innhold både blant arbeidstakereog virksomhetene. Dette kan igjen bidra til at flerearbeidstakere varsler om kritikkverdige forhold ivirksomheten, og at varslene håndteres godt ogeffektivt på lavest mulig nivå av arbeidsgiver.

Arbeidsgivers aktivitetsplikt

Klargjøringen av at arbeidsgiver har en aktivitets-plikt i varslingssaker innebærer blant annet at detinntrer en særlig omsorgsplikt for arbeidsgiveroverfor den som varsler – og for den det varslesom. Det presiseres også at arbeidsgiver har enplikt til å følge opp det det er varslet om, og atarbeidsgiver innen rimelig tid skal sørge for atvarselet blir tilstrekkelig undersøkt og behandlet.At varsler behandles raskt og forsvarlig kan bidratil bedre, og potensielt også mindre kostbare,varslingsprosesser. Rask håndtering av varslerkan i tillegg redusere belastningen for varslerenog bidra til å forbedre det kritikkverdige forholdetpå et tidligere tidspunkt. Utvalgets flertall foreslårat brudd på aktivitetsplikten overfor varslerenskal utløse rett til oppreisning og erstatning etteralminnelige regler.

Forslaget vil trolig bidra til at arbeidsgivere istørre grad blir klar over og følger aktivitetsplik-ten. Dette vil medføre økt ressursbruk, men bidratil at flere kritikkverdige forhold forbedres. Aktivi-tetsplikten innebærer imidlertid ikke et dokumen-tasjonskrav for arbeidsgiver. Kostnadsmessig erdette et vesentlig poeng, ettersom det ville værtkostnadskrevende for norske arbeidsgivere ådokumentere at de oppfyller aktivitetsplikten forde mellom 50 000 og 160 000 varslene de mottarårlig. Videre må arbeidsgivere i en del tilfellerkunne svare varsleren at det av ulike grunner, foreksempel ressursmangel, ikke vil være mulig årette opp det kritikkverdige forholdet umiddel-bart, men at dette vil tas opp i styringsdialogenmellom ledelse og eier/departement.

Krav til varslingsrutiner

Utvalget foreslår en presisering i lovteksten om atvarslingsrutinene skal inneholde krav til arbeids-givers saksbehandling. Det skal fortsatt være slikat den enkelte arbeidsgiver kan tilpasse innholdeti rutinene ut fra behovet og risikovurderingen iegen virksomhet, også når det gjelder kravet tilarbeidsgivers saksbehandling av varselet.

Utvalget foreslår å innføre et krav om at virk-somhetens varslingsrutiner skal evalueres jevnligi samarbeid med arbeidstakerne og deres tillits-valgte. Hvor ofte en slik evaluering skal gjennom-føres, vil bero på hva som er behovet i den enkeltevirksomhet og i tråd med hva som bestemmes iden enkelte rutine.

14.3 Opplærings- og kommunikasjonstiltak

14.3.1 Opplæring og kompetanseutvikling

Utvalget foreslår at flere eksisterende offentligeog private tilbud brukes til å gjøre varslingsre-glene og god varslingspraksis bedre kjent:– krav i arbeidsmiljøloven om opplæring av leder

og verneombud om varsling– høyskole- og universitetsutdanning i HR, orga-

nisasjon og ledelse– Arbeidstilsynet – opplæring og samarbeid med

andre myndigheter– organisasjonene i arbeidslivet – kurs og hold-

ningsarbeid– kurs i utvikling av ledere i staten i regi av Difi– kompetanseutvikling for dommere og advoka-

ter

Formålet med bedre informasjon og styrket kom-petanse er å bidra til et bedre ytringsmiljø, derarbeidstakere i større grad sier fra om kritikkver-dige forhold og der varsler håndteres bedre ogmer effektivt av arbeidsgivere.

Utvalget legger til grunn at prioritering av opp-læring og informasjon om varsling i disse sam-menhenger vil kunne gjøres innenfor gjeldendebudsjetter og eventuelt innarbeides delvis tilerstatning for andre deler av kursutviklingen ogkursinnholdet. Det forventes derfor at det ikke vilmedføre behov for økte bevilgninger eller økt res-sursbruk.


14.3.2 Veileder og informasjonsmateriell

Nasjonal varslingsveileder

Utvalget foreslår at det utvikles en nasjonal vars-lingsveileder i tillegg til veiledningen for arbeidsli-vet som er under utvikling av Arbeidstilsynet. For-målet med en egen veileder er blant annet å gitydelig veilednings- og informasjonsmateriell forvarslere, potensielle varslere og varslingsmotta-kere. En slik veileder kan tenkes å føre til færrehenvendelser om regelverket til Arbeidstilsynetssvartjeneste.

Utvikling av statlige veiledningssider kan værekostbart. For eksempel var totalbudsjettet forHusbankens informasjonsside/veiviser «Bolig forvelferd», 30 millioner kroner.1 I tillegg kommerdriftsutgifter. Disse kostnadene kan trolig reduse-res ved å samordne utvikling og drift medArbeidstilsynets varslingsveileder.

Informasjon om varsling på myndighetenes nett-sider

Videre foreslår utvalget å oppfordre offentligemyndigheter, blant annet tilsynsmyndigheter, til åha godt synlig informasjon om muligheter for åvarsle/tipse dem på sine hjemmesider. Formåletmed forslaget er å gjøre det lettere å varsle tiloffentlige myndigheter slik at flere kritikkverdigeforhold blir avdekket og forbedret.

De relevante myndighetene har per i dag uliketilnærminger til å gi kontaktinformasjon til publi-kum. Noen velger å ha kontaktinformasjonen lettsynlig, mens andre har valgt å holde særlig tele-fonnummer skjult, blant annet fordi de vurderer atdette gir en mer effektiv bruk av begrenset saks-behandlingskapasitet. Dersom flere offentligemyndigheter gir lettere tilgjengelig informasjonom varslingsmuligheter, vil terskelen for varslingtrolig reduseres og antallet saker som sendes innvil kunne øke. Det vil være en forventing om atdisse varslene skal behandles, noe som vil kunnekreve økte budsjetter og omprioritering.

14.4 Organisatoriske tiltak

14.4.1 Et nasjonalt Varslingsombud

Utvalget foreslår å opprette et eget nasjonalt Vars-lingsombud. Ombudet skal gi råd, veiledning og

bistand i enkeltsaker og kunne anbefale fri retts-hjelp. I tillegg foreslår utvalget at det vurderes omdet vil være hensiktsmessig at ombudet adminis-trerer en digital varslingsløsning for varsel tiloffentlige myndigheter.

Råd, veiledning og bistand i enkeltsaker

Et varslingsombud kan lette byrden for varslere,bidra til at flere tør å varsle og dermed at flere kri-tikkverdige forhold avdekkes og bringes til opp-hør.

Omfanget av arbeidet til et varslingsombud erpotensielt stort (alle kritikkverdige forhold i nor-ske virksomheter). Aktiviteten vil hovedsakeligbegrenses av budsjettet og bør rettes mot særligviktige saker. Hvis det tas utgangspunkt i at Vars-lingsombudet vil motta like mange henvendelsersom Likestillings- og diskrimineringsombudet(LDO), innebærer dette at de vil motta om lag1 900 forespørsler om veiledning årlig.2 En organi-sasjon tilsvarende LDO med om lag 40 ansatte vilha årlige driftskostnader på omtrent 43 millionerkroner.3 I tillegg kommer etableringskostnader,anslagsvis fire til åtte millioner kroner.

Alternativer som er blitt vurdert, men somutvalget ikke anbefaler, er å gi Arbeidstilsyneteller LDO varslingsombudsrollen. Dette kunnegitt noe lavere kostnader, samdriftsfordeler og til-gang til kompetanse, men samtidig et langt min-dre tydelig Varslingsombud.

Anbefaling om fri rettshjelp

Utvalget foreslår at et varslingsombud skal kunneanbefale fri rettshjelp, som vil kunne innvilgesetter endelig godkjennelse av fylkesmannen.

Fri rettshjelp vil være aktuelt for en mindreandel varslere. Med 50 000 til 160 000 varsler iNorge årlig kan imidlertid de samlede saksbe-handlingskostnadene for stat og arbeidsgivere blibetydelige, avhengig av hvor mange varslere somfår innvilget fri rettshjelp. Erfaringsmessig er detvanskelig å estimere kostnadene av krav på juri-disk bistand. En måte å begrense kostnadene avfri rettshjelp på, er å gi ombudet og/eller Fylkes-mannen et årlig budsjett, slik at midlene må priori-teres til de mest alvorlige sakene.

1 Se total prosjektkostnad for Difis medfinansieringsordning.Tall for 2016 i Difi, Årsrapport 2016.

2 LDO, Årsmelding 2016. I 2016 behandlet ombudet 219 kla-gesaker og mottok 1 870 forespørsler om veiledning. Antallnye klagesaker i 2016 var 175.

3 LDO, tildelingsbrev 2018.


Elektronisk videreformidling av varsel

Utvalget foreslår at det vurderes om det vil værehensiktsmessig med en sentral, elektronisk løs-ning for mottak og sortering av varsler om alletyper kritikkverdige forhold til offentlige myndig-heter, eller om det er bedre heller å bygge viderepå eksisterende strukturer på myndighetenesnettsider mv. Fordelen med en sentral elektroniskløsning er at alle varslere kan henvende seg tilsamme sted. En risiko er at en brukervennligelektronisk løsning kan føre til at arbeidstakere istørre grad varsler rett til myndighetene fremforførst å varsle internt i virksomheten, noe som vilgi økte kostnader per sak. En annen utfordring erat de ulike myndighetene som mottar varsler gjen-nom den elektroniske løsningen ikke vil ha kapa-sitet til å behandle alle sakene som kommer inn. Itillegg kommer kostnader til utvikling og drift avløsningen.

Uavhengige undersøkelser av alvorlige varslings-saker

Utvalget foreslår at Varslingsombudet skal haanledning til å anbefale at det oppnevnes enoffentlig ad hoc undersøkelseskommisjon for detilfellene der ombudet blir kjent med svært alvor-lige varslingssaker av stor samfunnsmessig betyd-ning. Et alternativ til dette kan være at ombudetknytter til seg et korps med relevante fagpersonersom kan gjennomgå varslingssaker der «alt gårgalt», og som i den forbindelse kan gjennomføreen uavhengig og samlet vurdering av saken ogpeke på læringspunkter og eventuelle behov forendringer. En slik løsning bør kun brukes i sær-lige tilfeller og ha funksjon som en sikkerhetsven-til for de tilfellene der ordinære strukturer ikkesynes å ivareta tungtveiende samfunnsinteresser.

Det er usikkert hvor mange saker en grans-kningskommisjon vil kunne undersøke, og dettevil i stor grad avhenge av budsjett og sakeneskompleksitet. For eksempel kostet Wiersholmsgranskning av Bergenspolitiet i Monika-sakennesten 13 millioner kroner i direkte kostnader.4

Ved bruk av eksterne granskere må det etableresinnkjøpsordninger i tråd med lov om offentliganskaffelse.

En ad hoc granskningskommisjon vil ha gren-sesnitt mot andre offentlige myndigheter som måavklares. Mens de fleste offentlige myndigheter

er organisert etter type lovbrudd (diskriminering,arbeidslivskriminalitet, økonomisk kriminalitet,strafferettslige brudd mv.) vil en ad hoc grans-kningskommisjon operere på tvers av alle typerkritikkverdige forhold så lenge det er avslørt gjen-nom varsling. Retningslinjer for når en ad hocgranskningskommisjon skal gå inn i et samfunns-område som ligger under ansvaret til en annenoffentlig myndighet må avklares. Videre må detutredes hvilket rettslig grunnlag som skal krevesfor at ad hoc granskningskommisjon skal kunneetableres, samt sette i gang en undersøkelse av oghente inn informasjon fra offentlige og privatevirksomheter.

14.4.2 Varslingsnemnd

Utvalgets flertall foreslår at det etableres ennemnd som kan ta stilling til tvister i varslingssa-ker. En slik nemnd vil være et lavterskeltilbudsom gjør det mulig for varslere å prøve saken sinuten å måtte gå til rettssak og risikere store saks-omkostninger.

Som for et varslingsombud er det potensiellevirkeområdet for en varslingsnemnd stort, noesom trolig vil innebære at aktiviteten og driftskost-nadene hovedsakelig vil begrenses av budsjettet.For eksempel behandlet Diskrimineringsnemndaom lag 60 saker i nemndsmøter i 2016, med engjennomsnittlig saksbehandlingstid på 47 uker.5

Samlet bevilgning til nemnda det året var 6,1 milli-oner kroner. For 2018 er samlet bevilgning økt til18,6 millioner kroner.6 Dette må delvis ses i sam-menheng med at nemnda har fått flere oppgaverog er flyttet til Bergen.

I tillegg til direkte kostnader ved drift av ennemnd, vil saksbehandlingen medføre indirektekostnader for arbeidsgivere som blir involvert iprosessene, samt for arbeidstakere. Videre vil detvære etableringskostnader forbundet med en nynemnd, anslagsvis fire til åtte millioner kroner.

Utvalget har også vurdert muligheten for ålegge ansvaret for håndtering av saker om gjen-gjeldelse til enten Tvisteløsningsnemnda etterarbeidsmiljøloven eller Diskrimineringsnemnda,men konkludert med at disse vil være mindreegnet for varslingssaker enn en egen nemnd. Ålegge ansvaret til en eksisterende nemnd kunnegitt noe grad av kompetanseog ressurssynergier.

4 https://www.nrk.no/nyheter/monika-gransking-koster-millioner-1.12724284.

5 Diskrimineringsnemda, Årsrapport 2016. 6 Diskrimineringsnemda, tildelingsbrev for 2018.


14.5 Samlede økonomiske og administrative konsekvenser

14.5.1 Samlede konsekvenser for virksomhetene

Det er mer enn 2,8 millioner arbeidsforhold iNorge. Omfanget av varslingssaker er usikkert,med anslag fra 50 000 til 160 000 varsel per år.Utvalgets forslag vil medføre at det stilles krav tilat virksomhetene må ha klarere retningslinjer ogøkt kompetanse. Det kan først og fremst føre tilriktigere og raskere behandling av varsler ogmedvirke til at kritikkverdige forhold opphører pået tidligere tidspunkt. Dette kan gi bedre arbeids-miljø, bedre ivaretakelse av helse, miljø og sikker-het, bedre kunde-/brukerbehandling og redusertfare for korrupsjon. Aktivitetsplikten forventes åbidra til en kvalitetsmessig bedre, men også merressurskrevende, behandling av varsel. Skjer-pede krav til saksbehandlingsrutiner, for eksem-pel når det gjelder habilitet, kan medvirke til øktformalisering og at en økende andel av varsleneikke følges opp av nærmeste leder, men av andre iorganisasjonen eller ved ekstern behandling frafor eksempel nabokommune eller ekstern gran-sker. Dersom man som et regneeksempel antar aten ekstern behandling av et varsel koster minstett ukesverk i gjennomsnitt (17 600 kroner i mer-kostnader),7 og tydeligere krav om systematiskoppfølging bidrar til at fem prosent av varslingssa-kene i Norge behandles eksternt heller enninternt, kan arbeidsgiveres kostnader øke med40 millioner kroner.8 I tillegg kommer eventuellevirkninger av ekstern behandling av varsler forproduktiviteten i virksomhetene. Ekstern behand-ling av varsler kan oppleves som ryddig og kan inoen tilfeller bidra til å skape ro og tillit. Samtidigfinnes det eksempler på at eksterne prosesser kanvære langvarige og ta mye oppmerksomhet. Styr-ket varslervern kan også misbrukes av de ansatte.Dette kan gi konsekvenser for personalpolitikk ogledelsens tidsbruk.

Etablering av, informasjon om, og rutinemes-sig gjennomgang av varslingsrutiner forventes ågi en årlig kostnad på 200–900 millioner kroner,

avhengig av den praksis som etableres, fordelt påom lag 100 000 virksomheter med over femansatte i Norge.9 For de samlede kostnadene ivirksomheten vil det være avgjørende at regelver-ket blir utformet slik at varsler følges opp raskt ogpå et lavest mulig nivå.

14.5.2 Samlede konsekvenser for forvaltningen

De foreslåtte juridiske endringene medfører forar-beid og forvaltning av lovbestemmelser med tilhø-rende prosesskostnader. Endringer og presiserin-ger i arbeidsmiljølovens varslingsregler kan gi etbedre grunnlag for å forvalte varslingsordningen.

Opplæring og kompetanseutvikling forutsettesgjennomført innenfor gjeldende budsjetter. Envarslingsveileder forventes å koste 10–30 millio-ner kroner avhengig av valgte løsning. Det erusikkert hvordan elektroniske mottak av varslervil skje i praksis. Kostnadene anslås til 10–90 mil-lioner kroner avhengig av løsningens utformingog krav til IT-støtte. I tillegg kommer driftskostna-der for løsningen og forvaltningen hos berørteaktører.

Et varslingsombud forventes å ha årlige drift-skostnader på 40–50 millioner kroner, samt opp-rettingskostnader på opptil 10 millioner kroner. Itillegg kommer kostnader som ombudet kanutløse som fri rettshjelp eller ad hoc granskning.Erfaringsmessig er det vanskelig å estimere kost-nadene av krav på juridisk bistand. For eksempelble det i Ot.prp. nr. 11 (2007–2008) forutsatt atutvidelsen av bistandsadvokatordningen villemedføre elleve millioner kroner i økte årlige utgif-ter. Ifølge Justis- og beredskapsdepartementetkostet ordningen 172 millioner kroner i 2016. Meden til to årlige granskninger forventes en ordningmed ad hoc granskningskommisjoner å koste 20–30 millioner kroner inkludert forvaltningskostna-der.

En tvistenemnd etter modell fra Diskrimine-ringsnemnda forventes å koste 15–25 millionerkroner per år. Samlede konsekvenser er 100–150millioner kroner i etableringskostnader og 100–300 millioner kroner i årlige kostnader.

7 440 kr/time*40 timer =17 600 kr (gjennomsnittlig ukes-verkskostnad). Se Oslo Economics (2017) s. 18.

8 50 000 saker*5%*17 600 kr = 44 000 000 kr.9 https://www.ssb.no/virksomheter-foretak-og-regnskap/

statistikker/bedrifter/aar/2017-01-20.

212 NOU 2018: 6Referanser og litteratur Varsling – verdier og vern

Referanser og litteratur

Offentlige publikasjoner mv.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet (2005)Ansattes ytringsfrihet, Arbeidsgrupperapportavgitt 21. desember 2005.

Besl. O. nr. 96 (2004–2005) Om vedtak til lov omarbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (ar-beidsmiljøloven).

Besl. O. nr. 4 (2006–2007) Om vedtak til lov omendringer i arbeidsmiljøloven (varsling).

Innst. O. nr. 100 (2004–2005) Om lov om arbeids-miljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeids-miljøloven).

Innst. O. nr. 6 (2006–2007) Om lov om endringer iarbeidsmiljøloven (varsling).

NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted» – For-slag til ny Grunnlov § 100.

NOU 2004: 5 Arbeidslivslovutvalget – Et arbeidslivfor trygghet, inkludering og vekst.

NOU 2009: 9 Lov om offentlige undersøkelseskom-misjoner – Særskilt oppnevnte offentlige kommi-sjoner.

NOU 2011: 12 Ytringsfrihet og ansvar i en ny me-diehverdag.

NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? – Vur-dering av nye domstolsordninger for foreldretvis-ter, barnevernsaker og utlendingssaker.

NOU 2017: 11 Bedre bistand. Bedre beredskap.Ot.prp. nr. 24 (2005–2006) Om lov om endringer i

lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, ar-beidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljølo-ven).

Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) Om lov om arbeidsmi-ljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmil-jøloven).

Ot.prp. nr. 53 (2005–2006) Om lov om endringer istraffeloven 1902 og utleveringsloven (gjennom-føring av FN-konvensjonen mot korrupsjon).

Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) Om lov om endringer iarbeidsmiljøloven (varsling).

St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring avGrunnloven § 100.

St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for de-mokrati og fellesskap.

Prop. 115 L (2012–2013) Lov om stillingsvern mv.for arbeidstakere på skip (skipsarbeidsloven).

Prop. 72 L (2016–2017) Endringer i arbeidsmiljølo-ven (varsling og arbeidstid).

Prop. 80 L (2016–2017) Lov om Likestillings- ogdiskrimineringsombudet og Diskriminerings-nemnda (diskrimineringsombudsloven).

Prop. 1 S (2017–2018) For budsjettåret 2018. Ar-beids- og sosialdepartementet.

Fafo-rapporter om varsling

Fafo 2010: Trygstad, S. C. (2010) Med rett til åvarsle…men hjelper det, og er det lurt? Fafo-rapport 2010:08.

Fafo 2014 II: Trygstad, S. C., Skivenes, M., Steen,J. R. og Ødegård, A. M. Evaluering av vars-lingsbestemmelsene (2014). Fafo-rapport2014:05.

Fafo 2016 I: Trygstad, S. C. og Ødegård, A. M.(2016) Varsling og ytringsfrihet i norsk arbeids-liv 2016. Rapportserie om varsling og ytring.Fafo-rapport 2016:33.

Fafo 2016 II: Ødegård, A. M., Trygstad, S. C. ogSteen, J. R. (2016) Varsling og ytring blant med-lemmer i sju fagforbund. Rapportserie om vars-ling og ytring. Fafo-rapport 2016:34.

Fafo 2017 I: Trygstad, S. C. (2017) Kunnskapssta-tus om varsling og varslingsprosesser. Fafo-notat2017:03.

Fafo 2017 II: Trygstad, S. C., Ødegård A. M., Ski-venes, M. og Svarstad, E. (2017) Ytringsfrihetog varsling i norske kommuner og fylkeskommu-ner. Fafo-rapport 2017:04.

Fafo 2018: Trygstad, S. C., og Ødegård, A. M.(2018) Varsling i norsk arbeidsliv. Den det vars-les om, mottak og håndtering. Fafo-notat2018:06.

Annen litteratur

Agryris, C. (1982). The executive mind and double-loop learning. Organizational Dynamics, 11(2),5-22. doi:10.1016/0090-2616(82)90002-X.

NOU 2018: 6 213Varsling – verdier og vern Referanser og litteratur

Alford, C. F. (1999). Whistle-blowers – How muchwe can learn from them depends on how muchwe can give up. American Behavioral Scientist,43(2), 264–277. doi:Doi 10.1177/00027649921955254.

Alsos, K., Jesnes, K., Sletvold Øistad, B. og Nes-heim, T. (2017). Når sjefen er en app. Fafo-rap-port 2017:41.

Andås, K., Solum, V. og Søreide T. (2017). Børvarslere belønnes? Magma 0217.

Arntzen de Besche (2013). Evaluering av vars-lingsreglene. En gjennomgang og analyse avrettspraksis og Sivilombudsmannens praksis.Rapport til Arbeidsdepartementet.

Auglend, R. L. og Jakhelln, H. (2017). Varslings-rett, rapporteringsplikt og taushetsplikt. Ar-beidsrett vol. 14 nr. 2, 2017, s. 183–219.

Baumeister, R. F., Bratslavsky, E., Finkenauer, C.,og Vohs, K., D. (2001). Bad is stronger thangood. Review of general psychology, 5(4), 323–370.

Bjørkelo, B. (2010). Whistleblowing at work. Ante-cedents and consequences. Avhandling for gra-den philosophiae doctor (ph.d). Universitetet iBergen.

Bjørkelo, B., Einarsen, S., Nielsen, M. B., og Matt-hiesen, S. B. (2011). Silence is golden? Charac-teristics and experiences of self-reported whistle-blowers. European Journal of Work and Orga-nizational Psychology, 20(2), 206–238.doi:10.1080/13594320903338884.

Bjørkelo, B., Matthiesen, S. B., og Einarsen, S.(2008). Varslingens mange ansikter: en oppsum-mering av forskning og litteratur om varsling iarbeidslivet. Søkelys på arbeidslivet, 25(1), 1–19.

Brown, A. J. (red.) (2008): Whistleblowing in theAustralian Public Sector. Canberra: The Aust-ralian National University.

Brown A.J., Lewis D., Moberly R. og Vandekerck-hove W. [red.] (2014). International Handbookon Whistleblowing Research.

Devine, T. og Maassarani, T. F. (2011): The Corpo-rate Whistleblower’s Survival Guide. Berret-Ho-ehler Publishers Inc.

Difi-rapport 2013:11 Merverdi eller unødig omvei?Om direktoratenes rolle i gjennomføring av na-sjonal politikk.

Difi-rapport 2014:2 Viltvoksende nemnder? Om or-ganisering og regulering av statlige klagenemn-der.

Enjolras, B., Rasmussen, T. og Steen-Johansen, K.[red.] (2014), Status for ytringsfriheten i Norge.Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Eriksen, B. (2016). Arbeidstakers rett til å varsleom «kritikkverdige forhold» etter arbeidsmiljølo-ven § 2-4 (1). Med særlig vekt på varsling i ak-sjeselskap. Avhandling for graden philosophiaedoctor (ph.d). Universitetet i Bergen.

Evju, S. (2010) Arbeidsrett: Utvalgte arikler 2001–2010. Oslo: Universitetsforlaget.

Falkum, E., Ingelsrud, M. H., Nordrik, B. (2016)Medbestemmelsesbarometeret 2016. AFI FOUresultat 2016:08.

Falkum, E., Nordrik, B. (2016). Norsk Ledelsesba-rometer 2016. AFI.

Falkum, E., Nordrik, B. og Drange, I. (2017). Le-delsesbarometeret 2017. Delrapport 2. Tillit,konflikt og omstilling. Lederne.

Fougner, J. (2016). Endring i arbeidsforhold. Sty-ringsrett og arbeidsplikt. 2. utgave. Oslo: Uni-versitetsforlaget.

French, J. R., Raven, B., og Cartwright, D. (1959).The bases of social power. Classics of organiza-tion theory, 7.

Gerhardsen, E. (1931/ 2000). Tillitsmannen.Gerhardsen, E (2006). Tillitsmannen: en håndbok

for tillitsvalgte. Oslo: Gyldendal akademisk.Greene, A. D., og Latting, J. K. (2004). Whistle-

blowing as a form of advocacy: Guidelines forthe practitioner and organization. Social Work,49(2), 219–230.

Halvorsen, P. (2000). Bærum-saken – hva skjeddemed arbeidsmiljøet? Tidsskrift for Norsk Lege-forening, 120, 1359–1361.

Hersh, M. A. (2002). Whistleblowers – heroes ortraitors?: Individual and collective responsibilityfor ethical behaviour Annual Reviews in Con-trol Volume 26, Issue 2, 2002, s. 243–262.

Hind, R. og Fladmoe, A. (2013). Ytringsfrihetsbaro-meteret. TNS Gallup.

House, J. (1981). Work stress and social support.Phillipines: Addison Wesley Publications.

Hotvedt, M. J. og Ulseth, T. S. (2013). Arbeidsavta-len og styringsrett: Harmoni i en domsoktett. Ar-beidsrett vol. 10 nr. 1, 2013, s. 112–138.

Jakhelln, H. (2006) Oversikt over arbeidsretten.4.utgave. Oslo: Damm.

Jetlund, M. og Huseby, E. (2017). Varslingsregler iulike land og EU/EØS. Rapport fra advokatfir-maet Schjødt på oppdrag for Arbeids- og sosi-daldepartementet, avgitt 18. desember 2017.Schjødt 2017.

Kommunal- og moderniseringdepartementet(2015) Retningslinjer for utarbeidelse av lokalevarslingsrutiner i staten.

Lennane, K. J. (1993). Whistleblowing – a HealthIssue. British Medical Journal, 307(6905), 667–670.


Lennane, K. J., og De Maria, W. (1998). The down-side of whistleblowing. Medical Journal of Aust-ralia, 169(7), 351–352.

Lewis, D., D’Angelo, A. og Clarke, L. (2015). In-dustrial relations and the management of whist-leblowing after the Francis report: what can belearned from the evidence? Industrial RelationsJournal, 46(4), 312–327.

McDonald, S., og Ahern, K. (2000). The professio-nal consequences of whistleblowing by nurses.Journal of Professional Nursing, 16(6), 313–321. doi:DOI 10.1053/jpnu.2000.18178.

Matthiesen, S. B. (2016). Mottak av varsling. IMAGMA, Econas Tidsskrift for økonomi og le-delse 4/2016.

Matthiesen, S. B., og Bjørkelo, B. (2008). Sladre-hank skal selv ha bank. Om whistleblowing iNorge [Informers must pay. Whistleblowing inNorway]. Tidsskrift for den Norske Psykolog-forening, 45, s. 318–328.

Matthiesen, S. B., Bjørkelo, B. og Nielsen, M. B.(2008). Klanderverdig adferd og varsling i norskarbeidsliv. Forskningsgruppe for arbeidsmiljø,ledelse og konflikt (FALK) Universitetet i Ber-gen: Det psykologiske institutt.

Matthiesen, S. B., Bjørkelo, B., og Burke, R. J.(2011). Workplace bullying as the dark side ofwhistleblowing. I S. Einarsen, H. Hoel, D. Zapf,og C. L. Cooper (red), Bullying and harass-ment in the workplace : developments in theory,research, and practice (2nd ed., pp. 301–324).Boca Raton, Fla: CRC Press.

Matthiesen, S. B., Knudsen, T., og Susegg, J. A.(2013). Den inspirerende lederen. Betydningenav transformasjonsledelse. I R. Rønning, W.Brochs-Haukedal, og L. Glasø (red.), Livetsom leder. Lederundersøkelsen 3.0, s. 181–222.

McGunn, Rossi og Fernandes (2017). Estimatingthe Economic Benefits of Whistleblower Prote-ction in Public Procurement. Brussels: FinalReport European Commission (EU 2017).

Mesmer-Magnus, J. R. og Viswesvaran, C. (2005).Whistleblowing in organizations: An examina-tion of correlates of whistleblowing intentions,actions, and retaliation. Journal of Business Et-hics, 62(3):277–297.

Miceli, M. P., og Near, J. P. (1992). Blowing thewhistle. The organizational and legal implicati-ons for companies and employees. New York:Lexington Books.

Miceli, M. P. og Near, J. P. (2013): An InternationalComparison of the Incidence of Public SectorWhistle-Blowing and the Prediction of Retalia-tion: Australia, Norway, and the US. Australian

Journal of Public Administration, vol. 72, no. 4,pp. 433–446.

Miceli, M. P., Near, J. P. og Dworkin, T. M. (2008).Whistleblowing in organizations. New York:Routledge/Taylor & Francis Group.

Miceli, M. P., Near, J. P., Rehg, M. T., og Van Scot-ter, J. R. (2012). Predicting employee reactionsto perceived organizational wrongdoing: Demo-ralization, justice, proactive personality, andwhistle-blowing. Human Relations, 65(8), 923–954. doi:Doi 10.1177/0018726712447004.

Midtbøen, A. H., Steen-Johnsen, K. og Thor-bjørnsrud, K. [red.] (2017a). BoundaryStruggles: Contestations of Free Speech in theNorwegian Public Sphere.

Midtbøen, A. H., Steen-Johnsen, K. og Thor-bjørnsrud, K. [red.] (2017b). Offentlighetensgrenser. Hovedfunn fra prosjektet Status forytringsfriheten i Norge 2015–2017.

Miethe, T. D. (1999). Whistleblowing at work :tough choices in exposing fraud, waste, andabuse on the job. Boulder, Colo.: WestviewPress.

Monsen, P.-Y. (2008). Muldvarp i Siemens [Molein Siemens]. Oslo: Spartacus.

Near, J. P. (1995). Effective Whistle-Blowing. Aca-demy of Management Review, 20(3), 679–708.doi:Doi 10.2307/258791.

Near, J. P., og Miceli, M. P. (1985). OrganizationalDissidence – the Case of Whistle-Blowing. Jour-nal of Business Ethics, 4(1), 1–16. doi:Doi10.1007/Bf00382668.

Near, J. P., og Miceli, M. P. (1996). Whistle-blowing:Myth and reality. Journal of Management,22(3), 507–526.

Nergaard, K. (2016). Tilknytningsformer i norskarbeidsliv. Nullpunktsanalyse. Fafo-rapport2016:07.

Nergaard, K. (2017). Arbeidsutleie og selvstendignæringsdrivende. Oppdaterte tall for 2016.Fafo-notat 2017:12.

Nergaard, K. (2018). Organisasjonsgrader i norskarbeidsliv 2016. Fafo-notat 2018:04.

Noonan, W. R. (2007). Discussing the undiscussable:a guide to overcoming defensive routines in theworkplace. London: John Wiley & Sons, Inc.

OECD (2016). Committing to Effective Whistleblo-wer Protection. OECD-rapport.

Oslo Economics (2017). Verdien av varsling.Utredning for Varslingsutvalget og Arbeids- ogsosialdepartementet. OE-rapport 2017–45.

PWC (2016). Utredning av håndhevings- og virke-middelapparatet på likestillings- og ikke-diskri-mineringsområdet.

NOU 2018: 6 215Varsling – verdier og vern Referanser og litteratur

Rehg, M. T., Miceli, M. P., Near, J. P., og Van Scot-ter, J. R. (2008). Antecedents and outcomes of re-taliation against whistleblowers: Gender dif fe-rences and power relationships. OrganizationScience, 19(2), 221–240. doi:DOI 10.1287/orsc.1070.0310.

Rothschild, J., og Miethe, T. D. (1999). Whistle-blo-wer disclosures and management retaliation –The battle to control information about organi-zation corruption. Work and Occupations,26(1), 107–128. doi:Doi 10.1177/0730888499026001006.

Schaefer, R. (2015) Monika-saken: Min historie –fra drapsetterforsker til varsler. VigmostadBjørke.

Schein, E. H. (2010). Organizational culture andleadership (4. utg.). San Francisco: Jossey-Bass.

Skivenes, M. og Trygstad, S. C. (2015). Explai-ning whistle blowing processes in the NorwegianLabour Market – power and institutionalfactors. Industrial Democracy in Europe, 38(1),119–143.

Skjønberg, A. N., Hognestad, E. og Hotvedt M. J.(2017). Individuell arbeidsrett. 2. utgave. Oslo:Gyldendal Juridisk.

Soeken, K. L., og Soeken, D. R. (1987). A survey ofwhistleblowers: Their stressors and coping strate-gies. Proceedings of the Hearing on H.R. 25,U.S. Government Printing Office, Washington,DC, pp. 156–166.

Strader, K. D. (1993), Counterclaims against Whist-leblowers: Should Counterclaims against QuiTam Plaintiffs Be Allowed in False Claims ActCases. University of Cincinnati Law Review713.

Swartz, M., og Watkins, S. (2003). Power failure :the inside story of the collapse of Enron (1. utg.).New York: Doubleday.

Trygstad, S. C. og Ødegård, A. M. (2014). Vars-ling i arbeidslivet i Enjolras, B., Rasmussen, T.og Steen-Johansen, K. (red). Status for ytrings-friheten i Norge. Oslo: Institutt for samfunns-forskning (Fafo 2014 I).

Trygstad, S. C. (2015) Ytringsfrihet i arbeidslivet.Sosiologisk tidsskrift, nr. 1–2, 2015.

Vandekerckhove, W. (2010). European Whistleblo-wer protection: tiers or tears?, I. D. B. Lewis(red.), A global approach to Public InterestDisclosure. USA: Cheltenham, UK, Northamp-ton, MA, USA: Edvard Elgar.

Vandekerckhove, W. og Lewis, D. (2011). TheContent of Whistleblowing Procedures: A Criti-cal Review of Recent Official Guidelines. Jour-nal of Business Ethics, 108 (2), 253–264.

Wiersholm (2015). «Monika-saken» Arbeidsgivershåndtering av Robin Schaefers varsling. Rap-port fra advokatfirmaet Wiersholm til Justis-og beredskapsdepartementet 25. juni 2015.

Williams, K. D. (2007). Ostracism. Annu RevPsychol, 58, 425–452. doi:10.1146/annurev.psych.58.110405.085641.

Nettsider

Advokatforeningens retningslinjer for privategranskninger: https://www.advokatforenin-gen.no/PageFiles/1092/Retningslin-jer_for_private_granskninger.PDF.

Antall fagorganiserte og organisasjonsgrad iNorge: http://www.arbeidslivet.no/Lonn/Fag-organisering/Antall-fagorganiserte-og-organi-sasjonsgrad-i-Norge/.

Arbeidsgivernes medlemstall og organisasjons-grad: http://www.arbeidslivet.no/Lonn/Fag-organisering/Arbeidsgivernes-medlemstall-og-organisasjonsgrad/.

Arbeidstilsynet, Årsrapport 2016: arbeidstilsy-net.no/om-oss/forskning-og-rapporter/årsrapporter.

Difi, Årsrapport 2016: https://www.difi.no/sites/difino/files/arsrapport_difi_2016.pdf.

Diskrimineringsnemda, Årsrapport 2016: http://www.diskrimineringsnemnda.no/media/2030/aarsrapport-2016-scannet.pdf.

Diskrimineringsnemda, tildelingsbrev for 2018:https://www.regjeringen.no/contentassets/1dbf3597b082480cb3a9af8d76c3db43/tilde-lingsbrev-2018-sekretariatet-for-diskrimine-ringsnemnda.pdf.

Fritt Ord: Fritt Ords Pris 2015 til Robin Schaeferog Jan Erik Skog, 2. mars 2015: http://www.frittord.no/aktuelt/fritt-ords-pris-20151/(lest 29. januar 2018).

Khrono: Tidligere teologistudent sa fra om ubeha-gelige opplevelser med Giske: https://khrono.no/seksuell-trakassering-trakassering-ap/tidligere-teologistudent-sa-fra-om-ubehage-lige-opplevelser-med-giske/205910 (lest 2. ja-nuar 2018).

KS, Veileder om ytringsfrihet og varsling: http://www.ks.no/globalassets/blokker-til-hvert-fag-omrade/samfunn-og-demokrati/etikk/17197-ks_brosjyre-varsling-og-ytringsfrihet_f42_-web.pdf.

LDO, Årsmelding 2016: http://www.ldo.no/nyhei-ter-og-fag/brosjyrar-og-publikasjonar/Arsrap-porter/arsmelding-2016/kapittel-3/.

LDO, tildelingsbrev 2018: https://www.regjerin-gen.no/contentassets/


1dbf3597b082480cb3a9af8d76c3db43/tilde-lingsbrev-2018-ldo.pdf.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettig-heter, Årsmelding 2016: http://www.nhri.no/nyhetsarkiv/publisert-les-var-arsmelding-for-2016-article512-28.html.

NTB: Unibuss-saken til Høyesterett, 14. august2016: https://e24.no/lov-og-rett/korrupsjon/unibuss-saken-til-hoeyesterett/23765577 (lest29. januar 2018).

Oslo kommune: Varsling om korrupsjon, mislig-heter og andre lovbrudd: https://www.oslo.kommune.no/politikk-og-adminis-trasjon/politikk/slik-styres-oslo/varsling-om-korrupsjon-misligheter-og-andre-lovbrudd/(lest 4. februar 2018).

Ottesen, S. (2010). En vond tanke. Kronikk, Aften-posten, 15. mars 2010: https://web-retriever-info-com.ezproxy.library.bi.no/services/ar-chive/displayPDF?documen-tId=020002201003153175&serviceId=2.

Slettholm, A. (2016): Unibuss-saken: Korrupsjons-alarmen ringte, men de ansvarlige politikernegjorde ingenting, Kommentar, Aftenposten,17. august 2016: https://www.aftenposten.no/meninger/kommentar/i/mVLK0/Unibuss-sa-ken-Korrupsjonsalarmen-ringte_-men-de-an-svarlige-politikere-gjorde-ingenting--Andreas-Slettholm (lest 30. januar 2018).

Tømmerås, O. (2014): Han varslet om korrupsjoni Unibuss i årevis, FriFagbevegelse, 30. okto-

ber 2014: https://frifagbevegelse.no/nyheter/han-varslet-om-korrupsjon-i-unibuss-i-arevis-6.158.190159.27b8cdb3b7 (lest 29. januar2018).

Varslingsplakaten: Varsling om kritikkverdige for-hold i utenrikstjenesten (arbeidsmiljøloven§§ 2-4, 2-5 og 3-6): https://www.regjerin-gen.no/globalassets/departementene/ud/vedlegg/varsling/ud_varslingspla-kat180108.pdf (lest 3. februar 2018).

Utenriksdepartementet, AKAN i Utenrikstje-nesten, Retningslinjer for håndtering av rus-middelbruk, spillavhengighet og annen pro-blematisk avhengighet på arbeidsplassen,gjeldende fra 1.1.2017: https://www.regjerin-gen.no/globalassets/departementene/ud/vedlegg/varsling/akan_plakat.pdf.

Utenriksdepartementet, Retningslinjer for håndte-ring av konflikter, trakassering eller annen util-børlig opptreden, 19. desember 2014: https://www.regjeringen.no/globalassets/departe-mentene/ud/vedlegg/varsling/retningslin-jer_trakassering141219.pdf (lest 3. februar2018).

Utenriksdepartementet, Retningslinjer for håndte-ring av mistanke om økonomiske misligheter,18.3.2011: https://www.regjeringen.no/con-tentassets/29735fe0e53945d694541609ec3adf9f/mislighe-ter_okonomi.pdf (lest 3. februar 2018).

Norges offentlige utredninger 2018

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

1. Markeder for finansielle instrumenter Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov I Kunnskapsdepartementet

3. Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren Finansdepartementet

4. Sjøveien videre Samferdselsdepartementet

5. Kapital i omstillingens tid Nærings-ogfiskeridepartementet

6. Varsling – verdier og vern Arbeids- og sosialdepartementet

Norges offentlige utredninger2017

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatteNOU 2017: 10 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2017

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamilieneNOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?NOU 2017: 12 Svikt og svik

Finansdepartementet:NOU 2017: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2017: 4 DelingsøkonomienNOU 2017: 13 Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og Statens pensjonsfond utlandNOU 2017: 14 Nye regler om markedsmisbruk – sanksjoner og straffNOU 2017: 15 Revisorloven

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2017: 16 På liv og død

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2017: 2 Integrasjon og tillitNOU 2017: 5 En påtalemyndighet for fremtidenNOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?NOU 2017: 9 Politi og bevæpningNOU 2017: 11 Bedre bistand. Bedre beredskap

Kulturdepartementet:NOU 2017: 7 Det norske mediemangfoldetNOU 2017: 17 På ein søndag?

Illustrasjon: KORD AS, Jørgen Nordlie

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Varsling – verdier og vern Varslingsutvalgets utredning om varsling i arbeidslivet

Norges offentlige utredninger 2018: 6

NO

U 2

01

8: 6

Varsling – verdier og vern

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 03/2018

Documents

NOU 2018: 6 - Regjeringen.no...NOU 9 0 7 M E DIA – 2 0 4 1 0 3 7 M IL J Ø M E R K ET T R Y K K E R I Varsling – verdier og vern Varslingsutvalgets utredning om varsling i arbeidslivet