NOU 2014: 14 · NOU 2013: 2. Forsvarsdepartementet: Helse- og omsorgsdepartementet: Åpent og rettferdig – prioriteringer i helsetjenesten. NOU 2014: 12. Justis- og beredskapsdepartementet:

NOUFagskolen – et attraktivtutdanningsvalg

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 20 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 12/2014

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Norges offentlige utredninger 2014: 14

NO

U 2

01

4: 1

4

Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg

Norges offentlige utredninger 2014

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Ny arvelov. Justis-ogberedskapsdepartementet.

2. Lik og likskap. Kulturdepartementet.

3. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014. Arbeids-ogsosialdepartementet.

4. Enklere regler – bedre anskaffelser. Nærings-ogfiskeridepartementet.

5. MOOC til Norge. Kunnskapsdepartementet.

6. Revisjon av eierseksjonsloven. Kommunal-ogmoderniseringsdepartementet.

7. Elevenes læring i fremtidens skole. Kunnskapsdepartementet.

8. Tolking i offentlig sektor. Barne-,likestillings-oginkluderingsdepartementet.

9. Ny adopsjonslov. Barne-,likestillings-oginkluderingsdepartementet.

10. Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern. Justis-ogberedskapsdepartementet.

11. Konkurranseklagenemnda. Nærings-ogfiskeridepartementet.

12. Åpent og rettferdig – prioriteringer i helsetjenesten.

Helse-ogomsorgsdepartementet.

13. Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Finansdepartementet.

14. Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg. Kunnskapsdepartementet.

Omslagsillustrasjon: Mathias Bratli

Norges offentlige utredninger2013 og 2014

Statsministeren:

Arbeidsdepartementet:Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2013. NOU 2013: 7.

Arbeids- og sosialdepartementet:Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014. NOU 2014: 3.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:Tolking i offentlig sektor. NOU 2014: 8.Ny adopsjonslov. NOU 2014: 9.

Finansdepartementet:Pensjonslovene og folketrygdreformen III. NOU 2013: 3.Uførepensjon i private tjenestepensjonsordninger. NOU 2013: 12. Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi. NOU 2013: 13.Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. NOU 2014: 13.

Fiskeri- og kystdepartementet:Med los på sjøsikkerhet. NOU 2013: 8.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet:Hindre for digital verdiskaping. NOU 2013: 2.

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:Åpent og rettferdig – prioriteringer i helsetjenesten. NOU 2014: 12.

Justis- og beredskapsdepartementet:Når det virkelig gjelder… NOU 2013: 5.Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer. NOU 2013: 9.Festekontrakter og folkerett. NOU 2013: 11.Ny arvelov. NOU 2014: 1.Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern. NOU 2014: 10.

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:Revisjon av eierseksjonsloven. NOU 2014: 6.

Kulturdepartementet:Det livssynsåpne samfunn. NOU 2013: 1.Kulturutredningen 2014. NOU 2013: 4.Lik og likskap. NOU 2014: 2.

Kunnskapsdepartementet:MOOC til Norge. NOU 2014: 5.Elevenes læring i fremtidens skole. NOU 2014: 7.Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg. NOU 2014: 14.

Landbruks- og matdepartementet:God handelsskikk i dagligvarekjeden. NOU 2013: 6.

Miljøverndepartementet:Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester. NOU 2013: 10.

Nærings- og fiskeridepartementet:Enklere regler – bedre anskaffelser. NOU 2014: 4.Konkurranseklagenemda. NOU 2014: 11.

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

NOU Norges offentlige utredninger 2014: 14

Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalgUtredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. august 2013.Avgitt til Kunnskapsdepartementet 15. desember 2014.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2014

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1217-5

07 Aurskog AS

Til Kunnskapsdepartementet

Regjeringen Stoltenberg II oppnevnte ved kongelig resolusjon 23. august 2013et utvalg for å utrede framtiden til norsk fagskoleutdanning. Utvalget skullekartlegge fagskolens status, kvalitet, kobling til arbeidslivets kompetansebe-hov og samspillet med høyere utdanning. Utvalget avgir med dette sin innstil-ling.

Oslo 15. desember 2014

Jan Grundleder

Trond Bergene Kjersti Grindal Marta Grongstad

Stein Kristiansen Ivar Lien Solfrid Lind

Johnny K. Pettersen Astrid Moen Sund Bård Inge Thun

Trude Tinnlund Johanne Marie Trovåg Malin Nøss Vangsnes

Kristin Vik

Joakim Bakkesekretariatsleder

Grete Gåra Alvern

Kristin Evensen

Øystein Holmedal-Hagen

André Kristiansen

Olav Reiersen

Innhold

Del I ......................................................... 9

1 Mandat, sammensetning og arbeidsform .................................. 11

1.1 Utvalgets oppnevning og mandat . 111.2 Utvalgets sammensetning ............. 121.3 Utvalgets arbeid ............................. 131.3.1 Regionale møter ............................. 141.4 Utredningens oppbygning ............ 15

2 Utvalgets forståelse av mandatet ....................................... 16

2.1 En helhetlig sektorpolitikk – tre målsettinger ........................... 16

2.2 Norsk utdanningspolitikk – om behovet for en ny fagskolepolitikk .............................. 18

2.2.1 Fagskolens plass i utdanningssystemet ....................... 20

2.3 Kompetanse og produktivitet ....... 222.3.1 Framtidens kompetanse-

utfordringer .................................... 242.3.2 Fagskolen – et viktig ledd i norsk

velferd og verdiskaping ................. 272.4 Fagskolen som lokal og

regional aktør ................................. 272.4.1 Lokalt arbeidsliv – internasjonale

markeder ........................................ 282.4.2 Lokalt arbeidsliv – lokal forankring 282.5 Oppsummering .............................. 28

3 Fagskolesektoren og dens utvikling fram til i dag ............... 29

3.1 En variert sektor ............................ 293.2 Fagskolesektorens utvikling ........ 293.2.1 Reform 94 og ny lov ....................... 303.2.2 Behov i arbeidslivet og

erkjennelse fra myndighetene ...... 313.2.3 Omfangsmål ................................... 313.3 Fagskolene i dag ............................ 313.3.1 Statistikk ......................................... 313.4 Kunnskap om fagskolesektoren ... 343.5 Oppsummering .............................. 35

4 Styring, ansvar og finansiering ................................... 36

4.1 Styret og tilbyders rolle ved fagskoler ......................................... 36

4.2 Kunnskapsdepartementets sektoransvar ................................... 37

4.2.1 NOKUT ........................................... 374.2.2 Nasjonalt fagskoleråd .................... 37

4.2.3 Ekspertgruppe for tilsyn og kontroll ............................................ 38

4.3 Studentorganisasjon ....................... 384.4 Uavhengige faglige organer .......... 384.4.1 NUFHO ........................................... 384.4.2 NUTF ............................................... 384.4.3 NUFL ............................................... 384.5 Lov- og regelverk for

fagskolesektoren ............................ 384.5.1 Forskrift om fagskoleutdanning ... 394.5.2 Forskrift om kvalitetssikring og

kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning .. 39

4.5.3 Forskrift om tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanning ........................ 39

4.6 Forvaltningsreformen .................... 394.6.1 Fylkeskommunenes ansvar etter

Forvaltningsreformen .................... 404.6.2 Kunnskapsdepartementets

implementering av Forvaltnings-reformen på fagskolefeltet ............. 40

4.7 Finansiering av fagskolesektoren . 404.7.1 Tilskudd til fagskoler gjennom

fylkeskommunenes frie midler ..... 404.7.2 Finansiering av helse- og omsorgs-

faglige fagskoleutdanninger .......... 424.7.3 Øremerket tilskudd til private

fagskoler over statsbudsjettet ....... 434.7.4 Øremerket tilskudd til Vea –

Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører ...................... 43

4.7.5 Øremerket tilskudd til Norsk jernbaneskole ................................. 43

4.7.6 Øremerket tilskudd til dykkerut-danningen ved Høgskolen i Bergen ............................................. 44

4.7.7 Egenbetaling fra studentene ......... 444.8 Oppsummering ............................... 45

5 Internasjonale perspektiver ..... 465.1 Internasjonale konvensjoner og

sertifiseringer ................................. 465.2 The International Standard

Classification of Education (ISCED) ........................................... 47

5.3 European Qualifications Framework (EQF) og Nasjonalt kvalifikasjons-rammeverk (NKR) ......................... 48

5.3.1 European Qualifications Framework ...................................... 48

5.3.2 The European Area of Skills and Qualifications .................................. 48

5.3.3 Nasjonalt kvalifikasjonsramme-verk for livslang læring ................. 49

5.4 Internasjonalisering i fagskolesektoren ............................ 50

5.5 Landeksempler .............................. 515.5.1 Sverige ............................................ 515.5.2 Danmark ......................................... 525.5.3 Tyskland ......................................... 535.6 Oppsummering .............................. 54

6 Det uforløste potensialet .......... 556.1 Fagskolens uklare plass og svake

status i det norske utdannings-systemet .......................................... 55

6.1.1 Oppbygningen av det norske utdanningssystemet ....................... 55

6.1.2 Fagskolen – uklar plass og for svakt integrert i utdannings-systemet .......................................... 56

6.1.3 Oppsummering .............................. 586.2 Arbeidslivets manglende eierskap

til fagskolen og fagskolens uoppfylte rolle i å dekke arbeidslivets kompetansebehov .......................... 58

6.2.1 En utdanning med for svak relevans? ......................................... 58

6.2.2 Tettere relasjoner mellom fagskolen og arbeidslivet .............. 59

6.2.3 Oppsummering .............................. 606.3 For svak kvalitet i fagskole-

utdanningene .................................. 606.3.1 Behov for kompetansekrav for

lærere i fagskolesektoren ............. 606.3.2 For lite robuste fagmiljøer ............ 616.3.3 For lite strategisk utdannings-

ledelse ............................................. 616.3.4 Oppsummering .............................. 626.4 Ansvar og styring av fagskole-

sektoren .......................................... 626.4.1 Lov og forskrift ............................... 626.4.2 Lite styring og manglende regler

for organisering ............................. 636.4.3 Oppsummering .............................. 636.5 Fagskolens finansielle

rammebetingelser .......................... 636.5.1 Fylkeskommunenes

dobbeltrolle .................................... 646.5.2 Effekten av rammestyrt

finansiering når antall studenter endres – et lite forutsigbart finansieringssystem ....................... 64

6.5.3 Manglende differensiering av finansieringssystemet – manglende kostnadsdekning? .......................... 65

6.5.4 Desentralisering og samarbeid på tvers av fylkesgrenser ............... 65

6.5.5 For svake mekanismer for finansiering av fagskoletilbud med regional og nasjonal interesse ...... 65

6.5.6 Oppsummering ............................... 666.6 Fagskolen – et attraktivt

utdanningsvalg ............................... 66

Del II ......................................................... 69

7 Struktur for styring, dimensjonering og finansiering ................................... 71

8 Fagskolens synlighet og status .............................................. 74

8.1 Et forutsigbart system uten blindveier med hensiktsmessige overganger ...................................... 74

8.2 Fagskolen som et hensiktsmessig utdanningsvalg ............................... 75

8.2.1 Fagskolen og rekruttering til yrkesfag ........................................... 75

8.2.2 Fagskolen som arena for videreutdanning og reorientering på arbeidsmarkedet ....................... 75

8.2.3 Rådgivningstjenesten og karriere-veiledning ........................................ 76

8.2.4 Fleksible utdanningstilbud i fagskolesektoren ............................ 76

8.3 Opptaksgrunnlag ............................ 768.3.1 Dagens opptakskrav ...................... 768.3.2 Prøveordning med alternativt

opptaksgrunnlag ............................. 778.3.3 Opptakskrav .................................... 778.3.4 Helhetlig praksis for

realkompetansevurderinger? ........ 788.3.5 Nasjonalt koordinert opptak .......... 798.3.6 Oppsummering opptaksgrunnlag . 798.4 Overgang mellom fagskole og

høyere utdanning ........................... 798.4.1 Innpass i høyere utdanning ........... 808.4.2 Skjønnsmessig vurdering eller

automatisk innpass? ....................... 808.4.3 Y-veien ............................................. 818.4.4 Opptak i tertiærutdanningen ......... 828.5 Fagskolepoeng eller studiepoeng? 828.5.1 Beskrivelse av fagskolepoeng

og studiepoeng ............................... 828.5.2 Argumenter for innføring av

studiepoeng ..................................... 828.5.3 Argumenter for å beholde

fagskolepoeng ................................. 84

8.6 Studentrettigheter og student-velferd ............................................. 85

8.6.1 Vage studentrettigheter ................ 858.6.2 Rett og plikt til medlemskap i

studentsamskipnadene .................. 858.6.3 Oppsummering studentrettigheter

og studentvelferd ........................... 868.7 Grader, titler og vitnemål .............. 868.8 Oppsummering .............................. 868.9 Utvalgets forslag til tiltak .............. 86

9 Kvalitet, relevans og arbeidslivets rolle ....................... 89

9.1 Kvalitet – hva er det? ..................... 909.2 Arbeidslivets eierskap til fagskole-

sektoren .......................................... 909.2.1 Fagskolen og kompetanse-

utfordringer i arbeidslivet ............. 919.2.2 Fagskolen og karrieremuligheter 919.2.3 Fagskolen – nye oppgaver og

kompetansebehov .......................... 939.2.4 Arbeidslivets bestillerrolle ............ 949.2.5 Manglende kunnskap om

fagskoleutdanning ......................... 949.3 Fagskolens egenart ....................... 959.3.1 Fagskoleutdanningenes omfang .. 959.3.2 Praksis som integrert del av

fagskoleutdanning ......................... 969.4 Strategisk utdanningsledelse ....... 979.4.1 Rolle- og ansvarsfordeling mellom

myndighetsorganer ....................... 979.5 Robuste fagmiljøer ......................... 999.5.1 Fagskolenes størrelse ................... 999.5.2 Lærerkollegiets kompetanse og

sammensetning .............................. 1029.5.3 Utstyrssituasjonen ......................... 1039.5.4 Samarbeid med arbeidslivet ......... 1039.6 Prosedyrer for godkjenning .......... 1039.6.1 Akkreditering ................................. 1039.6.2 Lokale versus nasjonale

studieplaner .................................... 1049.7 Dimensjonering ............................. 1049.8 Kvalitetssystem .............................. 1049.9 Oppsummering .............................. 1059.10 Utvalgets forslag til tiltak .............. 105

10 Finansiering ................................. 10710.1 Statlig finansieringsansvar for

fagskolene ....................................... 10810.1.1 Synliggjøring i statsbudsjettet ...... 10810.1.2 Budsjettramme – åpen versus

lukket ramme ................................. 10810.1.3 Statlig versus fylkeskommunal

finansiering ..................................... 108

10.2 Prinsipper for en ny finansierings-ordning ............................................ 109

10.2.1 Resultatbasert finansiering ............ 10910.2.2 Differensiert finansiering etter

kostnadskategorier ........................ 11010.3 Ytre faktorer som påvirker

finansieringssystemet .................... 11110.3.1 Dimensjonering av fagskole-

sektoren ........................................... 11110.4 Utvalgets alternative finansierings-

modeller .......................................... 11210.4.1 Modell 1 – «Kandidatmodellen» ... 11210.4.2 Modell 2 – «Kandidat-student-

modellen» ........................................ 11310.4.3 Modell 3 – «Kandidat-

studentmodell med utviklingsmidler» ............................ 114

10.5 Beregning av tilskudd gjennom ny finansieringsordning ................. 115

10.5.1 «Kandidatmodellen» ...................... 11510.5.2 «Kandidat-studentmodellen» ........ 11710.5.3 «Kandidat-studentmodell med

utviklingsmidler» ............................ 11810.5.4 NIFUs samlede anbefalinger ........ 11810.6 Vurdering av alternativene ............ 11910.6.1 Stabilitet og forutsigbarhet gjennom

grunnfinansiering ........................... 12010.6.2 Handlingsrom for utvikling ........... 12010.7 Kriterier for innpass i

finansieringssystemet .................... 12110.8 Oppsummering ............................... 12110.9 Utvalgets forslag til tiltak ............... 122

11 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg ............................. 123

11.1 Dagens fagskolesektor – et uforløst potensial ............................ 123

11.2 Behovet for en mer helhetlig politikk ............................................. 123

11.3 Studentene ...................................... 12411.4 Roller og ansvarsfordeling ............ 12411.5 Robuste institusjoner ..................... 12511.6 Private institusjoner ....................... 12511.7 Finansiering og dimensjonering ... 12611.8 Kvalitet og relevans ........................ 12611.9 En framtidsvisjon for norsk

tertiærutdanning ............................ 12711.10 Utvalgets samlede liste over

tiltak ................................................. 127

12 Økonomiske, juridiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger ................ 131

12.1 Overføring av fagskolene til staten ............................................... 131

12.1.1 Dimensjonering av antall fagskoler ......................................... 131

12.1.2 Organisasjonsform ........................ 13112.1.3 Bygg og infrastruktur .................... 13212.1.4 Administrative konsekvenser for

departementet ................................ 13212.1.5 Database for statistikk om høyere

utdanning – Fagskolestatistikk .... 13212.1.6 Bedre kunnskapsgrunnlag ........... 13212.1.7 Overføring av finansieringsansvar

for fagskolene til staten ................. 132

12.1.8 Styrking av Nasjonalt fagskoleråd og underliggende fagråd ............... 133

12.1.9 Nasjonalt opptakskontor for fagskoler overføres til statlig ansvar .............................................. 133

12.1.10 NOKUT ........................................... 13312.1.11 Organisasjon for norske fagskole-

studenter ......................................... 133

Litteraturliste ................................................. 134

Del I

NOU 2014: 14 11Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg Kapittel 1

Kapittel 1

Mandat, sammensetning og arbeidsform

Figur 1.1 © Stian Thorbjørnsen

I dette kapitlet blir utvalgets mandat, oppnevningog sammensetning presentert. Deretter gis enredegjørelse for hvordan utvalget har arbeidet forå besvare mandatet på best mulig måte. På sluttenav kapitlet presenteres utredningens oppbygningog struktur.

1.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon 23. august 2013 opp-nevnte regjeringen et offentlig utvalg som skulleforeta en gjennomgang av fagskolesektoren for åse på hvordan denne sektoren kan videreutvikles.Utvalget ble ved oppnevningen gitt følgende man-dat:

BakgrunnFagskoleutdanningene er yrkesrettede

utdanninger som bygger på videregående opp-læring eller tilsvarende realkompetanse, oghar et omfang tilsvarende minimum et halvt ogmaksimum to hele studieår. I fagskoleloven eryrkesrettede utdanninger definert som «utdan-ning som gir kompetanse som kan tas i bruk iarbeidslivet uten ytterligere generelle opp-læringstiltak». Etter loven skal fagskolene tilby

utdanning av høy kvalitet og gi studentene til-fredsstillende vilkår.

Fylkeskommunene er ansvarlig for å sørgefor at det tilbys godkjent fagskoleutdanningsom tar hensyn til lokalt, regionalt og nasjonaltkompetansebehov innenfor prioriterte sam-funnsområder. Fagskoleutdanning er viktig forå sikre korte, yrkesrettede tilbud tilpasset nyekompetansebehov og krav i arbeidslivet. Fag-skoleutdanning og høyere utdanning er toulike alternativer til utdanning etter videregå-ende opplæring, med hver sin lovgivning ogformål. Det overordnete målet for fagskoleut-danning er at «godkjend fagskoleutdanningskal vere av høg kvalitet og gi studentane kvali-tetssikra, fleksible og arbeidsmarknadsrettautdanningstilbod», jf. Prop. 1 S (2012–2013) forKunnskapsdepartementet.

All fagskoleutdanning skal være godkjentav Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen(NOKUT). Godkjenning krever at utdanningentilfredsstiller nasjonale kvalitetsstandarderfastsatt i forskrift. NOKUT fører tilsyn med fag-skoleutdanningen og godkjenner fagskolenesinterne system for kvalitetssikring. I 2012 vardet totalt 115 fagskoler, med til sammen 15 852fagskolestudenter, som samlet dekker et bredt

12 NOU 2014: 14Kapittel 1 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg

spekter av utdanninger innenfor en rekke fag-felt.

Oppgaver/avgrensningDet er behov for mer, bedre og systemati-

sert kunnskap om fagskolesektoren i Norge.Utredningen skal gi et solid grunnlag for detvidere arbeidet med fagskoler og et bedregrunnlag for å vurdere hvordan fagskolene kanvidereutvikles.– Utvalget skal vurdere fagskoleutdannin-

gens rolle og plass i utdanningslandskapetog arbeidslivet.

– Utvalget skal vurdere hvordan fagskoleut-danningenes kvalitet, synlighet og statuskan styrkes.

– Utvalget skal vurdere hva det betyr at fag-skoleutdanningene skal være yrkesrettede.Herunder utrede hvordan samarbeid mel-lom fagskoler og arbeidslivet kan sikre atfagskoleutdanningen er oppdatert og rele-vant når det gjelder arbeidslivets ognæringslivets behov.

– Utvalget skal vurdere hvordan det best kanlegges til rette for at studenter på en hen-siktsmessig måte kan bevege seg mellomfagskoler og høyskoler og universiteter,herunder hvordan det kan videreutviklesgode overgangsordninger fra fagskole tilhøyere utdanning.

– Utvalget skal se på gjeldende krav til opp-taksgrunnlag, herunder fagbrev, generellstudiekompetanse og realkompetanse, ogvurdere om dette er hensiktsmessige opp-taksgrunnlag basert på det læringsutbyttetkandidatene skal oppnå.

– Det vil være aktuelt å endre betegnelsenfagskolepoeng, jf. forskrift om fagskoleut-danning, etter at utvalget har foretatt ennærmere gjennomgang.

– Utvalget skal vurdere dagens finansierings-ordning for fagskoler og foreslå alternativemodeller for finansiering av fagskolene.

Sentrale hensyn i utvalgets arbeidDet er viktig at utvalget tar hensyn til beho-

vet for progresjon og overganger mellom deulike delene av utdanningsløpet, fleksibilitet isystemet og at det skal være enkelt for utdan-ningssøkere å skaffe seg oversikt over de ulikemulighetene. Utvalget må i sine vurderingerogså se hen til arbeidslivets lokale, regionaleog nasjonale behov, samt internasjonal utvik-ling og Norges forpliktelser innenfor interna-sjonalt utdanningssamarbeid.

Utvalget skal utrede og foreslå alternativemodeller for finansiering av fagskolene. Minstett av utvalgets forslag til modell skal baserespå uendret ressursbruk. Forslag til endringer ifinansieringssystemet skal fremme effektiv for-valtning.

Det er opp til utvalget om det vil belyseytterligere og mer detaljerte problemstillingerenn de som er konkretisert i mandatet. Økono-miske, administrative og andre vesentlige kon-sekvenser av forslagene må utredes, jf. Utred-ningsinstruksen.

KunnskapsgrunnlagSom bakgrunn for sine samlede vurderin-

ger må utvalget skaffe seg god oversikt overfagskolesektoren. Det forutsettes at utvalgetgjør bruk av tilgjengelig statistikk, utredninger,evalueringer, forskning og annet eksisterendekunnskapsgrunnlag som er relevant for arbei-det. Utvalget skal også skaffe seg oversikt overinternasjonale studier, i den grad det er rele-vant.

Utvalget må vurdere behovet for å sette utoppdrag for å framskaffe nødvendig kunnskapfor å svare på oppgaven.

Tidsramme og arbeidsformUtvalget skal gi endelig rapport til Kunn-

skapsministeren i form av en NOU senestinnen utgangen av 2014.

Utvalget skal ha en åpen arbeidsmåte sominviterer til dialog og diskusjon med sektorenog andre relevante aktører. Departementetskal informeres om arbeidet på egnet måte.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har bestått av totalt 15 medlemmer.Elleve medlemmer var med i den opprinneligeoppnevningen, mens ytterligere tre medlemmerble oppnevnt 12. desember 2013. Ett medlemvalgte å fratre og ble deretter erstattet av et nyttmedlem. Utvalgets sammensetning har vært bred,med representasjon fra både fagskolene, studen-tene, fylkeskommunene, partene i arbeidslivet oguniversitets- og høyskolesektoren. Utvalget haddeved oppnevningen 23. august 2013 følgende sam-mensetning:Professor Jan Grund, leder, OsloStudieleder Marta Grongstad, TromsøSeniorrådgiver Helge Halvorsen, MossRektor Ivar Lien, GjøvikAdministrerende direktør Solfrid Lind, Oslo


Teamleder Jonny Pettersen, NotoddenSeniorrådgiver Astrid Kristin Moen Sund, OsloNasjonal fagskolekoordinator Bård Inge Thun,

StavangerLO-sekretær Trude Tinnlund, FredrikstadStudieleder Johanne Marie Trovåg, HaugesundStudent Malin Nøss Vangsnes, Oslo12. desember 2013 oppnevnte statsråd Torbjørn

Røe Isaksen ytterligere tre medlemmer:Spesialrådgiver Trond Bergene, SkedsmoAssisterende fylkesutdanningssjef Stein Kristian-

sen, ArendalSpesialrådgiver Kristin Vik, Oslo

Samtidig vedtok statsråd Røe Isaksen også åendre en setning i utvalgets mandat. Setningen«Utvalget skal utrede og foreslå alternative model-ler for finansiering av fagskolene.» ble tatt ut ogerstattet av «Utvalget skal vurdere dagens finansi-eringsordning for fagskoler og utrede alternativemodeller for gjeninnføring av statlig finansieringav fagskolene.»

4. april 2014 valgte Helge Halvorsen å trekkeseg fra utvalgets arbeid på grunn av nært forestå-ende pensjonsavgang. 22. april 2014 oppnevnteKunnskapsdepartementet seniorrådgiver KjerstiGrindal som nytt utvalgsmedlem.

Utvalget har gjennom arbeidet hatt et fastsekretariat utgått fra Kunnskapsdepartementet ogUtdanningsdirektoratet bestående av:Joakim Bakke, seniorrådgiver (sekretariatsleder)Grete Gåra Alvern, seniorrådgiverKristin Evensen, seniorrådgiverØystein Holmedal-Hagen, seniorrådgiverAndré Kristiansen, seniorrådgiverOlav Reiersen, seniorrådgiver

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har i løpet av perioden hatt ti utvalgsmø-ter. De ni første møtene ble avholdt i Oslo. Detsiste møtet gikk over to dager og ble avholdt påLeangkollen i Asker. Til de tre første møtene bleen rekke eksterne ressurspersoner og represen-tanter fra viktige aktører invitert til å holde innled-ninger for utvalget:Kristin Halvorsen, daværende KunnskapsministerBjørn R. Stensby, assisterende avdelingsdirektør,

NOKUTBenedicte Sterner, leder, Nasjonalt fagskolerådKnut Erik Beyer-Arnesen, nestleder, Nasjonalt

fagskoleråd

Ola Stave, generalsekretær, Universitets- og høy-skolerådet (UHR)

Ole-Bernt Thorvaldsen, seniorrådgiver, UHRRolf Jørn Karlsen, nestleder, Samarbeidsrådet for

yrkesopplæring (SRY)Kari Hoff Okstad, rådsmedlem, SRYKristian Ilner, rådsmedlem, SRYTormod Skjerve, seniorrådgiver, VirkeTorild Slåtto, direktør, Fleksibel utdanning NorgeJorunn Leegaard, spesialrådgiver, KSArne Johannes Eriksen, spesialrådgiver, Nettverk

for private høyskoler

I tillegg innledet ekspedisjonssjef Toril Johans-son i Kunnskapsdepartementet på utvalgets førstemøte om departementets arbeid og status for sek-toren, samt departementets betraktninger rundtmandatet.

Statssekretær Bjørn Haugstad holdt et innleggfor utvalget på det syvende utvalgsmøtet 16. juni2014.

Enkelte av organisasjonene som har holdt inn-legg, har også bidratt med skriftlige innspill. Detgjelder Virke, UHR, SRY og KS.

Utvalget har i tillegg mottatt skriftlige innspillfra Nasjonalt fagskoleråd, Norske Fag- og Frisko-lers Landsforbund, Forum for fagskoler, Rådet foroffentlige fagskoler, Østlandssamarbeidet, Nor-ges Kreative Høyskole, Studieforbundet kultur ogtradisjon, Norges Husflidslag, fellesinnspill fraAkademikerne, Norsk Industri, Norsk Studentor-ganisasjon, Rederiforbundet, Spekter, Tekna,Unio, Utdanningsforbundet og YS, fellesinnspillfra Unio og NSO, fra Pål Domben ved Nordlandfylkeskommune, Bernt Rolf Almedal ved Fagsko-len i Kristiansand, Harry Arne Haugen vedTromsø maritime skole og Einar Myrhaugen vedStavanger offshore tekniske skole.

Utvalget har hatt en åpen nettside hvor rele-vant informasjon om arbeidets framdrift har blittpublisert, samt tilgjengelig kontaktinformasjonfor de som har ønsket å bidra med innspill.

Utvalgets leder og sekretariat har i løpet avutvalgsarbeidet hatt møter med Nasjonalt fagsko-leråd, NOKUT, Helse- og omsorgsdepartementet,Helsedirektoratet, Kommunal- og modernise-ringsdepartementet, Kunnskapsdepartementet,Landbruks- og matdepartementet, Nærings- ogfiskeridepartementet, Klima- og miljødepartemen-tet, Utdanningsdirektoratet, Østlandssamarbei-det, MARKOM2020-prosjektet, Andreassen-utval-get og Hægeland-utvalget.

Utvalget gjennomførte i januar 2014 en studie-tur til København der utvalget hadde møter medUddannelses- og forskningsministeriet, Køben-


havns Erhvervsakademi, Dansk Industri ogDansk LO.

Utvalget lyste i november 2013 ut et todelt opp-drag hvor del 1 gikk ut på å evaluere hvordan fyl-keskommunene har lagt til rette for fagskoleut-danning etter Forvaltningsreformen i 2010, og del2 gikk ut på å kartlegge reelle kostnader ved fag-skoledrift så langt det var mulig gitt tilgjengeligdatagrunnlag. NIFU vant oppdraget og leverte sinrapport 30. april 2014. På utvalgsmøtet 16. juni2014 deltok Kyrre Lekve, Svein Erik Moen ogRune Borgan Reiling (alle fra NIFU) der de pre-senterte rapporten.1 På bakgrunn av den førsterapporten ble oppdraget utvidet og NIFU ble bedtom å gjennomføre simuleringer og effektanalyserav ulike finansieringsmodeller som utvalget harutredet. Rapporten2 fra de analysene ble overle-vert utvalget 3. oktober 2014 og NIFU presentertekonklusjonene på utvalgets møte 8. oktober 2014.

1.3.1 Regionale møter3

Utvalget har arrangert fire åpne regionale møterfor å få innspill fra fagskolesektoren og dens rele-vante interessenter på regionalt og lokalt nivå. Defire møtene har vært avholdt på Gjøvik med fokuspå teknisk fagskole, i Trondheim med fokus påkreativ og merkantil fagskole, Stavanger medfokus på helsefaglig fagskole og Tromsø medfokus på maritim fagskole.

1.3.1.1 Gjøvik

Fagskolen Innlandet var vertskap for det førsteregionale møtet 4. desember 2013 med særligfokus på teknisk fagskole. Det ble holdt innleggfra Studentrådet, NAMMO Raufoss, Høgskolen iGjøvik, Fag- og yrkesopplæringsnemda i Oppland,Saga Innovation, Fagforbundet Oppland, NHOInnlandet, Fagskolen i Telemark og Fagskolen iOslo. Utvalgets hovedinntrykk fra møtet var at detvar stort engasjement for fagskoleutdanning, mendet var fortsatt behov for mer kunnskap og infor-masjon om fagskolesektoren. Næringslivet viste

betydelig engasjement og en bevisst tankegangrundt bruken av teknisk fagskolekompetanse.

1.3.1.2 Trondheim

Norges Kreative Høgskole (NKH) var vertskapfor det andre regionale møtet som gikk av stabe-len i Trondheim 13. februar 2014. Mest oppmerk-somhet ble gitt til de kreative og merkantile fag-skoleutdanningene. Fra arbeidslivet ble det holdtinnlegg av reklamebyrået HK, Adresseavisen ogNHO Trøndelag. NKH og Southampton SolentUniversity snakket om samarbeid mellom høyereutdanning og fagskole, Elvy Saus snakket om syn-liggjøring av fagskolen på vegne av Nasjonalt fag-skoleråd og rektor ved Ålesund Kunstfagskoleinnledet om fagskolen på egne bein. Møtet iTrondheim tydeliggjorde det store spekteret i fag-skolesektoren og de utfordringene den står over-for, samtidig som det også er tydelige trekk somgår igjen i hele sektoren.

1.3.1.3 Stavanger

Møtet i Stavanger ble avholdt 20. mars 2014 påSola kulturhus og utvalgsmedlem og Nasjonal fag-skolekoordinator Bård Inge Thun var sentral iplanleggingen. Programmet la vekt på helse- ogsosialfaglig fagskole, men også noe innenfor tek-nisk utdanning. Helse Vest åpnet med et spen-nende innlegg, tett etterfulgt av AOF, Sola kom-mune, Rogaland Kurs- og Kompetansesenter, Fag-skolen Rogaland, Universitetet i Stavanger, NHORogaland, Hordaland fylkeskommune og to fag-skolekandidater som fortalte om sine erfaringermed utdanningene sine. Møtet synliggjorde vik-tigheten av fagskoleutdanning for helsesektoren,både i kommunehelsetjenesten og i helseforeta-kene. Det ble også tydelig for utvalget at det iRogaland jobbes meget godt med fagskoleutdan-ning.

1.3.1.4 Tromsø

Møtet i Tromsø ble avholdt 27. mars 2014 påTromsø maritime skole. Det var utarbeidet et godtprogram som viste fram maritim sektor og mari-tim fagskoleutdanning på en god måte. Fagskolenpresenterte selv samarbeidet mellom de maritimeutdanningene. Det innlegget ble etterfulgt avTroms fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkes-kommune, MARKOM2020-prosjektet, TromsOffshore, Maritimt Forum Haugesund og DetNorske Maskinistforbund. Maritime fagskoleut-danninger er de som er mest styrt av internasjo-

1 Kyrre Lekve, Svein Erik Moen og Rune Borgan Reiling,Fylkeskommunene og fagskolen: tilrettelegging for fagsko-letilbud og kostnader ved fagskoledrift (Oslo: NIFU, 2014).

2 Kyrre Lekve, Terje Næss, Rune Borgan Reiling og TrudeRøsdal, Finansiering for fagskoler: Stabilitet og endring(Oslo: NIFU, 2014).

3 Mer informasjon om møtene finnes på utvalgets nettside:http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/dep/styrer-rad-og-utvalg/utvalg-for-gjennomgang-av-fagsko-lene.html?id=735487


nale avtaler, og framstår samtidig som det fagfeltetmed mest nasjonal koordinering på tvers av insti-tusjonene. Det kom fram mange nyttige innspill iløpet av dagen i Tromsø.

1.4 Utredningens oppbygning

Rapporten er bygd opp med en redegjørelse forutvalgets forståelse av mandatet i kapittel 2. Hervil utvalget starte med å tegne opp et bredt bak-teppe for utviklingen av fagskolen og deretterutdype fagskolens samfunnsmandat. Deretter føl-ger tre kapitler som gjennomgår fagskolesekto-rens historiske utvikling, noe som leder fram tilfagskolens nåværende posisjon, også i en interna-

sjonal kontekst. Dette er sentral empiri og enbeskrivelse av de symptomene som ligger tilgrunn for utvalgets senere vurderinger. Utrednin-gens første del avsluttes med kapittel 6 hvor utval-get oppsummerer fagskolens sentrale utfordrin-ger og på grunnlag av disse stiller en konkretdiagnose som adresseres.

Utredningens andre del starter med tre kapit-ler hvor utvalget redegjør for sine forslag til tiltak.Deretter følger et oppsummerende kapittel somsikter mot å beskrive helheten i behandlingen oghvordan de ulike tiltakselementene skal virkesammen for å bygge en ny og sterkere fagskole-sektor. Utredningen avsluttes med en kort gjen-nomgang av økonomiske, juridiske og administra-tive konsekvenser ved de tiltak som foreslås.


Kapittel 2

Utvalgets forståelse av mandatet

Fagskolesektoren i Norge har per høsten 2014110 tilbydere/fagskoler, i underkant av 750 aktiveutdanningstilbud og over 16 000 studenter. Øknin-gen i studenttallet fra 2012 til 2013 var på 3,6 %.Året før var økningen 7 %. Hvert år uteksamineresover 5000 kandidater fra en fagskoleutdanning1.

Disse tallene levner ingen tvil om at fagskole-sektoren utgjør en betydelig del av det norskeutdannings- og kompetansesystemet. Utvalget vil idenne utredningen redegjøre for hvorfor sektorenfortsatt vil være sentral i utviklingen av den kom-petansen det norske samfunnet trenger for å sikreøkt verdiskaping og velferd i tråd med regjering-ens politikk. Samtidig er det utvalgets oppfatningat fagskolesektorens potensial ikke utnyttes godtnok, og at dens bidrag til Norges samlede kompe-tanseutvikling kunne og burde vært større ogbedre enn dagens system tillater. Men det er ikkekun den statlige/offentlige styringen som leggerbegrensninger. Et løft for fagskolen betingerutviklingen av en helt ny sektorpolitikk der trehovedaktører må spille sammen og bidra: staten,arbeidslivet (herunder både organisasjonene ogdet avtagende arbeidsliv) og fagskolene selv.

Ut fra sitt mandat oppfatter utvalget at oppdra-get på overordnet nivå består i å utforme et for-slag til nettopp en slik ny og helhetlig norsk fag-skolepolitikk. I mandatet ligger det etter utvalgetsoppfatning også en implisitt forståelse for atdagens fagskolesektor ikke er resultatet av en vil-let og proaktiv politisk strategi for en helhetlig oglangsiktig utvikling av norsk fagskoleutdanning,men snarere et resultat av en mer pragmatisk ogreaktiv tilnærming preget av en lang rekke enkelt-stående beslutninger. I det ligger også en erkjen-nelse av at dagens fagskolepolitikk ikke er tilstrek-kelig rustet for å møte framtidens kompetanse-utfordringer, og at det dermed er behov for enomfattende og helhetlig fagskolereform. Derforvil utvalget diskutere og foreslå tiltak som retterseg mot flere aktører enn staten.

En helhetlig fagskolepolitikk må ha strategierpå en rekke ulike områder, ta inn over seg deulike styringsvirkemidlene, ha strategier forimplementering av politikk og innrettes mot allede sentrale aktørene i sektoren.

2.1 En helhetlig sektorpolitikk – tre målsettinger

En god fagskolepolitikk og fagskolesektor må,som alle andre deler av utdanningssystemet, opp-fylle tre viktige målsettinger: kvalitet, effektivitetog arbeidsdeling2. Disse tre må ses i sammen-heng, men de må møtes med ulike virkemidler ogav ulike aktører. Gjennom finansiering og regel-verk må myndighetene ta hovedansvar for at sek-toren når effektivitetsmålet. Det er en utopi å troat man kan utforme et finansieringssystem somløser alle de tre nevnte utfordringene. Finansier-ing må først og fremst ses i sammenheng medeffektivitet i sektoren, og som et tilretteleggings-virkemiddel for kvalitet, relevans og arbeids-deling.

Myndighetene må også ta hovedansvaret foren hensiktsmessig arbeidsdeling. Erfaringer frablant annet universitets- og høyskolesektoren harvist at å delegere ansvaret for utvikling av godarbeidsdeling til sektoren selv, er lite hensikts-messig. Selv om enhver utdanningsinstitusjon børvære bevisst sitt samfunnsansvar, så må det fort-satt være nasjonale myndigheters oppgave å visedet politiske mot og den gjennomføringsevnensom trengs for å sikre nasjonale interesser.

Når det gjelder kvalitetsmålet (herunder ogsårelevans), er det først og fremst fagskolene selvog arbeidslivet som må ta hovedansvaret. Myndig-hetene har et tilretteleggingsansvar for kvalitets-utvikling gjennom finansiering og regelverk, mentil syvende og sist kan en ikke vedta seg fram til

1 NSD DBH.

2 Bjørn Stensaker, Strukturutfordringene i norsk høyereutdanning – historikk, problemoppfatninger og mulige løs-ninger (Oslo: arbeidsnotat, 2014).


høy kvalitet og relevans. Finansiering, lover ogregler vil aldri bli en garanti for høy kvalitet.Kvalitetsansvaret må først og fremst ligge hos til-byderne og avtakerne som gjennom sitt dagligevirke, må sørge for å gi studentene en utdanningmed høy kvalitet og i tråd med arbeidslivets kom-petansebehov.

Myndighetene, representert ved både statenog fylkeskommunene, må ta de riktige beslutning-ene som i sum vil legge rammebetingelsene forfagskolesektorens framtidige utvikling. Ramme-betingelser handler i stor grad om finansiering oglovverk. Det handler også om hvordan myndighe-tene velger å bruke mykere virkemidler, slik somfor eksempel strategisk styringsdialog og poli-tiske signaler. Hvordan staten velger å organiserestyringen av fagskolesektoren, herunder hvilkemyndighetsdelegeringer som besluttes, er ogsåmed på å forme sektorens rammebetingelser. Påfagskolefeltet er svært mye av Kunnskapsdeparte-mentets utøvende myndighet delegert til NOKUT.Regelverket er ikke særlig omfattende sammen-lignet med uh-sektoren, og det gir stort rom fortolkning. Dette betyr at NOKUT har mye ansvar,myndighet og innflytelse over fagskolesektoren.Implisitt betyr en slik omfattende delegering avmyndighet til et faglig uavhengig og underlig-gende organ også en «avpolitisering» av fagfeltetmed innslag av politisk ansvarsfraskrivelse.

I sum gir disse rammebetingelsene fagskolenen definert plass og status i det norske utdan-ningssystemet. Utvalget vil ut fra sitt mandat senærmere på alle disse elementene i myndighete-nes styring av fagskolesektoren.

Fagskolene må selv ta et ansvar for å brukedet handlingsrommet som rammebetingelsenegir, og iverksette tiltak og strategier som trekker iden retning som er staket ut av nasjonale myndig-heter. Utvalget vil i tråd med sitt mandat se nær-mere på hvilke strukturelle grep fagskolene selvbør ta for å utvikle sin egen sektor i en ønsket ret-ning, herunder et særlig blikk på hvordan politik-ken på best mulig måte bør implementeres for åunderstøtte utvikling av kvalitet i fagskoleutdan-ningene.

Utredningen bruker ulike begreper omarbeidslivets interesser, medvirkning og bestiller-rolle overfor utdanningsmyndighetene og fagskole-sektoren. Begrepet partene i arbeidslivet har sinformelle rolle som del av trepartssamarbeidet, ogomtales ofte som hovedorganisasjonene. Tre-partssamarbeidets rolle i fag- og yrkesopplærin-gen er for øvrig omtalt i konvensjon nr. 142 omyrkesrettleiing og yrkesopplæring som ledd iutvikling av menneskelige ressurser.3 De mest

relevante artiklene i så henseende er artikkel 4 ogartikkel 5. Artikkel 5 i konvensjonen fastslår at«Politikk, retningslinjer og tiltak for yrkesrettlei-ing og yrkesopplæring skal utformes og gjennom-føres i samarbeid med arbeidstakernes ogarbeidsgivernes organisasjoner, og med andreinteresserte organisasjoner når det høver og er isamsvar med nasjonal lov og praksis.»

Begrepet arbeidslivets organisasjoner brukes iteksten som en samlebetegnelse om mange ulikeorganisasjoner/sammenslutninger og interessent-grupper som ikke har samme formelle mandatsom partene i arbeidslivet, men som likevel harlegitime interesser.

I tillegg brukes begrepet avtagende arbeidslivom bedrifter og virksomheter som ansetter fag-skoleutdannede og ellers gjør bruk av fagskoleut-dannedes kompetanse.

Aktørene har ulike roller i deltakelsen og med-virkningen i sektoren. Partene i arbeidslivet haren særrolle på det nasjonale nivået der politikkut-viklingen skjer, men de kan også ha en rolle iimplementeringsprosesser. I disse prosessenekan også andre representanter for arbeids- ogsamfunnsliv delta.

Et velfungerende trepartssamarbeid er en sen-tral forutsetning for å sikre at fagskolen oppfyllersitt primære samfunnsmandat og tilbyr utdanningi tråd med samfunnets kompetansebehov. Utval-get legger derfor til grunn både den formelle ogden ikke-formelle rollen ulike interessenter inorsk arbeidsliv har hva angår fagskolepolitikken.

Arbeidslivet, både representert ved partene iarbeidslivet, organisasjonene og det avtagendearbeidsliv, må følge opp, engasjere seg og ta detansvaret som fagskolepolitikken legger opp til atdet skal ta. Når det skal utvikles en helhetlig poli-tikk, er det sentralt at alle hovedaktørene tar aktivdel i både utviklingen og implementeringen avpolitikken. Trepartssamarbeidet er en sentral delav fagskolens egenart som må ivaretas for å sikreoppfyllelse av fagskolens hovedformål. Partssam-arbeidet er viktig for både å sikre like muligheterfor utdanning og livslang læring, samt sikre virk-somhetene tilgang på kompetanse i tråd medbehovene. Utvalget vil ut fra sitt mandat vurderehvilke roller og hvilket ansvar som bør og kan leg-ges inn i partssamarbeidet, både hva angår utvik-ling, implementering og gjennomføring av fagskole-politikken.

3 ILO, Konvensjon nr. 142 om yrkesrettleiing og yrkesopplæ-ring som ledd i utvikling av menneskelige ressurser(Genéve, 1975).


2.2 Norsk utdanningspolitikk – om behovet for en ny fagskolepolitikk

I dette avsnittet vil utvalgets betraktninger rundtbehovet for en omfattende reform av den norskefagskolesektoren presenteres i lys av overordnetnorsk utdanningspolitikk, det norske utdannings-systemet samt mandatet og den tolkningen avmandatet som er presentert over. Utvalget oppfat-ter at departementet har gitt utvalget et bredt ogåpent mandat som gir god anledning til å gjen-nomgå fagskolesektoren med en helhetlig tilnær-ming. En slik gjennomgang av sektoren må førstog fremst ta utgangspunkt i fagskolens overord-nede formål. Men for å forstå fagskolens formål,er det essensielt å aller først se på fagskolensplass i norsk utdanningspolitikk og dens plass idet norske utdanningssystemet.

Ansvaret for helheten i det norske utdannings-systemet ligger til regjeringens beslutningsmyn-dighet, og det er Kunnskapsdepartementet somutøver dette ansvaret på vegne av regjeringen. Etsentralt spørsmål som ligger litt utenfor utvalgetsmandat, men som likevel er helt nødvendig som etbakteppe for den videre diskusjonen, er hvor dypt-gripende og aktivt ansvar nasjonale myndigheterbør ta for overordnet dimensjonering i utdan-ningssystemet og dermed for styringen av befolk-ningens utdanningsvalg. Det vil igjen kunne bidratil å definere arbeidsdelingen og forholdet mellomuh-sektoren og fagskolesektoren, altså norskutdanningspolitikk på tertiært nivå. Mye av uklar-hetene og frustrasjonen som i dag føles i forholdetmellom disse to utdanningssektorene, kan i storgrad tilskrives en manglende avklaring av arbeids-deling og smidigere ordninger for gjensidig aner-kjennelse av hverandres utdanninger.

Det overordnede prinsippet for dagens utdan-ningspolitikk er å gi flest mulig tilgang til denutdanningen de ønsker og er kvalifisert for opptaktil. I praksis betyr dette at dimensjoneringen i detnorske utdanningssystemet i langt større grad erstyrt av befolkningens etterspørsel etter utdan-ning enn av samfunnets etterspørsel etter kompe-tanse. Utdanningssystemet har også blitt aktivtbrukt som et redskap i perioder med lavkonjunk-tur for å dempe økende arbeidsledighet.

Det er ikke i seg selv et problem, og det er iso-lert sett et prisverdig prinsipp sett fra individetsståsted. Men hva er konsekvensene på samfunns-nivå? Er befolkningens syn på utdanning så instru-mentelt at arbeidslivets og samfunnets uttaltekompetansebehov blir et tilstrekkelig virkemiddelfor å kanalisere de individuelle utdanningsvalgenei de riktige retningene sett fra et samfunns-

perspektiv? Er markedsmekanismene i utdan-ningssystemet sterke nok til at tilbud og etterspør-sel regulerer seg selv fram til harmoni? Hvis såikke er tilfelle, hvor stort misforhold mellom til-bud og etterspørsel kan samfunnet tåle før regje-ringen må vurdere å iverksette langt tøffere tiltakenn framsnakking av yrkesfag? Bør regjeringenpå et tidspunkt sette et tak på andelen av hvertnytt ungdomskull som tas inn i høyere utdanning?Bør det brukes langt sterkere lut fra statlig holdfor å kanalisere flere inn i kortere yrkesfagligeeller yrkesrettede utdanningsløp hvor samfunns-behovene er store og vil fortsette å vokse i framti-den? Eller skal man si at utdanningens egenverdier så sterk at det rent instrumentelle synet påutdanning og optimal tilpasning mellom utdan-ningsvalg og kompetansebehov er en avsporing?Det er også et moment at mange først og fremsthar sin utdanning som grunnbase, og endrerbransje- og sektortilknytning på bakgrunn av opp-arbeidet arbeidserfaring.

Norsk produktivitet er relativt god sett i etinternasjonalt perspektiv, og vår arbeidsledigheter for tiden lav. Det kan tyde på at vi allerede lyk-kes rimelig godt i vår utdanningspolitikk, men deter samtidig liten tvil om at vi fortsatt har potensialfor å bli bedre. Det er et godt dokumentert fak-tum4 at god og riktig utdanning styrker samfun-nets samlede produktivitet ved å heve kvalitetenpå arbeidskraften, utvikle ny teknologi og styrkesamfunnets evne til å absorbere ny teknologi. Igod og riktig utdanning legger utvalget at utdan-ningstilbudene skal holde gjennomgående høykvalitet og dimensjoneringen skal tilpasses sam-funnets kompetansebehov. Dimensjonering iutdanningssystemet har flere ulike aspekter. Dethandler i særlig grad om fire forhold:– Arbeidsdelingen mellom fagskolesektoren og

uh-sektoren– Fordeling av studieplasser til ulike fagområder

i hver av de to sektorene– Fordeling av studieplasser mellom korte og

lange utdanninger– Sammenheng og forholdet mellom grunn-

utdanning og videreutdanning

Regjeringen begrunner sin politikk for tertiærtnivå primært i ønsket om å sikre framtidig velferdog verdiskaping, altså et hovedsakelig instrumen-telt syn på feltet.5 Utvalget vil derfor i denneutredningen først og fremst argumentere ut franettopp et slikt syn, at Norge må utvikle en utdan-

4 Se blant annet den danske produktivitetskommisjon, Dethandler om velstand og velfærd (København: 2014).


ningspolitikk for å sikre vår felles velferd og verdi-skaping. Det betyr ikke at utvalget ønsker åunderslå den egenverdi for individet som ligger i åtilegne seg ny kunnskap.

Mjøs-utvalget6 påpekte at utdannings-systemer er imperfekte markeder fordi de er pre-get av asymmetrisk informasjon7. Et velfunge-rende marked hviler på forutsetningen om fullinformasjon. Kort sagt betyr dette at aktører somikke har full informasjon, ikke kan forventes å tarasjonelle valg og dermed vil ikke tilbud og etter-spørsel regulere seg selv i henhold til hverandre. Ivårt tilfelle kan dette i praksis bety at relevant fag-skoleutdanning fortrenges av mindre relevanthøyere utdanning på bakgrunn av at aktører imarkedet ikke har tilstrekkelig kunnskap oginformasjon om fagskoleutdanning. Systemer pre-get av asymmetrisk informasjon bør ut fra økono-misk teori ikke overlates til selvregulering, de måtil en viss grad styres av en overordnet myndig-het.

Det neste logiske steget i en slik argumentas-jonsrekke blir å si at myndighetene fram til nåikke har tatt sitt fulle ansvar for dimensjonering avnorsk utdanning og kompetanseutvikling i hen-hold til den definisjonen av dimensjonering utval-get har gitt over. Det bør ligge til myndighetenesansvar å utarbeide mekanismer som motvirkersvakhetene i det imperfekte utdanningsmarkedet.Kort sagt: Regjeringen må ta et større ansvar fordimensjoneringen av norsk utdanning på tertiærtnivå. Myndighetene må ha en helt klar og bevisststrategi som forteller hva Norge vil med sittutdanningssystem, hvordan alle leddene isystemet henger sammen og hvordan hver enkeltdel til sammen skal utgjøre en helhet som erstørre enn summen av enkeltelementene. Dagensnorske utdanningspolitikk er ikke en helhetligpolitikk fordi det reelt sett ikke finnes en integrertpolitikk for fagskolesektoren.

Disse spørsmålene legger opp til en langtstørre debatt om prinsippene i norsk utdannings-politikk enn det utvalget er bedt om å utrede.Utvalget vil derfor ikke dykke veldig dypt ned idisse problemstillingene, men vil likevel påpekemyndighetenes klare ansvar for å styrke utdan-ningspolitikken på de påpekte områdene.

Utvalget er bedt om å utrede forholdet mellomfagskolesektoren og universitets- og høyskolesek-toren. Da må vi først se på forskjeller og likhetermellom disse to sektorene og utdanningene degir. Hvis vi forenkler, kan vi si at uh-sektoren skaltilby lengre forskningsbaserte utdanninger somgir et grunnlag for videre profesjonell utvikling iarbeidslivet, mens fagskolesektoren skal tilby kor-tere kunnskapsbaserte og yrkesrettede utdannin-ger i nær relasjon til arbeidslivet og spesifikkeoppgaver/stillinger.

Ut fra dette kan en stille seg spørsmålet omdet er grunnlag for å lage bedre systemer for for-bindelsen mellom fagskole og høyere utdanning.Det vil kreve større grad av felles løsninger. Utval-get vil i denne utredningen ta til orde for utviklin-gen av en mer helhetlig utdanningspolitikk. Fag-skoleutdanning og høyere utdanning bør ikkenødvendigvis gjennomgående tilnærmes hver-andre. De to utdanningstypene tjener ulike for-mål, de har ulik innretning og tilnærming tilutdanning, og de må gis rammer og spillereglersom er tilpasset det formålet de skal tjene. Pånoen områder kan felles løsninger være formåls-tjenelig, blant annet likeverdige studentrettig-heter. På andre områder bør og må løsningenevære ulike. En gjennomgående samkjøring av fag-skolepolitikken og uh-politikken vil utviske for-skjellene, frata fagskolen sin egenart og dermedundergrave dens eksistensgrunnlag. Utvalget vilargumentere for å dyrke de to sektorenes ulikestyrker slik at de i framtiden kan være to likever-dige deler av det norske utdanningssystemet.Dette vil utvalget komme tilbake til.

Et annet spørsmål er om det finnes utdanningog/eller studenter i høyere utdanning i dag somville vært bedre tjent med å være i fagskolesekto-ren. Det er en trend i norsk høyere utdanning atflere profesjonsutdanninger blir mer og mer teo-retisert. Profesjonsfagene inkorporerer økendekrav til vitenskapelig grunnlag i utdanningene, ogen økende andel studenter går videre frabachelor- til masterprogrammer. Kunnskaps-samfunnet setter stadig større krav til yrkesutø-vere, men det er likevel behov for en diskusjonrundt dette temaet.

Mastersyken8 har blitt et kjent og omdiskutertbegrep i utdanningsdiskursen. Den dreier seg istor grad om hvorvidt vitenskapeliggjøringen ogden økende andelen studenter som velger å tamasterutdanning, er i tråd med samfunnets kom-petansebehov, eller om den i hovedsak skyldes

5 Regjeringen Solberg, Politisk plattform for en regjeringutgått av Høyre og Fremskrittspartiet (Sundvolden: 2013),s. 57.

6 NOU 2000: 14 Frihet med ansvar: Om høgre utdanning ogforskning i Norge.

7 En tilstand der tilbyder besitter betydelig mer informasjonom produktet enn etterspørrer.

8 Uttrykk lansert av Linda Lai (2013): http://www.bi.no/bizreview/artikler/mastersyken/


såkalt akademisk drift i utdanningsmiljøene ogarbeidsgiveres ønske om å ansette personer somreelt sett er over- eller feilkvalifisert. Utvalget skalikke gå nærmere inn på dette, men vil påpeke vik-tigheten av at akademisk drift ikke fortrengerkorte yrkesrettede utdanninger som samfunnettrenger.

I neste avsnitt vil utvalget gå mer detaljert inn idagens utdanningssystem for å utdype en del avde punktene som har blitt trukket fram, særligfagskolens betydning for framtidig velferd og ver-diskaping i Norge.

2.2.1 Fagskolens plass i utdanningssystemet

Ut fra SSBs grafiske framstilling av det norskeutdanningssystemet framstår ikke fagskolen somen godt integrert del av utdanningssystemet jf.figur 2.1.

Grafiske framstillinger er nyttige for å se hel-heten og sammenhengen i et system, men samti-dig kan de framstille en uheldig forenkling av vir-keligheten. Fagskolen er langt mer variert enn detdenne framstillingen gir inntrykk av, og den nærerelasjonen til arbeidslivet er usynlig. For en stordel av fagskolesektoren kan det være litt upresistå bli presentert som en direkte vei videre ettervideregående opplæring da svært mange har myeyrkeserfaring før de påbegynner en fagskoleut-danning.

60 % av fagskolestudentene er over 25 år og40 % er over 30 år9. I uh-sektoren er 40 % av stu-dentene over 25 år og 23 % over 30 år. Både i tek-niske fag og i helse- og oppvekstfag er aldersnittetrelativt høyt i fagskolesektoren. Det er selvsagtogså en heterogen alderssammensetning blantuh-studentene, men fordi en langt større andel avfagskoleutdanningene er videreutdanninger, blirden grafiske framstillingen mer unøyaktig for fag-skolesektoren. Fagskolens plass i utdanningssys-temet bør ses i nærmere sammenheng med detarbeidslivet den skal være så tett knyttet til. Detmest framtredende trekket ved fagskoleutdannin-gens formål er den svært tette og lovfestede rela-sjonen til arbeidslivet og dets kompetansebehov.Arbeidslivet blir ofte omtalt som en enhet, menegentlig er det en rekke ulike arbeidsliv. Mangefagskoleutdanninger er tilnærmet skreddersyddeutdanninger for helt konkrete bransjer og sekto-rer, og i visse tilfeller også helt konkrete stillinger.Med det for øyet kan fagskoleutdanning framstil-

les som i figur 2.2, her eksemplifisert ved fem sen-trale fagområder i fagskolesektoren.

Et annet viktig moment er hvilken grunnkom-petanse fagskolestudentene kommer inn i fagsko-len med. Ca. 60 % av fagskolestudentene tas opppå grunnlag av bestått fagbrev. Ca. 30 % tas opp pågrunnlag av generell studiekompetanse, mensnærmere 10 % kommer inn etter en realkompetan-sevurdering. Fordelingen viser at dagens fagsko-lesektor ikke utelukkende fungerer som et etter-/videreutdanningsløp for fagutdannede. Det harvært noe uenighet mellom nasjonale myndigheterog enkelte fagskoler om ulik tolkning av lov- ogregelverk for opptak. Det er riktigere å se på fag-skolesektoren som en tilbyder av videreutdan-ning, men som også har en betydelig andel grunn-utdanningstilbud. Begge delene er på tertiærtnivå. Et viktig særtrekk med fagskolen er at enstor andel av studentene har mye arbeidserfaringsom de tar med seg inn i fagskoleutdanningen10.Dette er en «added value» for fagmiljøene ogutdanningene som bør forvaltes på en god måte.

Figur 2.2 gir et bilde av fagskolen som enarena for grunnutdanning, noe den på visse områ-der også er. Figur 2.3, eksemplifisert gjennom tosentrale sektorer, tar i større grad innover seg stu-dentenes viktige arbeidserfaring som mangebesitter, og som er en viktig del av grunnlaget formange fagskoleutdanninger. Figuren under gir etutfyllende bilde av fagskolen som en arena forvidereutdanning og spesialisering.

En slik vekselsgang mellom utdanning ogarbeidsliv vil etter utvalgets mening bli mer ogmer aktualisert gjennom stadig større fokus pålivslang læring, og stadig økende krav til kontinu-erlig kompetanseutvikling i arbeidslivet innenforde fleste sektorer. Vi trenger en modernisert fag-skolesektor som er tilpasset dette behovet.

Uavhengig av om studentene tas opp på bak-grunn av studiespesialiserende eller yrkeskompe-tanse fra videregående opplæring, eller om de hartidligere arbeidserfaring eller ikke, så skal fagsko-leutdanningene være innrettet mot å dekke etdefinert og reelt kompetansebehov i samfunnet.Det er fagskolens hovedformål, og det må væredet målbildet som politikken utvikles mot. Undergås det nærmere inn på hvilke kompetanse- ogproduktivitetsutfordringer det norske arbeidsli-vet står overfor, og hvordan fagskolen vil kunnespille en sentral rolle i å møte disse utfordringene.

9 Pia Ianke, Sigrid Holm, Anders Fremming Anderssen,Magnus Fodstad Larsen, Hanne Størset, Vox-speilet 2013(Oslo: Vox, 2013), s. 36.

10 Erica Waagene og Liv Anne Støren, Fagskoleutdannedesstudiesituasjon og arbeidsmarkedssituasjon (Oslo: NIFU,2013), s. 26.


Figur 2.1 Grafisk framstilling av det norske utdanningssystemet

Kilde: SSB.

Alder Trinn ISCED 2011

8

Bachelor

19 145

4

18 13 Vg3-påbygging

16 11

13 8

6 1

5

1 BA

RN

EH

AG

E

Barnetrinn

Barnehage

Opplæring i bedrift Vg3-skole

GR

UN

NS

KO

LE

Ungdomstrinn

Fagskole-utdanning

Lovf

este

t ret

t

Opp

følg

ings

tjene

ste

Voks

enop

plæ

ring

cand

.theo

l.,

cand

.psy

chol

., ca

nd.m

ed.,

Mas

ter

min. 2 år arbeidserfaring

ph.d (3 år) / dr.philos

Opplæring i bedrift

VID

ER

EG

ÅE

ND

E

OP

PLÆ

RIN

G

MasterMaster

HØ

YE

RE

U

TDA

NN

ING

Master

BachelorH

øg-

skol

e-ka

ndi-

dat

Videregående trinn 2 (Vg2)Videregående trinn 1 (Vg1)

6

2

3

7

Folke-høgskole

Voks

enop

plæ

ring

Ret

tLo

vfes

tet p

likt

1

0.2

0.1


2.3 Kompetanse og produktivitet

Fagskolen er på mange måter arbeidslivets utdan-ning. Den har en lovfestet tilknytning til arbeids-livets kompetansebehov og har derfor som hoved-formål å forsyne samfunnet med kandidater med

yrkesrettet kompetanse som kan gå rett inn ogbidra i virksomheten. På den måten er fagskolenviktig for verdiskaping og velferd og som en viktigbidragsyter til produktiviteten i Norge. Den tradi-sjonelle økonomiske teorien sier at økonomiskvekst er en konsekvens av tilgang på arbeid, real-kapital og naturressurser. Dette var teorier fun-dert på jordbrukssamfunnet og tidlige tider avindustrisamfunnet hvor økning i realkapitalen gastore produktivitetsgevinster. De mer moderneteorier for økonomisk vekst legger langt størrevekt på humankapital, forskning og innovasjon,eller sagt på en annen måte; akkumulering avhumankapital og hvordan den kan brukes som enkilde til økonomisk vekst. Norges økonomiskeutvikling siden 1930-tallet kan illustrere dette.Norge har opplevd en enorm produktivitetsvekstde siste 80 årene. Som figur 2.4 viser skyldes ikkedet at vi jobber mer nå enn før, men snarere kraf-tig vekst blant annet som følge av framveksten avden norske kunnskapsøkonomien. Produktivitets-veksten i denne perioden kan i stor grad tilskrivesøkt kompetanse, effektiv bruk av denne og tekno-logisk utvikling. Selvstendige kunnskapsrike fag-arbeidere er en av flere faktorer som blir trukketfram som en særlig styrke i de nordiske kompe-tansesamfunnene. I et kunnskapsbasert samfunnvil nettopp det være viktig for å få til innovasjon ialle ledd.

Samtidig med produktivitetsveksten har vi setten betydelig reallønnsvekst og tilhørende vel-standsvekst. Figur 2.5 viser at mens produktivite-ten og lønnsveksten holdt relativt like baner i peri-oden 1990–2005, så har produktivitetsvekstendabbet noe av etter 2005. Hvis Norge skal lykkesmed å øke takten i produktivitetsveksten, er det

Figur 2.2 Fagskolesektoren eksemplifisert ved fem utvalgte sektorer

Arbeidsliv ArbeidslivArbeidsliv Arbeidsliv

Teknisk/nat.vit. Helse Øk./adm. Hum./estetisk Maritim

Arbeidsliv

Figur 2.3 Fagskolen som arena for videreut-danning

Industrien Helsesekt.

Industrien Helsesekt.

Teknisk fagskole

VGO

Helse-fagskole

VGO


utvalgets mening at satsing på kompetanse, ogspesielt fagkompetanse, er viktig. En styrking avfagskolen samt fag- og yrkesopplæringen vilkunne bidra positivt gjennom flere kanaler. I til-legg til å redusere problemer med udekket behovfor yrkesrettet kompetanse, kan det gi mindre fra-fall i videregående opplæring og det kan bremseproblemer med kompetanseforringelse i arbeids-livet. Høy arbeidsinnvandring av ufaglærte tildeler av arbeidslivet understreker behovet for ålegge bedre til rette for etter- og videreutdanningav yrkesrettet kompetanse.

Ifølge SSB-rapporten 48/201311 Forecastingdemand and supply of labour by education vil det blimangel på faglært arbeidskraft fram mot 2030,særlig på de lavere nivåene i utdanningssystemet.Arbeidslivet har behov for å innrette fagskolesek-toren som en del av et sammenhengende kompe-tansesystem, og som et helt sentralt virkemiddel iarbeidet med å sikre kompetansebehovene påkort og mellomlang sikt.

Arbeidslivet er i rask endring. Det innebærerrask teknologiutvikling og mer integrertesystemer som krever økt samhandling på arbeids-plassen. Kunde- og brukerbehovene blir mer sam-mensatte og komplekse, og informasjonsteknolo-

gien griper inn i flere og flere tekniske og admi-nistrative systemer i tillegg til operativt arbeid.Dette krever «hands on»-opplæring som inne-bærer økende grad av spesialisering. Fagskolenekan være godt egnet til å løse noen av disse utfor-dringene gjennom sin fleksibilitet og relativt korteutdanninger.

Det er en trend i mange land at korte yrkesret-tede utdanninger tilsvarende EQF-nivå 5 og 6etterspørres i stadig større grad i arbeidslivet.

11 Ådne Cappelen, Hege Gjefsen, Marit Gjelsvik, Inger Holmog Nils Martin Stølen, Forecasting demand and supply oflabour by education (Oslo: SSB, 2013).

Figur 2.4 Utviklingen i BNP og timeverk. 1930–2010.

Kilde: SSB.

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

1000 1100 1200 1300 1400 1500

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

BNP Timeverk

Figur 2.5 Produktivitet og reallønn. 1990–2010.

Kilde: NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norskøkonomi.

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

1990 1995 2000 2005 2010

Reallønn¹

Produktivitet²


Enkelte europeiske land har gjort mye for åutvikle dette utdanningsnivået og finanskrisen harklart forsterket trenden. I Danmark har det foreksempel de senere årene vært en bevisst politikkfra myndighetenes side å dreie søkermassen mermot erhvervsakademiene istedenfor en videretrend med stadig større andel av ungdomskulleneinn i høyere utdanning. Flere land arbeider ogsåfor å bygge opp flere og bedre yrkesfaglige utdan-ninger på nivået over videregående opplæring.

OECD Skills Strategy12 utga i februar 2014 endiagnostisk rapport om Norge. Prosjektet byggerpå det premiss at kompetanse er nøkkelfaktorenfor individuell velferd og økonomisk suksess. Littsatt på spissen sier OECD at kompetanse har blittden nye globale valutaen i det 21. århundre. OmNorges utfordringer sier OECD blant annet føl-gende:

«The high costs of living and relatively highwages in Norway result in high costs of production.Norway’s ability to be internationally competitiverelies, in large part, upon its ability to develop, acti-vate and use a substantial pool of highly skilled wor-kers.»13

Blant de konkrete utfordringene OECD pekerpå for Norges del, er et visst misforhold mellomutdanningsvalg og arbeidslivets behov for kompe-tanse. Dette misforholdet gir seg særlige geo-grafiske utslag. Videre sier OECD at Norge ogsåmangler en samordnet og godt koordinert kompe-tansepolitikk. Dette anses som nødvendig for åintegrere så ulike områder som utdanning og opp-læring, skatt, lokal økonomisk utvikling,forskning og innovasjon.

Arbeidslivet etterspør stadig lengre utdannin-ger. Framskrivninger fra SSB peker i retning av atdet først og fremst vil være et udekket behov foryrkesrettet kompetanse dersom det ikke skjerendringer i dimensjoneringen av utdanningstilbu-det. Utvalget mener at en betydelig utbygging avfagskoletilbudet er et viktig bidrag til å sikre sam-funnets behov for yrkesrettet kompetanse og vilkunne bidra positivt til produktivitetsutviklingen.

2.3.1 Framtidens kompetanseutfordringer

SSB har i framskrivninger av kompetansebehovetfram mot 2030 konkludert med at det på mangeområder ser ut til å bli store forskjeller mellom til-bud og etterspørsel14. Tilbudet defineres av hvor

mange som har en gitt type utdanning og yrke, ogden arbeidskraften disse tilbyr i arbeidsmarkedet,mens etterspørselen defineres av det arbeidslivetetterspør. Det er ikke mulig å beregne noe avdette presist, men basert på de forutsetningerSSB har lagt til grunn15, så vil forskjellen mellomtilbud og etterspørsel for ulike utdanningsnivåervære:– For de med videregående opplæring viser

framskrivningene et underskudd på 134 000personer. Det er hovedsakelig for de med fag-og yrkeskompetanse forskjellen er stor, foreksempel innenfor mange håndverksyrker ogfor pleie- og omsorgsyrkene.

– For de med kort høyere utdanning viser fram-skrivningene et underskudd på 36 000 perso-ner. Det er særlig for de kortere profesjonsut-danningene at underskuddet blir størst, sliksom for lærere og sykepleiere.

– For de med lang høyere utdanning viser fram-skrivningene et lite overskudd på 6000 perso-ner. Mens det ventes et underskudd på ingeni-ører og innenfor teknologiske fag, ventes det etrelativt stort overskudd for flere områderinnenfor samfunnsvitenskap og humaniora.

Framskrivningene må tolkes slik at det er foryrkesrettede utdanninger (som kvalifiserer tilbestemte yrker) at det blir størst forskjell mellomtilbud og etterspørsel, både på videregående sko-les nivå og for de kortere profesjonsutdanningenei høyere utdanning.

Ved å følge SSBs inndeling består dagens fag-skolesektor av sju fagområder: (1) humanistiskeog estetiske fag, (2) økonomiske og administra-tive fag, (3) mediefag, (4) tekniske og naturviten-skapelige fag, (5) helse-, sosial- og oppvekstfag,(6) primærnæringsfag og (7) samferdsels- og sikker-hetsfag (herunder maritime utdanninger). Disseutdanningsområdene utdanner kandidater tilhøyst ulike sektorer med ulik antatt utvikling ikompetansebehov i årene som kommer. Utvalgetvil ikke gå inn og analysere framtidige kompetan-sebehov sektor for sektor, men vil se på de trestørste fagområdene i fagskolesektoren, som tilsammen utgjør ca. 75 % av studentmassen. Det ertekniske og naturvitenskapelige fag, helse- ogsosialfag samt humanistiske og estetiske fag. Selvom utvalget velger å ikke gå nærmere inn på kom-

12 OECD, Skills Strategy Diagnostic report Norway (Paris:OECD, 2014).

13 OECD (2014), s. 17.14 Cappelen, Gjefsen, Gjelsvik, Holm og Stølen (2013).

15 Det er viktig å merke seg at en framskrivning ikke er enprediksjon av framtiden og forutsetningene har en vissusikkerhet ved seg. På etterspørselssiden gir forutsetnin-gen om trendforlengelse noe usikkerhet og på tilbudssidengir forutsetningen om konstante utdanningstilbøyelighetertilsvarende usikkerhet.


petansebehovene i andre sektorer, betyr ikke detat de tilhørende fagskoleutdanningene ikke ansessom viktige. I den norske fagskolesektoren finnesdet en rekke utdanninger som i omfang er små,men som likevel fyller viktige samfunnsroller.Gartner-, trafikkflyger- og lokomotivførerutdan-ning kan nevnes som eksempel.

Ifølge NHOs kompetansebarometer16 oppgirnærmere 60 % av NHOs medlemsbedrifter at de istor eller noen grad har et udekket kompetanse-behov i dag. Om lag 7 % av bedriftene sier at beho-vet er stort, mens drøyt halvparten av bedriftenesier at de i noen grad har et udekket kompetanse-behov. Videre oppgir mer enn hver tredje bedriftat de i løpet av de neste fem årene vil ha et stortbehov for kompetanse på videregående nivå ellerpå nivå med fagbrev og dernest fagskoleutdan-ning. Kompetansebarometeret viser videre atnesten en femtedel av bedriftene har et stortbehov for å rekruttere personer med utdanning påfagskolenivå. Nesten alle NHO-bedriftene somtrenger fagskolekompetanse, har også store pro-blemer med å skaffe seg den kompetansen detrenger. Samtidig utgjør fagskolestudentene bare6 prosent av alle som tar utdanning utover videre-gående nivå i Norge.

I avsnittene under brukes stort sett tall fra dennevnte SSB-analysen av tilbud og etterspørseletter kompetanse fram mot 2030. SSB skiller imid-lertid ikke mellom fagutdanning (yrkesutdanningpå sekundært nivå) og fagskoleutdanning (på ter-tiært nivå). Det gjør konklusjonene litt mer usi-kre, men samtidig mener utvalget at SSBs analy-ser likevel er hensiktsmessige og valide også forfagskolesektoren innenfor de fagskoleutdannin-gene som i hovedsak rekrutterer personer medyrkesutdanning fra videregående. Her antar utval-get at trendene i etterspørselen etter fagskoleut-dannede vil være relativt lik trenden for fagutdan-nede.

2.3.1.1 Framtidig behov for teknisk kompetanse

SSBs framskrivninger er tydelige på behovene forfagkompetanse i industrien, og i framskrivnings-rapporten fra 2013 står det:

«The projections indicate growth in the demandfor persons with a vocational education. In tho-usands, the growth in demand is particularlystrong for persons with an education in electro-

nics, mechanics work and machinery and inbuilding and construction.»17

SSB er også klare på at det er en sannsynlighets-overvekt for høyere tilbud av, enn etterspørseletter personer med bachelor- eller mastergrad iteknologi, mens forholdet for personer med tek-nologisk kompetanse på videregående nivå vilvære motsatt18. Utvalget forutsetter atutviklingstrekkene for fagskoleutdannede i allhovedsak vil følge utviklingstrenden for fagutdan-nede. Gitt SSBs analyser er det hevet over enhvertvil at teknisk fagskoleutdanning vil øke i etter-spørsel i tiden framover.

2.3.1.2 Framtidig behov for kompetanse i helse- og oppvekstsektoren

SSBs analyser viser at helsesektoren kan kommetil å trenge opp mot 100 000 flere ansatte i 2030enn i 201019. Ifølge en annen framskrivning fraSSB (Helsemod 2012)20 vil det kunne bli enunderdekning av helsefagarbeidere alene på57 000 årsverk i 2035.

For å dekke kompetansebehovene i helse- ogoppvekstsektoren vil hver fjerde ungdom måttevelge helse- og oppvekstfaglig utdanning i 2025,hver tredje i 203521. Det er utvalgets klare vurde-ring at en slik vekst i etterspørselen ikke kanmøtes med rekruttering alene, men at det ogsåkrever en betydelig grad av innovasjon i tjenes-tene og en betydelig satsing på spesialisertehelse- og oppvekstfaglige fagutdanninger på fag-skolenivå i tillegg til fagopplæring og høyereutdanning.

Selv om det, særlig for helsefagarbeidernesdel, vil være slik at underdekningen er størstinnenfor de kommunale tjenestene, er det likevelliten tvil om at det vil være et stort behov for hel-sefagarbeidere og helsesekretærer også i norskesykehus i årene framover.

Norske sykehus er høyspesialiserte virksom-heter hvor mange ulike yrkesgrupper og profesjo-ner med ulik utdanningsbakgrunn arbeidersammen. For å bedre rekruttering og for å kunnelykkes med en mer hensiktmessig oppgaveløs-ning vil det være viktig med gode spesialiserings-,

16 NHOs kompetansebarometer baser seg på informasjon fra25% av virksomhetene i norsk arbeidsliv.

17 Cappelen, Gjefsen, Gjelsvik, Holm og Stølen (2013), s. 25.18 Cappelen, Gjefsen, Gjelsvik, Holm og Stølen (2013), s. 38.19 Cappelen, Gjefsen, Gjelsvik, Holm og Stølen (2013), s. 26.20 Kristian Roksvaag og Inger Texmon, Arbeidsmarkedet for

helse- og sosialpersonell fram mot år 2035 (Oslo: SSB,2012), s. 4.

21 Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd: Samspill ipraksis, s. 7.


etter- og videreutdanningsmuligheter også for demed yrkesfaglig bakgrunn fra videregående opp-læring.

Det er omtrent 7000 helsefagarbeidere/hjelpe-pleiere og 2500 helsesekretærer i sykehusene22.Til sammen utgjør disse nesten 10 % av alleansatte i sykehusene. I dag er det imidlertid isvært liten grad relevante fagskoletilbud for disse.Mange fagskoler begynner å tilby faget velferds-teknologi. Dette er et fagområde som kan væremed på å endre arbeidsmetoder og effektiviserehelsesektoren, men fortsatt basert på kvalitet i tje-nestene for brukerne.

En stor utfordring er imidlertid aldersfordelin-gen blant disse yrkesgruppene, særlig for helse-fagarbeidere/hjelpepleiere, slik som vist i figurennedenfor. Nesten 70 % av helsefagarbeiderne/hjel-pepleierne er over 50 år, og med samme rekrutte-ringsnivå som i dag vil antallet være redusert medmellom 30 og 50 % om ti år.

Med bakgrunn i kompleksiteten i tjenestene,at sykehusene er høyspesialiserte virksomheterog at sykehusene også i framtiden vil ha en blan-ding av yrker og profesjoner med ulik utdannings-bakgrunn og på ulike nivåer, vil det være et bety-delig potensial for å utvikle fagskoletilbud for hel-

sefagarbeidere og helsesekretærer som i langtstørre grad retter seg mot behovene i norskesykehus. Det forutsetter samtidig at det satses pådisse yrkesgruppene i helseforetakene når detgjelder lærlingplasser og rekruttering.

2.3.1.3 Framtidig behov for kompetanse i humanistiske og estetiske fag

Når det gjelder fagskoleutdannede fra humanis-tiske og estetiske fag, blir det mer naturlig å semot SSBs framskrivninger for kompetanse på ter-tiærnivå, lavere grad (bachelorutdanning). Denstørste andelen av studentene på disse fagskoleut-danningene har generell studiekompetanse somopptaksgrunnlag og er dermed mer sammenlign-bare med studenter i høyere utdanning.

Også på dette feltet redegjør SSB for enøkning i etterspørsel etter kompetanse23, om ennnoe svakere økning enn for sektorene nevnt over.Samtidig er det også en klar økning i tilbudet avslik kompetanse. Dette fører, ifølge SSB, til at til-budet av humanistisk og estetisk kompetanse påtertiært nivå, lavere grad (bachelornivå), vil værehøyere enn etterspørselen i perioden fram mot203524.

22 Arbeidsgiverforeningen Spekter, 2012.

Figur 2.6 Aldersfordeling helsefagarbeidere og helsesekretærer.1

1 Arbeidsgiverforeningen Spekter.

0

50

100

150

200

250

300

350

400

19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 79 82

Hjelpepleier/ helsefagarbeider Helsesekretær

23 Cappelen, Gjefsen, Gjelsvik, Holm og Stølen (2013), s. 26.


Ikke alle utdanninger i dette fagfeltet er sam-menlignbare med SSBs tall for tertiært nivå. Noenutdanninger innenfor dette fagfeltet er mer sam-menlignbare med videregående utdanning. Eteksempel er fotografi som både tilbys som en fag-utdanning i videregående opplæring og som enfagskoleutdanning, og da ikke som en videreut-danning av fagutdannede.

2.3.2 Fagskolen – et viktig ledd i norsk velferd og verdiskaping

Slik utvalget vurderer utviklingstrekkene i detnorske samfunnet er det liten tvil om at en priori-tert satsing på fagskolen er helt nødvendig for åmøte framtidens kompetansebehov i både offent-lig og privat sektor. Framtidig velferd og verdiska-ping avhenger av en satsing på kunnskap, og i densatsingen må fagskolesektoren spille en betydeligrolle.

Både SSB og andre sentrale aktører tar klarttil orde for at det framover vil bli et økende behovfor yrkeskompetanse, eller de utdanninger som påengelsk går inn under kategorien vocational edu-cation. Da er selvsagt fag- og yrkesopplæringensentral, men det vil etter utvalgets mening også bliet klart definert behov for at personer med dennetypen kompetanse gis muligheter for videreutdan-ning og spesialisering i tråd med økte og stadigendrede krav til kompetanse, samt også i trådmed regjeringens politikk for livslang læring.

I dette avsnittet har utvalget først og fremstgått inn på de kvantitative indikatorene som sterktindikerer behovet for en fagskolereform. Samtidigmå ikke det kvalitative glemmes. Det er klare indi-kasjoner på at kvaliteten i norsk fagskoleutdan-ning må heves, noe som vil bli tatt opp i senerekapitler. Å utdanne flere personer i fagskolen for åmøte økte kompetansekrav i arbeidslivet vil ikkeha den ønskede effekten hvis utdanningene ikkeholder høy kvalitet. Det er ingen tvil om at detogså i dag finnes mange fagskoleutdanninger medgjennomgående høy kvalitet, men det er utvalgetsoppfatning at kvaliteten er varierende fordi detforeløpig ikke er tatt klare og omfattende nasjo-nale grep for å sikre kvaliteten tilstrekkelig.

Flere samfunnsdebattanter har også påpekt atdet er behov for en mer hensiktsmessig arbeids-deling mellom kortere fagskoleutdanning og len-gre akademiske utdanning25. Begrunnelsen er at

dette vil gi klare samfunnsøkonomiske gevinster,økt og raskere tilgang på kompetanse i arbeids-livet, og det vil gi den enkelte større muligheterfor kompetanseutvikling og livslang læring i trådmed individuelle behov og evner. Dette vil ikkeutelukkende gjelde for de fagskoleutdanningenesom primært retter seg inn mot søkere med fag-brev, men også for utdanningene som primærtrekrutterer på bakgrunn av generell studiekom-petanse. Det kan diskuteres om vi i Norge har ten-denser til en inflasjon i kompetansekravene for åfylle stillinger i enkelte sektorer. Dette utvalgetskal ikke gi svaret på om Norge lider av master-syke eller ikke. Det er vektige argumenter påbegge sider av den debatten.26 Utvalget er førstog fremst opptatt av at rett kompetanse på rettplass er nøkkelen til bedre utnyttelse av humanka-pitalen. Det vil igjen være med på å styrke utvik-lingen av velferd og verdiskaping i tråd med regje-ringens politikk. Et godt fagskoletilbud vil også haen positiv påvirkning på søkningen til yrkesfagligeutdanningsprogrammer i videregående skolegjennom å gi gode muligheter for karriereveier ogfaglig utvikling for personer med fag- og yrkes-kompetanse. Fagskolen bidrar dermed til å hevestatusen for fagopplæringen27.

2.4 Fagskolen som lokal og regional aktør

Foreløpig har utvalget omtalt fagskolen i relasjontil nasjonens situasjon og framtidsutsikter. Menfagskolen har også en rolle å spille i utviklingen avlokalsamfunnene rundt omkring i landet. En vik-tig del av en felles nasjonal kompetansesatsing erå sørge for en struktur i utdanningssystemet sombidrar til å opprettholde og videreutvikle bosettin-ger i hele landet.

Mange steder i Norge tilbyr yrkesfagligeutdanningsprogrammer i videregående opplæringknyttet til lokale og regionale behov for arbeids-kraft, men etter nasjonale læreplaner. Det er oftegjennom samarbeid med lokalt arbeidsliv at manfår en helhetlig og praksisnær opplæring og til-gang på læreplasser. Utvalget ser det som et viktigperspektiv at unge som velger en yrkesfagligutdanning, skal se muligheter for videre utdan-

24 Cappelen, Gjefsen, Gjelsvik, Holm og Stølen (2013), s. 43.25 Se blant annet Kristin Clemet i Klassekampen 27. januar

2014: http://www.klassekampen.no/article/20140127/ARTICLE/140129970

26 Se blant annet Liv Anne Støren og Jannecke Wiers-Jensseni Aftenposten 13. april 2014: http://www.aftenposten.no/meninger/debatt/Lider-vi-av-mastersyke-7534983.html#.U2CknU04W73

27 Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd: Samspill ipraksis, s. 63 og NOU 2008: 18 Fagopplæring for framtida,s. 41.


ning og arbeid innenfor eget fagområde også i til-knytning til det lokalsamfunnet eller den regionende bor i. Samtidig er det ikke mulig å utvikle enstruktur som gir stedsbasert utdanning i alle nor-ske lokalsamfunn. Behovet for fleksible utdan-ningstilbud, herunder blant annet nettstøttede til-bud, er viktig i et lokalt perspektiv.

2.4.1 Lokalt arbeidsliv – internasjonale markeder

Lokalt og regionalt arbeidsliv deltar ofte i utdan-ningssystemet ved å stille til rådighet læreplasseri videregående opplæring og med praksisplasserfor fagskolestudenter. De ser både yrkesfag ogfagskole som viktige arenaer for å rekruttere ogvidereutdanne fagarbeidere. Mange bedrifter somomtales som lokale bedrifter, har et internasjonaltmarked som for eksempel oppdrettsnæringen,industribedrifter, rederier, og reiseliv.

Fagskolen har allerede en solid posisjoninnenfor enkelte bransjer, sektorer og næringer,og utvalget mener at det er et stort potensial foren utbygging av fagskolen innenfor nye områdersom videreutdanning for å dekke behov i arbeids-livet på lokalt og regionalt nivå.

2.4.2 Lokalt arbeidsliv – lokal forankring

Kommunene har ansvaret for primærhelse-tjenesten. Det vil blant annet innebære å sikre inn-byggerne kompetent arbeidskraft innenfor foreksempel eldreomsorg, helsestasjoner, lege ogtannlege. Både Helsedirektoratet og arbeidslivetsparter har lenge vært en pådriver for å sikre at detutvikles og tilbys fagskoleutdanninger innenforsentrale helsefaglige områder hvor det er særligbehov for arbeidskraft lokalt. Det gjelder foreksempel eldreomsorg, funksjonshemninger, mål-rettet miljøarbeid, rusomsorg, utviklingshemning,demens, psykiske lidelser og aldring.

2.5 Oppsummering

Norge trenger å bygge opp en mer slagkraftig fag-skolesektor som står trygt på egne bein på et stø-dig underlag. For å bruke termer fra helsevese-net: Vi konkluderer i dette kapitlet med at pasien-ten absolutt er oppegående, men likevel ikke heltfrisk. Fagskolesektoren har et uforløst potensialtil å tilby enda sterkere utdanninger med et pri-mært grunnlag i utviklingsorientert, praktisk ogyrkesrettet kunnskap. Dette er utdanninger somnorsk arbeidsliv trenger. Det er utdanninger somgagner både studentene, arbeidslivet og samfun-net som helhet. Det innebærer imidlertid at fag-skolesektoren må rustes opp og gis et langt tydeli-gere definert politisk mandat og en styrket posi-sjon i det norske utdanningssystemet. Regjerin-gen må i samarbeid med arbeidslivets parter forførste gang utforme en helhetlig utdanningspoli-tikk for tertiært nivå, og dermed en langt tydeli-gere fagskolepolitikk, herunder sikre fagskolestu-dentene likeverdige rettigheter med andre stu-denter. Utformingen av en fagskolepolitikk somhenger sammen med det øvrige utdanningssys-temet, kan ikke utelukkende foregå i fagskolesek-toren. Også andre deler av utdanningssystemetbør endres og reformeres. Det er mot dette bak-teppet utvalgets utredning må leses. De forslagsom utvalget nå legger fram, vil være et godtgrunnlag for en ny norsk fagskolepolitikk.

I de neste kapitlene vil utvalget gå nærmereinn på den sentrale empirien og de faktiske for-hold som beskriver dagens situasjon. I sum teg-ner det seg da et bilde av de konkrete sympto-mene som igjen vil lede oss fram til en diagnose avdagens norske fagskolesektor. Diagnosen vildanne grunnlaget for den behandlingen utvalget isiste halvdel av utredningen vil foreskrive for pasi-enten.


Kapittel 3

Fagskolesektoren og dens utvikling fram til i dag

Fagskolesektoren har utviklet seg fra å være ensektor av få, teknisk rettede utdanninger til endynamisk og allsidig utdanningssektor. Noe avbakgrunnen for denne utviklingen har vært behovfor videreutdanning og spissing av fagkompetansehos de som har ervervet seg fag- og yrkeskompe-tanse fra videregående opplæring. Den systema-tiske kunnskapen om fagskolene har vært tilnær-met fraværende, og er fremdeles begrenset tilnoen få undersøkelser og statistikkinnhenting frade siste årene. Fagskolestudentene utgjør, med ioverkant av 16 000 studenter, i dag en relativt litengruppe av Norges totale studentmasse. Med lovom fagskoleutdanning fra 2003, som regulererfagskoletilbudene som én sektor, og med NOK-UTs ansvar for å godkjenne fagskoleutdanningerfra 2004, har myndighetene så vidt begynt å ta fag-skolesektoren på alvor som et politisk felt.

3.1 En variert sektor1

Fagskolene i Norge er mange, de fleste er for-holdsvis små2, og de tilbyr et stort utvalg av vari-erte3 utdanningstilbud. Det er flest fagskolerinnenfor tekniske fag og helse- og oppvekstfag,der tre av fire fagskoler tilbyr utdanninger innen-for disse fagfeltene. Videre er det relativt mangefagskoler som tilbyr utdanninger innenfor huma-nistiske og estetiske fag og samferdsels- og sik-kerhetsfag4. Et fåtall fagskoler tilbyr utdanninger imediefag og primærnæringsfag.

Private og offentlige fagskoler har noe ulik fag-profil. Offentlige fagskoler har ofte en konsentra-sjon rundt tekniske fag og helse- og sosialfag, i til-legg til maritime fag. Disse fagfeltene utgjør ogsåen stor andel hos de private fagskolene med om

lag 50 %, men de private fagskolene tilbyr i størregrad enn de offentlige utdanninger innenfor este-tiske fag, økonomisk-administrative fag og medie-fag.

Innenfor tekniske fag (inkludert håndverks-fag) gis det tilbud i alle landets fylker unntattAkershus og Hedmark. For helse- og sosialfag erdet også en god geografisk spredning, og dissefagene tilbys i alle fylkene unntatt Finnmark. Ogsåhumanistiske og estetiske fag, maritime fag samtøkonomisk-administrative fag har en viss geo-grafisk spredning. De øvrige fagfeltene harbegrenset geografisk spredning.

Tilbud om fagskoleutdanning er tilgjengeligsom stedbasert undervisning i alle landets fylker.Det er den stedbaserte undervisningen som domi-nerer både ved de offentlige og de private fagsko-lene. I tillegg er det en rekke utdanningstilbudsom gis som fleksible og nettbaserte utdanninger.

Samme utdanningstilbud kan av én fagskolegis både som stedbasert undervisning og fjern-eller nettundervisning, og i tillegg kan utdan-ningstilbudet gis både som heltids- og deltidsstu-dium. Rundt 48 % av fagskoleutdanningene gis påheltid og 52 % på deltid. Ved de offentlige fagsko-lene tilbys om lag 38 % av utdanningstilbudet påheltid, mens de private fagskolene tilbyr 56 % hel-tidsutdanninger.

3.2 Fagskolesektorens utvikling

Fagskolesektoren har de siste årene gjennomgåttstore endringer i både antall og hvilke utdannin-ger som tilbys. Tidligere var fagskolene i storgrad dominert av tekniske fag5. Teknisk mellom-utdanning – den tekniske fagskolen – har langetradisjoner i Norge. Den eldste, Skiensfjorden tek-niske fagskole, ble startet i 1887 under navnet«Skiensfjordens Skole for Uddannelse av meka-niske Arbeidere». Formålet med denne skolen var

1 Tallmaterialet i dette avsnittet er hentet fra Kunnskapsde-partementets tilstandsrapport for fagskoler 2013.

2 Om lag 44 % av fagskolene har under 50 studenter. Åtte fag-skoler har over 500 studenter.

3 Nær 750 utdanningstilbud.4 Innenfor denne kategorien er maritime utdanninger domi-

nerende.5 Les mer om fagskolens historikk i NOU 2000: 5 Mellom

barken og veden, s. 17.


å utdanne yngre folk som mekaniske arbeidere,samt gi dem øving i å lage hjul- og landbruksred-skaper. I 1963 oppnevnte daværende Kirke- ogundervisningsdepartementet et utvalg med SvenPersson som leder for å vurdere behovet for tek-nisk fagpersonell på nivå mellom videregåendeopplæring og ingeniørhøgskolene. Persson-utval-get foreslo etablering av en ny skoletype av to årsvarighet. Denne skoletypen ble foreslått kalt tek-nisk fagskole. Utvalget gikk inn for at de davæ-rende tekniske fagskolene, elementærtekniskskole og kurs for tekniske assistenter, etter hvertskulle avløses av den nye tekniske fagskolen.Dette arbeidet resulterte i St.meld. nr. 62 (1965–66) Om teknisk mellomutdanning, hvor forslag omopprettelse av de nye tekniske fagskolene ble lagtfram. Den 13. juni 1966 vedtok Stortinget forslagetom nye tekniske fagskoler, og i 1968 ble de førsteelevene tatt opp på tekniske fagskoler etter dennye ordningen.

Opptakskravene til den nye tekniske fagskolenvar 9-årig grunnskole og minst to års praksis. Lin-jetilbudene var anlegg, husbygg, elkraft, elektro-nikk og maskin. Tekniske fagskoletilbud ble hur-tig spredt på ulike skoler og skoleslag – spesieltvideregående skoler – rundt om i landet, og detble etter hvert en økning i antallet linjetilbud.Etter innføringen av den nye tekniske fagskolen i1968 er utdanningen på dette nivået omtalt ogbehandlet ved en rekke anledninger, og det erreist spørsmål vedrørende struktur, inntakskrav,organisering, lovtilknytning og identitet.

Når det gjelder utviklingen av private fagsko-ler, har vi siden 70-tallet hatt private skoler somhar gitt yrkesrettet opplæring på et videregåendenivå. På 80- og 90-tallet kom flere skoler innenforkunst- og kulturområdet og bibelskoler med sta-tus som alternative skoler uten parallell i videregå-ende skole. Etter at fagskoleloven ble revidert i2007 fikk disse skolene en frist på tre år på å søkegodkjenning under fagskoleloven. Bakgrunnenfor de øvrige private fagskolene var den teknolo-giske utviklingen på 80- og 90-tallet. Dette med-førte behov for opplæring i nye fagområder ogetter hvert også helt nye yrker. Spesielt aktueltvar IKT, webutvikling og senere 3D og multimedia– dels som egne fag og yrker, og dels integrert itradisjonelle fag innen for eksempel kontor ogregnskap, logistikk og medie- og informasjonsar-beid.

3.2.1 Reform 94 og ny lov

Før Reform 94 var teknisk fagskole en del av vide-regående opplæring. Ved innføringen av Reform

94 ble det besluttet å beholde teknisk fagskole.Det ble videre fastslått at teknisk fagskole skullevære toårig og ha en modulstrukturert oppbyg-ging basert på en fag- og timefordeling over to år.Teknisk fagskole skulle være en påbygning til dentreårige yrkesutdanningen i Reform 94, og detskulle være fylkeskommunens ansvar å gi tilbu-det. Inntakskravet til teknisk fagskole etterReform 94 var fag- eller svennebrev på fagområdetsamt ett års yrkespraksis etter fag- eller yrkesut-danningen. For søkere som hadde tatt fagbrevetter VKII i skole, eller som hadde treårig likever-dig yrkesutdanning, krevdes to års praksis etteravsluttet videregående opplæring.

Våren 1998 ba Stortinget regjeringen om ålegge fram forslag til lov om teknisk fagskole.Loven trådte i kraft 28. januar 2000 og ga en for-pliktelse for fylkeskommunene til å planlegge oggi tilbud om teknisk fagskole. Fra og med skoleå-ret 1999/2000 ga i overkant av 50 skoler tilbud omteknisk fagskole etter Reform 94.

St.meld. nr. 20 (2000–2001) Om korte yrkesret-tede utdanninger etter videregående opplæring blelagt fram høsten 2000. I denne meldingen ble detikke lagt opp til å regulere utdanningene på dettenivået i en egen lov, både fordi man mente marke-det i stor grad kunne håndtere disse, samt at dendaværende regjering mente at utviklingen avkorte yrkesrettede utdanninger i større gradburde finne sted ved de statlige høyskolene6.

Ved behandling av St.meld. nr. 20 (2000–2001), jf. Innst. S. nr. 177 (2000–2001), ønsketStortinget en oppfølging mer i tråd med forsla-gene fra Berg-utvalget i NOU 2000: 5 Mellom bar-ken og veden. Stortinget fattet følgende vedtaketter Innst. S. nr. 177 (2000–2001):

«Stortinget ber Regjeringa leggje fram forslag tillov om fagskuleutdanning, som også inkluderer lov-reglar om teknisk fagskule. Lova må ha eit perspek-tiv som sikrar stabile og gode arbeidsvilkår til yrkes-retta utdanningar og utdanningar retta mot andresamfunnsbehov etter vidaregåande opplæring.»

Lov om teknisk fagskole av 28. januar 2000 nr.9 ble opphevet idet lov om fagskoleutdanning av20. juni 2003 nr. 56 trådte i kraft. Fagskolene blemed dette definert inn i en samlet sektor – tertiær-utdanning. Med loven ble private og offentlige fag-skoler likestilt, og det ble etablert et system foroffentlig godkjenning av fagskoleutdanning. Opp-taksgrunnlaget er at fagskoleutdanninger skalbygge på fullført og bestått videregående opplæ-ring eller tilsvarende realkompetanse7. Også stu-

6 Ot.prp. nr. 32 (2002–2003).7 Fagskoleloven § 1.


dentene fikk nå lovmessige rettigheter, slik somkrav til at tilbyder skal gi studentene en avslut-tende vurdering og sørge for at studentene fårdokumentert avsluttende vurdering og fullførtutdanning8. I Ot.prp. nr. 84 (2003–2004) ble detlitt senere foreslått og vedtatt av Stortingetbestemmelser om studentenes læringsmiljø9 ettermodell fra universitets- og høyskoleloven.

NOKUT fikk ansvar for å godkjenne fagskole-utdanninger i 2004. Loven og forskriften krevde atall fagskoleutdanning – både eksisterende og nye– måtte godkjennes av NOKUT.

I fagskoleloven ble det i 2007 åpnet for at insti-tusjonene kan søke om å bli godkjent tilbyder slikat de selv har fullmakt til å opprette fagskoleutdan-ninger innenfor avgrensede fagområder. I april2012 ble den første og hittil eneste godkjenningengitt til Vea – Statens fagskole for gartnere ogblomsterdekoratører, på fagområdet grønnedesign- og miljøfag.

3.2.2 Behov i arbeidslivet og erkjennelse fra myndighetene

Etter utvalgets vurdering framstår det som omutviklingen på fagskolefeltet har kommet som enfølge av arbeidslivets behov, sektorens egne vek-stambisjoner og myndighetenes erkjennelse av atfagskolesektoren har vært en lite synlig sektorsom det var behov for å fastsette nærmere regel-verk for. For å sitere departementet i Ot.prp. nr. 32(2002–2003):

«Med unntak av tekniske fagskoler, som er regu-lert i egen lov, er utdanningene på dette nivået ikkeformalisert eller synliggjort som en selvstendig delav det norske utdanningssystemet. Veksten i disseutdanningene har vært betydelig de siste årene, noesom viser at det er en stor gruppe mennesker somønsker slike utdanninger, og at de fyller viktigebehov i forhold til arbeidslivets etterspørsel etterarbeidskraft med slik utdanning. Undersøkelserviser også at Norge fremover vil ha økt behov forpersoner med yrkesrettet utdanning, og at samspilletmellom utdanningssystemet og arbeidslivet bør blibedre.

Departementet mener det er viktig å synliggjøredette mangfoldet av utdanningstilbud som en viktigog selvstendig del av det norske utdanningssystemet,både for å gi en offentlig anerkjennelse og et kvali-

tetsstempel til utdanninger av god kvalitet på dettenivået, og for i større grad å synliggjøre disse utdan-ningene som et reelt alternativ til lengre akade-miske utdanninger.»

Utvalget kan vanskelig se at denne intensjonenhar blitt tilstrekkelig fulgt opp.

3.2.3 Omfangsmål

Fagskolesektoren skiller seg fra høyere utdan-ning på mange måter, både i antall, størrelse, fag-områder, opptaksgrunnlag og studielengde. I2013 innførte Kunnskapsdepartementet begrepetfagskolepoeng som beskrivelse for normert stu-dietid. Det gis 60 fagskolepoeng for ett års beståttfagskoleutdanning (fulltidsstudier, nivå 5 i EQF)på heltid. Er fagskoleutdanningen inndelt i emner,skal hvert emne tildeles fagskolepoeng etter denrelative vekten det har i arbeidsinnsats for studen-tene og læringsutbytte i utdanningen. I høyereutdanning benyttes betegnelsen studiepoeng omomfanget av utdanningen. Ett års fulltidsstudiergir 60 studiepoeng. Norsk høyere utdanning erlikestilt med studiene i Europa på nivå 6, 7 og 8 iEQF, og forholdet mellom studiepoeng og ECTSer 1:1.

Finansieringsordningene for fagskolesekto-ren har også endret seg i årenes løp, les nærmerei kapittel 4.

3.3 Fagskolene i dag

3.3.1 Statistikk

Ved utgangen av 2013 var det 111 fagskoler iNorge, hvorav 46 offentlige og 65 private. Overhalvparten av fagskolene er lokalisert i østlands-området, og i Oslo alene er det 28 fagskoler. I detre nordligste fylkene er det til sammen 11 fagsko-ler, i trøndelagsfylkene 12, innlandsfylkene 5, påVestlandet er det 25 og i sørlandsfylkene er det 5fagskoler10.

Det er relativt store forskjeller i eierstrukturenfor fagskolene fylkene imellom. De private fagsko-lene dominerer i enkelte fylker, mens flertallet avfagskolene i andre fylker er offentlig eid. I Oslo er26 av 28 fagskoler i privat eierskap. I Hordaland,som med 12 fagskoler er fylket med flest fagsko-ler etter Oslo, er flertallet offentlig eid. I Nordlandog Troms er det ingen private aktører.

Det er også variasjon i eierform blant de pri-vate fagskolene. Flertallet er aksjeselskaper (34),

8 Fagskoleloven § 5.9 I forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 32

(2002–2003) ble følgende vedtak fattet, jf. Innst. O. nr. 78(2002–2003): «Stortinget ber Regjeringen fremme forslagom arbeidsmiljøbestemmelser med tilsynsfunksjon for stu-denter ved fagskolene».

10 Tallmaterialet i dette avsnittet er hentet fra Kunnskapsde-partementets tilstandsrapport for fagskoler 2013.


men også stiftelser (12) og foreninger er vanlig(12).11

Ved utgangen av 2013 var antall fagskolestu-denter 16 420. Siden 2012 har det vært en økning iantall studenter på 3,6 %, året før var det en økningpå 7 %. Det er flest fagskolestudenter ved naturvi-tenskaplige fag, håndverksfag og tekniske fagmed om lag 43 % av studentmassen. De øvrige fag-feltene har en jevnere spredning av studenter, derhelse- og sosialfag og idrettsfag har om lag 15 % avstudentene, humanistiske og estetiske fag harogså om lag 15 %, og økonomisk-administrativefag har rundt 12 % av landets fagskolestudenter.De resterende fagfeltene har alle en mindre andelav fagskolestudentene.

Ved de offentlige fagskolene studerer om lag74 % på naturvitenskaplige fag, håndverksfag ellertekniske fag. Den resterende fjerdedelen fordelerseg hovedsakelig på helse-, sosial- og idrettsfag,samferdsels- og sikkerhetsfag og servicefag.

3.3.1.1 Faglig spredning og kjønnsdeling

Det er en større spredning av fagskolestudentenebasert på fagområde ved de private fagskoleneenn ved de offentlige fagskolene. Ved private fag-skoler er det flest fagskolestudenter på humanis-tiske og estetiske fag med om lag 27 %, etterfulgt

av økonomisk-administrative fag og naturviten-skaplige fag, håndverksfag og tekniske fag –begge med om lag 19 % av fagskolestudentene. Itillegg utgjør fagskolestudentene på helse-, sosial-og idrettsfag om lag 17 %.

Fagskolestudentene i Oslo utgjør om lag 29 %av det totale antall studenter. Andre fylker med etstort antall fagskolestudenter er Akershus, Horda-land og Rogaland. Over 90 % av fagskolestuden-tene i Akershus studerer ved private fagskoler. IHordaland er bildet motsatt, der 67 % av fagskole-studentene studerer ved offentlige fagskoler. IRogaland er det en tilnærmet 50/50-fordeling avfagskolestudentene på offentlige og private fag-skoler.

Ca. 45 % av fagskolestudentene er registrert påutdanningsløp definert til 120 fagskolepoeng,mens ca. 40 % er registrert på studier med etomfang fra 60–89 fagskolepoeng. Ca. 15 % erregistrert på utdanninger med omfang på 30–59fagskolepoeng12.

Det er flest menn blant fagskolestudentene –60 % menn og 40 % kvinner. Fagskolestudentenesutdanningsvalg er sterkt kjønnsdelt. Av mannligefagskolestudenter velger om lag 68 % naturviten-skaplige fag, håndverksfag og tekniske fag. Pådette fagfeltet utgjør mannlige studenter 94 % avfagskolestudentene i 2013. Andre fagområder der

11 NSD DBH.

Figur 3.1 Antall fagskoler fordelt på fylker 2013

Kilde: NSD DBH.

35

5

18

13

17

12 11

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Oslo og Akershus

Hedmark og Oppland

Sør-Østlandet

Agder og Rogaland

Vestlandet

Trøndelag

Nord-Norge

Antall fagskoler

12 NSD DBH.


menn er i flertall, er mediefag, samferdsels- ogsikkerhetsfag og andre servicefag.

Kvinnelige fagskolestudenter velger hovedsa-kelig helse-, sosial- og idrettsfag (36 %), humanis-tiske og estetiske fag (27 %) og økonomisk-admi-nistrative fag (20 %).

Det er relativt stor aldersspredning blant fag-skolestudentene, men rundt 50 % er mellom 21 og30 år. Om lag 22 % av fagskolestudentene er mel-lom 36 og 50 år. I gruppen over 36 år er det særligmange på naturvitenskaplige fag, håndverksfag,tekniske fag og økonomisk-administrative fag.Mannlige fagskolestudenter er gjennomgåendeyngre enn kvinnelige fagskolestudenter, hhv. 67 %og 54 % er 30 år eller yngre. Aldersmedianen forfagskolestudentene er 27 år.

3.3.1.2 Fagskolestudenter og statsborgerskap

Kun 2 % av studentmassen har annet statsborger-skap enn norsk. Til sammenligning er det om lag8 % utenlandske statsborgere i høyere utdanning.Det er klart flest fagskolestudenter med uten-landsk statsborgerskap på humanistiske og este-tiske fag – rundt 61 % er på disse studiene. På de

andre fagområdene er det meget små andeler.Flertallet av utenlandske fagskolestudenter kom-mer fra Filippinene, Sverige og India.

3.3.1.3 Fagskolestudenter og høyere utdanning

Enkelte fagskolestudenter fortsetter utdanningenpå universitets- og høyskolenivå etter endt fagsko-leutdanning. Av de 4955 kandidatene som avslut-tet en fagskoleutdanning i 2013, har 503 kandida-ter, eller om lag 10 %, fortsatt sine studier ved etuniversitet eller en høyskole i løpet av 2013. Det ersærlig fagskolekandidater på humanistiske ogestetiske fag, mediefag og økonomisk-administra-tive fag som fortsetter sine studier ved et universi-tet eller en høyskole. Vi vet imidlertid lite om opp-taksgrunnlaget til disse studentene eller om deallerede før oppstart av fagskoleutdanningenplanla å gå videre til høyere utdanning. Vi kanimidlertid se ut fra NIFUs kandidatundersøkelsefra 2013 at studentene fra disse tre fagfeltene er desom hadde høyest registrert arbeidsledighetni måneder etter endt fagskoleutdanning13, selv

Figur 3.2 Geografisk spredning av fagkoler. Offentlig (rød) og privat (gul).

Kilde: NSD DBH.

13 Waagene og Støren (2013), s. 45.


om de i liten grad oppgir at vanskeligheter med åfå jobb er hovedårsaken til videre studier. Det måsamtidig bemerkes at grunnlagstallene er små ogman skal derfor være forsiktig med å trekke enty-dige konklusjoner på bakgrunn av disse tallenealene.

Andelen fagskolestudenter som tidligere harvært registrert ved et universitet eller en høy-skole, var om lag 10 % i 2013, noe som tilsvarer iunderkant av 1700 studenter. Det er særlig fagsko-lestudenter på humanistiske og estetiske fag,mediefag, økonomisk-administrative fag og pri-mærnæringsfag som tidligere har vært studenter iuh-sektoren.

Når det gjelder gjennomstrømming, ble det i2013 uteksaminert 4955 fagskolekandidater,hvorav 57 % menn og 43 % kvinner. Denne forde-lingen er tilnærmet lik kjønnsfordelingen blantfagskolestudentene og indikerer at det ikke ernoen forskjell mellom kjønnene med hensyn tilgjennomføring av fagskoleutdanning.

Strykprosenten ved fagskoleutdanningene iavsluttende vurdering av emner var på 6 % våren2013. Tilsvarende strykprosent ved universiteterog høyskoler var om lag 8 %.

3.4 Kunnskap om fagskolesektoren

Kunnskapsgrunnlaget om fagskolesektoren harutviklet seg de siste årene, men er fortsatt relativttynt. Fram til 2011 var det et svært begrenset til-fang av offentlig tilgjengelig informasjon om fag-skolesektoren. Med etableringen av DBH-Fagsko-lestatistikk (DBH-F) i 2011 fikk man etablert enfelles offentlig database for sektoren hvor alle pri-vate og offentlige fagskoler rapporterer inn data. Idenne ligger det sentral nøkkel- og styringsinfor-masjon som er tilgjengelig for alle. Blant annet vilman i databasen finne informasjon om hvilke stu-dietilbud som tilbys, antall studenter, hvor i landetstudentene befinner seg og hvilke utdanninger deer tilknyttet. Databasen er også hovedgrunnlagetfor Kunnskapsdepartements årlige tilstandsrap-port om fagskolesektoren. Denne rapporten harblitt utgitt hvert år siden etableringen av DBH-F.

NIFU har på oppdrag fra Kunnskapsdeparte-mentet i 201214 og i 201315 gjennomført kandida-tundersøkelser blant nyutdannede kandidater frafagskolesektoren. Disse to undersøkelsene harbidratt til å få fram mer kunnskap blant annet omhva slags hovedaktiviteter fagskolekandidatene erengasjert i etter å ha gjennomført en fagskoleut-

Figur 3.3 Andel fagskolestudenter fordelt på fagfelt, 2013.

Kilde: NSD DBH.

15 %

4 %

11 %

43 %

15 %

1 % 7 %

4 % Humanistiske og estetiske fag

Mediefag

Økonomiske og administrative fag

Naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag

Helse-, sosial- og idrettsfag

Primærnæringsfag

Samferdsels- og sikkerhetsfag og andre servicefag

Uoppgitt fagfelt

14 Joakim Caspersen, Liv Anne Støren og Erica Waagene,Fagskoleutdannede – hvem de er og hvor de går (Oslo:NIFU, 2012).

15 Waagene og Støren (2013).


danning, om de er i arbeid eller fortsetter i utdan-ning. De viktigste funnene i undersøkelsen er atfagskolekandidatene gjennomgående klarer seggodt på arbeidsmarkedet, men at det er store for-skjeller mellom fagområdene når det gjelderarbeidsledighet, ufrivillig deltid, utdanningensrelevans og tilbøyeligheten til videre utdanning.Det er også betydelige kjønnsforskjeller påenkelte indikatorer.

Fagskolesektoren som et selvstendigforskningsfelt innenfor utdanningsforskning ernesten fraværende. I de tilfeller hvor fagskolennevnes i forskningen, er det gjerne som et påhengi andre analyser, blant annet i forbindelse med rap-porter som ser på yrkesfagelevers ulike tilpasnin-ger til fagopplæringen, og utredninger av spørs-mål knyttet til tilfang av personell i helse- ogomsorgstjenestene. De fleste av disse rapporteneer noe tilbake i tid, dvs. fra før 2010.

Når det gjelder utredninger av nyere dato, erdet SSBs rapport som ser på tilbud og etterspørseletter arbeidskraft etter endt utdanning16 som ermest sentral, men heller ikke her er fagskoleut-danning skilt ut som et eget nivå. SSB tar hellerikke med fagskolestudenter i statistikk over stu-denter. Statistikk fra tekniske fagskoler blir defi-nert som videregående opplæring. NOKUTs rap-port som ser på institusjonell dynamikk i høyereutdanning og fagskolesektoren, er en annen kunn-skapskilde av relativt ny dato.

Det gjennomføres ikke tilsvarende undersø-kelser som Studentbarometeret17 blant fagskole-studentene.

Av internasjonale utredninger er det først ogfremst OECD som har bidratt med en gjennom-gang av fagskoleutdanning i sin landrapport omNorge fra 2008. I tillegg arbeider European Cen-tre for the Development of Vocational Training(Cedefop) med en kommende rapport.

3.5 Oppsummering

Fagskolesektoren er karakterisert ved at denbestår av mange små fagskoler som samlet har etbredt spekter av utdanningstilbud. Som det fram-går av kapitlet har fagskolesektoren i de sisteårene gjennomgått store endringer, i antall skolerog studenter og i hvilke utdanninger som tilbys.Selv om den systematiske kunnskapen om fagsko-lene har vært liten, har det de siste årene kommetnoen få undersøkelser og statistikk. Med en felleslov om fagskoleutdanning fra 2003 og med NOK-UTs ansvar for å godkjenne fagskoleutdanningerfra 2004, har fagskolesektoren så vidt begynt å trefram i lyset fra kunnskapens skyggedal.

16 Cappelen, Gjefsen, Gjelsvik, Holm og Stølen (2013).

17 Studentbarometeret er en landsomfattende undersøkelseav norske studenters opplevelse av studiekvalitet i høyereutdanning.


Kapittel 4

Styring, ansvar og finansiering

Det konstitusjonelle ansvaret for fagskolesekto-ren er av regjeringen lagt til kunnskapsmi-nisteren. Kunnskapsdepartementet har forvalt-ningsansvaret for sektorens lov og forskrifter.Mange av momentene som utvalget er bedt om åutrede, vil potensielt medføre et behov forendringer i dagens lov- og regelverk.

Offentlig finansiering av fagskoler skjer i daghovedsakelig gjennom tre kanaler. Den første ogstørste kanalen er midlene som fylkeskommu-nene har til rådighet gjennom sitt rammetilskuddfra staten. Den andre er de øremerkede midlenesom Helse- og omsorgsdepartementet bevilger tilfylkeskommunene gjennom Helsedirektoratet forvidere tildeling til helse- og sosialfaglig fagskole-utdanning. Og den tredje kanalen er de øremer-kede midlene som tildeles private fagskolerdirekte fra Kunnskapsdepartementet.

I tillegg tar en del (både offentlige og private)fagskoler egenbetaling fra studentene, som da bliren fjerde finansieringskanal.

Kunnskapsdepartementet har sektoransvaretfor fagskoleutdanningen også etter de endringenesom ble gjort med overføring av drifts- og finansi-eringsansvar til fylkeskommunene gjennom For-valtningsreformen.

I utvalgets mandat står det at utvalget skal vur-dere dagens finansieringsordning for fagskoler ogutrede alternative modeller for gjeninnføring avstatlig finansiering av fagskolene. I denne sam-menheng anser utvalget det som relevant å senærmere på de endringene som ble gjort gjen-nom Forvaltningsreformen i 2010, og som ihovedsak danner grunnlaget for dagens finansier-ingsordninger.

4.1 Styret og tilbyders rolle ved fagskoler1

Styret ved en fagskole har det øverste ansvaret forat studentene får den utdanning som er forutsatt

som grunnlag for godkjenningen, at alle vilkår foreventuelle statlige tilskudd overholdes og at virk-somheten for øvrig drives i samsvar med gjel-dende lover og regler2.

Styrets hovedoppgaver er knyttet til forvalt-ning av foretaket og tilsyn med daglig ledelse ogvirksomheten. Forvaltningsansvaret innebærer atstyret skal sørge for forsvarlig organisering avvirksomheten, og skal se til at det fastsettes planerog budsjetter for selskapets virksomhet. Styretskal holde seg oppdatert på den økonomiskeutviklingen og sørge for at virksomhet, regnskapog formuesforvaltning er gjenstand for betryg-gende kontroll. Den strategiske planleggingenbør ledes av styret, og styrets beslutninger børligge til grunn for investeringer og strukturelle til-tak. Tilsynsansvaret innebærer at styret skal føretilsyn med den daglige ledelsen og virksomheten iselskapet. Betydningen av styrets tilsynsansvar vilvariere med arten og omfanget av selskapets virk-somhet.

Fagskoleloven § 3 stiller krav til sammenset-ning av styret for tilbydere av fagskoleutdanning.Styret skal ha minimum fem medlemmer. I tilleggstilles det krav til at styret skal ha representanterfor studentene og de ansatte med minimum møte-,tale- og forslagsrett i de tilfeller styret behandlersaker av betydning for gjennomføringen av god-kjent fagskoleutdanning. Det skal framgå av sty-rets vedtekter hvordan representantene for stu-dentene og de ansatte velges. Studentrepresentan-ten skal velges av og blant studentene, og kan vel-ges enten ved urnevalg eller ved at lederen forstudentorganet blir studentenes representant istyret.

1 Les nærmere om dette i NOKUTs veiledning til tilbydereav fagskoleutdanning.

2 Fagskoleloven § 3.


Uavhengig av selskapsform må styret vedinstitusjonen sikre at styrevedtektene og driftentilfredsstiller fagskolelovens krav og kravene i sel-skapslovgivningen. Dersom det skulle vise seg åvære motstrid mellom utdanningslovgivningen ogselskapslovgivningen, vil de særlige bestemmel-sene i utdanningslovene som hovedregel gåforan3.

Det er også visse oppgaver som i fagskolelo-ven omtales som «tilbyders ansvar», jf. § 4 og 4a.Styret skal enten ta ansvar for disse oppgaveneselv eller delegere dem til fagskolens administra-sjon. Tilbyders oppgaver er blant annet å gi nød-vendig informasjon og veiledning til søkere ogstudenter, herunder informasjon om skolepenger,utdanningstilbud, søknadsfrister og opptakskrav.Tilbyder skal også fastsette krav til lærer- oginstruktørkompetanse og ledelse, og legge tilrette for opprettelse av studentorgan for å ivaretastudentenes interesser og samarbeid med ledel-sen.

Det er styret som regnes som tilbyder, og somer ansvarlig overfor NOKUT. Tilbydere av fagsko-leutdanning er organisert på mange ulike måter,se nærmere i pkt. 6.4.2.2.

4.2 Kunnskapsdepartementets sektoransvar

Kunnskapsdepartementet har sektoransvaret forfagskolesektoren. Dette er et ansvar som ikke ernærmere presisert i lov eller forskrift om fagsko-ler, men som kan utledes av at statsråden for høy-ere utdanning også har et overordnet ansvar forfagskolesektoren. Kunnskapsdepartementet haret forvaltningsansvar for fagskoleloven og nasjo-nale forskrifter, og statsråden har således et over-ordnet ansvar for at fagskoler driver innenfor fag-skoleloven med forskrifter. Sektoransvaret er istor grad delegert til Nasjonalt organ for kvalitet iutdanningen (NOKUT).

I det følgende omtales noen organer, råd ogutvalg som har relevans for fagskolesektoren.

4.2.1 NOKUT

NOKUT er et faglig uavhengig organ underlagtKunnskapsdepartementet med et eget styre somøverste beslutningsorgan. NOKUT skal sikre ogfremme kvalitet i høyere utdanning og fagskoleut-danning slik at samfunnet har tillit til at utdan-

ningskvaliteten ved lærestedene er god. Dette gjø-res blant annet gjennom å akkreditere universite-ter og høyskoler og godkjenne fagskoleutdannin-ger, samt føre tilsyn med og stimulere til utviklingav kvaliteten i utdanningene ved lærestedene.Videre skal NOKUT også drive med analyse- ogutredningsarbeid for å øke kunnskapen om for-hold som har betydning for kvaliteten i studiene,samt gjennom rådgivning, seminarer og konferan-ser.

Fra 2004 har NOKUT hatt ansvaret for å god-kjenne fagskoleutdanninger i Norge. Kun tilbudsom er godkjent av NOKUT, kan rettmessig kallesfagskoleutdanninger, og skoler som har godkjentefagskoletilbud, kan kalle seg fagskoler. En god-kjenning fra NOKUT er en forutsetning for at stu-dentene kan få studiestøtte fra Lånekassen, og deter også en forutsetning for å motta offentlig til-skudd som fagskole. Godkjenningsordningensformål er å sikre studenter i fagskoleutdanning til-fredsstillende utdanning og vilkår, og bidra til atsamfunnet kan ha tillit til kvaliteten i fagskoleut-danningen.

I tillegg til å vurdere selve utdanningen vurde-rer NOKUT også om tilbyder har tilfredsstillendestyringsordning, reglement og system for kvali-tetssikring.

NOKUT kan på fritt grunnlag føre tilsyn medalle eksisterende fagskoletilbud. Dette gjelderbåde de fagskoletilbudene som er godkjent, og detilbudene fagskolene har etablert på egen full-makt. Ved tilsyn med eksisterende fagskoletilbudanvender NOKUT de samme kriteriene som vedgodkjenning av nye fagskoletilbud. NOKUT god-kjenner og fører tilsyn med fagskoleutdanningerpå bakgrunn av krav stilt i lov og forskrift.

I fagskoleloven ble det i 2007 åpnet for at insti-tusjonene kan søke om å bli en godkjent tilbyder(institusjonsgodkjenning) slik at de selv får full-makt til å opprette fagskoleutdanninger innenforavgrensede fagområder. I april 2012 ble den førsteog hittil eneste godkjenningen gitt til Vea – Sta-tens fagskole for gartnere og blomsterdekoratø-rer på fagområdet grønne design- og miljøfag.

4.2.2 Nasjonalt fagskoleråd

Kunnskapsdepartementet oppnevnte i 2010 Nasjo-nalt fagskoleråd, som er et rådgivende organ fordepartementet. Nasjonalt fagskoleråd består avrepresentanter fra fagskolesektoren, arbeidsgiver-og arbeidstakerorganisasjoner og studenter. Med-lemmer er LO, NHO, Forum for fagskoler (FFF),Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL),Kristne Friskolers Forbund (KFF), Rådet for fyl-

3 Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) s. 88 – utvalget antar at denneanvendes analogisk på fagskoleområdet.


keskommunale fagskoler (RFF), Voksenopplæ-ringsforbundet (VOFO), Fleksibel utdanningNorge (FuN), Utdanningsforbundet, Organisa-sjon for norske fagskolestudenter (ONF), KS ogVirke. Vox er sekretariat for fagskolerådet. Leder-vervet skal alternere mellom arbeidstaker- ogarbeidsgiversiden. Rådet har blant annet i sittmandat å bidra til å utvikle rammer og strategierfor fagskoleutdanning som ivaretar den enkeltes,virksomhetenes og samfunnets behov for yrkes-rettet kompetanse og livslang læring.

4.2.3 Ekspertgruppe for tilsyn og kontroll

Kunnskapsdepartementet oppnevnte sommeren2013 en ekspertgruppe som skal vurdere regel-verket for private fagskoler og høyskoler. Ekspert-gruppen skal utrede og komme med forslag tilpresiseringer av regelverket for bruk av statligetilskudd og egenbetaling fra studentene, inkludertkravet om at midlene skal komme studentene tilgode. Ekspertgruppen skal se på regelverket forprivate høyskoler og fagskoler både med og utenstatlige tilskudd. Bakgrunnen for opprettelsen avekspertgruppen er at dagens regelverk i enkeltetilfeller har vist seg å være for upresist for å sikreformålet bak reglene, nemlig at egenbetaling ogoffentlige tilskudd skal komme studentene tilgode. Ekspertgruppen, som ledes av direktør iLånekassen Marianne Andreassen, skal levererapport til Kunnskapsdepartementet i løpet av2014.

4.3 Studentorganisasjon

Kunnskapsdepartementet og Vox arrangerte i2011 et etableringsseminar for oppstarten av enstudentorganisasjon for fagskolestudentene.Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF)ble stiftet våren 2012. ONF er landets enestenasjonale organisasjon for studenter i fagskoleut-danning. Hovedoppgavene for organisasjonen er åfronte fagskolestudenters meninger og behov,fremme studentdemokrati og jobbe for bedre ret-tigheter for fagskolestudentene, herunder rett tilmedlemskap i studentsamskipnadene.

4.4 Uavhengige faglige organer

I tillegg til disse formelle organene finnes det trefrivillige og uavhengige sammenslutninger basertpå fagområder.

4.4.1 NUFHO

Nasjonalt utvalg for fagskoleutdanning i helse- ogoppvekstfag (NUFHO) er en frivillig sammenslut-ning av sentrale aktører innenfor helse- og opp-vekstfagene. NUFHO består av arbeidsgiver- ogarbeidstakerorganisasjoner, representanter fraoffentlig og privat sektor og fra offentlige myndig-heter. Utvalget har i mandat blant annet å utvikle,beholde og synliggjøre en nasjonal standard fornivå og innhold i fagskoleutdanning i helse- ogoppvekstfag.

4.4.2 NUTF

Nasjonalt utvalg for teknisk fagskoleutdanning(NUTF) er et frivillig organ for samhandling mel-lom utdanningsgivere, brukere og næringsliv iarbeidet med å utvikle grunnlaget for en nasjonalstandard for nivå og innhold i fagskolen og å syn-liggjøre utdanningen i samfunnet. Den nasjonalestandarden skal gi grunnlag for næringsmessigog lokal tilpasning av opplæringen og for ulikelæringsformer. Utvalget skal også fastsette nasjo-nale kriterier for teknisk fagskoleutdanning.

4.4.3 NUFL

Nasjonalt utvalg for fagskoleutdanning i landbruker under etablering og vil formelt bli opprettet 12.januar 2015.

4.5 Lov- og regelverk for fagskolesektoren

Lov om fagskoleutdanning (fagskoleloven) av 20.juni 2003 nr. 56 har bestemmelser om formål ogvirkeområde, krav til godkjenning, krav til organi-sasjon og ledelse, studentenes rettigheter,bestemmelser om klagebehandling, egenbetaling,overordnede krav til innholdet i utdanningen ogvurderingsformer, samt beskyttelse av fagskole-betegnelsen. Kunnskapsdepartementet er ansvar-lig departement for fagskoleloven.

Loven gjelder for den som tilbyr fagskoleut-danning (tilbyder), og som har fått godkjenning avfagskoleutdanningen av NOKUT. Lovens formåler å sikre fagskoleutdanninger av høy kvalitetgjennom en offentlig godkjenningsordning. Lovenskal bidra til at studenter ved fagskoleutdanningerfår tilfredsstillende vilkår. Fagskoleloven utfyllesav forskrifter på området.


4.5.1 Forskrift om fagskoleutdanning

Forskrift om fagskoleutdanning av 1. august 2013nr. 942 omhandler bestemmelser om innpassingog fritak, tilknytningskrav for utstedelse av vitne-mål, fagskolepoeng og felles vurderingsuttrykk.Virkeområdet til forskriften er det samme som forfagskoleloven. Forskriften er gitt av Kunnskapsde-partementet.

4.5.2 Forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning

Forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutviklingi høyere utdanning og fagskoleutdanning av 1.februar 2010 nr. 96 (NOKUT-forskriften) gjelderkvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyereutdanning og fagskoleutdanning, samt NOKUTsbehandling av saker og fastsetting av standarderetter universitets- og høyskoleloven, samt god-kjenning av utdanninger og tilbydere etter fagsko-leloven. Forskriften er gitt av Kunnskapsdeparte-mentet.

Forskriften setter krav til NOKUTs rolle somgodkjennings- og tilsynsmyndighet, samt krav tiluniversiteter, høyskoler og fagskoler. I forskriftener det gitt flere hjemler for NOKUT til å fastsettenærmere bestemmelser i forskrift og retningslin-jer.

4.5.3 Forskrift om tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanning

Fagskoletilsynsforskriften ble fastsatt av NOKUT12. desember 2013 og erstattet NOKUTs retnings-linjer for kvalitetssikring og godkjenning etter lovom fagskoleutdanning. Forskriften gjelder god-kjenning av og tilsyn med fagskoleutdanning ogtilbydere som gir fagskoleutdanning. Forskriftenomhandler krav til sakkyndige, krav for godkjen-ning av fagskoleutdanning og fagområde, krav tilsystem for kvalitetssikring og bestemmelser omNOKUTs tilsyn.

Nytt med forskriften i forhold til tidligere ret-ningslinjer er blant annet at det skal være en stu-dent i fagskolenes klagenemnder. Dette gjøres forytterligere å sikre studentenes rettigheter.NOKUT stiller også krav om at fagskolene skal haansatte med et særlig ansvar for det faglige ogpedagogiske opplegget, og det stilles tydeligerekrav til fagskolenes samarbeid med yrkesfeltet ogfaglige nettverk. Med fagskoletilsynsforskriftenble det innført en evaluering av kvalitetssikrings-systemet tre år etter at systemet er godkjent.

Dette innebærer at tilbyder i større grad enn tidli-gere vil kunne gjøre faglige endringer i godkjenteutdanninger på bakgrunn av informasjon innhen-tet gjennom kvalitetssikringssystemet, uten åmåtte søke NOKUT om godkjenning av vesentligendring.

4.6 Forvaltningsreformen

Med St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale for-trinn – regional framtid, jf. Innst. S. nr. 166 (2006–2007) foreslo regjeringen Stoltenberg II at ansvarfor drift og finansiering av fagskoleutdanning iframtiden ble overført til fylkeskommunene.Forut for Forvaltningsreformen, dvs. for periodenfra 2003 til 2010, lå finansieringsansvaret for fag-skolene til Kunnskapsdepartementet. Fylkeskom-munene hadde i denne perioden det øvrige ansvarfor de offentlige fagskolene.

Bakgrunnen for at fylkeskommunene, medForvaltningsreformen, overtok også det finansi-elle ansvaret for fagskoleutdanning, var at de blevurdert til å ha bedre forutsetninger enn statenfor å gjøre prioriteringer og tilpasse denne typeutdanning til lokalt, regionalt og nasjonalt arbeids-liv og kompetansebehov. Stortingsflertallet slut-tet seg også til at fylkeskommunene i hovedsakskal finansieres gjennom rammeoverføringer ogskatt, dvs. deres frie inntekter. Dette for å sikrefylkeskommunene et handlingsrom til å forvaltesine oppgaver i tråd med fylkeskommunenesbehov. Fylkeskommunene kan på den måten prio-ritere midler til fagskoletilbydere uavhengig avom de har fått penger før, og utelukkende foku-sere på behovene i fylket.

Etter Stortingets behandling ble forslag til nyeoppgaver til det regionale folkevalgte nivået sendtpå alminnelig høring4. Organisasjonene somrepresenterer fagskolene, anbefalte alle i sinehøringsuttalelser at forvaltningsansvaret for fag-skolene ble samlet under Kunnskapsdepartemen-tet, sammen med den øvrige tertiærutdanningen.Organisasjonene mente regjeringens forslag villevære et stort tilbakesteg for arbeidet som harvært gjort siden 2000 med å løfte og videreutviklefagskolesektoren. De påpekte også at en fragmen-tering av finansieringssystemet til 19 forskjelligefylkeskommuner ville gjøre det mye vanskeligereå finne nasjonale løsninger som sikrer tilbudet avfagskoleutdanning, uavhengig av fylkesgrenser.

4 http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/dok/hoeringer/hoeringsdok/2008/horing---forvaltningsrefor-men.html?id=501445


Kunnskapsdepartementet la derimot til grunnat hovedprinsippene i fagskoleloven lå fast vedoverføring av ansvar for drift og finansiering til fyl-keskommunene. Fagskolelovens formål er å sikrefagskoleutdanninger av høy kvalitet gjennom enoffentlig godkjenningsordning. Videre ble det lagttil grunn at skillet i fagskoleloven mellom god-kjenning og offentlig finansiering opprettholdes.Godkjenning som fagskoleutdanning er en forut-setning for å kunne få offentlig tilskudd. Loven tarutgangspunkt i at tilbudet av fagskoleutdanningprimært skal være styrt av arbeidslivets etterspør-sel etter kompetanse, men at det kan gis offentligtilskudd til særskilt prioriterte utdanninger, somfor eksempel tekniske utdanninger og helse- ogomsorgsutdanninger. Det innebar at det store fler-tall av godkjente fagskoleutdanninger fortsatt vilbli tilbudt i regi av private aktører og finansieresav studentenes egenbetaling.

4.6.1 Fylkeskommunenes ansvar etter Forvaltningsreformen

Fylkeskommunene overtok med Forvaltningsre-formen ansvaret for drift og finansiering av fag-skoleutdanning. Dette innebar at midler til de tek-niske fagskoleutdanningene og fagskoleutdannin-gene i helse- og omsorgsfag som fylkeskommu-nene drev, ble overført til fylkeskommunene. Meddette fikk fylkeskommunene et generelt ansvarfor å sørge for at det finnes et tilbud av godkjentfagskoleutdanning i fylket som tok hensyn tillokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehovinnenfor prioriterte samfunnsområder. Fylkes-kommunene sto fritt til å avgjøre om fagskoletilbu-det skulle realiseres i egen regi eller gjennomfinansiering av private tilbydere. Fylkeskommu-nene skulle også legge til rette for gode samar-beidsordninger som tillot studentene å velge fag-skoletilbud på tvers av fylkesgrensene.

4.6.2 Kunnskapsdepartementets implementering av Forvaltningsreformen på fagskolefeltet

Kunnskapsdepartementets holdning tilendringene i systemet for statlig finansiering avfagskolene var at fylkeskommunene ville væregodt egnet til å foreta prioriteringer av hvilke til-bud som skulle få offentlig støtte med bakgrunn ikompetanse og kunnskap om fylkets nærings-struktur og behov for offentlig tjenesteyting. Engenerell retningslinje for oppgavefordeling mel-lom forvaltningsnivåene er at det forvaltningsni-

vået som har ansvar for en oppgave, også skal hadet fulle finansielle ansvaret. Departementet la pådette grunnlag opp til å innlemme alle midlenesom før Forvaltningsreformen ble bevilget til fag-skoleutdanning over Kunnskapsdepartementetsbudsjett, inn i rammetilskuddet til fylkeskommu-nene. Regjeringen vurderte samtidig at midlene tilhelse- og omsorgsfagskolene skulle øremerkes ien avgrenset periode i forbindelse med Omsorgs-plan 2015.

Fra staten ble det også lagt opp til å benytteøvrige styringsvirkemidler på fagskolefeltet, her-under veiledning, spredning av informasjon ogdialog med kommunesektoren.

Videre la departementet opp til en nær dialogmed fylkeskommunene om utviklingen av fagsko-lepolitikken. Det ble også lagt opp til enforskningsbasert evaluering av resultatene ogerfaringene etter oppgaveoverføringen.

4.7 Finansiering av fagskolesektoren

Samlet gjennom de tre finansieringskanalene bledet i statsbudsjettet for 2014 satt av om lag 548mill. kroner til offentlige og private fagskoler. I til-legg gis det øremerkede tilskudd til Vea (Statensgartnerskole), Norsk jernbaneskole og dykkerut-danningen ved Høgskolen i Bergen som alle tilbyrfagskoleutdanninger. De fleste private fagskolenefinansieres gjennom egenbetaling fra studentene,og ved disse fagskolene betalte studentene samletsett om lag 590 mill. kroner i egenbetaling i 2013.

4.7.1 Tilskudd til fagskoler gjennom fylkeskommunenes frie midler

Finansieringen av de tekniske fagskolene var framtil 2003 lagt inn i rammetilskuddet til fylkeskom-munene. Midlene ble trukket ut av rammetilskud-det til fylkeskommunene med virkning fra høsten2003 og overført til Kunnskapsdepartementet.Begrunnelsen for overføringen var at fylkeskom-munenes plikt til å tilby fagskoleutdanning faltbort med etableringen av fagskoleloven. Derforble det besluttet å etablere en ny tilskuddsordningunder Kunnskapsdepartementet, hvor fylkeskom-muner som valgte å tilby teknisk fagskole mottoktilskudd basert på antall registrerte studenter.

Med Forvaltningsreformen i 2010, jf. avsnitt4.6, ble finansieringsansvaret på nytt overført tilfylkeskommunene. Det følger av det finansielleansvarsprinsippet for fordeling av oppgaver mel-lom forvaltningsnivåene at når fylkeskommunenhar en lovpålagt oppgave, så bør fylkeskommunen


også ha det helhetlige finansieringsansvaret. Meddenne endringen ble det lagt inn om lag 373 mill.kroner i rammetilskuddet til fylkeskommunene.Midlene ble overført i forbindelse med statsbud-sjettet for 20105.

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for2009 ble det bevilget om lag 15 mill. kroner til eta-blering av om lag 400 studieplasser i de tekniskeog maritime fagskoleutdanningene. Dette var rik-tignok før midlene til fagskoler ble inkludert i detfylkeskommunale rammetilskuddet, men mid-lene ble inkludert i de midlene som ble lagt inn idet fylkeskommunale rammetilskuddet fra 2010.

5 Overført fra kap. 276 post 70, jf. Prop. 1 S (2009–2010) ogInnst. 12 S (2009–2010).

Boks 4.1 Sammendrag av NIFU-rapport: Fylkeskommunene og fagskolen: tiltrettelegging for fagskoletilbud og kostnader ved fagskoledrift

Fylkeskommunenes tilrettelegging for fagskoletilbud

Hovedbildet av fylkeskommunenes tilretteleg-ging for fagskoletilbud er at fylkeskommunene isvært liten grad har inntatt en aktiv rolle somforvalter av tilbudene. Utviklingen bærer pregav at fylkeskommunene fortsetter som de alltidhar gjort – med å støtte de fagskolene de selveier og driver. Det ser ikke ut som fylkene harfunnet det verdt å gjøre noen omprioriteringer,og det ser heller ikke ut som de skaffer seg fak-tagrunnlag for å vurdere om slike omprioriterin-ger kunne vært nødvendig. Finansieringssys-temet for fagskolene ser ut til å bidra til å kon-servere dagens fagskoletilbud.

Kostnadene ved fagskoledrift

Det overordnede kostnadsbildet er at fylkes-kommunene totalt sett bruker mer penger påfagskoler enn det som overføres fra staten tilfagskoledrift gjennom rammeoverføringen tilfylkene. Det er i all hovedsak vestlandsfylkene,Nordland og Troms som bruker betydelig mermidler på fagskolene enn det de får i rammetil-skudd. Både tilskuddet fra staten og gjennom-snittlige driftsutgifter til fagskolene har vært sta-bile de to siste årene av den undersøkte perio-den (2011 og 2012). Det ser likevel ut som en delav fylkene med store underskudd på sin fagsko-ledrift har forsøkt å tilpasse sitt utgiftsnivå bedretil tilskuddet som overføres i fylkesrammen(Rogaland, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdalog muligens Nordland).

For majoriteten av fylkeskommunene svarerrammetilskuddet fra KD relativt godt til netto

driftsutgifter knyttet til drift av fagskoler.Enkelte fylker opplever gjennomgående at ram-metilskuddet ikke dekker utgiftene knyttet tildrift av fagskoler. I disse fylkene er det tydelig atandelen studenter på maritime fag er vesentlighøyere sammenlignet med resten av landet.Dette kan indikere at finansieringssystemet forfagskolen ikke tar hensyn til at maritime fag ermer kostbare enn andre tekniske fag og helse-,sosial- og idrettsfag.

Det er som ventet store forskjeller i hvormye de ulike fylkene bruker på fagskoledrift, fraom lag 4 mill. kroner i Finnmark til over 75 mill.kroner i netto driftsutgifter i Hordaland.

Det er fylkene med svært lav (fylkeskommu-nal) fagskoleaktivitet (og dermed svært lite til-skudd fra staten) som har de høyeste driftsutgif-tene per student. Analysene viser en stordrifts-fordel/smådriftsulempe i drift av fagskoler.

NIFUs analyse av forskjellene i tilskudd frafylkeskommunene avhengig av fagfelt viser atveksten i fagskoletilbudet har kommet innenforde tekniske fagene, men ikke innenfor de mari-time fagskoleutdanningene. NIFU setter dette isammenheng med at de maritime fagskoleut-danningene er klart dyrest, og at fylkeskommu-nene ikke har økonomiske evner til å utvide til-budet på dette feltet.

Fylkeskommunene gir nesten utelukkendetilskudd til offentlige fagskoler som er eid ogdrevet av fylkeskommunene selv, og dette bildethar ikke forandret seg i den undersøkte tidsperi-oden.


I 2014 utgjør midlene i statsbudsjettet til fyl-keskommunal finansiering av fagskoler om lag396 mill. kroner6.

De nevnte midlene som ble overført til fylkes-kommunenes drift av fagskoler er plassert i ram-metilskuddet. For å innlemme fagskolemidlene idette systemet trengs et robust og objektivt statis-tikkgrunnlag. Antall registrerte fagskolestudentervurderes i denne sammenheng ikke som tilstrek-kelig objektivt, da den enkelte fylkeskommunekan påvirke antall fagskolestudenter som tas opppå en utdanning. Derfor har midlene vært gittmed en særskilt fordeling, dvs. at de fordeles tilfylkeskommunene utenfor utgiftsutjevningen iinntektssystemet. Midlene er likevel frie midlerfor fylkeskommunene.

Den særskilte fordelingen av midlene basererseg på fylkeskommunenes rapporterte studenttallper 1. oktober to år før bevilgningsåret. Detteinnebærer at fordelingen av midler gjennom stats-budsjettet for 2014 gjøres på bakgrunn av student-tall per 1. oktober 2012. Slik tildeles fylkeskommu-nene en relativ andel av budsjettrammen som erlik den relative andelen de utgjør av antall rappor-terte fagskolestudenter. Med rammefinansieringav ordningen betyr det at ved økende antall fag-skolestudenter tildeles en lavere sats per student,og ved synkende antall fagskolestudenter tildelesen høyere sats per student. Dette i motsetning tilen alternativ finansieringsording med åpenramme og fast sats, hvor skoleeier vil motta et fastbeløp per fagskolestudent som er tatt opp.

Denne finansieringsordningen har noen felles-trekk med den finansieringsordningen Kunn-skapsdepartementet praktiserte for fordeling avfagskolemidler i perioden 2003–2009.

4.7.2 Finansiering av helse- og omsorgsfaglige fagskoleutdanninger

Stortinget vedtok i statsbudsjettet for 2009 å eta-blere et tilskudd til finansiering av fagskoleutdan-ning innenfor helse- og sosialfag fra andre halvår2009. Tilskuddet skulle øremerkes i en avgrensetperiode7, der tidspunkt for innlemming av mid-lene i fylkeskommunenes rammetilskudd skulleses i sammenheng med Omsorgsplan 2015, somer handlingsplanen som følger opp St.meld. nr. 25(2005–2006) Mestring, mening og muligheter –Framtidas omsorgsutfordringer. Forvaltningen av

dette øremerkede tilskuddet ble i tråd med For-valtningsreformen overført til fylkeskommunenefra 1. januar 2010.

Fram til tilskuddsordningen ble etablert andrehalvår 2009, ble det gitt stimuleringstilskudd tilfagskoleutdanning på om lag 10 mill. kroner perår i perioden 2003–2006 under handlingsplanenRekruttering for betre kvalitet – Rekrutteringsplanfor helse- og sosialpersonell 2003–2006, og om lag25 mill. kroner per år i perioden 2007–2009 underregjeringens kompetanse- og rekrutteringsplanfor omsorgstjenestene Kompetanseløftet 2015.Kompetanseløftet 2015 inngår i Omsorgsplan 2015.Nivået for tilskuddet var om lag 10 000 kroner perstudent, med til dels store egenandeler i form avstudieavgifter. Med etableringen av tilskuddsord-ningen fra andre halvår 2009 ble midlene økt til 75mill. kroner per år. I 2014 utgjør ordningen om lag82,2 mill. kroner, med faste satser per heltidse-kvivalent student på 49 400 kroner for nettbasertundervisning og 71 300 kroner for stedbasertundervisning.

Målene med tilskuddsordningen er å hevekompetansen på sentrale fagområder i den kom-munale omsorgssektoren, tilby personell en karri-erevei, realisere nasjonale måltall for utdannings-aktiviteten og sikre utdanningstilbud over helelandet gjennom å ivareta både regionale, interre-gionale og nasjonale fagskoletilbud.

Målgruppen for ordningen er helse- og sosial-faglige arbeidere med fullført utdanning på vide-regående nivå eller tilsvarende realkompetanse.Tilskuddsordningen bidrar til å nå målsettingene iOmsorgsplan 2015 og Kompetanseløftet 2015.

Offentlige, private og ideelle utdanningstilby-dere med NOKUT-godkjente fagskoletilbudinnenfor helse- og omsorgsfag kan søke om ogmotta driftstilskudd. Tilskuddet skal dekke drifts-utgifter for fagskoletilbudene som omfattes avordningen. Under tilskuddsordningen ble det i2013 gitt tilskudd til tolv private fagskoler.

Tilskuddet er rammestyrt og beregnes to gan-ger i året etter enhetlige satser per student sommultipliseres med antall registrerte studenter. Tel-ledato er 1. februar og 1. oktober. Fylkeskommu-nen må sette grenser for hvor mange studenterden enkelte tilbyder kan få tilskudd til, slik atbevilgningsrammen overholdes. Grensene skalsettes slik at påbegynte studieløp med statsstøtteblir videreført for den enkelte student. Dersom entilbyder reduserer antall studenter i forhold tilforegående tildeling, skal de frigjorte midlenesøkes omfordelt til andre tilbydere i fylket.

Følgende utdanningstilbud prioriteres i søk-nadsbehandlingen:

6 Jf. Prop. 1 S (2013–2014) Kommunal- og regionaldeparte-mentets fagproposisjon og Innst. 16 S (2013–2014).

7 Dette ihht. Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) Om lov omendringer i forvaltningslovgivningen mv.


– Tilbud som bidrar til kompetanseheving på sat-singsområder for Omsorgsplan 2015, herundertilbud innenfor demensomsorg.

– Tilbud med god søkning (gjelder for stedba-serte tilbud).

– Tilbud som bidrar til at målgruppen tilbys envariasjon av gjennomføringsformer.

Det er ifølge Helsedirektoratet en klar oppfatningblant landets fylkeskommuner at ordningen medstatstilskudd har stor betydning for arbeidet medå få til nødvendig kompetanseheving i den kom-munale omsorgssektoren. I tråd med tidligere pri-oriteringer er psykisk helsearbeid ogeldreomsorg de største fagområdene, og da sær-lig psykisk helsearbeid.

Ved overføringen av ansvar for fagskoleutdan-ning til fylkeskommunene i 2010 var det en varierttilbudsstruktur; det var om lag dobbelt så mangestudenter hos de private og ideelle tilbydernesammenlignet med de fylkeskommunale. Det fin-nes i dag fagskoletilbud innenfor helse- og sosial-fag over nesten hele landet. Buskerud, Hordalandog Rogaland hadde alle over 200 studenter per 1.oktober 2010, mens Finnmark bare hadde åtte stu-denter. Hedmark og Akershus er de eneste fyl-kene uten eget fylkeskommunalt tilbud.

4.7.3 Øremerket tilskudd til private fagskoler over statsbudsjettet

De fleste av de private fagskolene som i dag mot-tar tilskudd fra Kunnskapsdepartementet8, er tid-ligere såkalte «6A-skoler». Dette henviser til kapit-tel 6A i privatskoleloven hvor disse skolene haddesin lovtilknytning fram til 1. juli 2010 da dennesluttet å gjelde, jf. privatskoleloven §8-2.

Etter lovendringene i privatskoleloven ble detgitt åpning for at disse skolene kunne søke om til-knytning under fagskoleloven, gitt at NOKUTgodkjente utdanningene som fagskoleutdanning.De aktuelle fagskolene skulle sikres like godeøkonomiske rammebetingelser som fagskole somde hadde under kapittel 6A i privatskoleloven.Dette var en del av det såkalte «privatskoleforli-ket» på Stortinget mellom de daværende regje-ringspartiene (Stoltenberg II) og KrF.

Tidspunktet for lovendringen, 1. juli 2010, fun-gerte også som en frist for de skolene som ønsketovergang til fagskoleloven for at de skulle kunneopprettholde sine rammebetingelser. Skoler somønsket å innordne seg under fagskoleloven etterdenne dato, kunne ikke være sikre på at de opp-

rettholdt rammebetingelsene. Innen fristen vardet 14 skoler som hadde søkt om og fått godkjentsin utdanning som fagskoleutdanning av NOKUT,og fått innvilget ny lovtilknyting under fagskolelo-ven. De skolene som ble godkjent etter fagskolelo-ven, opprettholdt tilskuddet for faktisk antall stu-denter på overgangstidspunktet.

I dag er det 14 private fagskoler som mottarmidler gjennom denne tilskuddsordningen. Sam-let utgjorde det om lag 70 mill. kroner i 2014.Under privatskoleloven mottok de et fast tilskuddper student, slik at samlet tilskudd til den enkelteskole kunne variere over år.

Som fagskole og ved overføringen til fagskole-loven har disse skolene fått videreført det tilskud-det de hadde på overgangstidspunktet. Men tilforskjell fra bevilgingen under den nye tilskudds-ordningen, er bevilgningen rammestyrt. Tilskud-det fordeles slik at beløpet skolene mottok påovergangstidspunktet, videreføres som et «fast»tilskudd til fagskolene, uavhengig av antall stu-denter. Tilskuddet prisjusteres årlig.

4.7.4 Øremerket tilskudd til Vea – Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører

Den fremste målsettingen til Vea er å utdanneyrkesutøvere som bransjen og næringen harbehov for på grønne fagområder.

Fagskolen har elever og studenter fordelt påhovedretningene blomsterdekoratør, gartner oganleggsgartnerfaglige utdanningsprogram. Veahar fire ulike NOKUT-godkjente fagskoletilbudinnenfor grønne design- og miljøfag. Skolen harogså utdanningstilbud på videregående nivå forelever fra ulike fylker, hvor den aktuelle fylkes-kommune betaler for skoleplassen. I tillegg girskolen tilbud om voksenopplæring på videregå-ende nivå. Høsten 2013 hadde Vea 51 studenter påfagskolenivå. I 2014 har Vea en bevilgning på omlag 24 mill. kroner, og er rammebudsjettert9.

4.7.5 Øremerket tilskudd til Norsk jernbaneskole

Norsk jernbaneskole er en underliggende enhet iJernbaneverket, og utdanner lokomotivførere, tra-fikkstyrere og togledere.

Jernbaneskolen er et viktig virkemiddel i Jern-baneverkets kompetansestrategi for å utvikle denjernbanefaglige kompetansen i Norge, og for åsikre kontinuitet og kapasitet innenfor jernbanefa-

8 Kap. 276 post 72. 9 Midlene gis over kap. 229 post 01 i statsbudsjettet.


gene. Driftsbudsjettet omfatter hovedsakelig drif-ten av lokomotivførerutdanningen, som er enoffentlig fagskole.

I tillegg tilbyr skolen kurs og sertifiseringerinnen de ulike jernbanefagene for hele jernbane-sektoren. Kursvirksomhet for Jernbaneverket,jernbaneforetak og entreprenører dekkes normaltgjennom kursavgifter fra disse selskapene og overJernbaneverkets øvrige budsjetter. Høsten 2013hadde Norsk jernbaneskole 90 studenter på fag-skoleutdanningen.

I 2014 er det satt av om lag 75 mill. kroner tildrift av Norsk jernbaneskole10.

4.7.6 Øremerket tilskudd til dykkerutdanningen ved Høgskolen i Bergen

Høgskolen i Bergen overtok i 2005 Statens dyk-kerskole, og overtok med dette ansvaret for å opp-rettholde og videreutvikle dykkerutdanningensom fagskoleutdanning. Den daværende økono-miske rammen for Statens dykkerskole på 16,8

mill. kroner ble overført til Høgskolen i Bergen iforbindelse med statsbudsjettet for 200511.

4.7.7 Egenbetaling fra studentene

De fleste private fagskolene er ikke mottakere avoffentlig driftstilskudd. Godkjenning som fagsko-leutdanning er en forutsetning for å kunne mottaoffentlig tilskudd som fagskole, men det følgeringen rett til driftstilskudd med godkjenningen.Fagskoleutdanningene er imidlertid automatiskgodkjent for individuell studiestøtte til studentenegjennom Lånekassen når de er godkjent avNOKUT. Ved de private fagskolene uten offentligtilskudd er aktiviteten blant annet finansiert gjen-nom egenbetalinger fra studentene. Gjennom-snittlig egenbetaling per fagskolestudent var på 65831 kroner i 2013.

Det er betydelige variasjoner i egenbetalingavhengig av fagfelt. Trafikkflygerutdanninger erde med klart høyest egenbetaling, med om lag300 000 kroner per studieår, mens det er laveststudentbetaling i helse- og sosialfag.

10 Midlene gis over kap. 1350 post 23 fra Samferdselsdeparte-mentet i statsbudsjettet.

11 Jf. St.prp. 1 S (2004–2005) og Innst. 12 S (2004–2005). Mid-lene gis over kap. 260 post 50 i statsbudsjettet.

Figur 4.1 Gjennomsnittlig studentbetaling for hele utdanningstilbudet fordelt på fagfelt 2013.1, 2

1 Kunnskapsdepartementet, Tilstandsrapport Fagskoler 2013 (Oslo: 2014).2 Figuren viser studentenes bidrag til finansiering av fagskoleutdanning og ikke den reelle kostnaden ved en utdanning. Gjennom-

snittet er for både vår og høst, begrenset til tilbud med verdi for studentbetaling større enn 0. Kun private fagskoler.

45000

187227

29333

76791

107955

64400

119541

68000

93675

65831

Uoppgitt fagfelt

Samferdsels- og sikkerhetsfag og andre servicefag

Primærnæringsfag

Helse-, sosial- og idrettsfag

Naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag

Økonomiske og administrative fag

Mediefag

Lærerutdanninger og utdanninger i pedagogikk

Humanistiske og estetiske fag

Gjennomsnittlig studentbetaling for alle fagfelt


4.8 Oppsummering

Ansvaret for å styre, lede og finansiere fagskole-sektoren er fordelt på flere aktører. Kunnskapsde-partementet har et overordnet sektoransvar forfagskolesektoren, og har ansvaret for deler avfinansieringen til sektoren. NOKUT har ansvaretfor godkjenning av utdanninger og tilsyn meddisse. Styret ved fagskoler har det øverste ansva-ret for fagskolens drift. Fagskolesektoren tilføres

offentlige tilskudd på om lag 649 mill. kroner i2014. Dette fordeler seg gjennom tre hovedkana-ler for finansiering, i tillegg til enkelte særskilte til-skudd. De private fagskolene finansieres hovedsa-kelig gjennom egenbetaling fra studentene; dettebeløpte seg til om lag 590 mill. kroner i 2013.Utvalget har i dette kapitlet også beskrevet hvor-dan Forvaltningsreformen har påvirket fagskole-sektoren.


Kapittel 5

Internasjonale perspektiver

Utvalgets mandat sier at utvalgets vurderinger måse hen til internasjonal utvikling. Utvalget tolkerdet som at vurderingene må ta innover seg deninternasjonale utviklingen både i utdannings- ogarbeidsmarkedspolitikk.

Fagskolen er en norsk utdanning som ikkeuten videre kan sammenlignes direkte med utdan-ninger i andre, europeiske land. Den norske fag-skolen er vokst fram og videreutviklet på bak-grunn av ulike behov i arbeidslivet, samt«fagtrengsel» i de yrkesfaglige utdanningspro-grammene i videregående opplæring etter Reform94. Det finnes imidlertid lignende skoleslag i Sve-rige, Danmark og Tyskland, som utvalget vil gånærmere inn på senere i dette kapitlet.

Å se norsk fagskoleutdanning i lys av interna-sjonal utvikling i utdanningspolitikk har i førsterekke to hovedinnganger. For det første er øktinternasjonalisering av utdanning en generell ogglobal trend og et uttalt mål for Norge. Bakgrun-nen er blant annet økt kvalitet og relevans i utdan-ningene, samtidig som også utdanningsfeltet måta inn over seg den generelle globaliseringen somde fleste deler av samfunnet er omfattet av. Detbetyr blant annet at studenter i langt større gradenn tidligere utdannes til et internasjonalt arbeids-marked. Dette må få konsekvenser for utdan-ningspolitikken, herunder inngåelse av avtaler forgjensidig godkjenning og harmonisering av kvali-fikasjoner. Men samtidig som vi i stadig økendegrad kan snakke om et internasjonalt arbeidsmar-ked, er det litt utfordrende å gjøre det med hensyntil kandidater fra fagskoleutdanning. Det skyldesførst og fremst at det i de fleste land ikke finnes etdirekte sammenlignbart skoleslag og dermed kandet være utfordrende å komme fram til holdbarekonklusjoner om relevante utviklingstrekk iarbeids- og utdanningsmarkedet på tvers av lande-grenser.

For det andre kan internasjonale perspektiverpå fagskolesektoren også omhandle evnen til ålære av andre lands utdanningssystemer for deri-

gjennom å styrke norsk fagskoleutdanning. Fag-skoleutvalget har valgt å se litt nærmere på beggedisse inngangene.

Utvalgets mandat sier også at utvalget skal tahensyn til Norges forpliktelser innenfor interna-sjonalt utdanningssamarbeid. Under den para-plyen anser utvalget det som mest relevant å senærmere på The International Standard Classifi-cation of Education (ISCED), The European Qua-lifications Framework (EQF) og andre relevanteEU-prosesser, samt en kort redegjørelse rundtutdanninger som er styrt av internasjonale sertifi-seringsordninger.

5.1 Internasjonale konvensjoner og sertifiseringer

Det skilles normalt sett mellom tre typer interna-sjonale sektorkvalifikasjoner:– Kvalifikasjoner der kravene er satt som ledd i

avtaler mellom land, for eksempel de maritimefagskoleutdanningene1.

– Kvalifikasjoner der kravene er satt av interna-sjonale bransjeorganisasjoner, for eksempelsveising2.

– Kvalifikasjoner utviklet i multinasjonale selska-per, for eksempel sertifikater for bruk avdiverse programvarer produsert av Microsoft.

Det er kun kravene under det første punktet somkan anses som internasjonale forpliktelser, mensamtidig er det også viktig at norsk fagutdanninger i tråd med internasjonale standarder på andreområder der slike finnes.

1 De maritime fagskoleutdanningene styres av STCW-kon-vensjonen – The International Convention on Standards ofTraining, Certification and Watchkeeping for Seafarers.

2 The European Federation for Welding, Joining and Cutting(EWF).


5.2 The International Standard Classification of Education (ISCED)

Utdanningssystemer varierer fra land til land.Variasjonene angår både struktur og innhold. Dethar lenge vært ønskelig å kunne sammenligneutdanningssystemer på tvers av landegrenser.Dette for å sammenligne nå-situasjonen og for åkunne se utvikling over tid sett opp mot nasjonaleog internasjonale standarder.

På 1970-tallet utviklet UNESCO The Internati-onal Standard Classification of Education (ISCED)som et statistisk rammeverk for å kunne legge tilrette for sammenligninger på tvers av landegren-ser basert på sammenlignbare og internasjonaltanerkjente definisjoner. Systemet ble første gangvedtatt på UNESCOs 19. generalkonferanse i1976. Rammeverket har senere blitt revidert toganger, i 1997 og i 2011. Ved utarbeidingen avISCED-11 var OECD langt tettere involvert ennved tidligere prosesser.

Første datainnsamling basert på ISCED 2011begynte i 2013 og er nylig sluttført, men førsteinnrapportering vil ikke skje før i 2015. Den viderebeskrivelsen vil derfor forholde seg til bådeISCED-97 og ISCED-11. Det er UNESCO Institutefor Statistics som har hovedansvaret for oppfølg-ingen som skjer i samarbeid med medlemslan-dene, OECD og Eurostat. I Norge er det SSB somhar ansvaret for innrapportering.

ISCED-97 hadde syv definerte utdannings-nivåer3:– Nivå 0: Pre-primary education (barnehage)– Nivå 1: Primary education or first stage of basic

education (grunnskoleutdanning, første trinn)– Nivå 2: Lower secondary education or second

stage of basic education (grunnskoleutdan-ning, andre trinn)

– Nivå 3: Upper secondary education (videregå-ende utdanning)

– Nivå 4: Post-secondary non-tertiary education(etter videregående -, og ikke universitets- ellerhøyskoleutdanning. Fagskoleutdanning)

– Nivå 5: First stage of tertiary education (uni-versitets- og høyskoleutdanning) 4

– Nivå 6: Second stage of tertiary education (for-skerutdanning)5

Ut fra kriteriene i ISCED-97 var det i det norskeutdanningssystemet definert to likestilte retnin-ger på nivå 3: videregående opplæring, studiefor-beredende utdanningsprogram og videregåendeopplæring, yrkesfaglige utdanningsprogram. Fag-skoleutdanning var definert på nivå 4. På nivå 5ble det lagt inn et vertikalt skille mellom nivå 5A(bachelor- og mastergrad) og nivå 5B (høgskole-kandidat). Skillet skyldes utelukkende lengde oger ikke begrunnet i en vurdering av utdanninge-nes faglige nivå. Det er et absolutt krav for å bliklassifisert på nivå 5A at utdanningen varer i mini-mum tre år.

Beskrivelsen av en utdanning på nivå 4 varsom følger:

«ISCED 4 captures programmes that straddlethe boundary between upper-secondary and post-secondary education from an international pointof view, even though they might clearly be consi-dered as upper-secondary or post-secondary pro-grammes in a national context. ISCED 4 pro-grammes can, considering their content, not beregarded as tertiary programmes. They are oftennot significantly more advanced than program-mes at ISCED 3 but they serve to broaden theknowledge of participants who have alreadycompleted a programme at level 3.»6

ISCED-11 skiller seg fra ISCED-97 ved at det erdefinert ti nivåer som erstatter de tidligere syv.Nivåene 1–3 er tilnærmet like, mens utdanningetter videregående utdanning har fått en mer fin-masket inndeling:– Nivå 0: Early childhood education (01 Early

childhood educational development)– Nivå 0: Early childhood education (02 Pre-pri-

mary education)– Nivå 1: Primary education– Nivå 2: Lower secondary education– Nivå 3: Upper secondary education– Nivå 4: Post-secondary non-tertiary education– Nivå 5: Short-cycle tertiary education– Nivå 6: Bachelor or equivalent– Nivå 7: Master or equivalent– Nivå 8: Doctoral or equivalent

Definisjonen av nivå 4 sier blant annet følgende:

«Programmes providing learning experiencesthat build on secondary education and preparefor labour market entry and/or tertiary educa-tion. The content of ISCED level 4 programmes

3 UNESCO, International Standard Classification of Educa-tion ISCED 1997 (Paris: UNESCO, 2006).

4 Omfatter bachelor- og mastergrader mv. Nivået er inndelt iA og B hvor sistnevnte kan være yrkesrettet utdanning ogkortere enn 3 år.

5 SSB, Norske betegnelser: Norsk standard for utdannings-gruppering (Oslo:SSB, 2000). 6 UNESCO (2006).


is not sufficiently complex to be regarded as terti-ary education, although it is clearly post-secon-dary.»7

Utdanninger på nivå 4 kan være kortereenn to år.

Definisjonen av nivå 5 sier blant annet følgende:

«Programmes at ISCED level 5, or short-cycletertiary education, are often designed to provideparticipants with professional knowledge, skillsand competencies. Typically, they are practically-based, occupationally-specific and prepare stu-dents to enter the labour market. However, theseprogrammes may also provide a pathway to othertertiary education programmes.»8

Minimum lengde for utdanninger på nivå 5 er toår. Norsk fagskoleutdanning med varighet inntil1,5 år er plassert på nivå 4 i ISCED-11, menstoårig fagskoleutdanning er plassert på nivå 5.

5.3 European Qualifications Framework (EQF) og Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR)

EQF kan ved første øyekast minne om ISCED,men det er klare forskjeller mellom de tosystemene. ISCED er et globalt statistikkredskapder det legges betydelig vekt på utdanningenesomfang, og i mindre grad på læringsutbytte. EQFer et europeisk verktøy som i rendyrket formfokuserer på læringsutbytte. Nivåene i de tosystemene er derfor ikke sammenlignbare.

5.3.1 European Qualifications Framework

Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket forlivslang læring ble vedtatt som en rekommanda-sjon9 av EU i februar 2008. I mars 2009 vedtokEØS-komiteen å innlemme rekommandasjonen iEØS-avtalen. Rammeverket er utviklet som etverktøy for å kunne sammenligne ulike euro-peiske lands utdanningssystemer (i motsetning tilISCED som har et globalt perspektiv). Det er ikkeet mål med EQF å harmonisere utdanningssys-

temene, men kun gjøre det enklere å lese, forståog sammenligne systemene på tvers av landegren-sene.

Tanken bak et kvalifikasjonsrammeverk er åunderstreke at det aller viktigste er å vite hva denenkelte har fått av læringsutbytte ved endt utdan-ning eller annet opplæringstilbud. Det innebærerat utdanningene må planlegges mer systematiskenn tidligere. Oppmerksomheten dreies bort frainnsatsfaktorene i utdanningen, som for eksempelhvor mange timer over hvor lang tid en har under-vist en person i et gitt fag, og over til hva denenkelte elev eller student faktisk må ha lært ogfaktisk må kunne for å få et vitnemål eller et annetsluttdokument. I tillegg må beskrivelsen avlæringsutbyttet følge en standardisert mal slik atkvalifikasjonen som beskrives, passer inn i etnasjonalt system og derigjennom også kan sam-menlignes med utdanninger fra andre land.

I de fleste europeiske landene foregår det nå etstort arbeid med kvalifikasjonsrammeverk. 35europeiske land10 utvikler eller har utviklet i alt 39nasjonale kvalifikasjonsrammeverk for livslanglæring11. De omfatter alle nivåene i utdannings-systemet og de fleste typer utdanning. I Norge erfor eksempel ikke folkehøyskolene tatt med. Påglobalt nivå har i alt 142 land og territorier utarbei-det, eller er i ferd med å utarbeide egne kvalifika-sjonsrammeverk.

5.3.2 The European Area of Skills and Qualifications

EU har igangsatt en prosess for å se på mulighe-ten for å utvikle «a European Area of Skills andQualifications». Bakgrunnen er de utfordringersom studenter og arbeidere møter relatert tilåpenhet og anerkjennelse av kompetanse ogferdigheter når de forflytter seg fra et land til etannet innenfor unionen. Som et ledd i dette arbei-det har EU våren 2014 arrangert en åpen høringhvor de blant annet har bedt om innspill på hvor-vidt de allerede implementerte instrumentene ertilstrekkelige.

Høringssvaret fra norske myndigheter12 visertil at Norge deltar fullt ut i det europeiske samar-beidet for å implementere de relevante EU-instru-

7 UNESCO, International Standard Classification of Educa-tion ISCED 2011 (Paris: UNESCO, 2012).

8 UNESCO (2012).9 EU har ingen formell myndighet over medlemslandene på

utdanningsområdet og deres politikk vedtas derfor somrekommandasjoner.

10 EU- og EØS/EFTA-landene og søkerlandene til EU: Kroa-tia, Makedonia, Montenegro, Serbia og Tyrkia.

11 Storbritannia har tre, for hhv. England–Nord-Irland, Walesog Skottland, og Belgia har også tre (ett for hvert av språk-samfunnene flamsk, fransk og tysk).

12 Kunnskapsdepartementet «Response to the consultationon the European Are of Skills and Qualifications» (Oslo:2014).


mentene13. Norge fremhever også behovet for åskape mer koherens og synergier mellom EU-instrumentene og instrumentene utviklet ogbrukt i Bologna-prosessen14. Videre påpekerNorge at man anser sektorspesifikke instrumen-ter som en styrke da det mellom sektorene erbetydelige variasjoner i utdanningenes natur, stu-dentenes alder og typer av læring. Som et eksem-pel peker Norge på at suksessen til ECTS (Euro-pean Credit Transfer System) stammer fra det fak-tum at systemet ble utviklet av og for akademiskemiljøer i høyere utdanning. Norske myndigheterformidlet også til EU at man anser mer åpen ogstrukturert informasjon om læringsutbytte somdet sentrale elementet i å fremme økt mobilitet.

5.3.3 Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslanglæring (NKR) er en nasjonal videreføring av toulike internasjonale prosesser: EQF-prosessen ogBologna-prosessen15.

I 2005 ble det vedtatt et overordnet kvalifika-sjonsrammeverk for høyere utdanning påBologna-prosessens ministermøte i Bergen. Ved-taket i Bergen innebar at alle Bologna-prosessens47 medlemsland skulle innføre et kvalifikasjons-rammeverk for høyere utdanning innen utgangenav 2012. Det norske rammeverket for høyereutdanning ble implementert i tråd med denne fris-ten.

EUs organer vedtok en rekommandasjon omet europeisk kvalifikasjonsrammeverk i februar2008. EØS-komiteen vedtok i mars 2009 å inn-lemme den rekommandasjonen i EØS-avtalen.

NKR ble fastsatt i desember 2011 og omfatterallmennutdanning, yrkesopplæring og høyereutdanning. Det ble så besluttet at rammeverketskulle gis status som forskrift og det ble sendt påhøring våren 2012. Departementet har i etterkantav høringen kommet fram til at det er behov forjusteringer i det som ble sendt på høring i 2012,og det arbeides høsten 2014 med å revidere for-skriftsutkastet.

NKR har syv nivåer for de kvalifikasjonenesom finnes i det formelle norske utdanningssys-temet. Nummereringen starter på nivå 2 for å iva-reta en parallellitet til EQF. Det er ingen beskrivel-

ser eller innplasserte kvalifikasjoner på nivå 1,som ikke er en del av det formelle kvalifikasjons-rammeverket16:– Nivå 2: Fullført grunnskole– Nivå 3: Grunnkompetanse (kompetansebevis

for deler av videregående opplæring)– Nivå 4: Fullført videregående opplæring (A og

B for hhv. yrkesfaglig og studieforberedendeutdanningsprogram)

– Nivå 5: Fullført fagskoleutdanning (1 og 2 ihht.utdanningenes lengde)

– Nivå 6: Fullført første syklus i høyere utdan-ning (bachelorgrad)

– Nivå 7: Fullført andre syklus i høyere utdan-ning (mastergrad)

– Nivå 8: Fullført doktorgrad (ph.d.)

I tråd med rekommandasjonen har alle norske vit-nemål, fag- og svennebrev fått en henvisning tilEQF gjennom det nasjonale kvalifikasjonsramme-verket. Det har i henvisningsprosessen vært bredtpartssamarbeid. Kunnskapsdepartementet har iflere år jobbet med henvisning av det nasjonalekvalifikasjonsrammeverket til det europeiske,dette som oppfølging av høringen som er nevntover. Prosessen ble avsluttet i juni 2014 og fagsko-len er i henvisningen plassert på nivå 5.

I 2011–2012 ble det gjennomført et omfat-tende arbeid med å vurdere all utdanning somskulle henvises fra våre nasjonale kvalifikasjons-rammeverk til EQF. Læringsutbyttebeskrivelsenepå fagskole 1, det vil se utdanninger mellom ½ – 1års varighet ble av en ekspertgruppe på overord-net nivå vurdert til å ha noe svakt samsvar medlæringsutbyttebeskrivelsene på EQF-nivå 5. Til-svarende ble læringsutbyttebeskrivelsene til fag-skoleutdanninger mellom 1–2 års varighet vur-dert til delvis å korrespondere med læringsutbyt-tebeskrivelsene på nivå 5. Også læringsutbyttebe-skrivelsene på bachelornivå fikk karakteren delviskorresponderende. Det ble fattet en politiskbeslutning om å innplassere de korte fagskoleut-danningene på nivå 5.1, og de lengre fagskoleut-danningene på 5.217.

Departementet har lagt vekt på at de nasjonalelæringsutbyttebeskrivelsene for et gitt nivå18 ergenerelle og overordnede, og derfor er uavhen-

13 EQF, ECVET, EQAVET, Europass og Key Competences forLifelong Learning.

14 QF-EHEA, ECTS, ESG og Diploma Supplement.15 NKR – Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang

læring, s. 7.

16 NKR – Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslanglæring, s. 5.

17 NOKUT «Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. The referen-cing of the Norwegian Qualifications Framework forLifelong Learning to The European Qualifications Fra-mework (EQF) and self-certification to the QualificationsFramework of the European Higher Education Area (QF-EHEA)» (Oslo: NOKUT, 2012)


gige av fagområde. Selv om ulike utdanninger påenkelte områder kan inneholde læringsutbytte foret høyere nivå enn det nivået utdanningen er inn-plassert på, er det den samlede kvalifikasjonensom er bestemmende for nivåinnplassering –basert på en såkalt «best fit»-vurdering.

For fagskoleutdanning er det fastsatt to settmed overordnede, nasjonale læringsutbyttebe-skrivelser: ett for de korte utdanningene, kalt Fag-skole 1, og ett for de lengre, kalt Fagskole 2. Dissemå leses i sammenheng. Det vil si at der det ikkeer nye beskrivelser for fagskole 2, er det fagskole1-beskrivelsene som legges til grunn. Begge set-tene ligger på nivå fem i det norske kvalifikasjons-rammeverket.

Kunnskapsdepartementets begrunnelse for åforeslå mer enn ett sett med beskrivelser var atdet er stor variasjon i fagskoleutdanningene:– Det tilbys fagskoleutdanninger av alle lengder

loven åpner for: ½ år, ett år, 1 ½ år og to år– Noen fagskoleutdanninger er bygd opp som én

pluss én-modeller, dvs. at det er gitt godkjen-ning for en ettårig utdanning som kan byggesut til en toårig (f. eks. kunstfag, maritim utdan-ning og Frelsesarmeens offisersskole)

– Noen private fagskoler har avslutning og konti-nueringsordning for hvert semester

– Andre fagskoleutdanninger utgjør en udeleligenhet

– I tillegg er det ulikheter mht. om utdanningenegår mest i bredden eller dybden på sitt område

Innen 31. desember 2014 skal kvalifikasjonsram-meverket for fagskoleutdanning være fullt utimplementert ifølge Kunnskapsdepartementetsfrist. Det innebærer at alle utdanningsplanene damå være ferdig revidert i tråd med departemen-tets fastsatte læringsutbyttebeskrivelser.

NOKUT påpekte i løpet av henvisningsproses-sen det de oppfattet som uklarhet knyttet til hvaman mente med utdanninger av 6 mnd. varighet. I2012 ble det presisert at 6 mnd. studium skal væreen utdanning på mellom 750 og 900 timer under-visning og egeninnsats. Utdanninger som er god-kjent etter 2012, er vurdert av en sakkyndigkomite som har kvalitetssikret utdanningene itråd med den nye presiseringen. I perioden etter2012 har det blitt godkjent to slike korte utdannin-ger.

5.4 Internasjonalisering i fagskolesektoren

Fagskoleloven mangler en hjemmel for godkjen-ning av utenlandsk fagskoleutdanning, men fag-skoleforskriftens bestemmelser åpner for innpas-sing av utenlandsk utdanning i norsk fagskoleut-danning: «Fagskoler kan gi fritak for emner pågrunnlag av annen dokumentert relevant utdan-ning og kompetanse.»19. Det betyr i praksis at for-skriftens bestemmelse er enklest å anvende pågodkjent høyere utdanning fra utlandet.

Det finnes ingen nøyaktig statistikk over mobi-litet i fagskolesektoren slik det gjør i universitets-og høyskolesektoren. St.meld. nr. 14 (2008–2009)Internasjonalisering av utdanning slo imidlertidfast at:

«I fagskoleutdanningene har internasjonalise-ring økende oppmerksomhet og prioritet. Mangefagskoler har utstrakt internasjonalt samarbeid.Internasjonaliseringen av fagskoleutdanningenefremmes i hovedsak av økende etterspørsel etterinternasjonal kompetanse i arbeidsmarkedet ogetter internasjonale erfaringer og utenlandsopp-hold blant elevene/studentene.»

Innføringen av Erasmus+20 åpner nye og forbe-drede muligheter for internasjonalt samarbeid ifagskolesektoren. Både studenter og ansatte kangjennom programmet få økonomisk støtte til uten-landsopphold, og til å tiltrekke seg flere innrei-sende studenter og fagpersoner. Gitt demografienblant fagskolestudentene er det ikke unaturlig atinternasjonal mobilitet er mindre utbredt i fagsko-lene enn i uh-systemet, men mulighetene er godefor de som ønsker det. En annen mulighet somåpner seg innenfor Erasmus+ er utvikling av stra-tegiske samarbeidsprosjekter med internasjonalepartnere. Slike strategiske partnerskap kan bidratil å utvikle, overføre og implementere nyska-pende praksis som fører til økt kvalitet i utdannin-gene.

Internasjonalisering kan ta mange former oghandler ikke utelukkende om mobilitet. Andre for-mer for internasjonalisering kan være generellfagutvikling og/eller utvikling av mer internasjo-nalt rettede studietilbud, det kan være bruk avutenlandske læremidler, utenlandske gjesteforele-

18 Internasjonalt er nasjonale læringsutbyttebeskrivelser ofteomtalt som deskriptorer.

19 Forskrift om fagskoleutdanning av 1. august 2013, § 1. Imerknadene til forskriften er det spesifisert at utenlandskutdanning faller inn under begrepet «annen dokumentertrelevant utdanning og kompetanse».

20 For mer informasjon om programmet, se http://ec.europa.eu/programmes/erasmus-plus/index_en.htm


sere og andre lignende tiltak som øker det inter-nasjonale innslaget i utdanningene. Den mestutstrakte formen for internasjonalisering i form avmobilitet i fagskolesektoren handler om individu-elle avtaler mellom norske fagskoler og utenland-ske læresteder for å gi de norske fagskolestuden-tene muligheter for videre studier i utlandet. Deter i hovedsak de private fagskolene som har inn-gått slike avtaler. Flere fagskoler har gitt utvalgetinnspill på at de norske fagskolestudentene klarerseg faglig godt ved de utenlandske lærestedene,også på universitets- og høyskolenivå. Utvalgethar også fått innspill fra utenlandske institusjonerpå universitets- og høyskolenivå som sier detsamme21. De fleste samarbeidsavtalene er inngåttmed institusjoner i engelskspråklige land somAustralia, England, Irland og USA. I tillegg har deti løpet av de siste årene blitt inngått flere avtalermed danske institusjoner. Det finnes ingen nasjo-nal myndighet i Norge som godkjenner uten-landsk fagskoleutdanning eller utenlandsk fagut-danning. Utdanningsdirektoratet har fått i opp-drag å utarbeide et forslag til godkjenningsord-ning for fagutdanning på videregående opplæ-rings nivå. NOKUT har godkjenningsmyndighetfor høyere utdanning. Det at ingen nasjonal myn-dighet har ansvar for godkjenning av utenlandskfagskoleutdanning, kan antas å være et hinder forøkt internasjonalisering i fagskolesektoren.

5.5 Landeksempler

Det er alltid utfordrende å sammenligne utdan-ningssystemer. For å få et godt sammenlignings-grunnlag må det ses både på nivå, inntakskriterierog definert læringsutbytte. Tidligere i utrednin-gen har utvalget forsøkt å kartlegge de ulike inter-nasjonale initiativene som er tatt for bedre åkunne sammenligne systemer på tvers av lande-grenser. Samtidig kan det være nyttig å gå litt meri dybden på enkelte land for å se om det er mulig ålære noe av land det er naturlig for Norge å sam-menligne seg med. Utvalget har valgt å se nær-mere på Sverige, Danmark og Tyskland. Som tid-ligere nevnt har valget falt på disse tre fordi de erde tre landene som har skoleslag med tydelige lik-hetstrekk til den norske fagskolen, men hellerikke disse er direkte sammenlignbare.

5.5.1 Sverige

Yrkeshøgskolan22 ble startet opp i 2009 og tilsva-rer på mange vis norsk fagskoleutdanning. Grun-nen til opprettelsen var at det lenge hadde værtbehov for utdanninger som bygget på videregå-ende opplæring der kunnskap fra arbeidslivet varen viktig faktor. Yrkeshøgskolan skulle ta et sam-let grep om påbyggingsutdanninger, noen kom-pletterende utdanninger, lærlingutdanninger forvoksne til noen håndverksyrker og kvalifiserendeyrkesutdanninger, og skape et kvalitets- og retts-sikkert system der utdanningene skulle styres avsamme regelverk.

Opptaksgrunnlaget til yrkeshøgskolan er rela-tivt bredt. Hovedkravet er fullført utdanning pågymnasienivå, tilsvarende norsk videregåendeopplæring. Samtidig er regelen ikke absolutt ogsøkere med ulik bakgrunn kan tas opp. For en delutdanninger er det særskilte krav, for eksempelvisse kurs på gymnasiet eller en viss arbeidslivser-faring.

Ingen utdanninger gjennom yrkeshøgskolanhar egenbetaling selv om ca. 40 % av utdannin-gene tilbys i privat regi. Den svenske stat bevilgerårlig ca. 1,8 mrd svenske kroner til yrkeshøgsko-lan, noe som tilsvarer mellom 50–60 000 kr perstudieplass.

Det er klare forskjeller mellom høyskoleutdan-ninger og yrkeshøyskoleutdanninger. Der høy-skoleutdanningene er forskningsbasert og hvilerpå en vitenskapelig eller kunstnerisk grunnmur,bygger yrkeshøyskoleutdanningene først ogfremst på kunnskap fra produksjonen av varer ogtjenester, og de skal innrettes etter arbeidslivetskrav til kompetanse når det gjelder praktiskeyrkeskunnskaper. Sverige har foreløpig ikke hen-vist sitt nasjonale kvalifikasjonsrammeverk tilEQF. Det vil etter planen skje i 2015. Utdannin-gene i yrkeshøgskolan gir ikke uttelling i ECTS,men det jobbes for tiden med å implementereECVET (European Credit system for VocationalEducation and Training) som poengsystem iyrkeshøgskolan.

1. juli 2009 ble Myndigheten för yrkeshøgsko-lan opprettet for å administrere yrkeshøyskoleut-danningene, og lov om yrkeshøgskolan begynte ågjelde fra og med 15. april 2009.

Yrkeshøyskoleutdanningene skal svare på etreelt behov i arbeidsmarkedet og drives og utvi-kles i nært samarbeid med arbeidslivet. Utdannin-gene er uten studieavgifter og opprettes av stat-lige universiteter og høyskoler, kommuner, lands-

21 Nasjonalt fagskoleråd, Pathways between vocational pro-grams and universities and colleges (Oslo: Vox, 2014). 22 www.yrkeshogskolan.se


ting og private utdanningsforetak, og de skal pre-ges av så vel sterk arbeidslivstilknytning som teo-retisk forankring. Siden yrkeshøgskolan erbehovstilpasset og styres av arbeidslivets behov,varierer innhold og innretning over tid. Nyeutdanninger starter og gamle legges ned alt etter-som arbeidsmarkedet endrer seg. Det som kjen-netegner yrkeshøgskolan er at foretakene ogorganisasjonene som er tilknyttet utdanningene,er aktive når det gjelder både planlegging og gjen-nomføring av utdanningene. Arbeidslivets repre-sentanter sitter i utdanningenes styringsgrupper,og de kan også være delaktige ved å holde fore-lesninger, delta i prosjekter eller tilby praksisplas-ser. Praksis er en viktig del i de fleste yrkeshøy-skoleutdanningene. I yrkeshøgskolan kalles denpraktiske læringen LIA, som er en forkortelse for«lærende i arbeid», og utgjør som hovedregel 25 %av utdanningslengden.

Yrkeshøgskolan finnes over hele landet og harutdanninger innenfor de fleste områder; alt fraøkonomi og administrasjon til teknikk og industri-ell produksjon, men også for eksempel IT, reiseliv,helse, landbruk, media og design. Utdanningeneslengde varierer, men de fleste er mellom ett og toår, og de fører til en yrkeshøyskoleeksamen etterett år (minimum 200 yrkeshøyskolepoeng) elleren kvalifiserende yrkeshøyskoleeksamen etter toår (minimum 400 yrkeshøyskolepoeng). Hvis ikkeutdanningen avsluttes med en eksamen, kan detutstedes et utdanningsbevis.

Gjennomsnittsalderen til studentene i yrkes-høgskolan er 29 år, og de fleste har arbeidserfa-ring eller har studert tidligere. I 2012 var det 40700 studenter i yrkeshøgskolan fordelt på ca. 650ulike studietilbud. Det antas at antall studenter vilfortsette å øke.

Myndigheten for yrkeshøgskolans hovedopp-drag er å ta ansvar for spørsmål som angår yrkes-høgskolan i Sverige og se til at utdanningene tilgo-deser arbeidslivets behov for kompetanse. Videreanalyserer myndigheten arbeidsmarkedets behovfor utdanninger innenfor yrkeshøgskolan, bestem-mer hvilke utdanninger som skal inngå i yrkes-høgskolan, og bevilger statsbidrag til de som opp-retter utdanningstilbud. Den kontrollerer og gran-sker også kvalitet og resultater, utøver tilsyn påutdanningsformer og utdanninger og håndterersynspunkter og klager på utdanninger.

Myndigheten for yrkeshøgskolan arbeider påoppdrag fra regjeringen. Den får oppdrag entengjennom det årlige oppdragsbrevet eller som sær-skilte regjeringsoppdrag. Det årlige oppdragsbre-vet er regjeringens viktigste instrument for å styremyndighetens arbeid. I oppdragsbrevet står det

hva myndigheten skal gjøre i løpet av året, hvilkemål som skal oppnås, og hvor mye penger myn-digheten får tildelt. Der står det også hvordanresultatene skal rapporteres til regjeringen.

5.5.2 Danmark

Erhvervsakademiutdanninger tilsvarer til en vissgrad norsk fagskoleutdanning, og varer fra 1 ½ til3 ½ år. Man kan enten begynne på et toårig løpmed mulighet for å gå videre på et 1 ½-årig «topoff»-løp, eller man kan allerede fra starten gå innpå et 3 ½-årig løp. Alle utdanningene skal værepraksis- og utviklingsbaserte og skiller seg frahøyere utdanning først og fremst ved ikke å væreforskningsbaserte. Et fullført 3 ½-årig løp gir kva-lifikasjon på EQF-nivå 6, mens de kortere utdan-ningene ligger på nivå 5. Opptaksgrunnlaget erminimum fullført folkeskole eller tilsvarende. Dettilsvarer fullført videregående opplæring i Norge.Ulike erhvervsutdanninger kan ha ulike opp-takskriterier i tillegg.

Det er ni ervervsakademier i Danmark somble opprettet gjennom en styrt fusjonsprosess i2009, og de tilbyr nesten utelukkende tekniske ogmerkantile utdanninger. Alle institusjonene eroffentlige og finansieres fullt ut av den danskestat. Total finansiering beløp seg i 2012 til ca. 1,2milliarder danske kroner.

Erhvervskademiene er fristilte og i prinsippetselveiende institusjoner, ergo gjelder privatretts-lige regler, men staten fastsetter lovverket ogfinansierer driften fullt ut. Det er lovfestet forbudmot å ta utbytte. Det finnes ingen rent privateerhversakademier. Næringslivet er først og fremstinvolvert i institusjonene gjennom lovbestemt del-takelse i styrene. Samtidig er næringslivet ogsåtett involvert i utdanningene gjennom obligatoriskpraksis.

Finansieringssystemet for erhvervsakademi-ene er felles med uh-sektoren og bærer visse lik-hetstrekk med det norske finansieringssystemetfor universiteter og høyskoler ved at produksjonav poengenheter stykkprisfinansieres etter fast-satte satser. I gjennomsnitt finansieres hver stu-dent med nærmere 70 000 NOK.

I 2013 ble det foretatt en evaluering av erhver-sakademiene. Denne viser at akademiene etterden nye loven og de styrte fusjonsprosessene i2009 er klart styrket når det gjelder administra-sjon, økonomi og ledelse. Til en viss grad har ogsåfagmiljøene blitt sterkere. En av hovedkonklusjo-nene i evalueringsrapporten er likevel at det fort-satt er for mange institusjoner til å ha tilstrekkeligsterke fagmiljøer over hele linjen. Evalueringen


viser også betydelige forskjeller mellom akademi-ene innenfor arbeid med kvalitetssikring, frafallog kunnskapsgrunnlag for utdanningene.

Gjennomsnittsalder på studentene er ca. 22 år.Erhvervsakademiene er tett knyttet til profe-

sjonshøyskolene, men de to institusjonstypenehar en klar arbeidsdeling. Erhvervsakademieneskal ha fortrinnsrett på å tilby tekniske og mer-kantile utdanninger, mens profesjonshøyskolenetilbyr andre typer utdanninger, særlig helse- ogsosialfag og lærerutdanning. Begge skal baserespå samme kunnskapsgrunnlag: Praksis- ogutviklingsbasert, samt anvendelsesorientertforskning. Det er nylig besluttet å tildele erhvervs-akademiene og profesjonshøyskolene 1 mrd dan-ske kroner i friske midler fordelt over tre år tilanvendelsesorientert forskning. Tanken bak tilde-lingen er å styrke utdanningenes kunnskapsbase.

Den danske lovgivningen er utformet slik at etfullført 3 ½ -årig løp i teorien er kvalifiserende foropptak til relevante masterutdanninger ved et uni-versitet. Men det er opp til universitetet å god-kjenne utdanningen som opptaksgrunnlag.

Hele tertiær sektor i Danmark omtales somvideregående uddannelser og studentene er like-stilte. Danmark benytter ett felles poengsystemfor både erhvervsakademiene, profesjonshøysko-lene og universitetene.

I Danmark er det ikke anledning for de statligeskolene til å ta egenbetaling fra studentene, medmindre det gjelder studenter fra land utenfor EU/EØS.

Ministeren for forskning, innovasjon og vide-regående uddannelser har det overordnede ansva-ret for å føre tilsyn med erhvervsakademiene.Dette ansvaret innebærer også at det er minis-teriet som prekvalifiserer alle søknader om å opp-rette nye studietilbud på erhvervsakademiene.Ministeriet vurderer ikke kvaliteten i det fore-slåtte tilbudet, men ser derimot blant annet på omtilbudet dekker et definert samfunnsbehov, omdet er tilstrekkelig arbeidslivsrelevant og om detvil medføre unødvendig konkurranse med etannet studietilbud. Hvis søknaden går gjennomprekvalifiseringen, vil den gå videre til kvalitets-vurdering.

5.5.3 Tyskland

Fagutdanning står meget sterkt i Tyskland og harutviklet seg til et relativt komplekst system medulike nivåer og kvalifikasjoner som ikke direktekan sammenlignes med den norske fagskoleneller det norske utdanningssystemet som sådan. Iden følgende teksten vil det gis en overordnet

beskrivelse av de fagutdanningene som i Tysk-land er definert på nivå 4–6 i EQF og i det tyskekvalifikasjonsrammeverket.

Ca. halvparten av studentene i tysk fagutdan-ning går inn i utdanning gjennom en vekslingsmo-dell som kombinerer opplæring i virksomhet ogopplæring på skole (Berufsschule). I dettesystemet kan man ta 2-årige utdanninger på EQF-nivå 3 og 3-årige og 3½-årige utdanninger på nivå4. Disse utdanningene tilbys innenfor en langrekke områder og kvalifiserer for faglært arbeid i344 ulike og anerkjente yrker. Etter fullført utdan-ning er man også søknadsberettiget til de såkalteFachhochschulen (på engelsk «universities ofapplied sciences»).

Som hovedregel er tysk utdanning offentlig ogdermed ikke basert på egenbetaling. I vekslings-modellen er likevel hovedregelen at den aktuellearbeidsgiver dekker kostnader tilknyttet opplæ-ringen i virksomheten, pluss gir studenten «lær-linglønn» tilsvarende ca. en tredjedel av normalstartlønn for yrket.

Berufsfachschulen er fulltidsutdanninger sombygger på fullført generell utdanning og er defi-nert på EQF-nivå 4. Tilbudene strekker seg nor-malt over to år, men kan forlenges hvis de også erment å gi rett til å søke opptak til høyere utdan-ning. Dette skoleslaget er todelt. I den ene delentilbys utdanninger innenfor øk./adm., håndverk,sosialt arbeid og kreative fag. I den andre delen til-bys utdanninger innenfor laboratorieteknikk,design og kommunikasjon og språk.

For å nå EQF-nivå 5 er det for enkelte utdan-ninger, blant annet innenfor IT, laget videreutdan-ninger som gir kvalifikasjoner ett hakk høyereenn det som er omtalt over. Dette gjelder kuninnenfor et fåtall fagområder.

Den delen av tysk fagutdanning som av navnligner mest på den norske fagskolen, er de tyskeFachschulen. Disse gir utdanning definert på terti-ært nivå og tilbyr i all hovedsak videreutdanningfor fagutdannede som også har påfølgendeyrkeserfaring. Skoleslaget er ment å utstyre fagut-dannede med ferdigheter og kompetanse nødven-dig for å utføre lederoppgaver eller helt selvsten-dig arbeid. Fachschulen tilbyr utdanninger innen-for områdene landbruk, design, teknologi, øk./adm. og sosialt arbeid. Kvalifikasjonene som opp-nås gjennom utdanning på fachschule, er definertpå nivå 6 i EQF.

På EQF-nivå 6 finnes også ulike mesterkvalifi-kasjoner innenfor både øk./adm., IT og ulikehåndverksfag. Det finnes i dag over 200 slike kva-lifikasjoner.


De to skoleslagene som gir uttelling på EQF-nivå 6, er begge definert som etter- og videreut-danning i det tyske systemet, og er derfor i allhovedsak tilpasset å dekke behov for faglig utvik-ling hos yrkesutøvere og interne kompetansekravi virksomhetene.

Tyske myndigheter arbeider nå med å videre-utvikle sine systemer med tanke på å gjøre fag- ogyrkesutdanning mer attraktivt blant ungdom. Selvom slik utdanning alltid har stått sterkt i Tysklandser man nå en tendens til at flere og flere velgerhøyere utdanning på bekostning av fag- og yrkes-utdanning. Ett tiltak som allerede er gjennomført,er å likestille det tyske mesterbrevet23 medbachelorgrad i det nasjonale kvalifikasjonsramme-verket. Det diskuteres også i Tyskland hvordanfagutdanning og høyere utdanning kan spillebedre sammen enn de tradisjonelt har gjort.

5.6 Oppsummering

Norge er som land forpliktet til å følge enkeltekonvensjoner og avtaler som kan ha betydning forfagskoleutdanningsfeltet. Samtidig er enkelte fag-skoleutdanninger innholdsmessig styrt av inter-nasjonale avtaler på bransje- og sektornivå uten atNorge som land er forpliktet. Utvalget anserbegge deler for å være uproblematisk. I visse sam-menhenger vil det ha betydning hvilket nivå enutdanning er plassert på i internasjonale systemerslik som ISCED og EQF. For enkeltindivider kandet for eksempel ha betydning hvis de søkerarbeid utenfor Norges grenser, og for fagskolerkan det ha betydning når de skal inngå i interna-sjonalt samarbeid. Slike perspektiver må tas med ivurderingen når fagskolesektoren skal videreutvi-kles. Utvalget mener at løsningene må finnes bådeved at norske myndigheter legger til rette for atnorske borgere og virksomheter kan utstyresmed kvalifikasjoner som er nødvendige for å imø-tekomme både individuelle, samfunnsmessige ogarbeidslivsmessige behov, og at man aktivt deltar i

utforming og påvirkning av internasjonalesystemer. Samtidig er det fornuftig å tenke at dennorske fagskolesektoren må strategisk tilpasseseg de internasjonale systemene, også når sekto-ren mener det forekommer mangler eller uhel-dige omstendigheter i de internasjonale avtaleneNorge har gått inn i.

Utvalget anser Danmark for å være det landetsom har kommet lengst i arbeidet med å skape enmoderne og helhetlig fagskolepolitikk innenforegne nasjonale grenser, og som enklest kan sam-menlignes med Norge. Men også Sverige ogTyskland har elementer man kan lære av. Først ogfremst ser utvalget at begge de to andre skandina-viske landene har en mer rendyrket fagskolesek-tor enn Norge. Begge landene har en langt tydeli-gere nasjonal styring, offentlig fullfinansiering oget arbeidsliv med sterkere eierskap til fagskoleut-danningene.

Fra studieturen til Danmark vil utvalget i sær-lig grad trekke fram følgende nøkkelpunkter iutviklingen av den danske erhvervsakademistruk-turen:– Bygging av robuste fagmiljøer og administra-

tive enheter gjennom sammenslåing av institu-sjoner

– En tydelig avklart juridisk stilling som er mentå støtte opp under kvalitetsutvikling og ansvar-lig styring

– Et relativt smalt faglig fokus for å skape enoversiktlig sektor som arbeidslivet lettere kanforholde seg til, og bli med på å videreutvikle

– En viss politisk og strategisk styring av utdan-ningstilbudsporteføljen på nasjonalt nivå

– Full offentlig finansiering gjennom et enhetligfinansieringssystem

– Et avklart forhold til uh-sektoren, og en tydeligrollefordeling mellom fagskolesektoren og uh-sektoren

– Utelukkende offentlige selveiende institusjo-ner

Utvalget vil senere i utredningen komme tilbaketil flere av disse punktene for å se om det kanvære fornuftig å gjøre lignende grep i Norge.23 Tysk mesterbrev er ikke direkte sammenlignbart med et

norsk mesterbrev.


Kapittel 6

Det uforløste potensialet

I kapittel 2 konkluderer utvalget med at det erbehov for en fagskolereform med det mål å reali-sere fagskolens uforløste potensial. Dette må skjegjennom utformingen av en ny og helhetlig utdan-ningspolitikk for tertiært nivå. I kapitlene 3 til 5har utvalget gjennomgått den sentrale empiriensom ligger til grunn for dagens norske fagskole-sektor. I det kommende kapitlet vil utvalget påbakgrunn av konklusjonene i kapittel 2 og empi-rien i kapittel 3 til 5, redegjøre for og konkluderepå hvilke overordnede utfordringer fagskolesekto-ren står overfor i dag.

På overordnet nivå er det tre hovedaktører ifagskolesektoren: Fagskolene selv, staten ogarbeidslivet (partene, organisasjonene og avta-gende arbeidsliv). Studentene er selvsagt også enviktig aktør, men i denne sammenheng menerutvalget de tre hovedaktørene på tilbudssiden.

Fagskolene må selv gjøre grep for å bli en merslagkraftig og synlig tilbyder av utdanning, her-under bygge robusthet, øke kvaliteten på tilbu-dene og respondere enda bedre på arbeidslivetskompetansebehov. Staten bør endre sin styring avfagskolesektoren ved å justere blant annet lover,forskrifter og finansiering i tråd med de forslagutvalget vil presentere senere i denne utrednin-gen. Arbeidsgiverne og partene i arbeidslivet børøke sin kunnskap om fagskoleutdanning, styrkesin involvering i fagskolesektoren og bli en vikti-gere aktør i utviklingen av fagskolens utdannings-tilbud, som igjen vil gagne produktiviteten. Kortsagt bør arbeidslivet styrke sitt eierskap til fagsko-len. Og i tillegg bør både videregående opplæringog høyere utdanning sammen med fagskolenestyrke mulighetene for tettere samarbeid ogarbeidsdeling mellom de ulike og likeverdige led-dene i utdanningssystemet.

Utvalget har innenfor rammen av sitt mandatdefinert fem overordnede hovedutfordringer fornorsk fagskoleutdanning hvor det er nødvendig åiverksette tiltak:– Fagskolens plass og status i det norske utdan-

ningssystemet

– Arbeidslivets eierskap til fagskolen og fagsko-lens rolle i å dekke arbeidslivets kompetanse-behov

– Kvalitet i fagskoleutdanningene– Ansvar og styring av fagskolesektoren– Fagskolens finansielle rammebetingelser

Formålet med dette kapitlet er å gi bakgrunnenog begrunnelsen for at dette er de fem sentraleutfordringene. I kapitlene 8–10 presenteres utval-gets forslag som så oppsummeres i kapittel 11.

6.1 Fagskolens uklare plass og svake status i det norske utdanningssystemet

Det norske utdanningssystemet strekker seg frabarnehage til ph.d. Det bærende ideologiske prin-sippet for vårt utdanningssystem er utdanning foralle. I en slik forstand er utdanning først og fremsten demokratisk rettighet som alle skal ha mulig-het til å nyte godt av. Utdanning for alle har ogsået samfunnsperspektiv. Norge har en kunnskaps-basert og kunnskapsintensiv økonomi og vår pro-duktivitet og verdiskaping er avhengig av en høytkompetent arbeidsstokk.

6.1.1 Oppbygningen av det norske utdanningssystemet

I tråd med myndighetenes prinsipp om lik rett tilutdanning og livslang læring er tilgjengelighet etsentralt element i det norske utdanningssystemet.Utvalget tolker dette dit hen at Norge skal ha etutdanningssystem hvor det i størst mulig gradskal være mulig med hensiktsmessige overgangerog fravær av unødvendige blindveier. Med detmenes ikke fri tilgang. Det er, og bør fortsattvære, kvalifikasjonskrav og adgangsbegrensnin-ger begrunnet i behovet for å sikre kvalitet, gjen-nomføringsevne og oppfyllelse av samfunnetskompetansebehov.


Norge har et utdanningssystem hovedsakeligbestående av én søyle, i motsetning til land somfor eksempel Tyskland, Sveits, Danmark og Ned-erland, hvor systemene i langt større grad erbinære. Tanken bak vårt system er at en i størstmulig grad skal kunne bevege seg rundt til ulikedeler av systemet uten å måtte ta store skritt bak-over. Dette henger blant annet sammen med per-spektivet om livslang læring. I løpet av et livsløpvil de fleste av oss oppleve ulike utdanningsbehov.For å sikre befolkningen gode muligheter for for-mell kompetanseheving på ulike stadier i livet erdet rasjonelt for Norge som samfunn å kontinuer-lig jobbe for å ha et utdanningssystem der flestmulig dører er åpne for så mange som mulig, også lenge som mulig, samtidig som visse adgangs-begrensninger må gjelde for å sikre kvalitet oggjennomføringsevne. Det har vært lite politiskdebatt i Norge om dette prinsippet, men det erulike holdninger til hvilke adgangsbegrensningersom skal og bør gjelde.

Å gi befolkningen gode utdanningsmulighetertilpasset ulike behov og livsfaser har selvsagt storverdi for individet, men det har også stor verdi forsamfunnet. Humankapitalen utgjør 81 % av Nor-ges nasjonalformue1 og vår verdiskapning er heltavhengig av en høykompetent befolkning. Somregjeringen selv slår fast i sin regjeringsplattform:«Norge kan aldri bli billigst, men vi kan bli best»2.I den forstand er det essensielt at utdanningssys-temet settes i stand til å utvikle individers kompe-tanse i tråd med arbeidslivets behov.

6.1.2 Fagskolen – uklar plass og for svakt integrert i utdanningssystemet

Ut fra en grafisk framstilling av det norske utdan-ningssystemet3 er det relativt lett å se den enhet-lige tankegangen bak systemet. Men på ett punktavviker systemet fra dette prinsippet, og det erfagskolen. Fagskolen er formelt definert av Stor-tinget som tertiærutdanning, men til forskjell frafor eksempel videregående opplæring, er det ikkegitt tydelige nasjonale retningslinjer for samspilletmellom de to ulike løpene på tertiært nivå.

Manglende og svakt forankrede studentrettig-heter som i betydelig grad svekker studentenesrammebetingelser og rettssikkerhet, er også etklart eksempel på fagskolesektorens svake inte-grering og uklare plass i utdanningssystemet.

6.1.2.1 Fagskolens svake synlighet

Det er på noen områder lange tradisjoner for fag-skoleutdanning i Norge, mens det på andre områ-der ikke er det. Særlig de tekniske fagskolene harlange tradisjoner, men fagskoleutdanning tilbysnå på mange områder der det ikke har vært tilbudtidligere. Den nåværende bredden i fagskoletilbu-det er foreløpig lite synlig.

Fagkoleutdanning gis ved over hundre ulikefagskoler. Det er om lag 16 000 studenter totalt isektoren, noe som betyr et lavt antall studenterper institusjon. Men størrelsen på de ulike fagsko-lene varierer også svært mye, noe figur 6.1 illus-trerer.

Både det store antallet små institusjoner ogden raske utviklingen av bredden og mangfoldet ifagskoletilbudet har gjort det krevende å synlig-gjøre norsk fagskoleutdanning overfor bredden iarbeidslivet og overfor utdanningssøkende. Resul-tatet er at mange av fagskolene og fagskoletilbu-dene blir lite synlige. Nasjonalt fagskoleråd har iløpet av de siste årene arbeidet for å synliggjørefagskolesektoren, men det er et tid- og ressur-skrevende arbeid.

Et annet forhold som kan bidra til at fagskolenhar fått en uklar plass i utdanningssystemet, er atmange av dagens tilbud ikke bygger på en fagut-danning. Det er dermed uklart om en fagskoleut-danning er en videreutdanning etter en fag- ogyrkesutdanning eller en alternativ vei til en yrkes-utdanning som ikke ligger på et høyere nivå ennet fag- eller svennebrev. Et eksempel på det sisteer fotografutdanning ved et par av fagskolene.Andre fagskoleutdanninger kan være mer sam-menlignbare med grunnutdanninger på laveregrads nivå i høyere utdanning.

6.1.2.2 Faglig videreutvikling i eller utenfor fagskolesektoren?

Utvalget har fått svært mange innspill fra bådefagskolene, fagskolestudentene og andre interes-senter om at det må skapes bedre muligheter forvidere kompetanseutvikling for fagskolekandida-ter. Innspillene underbygges av at NIFU i sin kan-didatundersøkelse fra 2013 slår fast at ca. en fjer-dedel av kandidatene som fullførte en fagskoleut-danning våren 2012, var i gang med videre studierni måneder etter at de fullførte4, mens nestenhalvparten av fagskolekandidatene planleggervidere studier5. Flertallet av de som var i gang

1 Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmelding 2013.2 Regjeringen (2013), s. 57.3 Jf. punkt 2.2.1

4 Waagene og Støren (2013), s. 58.5 Waagene og Støren (2013), s. 10.


med videre studier, gikk på et universitet eller enhøyskole6. Flest kandidater fra mediefag oghumanistiske og estetiske fag har gått videre, fær-rest innenfor helsefag. Gjennomgående er det entrend at flest ønsker å studere videre fra de utdan-ningene som først og fremst rekrutterer på bak-grunn av generell studiekompetanse, færrest frade utdanningene som først og fremst rekruttererpå bakgrunn av fullført fagbrev/yrkeskompe-tanse.

Gitt at fagskoleutdanning skal være utdanningsom er direkte yrkeskvalifiserende, er det over-raskende at så mange ønsker å studere videre.NIFU har også undersøkt hva motivene for viderestudier har vært. Den vanligste årsaken som opp-gis, er økt interesse for faget, deretter ønske omflere valgmuligheter på arbeidsmarkedet. Bortsettfra i øk./adm.-fag (16 %) er det svært få som opply-ser om at vanskeligheter med å få jobb var årsa-ken til videre studier7.

En skal være forsiktig med å trekke bastantekonklusjoner ut fra kun denne ene rapporten,men det finnes altså indikasjoner på at det ikkenødvendigvis er arbeidsmarkedets kompetanse-krav som «tvinger» fagskolekandidatene til å tavidere studier, men at videre studier først og

fremst skyldes kandidatenes egne ønsker om å til-egne seg mer kunnskap og kompetanse. Dette erheller ikke en dikotomi hvor det handler om entendet ene eller det andre. Uansett årsak mener utval-get at behovet for muligheter til ytterligere kom-petanseutvikling må tas på alvor. Utvalget har fåttsvært mange innspill som går i den retningen. Deter vår oppfatning at fagskolekandidatene i dagikke har tilstrekkelig tilrettelagte veier for viderekompetanseutvikling i tråd med arbeidsmarke-dets behov, og det er en utfordring som må adres-seres. I hovedsak er det tre mulige løsninger:– Fagskolekandidatene gis bedre muligheter for

å bygge videre på sin kompetanse i universi-tets- og høyskolesystemet. Dette vil styrke stu-dentenes muligheter til å fordype seg ytterli-gere, og i en mer akademisk retning innenforeget fagfelt.

– Fagskolene gis anledning til å utvikle lengre ogmer dyptgående studier enn dagens maksi-male grense på 120 fagskolepoeng, noe som til-svarer to års fulltidsstudier. Dette vil ogsåstyrke mulighetene for større fordypninginnenfor eget fagfelt, men på andre premisserenn i uh-sektoren.

– Det utvikles fagskoletilbud i bredden innenforet fagfelt. Dette vil styrke studentenes mulig-het til å styrke sin kompetanse i bredden utenå fordype seg ytterligere.

6 Waagene og Støren (2013), s. 59.7 Waagene og Støren (2013), s. 63.

Figur 6.1 Antall fagskolerstudenter fordelt på institusjon 2013.

Kilde: NSD DBH.

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600 1 4 7 10

13

16

19

22

25

28

31

34

37

40

43

46

49

52

55

58

61

64

67

70

73

76

79

82

85

88

91

94

97

100

103

106

109

Offentlig

Privat


På dette spørsmålet er det ikke mulig å kommeopp med universalløsninger som skal passe likegodt for alle delene av sektoren eller for alle stu-dentene som ønsker videre kompetanseutvikling.Et viktig moment er uansett å sørge for at løsnin-gene er i tråd med arbeidslivets kompetansebe-hov. Som også NIFUs undersøkelse viser, er detstore variasjoner mellom de ulike fagområdene,og det må løsningene også ta hensyn til. Utvalgetvil ikke gå dypere ned i denne utfordringen, menvil i senere kapitler komme tilbake til dette punk-tet og presentere forslag til tiltak.

6.1.3 Oppsummering

Fagskolen er i dag ikke godt nok integrert i detnorske utdanningssystemet. Den svake integre-ringen og mangelen på en helhetlig fagskolepoli-tikk utgjør en betydelig utfordring for fagskole-sektoren, for utdanningssøkende og for arbeidsli-vet. Fagskolesektoren er fragmentert, fagskoleneer lite synlige og kandidatene har for svake mulig-heter til å bygge videre på sin fagskolekompe-tanse. Fagskolene må både synliggjøre seg selvog bli synliggjort som en godt integrert del av ethelhetlig utdanningssystem, og som et fullverdigog likeverdig alternativ ved siden av høyereutdanning på tertiært nivå. Det er behov for tiltaksom kan forbedre dagens situasjon.

6.2 Arbeidslivets manglende eierskap til fagskolen og fagskolens uoppfylte rolle i å dekke arbeidslivets kompetansebehov

Lov om fagskoleutdanning (fagskoleloven) slår i§ 1a. fast at «Fylkeskommunen skal sørge for at dettilbys godkjent fagskoleutdanning som tar hensyn tillokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehovinnenfor prioriterte samfunnsområder.» Videre stårdet i lovens § 1 annet ledd at «Med fagskoleutdan-ning menes yrkesrettede utdanninger». Gjennomdisse bestemmelsene skiller fagskolesektoren segfra universitets- og høyskolesektoren som ikkehar en tilsvarende lovfestet og direkte kobling tilarbeidslivets kompetansebehov. Den lovfestedearbeidslivstilknytningen er på mange måter kjer-nen i fagskolens særegne styrke, og den må der-for både ivaretas og videreutvikles hvis fagskole-sektoren skal få en forsterket posisjon i det norskeutdannings- og kompetansesystemet.

Fagskolen har uten tvil en berettiget plass i detnorske utdanningssystemet. Den er et nødvendigledd i et utdanningssystem som skal forsyne

Norge med den kunnskap og kompetanse som ernødvendig for økt produktivitet, verdiskaping ogvelferd. Ifølge SSBs framskrivning av tilbud ogetterspørsel etter arbeidskraft fram til 20308 vil deti årene framover bli sterkere vekst i etterspørse-len etter personer med utdanning på ISCED-nivå 3og 4 enn vekst i tilbudet av utdannede på dissenivåene. Dermed taler sannsynligheten for at detvil bli et underskudd av fag- og yrkeskompetanse iarbeidsmarkedet, med mindre arbeidsinnvand-ring kan tette hele gapet, noe utvalget ser som litetrolig. Samtidig må det bemerkes at SSB i sineframskrivninger ikke skiller mellom personermed fagbrev fra videregående opplæring og per-soner med fullført fagskoleutdanning. Det er ensvakhet i datagrunnlaget, men det rokker ikkeved det åpenbare behovet for en styrket fagskole-sektor tilpasset arbeidslivets kompetansebehov.

Fagskoleutdanning er ikke like relevant i allesamfunnets sektorer, og i noen sektorer er denper dags dato ikke særlig relevant i det hele tatt.Men fagskoleutdanning er svært viktig i fleresamfunnsbærende og tradisjonsrike sektorer i detnorske samfunnet, herunder industri, sjøfart oghelsevesen. Og samtidig som fagskoleutdanninghar blitt etablert innenfor flere nye fagområder,har også skoleslagets relevans for ulike sektorerog bransjer blitt utvidet i bredden.

Som redegjort for i kapittel 2 er det betydeligevariasjoner mellom sektorene når det kommer tilframtidige kompetansebehov. Den generelle tren-den i arbeidslivet er at det stilles stadig størrekrav til spesialisering. Samtidig er det variasjonerogså her. Innspill utvalget har fått fra diverse aktø-rer i arbeidsmarkedet, tilsier at det både i teknisksektor og i helsevesenet vil bli stadig viktigeremed spesialisert fagkompetanse for å løse de nød-vendige arbeidsoppgavene på en god måte. Forindustriens del er det helt nødvendig for å sikrekonkurransekraft. Det tilsier at vi trenger en fag-skolesektor som kan utdanne flere kandidater pået enda høyere spesialiseringsnivå enn tidligere.

6.2.1 En utdanning med for svak relevans?

Det er altså sterke indikasjoner på viktigheten avå styrke fagskolen kvantitativt i form av flere stu-denter inn i fagskoleutdanning og flere dyktigekandidater ut. Men da må fagskolen framstå somet attraktivt utdanningsvalg for utdanningssøkerei alle aldersgrupper. Det er mange faktorer somspiller inn på attraktivitet, men det er vanskelig åkomme bort fra at framtidige arbeidsmuligheter

8 Cappelen, Gjefsen, Gjelsvik, Holm og Stølen (2013), s. 35.


spiller en viktig rolle. Og her må arbeidsgiverneog partene i arbeidslivet bidra. Den enkelte fag-skole kan ikke alene ta ansvar for rekruttering, eiheller nasjonale myndigheter. En fagskolestudentrekrutteres først og fremst gjennom fagliginteresse og som et steg på veien mot å jobbe i enbestemt sektor og på et bestemt nivå. Og da måarbeidsgiverne og partene bidra til å sikre rele-vans og attraktivitet.

Et annet aspekt som er nært knyttet til rele-vans og attraktivitet, er kvalitet i utdanningene.Selve kvalitetsbegrepet vil bli nærmere omtalt ineste avsnitt, men fagskoleutdanningenes rele-vans er så nært knyttet til arbeidslivet at utvalgethar valgt å omtale det under dette punktet.

Arbeidslivsrelevansen i den enkelte utdan-ning framdyrkes i nært samspill mellom fagsko-len, partene i arbeidslivet, arbeidslivets organisa-sjoner og avtagende arbeidsliv. Dette er et deltansvar som må fungere godt for å optimaliserefagskolesektorens evne til å forsyne samfunnetmed kompetanse tilpasset behovene.

6.2.2 Tettere relasjoner mellom fagskolen og arbeidslivet

Det er altså utvalgets oppfatning at arbeidslivetsom helhet må ha tett involvering og eierskap i allfagskoleutdanning for å sikre både tilstrekkeligkvantitet og høy relevans i utdanningene. Slik inn-volvering og eierskap kan ta mange former. Detspenner i dag fra blant annet arbeidslivsdeltakelsei utvikling av studieplaner til arbeidsgivere somoppretter og driver fagskoler i egen regi. En fak-tor som i stor grad påvirker egnet form forarbeidslivets involvering i fagskolen, er hvilkentype utdanning det gjelder. Det er ikke unaturligat arbeidslivet er langt tettere involvert i foreksempel helse- og oppvekstfag enn i kunstfagfordi det er substansielle forskjeller i det arbeidsli-vet kandidatene skal ut i. Det i seg selv er ikkenødvendigvis et problem, og det er også eksem-pler på kreative fagskoleutdanninger der partene iarbeidslivet er tett involvert. I en sektor med et såstort mangfold som i fagskolesektoren, er detessensielt at de ulike fagene og utdanningene fin-ner tilknytningsformer til arbeidslivet som ermest mulig hensiktsmessige for sitt fagområde.

Hvordan kan så kvaliteten på arbeidslivstil-knytningen måles? Den mest nærliggende måtenå måle dette kvantitativt er gjennom å se statistiskpå fagskolekandidatenes overgang fra utdanningtil arbeidslivet. Gitt en hypotese om at lav mistil-pasning i arbeidsmarkedet kort tid etter endtutdanning indikerer høy relevans og godt samsvar

mellom utdanning og arbeidslivets kompetanse-behov, vil en kvantitativ måling av overgangen tilarbeidslivet etter endt utdanning gi et svar på kva-liteten i fagskoleutdanningenes arbeidslivstilknyt-ning. Det faktum at en høy andel av fagskolestu-dentene har permisjon fra en fast stilling for å tavidereutdanning, kan være et problem for en slikhypotese siden de da har en fast arbeidslivstilknyt-ning som ikke nevneverdig vil påvirkes av kvalite-ten og relevansen i fagskoleutdanningen. Enannen måte å måle på er å undersøke kandidate-nes subjektive oppfatning av utdanningensarbeidslivsrelevans.

Funnene i NIFUs kandidatundersøkelse fra2013 gir noen indikasjoner rundt temaet arbeids-livstilknytning9:– 85 % av kandidatene var i arbeid rett før de

begynte på sine fagskolestudier.– Varierende arbeidsledighet etter type utdan-

ning, men nyutdannede fagskolekandidaterhar samlet sett relativt høy arbeidsledighet (8 %ledighet 9 mnd etter fullført utdanning. Tilsammenligning var 6 % av mastergradskandi-datene arbeidsledige 6 mnd etter fullført utdan-ning i 201110).

– Særlig høy arbeidsledighet blant de nyutdan-nede kandidatene fra økonomisk-administrativfagskoleutdanning (23 % for fagskoleutdan-nede, 7 % i 2011 for bachelorutdannede11).

– Betydelig variasjon i kandidatenes vurderingav relevans (høyest i helse- og sosialfag, lavesti mediefag).

– Nær halvparten av kandidatene har ikke bedrearbeidsbetingelser i jobben etter fullført fag-skoleutdanning (45 %).

– Svært mange får ingen økonomisk støtte avarbeidsgiver for å ta fagskoleutdanning, selvikke innenfor helse- og sosialfag eller tekniskefag.

– Nesten halvparten av fagskolekandidateneplanlegger å ta videre studier.

Det er ikke grunnlag for å trekke bastante konklu-sjoner på bakgrunn av disse funnene, men sett isammenheng gir de indikasjoner på at det finneset potensial for å knytte norsk fagskoleutdanningsterkere til arbeidslivet og dermed i større gradoppfylle lovens intensjon om utdanninger som tar

9 Waagene og Støren (2013).10 Clara Åse Arnesen, Liv Anne Støren og Jannecke Wiers-

Jenssen, Arbeidsmarkedssituasjon og tilfredshet medutdanningen blant ulike grupper av nyutdannede (Oslo:NIFU, 2012), s.16.

11 Arnesen, Støren og Wiers-Jensen (2012), s.16.


hensyn til lokale, regionale og nasjonale kompe-tansebehov.

Det er også indikasjoner på at arbeidslivsrele-vansen ikke er like sterk i alle fagområder. Selvom antall respondenter er relativt lavt i NIFUskandidatundersøkelse, er det likevel grunn til å senærmere på fagskolenes interne prosedyrer for åsikre arbeidslivsrelevans når kandidater fraenkelte fagområder har såpass store problemermed å finne relevant arbeid i etterkant av utdan-ningen.

Samtidig framkommer det også indikasjonerpå at fagskoleutdanning ikke er tilstrekkelig verd-satt i alle deler av norsk arbeidsliv, noe som kanskyldes manglende kunnskap om fagskoleutdan-ning. Det kan antas å påvirke utdanningenesattraktivitet og status i negativ forstand. Hvis fag-skolen skal være i stand til å oppfylle arbeidslivetskompetansebehov, må fagskoleutdanning få øktstatus, og kompetansen som utdanningene gir, måi økende grad anerkjennes som en merverdi.

Det er naturlig å anta at en betydelig del avårsaken til nå-situasjonen er for svake systemerfor å bygge varige relasjoner mellom fagskolesek-toren og arbeidslivet. Det er også grunn til å tro atdet er for lite dynamikk i opprettelse og nedleg-gelse av fagskoletilbud. En slik dynamikk er nød-vendig for å sikre at fagskoletilbudet til enhver tider tilpasset arbeidsmarkedets behov for kompe-tanse. Det kan også diskuteres hvorvidt det frag-menterte fagskoletilbudet i dagens fagskolesektorogså kan være en medvirkende årsak.

6.2.3 Oppsummering

Utvalget mener det er behov for tiltak som kanstyrke arbeidslivets eierskap til fagskoleutdannin-gene med den hensikt å sørge for bedre samsvarmellom fagskoleutdanningene og arbeidslivetskompetansebehov. Arbeidslivet må få økt kunn-skap om, og mer inngripen i fagskolesektoren, oggjennom både partene i arbeidslivet og avtagendearbeidsliv, ta en sterkere rolle som bestiller av fag-skolekompetanse. Det er bekymringsfullt at ensåpass stor andel av de nyutdannede opplever enproblematisk overgang til arbeidslivet.

6.3 For svak kvalitet i fagskoleutdanningene

Utvalget har tidligere omtalt arbeidslivsrelevanssom en del av begrepet utdanningskvalitet, menkvalitetsbegrepet rommer også mange andreaspekter.

Det finnes ingen systematiske analyser ellerevalueringer av kvaliteten i norsk fagskoleutdan-ning på makronivå. NOKUT har det nasjonaleansvaret for kvalitetssikring av fagskoleutdan-ning, men det ansvaret utføres først og fremstgjennom godkjenningsordningen og tilsynsvirk-somhet. NOKUTs nasjonale ansvar svekker like-vel ikke fagskolenes eget ansvar for kvalitetssik-ring og kvalitetsutvikling. Den enkelte fagskole ertil syvende og sist selv ansvarlig for å sikre godkvalitet i sine tilbud, og det er vanskelig for utval-get å trekke gode konklusjoner på grunnlag avarbeid og analyser gjort på mikronivå.

Utvalget ser at NOKUTs tilgang til å føre tilsyner for lite brukt.

Utvalget mener det på overordnet nivå vil værede samme hovedfaktorene som påvirker utdan-ningskvaliteten i fagskolesektoren som en ser ibåde grunnopplæringen og i høyere utdanning.På generelt grunnlag er det stor enighet om atden viktigste faktoren for læring i en utdanning erkompetansen til lærerne. I høyere utdanning erdet også en anerkjent kobling mellom robuste fag-miljøer og utdanningskvalitet. Økonomiske res-surser og lov- og regelverk spiller selvsagt inn, detsamme gjør god ledelse.

Det er dermed mulig å sette opp følgendepunkter som kjernen i en overordnet vurdering avkvaliteten i norsk fagskoleutdanning:– Kompetansen til de som underviser– Robuste fagmiljøer– Strategisk utdanningsledelse– Økonomiske rammebetingelser– Juridiske rammebetingelser– Arbeidslivsrelevans

Det nederste punktet vil ikke bli ytterligerebehandlet i dette avsnittet da det er grundigomtalt over. Punktet om økonomiske rammebe-tingelser vil utvalget gå nærmere inn på underpunkt 6.5. Juridiske rammebetingelser vil bli nær-mere omtalt i pkt. 6.4.

Totalt sett ser utvalget utfordringer under allede nevnte kulepunktene, og derfor framstår detsom åpenbart at kvaliteten i norsk fagskoleutdan-ning er en utfordring som må adresseres. Utval-get ønsker på ingen måte å snakke ned de godefagskoleutdanningene vi har, men vil fokusere påbehovet for å løfte kvaliteten enda noen hakk.

6.3.1 Behov for kompetansekrav for lærere i fagskolesektoren

Det er ikke utformet like strenge nasjonale kom-petansekrav for å undervise i fagskolesektoren


som i høyere utdanning og i grunnopplæringen.Kravene som er oppgitt i NOKUTs forskrift om til-syn med kvaliteten i fagskoleutdanning12, ersåpass vide og har stort rom for fortolkning. Fra-vær av nasjonale krav betyr ikke automatisk atkompetansen blant lærekreftene er svak, men detbetyr at det er opp til den enkelte fagskole årekruttere det de selv anser for å være kompe-tente undervisere. Det er ikke enkelt for fagsko-lene å tiltrekke seg kvalifiserte fagpersoner sominnehar både teoretisk, faglig og pedagogisk kom-petanse og erfaring på ønsket nivå, og det kan blienda vanskeligere i årene som kommer. I henholdtil fagskoletilsynsforskriften skal undervisnings-personalets sammensetning og samlede kompe-tanse være tilpasset utdanningen slik den erbeskrevet i studieplanen. Undervisningspersona-let må samlet ha følgende kompetanse:a. Formell utdanning minst på samme nivå som

det undervises i, innenfor det aktuelle fagområ-det eller nærliggende fagområder. For nye fag-områder der det ennå ikke tilbys tertiær utdan-ning, kan langvarig yrkespraksis erstatte for-mell utdanning.

b. Pedagogisk kompetanse relevant for utdannin-gen. Minst én person skal ha pedagogiskutdanning og erfaring, og et særlig ansvar forutdanningens pedagogiske opplegg.

c. Digital kompetanse relevant for utdanningen.d. Relevant og oppdatert yrkeserfaring.

I tillegg må fagskolen ha en faglig ansvarlig i hen-hold til NOKUTs krav.

For en fagskole er det viktig å ha balanse iundervisningspersonalet slik at både solid fag-kompetanse, relevant og oppdatert yrkeserfaringog teoretisk kompetanse dekkes. Kravet om peda-gogisk kompetanse er sentralt i enhver utdanning,selv om dette gjør rekrutteringsutfordringen forfagskolene enda større.

For å undervise på de yrkesfaglige utdan-ningsprogrammene i videregående er det krav tiltreårig yrkesfaglærerutdanning eller praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag (PPU-Y). Forbegge gjelder krav til relevant fag- eller svenne-brev og praksis i yrket en skal undervise i, samtkrav til to års yrkesteoretisk utdanning ut overvideregående opplæring for opptak til PPU-Y.Utvalget finner det noe underlig at det stillesstrengere krav til de som gir grunnutdanninginnenfor fag- og yrkesopplæring, enn til de somunderviser på nivået over.

6.3.2 For lite robuste fagmiljøer

Fagskoleutdanning særpreges ved at den erarbeidslivsnær i tillegg til å være kunnskaps- ogutviklingsorientert. Det betyr at utdanningenejevnlig må videreutvikles for å være oppdaterte.Ved behov må det også utvikles helt nye studier isamarbeid med arbeidslivet. En robust fagskolemå derfor være organisert slik at den hele tidenkan tilpasse studietilbudene til samfunnets kom-petansebehov. Det forutsetter et faglig nettverkbasert på et aktivt samarbeid med arbeidslivet.Det faglige nettverket vil også være sentralt i åsikre fagskolene kompetent og oppdatert lærer-kompetanse. På den måten vil de kunne ta innover seg den kontinuerlige faglige utviklingen isektoren de utdanner til, og generelt hvile på engod faglig tyngde. For å sikre at utdanningene errelevante, oppdaterte og utviklingsorienterte erdet viktig at det står et robust, kompetent og opp-datert fagmiljø bak utdanningen. Det faglige mil-jøet vil være en kombinasjon av fagskolens lærereog det faglige nettverket av eksterne fagpersonerog samarbeidende virksomheter og organisasjo-ner. Det er ikke mulig å komme fram til en univer-sell definisjon på hva et robust fagmiljø er, men defleste vil kunne stille seg bak en definisjon sominnebærer at et minimumskrav til et slikt fagmiljøer at miljøet vil bestå over tid selv med vekslendestudentinngang, ved frafall av ansatte, og at mil-jøet styrkes gjennom synergier der helhetenutgjør mer enn delene slått sammen. Flere fagmil-jøer på norske fagskoler vil ut fra en slik definisjonkunne si at de har robuste fagmiljøer, men langtfra alle. Ca. 35 % av alle norske fagskoler har færreenn 40 studenter og ca. 63 % har færre enn 100studenter13. Det er bekymringsfullt med tanke pårobusthet og faglig styrke.

Faglig robusthet er ikke utvalgets enestebekymring i tilknytning til det store antallet småfagskoler i Norge. Robusthet og fagskolekvalitethandler også om administrativ kapasitet og kom-petanse. En god administrasjon og effektiv drift erhelt nødvendig for å drive en god utdanningsinsti-tusjon. På den administrative siden mener utval-get at det finnes et potensial for flere stordriftfor-deler der det nå antas å være smådriftsulemper.

6.3.3 For lite strategisk utdanningsledelse

God utdanningsledelse er i flere sammenhengerløftet fram som en stor utfordring på ulike nivåer iutdanningssystemet14. Balansen mellom faglig/

12 NOKUT, Forskrift om tilsyn med kvaliteten i fagskoleut-danningen (fagskoletilsynsforskriften). 13 Se figur 6.1.


pedagogisk ledelse og administrativ ledelse blirgjerne trukket fram som særlig utfordrende15.Prioritering og ressursallokering er også ofteomtalt i mange diskusjoner om utdanningsledelse.Utvalget ser god og strategisk ledelse som heltsentralt i arbeidet med å styrke kvaliteten i norskfagskoleutdanning. Det handler om å tenke lang-siktig i tråd med institusjonens strategier, kompe-tanseframskrivninger og nasjonal politikk, omledelse på ulike nivåer på institusjonen, og dethandler om å sikre en rød tråd i utøvingen avledelse fra høyeste til laveste nivå. Ledelse avnorsk fagskoleutdanning er en kjede som strek-ker seg fra regjeringen og ned til mellomledernepå den enkelte institusjon. På det nasjonale nivåetkan utdanningsledelse for eksempel dreie seg omfastsettelse av et nytt finansieringssystem eller detkan skje i form av NOKUTs kvalitetssikringstiltak.På institusjonsnivå omhandler utdanningsledelsealt fra samarbeid på tvers av institusjoner og stra-tegisk utvikling av fagportefølje til studieplanut-vikling og studentinvolvering i beslutningsproses-ser.

Utvalget ser et klart potensial for å styrkedenne kjeden av utdanningsledelse i fagskolesek-toren. Beslutningene kan bli mer strategiske, merhelhetlige og være enda tydeligere innrettet motdet formål å styrke utdanningskvaliteten i helefagskolesektoren.

6.3.4 Oppsummering

Selv om det ikke finnes systematisk kunnskap omkvaliteten i norske fagskoleutdanninger, menerutvalget at det er all grunn til å iverksette tiltaksom vil styrke kvaliteten. Det er ikke utvalgetsholdning at kvaliteten gjennomgående er for dår-lig, men vi vet så mye om generelle indikatorer påutdanningskvalitet at vi finner det høyst usannsyn-lig at kvaliteten er gjennomgående høy og utenrom for forbedring. Kvalitetsutvikling må i storgrad skje på hver enkelt institusjon, men samtidigmå det legges rammer og føringer på overordnetnivå som understøtter kvalitetsutvikling i alleledd. Fagskolene er ikke der i dag, og derformener utvalget at det må iverksettes tiltak for øktkvalitet i norsk fagskoleutdanning.

6.4 Ansvar og styring av fagskolesektoren

Statens formelle styring av fagskolesektoren skjerførst og fremst gjennom lov om fagskoleutdan-ning (fagskoleloven) av 20. juni 2003 nr. 56,NOKUT-forskriften og forskrift om fagskoleutdan-ning av 1. august 2013 nr. 942. Det er kun gjen-nom lovgivning, eventuelt gjennom forutsetningeri tilskuddsbrev, nasjonale myndigheter kan styrealle tilbydere av fagskoleutdanning og dermedsikre minimumskrav til blant annet godkjenning,studentrettigheter, organisasjon og ledelse.

6.4.1 Lov og forskrift

Utvalget mener det er viktig at fagskolesektorenhar sin egen lovgivning, både av hensyn til fagsko-lenes synlighet og relevans, og av hensyn til forut-beregnelighet for fagskolestudenter, fagskoletil-bydere og andre interessenter. Utvalget menerdet er hensiktsmessig at fagskolene ikke har formange lover og forskrifter å forholde seg til, menat lovverket er presisert og samlet i få dokumen-ter, slik dagens lovgivning er.

6.4.1.1 For svake studentrettigheter

Deler av fagskoleloven er bygd opp etter modellfra universitets- og høyskoleloven av 1. april 2005nr. 15, men er på flere punkter ikke like utfyl-lende. Det er for eksempel få eller ingen detaljertekrav i fagskoleloven til studentrettigheter, disipli-nærsanksjoner, studentvelferd eller vurdering avstudentenes resultater, herunder adgang til ågjennomføre skikkethetsvurdering. Fagskoler harikke en lovmessig rett og plikt til å være tilknyttetstudentsamskipnader. Utvalget anser alle disseforholdene som problematiske. Skal fagskolesek-toren få økt status gjennom å framstå som etattraktivt utdanningsvalg, må hensynet til likebe-handling og studentenes rettssikkerhet ivaretaspå samme måte som for studenter ved universite-ter og høyskoler. Studentrettigheter bør være uni-verselle rettigheter som ikke varierer etter hvil-ken type utdanningsinstitusjon en studerer ved. Åsikre nødvendige bestemmelser på disse områ-dene vil ikke bare styrke studentenes rettssikker-het, det vil etter utvalgets mening også bidra tiløkt kvalitet i norsk fagskoleutdanning, jf. pkt. 6.3.

14 Blant annet omtalt i Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer:kunnskap gir muligheter.

15 TALIS 2008 omtaler temaet med henblikk på ungdomssko-letrinnet.


6.4.2 Lite styring og manglende regler for organisering

6.4.2.1 Sektormål

Stortinget har vedtatt følgende overordnet mål forfagskoleutdanningen: «Godkjend fagskoleutdan-ning skal vere av høg kvalitet og gi studentanekvalitetssikra, fleksible og arbeidsmarknadsrettautdanningstilbud.»16 17 Innenfor høyere utdan-ning er det til sammenligning fem statlige mål, itillegg til styringsparametre og politiske priorite-ringer som gjelder for statlige institusjoner og deprivate høyskolene som får offentlig tilskudd.

Utvalget mener dagens målstruktur for fag-skolene er lite hensiktsmessig og at en tydeligeremålstruktur er nødvendig. Utvalget mener også atdet er uklart på hvilken måte departementet serfor seg at fagskolene skal følge opp det nasjonalemålet18.

6.4.2.2 Organisering

Fagskoleloven er ikke til hinder for at fagskolerkan organisere seg i mange ulike former, her-under fylkeskommunale foretak, aksjeselskaper,stiftelser og foreninger. Det er opp til fagskoletil-byder å organisere virksomheten på en hensikts-messig måte innenfor lovens vide ramme. Defleste private fagskoler er registrert som aksjesel-skap. Enkeltmannsforetak kan derimot ikke væretilbydere av fagskoleutdanning. I noen tilfeller erfagskoler del av større konsern eller konsernlig-nende organisasjoner.

Hos de fleste private tilbydere av fagskoleut-danning er tilbyder (ved styret) ansvarlig for énfagskole. Disse tilbyderne er ofte registrert somaksjeselskap. De større private tilbyderne har ofteansvar for flere fagskoler og/eller annen virksom-het. Dersom tilbyder er organisert som for eksem-pel en stiftelse, er stiftelsens styre ansvarlig forutdanningene ved alle fagskolene som er under-lagt denne tilbyderen. Også her er det styret somregnes som tilbyder. Flere av de fylkeskommu-nale fagskolene er organisert på denne måten.Her er fylkeskommunen eier, og ofte er fagsko-lene samlokalisert med ulike videregående skoleri fylket.

Noen av de fylkeskommunale fagskolene harvalgt å organisere seg med ett styre for hver fag-skole. Her er fylkeskommunen fortsatt eier.NOKUT og andre statlige myndigheter forholderseg til styret for hver enkelt fagskole, da det er desom i lovens forstand er tilbyder av fagskoleutdan-ningen.

Selv om det er styret som er øverste ansvarligestyringsorgan for fagskoleutdanningen, kan eier,innenfor lovens rammer, påvirke virksomhetenhovedsakelig ved valg av styremedlemmer ogeventuelt avsetting av styret, ved finansiering ogfastsettelse av styrets vedtekter.

Utvalget mener at det i noen tilfeller kan væreproblematisk å vurdere hvem som er den faktiskefagskoletilbyder, og i andre tilfeller vanskelig åvurdere forholdet mellom fagskolens styre, fag-skolens eier og selve fagskolen. Forholdet kankompliseres ytterligere dersom fylkeskommunener eier slik at fylkestinget også har et ansvar. Påbakgrunn av dette er det utvalgets oppfatning atdet er behov for mer presise bestemmelser i fag-skoleloven som i større grad klargjør hvilke orga-nisasjonsformer som er hensiktsmessige og lov-lige ved fagskolevirksomhet.

6.4.3 Oppsummering

En bred og helhetlig fagskolerefom, slik utvalgetargumenterer for, vil kreve betydelige endringer isektorens juridiske rammebetingelser. Det ermange endringer som vil innebære behov for juri-diske tilpasninger, men i dette avsnittet har utval-get valgt å særlig peke på svake studentrettighe-ter, utfordringer ved dagens regelverk for styringog organisering av fagskolene. Her vil det værebehov for tiltak, og dette vil utvalget komme til-bake til i senere kapitler.

6.5 Fagskolens finansielle rammebetingelser

Sammen med lov- og regelverk er finansierings-ordninger det sterkeste styringsvirkemiddelet sta-ten har overfor fagskolesektoren. Styring gjen-nom finansiering svekkes noe gitt at en så storandel av fagskolene er private tilbydere som ikkemottar offentlig finansiering, men ordningene erlikevel et meget sterkt styringsverktøy. Utvalgeter opptatt av at fagskolesektoren skal ha finansier-ingsordninger som sikrer effektivitet, bidrar tilkvalitet og til å dekke arbeidslivets lokale, regio-nale og nasjonale kompetansebehov. Med det

16 Prop. 1 S (2012–2013).17 Stortinget har for øvrig vedtatt et eget mål for de private

fagskolene som får direkte tilskudd fra Kunnskapsdeparte-mentet over kap. 276 post 72 Annen fagskoleutdanning.

18 Når det gjelder VEA – Statens fagskole for gartnere ogblomsterdekoratører, som er en statlig institusjon, er denneunderlagt litt annerledes statlig styring.


utgangspunktet mener utvalget at dagens ordnin-ger ikke er ideelle og bør endres.

Fagskolene er i 2014 tildelt om lag 548 mill.kroner i offentlig finansiering. Midlene gis gjen-nom ulike ordninger og fra ulike forvaltningsni-våer, noe som gjør systemet relativt komplisert.Under redegjøres det kort for de viktigste utfor-dringene med dagens finansieringsordninger.

6.5.1 Fylkeskommunenes dobbeltrolle

Med Forvaltningsreformen fikk fylkeskommu-nene ansvaret for både drift og finansiering av fag-skoleutdanninger. Fylkeskommunene får avgjørefritt hvorvidt fagskoletilbudet i fylket skal realise-res i egen regi eller gjennom finansiering av pri-vate tilbydere. Slik kommer fylkeskommunene ien posisjon der de som tilskuddsforvalter skal for-dele midler til fagskoler og samtidig opptre somfagskoleeier, og dermed motta tilskudd fra segselv.

Fylkeskommunene er i dag eier av fagskolerinnenfor spesielt tekniske og maritime fag oghelse- og sosialfag; fagskoler som samtidig erstore mottakere av statlig tilskudd som fylkes-kommunene forvalter. Som både tilskuddsforval-ter og skoleeier er fylkeskommunene i en sterkposisjon til å bygge opp solide fagskoleutdannin-ger innenfor fylkeskommunale rammer og priori-tere og tilpasse utdanningstilbudet til det lokaleog regionale kompetansebehov og arbeidsliv.Men ordningen kan samtidig være en uheldigsammenblanding av roller. En uheldig og utilsik-tet utvikling ved en slik situasjon kan være man-glende likebehandling av fylkeskommunale ogprivate/ideelle fagskoletilbud. I tillegg kan priori-teringene lokalt komme i konflikt med nasjonalebehov og prioriteringer.

6.5.2 Effekten av rammestyrt finansiering når antall studenter endres – et lite forutsigbart finansieringssystem

De fagskolene som mottar fylkeskommunaltdriftstilskudd gjennom inntektssystemet, ble framtil 2011 finansiert over statsbudsjettet gjennom enrammestyrt bevilgning. Slik det er gjort rede for ikapittel 4, ble ikke finansieringsordningen i dettehenseende endret selv om midlene ble overførtfra Kunnskapsdepartementet til inntektssystemetfor fylkeskommunene. Økninger i studenttall girsåledes ikke økt bevilgning fra staten, verken føreller etter rammefinansieringen. Økt offentligfinansiering kan kun utløses ved at Stortinget

eller fylkestinget gjennom sine vedtak ønsker å gifagskoleutdanning økt prioritet.

Mange fylkeskommuner bruker mer på fag-skoler enn hva de fikk overført fra staten i forbin-delse med Forvaltningsreformen. Over egenramme finansierer de bl.a. driftkostnader knyttettil byggforvaltning og husleie. Bakgrunnen er atfagskoleutdanning ikke er en lovfestet rettighet,og dermed gis det ikke overslagsbevilgning til for-målet. Fylkeskommunene har således ikke plikttil å gi fylkeskommunal finansiering som dekkeralle søkere, men har handlingsrom til å dimensjo-nere og prioritere tilbudet etter forholdene i fyl-ket.

Slik finansieringsordningen er utformet i dag,fordeles midlene på bakgrunn av totalt antall inn-rapporterte fagskolestudenter ved fagskoler somdet i hvert fylke gis tilskudd til. Det innebærer atbevilgningen endres dersom den relative fordelin-gen av fagskolestudenter i de ulike fylkeneendres. Dersom en fylkeskommune for eksempelvelger å holde antall fagskolestudenter på et fastnivå over år, vil de likevel kunne oppleve å mottamindre i tilskudd fra staten når antall studenter ide øvrige fylkene totalt sett øker. Motsatt vil til-skuddet øke dersom det blir færre fagskolestu-denter i øvrige fylker.

Tilskuddet til fagskoler utgjør imidlertid enliten del av det samlede rammetilskuddet til fyl-keskommunene. Det er derfor ikke grunn til åanta at svingninger i den delen av tilskuddet somutgjør fagskolefinansiering, i stor grad vanskelig-gjør fylkeskommunal planlegging. Men det er påprinsipielt grunnlag meget uheldig å ha et systemhvor aktørene har økonomiske insentiver til å økesin relative andel av den totale studentmassen.Konsekvensen kan fort bli at alle forsøker å økesin andel med det som konsekvens at alle får min-dre midler per student. Situasjonen blir slik at detsom er en økonomisk rasjonell handling for indivi-det, blir høyst irrasjonelt for fellesskapet.

For å eksemplifisere dette poenget kan vi sam-menligne bevilgningene for 2005 og 2014. I 2005ble det i statsbudsjettet gitt tilskudd til fagskoleut-danning tilsvarende en sats på 97 362 kroner påbakgrunn av at det var innrapportert 3416 fagsko-lestudenter (heltidsekvivalenter). Antall innrap-porterte fagskolestudenter som lå til grunn forfordelingen i statsbudsjettet for 2014, var 5042, ogtilhørende sats ble da 78 550 kroner. Antall fagsko-lestudenter har økt med om lag 48 %, mens til-skuddet per student har gått ned med om lag 19 %(nominelt).

Utvalgets vurderinger får også støtte i NIFUsgjennomgang av dagens finansiering av fagskoler


gjennom fylkeskommunene19. En av konklusjo-nene i denne rapporten var at finansieringssys-temet for fagskoler slik det fungerer i dag, bidrartil å konservere dagens fagskoletilbud. IfølgeNIFU kan det virke som om dette i stor grad hen-ger sammen med at finansieringsansvaret for fag-skolene er overdratt til fylkeskommunene. Tilde-lingen av midler gjennom rammetilskuddet (til fyl-keskommunene fra staten) baserer seg på antallstudenter to år tidligere. I en situasjon med vekst istudenttallet innenfor fagskolene betyr det at til-skuddet ikke holder tritt med studenttallet. Dakommer finansieringen under press. I en situasjonmed press på finansieringen blir det nødvendigvisvanskeligere å skulle foreta endringer av fagskole-tilbudet. Og en får en konserverende tendens, derfylkeskommunen først og fremst legger vekt på åvidereføre de tilbudene som allerede eksisterer.Ifølge NIFU er det grunn til å tro at eventuellenyorienteringer i fagskoletilbudet fordrer at detkommer friske midler som kan brukes til å opp-rette et nytt tilbud det eventuelt er behov for.

Dagens system med rammefinansiering til fyl-keskommunene var ment å gi insentiver til å prio-ritere mellom ulike formål ut fra behovene i fylketog til effektiv ressursbruk. Utvalget tror ikke deintensjonene har blitt oppfylt slik de var tenkt.

6.5.3 Manglende differensiering av finansieringssystemet – manglende kostnadsdekning?

En innvending mot dagens finansieringsordninger at de forskjellige utdanningene har forskjelligekostnader. Særlig er maritime utdanninger merkostnadsintensive enn mange av de øvrige utdan-ningene. Maritime fagskoleutdanninger harbehov for svært kostnadskrevende simulatorersom utdanningsverktøy for å kunne utstedediverse sertifikater for sjøfolk. Denne typen utdan-ning vil ha en langt høyere kostnadsstruktur ennutdanning av mer tradisjonell karakter med klas-seromsundervisning. I og med at midlene til fag-skoleutdanninger er lagt til fylkeskommunenesfrie inntekter, er det åpning for at fylkeskommu-nene kan prioritere å legge ned kostnadsintensiveutdanninger til fordel for billigere fagskoleutdan-ninger. De vil da fortsatt oppfylle sin plikt om åtilby fagskoleutdanning, men de vil få et langtstørre økonomisk handlingsrom til å prioritereandre og mindre kostnadsintensive fagområder.

Der de kostnadsintensive utdanningene er avmer regional eller nasjonal interesse, vil det i en

slik tenkt situasjon kunne oppstå et motsetnings-forhold mellom ulike fylkeskommuner eller mel-lom fylkeskommune og stat hvis utdanninger medet nedslagsfelt utover tilbudsfylket legges ned avrent økonomiske hensyn.

Det framstår for utvalget som meget uheldig atdet ikke tas høyde for utdanningenes ulike kost-nadsnivå i dagens finansieringssystem. Her erigjen systemet av en slik karakter at de økono-miske insentivene kan trekke beslutninger i andreretninger enn det som burde være det fremstevurderingskriteriet, nemlig fagskolens ansvar forå bidra til å dekke arbeidslivets kompetansebehov.

6.5.4 Desentralisering og samarbeid på tvers av fylkesgrenser

Tilbudet av fagskoleutdanning fra en fagskole kangis på studiesteder i flere fylker eller i samarbeidmed fagskoler i andre fylker. Et slikt samarbeidmed andre fylker har gode intensjoner om desen-tralisering av utdanningstilbud. Med fordeling avmidlene på bakgrunn av studiestedets fylkestilhø-righet innebærer det likevel at fagskolen som stårsom tilbyder av utdanningen, må forholde seg tilflere fylkeskommuner angående finansiering avutdanningen. I og med at midlene gis til fylkenesom «frie midler», kan de forskjellige fylkenegjøre forskjellige prioriteringer når det gjelderfinansiering. Slik vil den aktuelle fagskolen få enøkt uforutsigbarhet å forholde seg til i sin strate-giske planlegging av utdanningstilbud. Selv omfylkene opptrer innenfor sitt mandat, kan det altsåfå uheldige konsekvenser som kan bidra til åbegrense tilbudet av fagskoleutdanning.

Det framstår for utvalget som uheldig at finan-sieringssystemet skal være til hinder for etable-ring og gjennomføring av fagskoletilbud, samtbidra til økt uforutsigbarhet for tilbyder. Ogsådenne siden av finansieringssystemet er av en slikkarakter at de økonomiske insentivene kan trekkebeslutninger i andre retninger enn det som burdevære det fremste vurderingskriteriet, nemlig fag-skolens ansvar for å bidra til å dekke arbeidslivetskompetansebehov.

6.5.5 For svake mekanismer for finansiering av fagskoletilbud med regional og nasjonal interesse

Fylkeskommunene er pålagt gjennom lov å ta hen-syn til lokale, regionale og nasjonale kompetanse-behov. Fylkeskommunene kan under dagens sys-tem derfor havne i en situasjon der de må priori-tere mellom utdanningsbehov som er forankret i19 Lekve, Moen og Reiling (2014).


fylkets kompetansebehov, og utdanningsbehovsom er forankret i regionale/nasjonale kompetan-sebehov. I slike situasjoner vil de lokale og regio-nale behovene lett kunne bli satt først. Fagskoleut-danninger som da kan stå i fare for å bli nedpriori-tert, er gjerne små fagområder, ofte spesialiserin-ger som dekker nasjonale behov. Eksempler pådette er tilbud fra private og ideelle tilbydere.

Innenfor et system med fylkeskommunal ram-mefinansiering vil det i slike situasjoner være vik-tig å ha mekanismer som sikrer finansiering av til-bud av interregional eller nasjonal karakter. Detteer forsøkt ivaretatt i dagens tilskuddsordning vedat midlene til fagskoler utbetales på grunnlag avfagskolens fylkestilhørighet og ikke studentenesfolkeregistrerte adresse. Men det er usikkert omen slik mekanisme i tilstrekkelig grad løser utfor-dringen.

En statlig finansiering av tilbud med et nasjo-nalt nedslagsfelt vil ikke være i tråd med detansvaret som ble gitt fylkeskommunene i forbin-delse med Forvaltningsreformen, og er derforikke en aktuell løsning under dagens system. Idag er det noen fagskoleutdanninger som erdirekte statlig finansiert over statsbudsjettet vedKunnskapsdepartementet. I tillegg kommerNorsk jernbaneskole som er en etatsutdanningunder Jernbaneverket. Hvorfor noen fagskolermottar statlig tilskudd og andre ikke, er ikke fun-dert på utdanningspolitiske prioriteringer, menvirker å være basert på enkeltstående politiskevedtak og sedvane. Det er uheldig.

6.5.6 Oppsummering

Utvalgets mandat er tydelig på at myndighetenesfinansieringssystem for fagskolene skal endres,noe utvalget stiller seg fullt og helt bak. NIFUsutredning på vegne av utvalget er også en klarstøtte til en slik konklusjon. NIFU sier blant annetat «Intervjuer og dokumenter gir ikke holdepunk-ter for at forvaltningsreformen i seg selv har bidratttil å sørge for at fylkeskommunene tilbyr godkjentfagskoleutdanning som tar hensyn til lokalt, regio-nalt og nasjonalt kompetansebehov innenfor prio-riterte samfunnsområder.»20

I dette avsnittet har utvalget pekt på noen avde mest sentrale utfordringene med dagens finan-sieringssystem. Senere i utredningen vil utvalgetpresentere sitt forslag til nytt finansieringssystem.

6.6 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg

Utredningen har nå tegnet opp det politiske bil-det, presentert den sentrale empirien og konklu-dert på det utvalget mener er fagskolesektorensfem mest sentrale forbedringsområder. Utvalgethar definert utfordringene og pekt på punktersom de mest sentrale aktørene bør ta tak i.

Ut fra det store behovet i arbeidslivet for uliketyper og nivåer av fagkompetanse og yrkeskvalifi-sering synes det å være et åpenbart uforløstpotensial for fagskoleutdanning. Det samledeutdanningstilbudet i fagskolesektoren må derforvære av en slik art at flere studenter og flere aktø-rer i arbeidslivet ser gode faglige utviklingsmulig-heter i sektoren som et reelt og komplementærtalternativ til universitets- og høyskoleutdanninger.

Det leder fram til konklusjonen om at en høysttiltrengt fagskolereform ikke kan ses uavhengigav det regjeringen ønsker å forbedre i de andredelene av utdanningssystemet, slik utvalget argu-menterte for i kapittel 1. Det er særlig viktig å sehele det tertiære nivået som en helhet og ikkesom et tohodet troll. Samtidig er det også slik atdet uforløste potensialet i fagskolen lett kan forbliuforløst hvis det ikke også satses tungt på fag- ogyrkesopplæringen i videregående. Dette gjelder ihovedsak den store delen av fagskolesektorensom retter seg inn mot fagutdannede. Ingenutdanning kan operere uavhengig av det nivået derekrutterer fra. Det er derfor helt nødvendig forden videre utviklingen av fagskolesektoren åredusere frafall i videregående opplæring og gjørefag- og yrkesopplæringen til et mer aktuelt ogattraktivt utdanningsvalg for unge mennesker.Yrkesfagløftet er en god start, men det er fortsattbehov for mer arbeid på dette feltet.

Skal fagskolen få en nødvendig og tiltrengtstyrking og statusheving, må fagskolen defineresut fra seg selv og sine kvaliteter, samtidig som detogså er behov for mer likebehandling fra statensside hva gjelder tertiær utdanning, herunder sær-lig studentrettigheter og finansiering. Fagskolenmå stå på egen bein, men da må også underlagetvære stødig.

I de kommende kapitlene vil utvalget på nyttgripe tak i disse utfordringene som nå er definert,og foreslå tiltak som utvalget mener er både nød-vendige og helt avgjørende for å gi fagskolesekto-ren et tiltrengt løft.

Tiltakene utvalget vil presentere i de kom-mende kapitlene, er ment å adressere de definerteutfordringene og må ses i sammenheng. Det erikke slik at enkelttiltak kan løse store utfordringer20 Lekve, Moen og Reiling (2014), s. 51.


på det nivået vi her opererer. Utvalget oppfordrerderfor regjeringen til å anse forslagene som en til-takspakke mer enn som en lang rekke enkelttil-tak. I kapittel 11 vil utvalget summere opp tilta-kene og vise hvordan de utgjør en helhet og tilsammen danner et bilde av en ny langsiktig visjonfor den norske fagskolen.

Utvalgets hovedkonklusjon er at det eksistereret tydelig behov for en omfattende fagskolereformsom må innebære utviklingen av en ny og helhet-lig fagskolepolitikk. Og denne fagskolepolitikken

må henge tett sammen med den totale utdan-ningspolitikken, samtidig som den må inneholdetydelige og målrettede tiltak innrettet mot de trehovedaktørene – fagskolene, arbeidslivet og sta-ten. Å stille seg bak behovet for en ny og helhetligpolitikk kan ikke tolkes på noen annen måte ennat det å kun følge opp enkelttiltak, uten å se helhe-ten i utvalgets foreslåtte modell utelukkende vilbety en videreføring av dagens fragmenterte ogpragmatiske fagskolepolitikk.

Del II


Kapittel 7

Struktur for styring, dimensjonering og finansiering

Figur 7.1 © Susanne Bergø


I del 1 av utredningen har utvalget gjennomgåttrelevant empiri og trukket en konklusjon på fag-skolesektorens fem hovedutfordringer. I del 2 vilutvalget steg for steg gå gjennom et helhetlig for-slag til en ny og integrert fagskolepolitikk. Utval-get har valgt å dele tiltakene inn i tre hovedkapit-ler som til sammen vil håndtere og svare på defem hovedutfordringene som er beskrevet i kapit-tel 6:– Fagskolens synlighet og status: Her vil utvalget

vise hvordan fagskolen kan integreres bedre ihelheten i utdanningssystemet, både gjennomet mer reflektert forhold til opptak og gjennomen tydelig avklart arbeidsdeling og overgangmellom fagskolen og høyere utdanning. Viderevil utvalget også gå nærmere inn på studentret-tigheter, studentvelferd og gradsbetegnelser.

– Kvalitet, relevans og arbeidslivstilknytning:Fagskolens samfunnsmandat gir sektoren etuløselig bånd til arbeidslivet og arbeidslivetskompetansebehov. Dette båndet er kjernen ifagskolens egenart og det må framdyrkes ienda sterkere grad hvis Norge skal lykkes meden ny og helhetlig fagskolepolitikk. Mer enn inoe annet skoleslag er fagskoleutdanningeneskvalitet knyttet opp til å oppfylle et definertkompetansebehov i samfunnet. Det gjør fag-skolen til en avgjørende del av kompetanse-systemet og det er en styrke som sektoren må

videreutvikle. Det tilsier også at det er kunstigå diskutere kvalitet i fagskoleutdanningeneuten samtidig å diskutere arbeidslivets inngri-pen i fagskolesektoren og deres bestillerrolle.I dette kapitlet vil utvalget argumentere for atløsningene må finnes innenfor et triangelbestående av staten, fagskolene og arbeidsli-vet. Alle tre aktørene må bidra aktivt og alle tremå være sitt ansvar bevisst.

– Finansiering: Lover, reguleringer og kvalitets-systemer er helt nødvendige for å gi fagskolenet løft, men de vil ikke gi effekt uten tilstrekke-lig finansiering. Fagskolen har i dag et lite hen-siktsmessig finansieringssystem som ikke girde rette insentivene og regjeringens gratisprin-sipp i utdanningssystemet står i beste fall svakti fagskolesektoren. Utvalget vil i dette kapitletargumentere for et helt nytt finansieringssys-tem basert på klart definerte målsettinger ommer rettferdig ressursfordeling, økt effektivitetog støtte til kvalitetsutvikling.

For å få tak i helheten i utvalgets forslag til en pro-aktiv strategi for den videre utvikling av fagskole-sektoren har utvalget funnet det hensiktsmessig åillustrere sitt forslag gjennom to modeller somviser hovedessensen i forslagene for henholdsvisutdanningssystemet i sin helhet og for fagskole-

Figur 7.2 Det norske utdanningssystemet slik utvalget ser det

Grunnskole

Videregående opplæring

Ph.d.

Mastergrad

Bachelorgrad

Generell studiekompetanse

Grunnopplæringen - ungdomstrinnet

Grunnopplæringen - barnetrinnet

Fag-/svennebrev og yrkeskompetanse

Fagskolen

Tertiærutdanning


sektorens styrings-, dimensjonerings- og finansi-eringsstruktur.

Fagskolene (akkrediterte): Robuste institusjo-ner, robuste og kompetente fagmiljøer, helhetligkvalitetssystem, ledes av styrer med eksternt fler-tall og ekstern styreleder. Eksterne styremedlem-mer bør være sentrale personer i det lokale ogregionale avtagende arbeidsliv. Fagskolene skalkartlegge lokale og regionale kompetansebehov,implementere vedtatt politikk og rapportere årligtil departementet i tråd med tildelingsbrev.

Nasjonale fagråd: Samordning/koordineringog kvalitetsutvikling innenfor eget fagområde,kartlegger nasjonale og regionale kompetansebe-hov, blant annet basert på fagskolenes innspill ogsom et innspill til myndighetenes dimensjonering.Arbeidslivet representert ved eller oppnevnt avbransjeforeninger fra både arbeidsgiver- ogarbeidstakersiden, eller ved representanter opp-nevnt av hovedorganisasjonene der disse er sen-

tralt organisert og ikke har underliggende organi-sasjoner.

Nasjonalt fagskoleråd: Sektorkoordinering,sektorutvikling, sammenstiller nasjonale kompe-tansebehov basert på fagrådenes innspill og girmyndighetene råd om dimensjonering på grunn-lag av slike analyser. Arbeidslivet representertved hovedorganisasjonene.

Departementet: Utarbeider budsjettproposi-sjon (inkludert dimensjonering) basert på innspillfra fagskolerådet og egne indikatorer, skriver til-delingsbrev til fagskolene med styringsparametreog sektormål.

Stortinget: Vedtar opptaksrammer og budsjettbasert på budsjettproposisjonen fra departemen-tet.

NOKUT: Akkreditering, tilsyn og kvalitetsut-vikling i samarbeid med fagskolene og KD.

Figur 7.3 Utvalgets forslag til ny styrings-, dimensjonerings- og finansieringsstruktur

Stortinget

Kunnskapsdepartementet

Fagskolene Nasjonalt

fagskoleråd

Nasjonale fagråd

Styring og finansiering

Dimensjonering, kvalitetsutvikling, råd og innspill



Sektordep. NOKUT

Kompetanse-behov

Delegert myndighet

Akkreditering og tilsyn


Kapittel 8

Fagskolens synlighet og status

Det er viktig for rekrutteringen til fagskolen ogfor fagskolens framtid at den framstår som attrak-tiv. Det er flere grep, både fra myndighetenesside, fra fagskolene selv og fra arbeidslivet, somsamlet kan bidra til å gjøre fagskolen mer attraktivfor studenter og arbeidslivet. Flere valgmulighe-ter underveis i et studieløp vil også bidra til øktattraktivitet for utdanningen. Utvalget mener detvil være hensiktsmessig å omtale universiteter,høyskoler og fagskoler innenfor en tertiær sektor,men at fagskolene fortsatt skal ha sitt tydeligesærpreg. Utvalget er i mandatet bedt om å vur-dere hvordan det kan legges til rette for at studen-ter best mulig kan bevege seg mellom fagskoler,høyskoler og universiteter, og hvordan det kanvidereutvikles gode overgangsordninger mellomfagskoler og høyere utdanning. Utvalget har drøf-tet innføring av studiepoeng i fagskolen fremforfagskolepoeng, jf. mandatet om at det vil væreaktuelt å endre betegnelsen fagskolepoeng etterat utvalget har foretatt en nærmere gjennomgang.Denne problemstillingen har vist seg å være van-skelig å gi en klar tilrådning på, og utvalget er delti tilrådningen. Argumentasjonen for og imot enslik endring vil bli presentert senere i dette kapit-let. Utvalget mener videre at studentenes rettighe-ter må styrkes i lovgivningen. Bedre rettssikker-het, rammebetingelser og forutberegnelighet forstudenter i fagskolen vil være viktig for at fagsko-len skal framstå som attraktiv og få økt status.

8.1 Et forutsigbart system uten blindveier med hensiktsmessige overganger

Oppbygningen av et utdanningssystem bør ivaretaulike behov. Utvalget har tidligere vært inne pådiskusjonen om hvilken etterspørsel som skalstyre dimensjoneringen i systemet: elevenes ogstudentenes etterspørsel, institusjonenes vek-stambisjoner eller arbeidsmarkedets etterspørseletter arbeidskraft og kompetanse. En lignendediskusjon kan også føres for strukturen i utdan-

ningssystemet. Fra både sekundært og tertiærtnivå vet vi at elevene og studentene er opptatt av åha ulike muligheter åpne for både videre studierog arbeid. Gitt at Norge har valgt å utvikle etutdanningssystem med hovedsaklig én gjennom-gående søyle fra 1. klasse på barnetrinnet i bunnog til doktorgradsutdanning på topp, kan en si atsømløse overganger og fravær av blindveier er etledende prinsipp for vår nåværende utdannings-politikk.

Fagskoleutvalget mener at uttrykket «sømløseoverganger», som ofte brukes som en definisjonpå hva som etterstrebes i utdanningssystemet,bør erstattes med begrepet «hensiktsmessigeoverganger». Satsingen på livslang læring er vik-tig i et samfunn der kompetansebehov ofte endresog stadig færre av oss forblir i samme yrke ellersamme sektor gjennom et helt yrkesliv. Dyna-miske utdanningsbehov krever oppfølging gjen-nom et fleksibelt utdanningssystem. Samtidig mådet stilles krav til forkunnskaper, opptakskriterierog potensielle veier videre må være gjennom-tenkte. Sømløse overganger blir ofte tolket til åvære nesten en rett til fri bevegelse både horison-talt og vertikalt. Sømløse overganger kan i en sliksammenheng svekke kvaliteten på utdanningeneog samtidig medføre uheldige kostnader for detenkelte individ, som starter opp på en utdanningsom vedkommende ikke har faglige forutsetnin-ger for å kunne gjennomføre på en god måte.Dette vil kunne resultere i tapte karriere-muligheter og unødvendige utgifter.

Et system basert på sømløse overganger kankun fungere hvis all utdanning gjøres likere hver-andre, slik at overgang mellom dem ikke vil med-føre betydelige problemer for verken studentereller utdanningstilbydere. Samfunnet som helheter derimot ikke tjent med et system der all utdan-ning gjøres likere. Derfor mener utvalget at det erriktigere å snakke om hensiktsmessige overgan-ger framfor sømløse overganger.

Hensiktsmessige overganger bygger på etprinsipp om at enhver retning i systemet skal gimuligheter for videre kompetanseutvikling. For


hvert tilfelle må det gjøres en vurdering av hvasom er hensiktsmessig i en faglig og kvalitativsammenheng. Et eksempel kan være y-veien, sepkt. 8.4.3. Det kan være hensiktsmessig å tillatepersoner med fagbrev direkte opptak til tilpassedeutdanningsløp innenfor samme fagfelt i høyereutdanning, men et sømløst system der alle medfagbrev skal ha denne rettigheten uten ytterligerefaglig vurdering, er ikke nødvendigvis en god løs-ning. Personer med studiekompetanse kan gisrett til opptak til enkelte fagskoleutdanninger derdette er hensiktsmessig. Det vil ikke være hen-siktsmessig at denne rettigheten gjøres universelluten en ytterligere faglig vurdering.

Samtidig er det helt essensielt at systemet erforutsigbart. Både myndigheter og utdannings-tilbydere har et ansvar for å tilgjengeliggjøre godog presis informasjon om hvilke veier videre somer åpne fra ethvert utdanningsnivå og enhverutdanning. Stengte dører eller krav om tilleggs-kvalifikasjoner må ha en faglig begrunnelse.

Utvalget viser i denne sammenhengen til KUF-komiteens innstilling 2010–20111:

«Komiteen deler oppfatningen om at verdien avfagskoleutdanning bør synliggjøres bedre enn i dagog at skillelinjene mellom utdanningssystemene børbygges ned. Komiteen ber derfor departementet omå involvere det nyopprettede fagskolerådet i utarbei-delsen av et rammeverk som muliggjør enklere ogmer forutsigbare overganger mellom fagskoler oghøyere utdanning. Sentralt i dette ligger å aner-kjenne den faktiske kunnskapen og kompetansen entilegner seg gjennom fullført fagskoleutdanning.»

Det har blant enkelte utdanningsinstitusjonervært uklarheter i regelverksanvendelsen rundtstudenter som har fullført en bachelorgrad somdelvis har bestått av fagskoleutdanning. Enkelteav disse har søkt opptak til masterutdanning iNorge, men opplevd å bli avvist som ikke kvalifi-serte. Utvalget vil påpeke at uh-institusjoner ikkehar lovhjemmel til å konsekvent avvise bachelor-grader med den begrunnelse at de inneholder fag-skoleutdanning. Lovverket gir anledning til ånekte opptak på bakgrunn av manglende fordyp-ning2, men institusjonene kan ikke overprøveandre institusjoners vurdering av bestått bachelor-grad. Dette poenget er også viktig fordi deteksemplifiserer det tidligere omtalte behovet forgod og presis informasjon om mulige veier videre.

Dette er noe som særlig fagskolene må ta ansvarfor, i tillegg til at det også ligger et ansvar hos uh-institusjonene og myndighetene. Alle studenterbør ha tilgang til god informasjon om mulige veiervidere allerede før vedkommende begynner på enutdanning.

Utvalget mener at myndighetene må skjerpesin kontroll og tilsyn på dette feltet, og uh-institu-sjonene må skjerpe sin praksis slik at denne blir ihenhold til gjeldende lov- og regelverk. Det børvurderes informasjons- og opplæringstiltak.

8.2 Fagskolen som et hensiktsmessig utdanningsvalg

Bedrifter og virksomheter vil i framtiden ha etstort behov for dyktige medarbeidere med fag- ogyrkesutdanning. Det er derfor nødvendig å hevestatusen til yrkesfagene og redusere det høye fra-fallet i videregående opplæring. Det trengs flerelæreplasser og flere tilpassede utdanningsløp.3

Fagskolen er et utdanningstilbud som retter segmot flere målgrupper. Den er både en arena forunge og voksne som ønsker en grunnutdanning,for personer som ønsker en videreutdanning, ogfor voksne som ønsker å reorientere seg påarbeidsmarkedet.

8.2.1 Fagskolen og rekruttering til yrkesfag

Lærlinger og elever i yrkesfaglige utdannings-program i videregående opplæring har som oftestfag- eller svennebrev som mål for sin utdanning.Muligheten til å fortsette utdanningen innenforegnet fagområde på fagskolen vil bidra til at fag-og yrkesopplæringen får økt attraktivitet. Dette erviktig ved valg av utdanning og karriereveier. Fornoen elever i studiespesialiserende utdannings-program i den videregående skolen kan det væreattraktivt å velge fagskoleutdanning i stedet forutdanning på universitet eller høyskole, siden fag-skolene tilbyr kortere, og mer yrkesrettede stu-dier.

8.2.2 Fagskolen som arena for videreutdanning og reorientering på arbeidsmarkedet

En relativt stor del av studentene ved fagskoleneer godt voksne. Mange av de voksne fagskole-studentene er fagarbeidere som etter noen år iyrket, ønsker en videreutdanning. Det gjelder i1 Innst. 64 L (2010–2011).

2 Forskrift om krav til mastergrad av 1. desember 2005 nr.1392 § 3. 3 Bakgrunnen for regjeringens satsing på Yrkesfagløftet.


stor grad fagarbeidere i byggfag, teknologifag oghelse- og oppvekstfag. Fagskolen vil også være etattraktivt alternativ for voksne som ønsker engrunnutdanning.

Det finnes fagskoleutdanninger av ulik lengde,slik at studiene kan være praktisk og økonomiskoverkommelige for mange med forsørgeransvareller andre forpliktelser. En stor andel av devoksne fagskolestudentene studerer på deltid. Igruppen mellom 30 og 40 år er tre firedeler del-tidsstudenter, mens i gruppen over 40 år studerermer enn 80 % på deltid4. Halvparten av deltidsstu-dentene tar utdanningen gjennom nettstudier.

Retten til å kunne bli tatt inn på bakgrunn avrealkompetansevurdering gir voksne en mulighettil reorientering i arbeidslivet.

8.2.3 Rådgivningstjenesten og karriereveiledning

Fagskolen er et lite synlig alternativ i rådgivnings-tjenesten i dag. Rådgivningstjenesten i grunnsko-len og videregående må styrkes slik at de unge gisbedre veiledning for sine utdanningsvalg.

Samtlige fylkeskommuner har fått stimule-ringsmidler fra Kunnskapsdepartementet til å eta-blere fylkesvise partnerskap for karriereveiled-ning. Partnerskapene er et samarbeid mellomulike offentlige og private aktører, og i nesten allefylkeskommuner har partnerskapene etablertegne karrieresentre. Viktige oppgaver for karriere-sentrene er å bedre kvaliteten og tilgangen på kar-riereveiledning lokalt i fylket og å sikre tilbud tilungdom og voksne som ikke har tilgang til veiled-ning gjennom utdanningssektoren eller arbeids-og velferdsforvaltningen. Karrieresentrene vilvære særlig aktuelle for voksne med behov for vei-ledning, og det er viktig at sentrene har god kunn-skap om fagskolenes tilbud og muligheter.

8.2.4 Fleksible utdanningstilbud i fagskolesektoren

Utdanning i kombinasjon med jobb er viktig forstudenter i fagskolene. Dette vil også kunne bidratil økt samarbeid mellom utdanningsinstitusjo-nene og arbeidslivet og gjøre studiene mer attrak-tive for søkerne.

Det er viktig at voksne får tilgang til kompetan-seutvikling gjennom fleksible utdanningstilbud,både for å være oppdatert når det gjelder nyekompetansekrav i arbeidslivet, og for å styrke sinegen omstillingsevne.

Voksne har ofte familiære og økonomiske for-pliktelser som gjør det vanskelig å ta opp nye lån,og gå ut av arbeid for å ta utdanning. For dennegruppen vil det være avgjørende at fagskolenekan tilby fleksible utdanningsløp.

Utvalget mener derfor at det er viktig at fag-skolene og studentene gis tilstrekkelige ramme-betingelser som gjør at de kan tilby fleksibleutdanningstilbud.

8.3 Opptaksgrunnlag

8.3.1 Dagens opptakskrav

Søkere til fagskoleutdanning kan tas opp gjennomformelt opptak eller på grunnlag av realkompe-tanse. Fagskoleutdanninger skal bygge på fullførtog bestått videregående opplæring eller tilsva-rende realkompetanse, jf. fagskoleloven § 1.

I merknadene til NOKUT-forskriften kapittel 5står det nærmere om opptaksgrunnlaget:

«NOKUT, eventuelt godkjent tilbyder, skal vur-dere fagskoleutdanningene med sikte på om de lig-ger på et nivå over videregående opplæring. At etutdanningstilbud bygger på videregående opplæringvil ikke si at samtlige fag utdanningstilbudet bestårav, må ligge over høyeste nivå i faget i videregåendeopplæring. Fag i utdanningstilbud som er en påbyg-ning på tilsvarende fag fra de studieretningene/utdanningsprogram i videregående opplæring somkreves for opptak, skal imidlertid bygge på dissefagene og ligge på et høyere nivå. Utdanninger ifag/fagområde som på videregående opplæ-ringsnivå ender med fag- eller svennebrev elleryrkeskompetanse, skal på fagskolenivå bygge på fag-eller svennebrevet, yrkeskompetansen eller tilsva-rende realkompetanse. Fagskoleutdanninger somikke bygger på, eller er en videreføring av, studieret-ning/utdanningsprogram i videregående opplæ-ring (utdanninger innen fagområder som ikke er ivideregående opplæring) skal i sitt opplegg og gjen-nomføring bygge på den generelle kompetanse ogmodenheten disse studentene har fra videregåendeopplæring.»5

Dette betyr at dersom det finnes et tilsvarendeutdanningsprogram og/eller fag-/svennebrev påvideregående skoles nivå, skal det formelle opp-takskravet for fagskoleutdanningen være denaktuelle utdanningen på videregående nivå.

Søkere som ikke tilfredsstiller det formelleopptakskravet, kan tas opp på bakgrunn av real-

4 Vox-speilet (Oslo: VOX, 2014). 5 Merknader vedtatt i 2009.

thotvedt

Sticky Note

Sjekkes


kompetanse. Dette gjelder søkere som har fullførtvideregående opplæring, men et annet utdan-ningsprogram enn det som er det formelle opp-takskravet. Det gjelder også for søkere som ikkehar fullført videregående opplæring, og for søkeremed utdanning fra andre land enn Norge. Nær toav tre fagskolestudenter er i 2013 tatt opp pågrunnlag av yrkesfaglig kompetanse. Av de øvrigehar 20 % generell studiekompetanse, mens 7 % ertatt opp på grunnlag av realkompetanse. Det er5 % som har annen bakgrunn. 6

8.3.2 Prøveordning med alternativt opptaksgrunnlag

Det har siden februar 2012, på initiativ fra Kunn-skapsdepartementet, vært en prøveordning medalternativt opptaksgrunnlag for fagskoler. Sistesøknadsfrist til prøveordningen var til NOKUT 15.februar 2014. Prøveordningen har blitt utvidet enrekke ganger, og gjaldt i siste runde innenfor fag-områdene kunst, kultur, design og håndverk,medier og kommunikasjon, IKT, merkantile fag ogoppvekstfag.7

Formålet med prøveordningen har vært å sam-menligne opptakskompetansen med sluttkompe-tansen, og finne ut om det er forskjeller i sluttkom-petansen ut i fra om studentene er tatt opp pågrunnlag av en spesifisert yrkeskompetanse,generell studiekompetanse eller realkompetanse.Videre skriver departementet i rundskriv F-08–13at prøveordningen vil gi flere grupper mulighet tilå ta fagskoleutdanning, noe som vil bidra til at

flere får reelle muligheter til livslang læring, og atdette vil øke kompetansen i arbeidslivet.

Prøveordningen innebar at fagskoler, som til-byr fagskoletilbud innenfor nevnte fagområder,skal kunne etablere tilbud for studenter som tasopp på grunnlag av fullført generell studiekompe-tanse. Disse fagskolene må på lik linje med desom ikke er omfattet av prøveordningen, søkeNOKUT om godkjenning av fagskoletilbud.

Departementet skriver i rundskriv F-08–13 atprøveordningen vil bli evaluert, og departementetvil komme tilbake med nærmere informasjon omdette.

8.3.3 Opptakskrav

I vurderingen av om fag- eller svennebrev fremde-les skal være det primære opptaksgrunnlaget, måen stille spørsmålet om hvilken kompetanse fag-skolen skal bidra til å utvikle i et individ-, arbeids-livs- og samfunnsperspektiv. Enkelte har tatt tilorde for å tilrettelegge fagskoleutdanning uteluk-kende som en videreutdanning for fagutdannede,noe som var fagskolens opprinnelige målgruppe.

Et moment i vurderingen er at opptakskriteri-ene påvirker utdanningskvaliteten. Dersom stu-denter uten nødvendige forkunnskaper tas opp påen fagskoleutdanning, vil det på sikt svekke kvali-teten i utdanningene og gjøre kandidatene mindrerelevante for arbeidslivet. Det vil igjen devaluerefagskolens verdi og status.

Utvalget mener at fagskoleutdanningene skalvære grunnutdanning for de med studiespesialise-ring, og videreutdanning for hovedsakelig fagar-beidere, begge på et nivå over videregåendeskole. Dagens formulering i fagskoleloven § 1,hvor det står at fagskoleutdanning skal bygge påvideregående opplæring, kan være uheldig, fordiden av departementet og NOKUT tolkes som atfagskoleutdanning skal være veldig tett koblet tildet faglige nivået en finner på videregående. Dettevil kunne hindre fagskolene å ta hensyn til studen-tenes ofte omfattende arbeidserfaring.

Utvalget ser flere svakheter med dagens opp-taksregler. En konsekvens av dagens regler er atdet begrenser muligheten til å ta fagskoleutdan-ning for personer som ønsker en slik utdanning,men som ikke har tatt fag-/svennebrev på videre-gående skole eller har den nødvendige realkom-petansen. Dette betyr at innenfor enkelte fagsko-leutdanninger må ungdommer allerede som 15-åringer bestemme seg for å ta fagskoleutdanningog ta det nødvendige fag- eller svennebrevet.Elever fra yrkesfag på vgo, som ønsker å studereet annet fagområde enn opprinnelig linjevalg, vil

6 Kunnskapsdepartementet, Tilstandsrapport Fagskoler2013 (Oslo: 2014).

7 Kunnskapsdepartementet Rundskriv F-08-13.

Boks 8.1 Studiekompetanse

En kan oppnå generell studiekompetanse påulike måter:– Studieforberedende utdanningsprogram

fra videregående opplæring (inkludert stu-dieforberedende 3. år på yrkesfag

– Fag- og svennebrev pluss omtrent ¾ år teo-retisk påbygg (i norsk, matematikk, natur-fag og historie

– 23/5-modellen (søkere på minimum 23 årkan få generell studiekompetanse på bak-grunn av 5 års utdanning og/eller yrkeser-faring, samt fagene norsk, engelsk, mate-matikk, naturfag, samfunnsfag og historie).

thotvedt

Sticky Note

Usikker på hca de mener


vanskelig kunne gjøre omvalg uten å ta opp igjenen hel, eller deler av en utdanning.

Mange av de private fagskoleutdanningenehar aldri bygget på fag-/svennebrev, slik de tek-niske fagskolene har. Private fagskoleutdanningerhar tradisjonelt vært åpne for studenter med ulikbakgrunn fra vgo, eller søkere har fått opptaketter en realkompetansevurdering. På bakgrunnav merknader til kapittel 5 i NOKUT-forskriften,som kom i 2009, ble det krevd at alle søkere må habestått visse utdanningsprogrammer fra videregå-ende opplæring for å kunne begynne på en fag-skole.

Utvalget stiller spørsmål ved om det er i sam-svar med fagskolelovens formål, hensyntatt at fag-skolen er ment å legge til rette for reorientering8

og til enhver tid være relatert til arbeidslivetsbehov, å ikke ta opp søkere med generell studie-kompetanse som ønsker å ta en praktisk, yrkes-rettet og etterspurt utdanning ved en fagskole.Det stilles i dag strengere krav til opptak påenkelte fagskoler enn på enkelte høyskoler og uni-versiteter, da de fleste uh-institusjoner som tilbyrutdanninger innenfor samme fagområde, krevergenerell studiekompetanse for å gi opptak (uav-hengig av utdanningsprogram). Dette kan i og forseg være fornuftig i mange tilfeller, da enkelte fag-skoleutdanninger, som skal kvalifisere direkte forarbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak, kre-ver en streng sammenheng mellom opptakskom-petanse og læringsutbyttet i utdanningen. Enkeltefagskoleutdanninger krever også opptakskompe-tanse som tilfredsstiller myndighetskrav som ser-tifiseringer og autorisasjoner.

Utvalget mener likevel at det bør være opp tilhver enkelt akkrediterte fagskole, jf. punkt 9.6.1, åfastsette nærmere bestemmelser om opptaks-grunnlag, herunder krav til generell studiekompe-tanse eller fag-/svennebrev i tillegg til realkompe-tansevurderinger. Forutsetningen er at fagskole-utdanningene er på et nivå over videregåendeskole og i henhold til eventuelle sertifiserings- ogautorisasjonskrav. Hver enkelt fagskole må gjøreen vurdering av hvilke opptaksgrunnlag som erbest egnet til de enkelte utdanningene. Innenfortekniske, maritime og helse- og oppvekstfag vildet for eksempel være fornuftige argumenter for åbeholde kravet til fag-/svennebrev som opptaks-

grunnlag. Hensynet til kvalitet og gjennomfø-ringsevne skal også tas med i vurderingen.

Utvalget mener videre at fagskoler med god-kjente utdanningstilbud, jf. punkt 9.6, skal for-holde seg til dagens rett om at dersom det finneset fag- eller svennebrev på videregående skolesnivå, skal dette være det primære opptaksgrunnla-get.

Opptakskriterier til lignende utdanninger børha tilnærmet like opptakskrav. Det fordrer ensamordning mellom institusjonene. Slik samord-ning kan skje gjennom de nasjonale fagrådenesom foreslås opprettet i kapittel 9.

Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementetbør lage en nasjonal opptaksforskrift for fagskoler,der opptakskravene står nærmere beskrevet.Departementet bør videre vurdere om nasjonalemyndigheter skal kunne pålegge fagskolene åsamordne sine opptakskrav.

8.3.4 Helhetlig praksis for realkompetansevurderinger?

I dag er det ingen nasjonale vurderingskriterierfor realkompetansevurderinger, og fagskolenefastsetter kriteriene selv. Det betyr at like utdan-ninger kan ha ulike krav til realkompetanse somopptakskrav, alt etter hvilket lærested som tilbyrstudiet. Selv om en får godkjent realkompetansetil et studium, gir ikke dette automatisk tilbud omstudieplass på tilsvarende studium ved et annetlærested. NOKUT har i sin Veiledning til tilbydereav fagskoleutdanning fastsatt nærmere retningslin-jer til innholdet i en slik vurdering. Vox har i 2013

8 Forarbeidene til loven gir relativt få føringer, men det fram-går at begrepet «bygger på videregående opplæring» skullegis et vidt innhold, og at ordningen skulle fungere bådesom videreutdanning og som reorientering i forhold til tid-ligere utdanning og kompetanse, jf. Ot.prp. nr. 39 (2006–2007) s. 15.

Boks 8.2 Realkompetanse-vurdering

Formålet med en realkompetansevurdering erå vurdere om en student uten den formellekompetansen som kreves for opptak, har tileg-net seg nødvendige forkunnskaper og ferdig-heter på annen måte, slik at vedkommendelikevel kan få opptak. Realkompetanse er allkompetanse som er tilegnet gjennom formell,ikke-formell eller uformell læring. Det vil sikunnskaper og ferdigheter gjennom utdan-ning, lønnet eller ulønnet arbeid, organisa-sjonserfaring, fritidsaktiviteter eller på annenmåte. Vurderingen kan føre til avkortet opplæ-ring, opptak til studier eller fritak fra deler avet studium.

thotvedt

Sticky Note

Nasjonal opptaksforskrift!


også laget en veiledning til Opptak til fagskoleut-danning på grunnlag av realkompetanse.

Utvalget mener at det bør utarbeides nasjonalevurderingskriterier for realkompetansevurderin-ger, da dette vil kunne sikre en mer lik praksisblant institusjonene. Et alternativ er å utarbeidedette på grunnlag av veiledere som allerede fin-nes.

8.3.5 Nasjonalt koordinert opptak

I dag er det ingen nasjonal opptaksfunksjon forsøkere til fagskoleutdanning. Det er likevel eta-blert et nasjonalt opptakskontor som skal koordi-nere søkere til fylkeskommunale fagskoleutdan-ninger innen teknisk fagskole og helseutdannin-gene. Dette driftes av Rogaland fylkeskommunepå vegne av alle landets fylkeskommuner.

I høyere utdanning er det Felles studieadmi-nistrativt tjenestesenter9 som koordinerer opptaktil grunnstudier til statlige og private institusjoner.

Utvalget ser fordeler med å ha en nasjonalkoordinerende instans for opptak til fagskoleut-danning, og foreslår at all fagskoleutdanningunderlegges et nasjonalt opptakskontor. Med end-ring av fagskolene til statlige forvaltningsorganmed særskilte fullmakter under Kunnskapsdepar-tementet, jf. kapittel 9, mener utvalget det bør vur-deres om opptak til fagskoler bør legges innunder Felles studieadministrativt tjenestesentereller andre relevante instanser. Det bør være frivil-lig for fagskoler å innordne seg dette.

8.3.6 Oppsummering opptaksgrunnlag

Utvalget mener at fagskoleloven må endres slik atutdanningene defineres til å være på nivå overvideregående opplæring istedenfor bygge på, slikordlyden er i dag. Det bør være opp til de akkredi-terte fagskolene å fastsette nærmere bestemmel-ser om opptaksgrunnlag, herunder krav til gene-rell studiekompetanse og/eller fag-/svennebrev itillegg til realkompetansevurderinger. Fagskolermed godkjente utdanningstilbud må forholde segtil gjeldende opptaksregler. Det bør stimuleres tilat liknende utdanninger som tilbys ved ulike fag-skoler, bør ha tilsvarende opptaksgrunnlag.Departementet bør lage en opptaksforskrift. Merhensiktsmessige opptakskriterier kan gjøre fag-skolen attraktiv for nye målgrupper og dermedøke søkertallene til fagskolen. Samtidig må opp-

takskriteriene være fastsatt på bakgrunn av godefaglige vurderinger som sikrer nødvendige for-kunnskaper og gjennomføringsevne i tråd med dekrav utdanningen stiller, og de kompetansekravarbeidslivet definerer. Det bør vurderes om opp-tak til fagskoler skal legges inn under Felles stu-dieadministrativt tjenestesenter eller en annenrelevant instans.

8.4 Overgang mellom fagskole og høyere utdanning

Utvalget mener at samspillet mellom høyereutdanning og fagskoleutdanning ikke er tilstrek-kelig utnyttet. Det vil være samfunnsmessig nyttigå se kapasitet, kvalitet og relevans i hele den terti-ære sektoren mer i sammenheng. Det økendebehovet for yrkesfaglig kompetanse i årene somkommer peker på et behov for flere med yrkesret-tet utdanning. NIFU har avdekket at nesten halv-parten av fagskolekandidatene planlegger viderestudier på et eller annet tidspunkt. Flertallet av desom var i gang med videre studier, gikk på et uni-versitet eller en høyskole10. Denne andelen utgjørca. 10 % av alle fagskolekandidatene i det under-søkte året. Dette indikerer at det ikke nødvendig-vis er arbeidsmarkedets kompetansekrav som«tvinger» fagskolekandidatene til å ta videre stu-dier, men at videre studier skyldes kandidatenesegne ønsker om å tilegne seg mer kunnskap ogkompetanse. For enkelte er det vanskeligheter påarbeidsmarkedet som er hovedmotivasjonen for åta mer utdanning. Utvalget mener at bedre sam-spill mellom fagskolesektoren og uh-sektoren vilbidra til en bedre tilpasning mellom den enkeltesutdanningsvalg og arbeidslivets kompetansebe-hov.

Overgangene mellom fagskoleog uh-sekto-ren bør bli mer hensiktsmessige, slik at fagskole-kandidater kan ta høyere utdanning som er rela-tert til den kompetansen de har ervervet ved fag-skolen.

Endringer som omtalt her, vil kunne bidra til åutvikle en mer helhetlig og sammenhengende ter-tiær sektor, der det må legges til rette for å utviklekombinerte programmer på fagskole og uh-insti-tusjoner innenfor enkelte fagområder. Dette kangjøres uten å svekke egenarten til fagskoleutdan-ningen og høyere utdanning. I dag foregår dennetype samarbeid på enkelte områder. Det må førstog fremst skje på initiativ fra fagmiljøene, institu-sjonene og arbeidslivet, men med tilpasninger i9 Fra og med 1. juli 2014 trådte styret til Felles studieadmi-

nistrativt tjenestesenter i kraft, som var en sammenslåingav Samordna opptak og Felles studentsystem. 10 Waagene og Støren (2013), s. 59.

thotvedt

Sticky Note

FSAT som opptakskontor

thotvedt

Sticky Note

motsetninger til Uh-sektoren som ikke får ha nasjonale regler.


regelverket der dette er nødvendig for å unngåbyråkratiske hindringer. Samarbeid på tvers avinstitusjoner må skje på frivillig basis og bør ikkeiverksettes gjennom statlige beslutninger.

8.4.1 Innpass i høyere utdanning

Universiteter og høyskoler som tilbyr akkredi-terte studier, kan gi fritak for deler av utdanningpå grunnlag av annen velegnet eksamen ellerprøve.11 Dokumentasjon av realkompetanse kanogså gi grunnlag for fritak, jf. uh-loven § 3-5 annetledd. Dette innebærer at de som har tatt deler aveller fullført en fagskoleutdanning, kan søke uni-versiteter og høyskoler om fritak for dette. Det eropp til de høyere utdanningsinstitusjonene, basertpå en skjønnsmessig vurdering, om de velger å gislike fritak.

Det finnes flere eksempler på at norske univer-siteter og høyskoler har inngått samarbeid medfagskoler, der den aktuelle fagskoleutdanningengis en forhåndsdefinert uttelling i enkelte uh-studier. Innpassing av fagskoleutdanning i tek-niske og maritime fag, ingeniørutdanning og mari-tim høyskoleutdanning er vanligst.12

Utvalget viser til at Nasjonalt fagskoleråd i2013 satte ned en arbeidsgruppe for å utrede hvor-dan man kan sikre studentene bedre og mer flek-sible overganger mellom fagskoleutdanning oghøyere utdanning. Også UHR har gjort et tilsva-rende arbeid i 2013, som omhandler innpassing av

teknisk fagskoleutdanning i ingeniørutdanning13.Fagskoler, universiteter og høyskoler har blittinvitert til å dele erfaringer de har gjort seg gjen-nom flere år. På bakgrunn av disse erfaringenehar Nasjonalt fagskoleråd utviklet en modell forfleksible overganger mellom fagskoler og høysko-ler/universiteter og omvendt. Modellen basererseg blant annet på samarbeid på institusjonsnivå,sammenligninger av læringsutbyttebeskrivelser,spesifikke opptakskrav på individnivå og eventu-elle forkurs og oppstartsprogrammer. Modellenvil også kunne være egnet for en gruppe fagskolermed felles fagplaner som samarbeider med éneller flere høyskoler.

8.4.2 Skjønnsmessig vurdering eller automatisk innpass?

Utvalget mener det er viktig at fagskoleutdannin-gene ikke er en utdanningsmessig blindvei forstudenter som ønsker å studere videre ved univer-siteter eller høyskoler. Som utvalget tidligere harredegjort for, er det viktig å bygge et utdannings-system med hensiktsmessige overgangsmulighe-ter basert på vurderinger av både kvalitet ogarbeidslivets kompetansebehov.

Med dette utgangspunktet vil utvalget vurdereom det er mest hensiktsmessig at universiteteneog høyskolene fremdeles skal ha en skjønnsmes-sig adgang til å gi fritak for blant annet fagskoleut-danning, eller om det i større grad bør være auto-matisk innpass i relevant høyere utdanning påbakgrunn av fagskoleutdanning.

I universitets- og høyskoleloven § 3-5 førsteledd og fagskoleforskriften § 1 er det anvendt ensystematikk med at universiteter, høyskoler ogfagskoler skal godskrive eller innpasse emner, fag,eksamener eller prøver med tilsvarende studiepo-eng eller fagskolepoeng fra institusjoner i sammesektor. Skjønnselementet for uh-institusjonene ogfagskolene ligger i om søkerne oppfyller de fag-lige kravene for det som det søkes innpass i ellergodskriving for. Spørsmålet er om denne systema-tikken også kunne vært anvendt på tvers av uni-versiteter, høyskoler og fagskoler.

Som vist i tidligere kapitler er det naturlige for-skjeller på fagskoler og høyere utdanningsinstitu-sjoner når det gjelder innhold og forholdet tilarbeidslivet. Innen blant annet tekniske utdannin-ger er det forskjeller fra fagskoler og uh-institusjo-ner når det gjelder måten realfagene undervisespå. Innen fagskoleutdanningene er realfagene i

11 Universitets- og høyskoleloven § 3-5 annet ledd.12 St. meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdan-

ning, pkt. 4.2.

Boks 8.3 Formalisert samarbeid om innpass

Et eksempel på formalisert samarbeid om inn-pass i høyere utdanning er Universitetet iStavangers samarbeid med Stavanger off-shore tekniske skole (SOTS) innenfor petrole-umstekniske fag. Ordningen gir mulighet forinnpass med inntil 60 studiepoeng fra tekniskfagskole. Søkere fra tekniske fagskoler blirindividuelt vurdert, men for søkere fra SOTShar UiS gjort en forhåndsvurdering, slik atgodkjenningsprosessen kan gå raskt. Studen-ter som får innpass ved UiS, har mulighet til åta en treårig bachelorutdanning over to åreller starte på en femårig masterutdanning.

13 Arbeidsgruppe nedsatt av Nasjonalt råd for teknologiskutdanning (NRT).


stor grad integrert og yrkesrettet i de tekniskefagene. Samtidig foretas det en egen vurdering avstudentene i realfaget. Ved søknad om innpass ihøyere utdanning må derfor fagskolestudentenekunne dokumentere den realfagskompetansensom trengs for å få denne type innpass.

Det har lenge vært en diskusjon om hvorvidtfullført fagskoleutdanning på generelt grunnlagbør kvalifisere for opptak til høyere utdanninginnenfor samme fagfelt. Dette er mulig i dag gjen-nom realkompetansevurdering dersom man fyllerde faglige forutsetningene. En ytterligere disku-sjon har vært om fagskoleutdanningen også bør gistudentene mulighet til avkorting av høyereutdanning, basert på den type vurderinger som ergjort når det gjelder ingeniørutdanninger, og somer fastsatt i rammeplan for ingeniørutdanning14.

Innenfor uh-institusjonenes faglige fullmakterer det mulig å gi inntil 120 studiepoeng fritak hvordet foreligger tilsvarende læringsutbytte mellomuh-institusjoner eller mellom fagskole og uh-stu-diet. Dette praktiseres i liten grad i dag. Utvalgeter blitt presentert eksempler fra sektoren, hvordet er foretatt grundig gjennomgang av emne motemne, men hvor institusjonene vegrer seg mot ågjøre innpass/fritak og godskrive dette på bachel-orvitnemålet. Dette er ikke i henhold til lovensintensjon.

Utvalget mener på bakgrunn av dette at denenkelte uh-institusjon har de beste faglige forut-setningene for å vurdere innpass, og de bør fort-

satt ha en skjønnsmessig mulighet til å vurdereinnpass på bakgrunn av blant annet fagskoleut-danning.

Både fagskolene og uh-institusjonene bør forøvrig stimuleres til, og bli gjort oppmerksom på,muligheten for å utforme samarbeidsavtaler ominnpass til høyere utdanning, der det er hensikts-messig.

8.4.3 Y-veien

Y-veien (yrkesfaglig vei) er et tilpasset studieløpsom innebærer at en kan få opptak til ingeniørut-

14 Forskrift om rammeplan for ingeniørutdanning av 3.februar 2011 nr. 107.

Boks 8.4 Pilotprosjekt y-vei

Høsten 2012 startet et pilotprosjekt mellomden gang Høgskolen i Buskerud og fagskolenTinius Olsen på Kongsberg. Studentene somhadde søkt y-vei på høyskolen og studentenesom hadde søkt teknisk fagskoleutdanning påfagskolen, ble samlet i én klasse og hadde desame fagene det første halvåret. Etter et halvtår kunne alle velge mellom å fortsette på høy-skolen eller fortsette på fagskolen.

Fagskolen hadde det første halvåret ansvarfor undervisningen til begge studentgrup-pene.

Høsten 2012 startet 46 personer på y-veienpå høgskolen, hvorav tolv byttet til fagskole ogén byttet fra fagskole til høyskole. Høsten2013 startet det 67 studenter på y-vei, hvoravni byttet over til fagskole etter et halvt år.

Boks 8.5 Definisjon av overganger i tertiærutdanning

Universiteter og høyskoler som tilbyr akkredi-terte studier etter denne lov skal godskrivebeståtte emner, fag, eksamener eller prøverfra andre universiteter og høyskoler som tilbyrakkrediterte studier med samme antall studie-poeng, i den utstrekning de oppfyller de fag-lige kravene for en bestemt eksamen, gradeller utdanning ved institusjonen, jf. Universi-tets- og høyskoleloven § 3-5 første ledd. Detteomfatter ikke fagskoleutdanninger.

Universiteter og høyskoler som tilbyr akk-rediterte studier etter denne lov, kan gi fritakfor deler av utdanning på grunnlag av annenvelegnet eksamen eller prøve. Dokumentasjonav realkompetanse kan også gi grunnlag forfritak, jf. Universitets- og høyskoleloven § 3-5annet ledd. Dette kan omfatte fagskoleutdan-ninger.

Fagskoler skal innpasse beståtte emner fraannen godkjent fagskoleutdanning medsamme antall fagskolepoeng i den utstrekningutdanningen oppfyller de faglige krav foremnet eller emnene det søkes om innpassingfor. Innpassing kan bare skje mellom fagskole-utdanninger på samme eller nært beslektetfagområde, jf. forskrift om fagskoleutdanning§ 1 første ledd. Dette omfatter ikke universi-tets- og høyskoleutdanning.

Fagskoler kan gi fritak for emner pågrunnlag av annen dokumentert relevantutdanning og kompetanse. Dokumentasjon avrealkompetanse kan gi grunnlag for fritak. Fri-tak skal bygge på en faglig vurdering fra denenkelte fagskole, jf. forskrift om fagskoleut-danning § 1 annet ledd. Dette kan omfatte uni-versitets- og høyskoleutdanning.


danning ved enkelte universiteter og høyskoler påbakgrunn av fagbrev, svennebrev eller yrkeskom-petanse. Søkere trenger ikke å ha generell studie-kompetanse eller å gjennomføre forkurs, men måta supplerende emner i løpet av studiet som i sumvil gi kompetanse tilsvarende GSK. På andre fag-områder kan universitetene og høyskolene søkedepartementet om å etablere forsøk med y-vei.Flere enn ti institusjoner tilbyr i dag denne typestudier.

8.4.4 Opptak i tertiærutdanningen

Utvalget mener at det bør synliggjøres at overgan-ger mellom fagskoler og universiteter og høysko-ler går begge veier. Utvalget mener at KD børbidra til å stimulere til videre utvikling av model-ler og felles systematikk for hensiktsmessigeoverganger mellom disse. For å stimulere til sam-arbeid bør staten gi tilskudd for å utvikle dennetype samarbeid.

Utvalget foreslår også at det innføres ekstrapo-eng for gjennomført ett års fagskoleutdanning vedsøknad til høyere utdanning, på lik linje medekstrapoeng gitt for fullført folkehøyskole, mili-tærtjeneste eller ett års høyere utdanning. Dettevil styrke mulighetene for overganger mellom fag-skole- og uh-sektoren.

8.5 Fagskolepoeng eller studiepoeng?

Fagskolepoeng ble innført i fagskolen i august201315. Utvalget er delt i synet på om det er ønske-lig å beholde fagskolepoeng eller om det bør inn-føres studiepoeng. Utvalget vil derfor ikke gi ensamlet anbefaling.

Utvalgsmedlemmene som er for innføring avstudiepoeng, argumenterer for at en felles poeng-betegnelse på all tertiær utdanning vil skape enmer helhetlig sektor, som bygger på nasjonalt kva-lifikasjonsrammeverk hvor læringsutbytte er detførende prinsipp. Videre vil det ivareta Stortingetsintensjoner, samt øke anseelsen og attraktivitetentil fagskoleutdanningen overfor arbeidslivet.

Utvalgsmedlemmene som ønsker å beholdefagskolepoeng, mener at det er den korrektebetegnelsen for fagskolen. Fagskolepoeng synlig-gjør egenarten til fagskoleutdanningen og bidrartil å styrke sektoren på sikt overfor arbeidslivet.

Disse medlemmene mener det ikke må væretvil om hva poengene som benyttes, betyr, bådefor fagskoleutdanning og høyere utdanning. En

slik tvil kan vanskeliggjøre overganger og mobili-tet, også internasjonalt. Fagskole og høyereutdanning ligger på forskjellig nivå i nasjonalt kva-lifikasjonsrammeverk, og det er viktig at det er etpoengsystem for fagskoleutdanninger som uttryk-ker det nivået utdanningen ligger på, og som ikkeer villedende med tanke på ECTS-systemet sombenyttes i høyere utdanning (studiepoeng).

8.5.1 Beskrivelse av fagskolepoeng og studiepoeng

Det gis 60 fagskolepoeng for arbeidsbelastningoppnådd på bakgrunn av ett års bestått fagskoleut-danning på heltid, jf. forskriften § 3. For at en fag-skole skal kunne utstede vitnemål eller annendokumentasjon for fullført utdanning, må minst 30av fagskolepoengene som skal inngå i beregnings-grunnlaget, være avlagt ved fagskolen. Merkna-dene til forskriften påpeker at fagskolepoeng kanbrukes som hjelpemiddel ved behandling av søk-nader om fritak for del av høyere utdanning. Slikfritaksvurdering må bygge på en faglig vurderingforetatt av den enkelte høyere utdanningsinstitu-sjon, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5 annetledd.

Etter universitets- og høyskoleloven § 3-8 er etfullt studieår innenfor høyere utdanning normerttil 60 studiepoeng. Studiepoeng ble innført som etledd i implementeringen av Kvalitetsreformen i2003, blant annet som oppfølging av Bologna-pro-sessen. Universiteter og høyskoler som tilbyr akk-rediterte studier, skal godskrive beståtte emner,fag, eksamener eller prøver fra andre universite-ter og høyskoler som tilbyr akkrediterte studiermed samme antall studiepoeng, i den utstrekningde oppfyller de faglige kravene for en bestemteksamen, grad eller utdanning ved institusjonen,jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5. Betegnel-sen studiepoeng benyttes i dag om utdanninger pånivå 6, 7 og 8 i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

Verken fagskolepoeng eller studiepoeng ereksplisitt knyttet til NKRs nivåer. De er knyttet tilkvalifikasjoner hjemlet i henholdsvis fagskolelo-ven og universitets- og høyskoleloven, som igjener lagt på nivå i NKR. Poengene er altså knyttet tillovverket, ikke direkte til NKR-nivå.

8.5.2 Argumenter for innføring av studiepoeng

8.5.2.1 Helhetlig tertiær sektor

Det må være et grunnleggende prinsipp i det nor-ske utdanningssystemet at kompetanse som er15 Forskrift om fagskoleutdanning § 3.

thotvedt

Sticky Note

Tilleggspoeng for fagskole

thotvedt

Sticky Note

Hvor delt er utvalget?


ervervet i en del av systemet, skal anerkjennes ien annen del av utdanningssystemet. Å innføre enfelles målenhet for arbeidsbelastning i den terti-ære delen av utdanningssystemet vil være denbeste måten å sikre at dette skjer. Målenheten børvære studiepoeng. Dette er allerede en innarbei-det og kjent målenhet som gir informasjon omarbeidsomfang, både til arbeidsgiver og studie-sted. Innføring av studiepoeng i fagskolen er etsentralt ledd i utviklingen av en helhetlig og sam-menhengende tertiær sektor.

8.5.2.2 Kvalifikasjonsrammeverk og læringsutbytte

Et bærende element ved innføring av europeiskog nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk er bruk avlæringsutbyttebeskrivelser. Læringsutbyttet er enfelles metode for å beskrive forventet utbytte avutdanningsprogrammer. Studiepoeng gir informa-sjon om forventet arbeidsinnsats for å oppnålæringsutbyttet. Det er derfor læringsutbytte-beskrivelsene som angir utdanningens egenart.Læringsutbyttebeskrivelsene vil danne grunnlagfor innpassing til studier mellom fagskoleutdan-ninger, mellom uh-utdanninger og mellom fag-skole- og uh-utdanninger. På denne basis må detetableres et system med fleksible overganger mel-lom fagskole og universitet og høyskole basert påsammenligning av læringsutbyttebeskrivelser. Etslikt system kan for eksempel baseres på model-len utviklet av Nasjonalt fagskoleråd, som bleomtalt under pkt. 8.4.

8.5.2.3 Revisjon av fagskoleloven

Innføring av studiepoeng i fagskolen vil best iva-reta intensjonene og føringene som ble gitt avStortinget16 da fagskoleloven ble revidert i 2010:

«Komiteen ber derfor departementet om å invol-vere det nyopprettede fagskolerådet i utarbeidel-sen av et rammeverk som muliggjør enklere ogmer forutsigbare overganger mellom fagskoler oghøyere utdanning. Sentralt i dette ligger å aner-kjenne den faktiske kunnskapen og kompetansenen tilegner seg gjennom fullført fagskoleutdan-ning.»

8.5.2.4 Innpassing av fagskoleutdanning

Erfaring viser at høyskoler og universiteter kununntaksvis anerkjenner fagskolepoeng ved inn-

passing til bachelorutdanning. Historien viser atdet skjer når høyskoler har et rekrutteringsbehov.Dette er sammenfallende med opprettelse av y-veien, som tidligere omtalt oppstod da ingeniørut-danningene hadde 40 % ledige studieplasser vedenkelte høyskoler, og flere tilbud var i ferd med åbli lagt ned.

Mange fagskoler har avtaler med utenlandskeuniversiteter og høyskoler om innpassing av fag-skoleutdanninger i en bachelorutdanning. Flereårs erfaring viser at de norske fagskolestudenteneoppnår gode faglige resultater og bidrar positivt tillæringsmiljøet ved utenlandske institusjoner. Nårdisse studentene kommer tilbake til Norge ogsøker om opptak til et masterstudium, blir de ofteavvist. Begrunnelsen er at studentene kun kandokumentere tilsvarende 60–120 studiepoeng fradet utenlandske universitetet. Innføring av studie-poeng i fagskolesektoren vil bidra til økt interna-sjonal mobilitet.

8.5.2.5 Økt anseelse og attraktivitet

Innføring av studiepoeng vil øke anseelsen til fag-skoleutdanningen og gjøre den mer fleksibel, dadet er et begrep som arbeidslivet og utdannings-sektoren er kjent med. Siden både fagskoleutdan-ning og høyere utdanning ligger på nivået overvideregående opplæring, er det mest hensiktsmes-sig å benytte et felles uttrykk for arbeidsbelastningog læringsutbytte i den tertiære utdanningen.

Bruk av begrepet studiepoeng vil gi informa-sjon om at fagskoleutdanningen ligger på nivåetover videregående opplæring. Dette er egnet til åforhindre en utbredt misforståelse om at fagskole-utdanning og fagopplæring er det samme. Studie-poeng er dessuten et mer innarbeidet begrep iarbeidslivet.

Disse medlemmene mener at for næringslivetvil ikke studiepoeng være mer villedende enn fag-skolepoeng.

8.5.2.6 Fordel ved anbudskonkurranser

Studiepoeng er også viktig for mange bedriftersom konkurrerer om oppdrag både nasjonalt oginternasjonalt. Mange bedrifter må i anbudskon-kurranser levere oversikt over kompetansen ibedriften, og erfarer da at fagskolepoeng ikke girkompetansekreditt, slik som studiepoeng gir.

8.5.2.7 I Danmark fungerer et felles poengsystem

Et annet argument for studiepoeng er de erfarin-ger Danmark har med et felles poengsystem for16 Innst. 64 L (2010–2011).


fagskoler (erhvervsakademier) og universiteterog høyskoler. Erfaringer fra Danmark viser at etfelles poengsystem for fagskoler, høyskoler oguniversiteter kombinert med mulighet til å byggevidere til en bachelorutdanning har bidratt til ensterk vekst i de danske fagskoleutdanningene.

Det er noen forskjeller mellom det norske ogdanske utdanningssystemet som på sikt kan harelevans også i Norge. De danske erhvervsakade-miene har blitt tvangssammenslått, slik at sekto-ren omfatter store utdanningsinstitusjoner medandre faglige og administrative forutsetninger ennde norske fagskolene. Dette samsvarer med utval-gets forslag i kapittel 9 om å redusere antalletoffentlige fagskoler i Norge. I Danmark er det for-skjell på en yrkesbachelor («høyskolebachelor»)og en universitetsbachelor. En yrkesbachelor girikke direkte mulighet for opptak til mastergrads-utdanning. Riktignok gir yrkesbachelor en formellrett til masteropptak, men som regel skjer detikke i praksis fordi universitetene har egne opp-takskrav som kandidatene fra yrkesbacheloreneikke har oppnådd.

8.5.2.8 Øvrige momenter

De tekniske fagskolene endret våren 2005omfangsmål fra timer til poeng. Erfaringene gjen-nom disse årene tilsier at fagskolen før ellersenere må få et poengsystem som blir gjenkjent iarbeidslivet og samfunnet for øvrig. Det er studie-poeng som i dag er det fremherskende omfangs-målet i tertiærutdanningen, og det er detteomfangsmålet som vil kunne gi fagskoleutdannin-gene ønsket anerkjennelse og status.

8.5.3 Argumenter for å beholde fagskolepoeng

8.5.3.1 Synliggjøring av egenarten

Det at begrepet fagskole anvendes sammen medpoeng er med på å synliggjøre fagskolesektoren.Det er også med på å definere fagskolene som noeannet enn universiteter og høyskoler, hvor studie-poeng er et etablert begrep både for studentene,mellom utdanningsinstitusjonene og i hele bred-den i arbeidslivet, nasjonalt og internasjonalt.

Bruk av termen fagskolepoeng vil være tydelig-gjørende ved innpassing og overgang til studierved universiteter og høyskoler, og for arbeids-livets vurdering og forståelse av fagskoleutdan-ning og høyere utdanning som ulike utdanninger.

Bruk av fagskolepoeng medvirker til å synlig-gjøre fagskolene som et fullverdig og likestilt

alternativ til høyere utdanning, i tillegg til at detetablerer utdanningen som noe annet en yrkes-opplæring på videregående nivå.

8.5.3.2 Likeverdig, men forskjellig

Fagskoleutdanning er på nivå 5, og høyere utdan-ning er på nivå 6 og 7, både i EQF og i det nasjo-nale kvalifikasjonsrammeverket (NKR). Det fak-tum at alle norske studiepoeng i praksis anerkjen-nes i ECTS-systemet, er en styrke for Norge og enoppfyllelse av våre forpliktelser i Bologna-proses-sen. Det er viktig å beholde fagskolepoeng i fag-skolesektoren for å verne om prinsippene iBologna-prosessen.

Eventuelle utfordringer i anbudskonkurransermå løses i anbudsreglementet, og ikke gjennomuheldige tilpasninger i utdanningssystemet.

Det skal og bør være forskjeller mellom fag-skoleutdanning og høyere utdanning da de skalfylle ulike behov, ikke minst overfor arbeidslivet.Å øke status og anerkjennelse av fagskoleutdan-ning må derfor skje ved andre virkemidler enn etfelles poengsystem.

8.5.3.3 Revisjon av fagskoleloven

Da fagskoleloven ble revidert i 2010, sluttet stor-tingskomiteen seg til regjeringens lovproposi-sjon17. Det sentrale i Stortingets beslutning var ålegge til rette for innpassing i nasjonalt kvalifika-sjonsrammeverk, fritak for og innpassing avannen likeverdig utdanning og kompetanse, samtinnføring av fagskolepoeng.

8.5.3.4 Innpass i masterstudium

I noen tilfeller blir studenter, som har gått på nor-ske fagskoler som har avtaler med utenlandskeuniversiteter om innpassing av fagskoleutdannin-ger i en bachelorutdanning, avvist ved søknad omopptak til et masterstudium i Norge. Universiteterog høyskoler har ikke lov til å avvise en bachelor-grad fra en godkjent institusjon, med mindre demener at søkeren har manglende fordypning ibachelorgraden18. De fleste masterstudier kreveren fordypning i bachelorgraden tilsvarende 80 stu-diepoeng eller mer. Eventuelle utfordringer vedopptak til masterstudier skyldes feil lovanven-delse, og ikke lovverket i seg selv.

17 Innst. 64 L (2010–2011).18 Forskrift om krav til mastergrad av 1. desember 2005 nr.

1392 § 2.


8.5.3.5 Danmark har andre betingelser

Det er noen viktige forskjeller mellom det norskeog danske utdanningssystemet som må tas ibetraktning når det gjelder poengdiskusjonen.Det ene momentet er at de danske erhvervsaka-demiene har blitt tvangssammenslått, slik at sek-toren omfatter store utdanningsinstitusjoner medandre faglige og administrative forutsetninger ennde norske fagskolene.

Videre er det i Danmark forskjell på en yrkes-bachelor («høyskolebachelor») og en universitets-bachelor. En yrkesbachelor gir sjeldent en reellmulighet for opptak til mastergradsutdanning.Yrkesbachelor gir formell rett til masteropptak,men som regel skjer det ikke i praksis fordi uni-versitetene har egne opptakskrav som kandida-tene fra yrkesbachelorene ikke besitter.

Danmark har valgt en løsning der alle poengpå EQF-nivå 5 og 6 har benevnelsen ECTS, mendanske ECTS har ikke nødvendigvis direkte over-føringsverdi til ECTS i Bologna-prosessen ogErasmus+-programmet. De har valgt samme navnpå poengene, men innholdet og definisjonen erikke nødvendigvis det samme i alle tilfeller. NårECTS-poeng brukes i internasjonalt samarbeid,som de er utviklet for, vil det uansett være densamarbeidende eller mottagende institusjonen iutlandet som avgjør hvor stor uttelling som gis,ikke det poenggivende landet eller den poenggi-vende institusjon.

8.5.3.6 Øvrige momenter

Disse medlemmene viser for øvrig til at det er etmoment at deler av fagskolesektoren i noen årallerede har utstedt fagskolepoeng, samt at fag-skolene har rapportert på fagskolepoeng til DBH-F før forskrift om fagskoleutdanning trådte i kraft.Fagskolepoeng er i ferd med å bli en etablertbetegnelse som uttrykker tilknytningen til fagsko-len.

I Sverige gis det yrkeshøgskolepoeng og høg-skolepoeng innenfor henholdsvis den svenskefagskolen og universitetene og høyskolene.

8.6 Studentrettigheter og studentvelferd

I pkt. 6.4.1.1 beskrives problemstillinger knyttet tilmanglende studentrettigheter. Det er lite detal-jerte krav i fagskoleloven til blant annet disipli-nærsanksjoner, studentvelferd eller vurdering avstudentenes resultater. Utvalget mener at skal fag-

skolesektoren få økt status og framstå som etattraktivt studievalg, må hensynet til studentenesrettssikkerhet ivaretas på samme måte som forstudenter ved universiteter og høyskoler.

8.6.1 Vage studentrettigheter

Fagskoleloven inneholder i dag til dels vage ogoverordnede bestemmelser på flere sentraleområder19. Blant annet står det i § 6 om sanksjo-ner:

«Avgjørelse om bortvisning, utestenging, utvis-ning og andre disiplinærsanksjoner skal væresaklig begrunnet. Vilkårene for slike sanksjonerskal gå frem av reglement for fagskoleutdan-ning».

Til sammenligning inneholder universitets- oghøyskoleloven detaljerte bestemmelser om dette i§§ 4-7–4-10. I denne loven er det angitt vurde-ringskriterier for å kunne utestenge eller bortvisestudenter eller annullere eksamen. Det er ogsågitt bestemmelser om maksimal utestengnings-og bortvisningslengde.

Utvalget mener at dette er sanksjoner som erså inngripende for studenter, at det av hensyn tilforutberegnelighet og rettssikkerhet, bør værenærmere reguleringer om dette i lov. I dag skalhver enkelt fagskole ha egne bestemmelser omdette i sitt reglement. Departementet bør foretaen gjennomgang av fagskolelovgivningen og fore-slå bestemmelser som styrker studentenes rettig-heter, og en bør se hen til universitets- og høysko-lelovgivningen i utformingen av disse bestemmel-sene. Dette vil bidra til å sikre forutberegnelighetslik at studenter, fagskoler og andre på en tydeli-gere måte kan få kunnskap om hvilke regler somgjelder, og bidra til å sikre et tilfredsstillendelæringsmiljø for studenter og andre.

8.6.2 Rett og plikt til medlemskap i studentsamskipnadene

Fagskolene har ikke rett og plikt til medlemskap istudentsamskipnadene. Fagskolestudenter harderfor ingen rett til å benytte seg av studentsam-skipnadens velferdstjenester, som blant annet stu-dentbolig, subsidiert mat i studentkantinene oghelsetjenester. Det er opp til hver enkelt fagskoleog studentsamskipnad å avgjøre om fagskolen

19 NOKUT har presisert noen av disse kravene i sin Veiled-ning til tilbydere av fagskoleutdanning (Oslo: NOKUT,2013).


skal tilknyttes studentsamskipnaden. Enkelte fag-skoler har i dag avtaler med studentsamskipna-der, men flertallet av fagskolene nektes medlem-skap.

Universiteter og høyskoler skal som hovedre-gel være tilknyttet en studentsamskipnad. Studen-ter som betaler semesteravgift og er tatt opp til etstudium, har rett til å benytte seg av studentsam-skipnadens tjenester.

Studentsamskipnadenes tjenester er med på åbygge opp under muligheten for lik rett til utdan-ning for alle. Utvalget mener at det er viktig at allelandets studenter, også de som går på fagskoler,bør få tilgang til studentvelferdstjenester. Utvalgetforeslår at departementet foretar en gjennomgangav fagskoleloven og studentsamskipnadslovgiv-ningen med siktemål å innføre pliktig medlem-skap for fagskoler i studentsamskipnader.

8.6.3 Oppsummering studentrettigheter og studentvelferd

Det er viktig at fagskolesektoren får økt status ogframstår som et attraktivt studievalg. For å oppnådette bør hensynet til studentenes rettssikkerhetivaretas på samme måte som for studenter veduniversiteter og høyskoler. Utvalget mener atdepartementet bør foreta en gjennomgang av fag-skolelovgivningen og studentsamskipnadslovgiv-ningen og foreslå bestemmelser som styrker stu-dentenes rettigheter, herunder vurdere å innførerett og plikt til medlemskap for fagskoler i stu-dentsamskipnader.

8.7 Grader, titler og vitnemål

I dagens fagskolelovgivning er det ingen beskyt-telse av grader eller yrkestitler for fagskolekandi-datene. Fagskolene står fritt til å gi de gradene ogtitlene de ønsker, så fremt dette ikke strider motøvrig lovverk.

I universitets- og høyskolelovgivningen20 erdet til sammenligning beskyttelse av blant annetgradene høgskolekandidat, bachelor, master ogph.d. Videre er det beskyttelse av blant annetyrkestitlene siviløkonom og sivilingeniør.

Nasjonalt fagskoleråd har utredet mulighetenfor beskyttelse av grader og titler tilknyttet fag-skoleutdanning.

Utvalget mener at lovbeskyttelse av grader forfagskolekandidatene kan bidra til å synliggjørefagskoleutdanningen, og dermed øke søkningentil fagskoler og gjøre fagskolekandidater merattraktive blant arbeidsgivere. Departementet børvurdere å foreslå lov- eller forskriftsendringersom gir denne type beskyttelse, og utvalgetmener at en mulig gradsbenevnelse for to års fag-skoleutdanning kan være fagskolekandidat. Depar-tementet bør vurdere om det skal være beskyt-telse av grader for fagskoleutdanninger med kor-tere utdanningslengder.

Utvalget vil ikke foreslå lovbeskyttelse avyrkestitler, da det vil være vanskelig å håndhevekriterier for hvilke titler som skal kunne brukes.Det vil for eksempel være problematisk å gi titlertil kandidater som har tatt den samme utdannin-gen, men der utdanningslengden har variert. Denasjonale fagrådene21 bør imidlertid tilstrebe åsamordne titler på lignende utdanninger.

I fagskoleloven er det ikke definert at fagskole-kandidater skal få vitnemål for fullført utdanning. I§ 5 står det at tilbyder skal sørge for at studentenefår dokumentert fullført utdanning. I fagskole-forskriften § 3 framgår det at fagskolepoeng skalframgå av vitnemål eller annen dokumentasjon.Nasjonalt fagskoleråd har utarbeidet en mal22 forvitnemål med gradsbetegnelsen VocationalDiploma, som fagskolene anbefales av NOKUT åta i bruk.

Utvalget foreslår at det i fagskoleloven børframgå at fagskolen utsteder vitnemål om fullførtutdanning.

8.8 Oppsummering

Fagskoleutdanningen må gjøres mer attraktiv ogsynliggjøres. Her må myndigheter, fagskolene ogarbeidslivet bidra. Arbeidslivet må bevisstgjøreseg de mulighetene som fagskoleutdannede gir.Myndighetene må legge til rette slik at fagskoleut-danningen blir en hensiktsmessig utdanningsveimed forutsigbare overganger, hvor studentrettig-heter står sentralt.

8.9 Utvalgets forslag til tiltak

Staten bør:– gi akkrediterte fagskoler myndighet til å fast-

sette nærmere bestemmelser om opptaks-20 Forskrift om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel

og normert studietid ved universiteter og høyskoler av 16.desember 2005 nr. 1574.

21 Se omtale av nasjonale fagråd i kapittel 9.22 http://www.vox.no/nasjonalt-fagskolerad/vitnemal/


grunnlag, herunder krav til generell studie-kompetanse eller fag-/svennebrev i tillegg tilrealkompetansevurderinger. Fagskoler medgodkjente utdanningstilbud bør forholde seg tilgjeldende opptaksregler.

– utarbeide en nasjonal opptaksforskrift for fag-skoler.

– foreta en gjennomgang av fagskoleloven ogstudentsamskipnadsloven for å styrke studen-tenes rettigheter, herunder vurdere å innførerett og plikt til medlemskap for fagskoler i stu-dentsamskipnader.

– skjerpe kontroll og tilsyn med uh-institusjo-nene og fagskolenes praktisering av det nasjo-nale opptaksreglementet.

– sørge for at rådgivningstjenesten i grunnsko-len og videregående opplæring og de regionalekarrieresentrene styrker sin kompetanse påfagskoleutdanning for å bidra til synlighet ogrekruttering til fagskolen.

– innføre tilleggspoeng for minimum ett års fag-skoleutdanning.

– ta initiativ til endringer i lov og forskrift for åbeskytte grader for fagskolekandidatene.

– gi midler til samarbeidsprosjekter for utviklingav overgangsordninger mellom fagskoler oguh-institusjoner.

– vurdere om opptak til fagskoler bør legges innunder Felles studieadministrativt tjenestesen-ter eller andre relevante instanser.

– ta initiativ til endringer i fagskoleloven slik atfagskolen utsteder vitnemål om fullført utdan-ning.

– sørge for at fagskolene har tilstrekkelige ram-mebetingelser til å kunne tilby fleksible utdan-ningstilbud, herunder nettbasert utdanning.

– øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen somen attraktiv karrierevei.

Fagskolene bør:– øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen som

en attraktiv karrierevei.

Partene i arbeidslivet, arbeidslivets organisasjo-ner og avtagende arbeidsliv bør:– øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen som

en attraktiv karrierevei.– øke sin kunnskap om fagskoleutdanning.

Nasjonalt fagskoleråd og de underliggendenasjonale fagrådene bør ha en sentral rolle iinformasjonsarbeidet.

Universiteter og høyskoler bør:– gjøre grundigere vurderinger om innpass av

fagskoleutdanning i høyere utdanning basert

på de ulike utdanningenes samlede læringsut-bytte.

Særmerknad til punkt 8.4.2

Utvalgsmedlemmene Trude Tinnlund, KjerstiGrindal, Jonny Kurt Pettersen, Ivar Lien, BårdInge Thun, Stein Kristiansen og Malin NøssVangsnes viser til Innst. 64 L (2010–2011) – Inn-stilling til Stortinget fra kirke-, utdannings- ogforskningskomitéen som omhandler forventnin-ger til overganger mellom utdanninger:

Komitéen deler oppfatningen om at verdien avfagskoleutdanning bør synliggjøres bedre enn i dagog at skillelinjene mellom utdanningssystemene børbygges ned. Komiteen ber derfor departementet omå involvere det nyopprettede fagskolerådet i utarbei-delsen av et rammeverk som muliggjør enklere ogmer forutsigbare overganger mellom fagskoler oghøyere utdanning. Sentralt i dette ligger å aner-kjenne den faktiske kunnskapen og kompetansen entilegner seg gjennom fullført fagskoleutdanning.

Medlemmene viser til at erfaringene medskjønnsutøvelse ved institusjonene ikke kan sies åha utløst potensialet som ligger i anerkjenning avtidligere læring. Det må være et prinsipp at fagligrelevante utdanninger innen tertiær sektor medtilsvarende læringsutbytte skal gi rett til godskri-ving/fritak, da studenten allerede inneharlæringsutbytte som er i studiet. Det må etableresen felles plattform for overganger mellom univer-siteter, høyskoler og fagskoler, som alle institusjo-ner i tertiær sektor må forholde seg til. Medlem-mene mener at prinsippet krever følgendeendringer:– Det må innføres en bestemmelse i universitets- og

høyskoleloven og fagskoleloven for systematiskgodskriving av emner/ fag på tvers av fagskoler,universiteter og høyskoler tilsvarende den som idag kan anvendes mellom fagskoler og mellomuniversiteter og høyskoler, jf. universitets- og høy-skoleloven § 3-5 første ledd og fagskoleforskriften§ 1. En slik systematikk skal innebære at univer-siteter, høyskoler og fagskoler skal godskrivebeståtte emner/fag fra andre universiteter, høy-skoler og fagskoler med samme antall studiepo-eng/fagskolepoeng gitt at godskrivingen gjelderemner/fag med tilsvarende læringsutbytte.

– Det må innføres en minimumsbeskrivelse i uni-versitets- og høyskoleloven og fagskoleloven medtilsvarende grunnlag for innpassing/fritak sompraktiseres i dag i Y-veistudiene for ingeniør. Detforeslås derfor en standard for innpassing/ fritaki relevante utdanninger med tilsvarende lærings-utbytte med henholdsvis minst 30 studiepoeng fri-


tak for fag-/svennebrev og minst 60 og inntil 120studiepoeng fritak for 2-årig fagskoleutdanning.Det samme må gjelde for fritak for relevant uni-versitets- og høyskoleutdanning ved overgang tilfagskole. Dersom institusjonene ikke finner fagligrelevans og tilsvarende læringsutbytte mellomutdanninger som etter dette skal gi grunnlag forfritak, må det gis skriftlig og faglig argumenta-

sjon for dette. Den faglige begrunnelsen kanpåklages på vanlig måte.

Medlemmene viser også til metodeforslag forhensiktsmessige overganger mellom utdannin-ger utarbeidet av Nasjonalt fagskoleråd som kangi grunnlag for ytterligere godskriving og innpas-sing.


Kapittel 9

Kvalitet, relevans og arbeidslivets rolle

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere hvordanfagskoleutdanningens kvalitet, synlighet og statuskan styrkes. En ny nasjonal politikk for fagskole-sektoren vil være en av de viktigste forutsetnin-gene for synligheten og statusen til dette skole-slaget. Dernest er det viktig å utvikle kvaliteten ifagskoleutdanningene og sektoren i tråd med denye ambisjonene.

Mange av dagens fagskoletilbud har høy kvali-tet, og de uteksaminerte kandidatene fra disseutdanningene er ettertraktet på arbeidsmarkedet.Som vist i tidligere kapitler er det likevel behov forendringer for å høyne eller sikre kvaliteten på alleutdanningstilbudene.

Utvalget har i kapitlene 2 og 6 argumentert forat fagskolesektorens potensial ikke utnyttes godtnok, og at dens bidrag til Norges samlede kompe-tanseutvikling kunne og burde vært større ogbedre enn dagens system tillater. Norsk fagskole-utdanning er i stor grad blitt til som resultat av enlang rekke enkeltstående beslutninger og ikkeetter en politisk strategi for en helhetlig og lang-siktig utvikling.

Utvalget er av den oppfatning at regjeringenmå utforme en helhetlig utdanningspolitikk fortertiært nivå, hvor fagskolesektoren gis et langttydeligere definert politisk mandat og rustes oppslik at den får en styrket posisjon i det norskeutdanningssystemet. Fagskolen må beholde sinbase hovedsakelig i praktisk, yrkesrettet ogutviklingsbasert kunnskap. Arbeidslivets nærhetog eierskap til fagskoleutdanningene er et sær-trekk ved denne utdanningstypen. Et forsterketsamspill mellom partene i arbeidslivet, arbeidsli-vets organisasjoner, det avtagende arbeidslivet,fagskolesektoren og utdanningsmyndighetene vilgi bedre samsvar mellom fagskoleutdanningeneog arbeidslivets kompetansebehov. Det er myn-dighetenes ansvar å utarbeide rammer somunderstøtter kvalitetsutvikling i alle ledd. Rolle- ogansvarsfordelingen mellom myndighetsorganermå bli klarere og mer presis slik at kvaliteten ogrelevansen på fagskoleutdanningen blir bedre.

I kapittel 6 har utvalget pekt på at en viktigutfordring når det gjelder å sikre god kvalitet påfagskoleutdanningene, er at mange fagskoler erfor små til å kunne ha et robust faglig og adminis-trativt miljø. Styrings- og ledelsesmekanismer måvidereutvikles. Videre er ordningene for godkjen-ning av utdanninger viktige for muligheten til åsikre kvalitet og relevans. En riktig dimensjone-ring av utdanningstilbudene har betydning sommekanisme for å motvirke svakhetene i et utdan-ningsmarked som ikke fungerer perfekt. Det ble ikapittel 6 konkludert med at kvalitetsutvikling i

Boks 9.1 Norges Kreative Fagskole

Kreative næringer er en voksende del avdagens næringsliv. Bedrifter som ønsker åutvikle nye tilbud eller profilere seg bedre,trenger ofte nye og bedre virkemidler for å nåfram til sine kunder. Videreutvikling av egnekonsepter krever nye og kreative innfallsvin-kler. Derfor søker i økende grad bedrifterhjelp fra eksterne miljøer for å kommuniserebedre.

Norges Kreative Fagskole (NKH) er Nor-ges største fagskole, og har i underkant av2000 studenter. Den utdanner kandidater forgrafiske bedrifter, designbyråer, markeds-avdelinger, PR- og kommunikasjonsbedrifter,salgsorganisasjoner, reklamebyråer og lig-nende. Aktuelle stillinger kan være designer,tekstforfatter, prosjektleder, informasjonskon-sulent, salgs- eller markedsansvarlig osv.

Reklamefinansierte TV-kanaler har rekrut-tert mange filmfotografer, programskapere,lydmedarbeidere, regiassistenter, scenogra-fer m.m. fra fagskoler. Tilsvarende gjelder pro-duksjonsselskaper innenfor film- og video-bransjen. Spillproduksjon og 3D-animasjon erogså en større industri i Norge med store pro-duksjonsselskaper som er avhengig av årekruttere fra blant annet fagskoler.


stor grad må skje på hver enkelt institusjon, menat det må legges rammer og føringer på overord-net nivå som understøtter kvalitetsutvikling i alleledd. Det må altså være en klar linje fra departe-mentet via NOKUT til fagskolene som tydelig leg-ger ansvaret på kvaliteten til den enkelte skole. Idette kapitlet vil utvalget se på disse utfordringeneog foreslå tiltak.

9.1 Kvalitet – hva er det?

Det finnes mange definisjoner på kvalitet. Herbrukes en enkel definisjon, hentet fra St. meld. nr.44 (2008–2009) Utdanningslinja1, hvor begrepetkvalitet brukes som et uttrykk for samsvar mel-lom mål og resultat. Operasjonalisert vil det betyat en fagskole med god kvalitet får mange og godesøkere, og at de uteksaminerte kandidatene eretterspurt på arbeidsmarkedet og fyller den fag-lige rollen de er tiltenkt på en god måte. God kvali-tet involverer alle nivåer fra lærernes studentvei-ledning til de nasjonale rammene for utdanningen.

For fagskolesektoren er tett tilknytning tilarbeidslivet vesentlig for kvaliteten og relevansen.Arbeidslivet må ha et eierskap til fagskolen, og demå ta aktiv del i utviklingen av den. Hvis fagskole-sektoren skal videreutvikles til å bli en enda vikti-gere og tydeligere aktør i det norske utdannings-systemet, må denne relasjonen bli sterkere ogmer systematisk. Det er utvalgets oppfatning atkvaliteten i fagskoleutdanningene ikke kan ses oganalyseres uavhengig av relasjonen til arbeidsli-vet. I dette kapitlet vil utvalget derfor gå nærmereinn i et bredt kvalitetsbegrep som omfatter struk-tur, styring, intern kvalitetssikring og arbeids-livets inngripen i utdanningsvirksomheten.

9.2 Arbeidslivets eierskap til fagskolesektoren

I dette avsnittet skisseres utfordringer knyttet tilsamspillet mellom fagskolesektoren og detarbeidslivet fagskolene utdanner til. Utvalgetmener at fagskolens største styrke og kjernen idens egenart er den nære relasjonen til aktørene iarbeidslivet, herunder både arbeidslivets parter,organisasjoner og avtagere. Dette gir fagskoleneen viktig kobling til arbeidslivets lokale, regionaleog nasjonale kompetansebehov. Hvis fagskolesek-toren skal videreutvikles til å bli en enda viktigere

og tydeligere aktør i det norske utdanningssys-temet, må denne relasjonen bli sterkere og mersystematisk. Utvalget vil her gå nærmere inn på1 St. meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja.

Boks 9.2 Industriclusteret på Raufoss

Industrien på Raufoss er sterkt konkurran-seutsatt og opererer i et internasjonalt mar-ked. For mange av produktene konkurrererbedriftene med tilsvarende produkter fra lav-kostland. Dette gir flere utfordringer. For åkonkurrere på kvalitet må kostnadene ned ogdette krever automatiserte prosesser somigjen krever økt kompetanse.

Kravet til ansatte i industrien øker medbakgrunn i disse kravene. Framstillingspro-sessene automatiseres, produktene får en høy-ere grad av kompleksitet, og kravene til kvali-tet øker markant. Behovet for ufaglærtarbeidskraft reduseres og forsvinner til delshelt. I en bedrift på Raufoss med ca. 400 pro-duksjonsarbeidere har i dag ca. 70 % fagbrev.Fagarbeidere kan til en viss grad dekkeenkelte operasjoner, men i helautomatiserteprosesser stilles det ofte krav til økt kompe-tanse. Strømlinjeformet produksjon, der rå-materialer kommer inn og ferdig produktkommer ut, uten at det er svinn eller produk-ter med feil, er en forutsetning for å konkur-rere på det internasjonale markedet.

For å være konkurransedyktige må indus-tribedrifter også drive utstrakt forskning, bådefor å forbedre sine produkter og dermed sinkonkurranseevne, og for å utvikle nye produk-ter for å kunne konkurrere på nye områder.Erfaringer fra Raufoss-miljøet viser atforsknings- og utviklingsmiljøer som er sattsammen av praktikere og teoretikere, er effek-tive. Det er en stor fordel at praktikerne har engod teoretisk ballast, slik at drøftinger om tek-niske løsninger kan holde et høyt faglig nivå.

Raufoss-miljøet har løst disse utfordrin-gene ved at fagarbeidere gis anledning til å tautdanning mens de er i arbeid. De aller flestegis tilbud om teknisk fagskole. Noen av dissegår inn i produksjonen som ledere, andre gårinn i FoU-arbeid.

Som et eksempel kan det nevnes at enbestemt bedrift på Raufoss har ca. 150 ingeniø-rer, der 1/3 er fagskoleutdannet, 1/3 erbacheloringeniører og 1/3 ingeniører medmastergrad.


hvordan arbeidslivets eierskap til fagskolesekto-ren kan styrkes. Dette handler både om å giarbeidslivet gode rammebetingelser for å utvikleet slikt eierskap, men også krav til både arbeids-livet og fagskolene om å ta større ansvar, blantannet gjennom trepartssamarbeidet, styrer og for-melle råd.

9.2.1 Fagskolen og kompetanseutfordringer i arbeidslivet

Holden III-utvalget omtaler produktivitet i privatsektor på følgende måte:

«I private markeder med høy konkurranse vilvirksomheter som ikke tilbyr de varene og tjenes-tene kundene ønsker, miste kunder. Bruker demer ressurser enn andre virksomheter uten ålevere særskilt gode produkter, vil lønnsomhetensvekkes.»2

Regjeringen har i sin regjeringsplattform påpektat Norge ikke er, og heller aldri vil bli, et lavkost-land. Derfor må norske bedrifter konkurrere påkvalitet, kompetanse og produktivitet. For å klaredet er høyt kompetente medarbeidere en forutset-ning. Selvstendige høykompetente fagarbeidereer blitt trukket fram som et konkurransefortrinnfor Norge og andre nordiske land.

9.2.2 Fagskolen og karrieremuligheter

I mange sektorer utgjør fagskolen en del av detgenerelle utdanningstilbudet. Teknisk fagskole erfor eksempel en svært viktig utdanningsvei foransatte i industrien. Fagskoleutdannede i dennesektoren rekrutteres ofte til funksjonærstillinger ibedrifter, og dette betraktes som en attraktiv kar-rierevei internt i mange virksomheter.

Innenfor elektrobransjen rekrutteres de flestetekniske mellomledere, gründere og dagligeledere for mindre og mellomstore virksomheterfra fagskolen. Det har sammenheng med dennære tilknytningen til praksisfeltet, noe som gjørfagopplæringen og deretter fagskolen til den fore-trukne utdanningen i bransjen. Elektrobransjenser også fagskolen som en god rekrutteringsveifor yrkesfaglærere og anser denne rekrutterings-veien som svært viktig for å opprettholde kvalite-ten i fagopplæringen i videregående skole.

For byggenæringen utgjør også fagskoletilbu-det en del av det generelle utdanningstilbudet.

Utdanningen til fagskoleingeniør3 skal være byg-genæringens foretrukne tekniske lederutdanning.Fordi fagskoleingeniørene normalt har fag- ellersvennebrev som grunnlag, har de en særlig kom-petanse til å forstå byggeprosessen, samarbeid ogsamhandling. For bedriftene i byggenæringen er

2 NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norskøkonomi.

3 Begrepet fagskoleingeniør er ikke en beskyttet tittel iht for-skrift, men benyttes innenfor enkelte bransjer i arbeidsli-vet. Tidligere var tittelen man fikk i arbeidslivet etteravsluttet toårig fagskole, fagskoletekniker.

Boks 9.3 Maritim sektor

I maritim sektor rekrutteres de fleste av de nor-ske medarbeidere til sjøs fra fagskolen. Ifølgetall fra Maritimt Opplæringskontor ble 64 % avdekksoffiserskandidatene og 92 % av maskinof-fiserskandidatene i 2013 utdannet i fagskole-sektoren. Norge som sjøfartsnasjon hadde ikkekunnet overleve uten fagskolen som rekrutte-ringsvei, og maritime bedrifter hadde stått utennødvendig og viktig arbeidskraft.

I maritim næring rekrutteres i all hoved-sak fagskolestudentene umiddelbart til enjobb ombord i skip. Etter å ha seilt en del år vilmange av disse sjøfolkene rekrutteres tilarbeid på land. Når kandidatene har opparbei-det seg denne kombinasjonen av utdanning ogyrkespraksis, er de svært attraktive i arbeids-markedet for landbasert maritim næring.Mange av de fagskoleutdannede sjøfolkenegår i land til en jobb på rederikontor, menmange rekrutteres også til Sjøfartsdirektora-tet, Kystverket, Det Norske Veritas, maritimutdanning, verft, utstyrsprodusenter, tjeneste-leverandører og ulike andre bedrifter i mari-tim næring.

Norsk arbeidskraft er relativt kostnadskre-vende for maritim næring, og for mange rede-rier vil det være en billigere løsning å henteutenlandsk arbeidskraft til en svært interna-sjonal bransje. Likevel foretrekkes ofte norskesjøfolk, blant annet på grunn av den langsik-tige satsingen på kompetanse i de maritimebedriftene. I henhold til Fafo 20121 uttrykkersju av ti bedriftsledere i maritim klynge at sjø-basert kompetanse er en nødvendighet for atderes bedrift skal kunne utvikle seg.

1 K. Reegård og J. Rogstad Fra sjø til land Betydningen avsjøbasert erfaring i maritim næring fram mot 2020(Oslo, Fafo, 2012)


fagskoleingeniørens kvalifikasjoner svært rele-vante og anvendelige på grunn av den direktekoplingen mellom fag- eller svennebrev og denyrkesrettede teoretiske kompetansen som fagsko-len gir. Kompetansen passer svært godt for bådestore og små bedrifter i næringen.

Flere av de små verneverdige håndverksfa-gene omfattes av UNESCOs konvensjon om vernav den immaterielle kulturarven4. Det er ogsåetterspørsel fra muséer, faginstitutter, produk-sjonsbedrifter, videregående skoler, husfliden osv.for faglærte med slik kompetanse. Små og verne-verdige fag kjennetegnes av at de har et begrensetrekrutteringsbehov, og de fleste som tar slik

utdanning, er voksne og har en annen videregå-ende opplæring fra før.

Det har vist seg vanskelig å opprettholde noenav disse tilbudene gjennom ordninger i videregå-ende opplæring fordi søkningen til fagene er forlav. En løsning for noen av disse fagene kan væreå utvikle fagskoletilbud som påbygg til eksis-terende fag- eller svennebrev. Dette vil ogsåkunne være en attraktiv karrierevei for håndver-kere.

Et arbeidsliv i endring krever at medarbeiderei alle ledd har tilgang til løpende oppdatering isine fag. Det finnes ikke nasjonale oversikter overetter- og videreutdanningsbehovet i mange sekto-rer. Dette er aktiviteter som alle virksomheter ogbedrifter bør ha planer og strategier for.

Byggenæringen påpeker at det i dag ikke fin-nes noen relevante spesialiseringer og videreut-danninger for sine lærefag i videregående opplæ-ring. De mener det er behov for spesialiseringerinnenfor flere lærefag og fagområder som byg-ningsvern og rehabilitering av eksisterende byg-ningsmasse, industriell bygging, passivhus,grønne hus, betongrehabilitering, lafting mv. Inært samarbeid med arbeidslivet etableres det i2014 den første videreutdanningen med spesiali-sering i bygningsvern og rehabilitering ved Fag-skolen Innlandet.

Helsesektoren peker på at fagskoleutdannin-gene er viktige som yrkesrettet videreutdanningfor fagarbeidere i sektoren. Her vil fagskoletilbudinnenfor geriatri, demens, kreftomsorg, rus ogpsykiatri være særlig viktig. Partene mener imid-lertid det er avgjørende at fagskoleutdanningenebygger på relevante lærefag, og at opptakskrav tilfagskoleutdanning må ses i sammenheng medautorisasjonskravene i lov om helsepersonell.

Oppsummert kan det slås fast at fagskolen haren viktig rolle både som generell utdanningsveiog som videreutdanningstilbud. Begge funksjonerhar stort potensial for videre utvikling. Etterspør-sel etter kompetanse er økende. Lengre yrkeskar-rierer, høy omstillingstakt og generelt arbeidsliv irask endring tilsier videre stort behov for livslanglæring. Utvalget mener at fagskolene må bli myemer dynamiske ved å kunne tilby etter- og videre-utdanninger, spesialiseringer, fordypninger osv.

En rekke fagområder har kvalifikasjonskravknyttet til yrkesutøvelsen. For elektroinstalla-sjonsbransjen har Direktoratet for samfunnssik-kerhet og beredskap (DSB) gjennom forskrift omelektroforetak og kvalifikasjonskrav for arbeidknyttet til elektriske anlegg og elektrisk utstyr(fek)5, fastsatt krav til foretak, den som er ansvar-lig og den som utfører arbeid knyttet til elektriske

4 UNESCOs konvensjon av 17. oktober 2003 om vern av denimmaterielle kulturarven.

Boks 9.4 Fagskoletilbud i landbruksfag

Dagens landbruksutdanninger ligger hoved-sakelig enten på videregående skoles nivåeller innenfor høyere utdanning. Jordbruks-produksjonen skjer i økende grad i størreenheter og med et økende krav til spisskompe-tanse. Utdanning på videregående skoles nivåer ofte ikke tilstrekkelig for den profesjonelleyrkesutøveren, samtidig som det er behov former praktisk rettede utdanninger som univer-siteter og høyskoler ikke kan tilby. Den tidli-gere agroteknikerutdanningen, som kunnesies å tilsvare en fagskoleutdanning, ble bortefør år 2000. Det er i dag noen få fagskoleutdan-ninger som er relevante for landbruket, mentilbudet anses av landbruket selv som for liteutbygd. Det er både behov for nye utdannin-ger basert på den regionale spesialiseringenav jordbruksproduksjonen og en økning ivolum. Landbruket har behov for fagskoleut-danninger som ved siden av spesialiseringinnenfor ulike landbruksproduksjoner ogsågir praktisk kunnskap innenfor driftsledelse,økonomi og næringsutvikling.

På bakgrunn av dette behovet har NorgesBondelag og andre sentrale aktører innenforlandbruket tatt initiativ til at det opprettes etnasjonalt utvalg for fagskoleutdanning innen-for landbruk (NUFL), etter modell fra denasjonale utvalgene innenfor tekniske fag oghelse- og oppvekst. Målet er å arbeide for enstyrking av fagskoletilbudet i landbruksfag.


anlegg og utstyr. Det betyr at fagbrev som blantannet elektriker og heismontør, er lovregulerteyrker i Norge. Foretaket som utfører arbeid påelektriske anlegg og utstyr, skal være registrert iElvirksomhetsregisteret6 og er da ansvarlig for atden som har det faglige ansvaret og utøver arbei-det, tilfredsstiller krav fastsatt i forskrift. Forskrif-ten sier at: «Den som har det faglige ansvaret forarbeid knyttet til elektriske anlegg, skal ha relevantmaster- eller bachelorgrad eller toårig utdanningsom fagskoletekniker med relevant fagbrev.»

Det er i dag om lag 3200 bedrifter som erregistret i Elvirksomhetsregisteret. Det betyr atelektroinstallasjonsbransjen generelt og bedriftenspesielt vil ha behov for en jevn strøm av personersom minst tilfredsstiller krav til relevant fagbrevog toårig teknisk fagskoleutdanning. For virksom-heter og personer som skal tilfredsstille kvalifika-sjonskrav hjemlet i ekomforskriften fra Post- ogteletilsynet, gjelder det samme. Det stiller krav tilat utdanningstilbudet og innhold i teknisk fag-

skole er i tråd med bransjens behov generelt ognæringene spesielt. Innen data, elektronikk ogelektronisk kommunikasjon finnes det tilsvarendekvalifikasjonskrav fra Post- og teletilsynet. Mari-time fag er regulert gjennom STCW-konvensjo-nen. Plan- og bygningsloven regulerer krav tilutdanning og praksis innen tiltaksklasser forbygg- og anleggssektoren.

Særskilte kvalifikasjonskrav er ofte i endringved at nye krav kommer til og andre faller bort.Det innebærer at yrkesutøvere raskt må kunne fåoppgradert sin kompetanse etter gjeldende stan-darder. Slik utdanning skjer ofte i regi av arbeidsli-vets organisasjoner.

Fagskolen kan være egnet arena for å tilbyutdanning som er nødvendig for å møte særskiltekvalifikasjonskrav. Det krever imidlertid nærtsamarbeid mellom fagskolene, sertifiserendemyndigheter og partene i arbeidslivet i utformingav tilbudene.

9.2.3 Fagskolen – nye oppgaver og kompetansebehov

Reformer i senere år i for eksempel helsesekto-ren, NAV og barnevernet viser at nye oppgaver tilkommunesektoren krever strategier og tiltak for å

5 Forskrift om elektroforetak og kvalifikasjonskrav for arbeidknyttet til elektriske anlegg og elektrisk utstyr.

6 Elvirksomhetsregistret er et offentlig register som listeropp virksomheter som har tillatelse til å utføre elektriskearbeider i Norge. Register vedlikeholdes av DSB.

Boks 9.5 Fagskoleutdanning innenfor helse- og sosialfag

Samhandlingsreformen har som mål å sikre merhelhetlige og koordinerte helse- og omsorgstje-nester, og en større del av tjenestene skal utfø-res i kommunene. Pasientene ligger kortere tid isykehus og overføres fortere ut til kommune-helsetjenesten. Denne endringen av hvor helse-tjenesten utøves, har betydning for hvilken kom-petanse helsearbeiderne i kommunene bør ha.Kommunene trenger helsepersonell med ulikutdanning og kompetanse for å ivareta bruker-nes sammensatte behov. Helsefagarbeidere medfagskoleutdanning innenfor helse- og sosialfagvil være et viktig bidrag i arbeidet med å imøte-komme morgendagens behov for helsetjenesteri kommunene.

Fagskoleutdanning innenfor f.eks. helse, ald-ring, demens og alderspsykiatri er gode eksem-pler på fagskoleutdanninger som helsefagarbei-dere kan ta, og som gir økt kompetanse som deter stort behov for i kommunehelsetjenesten.

Disse studiene er derfor viktige bidrag iarbeidet med helsefremmende og aktiv omsorg

blant eldre mennesker som er pasienter i syke-hjem, omsorgsboliger eller som mottar hjelp isine hjem.

En rapport utarbeidet på oppdrag avNUFHO 2013, viser at fagskoleutdanning ihelse- og sosialfag gjør arbeidsplassen merattraktiv og personellsituasjonen stabiliseres.Dette fører til at de ansatte står lenger i jobb.Fagskoleutdanning skaper økt kompetanse ogtrygghet i arbeidsoppgaver som skal utføres, ogden styrker samhandlingen mellom kolleger ogbrukere. Kompetanseheving av helsefagarbei-derne fører også til økt bevissthet og refleksjonover helsetjenesten som utøves, som igjen harbetydning for kvaliteten på den hjelpen bru-kerne mottar. Med tanke på utfordringer vedrekruttering av unge mennesker inn iomsorgsyrkene og viktigheten av å beholdedem i arbeid, er fagskoleutdanning innenforhelse- og sosialfag viktig.


sikre dekning av kompetansebehovet, som igjener helt avgjørende for å kunne levere kvalitativtgode tjenester til befolkningen i hele landet. Nyestatlige kompetansekrav samt forventninger frainnbyggerne legger også føringer på kompetanse-behovet i kommuner og fylkeskommuner.

Det samme forholdet gjelder også for blantannet byggenæringen. Nye statlige miljø-, klima-og energikrav og den teknologiske utviklingenhar ført til økt behov for relevant kunnskap ogkompetanse hos medarbeiderne. De nye utfor-dringene krever bedre samhandling, involveringog organisering av planlegging og produksjon,noe som igjen krever en endret holdning og ten-kemåte i alle ledd i næringen. Fagskolen, med sinnærhet til arbeidslivet, vil raskt kunne tilby fag-skoleutdanninger som svarer på endringene somskjer i næringen og samfunnet.

9.2.4 Arbeidslivets bestillerrolle

Det er vanskelig for fagskolene å utvikle gode fag-skoletilbud uten at bransjene og sektorene blirgode bestillere overfor fagskolene. Både arbeids-givere og partene i arbeidslivet har en rolle og etansvar som må følges opp. Ifølge fagskoletilsyns-forskriftens § 4-6 må «Tilbyder ha et formelt sam-arbeid med relevante aktører i yrkesfeltet omutvikling og gjennomføring av utdanninger innenfagområdet».

Arbeidslivets aktører involverer seg i dag påsvært ulike måter i sektoren. De er representert ifagskolestyrer, lærekrefter hentes fra relevantevirksomheter, enkelte virksomheter tilbyr praksis-plasser osv. Bildet er variert, men hovedinntryk-ket er at involvering fra arbeidslivet og arbeidsli-vets parter ikke er tilstrekkelig systematisk, ogdet er få nasjonale krav eller konkrete styringssig-naler fra myndighetene til sektoren.

Det er bred enighet om at arbeidslivet måengasjere seg i enda større grad i fagskoleutdan-ningen. På lokalt og regionalt nivå kan det skjeved for eksempel å inngå langsiktige avtaler medlokalt arbeidsliv om å tilby foredrag, bestilleutviklingsprosjekter knyttet til ulike problemstil-linger i bedrift, tilbud om praksisplasser, utviklehospiteringsordninger og initiere nye fagområder.

Steder hvor det er et tett samarbeid, entenmellom videregående opplæring og fagskole ellerfagskole og høyskole/universitet, er det ofte ogsånært samarbeid med arbeidslivet for å sikre at fag-skoleutdanninger opprettholdes på grunn avarbeidslivsbehovet i regionen.

Utvalget vil imidlertid påpeke at fagskoleneskal dekke både nasjonale, regionale og lokale

kompetansebehov, og at disse kompetansebeho-vene varierer mellom sektorer, næringer og bran-sjer. Arbeidslivet må derfor være involvert påulike nivåer i sin bestillerfunksjon overfor fagsko-lene.

Det er viktig å være bevisst skillet mellom dearbeidslivsaktørene som etterspør og bruker fag-skolekompetanse på den ene siden, og de aktø-rene som er eiere og tilbydere på den andre. Deter essensielt at de partene som både represente-rer brukere av fagskolekompetanse og tilbydereav fagskolekompetanse, er klare på hvilke rollerde har i de ulike fora. Dette er viktig for å sikre atutdanningstilbudene primært utvikles på bak-grunn av arbeidslivets behov for kompetanse,framfor studentenes utdanningsønsker, fagskole-tilbyderes ambisjoner eller tilbud som av andreårsaker ikke har sitt utspring i et reelt arbeidslivs-behov.

9.2.5 Manglende kunnskap om fagskoleutdanning

En viktig forutsetning for å bli en god bestiller er åbesitte tilstrekkelig kunnskap om den sektoren ogden tilbyderen du bestiller fra. Utvalget har fåttmange innspill fra både fagskolesektoren ogarbeidslivet om at fagskolen er for lite kjent, både iarbeidslivet og i samfunnet generelt. Det er nød-vendig å sørge for at flere norske virksomheterforstår hvilken merverdi fagskolekompetanse kantilføre virksomheten, hvilke oppgaver kandida-tene kan utføre og hvordan fagskolekompetansenskiller seg fra andre typer utdanning. Slik kunn-skap vil også bidra til at det utvikles tydeligerekarriereveier for personer med fagskolekompe-tanse i ulike virksomheter. Det vil igjen bidra til ågjøre fagskolen mer attraktiv og øke dens status.

Virksomheter må finne fagskolen så attraktivat de ønsker å stimulere sine ansatte til å starte påen fagskoleutdanning og rekruttere fagskolekan-didater tilbake, eller de må bli enige om fleksibleordninger som gjør det mulig å kombinere fagsko-leutdanning med jobb. Dette er avgjørende for åopprettholde og skape en bærekraftig fagskoleut-danning. Like viktig er det at arbeidstakere finnerfagskolen som en attraktiv og kvalifiserendeutdanning som kan være en karrierevei videre iarbeidslivet.

Det er også gode eksempler på at virksomhe-ter er tydelige bestillere og brukere av fagskole-kompetanse. Som eksempel kan nevnes Oslo uni-versitetssykehus (OUS) som bestiller utdannings-plasser til sine helsesekretærer ved Fagskolen iOslo. Helseserviceutdanningen ved Fagskolen i


Oslo har de siste årene vært fulltegnet på grunnav pågangen fra OUS.

I Norge er det svært mange små og mellom-store bedrifter, og det er forståelig at slike bedrif-ter i varierende grad er i stand til å holde seg opp-daterte på hva som skjer i utdanningssektoren.Utvalget mener at myndighetene sammen medpartene i arbeidslivet må bidra til kvalitetssikretinformasjon om hva fagskolene er og kan tilby.

9.3 Fagskolens egenart

Fagskolens berettigelse er blant annet avhengigav at utdanningene som tilbys har en form og etinnhold som skiller den tydelig fra andre utdan-ninger. Det er tre forhold som påvirker dette. Detførste er nærheten til arbeidslivet.

For det andre skal fagskolen ligge på nivåetover videregående opplæring; den skal ikke værei konkurranse med yrkesrettete utdanninger somgir fag- eller svennebrev eller vitnemål for yrkes-utdanning fra videregående skole.

Det tredje forholdet som skiller fagskolen frade andre utdanningsslagene, er omfanget påutdanningen. I dag kan en fagskoleutdanning hafra et halvt års til to års varighet.

Uten en aktiv medvirkning fra arbeidslivetsparter, organisasjoner og avtagende arbeidslivmister fagskolen sin berettigelse. Arbeidslivet måvære aktivt deltagende i diskusjoner om oppret-telse, dimensjonering og nedleggelse av utdan-ningstilbud. Deltakelse og arbeid i fagskolestyrer,nasjonalt fagskoleråd, de nasjonale fagrådene,nettverk og ekspertnemnder må prioriteres. Fag-skolene er avhengig av at bedrifter og virksomhe-ter stiller seg til rådighet som praksisarena. Man-gel på tilbud av praksisplasser kan være en indika-sjon på at arbeidslivet enten ikke kjenner til utdan-ningstilbudet eller opplever utdanningen som literelevant. Dersom tilbudet vurderes som lite rele-vant, bør det vurderes nedlagt.

9.3.1 Fagskoleutdanningenes omfang

Omfanget og lengden på utdanningstilbudene kanha betydning for skoleslagets anseelse. Dersomdet tilbys en rekke korte utdanninger som ikkebygger på en yrkesfaglig utdanning på videregå-ende nivå, kan dette bidra til å svekke fagskolensomdømme og status. Å heve kravet om minste-lengde fra et halvt til ett års studium, kan elimi-nere det unyanserte inntrykket en del har av fag-skolen som en tilbyder av kortkurs og voksenopp-læring. En slik endring kan bidra til å styrke fag-

skolens omdømme som en tilbyder av solid utdan-ning, og det kan styrke anseelsen til begrepet«fagskoleutdannet». Samfunnet kan få en sterkereformening av fagskolen som en solid yrkesfagligog selvstendig utdanning.

På den andre siden kan en økning av mini-mumskravet fra et halvt til ett år, svekke mulighe-ten til å tilby fordypninger eller spesialiseringer påen fagutdanning som arbeidslivet etterspør. Karl-sen-utvalget7 foreslo at faglig spesialisering somikke kan finne sin plass innenfor dagens videregå-ende opplæring, som hovedregel bør gis som til-bud i fagskolesektoren.

Utvalget ønsker på grunnlag av dette åbeholde dagens regel om minstelengde på et halvtår.

Den teknologiske utviklingen fører til krav omny eller økt kompetanse på mange områder. Der-for kan det forventes at behovet for å utvide denøvre grensen på fagskoleutdanning fra to til tre årvil øke. Det er allerede nå flere eksempler påutdanninger hvor to år fører til et meget «trangt»utdanningsløp. Særlig gjelder det utdanningermed strenge sertifiseringskrav. Det er uheldig omde ytre rammene legger strukturelle hindringer iveien for å drive kvalitetsutvikling og tilpasning tilarbeidslivets kompetansebehov.

På den andre siden er det en bekymring for atfagskolen i for stor grad skal nærme seg akade-miske utdanninger på universitetene og høysko-lene og dermed fjerne seg fra arbeidslivets kom-petansebehov og sin egenart. Innholdet i utdan-ningene er viktige i denne diskusjonen, menutdanningens lengde er også av betydning. Langeutdanninger kan være krevende for studentenesom ofte er i en litt annen livsfase enn studenter ihøyere utdanning. Lange utdanninger kan ogsåvære krevende for arbeidsgivere som ønsker åbidra til at ansatte får nødvendig videreutdanning.Problemet med fagtrengsel kan løses gjennommodulbaserte utdanningstilbud, slik at man medtilleggsmoduler på toppen av toårige utdanningerkan overstige rammen på to år og dermed oppfyllekompetansekravene som det avtagende arbeidsli-vet stiller.

Utvalget er delt i synet på fagskoleutdanninge-nes maksimale lengde, men vil påpeke at man herstår med tre handlingsalternativer:– Beholde dagens reglement uforandret– Beholde dagens ramme på to år, men åpne for

mulighet til å søke dispensasjon etter gitte kri-terier hjemlet i fagskoleloven

7 NOU 2008: 18 Fagopplæring for framtida.


– Endre dagens reglement og gi generell tilgangtil å tilby utdanninger på inntil tre år

9.3.2 Praksis som integrert del av fagskoleutdanning

Den uttalte og lovfestede nærheten til yrkeslivetog den yrkesrettete utdanningen som skal kjenne-tegne fagskolene, må komme tydelig fram i utdan-ningens innhold og metoder. Men det er en storutfordring for fagskolene å skape utdanningersom på best mulig måte er tilpasset arbeidslivetsstadig endrede kompetansebehov. En måte å syn-kronisere utdanning og arbeidsliv på er å tilbypraksis som en integrert og obligatorisk del avutdanningen. OECD sier følgende i en rapport fra2014:

«It is necessary, but surprisingly dif ficult, tomake professional education and training fit theneeds of the workplace. One of the best ways ofdoing so is to bring learning into the workplace.Unfortunately, this does not happen as much, oras ef fectively, as would be desirable, and work-based learning is sometimes only weakly atta-ched to professional programmes. Building onthe successful approaches of many countries, thissection argues that work-based learning shouldbe fully integrated into programmes as a credit-bearing and quality assured element. Such anapproach would powerfully promote partnershipbetween employers and training providers.»8

Det er mange måter å styrke integrasjon av læringi arbeid i fagskoleutdanninger på. Det er viktig atpraksis og læring i arbeidslivet organiseres slik atmangfoldigheten og variasjonen i fagskoleutdan-ningene ivaretas. Utvalget legger til grunn at prak-sis må gis en relativt åpen definisjon som tillater atkravet kan oppfylles på ulike måter tilpasset denenkelte utdanning når det gjelder omfang, innholdog form.

En praksistilbyder i arbeidslivet vil i størregrad føle ansvar for kvaliteten og relevansen i detenkelte utdanningstilbudet, noe som dermed vilbidra til å styrke utdanningens relasjon til arbeids-livet. Samtidig vil relasjonene som bygges oppmellom arbeidslivet og fagskolen, bidra til fagligoppdatering og gjensidig forståelse for hver-

andres virksomhet, noe som vil gagne begge par-ter.

Som OECD påpeker, praksis i utdanningenegir ikke mening og kvalitetsforbedring hvis denikke er systematisk og kvalitetssikret. Den måvære veiledet, og den må være relevant for utdan-ningsmålet fagskolestudenten har. I mange av fag-skoletilbudene er fagbrev og praksis som fagar-beider inntakskrav. En praksisperiode underutdanningsløpet som er en fortsettelse av arbeidetpå fagarbeidernivået, vil ikke innfri intensjonenom praksis som et kvalitets- og relevansfrem-mende tiltak i fagskoleutdanningen.

Det er i dag ingen nasjonale krav til praksis ifagskoleutdanningen. Utvalget vil imidlertidpåpeke at en forutsetning må være at den innlagtepraksisen er gjennomtenkt og fyller en didaktiskhensikt. Hvis ikke, kan praksisen oppleves somlite relevant og derved virke mot sin hensikt.

Utvalget er av den oppfatning at kvalitativt godpraksisopplæring vil bidra til økt arbeidslivsrele-vans i fagskoleutdanningene og faglig utviklingfor begge parter. Hospitering av lærere fra fagsko-len ute i virksomhetene vil også kunne bidra til atundervisningen og innholdet blir mer praksisnærtfor studentene. En annen mulighet i tillegg til hos-pitering kan være at fagskolelærerne involveres ikunnskaps- og erfaringsbaserte utviklingsprosjek-ter i virksomhetene i langt større grad enn detsom er tilfelle i dag. Et slikt tiltak vil være med påå sikre at fagskolelærere har oppdatert kunnskapom produkter, teknologier og arbeidsmetodersamt faglig ledelse, som til en hver tid er rådende idet virksomhetsmarkedet de skal utdanne kandi-dater til.

Utvalget foreslår å innføre obligatorisk praksissom en hovedregel i all fagskoleutdanning, forut-satt en relativt åpen definisjon av praksisbegrepet.Selv om mange av studentene allerede har langerfaring fra arbeidslivet, vil relevant og veiledetpraksis som et ledd i en fagskoleutdanning gi enviktig merverdi for studentene. Utvalget foreslårikke å lovfeste arbeidsgiveres plikt til å være prak-sisarena, men forutsetter at aktuelle arbeidsgiverei samarbeid med fagskolene på frivillig basis vilfinne fram til gode og hensiktsmessige praksisav-taler. Fagskolene må ha et ansvar for å kvalitets-sikre praksisen i samarbeid med arbeidslivet. Ienkelte utdanninger vil det være mer hensikts-messig med andre ordninger enn tradisjonellpraksis for å bidra til utdanningenes nærhet tilpraksisfeltet, for eksempel gjennom relevante pro-sjekter i samarbeid med arbeidslivet.

8 OECD, Skills Beyond Schools: A Review of PostsecondaryVocational Education and Training, (Paris: OECD, 2014), s.56.


9.4 Strategisk utdanningsledelse

Som omtalt i kapittel 6 anser utvalget at god ogstrategisk ledelse er sentralt i arbeidet med åstyrke kvaliteten i norsk fagskoleutdanning.Ansvaret for strategisk utdanningsledelse strek-ker seg i en linje fra regjeringen til mellomledernepå de enkelte utdanningsinstitusjonene.

Et overordnet ledelsesspørsmål er hvordanhele den tertiære utdanningen organiseres. Fag-skolestrukturen kan ikke ses løsrevet fra uh-strukturen. Bjørn Stensaker ved Universitetet iOslo viser til hvordan dagens universitets- og høy-skolestruktur er blitt til gjennom påvirkning frabåde distriktspolitiske og faglige hensyn9. Det erregjeringens ansvar å sette de politiske rammenefor strukturen for den tertiære utdanningen ut fradet samfunnsoppdraget som til en hver tid skalløses. I dette ligger å utarbeide et fagskoletilbudmed klar egenart som er tydelig avgrenset fralæringsutbyttet i videregående opplæring og frahøyere utdanning. Spørsmålet om skolestruktu-ren er et annet prinsipielt spørsmål som må liggetil regjeringen å avklare.

Fagskolespørsmål ligger til Kunnskapsdepar-tementets universitets- og høyskoleavdeling.Utvalget er bekymret for at fagskolen kommer iskyggen av universitets- og høyskolespørsmål,siden fagskolen er et lite skoleslag sammenlignetmed uh-sektoren, og at den har en innretning ogrekrutteringsbakgrunn som skiller seg fra dettoneangivende området i universitets- og høysko-leavdelingen. Fagskolespørsmål er spredt på ulikeseksjoner og det er en relativt løs koordineringmellom disse. Det vil være behov for at fagskolenfår en styrket plass i departementet, slik atbehandlingen av aktuelle saker kan bli samlet ogstyrket.

Rolle- og ansvarsfordelingen mellom Kunn-skapsdepartementet, NOKUT, Nasjonalt fagskole-råd og det regionale nivået må bli klarere og merpresis.

Kunnskapsdepartementet og NOKUT harbehov for gode faglige rådgivere i sin myndighets-utførelse. I tillegg til Nasjonalt fagskoleråd vilutvalget foreslå at det opprettes nasjonale fagrådsom skal gi faglige råd knyttet til utdanningerinnenfor eget område. Disse rådene kan dekkeområder en finner hensiktsmessig.

Under begrepet strategisk utdanningsledelseligger også institusjonsledelse. Fagskolene må haen administrasjon og et styre som har kompetansetil å utøve en strategisk ledelse av egen institu-

sjon, egen region og utdanningstilbudene tilpas-set fagene som tilbys. Se også omtalen om fagsko-lenes størrelse i kapittel 6.

9.4.1 Rolle- og ansvarsfordeling mellom myndighetsorganer

I dette avsnittet beskrives utvalgets forslag tilrolle- og ansvarsfordeling mellom myndighetsor-ganene. Dette er skjematisk beskrevet i figur 6.3.

9.4.1.1 Stortinget

Stortingets viktigste styringsmidler ligger i åvedta lover og bevilge midler til fagskolen. I til-legg fattes vedtak som er styrende for departe-mentets politikk, for eksempel i behandling avmeldinger til Stortinget.

9.4.1.2 Kunnskapsdepartementet

Departementet har det overordnete ansvaret forutdanning i Norge – på bakgrunn av behandling iStortinget – og dermed for å integrere fagskolenbedre i utdanningssystemet. De viktigste styrings-verktøyene for departementet er lover, forskrifterog bevilgninger. Utvalget mener KD også må ta etaktivt ansvar for dimensjonering av fagskolens til-bud. Departementet må ta ansvar for at de nasjo-nale behovene ivaretas, samtidig som fagskolenegis mulighet til å opprette, nedlegge og endreutdanningstilbud etter lokale og regionale behov. Idette arbeidet må anbefalinger fra Nasjonalt fag-skoleråd og de nasjonale fagrådene bli tillagt vekt.

9.4.1.3 NOKUT

NOKUT tillegges ansvaret for akkreditering avfagskoler og godkjenning av utdanninger ved sko-ler som ikke er akkreditert. En slik akkredite-ringsordning innebærer at en større del av ansva-ret for godkjenning av enkeltutdanninger leggestil de enkelte fagskolene. Organet skal føre tilsynmed fagskolene. Ansvaret for et overordnet kvali-tetssystem for fagskolesektoren bør også liggehos NOKUT. NOKUT skal ha ansvar for at kunn-skapsgrunnlaget om fagskolene er tilstrekkeligfor den politisk styringen av sektoren.

9.4.1.4 Nasjonalt fagskoleråd

Nasjonale myndigheter har behov for råd frarepresentanter for ulike aktører med interesse ogkompetanse på fagskolefeltet. Nasjonalt fagskole-

9 Stensaker (2014)


råd har i dag som mandat å bidra til å utvikle ram-mer og strategier for fagskoleutdanningene.

Utvalget mener at Nasjonalt fagskoleråd iframtiden først og fremst bør ha ansvar for råd oganbefalinger som gjelder sentrale overordnedeproblemstillinger som angår hele fagskolesekto-ren. Nasjonalt fagskoleråd bør ha som mandat å giråd til myndighetene om politikk for fagskolesek-toren som helhet og involvere seg i nasjonalespørsmål. Rådet må sammenstille og vurdere hel-heten i vurderingene om kompetansebehov, og gianbefalinger om dimensjonering på nasjonalt nivå.Rådet skal bidra til at Kunnskapsdepartementet,NOKUT og fagskolene kan utvikle kvaliteten ogrelevansen på fagskoleutdanningene og på fagsko-len som skoleslag.

Nasjonalt fagskoleråd må operere etter modellsom et profesjonelt styre med representanter frasektoren og fra hovedorganisasjonene i arbeidsli-vet, hvor hovedorganisasjonene er i flertall. Rådetvelger sin egen rådsleder for en tidsavgrensetperiode. Utvalget mener at Kunnskapsdeparte-mentet i samarbeid med det nye Nasjonalt fagsko-leråd bør utarbeide et nytt mandat for rådet.

Det er flere forhold som må tas med i vurde-ringen når sammensetningen av Fagskolerådetskal besluttes. De tre viktigste hensynene errepresentativitet, legitimitet og inkludering.Hovedorganisasjonene har ulik størrelse og uliktyngde i fagskolesektoren gitt hvilke deler avnorsk arbeidsliv de har sin tyngde i. Det kan argu-menteres for at slike representativitetshensyn børveie tungt for sammensettingen. Samtidig er detogså viktig at rådet har legitimitet, både i fagskole-sektoren, i tilstøtende utdanningssektorer, hosmyndighetene og i samfunnet generelt. Inklude-ring er også et relevant aspekt. Gjennom bredinkludering av partene i arbeidslivet kan arbeidsli-vets kunnskap, eierskap og involvering i fagskolenstyrkes. Det vil også bidra til å gjøre fagskolenmer relevant i bredden av norsk arbeidsliv. Det vilogså bidra til å gjøre fagskolen mer relevant ibredden av norsk arbeidsliv. På den måten vilogså fagskolens status styrkes. Ved å legge opp tilbred inkludering håper utvalget å bidra til økt for-ståelse for fagskolens viktige rolle for kompetan-seutviklingen i samfunnet, og for hvordan arbeids-takere med ulik kompetanse må spille sammenfor å bidra til økt verdiskaping gjennom utviklingog innovasjon.

Det har ikke ligget eksplisitt i utvalgets man-dat å utrede nærmere hvordan Nasjonalt fagskole-råd bør settes sammen. Gjennom arbeidets ganghar utvalget erfart at det er mange ulike syn pådette spørsmålet. Utvalget vil derfor foreslå at det

foretas en ekstern evaluering av Nasjonalt fagsko-leråd i sin nåværende form og hvilken rolle rådetbør ha for utviklingen av sektoren i framtiden.

Sekretariatet for Nasjonalt fagskoleråd ligger idag hos Vox. Utvalget foreslår at Vox fortsatt fåransvaret for sekretariatsfunksjonen. Sekretariatetbør ledes av en heltidsansatt generalsekretær,som ansettes av Vox, men med utvidete fagligefullmakter fra rådet. Generalsekretæren skal somdaglig leder av rådet, være en tilgjengelig dialog-partner for myndighetene og arbeide for at fag-skolesektoren utvikles i tråd med arbeidslivetsbehov. Generalsekretæren rapporterer på fagligespørsmål til rådet. Administrativt rapporterergeneralsekretæren til Vox. For at Vox skal kunnefylle rollen på en tilfredsstillende måte, må de tilfø-res nødvendige ressurser og kompetanse i trådmed de ambisjonene utvalget har for en ny fagsko-lesatsing.

9.4.1.5 Nasjonale fagråd

Utvalget foreslår at Nasjonalt fagskoleråd oppret-ter nasjonale fagråd som skal gi råd knyttet tilutdanninger innenfor eget område. Nytt nasjonaltfagskoleråd utarbeider mandat for rådene. Detkan for eksempel være ett råd for hvert av områ-dene helse- og oppvekstfag, tekniske fag, merkan-tile fag, kreative fag og samferdselsfag. Disse skalgi faglige råd til Nasjonalt fagskoleråd, Kunn-skapsdepartementet, NOKUT og de enkelte fag-skolene. Rådene skal samordne og koordinerekvalitetsutviklingen innenfor eget fagområde ogkartlegge regionale og nasjonale kompetansebe-hov. Rådene må få en sammensetning av medlem-mer valgt ut fra faglige kriterier og fra arbeids-livets organisasjoner som bidrar til å systematiskbygge sterkere relasjoner til arbeidslivet og samti-dig ansvarliggjøre arbeidslivet. Bransjeforeningerfra både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden erbest egnet til å representere arbeidslivet på dettenivået eller ved representanter for ulike sektorerutpekt av hovedorganisasjonene der disse er sen-tralt organisert. Rådene bør ledes av representan-ter/fagpersoner fra fagskolene, og fagskolene børha flertall i rådene.

De nasjonale fagrådene bør få i mandat å kart-legge nasjonale og regionale kompetansebehovinnenfor eget fagområde. De bør vurdere og anbe-fale nasjonale studieplaner innenfor egen sektor,koordinere opptakskrav10 der like utdanninger til-bys ved flere fagskoler, og de må gi råd om dimen-

10 Ref . avsnitt 8.3.3


sjonering av tilbud innenfor egen sektor, jf. kapit-tel 10.

Oppgavene til de nye fagrådene vil til en vissgrad overlappe oppgavene til Nasjonalt utvalg forteknisk fagskoleutdanning og Nasjonalt utvalg forfagskoleutdanning i helse- og oppvekstfag. Disseorganene er frivillige sammenslutninger. Utvalgetmener at de foreslåtte rådene bør få en formellrolle i utdanningsadministrasjonen for fagskolen.Frivillige utvalg kan, om de ønsker, spille en ufor-mell rolle.

De nasjonale fagrådene bør også få noe admi-nistrative ressurser i form av sekretariatsstøtte iVox.

9.4.1.6 Fagskolene

Utvalget foreslår at antallet fagskoler reduseres.En viktig målsetting med sammenslåinger er åstyrke administrasjonen på skolene. Fagskolenemå ha en faglig og administrativ styrke som setterdem i stand til å tilby kvalitativ god opplæring ialle sine utdanningsprogrammer. De må kunnespille en aktiv rolle i å utvikle utdanningstilbud forsin region og sin fagprofil. For å oppnå dette måskolene ha god kommunikasjon med arbeidslivet,og de må ha gode samarbeidsorganer. For åoppnå en slik styrke blir det viktig at det på fag-skolen er en profesjonell ledelse og stab.

Alle fagskoler må i dag ha et styre. Det er imid-lertid få bestemmelser for styrerepresentasjon ogsammensetning. Praktisering av lovens krav tilstyrerepresentasjon er i dag veldig variabel, ogutvalget har fått flere innspill på at styreverv i forstor grad besettes av for eksempel lokalpolitikereframfor representanter fra lokalt arbeidsliv, særligi de offentlige fagskolene. Utvalget er av den opp-fatning at styrene må profesjonaliseres i størregrad enn i dag, og at det må settes krav til fagligkompetanse for slike posisjoner. Skal fagskolenevære godt synkronisert med arbeidslivets kompe-tansebehov, må eksterne representanter fra lokaltog regionalt arbeidsliv inkluderes bedre i fagsko-lenes sentrale beslutningsorganer. Det stilles idag visse krav til styrene ved godkjente fagskoler,men det er ingen krav om ekstern representasjoni styrene. Dette mener utvalget er en svakhet. Deter styrene som oppretter og nedlegger de ulikestudiene som fagskolen tilbyr, styret staker ut fag-skolens strategiske kurs og legger sterke føringerfor den daglige driften. Dette er beslutninger somer helt sentrale for å oppfylle formålet om å tilbyrelevante utdanninger i tråd med arbeidslivetslokale, regionale og nasjonale kompetansebehov.

De private fagskolene er positive til et krav omekstern representasjon med relevant kompetansei styrene. Disse skolene mener imidlertid ateierne har et betydelig juridisk og økonomiskansvar som tilsier at det ikke er forsvarlig å gi fraseg flertallet i styret.

Utvalget mener det bør være et absolutt kravat alle fagskoler skal ha relevante eksterne repre-sentanter i styrene. Med relevante eksterne repre-sentanter mener utvalget først og fremst sentralepersoner i lokalt og regionalt avtagende arbeidslivfra begge parter, som med sin erfaring og kompe-tanse kan bidra til en bedre og sterkere koblingmellom fagskolenes utdanningstilbud og arbeids-livets kompetansebehov. Representanter for eiereeller sammenslutninger av konkurrerende privateinstitusjoner bør ikke trekkes inn i ledelsen avoffentlige fagskoler. Videre bør det være et kravom flertall av eksterne representanter i styreneved de offentlige fagskolene. Det må også være ettydelig krav om at representanter for undervis-ningspersonalet, administrasjonen og studenteneskal være representert i styrene.

Akkrediterte fagskoler med sterk administra-sjon kan få en mer selvstendig rolle enn de har idag, for eksempel i spørsmål som opprettelse avnye utdanningstilbud og innholdet i disse. Fagsko-lene må få et tydelig ansvar for kartlegging avregionale utdanningsbehov.

Med færre og større fagskoler vil det væremulig og tjenlig at disse rapporterer til departe-mentet i tråd med tildelingsbrevene de vil få.

9.5 Robuste fagmiljøer

Utvalget anser at en av de store utfordringene fordagens fagskole er at det finnes en del fagskolermed for svakt faglig og pedagogisk miljø og util-strekkelig administrasjon. Dette kan gå ut overkvaliteten på utdanningen, studentenes rettssik-kerhet og effektiviteten i driften.

9.5.1 Fagskolenes størrelse

Det er i flere sammenhenger blitt pekt på at detkreves en viss størrelse for å kunne oppnå og ved-likeholde en god kvalitet på utdanningsinstitusjo-ner. Ved Københavns Erhvervsakademi anses1000 studenter som et minimumsantall for åkunne oppnå ønsket kvalitet11. Stjernø-utvalget12

11 Utvalgets besøk på Københavns Erhvervsakademi, januar2014.

12 NOU 2008: 3 Sett under ett: Ny struktur i høyere utdanning.


la vekt på høyskolenes størrelse som viktig forkvaliteten. Selv om vurderinger for høyskoler ikkedirekte kan overføres til fagskoler – forskningsas-pektet spilte også en stor rolle for Stjernø-utvalget– er flere av faktorene felles. I tillegg til fagligsolide miljøer vil forhold som infrastruktur i IKTog bibliotek, internasjonalisering, økonomistyringog studieadministrative systemer bli enklere å fåpå plass i større institusjoner. Fagskoler med fåansatte vil vanskelig kunne ivareta samarbeid medfagmiljøene både i og ikke minst utenfor fagsko-lene. Slikt samarbeid vil kunne få betydning forutvikling av fagskoletilbudene i takt med samfun-net og studentenes behov.

I kapittel 6 vises det at kun en håndfull av deover hundre fagskolene i Norge har opp mot 1000studenter, og bare omtrent 20 skoler har mer enn200 studenter. Studenttallet i over halvparten avfagskolene er under 50.

Dimensjonering av fagskolesektoren dreierseg også om hvor mange fagskoler det bør være,både offentlige og private. Dagens antall på 46offentlige fagskoler bidrar ikke til etablering avenhetlig og forutsigbar statlig styring av fagsko-lene, ei heller gir det tilstrekkelig rom for utvik-ling av nye fagskoletilbud eller tilstrekkelig kvali-tetsutvikling i sektoren. Utvalget mener at myn-dighetene gjennom sammenslåing av offentligefagskoler, med styrkede fagmiljøer og mer effek-tiv ressursutnyttelse, vil kunne oppnå målet omenda høyere kvalitet i fagskoleutdanningene.Gjennom sammenslåinger, økt samarbeid og kla-rere arbeidsdeling vil fagskolene befeste sin egenstyrke, samtidig som det øker evnen til å utnytteandres fortrinn på områder hvor en selv ikke nåropp.

En sterk administrasjon ved større institusjo-ner vil kunne styrke muligheten for en god strate-

Boks 9.6 Ytre Namdal fagskole

Fagskolen er en liten, men viktig hjørnestein ilokalsamfunnet Rørvik i Vikna kommune. YtreNamdal fagskole har en nautisk linje, og utdan-ner framtidige skipsoffiserer, fra styrmenn tilsjøkapteiner, til den norske handelsflåten.Utdanningen bygger på emneplaner organisertetter samme struktur som STCW-konvensjonenog forskrift om kvalifikasjoner for sjøfolk. Detutdannes ca. 20 personer per år. Skolen plan-legger en linje for framtidige maskinoffiserer, ogdet arbeides med å utvikle egen fagskole forhavbruk

Vikna er en øykommune i Nord-Trøndelag.Her har mange av de 4300 innbyggerne sittarbeid knyttet til maritim næring, havbruk, fiskeog fiskeoppdrett. På øya er det en videregåendeskole som tilbyr bygg- og anleggsteknikk, helse-og oppvekstfag, naturbruk (blå variant), restau-rant- og matfag, service og samferdsel, teknikkog industriell produksjon og studiespesialise-rende. Det gis også voksenopplæring ved sko-len. Nærmeste universitet ligger i Trondheim,drøyt 30 mil unna, og nærmeste høyskole iLevanger, omtrent 20 mils reise.

Fagskolen er samlokalisert med den videre-gående skolen, men den er klart adskilt medeget styre, lærekrefter, økonomi osv. Fagskolener en synlig vei for videreutdanning for unge ogvoksne både i nærmiljøet og for tilreisende stu-denter. Omtrent 70 % av elevene som tar mari-

time fag ved den videregående skolen, svarer atde ønsker å ta fagskoleutdanning senere. Etfåtall vurderer høyere utdanning som aktuelt.Fagskolen tilbyr også kurs i medisinsk behand-ling, sikkerhetsbevissthet, GOC/GMDSS-serti-fikat, krisehåndtering og andre relevante kursog sertifikater for land- og sjøbasert næring.Lærere ved fagskolen kan i enkelte tilfellerundervise på den videregående skolen, menikke motsatt. Undervisningen følger internasjo-nale konvensjonskrav. Skolen har eget kvalitets-system og er blant annet sertifisert etter ISO9001:2008 og MET No 3.403. Alle de fagligeansatte er kvalifisert i henhold til konvensjons-kravene, og alle har undervisningskompetanse.Det er tett samarbeid mellom fagskolen og detlokale næringslivet, og skolen har tilgang på enav landets fremste simulatorer hvor opp til 16studenter kan trene samtidig. Som eneste i lan-det er det også ECO-simulering på Rørvik. Detteer svært viktig for å bidra til reduksjon av utslippfra skip. Skolen utdanner arbeidskraft som dek-ker lokale og nasjonale behov for mannskap tilferger, Hurtigruten, lokale fiskebåter, rederinæ-ringen, oppdrettsanlegg m.m. Fagskolen har etnært samarbeid med lokalt næringsliv som blantannet Eidshaug rederi, Midt Norsk havbruk,Sikkerhetssenteret as og Torghatten trafikksel-skap. Næringslivet etterspør også kurs fra fag-skolen.


gisk utvikling av fagskolens utdanningstilbud.Større enheter vil føre til en god samlet kompe-tanse i administrasjonen, noe som kan styrke ellersikre studentenes rettsikkerhet. På den bakgrunnmener utvalget det er nødvendig med en sterkreduksjon av antallet fagskoler. Når det gjelder deoffentlige fagskolene, anser utvalget at det vilvære vanskelig å skape robuste fagmiljøer i allefylker, og vil derfor foreslå at det bygges opp regi-onale offentlige fagskoler som ikke bygges oppetter fylkesgrensene, men går på tvers av disse.Flertallet har ikke grunnlag for å foreslå et eksaktantall skoler eller regioner, men vil anslå at etantall fra fem til ni kan være aktuelt. Man kanargumentere for at det er prosessen som børbestemme antall institusjoner, og at man ikke børsette noen kvantitative rammer før prosessensoppstart. Da vil det utelukkende være faglige ogobjektive vurderinger basert på evidens framkom-met gjennom prosessen som blir bestemmende.På den andre siden kan det være et viktig signal ågi et anslag for hvor man antar det vil være fornuf-tig å lande. Det betyr ikke at man ikke kan landepå et annet antall institusjoner enn antydet herhvis det skulle oppstå gode grunner for det, mendet gir likevel en retning og et mål for arbeidet.

Begrunnelsen for utvalgets anslag av fem til niregionale offentlige fagskoler er at fem er en van-lig regional inndeling av Norge og det kan derforvære hensiktsmessig å følge en normal regionalinndeling. Det vil i hvert fall være uhensiktsmes-sig å bevege seg ned under fem. Ni som interval-lets øvre grense er valgt fordi det i praksis vil betyat hver fagskole vil dekke minimum to fylker.

Større fagskoler er normalt billigere i drift ennde mange små fagskolene. Større og bredere fag-miljøer betyr bedre utnyttelse av eksisterende res-surser, samtidig som omstilling og utvikling avnye fagskoletilbud lettere lar seg gjennomføre.Større fagskoler vil kunne utnytte bygningsmas-sen og øvrig infrastruktur på en mer hensiktsmes-sig måte. Sammen med en ny finansieringsord-ning vil slike stordriftsfordeler bidra til kvalitets-forbedring og styrking av hittil forsømte områderi sektoren.

Utvalget vil peke på at en sammenslåing avadministrasjon og eventuelt også av skoler ogsåkan ha uønskete konsekvenser. En flercampusin-stitusjon kan medføre økte administrative utgifter,ved økt behov for reising mellom skoler. Det kanogså påløpe kostnader under sammenslåingspro-sessen. I dag er videregående skoler og fagskolerflere steder samlokalisert, og de kan også samar-beide om lærekrefter og utstyr.

Forslaget om reduksjon av antallet fagskolervil medføre at lover og finansieringsordninger mårevideres, fordi fylkeskommunene ikke kan spillesamme rolle som de gjør med dagens ordning.Forslaget vil også innebære at staten overtar someier av de offentlige fagskolene istedenfor fylkes-kommunene. Det betyr også at fagskolene må for-holde seg på en helt annen måte til krav om øko-nomistyring, noe som igjen medfører behov forrobust administrasjon. Dette omtales i størredetalj senere i utredningen.

Regjeringens regional- og kommunesammen-slåingsprosess kan få en avgjørende innvirkningpå spørsmålet om antallet skoler eller skoleadmi-nistrasjoner.

De private fagskolene vil også kunne oppnågevinster ved sammenslåinger. For en videreutvikling av sektoren som helhet vil det være hen-siktsmessig om også de private fagskolene stimu-leres til å finne sammen i nye og større enheter.Myndighetene har begrensede muligheter tildirekte å styre de private fagskolene. For dissefagskolene må reglene for godkjenning (akkredi-

Boks 9.7 STCW-konvensjonens krav til kvalifikasjoner for

instruktører og undervisningspersonell

Sertifikatgivende maritim utdanning gis på trenivåer i det norske utdanningssystemet. Fag-skolen er en svært viktig leverandør av utdan-net arbeidskraft til hele den maritime klyngen.Det som skiller maritim utdanning fra annenutdanning er først og fremst at utdanningenskal tilfredsstille Sjøfartsdirektoratets nasjo-nale krav basert på internasjonale krav til ser-tifikat for sjøfolk etter STCW-konvensjonen.

Konvensjonen krever at all virksomhetknyttet til opplæring, bedømmelse og doku-mentasjon av kompetanse vedrørende sjøfolkskvalifikasjoner i henhold til STCW 1995-kon-vensjonen, skal være godkjent og kontinuerligovervåket, og at dette er dokumentert i et kva-litetsstandardsystem. Konvensjonen kreverogså at kvalifikasjoner og erfaring hos instruk-tører og eksaminatorer er som beskrevet igitte nasjonale mål og kvalitetsstandarder. Allutdanning må med andre ord godkjennes ihenhold til konvensjonen for å kunne utløsesertifikater.


tering) og tilskudd være slik at det vil sikre ellerstimulere til større og sterkere enheter.

Krav om størrelse må ikke komme på bekost-ning av en dynamisk fagskole med mulighet til åopprette ønskede utdanninger. Noen fagskoletil-bud er svært spesialiserte innenfor spesifikkeyrker. For eksempel er Gauldal fagskole deneneste som tilbyr fagskoleutdanning i kart og opp-måling. Et regelverk som fører til store og robusteadministrative enheter, trenger ikke å føre til ned-leggelser av læresteder. For eksempel kan enlokal fagskole som i dag er en selvstendig enhet,bli lagt under en større institusjon og likevel opp-rettholde sitt lærested og utdanningstilbud. Detmå også være mulig for en fagskole å opprette fili-aler. De økte mulighetene for nettundervisning vilstyrke muligheten studenter har til å bo hjemmeog gjennomgå mye av utdanningen lokalt selv omde er studenter ved en skole langt hjemmefra.Beskyttelse av små, men viktige utdanninger oglæresteder kan gjøres både av myndighetene ogav den enkelte fagskole i en sammenslåingspro-sess.

Utvalget mener at institusjonsakkrediterteinstitusjoner vil være langt bedre rustet for raskt åkunne tilpasse seg stadige endringer i samfunnetskompetansebehov. Men institusjonsakkrediteringbetinger mer robuste enheter enn vi ser i dagensfagskolesektor.

Oppsummert ønsker utvalget sterke adminis-trative enheter som gjennom akkrediteringsord-ningen og krav om kvalitetssystem, selv får ansva-ret for at alle deres utdanningstilbud og utdan-ningssteder har faglig sterke undervisningsmil-jøer og en sterk tilknytning til fagkompetansen iarbeidslivet. Mest mulig av kvalitetsarbeidet børforegå på institusjonen og ikke gjennom statligeordninger ved departementet eller NOKUT. Insti-tusjonsledelsen består av den tilsatte rektor ogdennes stab. I tillegg må skolen ha et styre hvorarbeidslivet er tungt representert.

9.5.2 Lærerkollegiets kompetanse og sammensetning

Det er bred enighet om at lærerens kompetansehar stor betydning for elevers og studenterslæringsutbytte13. Det har de siste årene vært spe-sielt stor oppmerksomhet om lærerutdanningeneog på betydningen av – og behovet for – etter- ogvidereutdanning av lærere. Kontinuerlig oppdate-ring av fagkunnskap er en særlig viktig side innen-

for det vi definerer som yrkesrettet utdanning påalle nivå. I fagskoletilsynsforskriften14 stilles detkrav til fagmiljøet ved fagskolene. I kapittel 6 bledet redegjort for at disse nasjonale kompetanse-kravene for å undervise i fagskolen ikke er likestrenge som kravene i høyere utdanning og igrunnopplæringen. I fagskoleloven er kravene tillærer- og instruktørkompetanse hjemlet i § 4. Stu-dentens rettigheter, hvor det heter at tilbyder skalfastsette krav til lærer- og instruktørkompetanseog ledelse. I forskrift om kvalitetssikring og kvali-tetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdan-ning § 5-2. Godkjenning av tilbydere heter det at til-byderen skal ha fast ansatte i undervisningsstillin-ger og administrative stillinger med en slik kom-petanse at tilbyder er i stand til å kvalitetssikre ogutvikle sine pedagogiske metoder og nye og eksis-terende utdanningstilbud innenfor sentrale fagom-råder som inngår i utdanningene. I loven eller for-skriften stilles det med andre ord ikke krav til fag-lig eller pedagogisk kompetanse. Men ved god-kjenning av fagskolestudier, må fagskolen doku-mentere lærernes faglige og pedagogiskekompetanse. Dette blir vurdert av den sakkyndigekomiteen før godkjenning gis. Et unntak er demaritime fagskolenes krav til kompetanse i kon-vensjonsfagene. (Se boks om STCW-konvensjo-nens krav til kvalifikasjoner for instruktører ogundervisningspersonell).

Det finnes ikke noen systematisk oversikt overkompetansen hos lærere og instruktører i fagsko-lene, og det har heller ikke vært gjennomførtNOKUT-evaluering av lærerkompetansen i detteskoleslaget. Vi kan imidlertid anta at i et stramtarbeidsmarked, og særlig i kostnadskrevendeutdanninger, kan det være en utfordring å ansettehøyt kvalifisert fagpersonell. Det kan forventes åbli enda vanskeligere i årene som kommer. Samti-dig er det sentralt i enhver utdanning at de somskal undervise, har pedagogisk utdanning i tilleggtil sin fagkompetanse. Det gjør rekrutteringsutfor-dringen for lærere og instruktører til fagskoleneenda større.

Utvalget mener det er vesentlig for kvaliteten iutdanningen at det stilles høye krav til undervis-ningspersonalets kompetanse. Det må stilles kravom relevant yrkesfaglig utdanning, fag- ellersvennebrev der det er aktuelt, og i tillegg kompe-tanse på nivå over dette. I tillegg bør det værekrav om fagskoleutdanning hvor det er mulig.Relevant og fersk yrkeserfaring må tillegges storvekt, og må ikke fortrenges av akademisk kompe-tanse. Et robust fagmiljø må ha innslag av begge

13 Dette er blant annet dokumentert i St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren Rollen og utdanningen. 14 Forskrift om tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanning.


kompetansetypene. Det bør utformes et systemfor hospitering, slik at fagskolelærere kan få tilflytav kompetanse og erfaring med relevant arbeids-liv. Utvalget vurderer dagens krav til pedagogiskkompetanse som utilstrekkelig.

Fravær av nasjonale kompetansekrav betyrikke automatisk at kompetansen hos lærerne ermangelfull. Det betyr heller ikke at man ikke haret system for kontinuerlig oppdatering av fagkom-petanse, slik for eksempel STCW-konvensjonenkrever for dem som underviser i disse fagene.

Kravene om formell faglig og pedagogisk kom-petanse hos fagskolelærere må ikke formuleresslik at det ekskluderer bruk av korttidslærere ogforelesere med spisskompetanse fra smale delerav produksjon eller produktutvikling. Det er oftehos praktikere og private produktutviklere vi fin-ner den beste og mest oppdaterte fagkunnskapen.

Krav om pedagogisk kompetanse hos under-visningspersonellet ved fagskolene fordrer at rele-vante utdanningstilbud finnes. Dette må være etstatlig ansvar, som høyskoler med tilbud om prak-tisk-pedagogisk utdanning i yrkesfag bør kunnetilby.

9.5.3 Utstyrssituasjonen

Fagskolene utdanner til nesten alle sektorer i detnorske arbeidslivet, og de ulike tilbudene variererderfor sterkt. Utstyrsbehovet og kostnadene tildette vil variere mellom tilbudene. For eksempeler simulatorer nødvendig i enkelte maritime fagog i petroleumsfag, noe som kan medføre storekostnader til innkjøp eller leie. For å kunne tilbyutdanning med høy kvalitet må skolene ha tilgangtil oppdatert utstyr i det aktuelle fagområdet, ellerde må ha tilgang til å bruke virksomheters utstyr iutdanningen av studentene. Større enheter vilkunne bidra til en bedre utnytting av kostbartutstyr. I kapittel 10 om finansiering vil satser diffe-rensiert etter kostnadsbehov bli foreslått.

9.5.4 Samarbeid med arbeidslivet

Det er en forutsetning for å drive god fagskoleut-danning at det er etablert et nært og tett samar-beid med arbeidslivet. Bare slik kan fagskolenemøte nye behov og omstillingskrav i arbeidslivetmed relevante tilbud. Fagskolene må derforarbeide kontinuerlig og systematisk med utviklingav nye tilbud, samtidig som relevansen av eksis-terende tilbud må vurderes løpende.

Dette krever en organisering og kompetansesom evner å møte både kortsiktige og mer lang-siktige behov. En robust fagskole vil kjennetegnes

ved hvordan skolen etablerer, utvikler og vedlike-holder et varig og gjensidig samarbeid medarbeidslivet. Det kan for eksempel skje gjennomsystematisk arbeid med faglige nettverk, ulikesamarbeidsavtaler, fagråd knyttet til utvikling avtilbud, hospiteringsordninger og kompetanseut-vikling for lærere og praksisplasser for studenter.Dokumentasjon av hvordan fagskolen arbeidermed dette på en systematisk måte skal være endel av akkrediteringskravene for et robust fagmi-ljø.

9.6 Prosedyrer for godkjenning

Over er det pekt på nødvendigheten av robusteadministrasjoner og fagmiljøer for å oppnå godkvalitet på fagskolen. Godkjenningsordningenkan være ett av virkemidlene for å oppnå robustefagmiljøer på fagskolene. Utvalget vil foreslå etsystem med institusjonsakkreditering av fagsko-lene. I tillegg vil også enkelttilbud kunne få god-kjenning slik som i dag. I dag brukes begrepetinstitusjonsgodkjenning på fagskolens område.Utvalget foreslår at begrepet akkreditering blirbrukt.

9.6.1 Akkreditering

NOKUT godkjenner i dag tilbudene ved fagsko-lene. I forbindelse med spørsmålet om tiltak for åutvikle robuste fagmiljøer, hvor størrelse er et vik-tig punkt, mener utvalget at det bør legges opp tilen ordning med akkreditering av fagskoler. Akk-rediterte fagskoler kan dermed selv utvikle utdan-ningstilbud, uten at NOKUT trenger å godkjennehvert enkelt tilbud.

Akkreditering er en offisiell anerkjennelse avat en organisasjon oppfyller spesifiserte krav oghar kompetanse til å utføre spesifiserte oppgaver.Utvalget foreslår at institusjonsakkrediterte fag-skoler får rett til å opprette utdanningstilbud utenytterligere offentlig godkjenning.

Institusjonsakkreditering bør være et absoluttkrav for å kunne søke om offentlig finansiering.Kriterier for å kunne søke om offentlig finansier-ing vil bli omtalt i neste kapittel.

En overgang til akkreditering av fagskoler vilpå sikt frigjøre betydelige ressurser i NOKUT. Etsystem med akkreditering vil gjøre fagskolenemer dynamiske ved at nye studietilbud raskerekan komme på plass i tråd med arbeidslivets sta-dig skiftende kompetansebehov.

Det må stilles en rekke krav til institusjonersom ønsker å bli akkreditert. Slike krav kan være:


– Robusthet– Kompetansekrav for undervisningspersonell– Ledelsesstruktur (krav til styret og ledelsen,

eierskapsforhold osv.)– Kvalitetssikringssystem– Relasjon til og oppfølging av sektormål– Årsrapportering til myndighetene– Utviklingskontrakter og virksomhetsmål– Krav til administrativ kapasitet (med tanke på

profesjonell drift)– Samarbeid med arbeidslivet

Skoler som ikke blir institusjonsakkreditert, mis-ter ikke retten til å kalle seg fagskole. De kan fort-satt tilby fagskoleutdanning og bruke navnet fag-skole forutsatt at de oppnår NOKUT-godkjenningav utdanningstilbudet i tråd med dagens praksis.

9.6.2 Lokale versus nasjonale studieplaner

I dag godkjenner NOKUT fagskoletilbud hvor stu-dieplanen utgjør kjernen i vurderingen. Denneordningen har sin styrke ved at en sentralt har etgodt apparat for vurdering av søknadene, og kanknytte til seg de mest kompetente personene til ådelta i den sakkyndige komiteen som skal vurderegodkjenningssøknaden.

Ved å innføre ordningen med akkreditering avfagskoler, og innføre regler som resulterer istørre og mer robuste institusjoner, kan godkjen-ning av studieplaner overføres til fagskolene somblir akkreditert.

Det kan likevel være fornuftig å innføre nasjo-nale studieplaner for enkelte fagområder. Etteksempel er de maritime fagskoleutdanningenesom på eget initiativ allerede har innført noen fel-les studieplaner. Utvalget ser det som meget posi-tivt at de maritime fagskolene har tatt tak i denneutfordringen og løst den uten innblanding franasjonale myndigheter. Eventuell utvikling avnasjonale studieplaner i andre fagområder børskje etter initiativ fra og ledes internt i fagmiljøeneog ikke være en prosess styrt av myndighetene.Nasjonale studieplaner bør ikke være forskrifts-festede rammeplaner.

De foreslåtte fagrådene bør få en koordine-rende rolle ved innføring av anbefalte nasjonalestudieplaner.

9.7 Dimensjonering

Et viktig element ved en god utdanningspolitikker mekanismer som fører til riktig dimensjoneringav utdanningstilbudene. Tilbudene må være slik

at arbeidslivet får de kandidatene de har behovfor, samtidig som de uteksaminerte studentene istørst mulig grad får arbeid som er relevant forden utdanningen de har tatt. Ansvaret for å få tilen best mulig dimensjonering ligger både hos desentrale utdanningsmyndighetene og hos deenkelte tilbyderne.

I det siste har det i debatten om utdanningspo-litikken blitt advart mot å oppmuntre alle til å talange akademiske utdanninger. Å dreie tilbud moten bedre tilpasset utdanning krever at de sentralemyndighetene utformer lover og finansieringsord-ninger som støtter opp under en slik utvikling. Endreining mot økning av tilbud på fagskolenivå, tildels på bekostning av enkelte bachelorutdannin-ger, må være et ansvar tillagt de sentrale myndig-hetene.

Staten må også ha en rolle i fordelingen avutdanningstilbud på de ulike fagskolene der detkan være fare for at det nasjonalt blir en overeta-blering av enkelte utdanninger. Noen utdannings-tilbud dekker i stor grad et nasjonalt behov, somfor eksempel de maritime utdanningene. Fagrå-dene må få en rådgivende rolle ved vurderingenav dimensjoneringen.

Innenfor de nasjonale rammene gitt av depar-tementet og Stortinget gjennom statsbudsjettet,vil dimensjonering av fagtilbudene i hovedsak leg-ges til de enkelte fagskolene. Samarbeid medarbeidslivet i regionen vil være avgjørende.

9.8 Kvalitetssystem

Hensikten med et kvalitetssystem for fagskolen erå sikre at de enkelte fagskolene driver sin virk-somhet etter en høy kvalitativ standard. Fagsko-lene er ansvarlig for å sikre at utdanningene de til-byr, holder høy kvalitet. For å sikre, vurdere ogutvikle kvaliteten i utdanningen skal hver fagskoleha et tilfredsstillende kvalitetssystem. Formåletmed kvalitetssystemet er å avdekke kvalitetssvikti utdanningene, sikre kontinuerlige kvalitetsforbe-dringer og utvikle en kvalitetskultur. Systemetskompleksitet og struktur bør tilpasses utdan-ningsinstitusjonens størrelse og profil.

Utvalget mener at fagskolene skal ha ansvarfor å utvikle egne kvalitetssystem etter overord-nete krav fra NOKUT. NOKUT skal godkjenne atsystemene tilfredsstiller kravene og kunne sjekkeat systemene er i funksjon. Systemene skal sikreat institusjonen har rutiner for å framskaffe til-fredsstillende dokumentasjon om kvaliteten iutdanningene, som skal danne grunnlag for evalu-eringer av utdanningens kvalitet og relevans. På


bakgrunn av vurderingene skal systemet legge tilrette for tiltak for kvalitetsforbedringer og -utvik-ling. Systemet skal synliggjøre beslutningsstruk-turen, og hvilke ansvarsforhold som ligger tilgrunn for å følge opp resultatene fra kvalitetssys-temet.

I fagskolenes kvalitetssystem bør det værekrav til innhenting av dokumentasjon om utdan-ningen fra både studenter, ansatte og det avta-gende arbeidslivet.

9.9 Oppsummering

Det er nødvendig å utvikle fagskolen til et skole-slag med høy kvalitet og relevans som er godtkjent og har høy anerkjennelse i arbeidslivet oghos befolkningen for øvrig. Relasjonene tilarbeidslivet må styrkes og gjøres mer systema-tiske. Fagskolens lovfestede tilknytning tilarbeidslivet tilsier at begrepene kvalitet, relevansog arbeidslivstilknytning er uløselig knyttetsammen. Ansvaret for å løse utfordringene pådette feltet krever ansvarliggjøring og bevisst poli-tikk og handling fra myndighetene, fagskolene ogaktørene i arbeidslivet.

Et annet viktig tiltak for å øke kvaliteten ogrelevansen er etter utvalgets mening å styrke sko-lenes administrasjon og pedagogiske miljø. Enreduksjon i antallet skoler vil være helt nødvendigfor å oppnå dette. Virkemidler for å oppnå sterkeenheter vil være reglene for akkreditering, eier-forhold og finansiering. Noen av forslagene til til-tak vil derfor omtales i det påfølgende kapitlet omfinansiering av fagskolesektoren.


Staten bør:– igangsette en prosess med det formål å over-

føre eierskapet av de offentlige fagskolene frafylkeskommunene til staten. Fagskolene børorganiseres som statlige forvaltningsorganermed særskilte fullmakter.

– igangsette en prosess som skal lede til å redu-sere antallet fagskoler for å skape robuste fag-miljøer og styrke kvaliteten. Tallet på offentligefagskoler bør anslagsvis reduseres til mellomfem og ni.

– gjennomføre lov- og regelverksendringer medsikte på å innføre institusjonsakkrediteringetter bestemte kriterier for fagskolene. En slikgodkjenning skal være en forutsetning for åkunne kalle seg akkreditert fagskole. Akkredi-

terte fagskoler kan selv opprette utdanningerinnenfor de økonomiske rammene myndighe-tene setter.

– utforme vilkårene for å oppnå akkrediteringslik at også de private fagskolene stimuleres tilå utvikle robuste enheter.

– delegere akkrediteringsmyndigheten tilNOKUT.

– stille lovfestede krav om at private fagskolersom søker akkreditering, må være organisertsom aksjeselskap, stiftelse eller forening. Tilta-ket må koordineres med eventuelle konklusjo-ner i ekspertgruppen for tilsyn og kontroll medprivate fagskoler og høyskoler.

– stille nasjonale og lovfestede krav til at alleoffentlige fagskoler skal ha flertall av eksternrepresentasjon i styrene og ekstern styreleder.Det bør stilles krav til at de private fagskoleneskal ha ekstern representasjon i styrene, menikke nødvendigvis flertall. Private fagskolersom ønsker å søke offentlig finansiering, må haeksternt flertall og ekstern styreleder i trådmed reglene for offentlige fagskoler.

– stille lovfestede krav om at undervisningsper-sonell og studenter skal være representert istyrene for både offentlige og private fagskoler.

– stille lovfestede krav om at rektor ved alleoffentlige fagskoler skal tilsettes av fagskolensstyre. Samme bør gjelde for private fagskolersom mottar offentlige midler.

– sette ut på oppdrag en ekstern evaluering avNasjonalt fagskoleråd.

– revidere mandat og sammensetning av Nasjo-nalt fagskoleråd med det mål at rådet kan ta etstørre ansvar for å sammenstille arbeidslivetsbehov for fagskolekompetanse, og ellersstyrke rådets bidrag til politikkutviklingen påfagskolefeltet.

– som et ledd i revisjonen av Nasjonalt fagskole-råds mandat be rådet opprette nasjonale fagrådsom gir råd i forbindelse med dimensjoneringav studietilbudet innenfor eget fagfelt, samt gisen koordinerende rolle for kvalitetsutvikling,herunder opptak og utvikling av anbefaltenasjonale studieplaner. Staten bør sikre atrådene ledes av ledende fagpersoner innenforgitt fagfelt.

– stille krav til at alle fagskoler har et tilfredsstil-lende kvalitetssystem, og gi NOKUT som opp-gave å godkjenne at fagskolenes kvalitets-systemer tilfredsstiller kravene samt sjekke atsystemene blir brukt.

– stille lovfestet krav om praksis i all fagskoleut-danning under forutsetning av en bred defini-sjon av praksisbegrepet.


– spisse kravet til godkjent undervisningsperso-nell slik at det inneholder fagkompetanse, rele-vant og oppdatert yrkeserfaring og pedago-gisk/didaktisk kompetanse.

– tilby yrkespedagogisk utdanning for undervis-ningspersonellet ved fagskolene.

– sette i gang en kartlegging av i hvilken gradvirksomheter og bedrifter har strategier ogkartlegginger av behov for etter- og videreut-danning.

– bevilge midler til å styrke kunnskapsgrunnla-get om fagskolen gjennom økt forskningsinn-sats.

Fagskolene bør:– bidra aktivt i en strukturprosess med det for-

mål å bygge mer robuste fagskoler, både fagligog administrativt.

– stille kvalifisert fagpersonell til rådighet for del-tagelse i de foreslåtte nasjonale fagrådene.

– utforme et system for hospitering slik at fag-skolelærere kan få tilflyt av kompetanse ogerfaring med relevant arbeidsliv.

– legge til rette for at undervisningspersonell fåranledning til å delta på yrkespedagogisk utdan-ning ved behov.

Partene i arbeidslivet, arbeidslivets organisasjo-ner og avtagende arbeidsliv bør:– bidra til at virksomheter og bedrifter stiller opp

som praksisarena for å oppfylle det foreslåtte prak-siskravet. Et særlig ansvar bør ligge på arbeidsli-vets representanter i nasjonalt fagskoleråd.

– på en tydeligere og mer konkret måte kommu-nisere sine framtidige kompetansebehov tilfagskolesektoren. Nasjonalt fagskoleråd og deunderliggende nasjonale fagrådene kan væreen aktuell arena og bidragsyter i dette arbeidet.

– øke sin innsats for å synliggjøre og forankrefagskolene som en attraktiv karrierevei.

Særmerknad til punkt 9.4.1.4

Medlemmene Trude Tinnlund og Kjersti Grindalviser til at utvalget har lagt stor vekt på forankring iarbeidslivets eierskap for fagskolen, og medlem-mene viser her til ILO-konvensjon 142. Utvalget hardrøftet og er enige om at representasjon fra partene iarbeidslivet i Nasjonal fagskoleråd skal holdes påhovedorganisasjonsnivå. For å sikre arbeidslivetseierskap mener disse medlemmene at partene måha flertall i rådet, at leder må velges fra partene og atledelsen må alternere mellom partene.

Medlemmene mener at spørsmålet om hvilkeorganisasjoner som skal være representert i Nasjo-

nalt fagskoleråd, må drøftes og avgjøres i forbin-delse med den foreslåtte revisjonen av rådets man-dat og sammensetning. I forbindelse med revisjonener det flere hensyn som må vurderes, blant annetrepresentativitet og relevans for avtakende arbeids-liv og rådets størrelse. Disse medlemmer støtterutvalget i at det må gjøres en ekstern evaluering avNasjonalt fagskoleråd for den perioden rådet hareksistert. Medlemmene mener imidlertid at det erhøyst problematisk med at utvalget på den ene sidenforeslår en ekstern evaluering og samtidig leggerpremisser og føringer for konklusjonen.

Medlemmene vil understreke viktigheten av atKunnskapsdepartementet i arbeidet med å revi-dere mandat og sammensetning for Nasjonalt fag-skoleråd samarbeider med partene i arbeidslivetog sektoren.

Særmerknad til punkt 9.5.1

Medlemmene Kjersti Grindal, Astrid Moen Sund,Trude Tinnlund og Johanne Marie Trovåg menerat det er nødvendig med en konsentrasjon avantall fagskoler, men at det på dette tidspunktetikke er tilstrekkelig grunnlag for å foreslå et spesi-fikt antall fagskoler. Disse medlemmene under-streker at strukturen i fagskolesektoren måunderstøtte fagskolens oppdrag med å møtearbeidslivets behov og være utviklingsorientertog omstillingsdyktig. Mangfold og fleksibilitetsom møter arbeidslivets behov er en del av kvali-teten i fagskolen. Nye krav og rammer, som fore-slått av utvalget, vil virke inn på hvor mange fag-skoler man får i en framtidig sektor. Disse med-lemmene mener at antall fagskoler må kommesom et resultat av en utredning og prosess hvorpartene i arbeidslivet, fagskolene og avtagendearbeidsliv høres. Kunnskapsdepartementet måinitiere et slikt arbeid.

Særmerknad til punkt 9.10

Medlemmene Kjersti Grindal og Solfrid Lind visertil forslaget om at akkrediterte fagskoler som mot-tar offentlig finansiering skal ha et styre medekstern styreleder og et flertall av eksterne styre-representanter. Dette reiser juridiske problemstil-linger knyttet til private eieres styringsrett overegen virksomhet og det økonomiske og juridiskeansvaret det medfører for eierne, som per i dag eruavklart. Da private fagskoler fyller en viktig rollei sektoren, bør flest mulig stimuleres til å søkeakkreditering. Medlemmene anbefaler at det blirforetatt en juridisk vurdering før en eventueltvidere behandling av forslaget.


Kapittel 10

Finansiering

Fagskolene må gis finansielle rammebetingelsersom setter dem i stand til å fylle sin rolle og svarepå nye krav og forventninger fra studenter ogsamfunns- og næringsliv. Skal fagskolene nå dettemålet, må finansieringsordningen utformes slik atden støtter opp om nasjonale behov for yrkesret-tet kompetanse og utdanningspolitiske målsettin-ger som lik rett til utdanning uavhengig av sosiale,geografiske eller økonomiske forhold. En nyfinansieringsordning for fagskolene må derfor sesi sammenheng med utdanningsfinansieringengjennom Lånekassen og studentvelferden (jf.kapittel 8).

Dette krever både bedre ressursutnyttelse ogøkt tilførsel av ressurser. Finansieringsordningenmå belønne fagskoler som er preget av kvalitet, ogfagskoler som får fagskolestudentene til å lykkes.Videre må finansieringsordningen fremme fag-skolenes evne og vilje til raskere omstilling avkapasitet og opprettelse av nye studietilbud for åtilpasse studieprofilen til endringer i arbeidslivetskompetansebehov.

En bedre ressursutnyttelse mener utvalget viloppnås gjennom en sentral dimensjonering avantall fagskoler og en tydeligere styring av antallstudieplasser i fagskolesektoren. Utvalget menerat finansieringsordningen må utformes på bak-grunn av at fagskolene skal drive langsiktig kom-petansebygging av høy kvalitet innenfor et bredtspekter av fagområder.

Finansieringsordningen for fagskoler skalvære et verktøy for effektivitet i sektoren og gjen-nom det bidra til å legge til rette for kvalitet ogkvalitetsutvikling av fagskoleutdanningene.

Det er viktig å understreke at finansierings-ordningen ikke er det primære virkemiddelet iutviklingen av utdanningskvaliteten ved fagsko-lene, ei heller for stimulering til arbeidsdelingenmellom fagskoler. Finansieringsordningen skalførst og fremst sørge for at statens midler brukespå en mest mulig effektiv måte gjennom god oghensiktsmessig drift. Og så må andre tiltak værelangt tettere knyttet til målene om kvalitetsutvik-

ling, arbeidsdeling og videre faglig utvikling avfagskolen.

Tidligere i utredningen har det blitt pekt påflere viktige utfordringer med dagens finansieringav fagskolene. En ny finansieringsordning måutformes slik at fagskolene gis forutsigbarhet ogmulighet for planmessig gjennomføring av omstil-lingsprosesser ved endringer i aktivitetsnivå, her-under også mulighet til å utvikle nye studietilbud.I en ny finansieringsordning må det også vektleg-ges at ulike utdanninger har ulike kostnader. Der-for må det tas utgangspunkt i differensierte satserfor beregning av tilskudd til den enkelte fagskole.Disse må også være av en slik størrelse at de girreell kostnadsdekning, kun da vil fagskolenekunne settes i stand til å utøve sitt samfunnsman-dat på egne bein og på stødig underlag.

Mandatet til utvalget er tydelig på at finansier-ingen av fagskolene skal tilbakeføres til staten.

«Utvalget skal vurdere dagens finansieringsord-ning for fagskoler og utrede alternative modellerfor gjeninnføring av statlig finansiering av fag-skolene.»

«… Minst ett av utvalgets forslag til modellskal baseres på uendret ressursbruk. Forslag tilendringer i finansieringssystemet skal fremmeeffektiv forvaltning.»

jf. utvalgets mandat.

I denne sammenheng er det viktig å være klarover at det nå er nedsatt en ekspertgruppe, ledetav Torbjørn Hægeland, som skal gjennomgåfinansieringen av universiteter og høyskoler.Målet med gjennomgangen er å styrke kvalitetenpå forskning og høyere utdanning. Ekspertgrup-pen har arbeidet parallelt med Fagskoleutvalgetog leverer sin rapport ved årsskiftet 2014/2015.

Utformingen av finansieringsordningen forfagskoler har sett hen til de vurderingene som gjø-res i nevnte ekspertgruppe, i den grad dette harvært praktisk mulig. En forutsetning for beggefinansieringssystemene bør være at de bygger på


samme utgangspunkt. De behøver ikke være like,men bygge på en lik grunnfilosofi.

Et siste utvalg som har arbeidet parallelt medFagskoleutvalget, er ekspertgruppen som skalutrede regelverket for tilsyn og kontroll med pri-vate høyskoler og fagskoler. Arbeidet skal ferdigs-tilles i løpet av 2014 og har blitt ledet av MarianneAndreassen.

10.1 Statlig finansieringsansvar for fagskolene

Slik finansieringen av fagskoler er i dag, er det enfragmentert finansiering, med tre finansieringska-naler og noen særskilte tilskudd (jf. kapittel 4).Under en ny finansieringsordning vil det værehensiktsmessig å samle alle disse tilskuddeneunder en felles ordning. Ansvaret for finansierin-gen av fagskoler bør legges til Kunnskapsdeparte-mentet som da får det helhetlige ansvaret for fag-skolesektoren. Det vil innebære ansvar for fagsko-leloven, finansieringsordningen og all øvrig statligoppfølging av fagskolesektoren som helhet. Enenhetlig finansieringsordning for fagskoler bidrarog til at Kunnskapsdepartementet gis et tilnærmetkomplett sektoransvar for hele det norske utdan-ningssystemet. Unntakene vil være Politihøysko-len og Forsvarets høyskole som er underlagt hen-holdsvis Justis- og beredskapsdepartementet ogForsvarsdepartementet. Alternativet vil være ålegge ansvaret for finansieringen av fagskoleut-danning til det enkelte fagdepartement. Det vilimidlertid opprettholde en fragmentering av sek-toren, og ikke bidra til enhetlig og forutsigbar sty-ring av sektoren som helhet, noe som har værtpåpekt som en mangel ved styringen av sektorenhittil.

10.1.1 Synliggjøring i statsbudsjettet

I statsbudsjettet er fagskoler ikke synliggjort somet selvstendig utdanningstilbud, men lagt innunder kategorien for universiteter og høyskoler.Etablering av en egen programkategori for fag-skoler vil bidra til synliggjøring av fagskoler somen selvstendig utdanning. I tillegg vil dette settestørre krav og forventninger til staten om en tyde-ligere fagskolepolitikk med klare politiske målset-tinger og forventinger til hva fagskolene skalbidra med inn mot arbeidslivet og utdanningssek-toren for øvrig.

10.1.2 Budsjettramme – åpen versus lukket ramme

Finansieringen av fagskoler er i dag det enestenivået i utdanningssystemet som i statsbudsjettetikke har en «åpen ramme» som utgangspunkt.Både private grunnskoler, private videregåendeskoler og universiteter og høyskoler har helt ellerdelvis et finansieringssystem som premierer insti-tusjonenes resultater. Det vil si at de har en fastsats per student eller per studiepoengsenhet somgir uttelling i finansieringen, altså en «åpenramme». Finansieringen av disse institusjonenekan variere fra år til år, men da på bakgrunn avsvingninger i antall studenter eller studiepoengs-produksjon. I tillegg er dagens finansiering av fag-skoler en hemsko for fagskolene i og med at til-skuddet per student reduseres når opptaket avstudenter øker. Fagskolene straffes gjennomfinansieringssystemet når de svarer på kvantita-tive økninger i arbeidslivets kompetansebehov.

10.1.3 Statlig versus fylkeskommunal finansiering

NIFU har på oppdrag fra utvalget gjort en analyseav fylkeskommunenes tilrettelegging for fagskole-tilbud og kostnader ved fagskoledrift1. Denneviser at fylkeskommunene i svært liten grad harinntatt en aktiv rolle som forvalter av fagskoletil-budet. Utviklingen etter Forvaltningsreformenbærer preg av at fylkeskommunene fortsettersom de alltid har gjort – med å finansiere de fag-skolene de selv eier og driver. Av rapporten gårdet fram at fylkeskommunene ikke har funnet detverdt å gjøre omprioriteringer, og det ser hellerikke ut som de skaffer seg faktagrunnlag for åvurdere om slike omprioriteringer kunne værtnødvendig.

For mange av fylkeskommunene svarer ram-metilskuddet nokså godt til netto driftsutgifterknyttet til drift av fagskoler. Enkelte fylker opple-ver derimot gjennomgående at rammetilskuddetikke dekker utgiftene knyttet til drift av fagskoler.Ser en nærmere på hva som kan forklare dette, erdet tydelig at andelen studenter på maritime fag ervesentlig høyere i disse fylkene sammenlignetmed resten av landet. Dette kan indikere atdagens finansiering av fagskoler ikke tar hensyntil at maritime fag er mer kostbare enn andre tek-niske fag og helse- og sosialfag.

NIFUs analyse av forskjellene i tilskudd fra fyl-keskommunene avhengig av fagfelt viser at vek-

1 Lekve, Moen og Reiling (2014).


sten i fagskoletilbudet har kommet innenfor detekniske fagene, og ikke innenfor de maritimeutdanningene. NIFU setter også dette i sammen-heng med at de maritime fagskoleutdanningeneer klart dyrest, og at fylkeskommunene ikke harøkonomiske evner til å utvide tilbudet på dette fel-tet.

Konklusjonen i NIFU-rapporten er at dagensfinansieringssystem ser ut til å konservere dagensfagskoletilbud. Det er en svært uheldig situasjon ien sektor som av natur bør være dynamisk og til-pasningsdyktig.

Utvalget mener det vil være hensiktsmessig åinnføre én finansieringsordning for fagskolesekto-ren. I denne inkluderes de eksisterende tilskudds-ordningene som i dag ligger under Helsedirekto-ratet, gjennom fylkeskommunene og Kunnskaps-departementet, i tillegg til de særskilte tilskud-dene som gis til enkelte fagskoler.

10.2 Prinsipper for en ny finansieringsordning

Utvalget vil presentere tre ulike modeller for enny finansieringsordning. Modellene har særlig tofellestrekk som utvalget mener bør være helt nød-vendige prinsipper som må ligge til grunn for etnytt finansieringssystem, henholdsvis resultatba-sert finansiering og differensiert finansieringetter kostnadskategorier. Disse vil være uavhen-gig av finansieringsordningens utforming forøvrig.

10.2.1 Resultatbasert finansiering

En viktig forutsetning for en velfungerende finan-siering er at fagskoler som etterlever eller over-oppfyller målsettinger, belønnes for dette, og gismuligheter for ytterligere utvikling og vekst. Der-som fagskolen ikke når målene, bør det få konse-kvenser for det statlige tilskuddet. En finansier-ingsordning som åpner for omgåelse av et sliktprinsipp, vil miste mye av sin legitimitet og trover-dighet.

Med et statlig resultatbasert tilskudd, basertpå fagskolenes virksomhet, bør tilskuddet knyttesopp mot et objektivt og kontrollerbart resultatmålved fagskolenes aktivitet. Dette kan være antallkandidater og/eller antall produserte fagskolepo-eng slik det er foreslått i de ulike modellene utval-get har presentert. Utvalget vurderer at antall kan-didater ut av fagskolen vil være det mest objektiveresultatkriteriet, da det vil rette fagskolenes aktivi-tet mot å få studentene gjennom utdanningen på

normert tid. Dette vil være et tydelig resultatmåltil bruk både for intern styring av fagskolen og fordepartementets styring av en samlet sektor. Sam-tidig gir det insentiver til å reagere på etterspør-selsendringer i arbeidsmarkedet. En resultatba-sert finansiering basert på poengproduksjon vilbidra til større treghet i omstillinger i sektoren daen vil være mer opptatt av innsats enn av resultat.

Resultatbaserte finansieringsordninger retteroppmerksomheten hos fagskolene til å ta øktansvar for egne prioriteringer av egne ressurser.En viktig forutsetning for en slik ordning vil værerapportering fra fagskolene til departementet påderes aktivitet, men også dialog og oppfølging avfagskolene fra departementet2 (jf. kapittel 9). Slikstykkprisfinansiering gir fagskolene insentiver tilå bedre effektiviteten i utdanningene da studen-

2 Som mottakere av statlig tilskudd vil et vilkår for fortsatt til-skudd være at det rapporteres til tilskuddsgiver på opp-nådde resultater og bruk av mottatt tilskudd, jf. Reglementfor økonomistyring i staten. Fagskolene rapporterer i daggjennom DBH-Fagskolestatistikk. Utvalget forutsetter atdette vil fortsette, men at det eventuelt må gjøres endringeri denne slik at dette tilfredsstiller behovet for en ny finansi-eringsordning.

Boks 10.1 Utvalgets definisjon av begreper

Utvalgets definisjon av: Student: En student er en som er tatt opp

og registrert på en fagskoleutdanning og føl-ger undervisning tilbudt ved fagskolen.

Begrepet viser til samtlige registrerte stu-denter ved fagskolen. Opptatte studenter ogførstegangsregistrerte studenter vil være endelmengde av totalt antall registrerte studen-ter. Studenter uten studierett ved fagskolen(«privatister») skal ikke regnes som opptatteller førstegangsregistrert student. Med før-stegangsregistrert student menes studentersom ikke tidligere har vært registrert som stu-dent ved fagskolen.

Kandidat: Begrepet viser til studenter somnylig har gjennomført en vitnemålsgivendefagskoleutdanning.

Heltidsekvivalent: En kandidat som fullfø-rer en fagskoleutdanning som fulltidsstudentog på normert tid, er en heltidsekvivalent. Tokandidater som fullfører en fagskoleutdanningpå 50 % deltid, utgjør samlet en heltidsekviva-lent.


tene som faller fra, eller bruker lengre tid påutdanningen, ikke gir uttelling ved neste budsjet-trunde, eventuelt forsinket uttelling.

En resultatbasert finansieringsordning girdepartementet et styringsmiddel overfor fagskole-sektoren gjennom en aktivitetsbasert fordeling ogomfordeling av ressurser mellom utdanninger,fagområder og fagskoler. Som styringsvirkemid-del sikrer dette hurtig og automatisk overføringav ressurser fra utdanninger/fagområder medlavere aktivitet til områder med vekst. Slik bidrarfinansieringsordningen til en dynamisk tilpasningtil nye behov.

En direkte kobling mellom tilskudd og aktivi-tet på den ene siden, og omfordeling av midler påden andre siden, gir en direkte budsjettmessiginnsparing ved aktivitetsfall ettersom det ikke erbehov for særskilte vedtak om innsparinger før defaktisk realiseres. Denne effekten sikrer at enunngår at frigjorte ressurser leder til utgiftsdri-vende tilpasninger i utdanningstilbudet ved enfagskole. I tillegg vil fall i aktiviteten ved én fag-skole kunne kompenseres med høyere aktivitet påen annen fagskole, og altså uten at en behøversærskilte vedtak om endringer i budsjettrammenfor den enkelte fagskole.

10.2.2 Differensiert finansiering etter kostnadskategorier

En av svakhetene som er påpekt ved dagens finan-siering av fagskoler, er den manglende differensi-eringen av de ulike fagområdene når det gjelderhvor kostnadsintensive utdanningene er. I tilleggtil flere innspill til utvalget, fra en rekke parter,kommer dette også fram av utredningen som ergjennomført av NIFU på oppdrag fra utvalget3.Det er særlig maritime utdanninger som trekkesfram som kostnadskrevende, men også utdannin-ger innen petroleumsfag. I tillegg vil utdanningerinnenfor tekniske fag, IKT, medier, kommunika-sjon og estetiske fag kunne være kostnadsinten-sive på grunnlag av behov for teknisk utstyr ogprogramvarelisenser. Utdanninger som er min-dre kostnadsintensive, er mer teoretiske utdan-ninger som økonomisk-administrative utdannin-ger. Innføring av kategorier gir i større grad endirekte finansiering av utdanningene.

Utvalget mener det i en ny finansieringsord-ning må legges til grunn en inndeling i kategorierpå tre nivå. Det vil gi en enkel og transparent opp-bygging av finansieringsordningen. Kategorisat-sene må svare til de reelle kostnadene knyttet til

drift og utvikling av fagskolene og utdanningene.Utvalget mener med reell kostnadsdekning at sat-sene må være tilstrekkelige til å dekke utgiftenetil drift og utvikling av fagskoleutdanninger og til-hørende infrastruktur. Med en endring av fagsko-lene til statlige forvaltningsorganer vil de kunneleie lokaler og infrastruktur fra fylkeskommuneneog andre aktører.

Inndelingen i kategorier og satser som girreell kostnadsdekning bidrar til en bedre økono-misk styring for fagskolene da mindre kostnadsin-tensive utdanninger ikke blir gjenstand for nedpri-oritering på bekostning av mer kostnadsintensiveutdanninger. En ny finansieringsordning for fag-skoler må derfor bygge på prinsippet om reellkostnadsdekning for fagskoleutdanning. Dette eravgjørende for at en ny finansieringsmodell ikkestarter med en underfinansiering, jf. NIFUs rap-port4. En forutsetning for å innføre en ny finansi-eringsordning må derfor være at det først foretasen grundig kartlegging av kostnadene knyttet tildrift og utvikling av forskjellige typer fagskoleut-danninger.

Utvalget vurderer at et mulig utgangspunkt forforholdet mellom de tre nivåene vil være at lavestekategori er halvparten av høyeste kategori og atmidterste kategori da ligger midt i mellom. Detteer om lag samme forhold som det i dag er mellomde tre øverste kategorisatsene som benyttes ifinansieringssystemet for universiteter og høysko-ler under utdanningsinsentivet. Utvalget menerlikevel at dette kun skal være et utgangspunkt forforholdet mellom satsene. Det viktigste er at sat-sene gjenspeiler de reelle kostnadene. Om detrelative forholdet mellom satsene da blir forskjel-lig fra dette, er det av mindre viktighet.

Fastsettelse av satser kan etter utvalgets opp-fatning gjøres etter to prinsipper. De kan fastset-tes sentralt av departementet, og da på bakgrunnav at det utvikles kostnadsmodeller som beskriverde forskjellige kostnadsstrukturene til de forskjel-lige fagområdene/utdanningene. Dette vil fordepartementet kreve god oversikt og innsikt i denenkelte fagskoles økonomi, og at departementetkan innhente opplysninger som viser hva deenkelte utdanningene koster. Et slikt system vilvære krevende administrativt. Alternativt kan sat-sene fastsettes ut fra politiske prioriteringer utenat de er direkte knyttet til hva de ulike utdannin-gene faktisk koster. Dette vil være etter sammemodell som satsene i dag fastsettes i finansierings-systemet for universiteter og høyskoler.

3 Lekve, Moen og Reiling (2014) 4 Lekve, Moen og Reiling (2014)


10.2.2.1 Differensiert finansiering og flercampusmodeller

Utvalget har foreslått at antall offentlige fagskolerskal reduseres og erstattes med større regionaleenheter bygd opp i flercampusmodeller (jf. kapit-tel 8). Det er ulike prinsipper som kan brukes forå organisere flercampusdrift. Den enkelte fag-skole kan ha ulik grad av sentralisering av bådefaglige og administrative funksjoner. Dette må fag-skolene selv finne løsninger på. Utvalget er av denoppfatning at én institusjon med flere campuser ide fleste tilfeller vil være mindre kostnadskre-vende enn adskilte institusjoner per campus.Utvalget understreker viktigheten av at godedesentraliserte fagskoletilbud opprettholdes ogvidereutvikles, og at de ulike hovedcampusene taransvaret for opprettelse av nye fagskoletilbud itakt med arbeidslivets og samfunnets behov. Sat-singen på desentraliserte og fleksible utdannings-tilbud med ansvaret for å utvikle kompetansen iegen region og tilrettelegging for livslang læringer viktig5.

Det er viktig at en tar høyde for at desentrali-serte fagskoletilbud kan være mer kostnadskre-vende enn ordinære tilbud, som blir gitt ved fag-skolens hovedcampus. For å sikre at de desentra-liserte fagskoltilbudene også er relevante, oppda-terte og utviklingsorienterte, er det viktig atundervisningspersonalet opprettholder tett kon-takt med undervisningspersonalet ved hovedcam-pus. Det forutsetter bruk av kostnadsdrivende ele-menter, herunder blant annet reisevirksomhet. Iregioner som for eksempel Nord-Norge, eravstandene store og det koster mye, både i tid ogkroner, å forflytte seg mellom byene og ut til min-dre steder hvor det er aktuelt med desentralisertefagskoletilbud. Kostnader knyttet til reiser og opp-hold til undervisningspersonalet må derfor påreg-nes. Økte kostnader til leie av lokaler, leie avlokale lærekrefter og utgifter til fleksible IKT-løs-ninger bør det også tas høyde for ved finansierin-gen av de ulike fagskoletilbudene.

Utvalget mener at fagskoler med en størregeografisk spredning av studiesteder må kompen-seres for et høyere utgiftsnivå enn de øvrige fag-skolene, og at dette bør gjøres gjennom et sær-skilt tillegg i grunnfinansieringen. Dette må anseså være et ledd i å gi de nye fagskolene reell kost-nadsdekning ved oppstart.

10.3 Ytre faktorer som påvirker finansieringssystemet

Et finansieringssystem kan aldri operere i etvakuum. Det vil alltid være ytre faktorer sompåvirker systemets effektivitet og evne til å oppnåde definerte målsettingene. Graden av suksess forfinansieringsordningene vil basere seg på at enforutsetning knyttet til dimensjonering av studie-plasser er oppfylt. Uten at de forutsetningene erpå plass vil ikke ordningene fungere etter inten-sjonen og derfor heller ikke gi de ønskede effek-tene.

10.3.1 Dimensjonering av fagskolesektoren

En god utdanningspolitikk krever at det er meka-nismer som leder til en best mulig dimensjoneringav utdanningstilbudene. Tilbudene må være slikat arbeidslivet får de kandidatene de har behovfor, samtidig som kandidatene i størst mulig gradfår arbeid som er relevant for de utdanningene dehar gjennomført. Det kan lett oppstå situasjonerder utdanninger eller fagområder opplever enbetydelig tilgang på søkere uten at det er et reeltsamfunnsmessig behov for tilsvarende oppskale-ring av utdanningskapasiteten. Det bør i slike til-feller være et nasjonalt, statlig ansvar å dimensjo-nere i tråd med samfunnsmessige behov.

Ansvaret for å få på plass et best mulig beslut-ningsgrunnlag for dimensjonering ligger hos desentrale utdanningsmyndighetene, hos de enkeltefagskoletilbyderne og hos arbeidslivet.

Som nevnt tidligere kan for sterk vekt på resul-tatbasert finansiering gi uheldige effekter. Man-glende stabilitet og forutsigbarhet er én utfor-dring, dimensjonering etter samfunnsmessigebehov er også et viktig moment å huske på idenne sammenheng. Fagskolesektoren har i dagviktige fagområder og utdanninger det er nødven-dig å opprettholde selv om rekruttering av studen-ter ikke til enhver tid er tilstrekkelig til at finansi-eringssystemet gjør det lønnsomt å opprettholdedet.

10.3.1.1 Antall studieplasser

Et viktig styringsverktøy for staten overfor fagsko-lesektoren bør blant annet være styring av kapasi-tet og dimensjonering av antall studieplasser i fag-skolesektoren. Etterspørsel og samfunnets behovfor arbeidskraft med fagskoleutdanning vil medtiden variere. Derfor er det viktig at sentralemyndigheter i samarbeid med fagskolene ogarbeidslivets parter monitorerer behovene for og

5 Jf. for eksempel intensjonen i St.meld. nr. 44 (2008–2009)Utdanningslinja.


etterspørselen etter fagskolekompetanse iarbeidslivet. I dette vil det være viktig at det idimensjoneringen også ses hen til regionale for-skjeller og nasjonale behov på tvers av lokale prio-riteringer.

Utvalget legger til grunn at innenfor noenområder som i dag er bachelorutdanning, vil fag-skoleutdanning i enkelte tilfeller være mer hen-siktsmessig vurdert ut fra arbeidslivets kompetan-sebehov. Å dreie tilbud mot en bedre tilpassetutdanning krever at de sentrale myndigheterutformer lover og finansieringsordninger somstøtter opp under en slik utvikling. En dreiningmot økning av tilbud på fagkolenivå, til dels påbekostning av enkelte bachelorutdanninger, måvære et ansvar for de sentrale myndighetene.

Staten må også ta en rolle i fordelingen av stu-dieplasser ved de ulike fagskolene på fagområderder det kan være fare for at det nasjonalt blir enoveretablering av utdanninger. Noen utdannings-tilbud dekker i stor grad et nasjonalt behov, somfor eksempel de maritime utdanningene.

Utvalget vurderer at de foreslåtte nasjonalefagrådene må bidra ved vurderingen av dimensjo-neringen av utdanningstilbud. De foreslåtte fagrå-dene bør annethvert år utarbeide en analyse avsin sektors kompetansebehov, både nasjonalt ogregionalt inndelt.

Analysene fra alle fagrådene samles hos Nasjo-nalt fagskoleråd som skriver en felles innstillingfor dimensjonering til departementet. Departe-mentet må vurdere både hvor mange studieplas-ser som skal gå til hvert fagfelt, og hvor mangesom skal gå til hver fagskole.

I tillegg bør det gis en andel strategiske, ogfrie, studieplasser som fagskolene selv kan fordeleeller benytte til opprettelse av nye tilbud vedbehov og for å opprettholde en dynamikk i fagsko-letilbudet. Departementets vurdering av dimen-sjonering bør først og fremst gjøres ut fra en vur-dering av arbeidslivets kompetansebehov og imindre grad utfra hvor og hva studentene søkerseg til. I en slik vurdering fra departementet vildet også være hensiktsmessig å se dimensjonerin-gen av studieplasser i fagskolene opp mot kapasi-tet i universitets- og høyskolesektoren og etter-spørsel etter kandidater med høyere utdanning.

10.4 Utvalgets alternative finansieringsmodeller

På bakgrunn av gjennomgangen av dagens finan-sieringssystemer og de forutsetninger utvalget

har lagt til grunn for en ny finansieringsordningfor fagskoler, har utvalgets vurderinger ledet framtil tre alternative finansieringsordninger.

10.4.1 Modell 1 – «Kandidatmodellen»

Utvalgets første alternativ til finansieringsordninger en enkel ordning hvor beregningen av tilskud-det til fagskolene gjøres gjennom én enkelt kom-ponent. Ordningen tar utgangspunkt i at fagkole-nes utdanninger plasseres i kategorier med diffe-rensierte satser, slik det er foreslått over. Katego-risatsen knyttes opp mot antall fagskolekandidaterfra den enkelte fagskole to år før budsjettåret.Dette vil være en helt objektiv indikator. Tilskud-det vil i sin helhet være basert på en premieringfor aktiviteten ved fagskolen, men med en statligstyring av kapasitet og dimensjonering av fagsko-lesektoren, foreslår utvalget at det etableres et takfor antall kandidater ved fagskolen. Utvalget fore-slår at taket defineres som gjennomsnittet avantall fagskolekandidater siste tre år.

Det gir grunnlag for å spesifisere følgendemodell for grunntilskuddet:

der

Dette vil være et system som vil være temme-lig likt dagens system, men med kategorier diffe-rensieres det mellom forskjellige utdanningeretter kostnadsnivå. For å gjøre finansieringen merforutsigbar bør en andel av tilskuddet videreførestil året etter. Dette kan ivaretas ved at et gitt års til-skudd beregnes som et veid gjennomsnitt av detteårets grunntilskudd og fjorårets faktiske tilskudd.

Det faktiske tilskuddet for en fagskole blirmed dette:

der


Størrelsen på dempingsparameteren (a) angirhvor store svingninger i det faktiske tilskuddet tilfagskolene som tillates. Settes dempingsparame-teren nærmere 0, vil tilskuddet for ett år være til-nærmet lik fjorårets tilskudd, noe som innbærerat fagskolenes evne til å produsere kandidater til-legges mindre vekt. Settes dempingsparameterennærmere 1, aksepteres det større svingninger ogdet faktiske tilskuddet (F) blir tilnærmet lik detberegnede årlige tilskuddet (Y). Utvalget foreslårat dempingsparameteren (a) settes til 0,4 slik atdet legges større vekt på forutsigbarhet og lang-siktighet i tilskuddet enn på de resultatbaserteaktivitetene. I praksis vil dette innbære en omfor-deling av midler mellom fagskoler som oppnårgode resultater, til fagskoler som opplever en ned-gang i antall fagskolekandidater.

10.4.2 Modell 2 – «Kandidat-studentmodellen»

Utvalgets andre alternativ til finansieringsord-ning fordeler tilskuddet til fagskolene gjennom tokomponenter. Den første komponenten, grunntil-skudd, skal bidra til at finansieringen av fagsko-lene skal være forutsigbar og langsiktig, slik atnivået på tilskuddet blir mindre følsomt for tilfel-dige svingninger og kortvarige endringer. Bereg-ningen av denne komponenten blir produktet avsats og antall studenter (heltidsekvivalenter) vedfagskolen. Som under alternativ 1 legges det tilgrunn en statlig styring av kapasitet og dimensjo-nering av fagskolesektoren, og utvalget foreslår atdet også under dette alternativet etableres et takfor antall studenter (heltidsekvivalenter). I praksisanser utvalget at dette vil være antall studieplasserved fagskolen, omregnet til heltidsekvivalenter.Fagskolene må da søke departementet om midlertil etablering av nye studieplasser.

Bakgrunnen for at det her tas utgangspunkt iantall heltidsekvivalenter er at det uavhengig avom studentene gjennomfører studiene eller ei, vildet for fagskolene være kostnader forbundet meddisse studentene. Grunntilskuddet vil bidra til øktforutsigbarhet for framtidig finansiering for fag-skolene.

Den andre komponenten tar inn over seg akti-viteten ved fagskolen ved å premiere fagskoler forantall kandidater som går ut av fagskolen. Dettegir en resultatstyring av sektoren som bidrar til åheve kvaliteten i utdanningen, da utvalget anser atøkt utdanningskvalitet vil bidra til økt gjennom-strømning. Samtidig bidrar dette til en dynamiskfinansiell styring av fagskolesektoren, da utdan-ningstilbud som opplever en nedgang i antall kan-didater, i praksis vil føre til en omfordeling av mid-ler mellom fagskoler uten at det er behov for sær-skilte vedtak for at dette skal skje. Finansieringenav antall kandidater bør også kunne ta høyde forat studentene kan ta enkeltemner, og at disse reg-nes om til kandidater (heltidsekvivalenter).

Det gir grunnlag for å spesifisere følgendemodell:

der

For å øke forutsigbarheten i «Kandidat-stu-dentmodellen» legges det også i denne inn ensåkalt dempingsparameter. Dette kan ivaretas vedat et gitt års tilskudd beregnes som et veid gjennom-snitt av dette årets grunntilskudd og fjorårets fak-tiske tilskudd.


der


Dempingsparameteren (a) vil virke på sammevis i denne modellen som i «Kandidatmodellen».

En slik modell vil gi mer forutsigbarhet oglangsiktighet i finansieringen av fagskoler samti-dig som den stimulerer fagskolene til å øke kvali-teten i utdanningene slik at flere studenter full-fører sine påbegynte studier.

10.4.3 Modell 3 – «Kandidat-studentmodell med utviklingsmidler»

Utvalgets tredje alternativ er i utgangspunktet liktmed «Kandidat-studentmodellen», men det leggestil en tredje komponent – utviklingsmidler. Mid-lene i denne komponenten skal være direkte ret-tet mot utviklingstiltak som investeringer i utstyr,infrastruktur, kvalitetshevende tiltak ved fagsko-lene, utvikling av nye utdanninger med mer.Mange fagskoler opplever i dag problemer med åfinne økonomisk handlingsrom for nødvendigeinvesteringer og utviklingstiltak innenfor dagensfinansieringsrammer. For å stimulere til mer dyna-misk utvikling av både utdanningstilbud og kvali-tet i utdanningene, mener utvalget det er nødven-dig at det settes av midler på statlig nivå til dennetype tiltak.

Utvalget mener staten bør ta et tydeligere sty-ringsgrep om sektoren, jf. kapittel 9, for blantannet å følge opp måloppnåelse, men også for åbidra til utvikling og kvalitetsheving av utdan-ningstilbudene. Et viktig verktøy for staten idenne sammenheng vil være denne typeutviklingsmidler. Mottakere av statlig tilskudd erforpliktet til å rapportere til tilskuddsgiver på brukav midlene, jf. reglement for økonomistyring i sta-ten. Denne rapporteringen kan bygges ut med etpunkt om strategier og tiltak for kommende peri-ode ved fagskolene. Under dette punktet vil fag-skolene kunne fremme forslag om investeringerog tiltak som vil være kvalitetshevende ved fag-skolen. På bakgrunn av disse innspillene kan detgjøres en politisk prioritering som munner ut i til-deling av utviklingstilskudd. Et slikt system vilvære en parallell til hvordan prosjektmidler til uni-versitets- og høyskolesektoren i dag disponeres.

Alternativt kunne midlene vært tildelt pågrunnlag av en faglig vurdering. Utvalget kan like-vel ikke se hvilket organ som skulle stått for

denne faglige vurderingen og tildelingen. Etmulig alternativ med tilstrekkelig faglig kompe-tanse er NOKUT, men NOKUT er tilsynsorgan ogvil slik komme i en uheldig posisjon som til-skuddsforvalter og tilsynsmyndighet. I tilleggkunne andre alternativer vært Vox, Utdanningsdi-rektoratet eller Norges Forskningsråd, men disseinnehar i dag ikke tilstrekkelig kompetanse knyt-tet til fagskolesektoren. Utvalget vurderer atutviklingsmidlene ut fra dagens situasjon bør for-deles fra departementet på bakgrunn av inn-meldte behov fra fagskolene og politiske priorite-ringer.

Utvalget mener utviklingsmidlene bør være avbetydelig størrelse, men likevel ikke større enn atdet blir tilstrekkelig god konkurranse om mid-lene. For utviklingen av fagskolene vil det væreessensielt at det er de gode prosjektene og tilta-kene som gis utviklingsmidler. Utvalget vurdererat utviklingsmidlene bør utgjøre om lag 15–20prosent av budsjettrammen til fagskoler og atdette bør i sin helhet være nye friske midler somtilføres fagskolesektoren.

Det gir grunnlag for å spesifisere følgendemodell:

der

Både grunnkomponenten og den insentivba-serte komponenten er beregnet i modellen forfinansieringsordningen. Hvordan de relativt vil stå


seg i forhold til hverandre vil kunne variere mel-lom fagskolene. Men fagskolene vil ha flere studi-eplasser enn de har kandidater, slik vil grunnkom-ponenten utgjøre en større andel av budsjettram-men til fagskolene. Med etablering av et tak påantall studieplasser ved den enkelte fagskole harmyndighetene god kontroll på at budsjettrammenikke vokser utover forventningene. Resultatbasertandel av budsjettrammen til fagskolene vil endreseg over tid avhengig av den resultatbaserte indi-katoren. Budsjettrammen kan også påvirkes gjen-nom endring i satsen om antall studenter/kandi-dater skulle skyte fart.

For å øke forutsigbarheten i «Kandidat-stu-dentmodellen med utviklingsmidler» legges detogså i denne inn en såkalt dempingsparameter.Dette kan ivaretas ved at et gitt års tilskudd bereg-nes som et veid gjennomsnitt av dette årets grunn-tilskudd og fjorårets faktiske tilskudd.


der

Dempingsparameteren (a) vil virke på sammevis i denne modellen som i «Kandidatmodellen».

En modell med utviklingsmidler øker forutsig-barheten og langsiktigheten ytterligere i finansier-ingen av fagskoler, samtidig som den stimulererfagskolene til å øke kvaliteten i utdanningene slikat flere studenter fullfører sine påbegynte studier.

10.5 Beregning av tilskudd gjennom ny finansieringsordning

Utvalget har fått ekstern bistand til beregning avtilskudd gjennom de alternative finansieringsmo-dellene som foreslås, herunder også effekter avdisse6. Dette er gjort for på best mulig grunnlag åkunne vurdere de ulike modellene ut fra hvilkeeffekter de gir, og se effektene i sammenhengmed de målene utvalget ønsker å oppnå gjennom

finansieringssystemet. NIFU fikk oppdraget oghar i sin rapport sett på flere varianter innenforutvalgets skisserte modeller for finansieringsord-ning for fagskoler.

10.5.1 «Kandidatmodellen»

10.5.1.1 Kategorier og satser

Alle de tre modellene legger opp til at finansier-ingsordningen skal baseres på at ulike fagskoleut-danninger skal gis støtte ut fra ulike satser. Detlegges også til grunn at satsene fastsettes på etnivå som gir reell kostnadsdekning ved tidspunk-tet for innføring av ny finansieringsordning. Alter-nativet er å innføre studieavgifter ved offentligefagskoler, men utvalget anser det som et klartbrudd på regjeringens utdanningspolitikk og der-for en utenkelig løsning.

I alle modellene som utvalget har foreslått inn-går antall kandidater som et element i beregnings-grunnlaget. I utredningen om fylkeskommunenesfinansiering av fagskolene, som ble gjennomførtav NIFU på oppdrag fra fagskoleutvalget7, komdet fram at den gjennomsnittlige kostnaden perfagskoleplass var kr 108 000 i 2012-kroner basertpå tall hentet fra KOSTRA. En svakhet vedKOSTRA er at denne ikke gir direkte opplysnin-ger om fylkeskommunens midler brukt på fagsko-ler, da fagskoler ikke er definert som et eget rap-porteringsnivå i KOSTRA. I rapporten ble det avNIFU, på bakgrunn av KOSTRA, også lagt framanslag på de totale utgiftene til fagskolene. De fak-tiske utgiftene brukt på fagskolene er vesentlighøyere enn de beløpene som blir bevilget fra sen-trale myndigheter. Fylkeskommunene bevilgermidler til fagskolene gjennom direkte tilskudd tildrift og til vedlikehold av bygninger og infrastruk-tur.

Det er med andre ord slik at fylkeskommu-nene til sammen bruker betydelig mer penger påfagskoleutdanning enn de får fra staten. Slik vardet også før fylkeskommunene overtok finansier-ingsansvaret for fagskolene. I 2012 var de totalebevilgningene til fagskolene over statsbudsjettetpå 506,8 millioner kroner, mens NIFU beregnet atfylkeskommunene og KDs samlede forbruk i 2012var på 576 millioner kroner. NIFU har i sineberegninger brukt faktisk forbruk i 2012 somutgangspunkt. Hvorvidt en tar utgangspunkt i denene eller den andre summen vil i liten gradpåvirke funnene på modellenes atferd, men vil

6 Kyrre Lekve, Terje Næss, Rune Borgan Reiling og TrudeRøsdal, Finansiering for fagskoler: Stabilitet og endring.NIFU-arbeidsnotat 13/2014, (Oslo: NIFU, 2014) 7 Lekve, Moen og Reiling (2014)


kunne ha betydning for beregningen av de prov-enynøytrale8 satsene.

NIFU har i sin utredning av de tre finansier-ingsmodellene beregnet satsene for kandidaterved å ta utgangspunkt i det totale forbruk til fag-skolene i 2012 (576 millioner kroner), og forhol-det mellom satsene slik det er foreslått i avsnitt10.2.2 (A=1; B=1,5; C=2). Med denne beskranknin-gen bruker NIFU antallet kandidater i de ulikekategoriene til å fastsette en sats for hver kategorisom dermed adderer opp til 576 millioner kroner,og som således gir kostnadsdekning (forstått somat dagens totale offentlige bevilgning gir kost-nadsdekning).

Siden antallet kandidater er vesentlig lavereenn antall studenter (36 prosent lavere) er detvesentlig færre kandidater som skal legges tilgrunn ved beregningene. Da følger det også atsatsene blir vesentlig høyere enn det en kanberegne ut fra dagens finansiering av fagskoler.Disse beregnede satsene brukes til å gjøre bereg-ninger av «Kandidatmodellen». For beregningerav «Kandidat-studentmodellen» skal også antalletstudenter tas i betraktning. Dette innebærer en nyberegning av satser, en for kandidater, og en satsfor studentene.

10.5.1.2 Beregning av tilskudd

I tabell 10.2 vises resultatene ved å bruke katego-risatser som er provenynøytrale for 2012 og medparameter a satt til 0,4.

Med denne modellen («Kandidatmodellen»)observerer NIFU at støttebeløpene er nedadgå-ende på grunn av færre kandidater totalt, medtotalt 14 prosent. Endringene må kunne karakteri-seres som store. Totalt sett vil det være nesten 100millioner kroner mindre til støtte for fagskolene i2013 sammenliknet med 2011. Nedgangen er rela-tivt størst for kategori A – de dyreste utdannin-gene.

Den relative andelen av de dyreste fagskoleut-danningene går ned over de tre beregnede årene(andelen går ned med 2 prosentpoeng fra 26 pro-sent i 2011, og hver av de andre kategorisatseneøker med 1 prosentpoeng over de tre årene).

Den beregnede totale støtten er høyere ennden faktiske støtten gitt for alle årene. For 2011 og2013 skyldes dette blant annet at satsene er bereg-net for 2012, og siden antallet kandidater er høy-ere i begge disse årene blir de beregnede sum-mene høyere enn de faktiske (som i dagensmodell i mindre grad har sammenheng med antal-let ferdige kandidater). Også for 2012 er de bereg-nede summene større enn de faktiske selv om sat-sene er beregnet for å være provenynøytrale.Dette skyldes at det høyere kandidattallet for 2011indirekte hever støtten for 2012. Provenynøytrali-

8 En provenynøytral modell betyr at modellen er inntekts-nøytral, altså at den begrenser seg til dagens samlederamme.

Tabell 10.1 Beregnede satser for kandidater som er provenynøytrale.

Kategori Fagskoleutdanninger Sats, kroner

A Samferdsels-, og sikkerhetsfag og petroleumsfag. 287 100

B Naturvitenskaplige fag, håndverksfag og tekniske fag, estetiske fag, mediefag 215 325

C Økonomisk-administrative fag, helse- og oppvekstfag, primærnæringsfag, humanistiske fag, andre servicefag 143 550

Tabell 10.2 Beregning av «Kandidatmodellen» med utgangspunkt i provenynøytrale satser. Beløp i mill. kroner. Prosentvis fordeling mellom de tre kategorisatsene.

2011 2012 2013

Kategori Beløp i mill. kr. Beløp i mill. kr.Prosentvis end-

ring fra 2011 Beløp i mill. kr.Prosentvis end-

ring fra 2012Prosentvis end-

ring fra 2011

A 183 158 -14 % 147 -7 % –20 %

B 427 394 -8 % 374 -5 % -12 %

C 86 82 -5 % 80 -2 % -7 %

Totalt 696 634 -9 % 601 -5 % -14 %


teten gjelder bare når a er satt lik 1 (her er den0,4). Parameteren a svekker effekten avendringer i kandidatantallet. Og selv om «Kandi-datmodellen» inneholder en mekanisme for ådempe svingninger i bevilgningene gir den storeendringer i bevilgningene fra år til år.

10.5.2 «Kandidat-studentmodellen»

10.5.2.1 Kategorier og satser

I «Kandidat-studentmodellen» ønsker utvalget åbruke antall studenter i tillegg til antall kandidatersom grunnlag for beregningene.

NIFU tar også i denne modellen utgangspunkti en provenynøytral modell. NIFU tar derforutgangspunkt i både antall studenter ved deoffentlige fagskolene i 2012 (7614) og antallet kan-didater samme år (2726). NIFU vektlegger disseto komponentene like sterkt i modellens utgangs-punkt. Det betyr i praksis at satsen for hver stu-dent blir rundt en tredjedel av satsen for hver kan-didat, da antallet kandidater å fordele den totalebevilgningen på er 36 % av antallet studenter.

NIFU beregner satsene for kandidater på til-svarende måte som for modell 1. Utgangspunktetvårt er altså igjen de totale bevilgningene til fag-skolene i 2012 (576 millioner kroner) og de opp-rinnelige forholdstallene foreslått av fagskoleut-valget (A=1; B=1,5; C=2). Forholdstallene benyttesbåde når NIFU skal beregne satser for studenterog kandidater. Med denne beskrankningen bru-ker NIFU antallet kandidater i de ulike kategori-ene til å fastsette en sats for hver kategori somdermed adderer opp til 576 millioner, og som såle-des gir kostnadsdekning (forstått som at dagenstotale bevilgning gir kostnadsdekning). Ved åbruke kandidattallet (og ikke studenttallet) blirsatsene nøytrale ut fra ratioen mellom antall stu-denter og antall kandidater.

De resulterende kategorisatsene er gitt i tabell10.3. Som beskrevet ovenfor gir det en vesentliglavere uttelling i finansieringsordningen for hver

student enn for hver kandidat. Satsene er ogsåvesentlig lavere enn for «Kandidatmodellen», sombare har med kandidatene i beregningsgrunnla-get. Dette er også en logisk følge da det er flere åfordele tilskuddet på i modellen.

NIFU bruker antallet kandidater fra DBH ogde beregnede satsene i tabell 10.3 til å beregnevirkninger av modellen. Som for «Kandidatmodel-len» beregner NIFU først en utgangsmodell meddisse satsene. Deretter beregner NIFU en ny ver-sjon der de øker satsene med 5 %. Til slutt bereg-ner NIFU en versjon der de har minsket effektenav studentene i modellen sammenliknet med kan-didatene. Dette gjør NIFU ved å sette effekten avstudentene til halvparten av effekten av kandida-tene (se nedenfor).


Denne modellen har også en demping gjennomparameteren a. Også her er da tilskuddet i et aktu-elt år avhengig av tilskuddet året før. Tabell 10.4viser resultatene av å legge inn en slik demping.

Og NIFU observerer at det i «Kandidat-stu-dentmodellen» er en betydelig demping i å inn-føre dempingsparameteren. I stedet for å gå nedmed 10 % fra 2011 til 2012, går de beregnedebevilgningene ned 6,7 % i denne modellberegnin-gen.

«Ulempen» i denne modellen er at en nedgangpå grunn av færre studenter og/eller kandidatervil merkes også etter at utviklingen snur. Likevelvar demping i 2012 så kraftig at den beregnedestøtten for 2013 uansett ender opp rundt 1 % overstøtten beregnet under alternative varianter avdenne modellen uten dempingsparameteren9.

NIFU viser at «Kandidat-studentmodellen» imindre grad varierer dramatisk fra år til år enn«Kandidatmodellen». Spesielt viser NIFU at innfø-ringen av en avhengighet av bevilgningene ett år

9 For en utførlig gjennomgang av alternative varianter avdenne modellen vises det til NIFUs arbeidsrapport.

Tabell 10.3 Beregnede satser for kandidater og studenter som er provenynøytrale.

Kategori FagskoleutdanningerSats, kroner,

kandidaterSats, kroner,

studenter

A Samferdsels- og sikkerhetsfag og petroleumsfag 143 550 51 395

B Naturvitenskaplige fag, håndverksfag og tekniske fag, este-tiske fag, mediefag 107 665 38 545

C Økonomisk-administrative fag, helse- og oppvekstfag, primær-næringsfag, humanistiske fag, andre servicefag 71 775 25 695


tilbake i tid (dempingsparameter) gjør utslageneav endringer i studenttall og/eller kandidattallmindre dramatisk.

10.5.3 «Kandidat-studentmodell med utviklingsmidler»


Dette er i prinsippet samme modell som «Kandi-dat-studentmodellen», men her kommer det nåutviklingsmidler i tillegg og dermed tilførsel avnye friske bevilgninger til fagskolesektoren.

NIFU observerer at «Kandidat-studentmodel-len med utviklingsmidler» bidrar til at myndighe-tene kan drive en direkte og strategisk styringgjennom den faste bevilgningen. Dessuten vilsvingningene dempes ytterligere, da det er et rela-tivt sett mindre beløp som er resultatbasert. Deulike delene av bevilgningene har liknenderespons på denne modellen.

10.5.4 NIFUs samlede anbefalinger

NIFU vurderer at det ut fra de erfaringene som ergjort med finansieringssystemet for universitets-

og høyskolesektoren og enkelte elementer medfinansieringssystemet for forskningsinstituttene,ser ut til at utvalget har gjort vurderinger somtrekker på disse erfaringene. Deres gjennomgangviser at det er viktig å skape et finansieringssys-tem som balanserer mellom stabilitet og insita-menter.

De numeriske beregningene av de ulikemodellene utvalget har foreslått viser at den stør-ste utfordringen ved å innføre et finansieringssys-tem for fagskolene ligger i stabiliteten. For det før-ste er det stor variasjon fra år til år både mellomantall studenter og antall uteksaminerte fagskole-kandidater, noe som vil skape liten forutsigbarhetfor myndighetene, spesielt om det legges opp tilen åpen ramme for finansieringen (at støtten til enfagskole er uavhengig av støtten til andre fagsko-ler). For det andre er det stor forskjell på hvordande forslåtte modellene slår ut for enkelte skoler.

Ut fra sin gjennomgang har NIFU følgendeanbefalinger:– Å gjøre årets bevilgninger avhengig av fjor-

årets bevilgning er et hensiktsmessig modell-grep for å dempe svingninger i bevilgningenetil fagskolene.

1 Lekve, Næss, Reiling og Røsdal (2014)

Tabell 10.4 Beregning av «Kandidat-studentmodell», med provenynøytrale satser. a = 0,4. Endringer i støttebeløp i millioner kroner sammenliknet med modell 2a (i NIFUs rapport1), og prosentvis endring.

2011 2012 2013

Kategori Beløp Prosent Beløp Prosent Beløp Prosent

A 0 0,0 18 16,5 6 5,2

B 0 0,0 19 5,2 1 0,3

C 0 0,0 1 1,1 -2 -2,2

Totalt 0 0,0 38 6,7 5 0,8

1 Lekve, Næss, Reiling og Røsdal (2014)

Tabell 10.5 Beregninger av «Kandidat-studentmodell med utviklingsmidler», med provenynøytrale sat-ser og 80 % strategiske bevilgninger. Endringer i støttebeløp i millioner kroner sammenliknet med modell 3a (i NIFUs rapport1), og prosentvis endring.

2011 2012 2013

Kategori Beløp Prosent Beløp Prosent Beløp Prosent

A -1 -0,7 % 8 6,5 % 7 5,6 %

B -39 -11,7 % -29 -9,1 % -34 -10,4 %

C 21 16,9 % 21 16,9 % 20 15,9 %

Totalt -19 -3,2 % 0 0,0 % -7 -1,2 %


– Å holde deler av bevilgningen utenfor resultat-finansieringen er et hensiktsmessig modell-grep for å dempe svingninger i bevilgningenetil fagskolene, samtidig som det åpner opp forpolitisk styring og strategisk utvikling.

– Å rendyrke en modell basert på kandidater børkombineres med andre modelltekniske grep(for eksempel en strategisk komponent ellertidsavhengighet) for å motvirke store svingnin-ger fra år til år.

– Å inkludere antall studenter (heltidsekvivalen-ter) i modellen for å beregne tilskudd er min-dre prinsipielt rendyrket å bruke enn antalluteksaminerte kandidater, da antall studenterer et innsatsmål og ikke et resultatmål. Likevelkan inklusjon av antall studenter (heltidse-kvivalenter) i modellen bidra til å dempe sving-ningene i bevilgningene og muligens føre til enønsket adferdsendring ved den enkelte fag-skole.

– Størrelsen på kategorisatsene må bestemmesut fra hvilke fagskoletilbud myndigheteneønsker å stimulere.

– Effekter for den enkelte fagskole demonstre-rer store forskjeller mellom like og ulike utdan-ninger.

– Å innføre en ny finansieringsordning for de pri-vate fagskolene vil medføre om lag en doblingav myndighetenes samlede utgifter til fagskole-sektoren sammenlignet med dagens bevilgnin-ger.

10.6 Vurdering av alternativene

Utvalget mener at dagens finansiering av fagsko-ler har flere svakheter. Det er ikke en enhetligfinansieringsordning, men tre forskjellige ordnin-ger. Den mangler forutsigbarhet og transparens,tar ikke høyde for forskjeller i kostnadsnivået vedulike utdanninger, gir ikke tilstrekkelig stimulanstil å få fram kandidater og gir ikke rom for utvik-ling av kvaliteten ved utdanningene. I tillegg girsystemet heller ikke tilstrekkelige insentiver forutvikling av nye utdanningstilbud i tråd medendringene i arbeidslivets kompetansebehov.

Ved innføring av en eventuell ny finansierings-ordning for fagskolene anser utvalget det som enforutsetning at forvaltningen av fagskolefinansier-ingsordningen tilbakeføres til staten ved Kunn-skapsdepartementet. Dersom all finansiering avfagskoler i Norge samles under én ordning, vil detsannsynligvis bidra til en mer helhetlig forståelsefor fagskolenes betydning i samfunnet, for hvor-dan fagskolene spiller sammen med samfunns- ognæringsliv, og for hvordan fagskolene er ment åmøte ulike kompetansebehov i stadig endring. Enfinansieringsordning uten et mellomledd vil sann-synligvis også gi Kunnskapsdepartementet enmer direkte føling med den enkelte fagskolesbehov, og departementet kan dermed ha mulighettil å justere tilskuddet deretter.

Utvalget har foreslått tre alternative finansier-ingsordninger for fagskolefinansiering. I vurderin-

Figur 10.1Utvikling i samlet tilskudd til fagskoler etter NIFUs beregninger.

500

550

600

650

700

750

2011 2012 2013

Mill

ione

r kro

ner

Tre hovedmodeller

"Kandidat-studentmodell med utviklingsmidler"

"Kandidat-studentmodell"

"Kandidatmodell"


gen av disse tre modellene vil det være viktig åvære spesielt oppmerksom på faktorer som foreksempel økonomiske mål eller effektivitetsmål,hvorvidt modellen bidrar til en transparent finan-sieringsordning, samt hvor komplisert utregnin-gen av det endelige tilskuddet vil bli. Det er i vur-deringen også viktig å legge vekt på at ordningenskal ivareta statens behov for å fordele fellesska-pets midler på best mulig måte, legge til rette forat fagskolene kan planlegge og løse sine oppgaverpå en effektiv måte og bidra til kvalitet og kvali-tetsutvikling i fagskolesektoren.

10.6.1 Stabilitet og forutsigbarhet gjennom grunnfinansiering

I forutsetningene for et nytt finansieringssystemmener utvalget at systemet bør være resultatba-sert. Samtidig er det et viktig prinsipp for en nyfinansieringsordning at den skal bidra til forutsig-barhet og stabile rammebetingelser for fagsko-lene. Av den grunn må en ny ordning inneholdeelementer av langsiktighet slik at den bidrar tilrobuste fagskoler, og ikke blir for sterkt påvirketav tilfeldige svingninger i studentenes søkning oggjennomføringsevne.

En ordning som kun er avhengig av resultatba-serte indikatorer, vil gi tilfeldige svingninger i denårlige finansieringen. Samtidig må hensynet tilstabilitet veies opp mot hensynet til utvikling ogomstilling. Det er ønskelig at varige endringer isamfunnets etterspørsel etter utdanning og fag-skolenes evne til å skape gode resultater skal giutslag i den statlige bevilgningen på lengre sikt,både i positiv og negativ retning. På den andresiden bør ikke tilfeldige svingninger og kortvarigeendringer gi for store utslag i bevilgningen til fag-skolene fra ett år til et annet.

Utvalget mener at varige skift i etterspørseletter fagskoleutdanning skal ha betydning forbevilgningen på lengre sikt, og ikke resultere iuhåndterbare endringer i tilskuddet fra ett år tildet neste.

I utformingen av forslag til finansieringsord-ning vil det i utgangspunktet være konflikter mel-lom hensyn til langsiktighet og forutsigbarhet påden ene siden og premiering for oppnådde resul-tater på den andre siden. Utvalget mener at hensy-nene best ivaretas gjennom en finansieringsord-ning som legger vekt på oppnådde resultater, menhvor resultatorientering balanseres mot et ele-ment av grunnfinansiering som bidrar til merlangsiktighet i finansieringen.

Et element som ytterligere vil styrke langsik-tigheten og forutsigbarheten i finansieringen av

fagskolene er å gjøre dem nettobudsjetterte. Ennettobudsjettert fagskole innebærer at det baretreffes ett budsjettvedtak og fagskolen må tilpas-ses faktisk oppnådde inntekter. Med utgangs-punkt i politisk og økonomisk ansvar har eieren,Kunnskapsdepartementet, styringsmulighet vedat budsjettet vedtas som en integrert del av deårlige budsjettene, og ved at eieren har en direkteinstruksjonsadgang overfor fagskolene. Det eringen begrensinger for eieres adgang til fortlø-pende å gripe inn med styringsmessige tiltak over-for nettobudsjetterte institusjoner.

Utvalget mener derfor at en del av tilskuddetbør gis som en grunnbevilgning til dekning avkostnader som ikke er direkte avhengige av aktivi-teten ved fagskolen, herunder også administra-sjons- og driftsutgifter. Grunnbevilgningen børikke være knyttet til resultatene. Dette er til-skudd, eller deler av tilskuddet, som blant annetskal bidra til å sikre utdanninger som samfunnetønsker at fagskolene skal drive med, men somfagskolene ikke vil få tilstrekkelig finansiering forgjennom en finansieringsordning basert på aktivi-teter og resultater av virksomheten ved fagskolen.Med en andel av tilskuddet som grunnbevilgninggir det fagskolene større anledning til å drive lang-siktig og trygg planlegging av aktiviteten ved fag-skolen. Dette vil også være viktig for å sikre for-svarlig drift ved fagskolene i tråd med statens øko-nomireglement.

10.6.2 Handlingsrom for utvikling

Fagskolesektoren må gis mulighet til å utvikle sinrolle som en helt sentral leverandør av kompe-tanse til norsk næringsliv og offentlig sektor. Forå kunne utløse sitt potensial må det gjennomfinansieringen gis rammer som åpner for utviklingav eksisterende og nye utdanningstilbud som ertilpasset behovene i arbeidslivet, og som bidrar tilå unngå kompetanseforringelser. Innenfor dagensfinansiering finner ikke fagskolene rom for videre-utvikling og omstilling, og de finner det også pro-blematisk å finne midler til innkjøp og oppgrade-ring av nødvendig utstyr til bruk i utdanningen.En ny finansieringsordning må etter utvalgets vur-dering inneha et element av utviklingsmidler somgir handlingsrom for fagskolene.

Utvalget vurderer ut fra disse kriteriene at«Kandidat-studentmodell med utviklingsmidler» istørst grad oppfyller forutsetningene som er defi-nert for en velfungerende finansieringsordningfor fagskolene.


10.7 Kriterier for innpass i finansieringssystemet

Alle offentlige fagskoler bør automatisk innlem-mes i finansieringssystemet etter at prosessenmed sammenslåinger og overføring til statlig eier-skap er gjennomført. Innen en gitt frist må ogsåalle offentlige fagskoler gjennomgå en prosess forinstitusjonsakkreditering, jf. kapittel 9.

Det offentlige har, og bør fortsatt ha, hovedan-svaret for fagskoleutdanning i Norge. I dette lig-ger det at staten skal ha ansvar for finansiering,dimensjonering, tilgjengelighet og kvalitetssik-ring av fagskoleutdanning. Offentlige fagskoler vilvære statens viktigste instrument for gjennomfø-ring av fagskolepolitikken. Men på enkelte områ-der dekker private fagskoler samfunnsmessigebehov for kompetanse. Blant annet gjelder detteinnenfor privat sektor, med service- og tjenestey-tende tilbud, der en i dag erfarer press på kompe-tansenivået. Noen av disse tilbudene bør vurderestilbudt i offentlig regi. Utvalget mener imidlertidat det også bør åpnes for finansiering av privatefagskoletilbud etter nøye kvalitets- og behovsvur-dering. Det kan bidra til å sikre dynamikk/utvik-ling av nye tilbud i sektoren tilpasset løpendebehov i arbeidslivet.

Private fagskoler utgjør vel halvparten avdagens fagskolesektor. De gir utdanninger særligrettet mot service- og tjenesteytende sektor. Utval-get mener at private fagskoler bør kunne søke ominnpass i finansieringsordningen. Et absolutt kravfor slike søknader må være godkjent institusjons-akkreditering av NOKUT. Det må i forbindelsemed de årlige statsbudsjettene også for de privatefagskolene fastsettes hvilke studietilbud som skalmotta statlig finansiering.

Både offentlige og private fagskoler skal hamuligheten til å etablere og tilby utdanningerutenfor finansieringsordningen, dvs. tilby utdan-ninger med ekstern finansiering. En slik finansier-ing bør i sin helhet dekke kostnadene ved utdan-ningen uten at det krever egenbetaling fra studen-tene. Utvalget henviser i denne sammenheng tilrapporten fra ekspertutvalget som utreder regel-verket for tilsyn og kontroll med private høyskolerog fagskoler. I mandatet for dette utvalget liggerdet å vurdere hvordan egenbetaling fra studen-tene og øvrig finansiering kommer studentene tilgode.

Økt offentlig finansiering av private fagskole-tilbud betyr styrket kontroll og tilsyn for å sikrekvalitet og at alle offentlige midler blir brukt tilstudentenes beste. Ved tildeling av midler til pri-

vate fagskoler bør det også legges vekt på å unngåfor stor spredning av ressurser mellom institusjo-ner, samt at det bør være forutsigbarhet i grunnla-get for endring av budsjettildeling.

Utvalget ser at inkludering av private fagskoleri finansieringsordningen vil innebære en betyde-lig økning av budsjettrammen til fagskoler10. Avhensyn til studentene og prinsippet om gratisutdanning bør private fagskoler også gis 100 %finansiering fra det tidspunkt søknad om finansier-ing er innvilget.

10.8 Oppsummering

Utvalget har utredet alternative finansieringsord-ninger for fagskoler. Finansieringen skal først ogfremst sørge for at statens midler brukes på enmest mulig effektiv måte gjennom god og hen-siktsmessig drift og utvikling. For å få en ny finan-sieringsordning til å bidra til denne målsetningen,må en også gjøre noe med organiseringen av for-valtningen av fagskolene og hvordan en dimensjo-nerer både antall fagskoler og utdanningskapasi-teten ved fagskolene.

Mange av tiltakene henger meget tett sammenog vil ikke gi ønsket effekt uten iverksetting av til-hørende tiltak.

Det har vært viktig for utvalget at de alterna-tive finansieringsordningene ikke skal være detprimære virkemiddelet i utviklingen av utdan-ningskvaliteten ved fagskolene. Utvalget mener aten tettere kobling mellom departement, med ethelhetlig sektoransvar, og fagskole vil bidra til enbedre styring og utvikling av fagskolesektoren.Utvalget vurderer også at det vil være viktig å løftefram fagskolene som en selvstendig utdanning istatsbudsjettet ved å synliggjøre fagskolen som eteget programområde.

Utvalget har lagt fram alternative finansier-ingsordninger for fagskolene. Etter utvalgets vur-dering er de alle relativt enkle finansieringsord-ninger som oppfyller kravene og forventningenesom er lagt for disse. Utvalget er og av den oppfat-ning at finansieringsordningene er dynamiske iden forstand at de med enkle grep vil kunne tilpas-ses eksogene endringer, både ved endringer ietterspørsel og tilbud av fagskoleutdanning, ogved behov for endringer i insentivstrukturen over-for fagskolene. Utvalget ser også at finansieringenav private fagskoler bør bedres og at de bør inklu-deres i finansieringsordningen.

10 Lekve, Næss,Reiling og Røsdal (2014)



Staten bør:– samordne all finansiering av fagskoler under

én finansieringsordning for fagskoler som gjø-res til et statlig ansvar under Kunnskapsdepar-tementet.

– sørge for at en ny finansieringsordning for fag-skoler bygger på prinsippet om reell kostnads-dekning for fagskoleutdanning, og foreta engrundig kartlegging av kostnadene knyttet tildrift og utvikling av forskjellige typer fagskole-utdanninger.

– innføre en finansieringsordning i tråd medutvalgets «Kandidat-studentmodell medutviklingsmidler». Systemet bør bestå av trehovedelementer: grunnbevilgning, resultatba-sert bevilgning og utviklingsmidler. Systemetbør baseres på differensierte kategorier medtilhørende satser.

– tilføre fagskolesektoren nye friske midler, gjen-nom en finansieringsordning som gir reell

kostnadsdekning, og med friske utviklingsmid-ler som bør utgjøre om lag 15–20 % av budsjett-rammen.

– inkludere institusjonsakkrediterte private fag-skoler i offentlig finansiering fra det tidspunktsøknad om finansiering er innvilget.

– innføre en egen programkategori for fagskoleri statsbudsjettet.

– dimensjonere antall studieplasser i sektorengjennom etablering av en opptaksramme og til-deling av studieplasser på bakgrunn av doku-menterte kompetansebehov og innspill fraNasjonalt fagskoleråd og de nasjonale fagrå-dene. Dimensjoneringen bør defineres som etstyringsvirkemiddel for staten.

– tildele en andel strategiske, og frie, studieplas-ser som fagskolene selv kan fordele ellerbenytte til opprettelse av nye tilbud ved behovog for å opprettholde en dynamikk i fagskoletil-budet.


Kapittel 11


I dette kapitlet vil vi oppsummere det forslaget tilen ny og helhetlig fagskolepolitikk som utvalgethar kommet frem til.

11.1 Dagens fagskolesektor – et uforløst potensial

Fagskoleutdanning har en stor betydning for Nor-ges velferd og verdiskapning.

Dessverre har verken arbeidslivet eller detpolitiske Norge fram til nå klart å håndtere fag-skolesektoren som et viktig politisk felt, og denmangelen på politisk oppmerksomhet har sekto-ren lidd under. Det er bakgrunnen for at utvalgetser et uforløst potensial i fagskolen.

Fagskolen har en særlig styrke ved at utdan-ningstilbudet drives og utvikles i nært samarbeidmed arbeidslivet. Det gir gode muligheter for åskreddersy til løpende behov for yrkesrettet kom-petanse i arbeidslivet. Utdanningstilbudet er flek-sibelt ved at en betydelig del av tilbudet er fjern-undervisning og på deltid. Fagskolen fungererbåde som en selvstendig utdanningsvei og som etvidereutdanningstilbud. Fagskolesektoren spilleren sentral rolle for både rekruttering til og fagligutvikling i blant annet helsesektoren, sjøfarten ogindustrien.

Høykompetente selvstendige fagarbeidere erblitt et konkurransefortrinn i kunnskapssamfun-net. Økte krav til omstillinger og etter- og videre-utdanning, gjør at fagskolens særegne trekk kom-mer mer til sin rett.

Trepartssamarbeidet om fag- og yrkesopplær-ingen gir et godt utgangspunkt for å tilpasse fag-skolen til nye utfordringer.

Det finnes veldig mye god fagskoleutdanning iNorge, men det er fortsatt rom for å bli bedre. Iflere sektorer og bransjer er det stor etterspørseletter fagskolekandidater, mens andre deler avarbeidsmarkedet fortsatt ikke har fått øynene oppfor den kompetansen fagskolene tilbyr. Målet eren samlet fagskolesektor som er effektiv, tilbyrutdanning med kvalitet og relevans og som har en

hensiktsmessig arbeidsdeling, både internt ogsett i sammenheng med de øvrige delene avutdanningssystemet. Et løft for fagskolen i trådmed det målet må komme gjennom de tre heltsentrale aktørene som alle har roller og forpliktel-ser som må følges opp. De tre aktørene er myn-dighetene, arbeidslivet og fagskolene. I dag ser vien sektor som ikke er utviklet etter en langsiktigstrategisk tenkning, en sektor som blant annet haren uheldig styringslinje, med et uhensiktsmessigfinansieringssystem og en struktur som ikke erideell med tanke på kvalitet. Sektorens hovedut-fordringer må løses gjennom koordinert innsatsfra de tre aktørene, og utfordringene er som føl-ger:– Fagskolens uklare plass og svake status i det

norske utdanningssystemet– Arbeidslivets manglende eierskap til fagskolen– Behov for å styrke kvaliteten i fagskoleutdan-

ningene– Uhensiktsmessig og for svak styring av fagskole-

sektoren, herunder uhensiktsmessig struktur– Utilstrekkelig finansiering gjennom et util-

fredsstillende finansieringssystem

11.2 Behovet for en mer helhetlig politikk

Å bygge opp en slagkraftig fagskolesektor vilkreve mer politisk handling og større politiskevisjoner. Bare gjennom strategiske og helhetligebeslutninger vil det norske utdanningssystemetbli satt i stand til å levere nødvendig kompetansetil det norske arbeidsmarkedet, som igjen vil bidratil økt velferd og verdiskaping.

Et av de viktigste forbedringspunktene forregjeringens utdanningspolitikk er å utvikle enpolitikk for et helhetlig tertiært nivå i utdannings-systemet. Utvalget mener det ligger store gevin-ster for alle involverte parter i å se fagskoleutdan-ning og høyere utdanning som to sidestilte delerav det samme tertiære nivået. Hensiktsmessigarbeidsdeling mellom de to bør være det bærende


prinsipp for videreutvikling, ikke konkurranse. Idette ligger det at utvalget oppfatter dagensarbeidsdeling som suboptimal for både fagskole-sektoren og universitets- og høyskolesektoren. Enbedre arbeidsdeling vil innebære at fagskolensuforløste potensial i større grad realiseres gjen-nom en markant styrking og konsolidering av sek-torens selvstendige plass og rolle i utdanningssys-temet.

Hovedoppgaven er å utvikle en fagskolepoli-tikk som tar utgangspunkt i fagskolens samfunns-mandat og dens betydning for velferd og verdiska-ping. For å få til det trenger vi blant annet en langtstrammere og tydeligere statlig styring av struk-tur, dimensjonering og arbeidsdeling. Staten måfastlegge rammebetingelser og forutsigbare spil-leregler som former disse tre forholdene i langtstørre grad enn i dag. Det er også en av årsakenetil at utvalget foreslår statlig eierskap for alleoffentlige fagskoler. NIFUs utredning på oppdragfra utvalget viser tydelig at Forvaltningsreformenikke har oppnådd den effekten en så for seg forfagskolesektoren. Samtidig er statlig eierskapmest hensiktsmessig når utvalget ønsker å seutviklingen av en helhetlig nasjonal politikk fordet tertiære nivået i utdanningssystemet. Staten,sammen med partene i arbeidslivet, må derforspille en viktig rolle i å definere fagskolenes nyerolle i det framtidige arbeidsmarkedet.

Utvalgets tanker om statens rolle ligger som etbærende prinsipp for utvalgets samlede forslag.Det betyr igjen at utvalgets rapport og foreslåttetiltak ikke kan ses på som en liste hvor en kanvelge ut og følge opp enkelttiltak, mens resten blirlagt vekk. Mange av tiltakene henger meget tettsammen og vil ikke gi ønsket effekt uten iverkset-ting av tilhørende tiltak. For eksempel vil ikke detforeslåtte finansieringssystemet fungere etterhensikten hvis staten ikke er villig til å styredimensjoneringen tilstrekkelig stramt.

11.3 Studentene

Gjennom utredningen har staten, fagskolene ogarbeidslivet fått mye oppmerksomhet. Fagskolensplass i myndighetenes strategi for det norske vel-ferdssamfunnet er åpenbar, men utdanning harogså en sterk egenverdi og betydning for individetsom ikke må undervurderes. Utvalget har derforvært opptatt av å utvikle en fagskolesektor somikke bare tilpasses samfunnets behov, men selv-sagt også studentenes ønsker og behov.

Det er en vanskelig balansegang å dimensjo-nere riktig mellom studentenes etterspørsel etter

utdanning og samfunnets etterspørsel etter kom-petanse. Utvalget presiserer viktigheten av utdan-ningens egenverdi for individet, men er samtidigav den oppfatning at det er behov for sterkerenasjonal styring av dimensjoneringen i fagskolen,gitt sektorens samfunnsmandat og den sterkekoblingen til arbeidslivet. Mer styring vil ogsåkomme studentene til gode, særlig når det kombi-neres med best mulig informasjon om muligheterpå arbeidsmarkedet og eventuelt videre utdan-ning.

Når det gjelder rettssikkerhet, velferdsgoderog studentbetaling, er saken klarere. Fagskolestu-dentene har opplevd negativ forskjellsbehandling.Det gjelder blant annet et brudd på prinsippet omlik rett til utdanning, gitt det faktum at fagskoleut-danning i dag ofte forutsetter evne til å betalehøye studieavgifter. Fagskolestudentene har ikketilstrekkelig rettssikkerhet; de har få velferdsgo-der sammenlignet med studentene i høyereutdanning, og de har i mange sammenhenger blittoversett. Utvalget foreslår derfor å sidestille fag-skolestudenter med uh-studenter hva gjelderrettssikkerhet og velferd, blant annet gjennommedlemskap i studentsamskipnadene. Tilfredsstil-lende rettssikkerhet og normale velferdsgoder vilpåvirke læringsmiljøet som igjen vil styrke bådekvalitet og status for fagskolen.

11.4 Roller og ansvarsfordeling

God styring forutsetter klarhet i roller, ansvar ogdelegering av oppgaver. Staten må spille en aktivrolle for å fastsette spillereglene og rammebetin-gelsene, men den konkrete styringen for å få øktkvalitet og relevans i den enkelte utdanning måhovedsakelig ligge på fagskolene og arbeidslivet,både partene og virksomhetene. Her er det romfor forbedringer. Statens hovedoppgave er å styresektoren gjennom lovverk og finansiering. Statenmå ikke tro at den kan styre kvaliteten i utdannin-gene, men staten må legge til rette for kvalitetsut-vikling gjennom lovverk og finansiering. En del avdet ansvaret innebærer å ta grep for å sikre at sek-toren får en institusjonsstruktur som legger tilrette for at politikk, fag og lederskap kan spillegodt på lag. Strukturen i dagens fagskolesektor erikke hensiktsmessig.

Politikken må styres på nasjonalt nivå. Fagmil-jøene må utvikle seg både på hver enkelt institu-sjon og i fellesskap gjennom de foreslåtte fagrå-dene. Og godt lederskap må utvises i styrene vedhver enkelt institusjon. De nasjonale fagrådene ertenkt å få en helt sentral rolle i den faglige utvik-


lingen av sektoren. Erfaringer fra blant annethelsevesenet viser viktigheten av å ha et fagligstyrt ledd mellom institusjonledelsen og politik-ken. Et slik ledd kan fungere som et faglig limmellom lederskap og politikk og dermed bidra tilbåde bedre lederskap og bedre politikk.

NOKUT er i denne sammenheng også et vik-tig organ som bør gis en rolle som et faglig limmellom lederskap og politikk. NOKUTs uavhen-gige rolle må bevares, men NOKUTs arbeid bør ilangt større grad enn i dag skyves over fra for-håndsgodkjenning av tilbud til institusjonsakkre-ditering, tilsyn og kvalitetsutvikling.

Den daglige politiske styringen må være på enarmlengdes avstand slik at fagskolene og arbeids-livets parter får handlingsrom og blir ansvarlig-gjort. Det er sentralt for fagskolens suksess atarbeidslivet gis betydelig innflytelse i det arbeidetsom foregår på den enkelte institusjon, og utval-get foreslår derfor at det bør være flertall aveksterne medlemmer i de offentlige fagskolesty-rene og ekstern styreleder.

11.5 Robuste institusjoner

Kravet om å bygge opp og opprettholde robustefagmiljøer må følges opp av fagskolene innenforde rammer som nasjonale myndigheter gir. Nårde politiske prosessene har staket ut en tydeligkurs for sektoren, må sektoren selv følge opp. Idenne sammenheng er det viktig å skille mellomrobuste institusjoner og robuste fagmiljøer.Robuste institusjoner vil som regel handle omstørrelse, effektiv drift og profesjonell administra-sjon. For fagskolene kan robust administrasjonogså handle om å utvikle og opprettholde et velut-viklet og nært samarbeid med arbeidslivet.Robuste fagmiljøer har et langt sterkere kvalitativttilsnitt og kan derfor være vanskelig å definerenøyaktig. Utvalget har valgt å støtte seg til en defi-nisjon som sier at minimumskravet til et robustfagmiljø er at miljøet vil bestå ved frafall, og at mil-jøet styrkes gjennom synergier der helhetenutgjør mer enn delene slått sammen. Gitt dennedefinisjonen mener utvalget at mange av dagensfagmiljøer ikke kan sies å være tilstrekkeligrobuste. Det er et problem for sektoren samletsett.

Fagskolesektoren har behov for å bli konsoli-dert. Det er viktig å ivareta et mangfold i sekto-ren, men det kan ikke være tvil om at dagens fag-skolesektor er for mangfoldig og for lite struktu-rert og styrt. Det medfører at sektoren samlet settikke kan sies å oppfylle målet om effektivitet og

hensiktsmessig arbeidsdeling. Dette svekkerogså den samlede kvaliteten i sektoren, både fag-lig og særlig administrativt. Utvalget foreslår der-for at staten igangsetter en prosess der målet er åutvikle større regionale offentlige fagskoler pågrunnlag av de 46 offentlige fagskolene vi har. Sta-ten bør eie de nye institusjonene. Videre må detfokuseres på å bygge opp robuste institusjonergjennom interne prosesser. Staten bør derfor ikkegå inn i vurderinger av de enkelte studiestedershensiktsmessighet, det må institusjonene selvavgjøre innenfor sine rammer. Det kan imidlertidikke utelukkes at det er gode faglige argumenterfor at enkelte studiesteder og enkelte studietilbudav særlig viktighet fredes av nasjonale myndig-heter.

Mer robuste institusjoner kan og bør gisstørre ansvar. Overgang til institusjonsakkredite-ring er et eksempel på slikt ansvar. Robuste oginstitusjonsakkrediterte fagskoler vil i større gradkunne oppfylle sitt samfunnsmandat fordi de let-tere kan tilpasse seg dynamiske kompetansebe-hov i arbeidslivet og samtidig effektivisere sekto-ren gjennom å frigjøre store ressurser som i daggår med til godkjenning av enkeltstudier, både påinstitusjonene og hos NOKUT. Men først må dealtså dokumentere at de er rede til å ta det ansva-ret. Utvalget foreslår derfor at institusjonsakkredi-tering bør være et absolutt krav for enhver offent-lig fagskole.

11.6 Private institusjoner

Hva så med de private fagskolene? Det må kunnestilles som krav til private tilbydere av fagskoleut-danning at også deres utdanningstilbud er foran-kret i fagskolesektorens samfunnsmandat. Utdan-ning i Norge er primært et offentlig anliggende,men samtidig er det ingen grunn for å hindre pri-vate aktører som kan utfylle og komplementeredet offentlige tilbudet. Samtidig må det stilles kravtil tilbydere som ønsker å operere i et markedmed et offentlig kvalitetsstempel, slik de i praksisgjør gjennom offentlig akkreditering og bruken avtittelen fagskole. Utvalget kan ikke se at det finnesen god faglig begrunnelse for å stille andre krav tilprivate fagskoler enn til de offentlige. Dermed børogså private institusjoner vurderes etter desamme kriteriene for institusjonsakkreditering.Man bør tilstrebe en viss balanse mellom struktu-ren for de offentlige og for de private fagskolene.

I en stor og mangfoldig sektor er det alltid enfare for at babyen blir skylt ut med badevannet nårdet er tid for storrengjøring. Det har utvalget etter


beste evne forsøkt å unngå. Utvalget foreslår der-for at tilbydere som ikke oppfyller kravene til insti-tusjonsakkreditering, eller rett og slett ikkeønsker en slik status, fortsatt får beholde retten tilå tilby fagskoleutdanning såfremt hvert enkelt til-bud godkjennes av NOKUT i tråd med de kravenesom der er definert.

11.7 Finansiering og dimensjonering

Robuste institusjoner trenger forutsigbarhet ogtilstrekkelig finansiering. Utvalget ser det somparadoksalt at norske myndigheter på tvers avpartipolitiske skillelinjer alltid har stått hardt påfor å sikre lik rett til utdanning, mens over 50 % avfinansieringen av fagskolesektoren kommer gjen-nom egenbetaling fra studentene. En slik tilstandbør ikke regjeringen se seg tjent med. Staten måta økonomisk ansvar for de utdanningene somoppfyller et definert behov i arbeidslivet, og somdermed oppfyller et viktig samfunnsmandat. Ådekke et definert kompetansebehov i arbeidsliveter, og bør fortsatt være, et absolutt krav for all fag-skoleutdanning. Dermed konkluderer utvalgetmed at alle akkrediterte fagskoler, både offentligeog private, på sikt bør fullfinansieres av staten.

Skal staten gå inn som fullfinansiør i fagskole-sektoren, må institusjonene være robuste nok tilat økonomiforvaltningen blir godt ivaretatt ogarbeidslivsbehovet må være tydelig. Bare på denmåten kan staten ha full tillit til at fagskolene for-valter samfunnets ressurser på en optimal måte.Det peker tilbake på behovet for et nytt institu-sjonslandskap i fagskolesektoren og at robusthetgjøres til et absolutt kriterium i akkrediteringspro-sessen.

Samtidig mener utvalget at nasjonale myndig-heter må involvere seg langt sterkere i dimensjo-nering av fagskolesektoren. Antall studieplassermå defineres ut fra arbeidslivets etterspørsel etterarbeidskraft og ikke i like stor grad etter studente-nes etterspørsel etter studieplasser. En slik poli-tikk vil også bidra til å løfte fagskolens status fordiutdanningene vil bli langt bedre tilpasset definertekompetansebehov i arbeidslivet og fagskolekandi-datenes muligheter og posisjon på arbeidsmarke-det vil styrkes. Men staten kan ikke definere detbehovet alene. Fagskolen skal dekke lokale, regio-nale og nasjonale kompetansebehov og det er der-for viktig å involvere både fagskolene og arbeidsli-vet i dimensjoneringsspørsmålet.

Som vist gjennom figur 7.3 foreslår utvalget atdet opprettes nasjonale fagråd underlagt Nasjonaltfagskoleråd. Disse rådene skal ledes av fagperso-

ner fra de relevante fagskolene, men arbeidslivetsparter bør sikres tilstrekkelig innflytelse. Rådenebør blant annet gis i oppgave å vurdere lokale,regionale og nasjonale kompetansebehov innen-for eget fagområde og egen sektor. Vurderingenefra fagrådene sammenstilles av Nasjonalt fagsko-leråd som oversender en felles innstilling tildepartementet, som etter egen vurdering leggerfram forslag om dimensjonering og opptaksram-mer i statsbudsjettet. I tillegg til denne oppgavenbør fagrådene arbeide for koordinering og kvali-tetsutvikling på tvers av institusjonene slik atsystemet tilbyr studentene tilstrekkelig forutsig-barhet og gjennomgående høy kvalitet.

Gitt at staten tar et slikt ansvar for dimensjone-ring foreslår utvalget videre et finansieringssys-tem bestående av tre komponenter: grunnbevilg-ning, stykkprisfinansiering per student ogutviklingsmidler. Grunnbevilgningen og stykk-prisfinansieringen skal sammen med den politiskstyrte dimensjoneringen primært føre til nødven-dig forutsigbarhet, effektiv ressursbruk og hen-siktsmessig arbeidsdeling i tråd med arbeidslivetskompetansebehov. Statens styring skal også hin-dre uhensiktsmessig vekst i studietilbud, slik dethar vært klare tendenser til i uh-sektoren.Utviklingsmidlene skal bidra til jevn og høy kvali-tet i studiene, men bør fortsatt være den minste avde tre komponentene.

11.8 Kvalitet og relevans

Hovedansvaret for god kvalitet må primært liggehos den enkelte fagskole og fagskolesektoren ifellesskap. Lovverk og finansieringssystem kanlegge til rette for kvalitet, men de kan aldri sikrekvalitet. Fagskolene må derfor utvikle egne kvali-tetssikringssystemer basert på overordnede kravfra NOKUT. Et slikt kvalitetssystem gir et langtbedre og mer systematisk grunnlag for å vurdere,sikre og utvikle kvaliteten i all fagskoleutdanning.Systemet må løpende følges opp av den enkeltefagskole, og NOKUT bør bruke systemet aktivt isin tilsynsvirksomhet. Utvalget ser det som langtmer formålstjenlig at NOKUT konsentrerer merav sin fagskolevirksomhet rundt tilsyn og kvali-tetsutvikling når ressurser på sikt frigjøres etterovergangen fra godkjenning av hvert enkelt stu-dietilbud til institusjonsakkreditering.

Et viktig aspekt i kvalitetsarbeidet er fagperso-nalets kompetanse. Det finnes i dag mange dyk-tige personer som underviser i norsk fagskoleut-danning. Utvalget mener likevel at kompetanse-kravene må innskjerpes og bli tydeligere, og der-


med sikre en nasjonal standard på linje med alleandre deler av utdanningssystemet. Tydeligekompetansekrav vil også bidra til å styrke fagsko-lens status. Dette punktet henger i tillegg sammenmed den tidligere diskusjonen rundt robusthet ifagmiljøene.

Nasjonale myndigheter er rette aktører for åakkreditere og finansiere fagskoler, samt væreeier av de offentlige fagskolene. Utdanningenesrelevans, definert som tilpasning til arbeidslivetskompetansebehov, må utvikles og sikres i sam-spillet mellom fagskolene og arbeidslivet. Derformå arbeidslivets eierskap til fagskolesektorenstyrkes. Arbeidslivet, både gjennom partene ogavtagende arbeidsliv, må bli tydelige bestillere ogbrukere av fagskolekompetanse, involvere seg iutvikling av studietilbudene og på frivillig basisbidra både som praksisarena, med prosjektoppga-ver, gjesteforelesninger, hospiteringsplasser forlærere og så videre. Rent formelt bør arbeidslivetsikres lovfestet innflytelse i alle beslutningsorga-ner, men den enkelte fagskole og relevant lokalt,regionalt og nasjonalt arbeidsliv må også på selv-stendig grunnlag videreutvikle sine strukturer forsamarbeid og interaksjon.

11.9 En framtidsvisjon for norsk tertiærutdanning

Framtiden er alltid usikker og vanskelig å spå,men ved å analysere trender og prosesser kan vifå et grunnlag for å stille opp alternative framtids-scenarioer.

Regjeringen har igangsatt flere prosesser somutvalget oppfatter som et ønske og en vilje til ågjøre betydelige endringer i det norske utdan-ningssystemet. Særlig relevant for utvalgetsarbeid er yrkesfagløftet, stortingsmelding omstruktur i høyere utdanning, ekspertutvalg for til-syn og kontroll med private høyskoler og fagsko-ler og ekspertutvalg for gjennomgang av finansi-ering av universitets og høyskolesektoren.

Med utgangspunkt i disse prosessene kan ethypotetisk framtidsscenario være at regjeringengår inn for en omfattende reform av fagskolesek-toren hvor det satses på oppbygging av færre,men større og mer robuste institusjoner. Samtidigbør regjeringen satse på oppbygging av robustefagskoler som tilbyr mer dynamiske og mer rele-vante fagskoleutdanninger tilpasset ulike deler avarbeidslivet og ulike samfunnsmessige og indivi-duelle kompetansebehov. Dette bør gjøres i nærrelasjon til yrkesfagsløftet for å bidra til godrekruttering og utvikling av attraktive karriere-

veier for yrkesutdannede. Det tilsier at fagskoletil-budet bygges betydelig opp, og utdanningen måfå en tydelig og reell plass i det norske utdan-ningslandskapet.

Regjeringen har igangsatt et arbeid med struk-turen i høyere utdanning hvor målsettingen er enmer robust institusjonsstruktur og en tydeligeresamfunnsrolle for høyere utdanning. Da kan manpå sikt se for seg en mer helhetlig fagskolesektorsom blir en likeverdig del av norsk tertiærutdan-ning, og hvor det er hensiktsmessige overgangermellom institusjonene på tertiært nivå. Fagsko-lene skal være kunnskapsbaserte og utviklings-orienterte institusjoner som gis et klart samfunns-mandat til å tilby yrkesfaglige tertiærutdanningerinnenfor definerte fagområder som er utarbeidet inær tilknytning med de berørte aktørene i lokalt,regionalt og nasjonalt arbeidsliv. Framtidens fag-skoler skal være robuste institusjoner som kansvare raskt på omskiftende kompetansebehov.Fagskolene skal være en pådriver for fagutviklingog innovasjon innenfor sine fagområder, men ikkeomfattes av krav til forskning og forskningsbasertutdanning.

Endringer i fagskolesektoren skal gi fagskolenen mer likeverdig stilling med høyere utdanningenn den har i dag, både når det gjelder rekrutte-ring og som selvstendig aktør. Et viktig momenther er at likeverdigheten ikke oppnås gjennom åtilnærme fagskolen til høyere utdanning på enuhensiktsmessig måte, men derimot gjennom åløfte fagskolen på dens egne styrker og meritter.

11.10 Utvalgets samlede liste over tiltak

Utvalget fremmer til sammen 49 tiltaksforslagsom først og fremst retter seg mot myndighetene,fagskolene og arbeidslivet. Som utvalget mangeganger har vært inne på er det disse tre aktørenesom alle, både hver for seg og samlet, må ta etsterkere eierskap til fagskolesektoren. Det måutvikles en helhetlig fagskolepolitikk som de treaktørene må stå sammen om å gjennomføre.Under vil utvalget legge fram den samlede tiltaks-listen sortert etter hvem tiltaket retter seg innmot. Flere av tiltakene må følges opp parallelt avflere parter og vil derfor dukke opp flere enn ettsted. Summen av alle tiltakene er i praksis illus-trert gjennom figur 7.3, der utvalget presenterersitt forslag til system for styring, dimensjoneringog finansiering for fagskolesektoren. Et nyutvikletog moderne system for styring, dimensjoneringog finansiering for fagskolen er i praksis en hel-hetlig fagskolepolitikk som sektoren sårt trenger.


Staten bør:– gi akkrediterte fagskoler myndighet til å fast-

sette nærmere bestemmelser om opptaks-grunnlag, herunder krav til generell studie-kompetanse eller fag-/svennebrev i tillegg tilrealkompetansevurderinger. Fagskoler medgodkjente utdanningstilbud bør forholde seg tilgjeldende opptaksregler.

– utarbeide en nasjonal opptaksforskrift for fag-skoler.

– foreta en gjennomgang av fagskoleloven ogstudentsamskipnadsloven for å styrke studen-tenes rettigheter, herunder vurdere å innførerett og plikt til medlemskap for fagskoler i stu-dentsamskipnader.

– skjerpe kontroll og tilsyn med uh-institusjo-nene og fagskolenes praktisering av det nasjo-nale opptaksreglementet.

– sørge for at rådgivningstjenesten i grunnsko-len og videregående opplæring og de regionalekarrieresentrene styrker sin kompetanse påfagskoleutdanning for å bidra til synlighet ogrekruttering til fagskolen.

– innføre tilleggspoeng for minimum ett års fag-skoleutdanning.

– vurdere endringer i lov og forskrift for åbeskytte grader for fagskolekandidatene, her-under vurdere om to års fagskoleutdanningskal gi graden fagskolekandidat.

– bevilge midler til samarbeidsprosjekter forutvikling av overgangsordninger mellom fag-skoler og uh-institusjoner.

– vurdere om opptak til fagskoler bør legges innunder Felles studieadministrativt tjenestesen-ter eller andre relevante instanser.

– ta initiativ til endringer i fagskoleloven slik atfagskolen utsteder vitnemål om fullført utdan-ning.

– sørge for at fagskolene har tilstrekkelige ram-mebetingelser til å kunne tilby fleksible utdan-ningstilbud, herunder nettbasert utdanning.

– øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen somen attraktiv karrierevei.

– igangsette en prosess med det formål å over-føre eierskapet av de offentlige fagskolene frafylkeskommunene til staten. Fagskolene børorganiseres som statlige forvaltningsorganermed særskilte fullmakter.

– igangsette en prosess som skal lede til å redu-sere antallet fagskoler for å skape robuste fag-miljøer og styrke kvaliteten. Tallet på offentligefagskoler bør anslagsvis reduseres til mellomfem og ni.

– gjennomføre lov- og regelverksendringer medsikte på å innføre institusjonsakkreditering

etter bestemte kriterier for fagskolene. En slikgodkjenning skal være en forutsetning for åkunne kalle seg akkreditert fagskole. Akkredi-terte fagskoler kan selv opprette utdanningerinnenfor de økonomiske rammene myndighe-tene setter.

– utforme vilkårene for å oppnå akkrediteringslik at også de private fagskolene stimuleres tilå utvikle robuste enheter.

– delegere akkrediteringsmyndigheten tilNOKUT.

– stille lovfestede krav om at private fagskolersom søker akkreditering, må være organisertsom aksjeselskap, stiftelse eller forening. Tilta-ket må koordineres med eventuelle konklusjo-ner i ekspertgruppen for tilsyn og kontroll medprivate fagskoler og høyskoler.

– stille nasjonale og lovfestede krav til at alleoffentlige fagskoler skal ha flertall av eksternrepresentasjon i styrene og ekstern styreleder.Det bør stilles krav til at de private fagskoleneskal ha ekstern representasjon i styrene, menikke nødvendigvis flertall. Private fagskolersom ønsker å søke offentlig finansiering, må haeksternt flertall og ekstern styreleder i trådmed reglene for offentlige fagskoler.

– stille lovfestede krav om at undervisningsper-sonell og studenter skal være representert istyrene for både offentlige og private fagskoler.

– stille lovfestede krav om at rektor ved alleoffentlige fagskoler skal tilsettes av fagskolensstyre. Samme bør gjelde for private fagskolersom mottar offentlige midler.

– sette ut på oppdrag en ekstern evaluering avNasjonalt fagskoleråd.

– revidere mandat og sammensetning av Nasjo-nalt fagskoleråd med det mål at rådet kan ta etstørre ansvar for å sammenstille arbeidslivetsbehov for fagskolekompetanse, og ellersstyrke rådets bidrag til politikkutviklingen påfagskolefeltet.

– som et ledd i revisjonen av Nasjonalt fagskole-råds mandat be rådet opprette nasjonale fagrådsom gir råd i forbindelse med dimensjoneringav studietilbudet innenfor eget fagfelt, samt gisen koordinerende rolle for kvalitetsutvikling,herunder opptak og utvikling av anbefaltenasjonale studieplaner. Staten bør sikre atrådene ledes av ledende fagpersoner innenforgitt fagfelt.

– stille krav til at alle fagskoler har et tilfredsstil-lende kvalitetssystem, og gi NOKUT som opp-gave å godkjenne at fagskolenes kvalitets-systemer tilfredsstiller kravene samt sjekke atsystemene blir brukt.


– stille lovfestet krav om praksis i all fagskoleut-danning under forutsetning av en bred defini-sjon av praksisbegrepet.

– spisse kravet til godkjent undervisningsperso-nell slik at det inneholder fagkompetanse, rele-vant og oppdatert yrkeserfaring og pedago-gisk/didaktisk kompetanse.

– tilby yrkespedagogisk utdanning for undervis-ningspersonellet ved fagskolene.

– sette i gang en kartlegging av i hvilken gradvirksomheter og bedrifter har strategier ogkartlegginger av behov for etter- og videreut-danning.

– bevilge midler til å styrke kunnskapsgrunnla-get om fagskolen gjennom økt forskningsinn-sats.

– samordne all finansiering av fagskoler underén finansieringsordning for fagskoler som gjø-res til et statlig ansvar under Kunnskapsdepar-tementet.

– sørge for at en ny finansieringsordning for fag-skoler bygger på prinsippet om reell kostnads-dekning for fagskoleutdanning, og foreta engrundig kartlegging av kostnadene knyttet tildrift og utvikling av forskjellige typer fagskole-utdanninger.

– innføre en finansieringsordning i tråd medutvalgets «Kandidat-studentmodell medutviklingsmidler». Systemet bør bestå av trehovedelementer: grunnbevilgning, resultatba-sert bevilgning og utviklingsmidler. Systemetbør baseres på differensierte kategorier medtilhørende satser.

– tilføre fagskolesektoren nye friske midler, gjen-nom en finansieringsordning som gir reellkostnadsdekning, og med friske utviklingsmid-ler som bør utgjøre om lag 15–20 prosent avbudsjettrammen.

– inkludere institusjonsakkrediterte private fag-skoler i offentlig finansiering fra det tidspunktsøknad om finansiering er innvilget.

– innføre en egen programkategori for fagskoleri statsbudsjettet.

– dimensjonere antall studieplasser i sektorengjennom etablering av en opptaksramme og til-deling av studieplasser på bakgrunn av doku-menterte kompetansebehov og innspill fraNasjonalt fagskoleråd og de nasjonale fag-rådene. Dimensjoneringen bør defineres somet styringsvirkemiddel for staten.

– tildele en andel strategiske, og frie, studieplas-ser som fagskolene selv kan fordele ellerbenytte til opprettelse av nye tilbud ved behovog for å opprettholde en dynamikk i fagskoletil-budet.

Fagskolene bør:– øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen som

en attraktiv karrierevei.– bidra aktivt i en strukturprosess med det for-

mål å bygge mer robuste fagskoler, både fagligog administrativt.

– stille kvalifisert fagpersonell til rådighet for del-tagelse i de foreslåtte nasjonale fagrådene.

– utforme et system for hospitering slik at fag-skolelærere kan få tilflyt av kompetanse ogerfaring med relevant arbeidsliv.

– legge til rette for at undervisningspersonell fåranledning til å delta på yrkespedagogisk utdan-ning ved behov.

Partene i arbeidslivet, arbeidslivets organisasjo-ner og avtagende arbeidsliv bør:– øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen som

en attraktiv karrierevei.– øke sin kunnskap om fagskoleutdanning.

Nasjonalt fagskoleråd og de underliggendenasjonale fagrådene bør ha en sentral rolle iinformasjonsarbeidet.

– bidra til at virksomheter og bedrifter stiller oppsom praksisarena for å oppfylle det foreslåttepraksiskravet. Et særlig ansvar bør ligge påarbeidslivets representanter i nasjonalt fagsko-leråd.

– på en tydeligere og mer konkret måte kommu-nisere sine framtidige kompetansebehov tilfagskolesektoren. Nasjonalt fagskoleråd og deunderliggende nasjonale fagrådene kan væreen aktuell arena og bidragsyter i dette arbeidet.

– øke sin innsats for å synliggjøre og forankrefagskolene som en attraktiv karrierevei.

Universiteter og høyskoler bør:– gjøre grundigere vurderinger om innpass av

fagskoleutdanning i høyere utdanning basertpå de ulike utdanningenes samlede læringsut-bytte.

Særmerknad til punkt 11.9

Medlemmene Trude Tinnlund og Kjersti Grindalunderstreker at fagskolen må spille en helt sentralrolle når det norske utdanningssystemet skal utvi-kles videre for å møte de kommende kompetan-seutfordringene. I dag mangler man et synlig, for-utsigbart og likeverdig tilbud som dekker høyereyrkesfaglig utdanning. Dette bidrar blant annet tilå gjøre fagopplæring på videregående nivå mindreattraktivt i unges øyne. Disse medlemmer menerat begrepet høyere yrkesfaglig utdanning børanvendes for yrkesfaglig utdanning på nivå over


videregående opplæring. Dette er et lettforståeligbegrep både for individet og for arbeidslivet, ogdet skaper et visuelt bilde som skiller seg fra både

fag- og yrkesopplæringen og høyere akademiskutdanning.


Kapittel 12

Økonomiske, juridiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger

Utvalget fremmer en rekke forslag som har bety-delige økonomiske, juridiske og administrativekonsekvenser. Overføring av finansieringsansva-ret og eierskapet av offentlig eide fagskoler til sta-ten medfører reduserte kostnader for fylkeskom-munene, men økte kostnader for staten. En kon-solidering av antall fagskoler vil lede til en mereffektiv administrasjon hvor det frigjøres tid ogressurser i fylkeskommunene til en kvalitetshe-ving i gjennomføringen av oppgaver, uten at detnødvendigvis reduserer kostnadene til drift av fag-skolene. Samtidig vil det kreve økte administra-tive ressurser i ansvarlig departement til eiersty-ring av fagskolene.

Dimensjoneringen av fagskolene, flere studen-trettigheter og nye krav til akkrediterte fagskolerinnebærer et klart behov for endringer i universi-tets- og høyskoleloven, fagskoleloven, NOKUT-forskriften og potensielt studentsamskipnadslo-ven.

Med bakgrunn i at utvalget har hatt begrensettid til rådighet, har det ikke vært mulig å utrededetaljert de konkrete økonomiske, juridiske ogadministrative konsekvenser av alle forslag somutvalget legger fram. For flere tiltak vil det derforvære mer generelle kommentarer som presente-res, og utvalget forutsetter at Kunnskapsdeparte-mentet i sitt oppfølgingsarbeid vil gjøre nødven-dige og mer detaljerte utredninger før beslutningog implementering av tiltak.

12.1 Overføring av fagskolene til staten

12.1.1 Dimensjonering av antall fagskoler

Utvalget mener det bør være et statlig ansvar ådimensjonere fagskolesektoren når det gjelderantall studieplasser og antall fagskoler. En konso-lidering av antall fagskoler vil bidra til en merkostnadseffektiv drift og skape rom for videreutvikling av utdanningstilbud og administrasjon.Utvalget mener at antall offentlige fagskoler bør

reduseres til mellom 5 og 9. Dette innebærer enreversering av Forvaltningsreformen på området,noe som må gjenspeiles i fagskoleloven. Det måvidere vedtas lovhjemler i fagskoleloven for at defylkeskommunalt eide fagskolene skal underleg-ges statlig eierskap.

12.1.2 Organisasjonsform

Virksomheter som er organisert som en del avstaten som juridisk person, er underlagt Kongens(regjeringens) myndighet innenfor de rammersom fastlegges av Stortinget. Forvaltningen haren hierarkisk oppbygging. I praksis er det deenkelte fagdepartementene som er overordnetmyndighet for underliggende forvaltningsorganeri sine respektive sektorer. Ved en overføring avfagskolene til staten, vil Kunnskapsdepartementetvære fagskolenes overordnede myndighet og eier.

Utvalget vurderer at alle de offentlige fagsko-lene bør organiseres på samme måte som statligeuniversiteter og høyskoler. Utvalget mener at ensamlet styring og dimensjonering av universiteter,høyskoler og fagskoler vil bidra til en enhetlig sty-ring og forvaltning av den tertiære utdannings-sektoren. I denne sammenheng peker utvalget påde prosesser som pågår knyttet til struktureringav høyere utdanning, herunder ekspertgruppensom skal vurdere finansieringen av universiteterog høyskoler, og kommende stortingsmelding omstruktur i høyere utdanning.

Aktuelle organisasjonsformer for universite-ter og høyskoler har tidligere vært utredet medden konklusjon at de organiseres som statlige for-valtningsorgan med særskilte fullmakter1.

Virksomheter som er organisert som forvalt-ningsorganer, er underlagt Stortingets bevilg-ningsmyndighet, og således også Stortingetsbevilgningsreglement. Utgangspunket etter

1 Jf. NOU 2000: 14 Frihet med ansvar: Om høgre utdanningog forskning i Norge og NOU 2003: 25 Ny lov om universi-teter og høyskoler


bevilgningsreglementet er at forvaltningsorganerer bruttobudsjetterte. Det innebærer at Stortingeti de årlige budsjettvedtakene fatter vedtak somspesifiserer vedkommende organs inntekter ogutgifter. Etter Grunnloven § 75 d tillegges detStortingets myndighet å ta opp lån på statensvegne. De enkelte forvaltningsorganer har ikkeselvstendig myndighet til å ta opp lån i eget navnfor å finansiere sin myndighet. Forvaltningsorga-ner er også underlagt økonomireglementet i sta-ten, som inneholder spesielle krav til økonomisty-ring, regnskap og budsjettprosessen. For statligeuniversiteter og høyskoler er det gjort unntak frapunktet om bruttobudsjettering, slik at de i dag ernettobudsjetterte.

Forvaltningsorganer er underlagt forvalt-ningsloven og offentlighetsloven med mindreannet er særskilt bestemt i lov. De er underlagtSivilombudsmannens kompetanse. Riksrevisjonenfører kontroll med at tilførte bevilgninger benyt-tes i samsvar med forutsetningene for tildelte mid-ler fra Stortinget.

Ansatte i forvaltningsorganer er offentlige tje-nestemenn (de er omfattet av tjenestemannslovenog tjenestetvistloven) og deres ansettelsesforholdfaller inn under hovedavtalen i staten, statlige sær-avtaler og aktuelle lønnsregulativ. De enkeltedepartementene har forhandlingsansvaret somarbeidsgiver i sine sektorer, med mindre dette erdelegert til underliggende etater.

Den nærmere vurderingen av organisasjons-form for fagskolene må være en oppgave fordepartementet. Utvalget har ikke diskutert detteutover det som her er redegjort for.

12.1.3 Bygg og infrastruktur

Det er fylkeskommunene som i dag er eiere av deoffentlige fagskolene, med noen unntak. Dermeder det også fylkeskommunene som er eiere avbygningsmassen og infrastrukturen ved disse fag-skolene. I mange tilfeller er fagskolene samlokali-sert med fylkeskommunale videregående skoler.Av den grunn ser ikke utvalget at rene eien-domsoverdragelser er en egnet framgangsmåte.Løsninger må søkes i samråd med fylkeskommu-nene slik at fagskolene framover kan ha tilhold ieksisterende lokaler, gjerne gjennom avtaler derstaten som ny eier av de offentlige fagskolene,leier lokaler av fylkeskommunene.

Utvalget mener at departementet i samrådmed fylkeskommunene må gjøre en nærmere vur-dering av hvordan dette i detalj kan løses.

12.1.4 Administrative konsekvenser for departementet

Utvalget ser at en overføring av fagskolene til sta-ten vil kreve økte administrative ressurser på stat-lig nivå. I tillegg til implementering og oppfølgingav ny finansieringsordning, vil styringen av fag-skolene bli en utvidet oppgave i porteføljen tildepartementet. Utvalget vurderer at særlig denførste perioden etter overføringen vil være admi-nistrativt krevende.

Utvalget mener at det bør bygges større admi-nistrative ressurser internt i Kunnskapsdeparte-mentet for å følge opp utvalgets forslag. Utvalgethar ikke vurdert hvor store administrative ressur-ser som kreves til dette.

12.1.5 Database for statistikk om høyere utdanning – Fagskolestatistikk

Utvalget vurderer at det ved etablering av en nyfinansieringsordning, endring av organisasjons-form for fagskolene og eierskapet av fagskolenevil medføre omlegginger og endrede behov knyt-tet til rapportering fra fagskolene til departemen-tet. DBH-Fagskolestatistikk vil av den grunnmåtte påregne å gjøre endringer som tilpasserdagens databaser og rapporteringsrutiner til nyebehov. Utvalget har ikke gått nærmere inn i hvilkeendringer som vil måtte gjøres, og da heller ikkeberegnet administrative eller økonomiske konse-kvenser ved dette.

12.1.6 Bedre kunnskapsgrunnlag

Utvalget mener det er nødvendig å bedre kunn-skapsgrunnlaget om sektoren. En god politisk sty-ring av sektoren krever mer kunnskap om sekto-ren enn det som finnes i dag. Et bedre og brederekunnskapsgrunnlag vil også i større grad synlig-gjøre fagskoleutdanning generelt i samfunnet. Forå bedre kunnskapsgrunnlaget om fagskolesekto-ren er det nødvendig med langsiktig kunn-skapsoppbygging gjennom regelmessige under-søkelser og evalueringer av utviklingen til sekto-ren. Utvalget mener det i statsbudsjettet bør set-tes av egne midler til denne typen tiltak knyttet tilfagskolesektoren.

12.1.7 Overføring av finansieringsansvar for fagskolene til staten

Utvalget vurderer at de midlene som i dag forde-les til fagskolene gjennom tre finansieringsordnin-ger, bør samles under en ny og helhetlig finansier-


ingsordning. Inn under denne finansieringsord-ningen bør det etableres en statlig dimensjone-ring av antall studieplasser innenfor fagskolesek-toren med en opptaksramme og tildeling avstudieplasser. Dette betyr at midler som i dag til-deles over budsjettene til andre departementerenn Kunnskapsdepartementet, bør samles i ett fel-les system for statlig finansiering av fagskolesek-toren. Sammen med etablering av en egen pro-gramkategori i statsbudsjettet vil dette bidra tilsynliggjøring av fagskolene, samtidig som det viletablere et stødig underlag for sektoren. Forvalt-ning av en ny finansieringsordning for fagkolenevil kreve økte administrative ressurser på departe-mentsnivå. Omfanget av dette har utvalget ikkeutredet.

12.1.8 Styrking av Nasjonalt fagskoleråd og underliggende fagråd

Vox har i dag ett årsverk dedikert til sekretariats-funksjon for Nasjonalt fagskoleråd. Ved etableringav nasjonale fagråd under nasjonalt fagskolerådbør det tildeles ressurser tilsvarende et halvtårsverk per fagråd. Nasjonalt fagskoleråd børogså få økte driftsmidler i tråd med nytt mandat.Utvalget foreslår også at leder av Nasjonalt fag-skoleråd ansettes på heltid i en åremålsstilling.Ressurser til en slik stilling må også beregnes ogtildeles av Kunnskapsdepartementet.

12.1.9 Nasjonalt opptakskontor for fagskoler overføres til statlig ansvar

Nasjonalt opptakskontor for fagskoler driftes i dagunder Rogaland fylkeskommune på vegne av allelandets fylkeskommuner. Med endring av fagsko-

lene til statlige forvaltningsorgan med særskiltefullmakter under Kunnskapsdepartementet, vur-derer utvalget at også Nasjonalt opptakskontor forfagskoler bør omgjøres til et statlig finansierings-ansvar. Utvalget mener at det på sikt bør vurderesom også opptak til fagskoler bør legges inn underFelles studieadministrativt tjenestesenter ellerannen relevant instans.

12.1.10NOKUT

Utvalget mener det bør åpnes for at fagskolenekan gis institusjonsakkreditering etter gitte krite-rier. Dette vil bidra til en mer dynamisk og omstil-lingsdyktig fagskolesektor som i større grad enn idag, vil kunne tilpasse seg etterspørselen etterkompetanse.

Det må foretas endringer i fagskoleloven ogNOKUT-forskriften som stiller overordnede kravtil institusjonsakkreditering. NOKUT bør gis for-skriftshjemmel til å utarbeide forskrift om nær-mere regler.

Arbeid med institusjonsakkreditering vil overen begrenset periode medføre økt belastning påNOKUT og dermed behov for økte administrativeressurser. I første omgang vil dette være knyttettil søknadene om institusjonsakkreditering, ogsenere når de institusjonsakkrediterte fagskoleneskal følges opp.

12.1.11 Organisasjon for norske fagskolestudenter

Utvalget foreslår at departementet styrker bevilg-ningen til ONF slik at de kan jobbe mer målrettetmed saker som angår fagskolestudentene.

134 NOU 2014: 14Litteraturliste Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg

Litteraturliste

Arnesen, C.Å, L.A. Støren og J. Wiers-Jensen(2012): Arbeidsmarkedssituasjon og tilfredshetmed utdanningen blant ulike grupper av nyut-dannede. NIFU-rapport 39/2012.

Bakken, P. (2013): Institusjonell dynamikk i høyereutdanning og fagskolesektoren. NOKUT-rapportnr. 2013–4. ISSN-nr. 1892–1604.

Cappelen, Å., H.M. Gjefsen, M.L. Gjelsvik, I. Holmog N.M. Stølen (2013): Forecasting demandand supply of labour by education. SSB-rapport48/2013.

Caspersen, C, L.A. Støren og E. Waagene (2012):Fagskoleutdannede – hvem de er og hvor de går.NIFU-rapport 31/2012.

Clemet, K. i Klassekampen 27. januar 2014: http://www.klassekampen.no/article/20140127/ARTICLE/140129970

Ianke, P., S. Holm, A.F. Anderssen, M.F. Larsen ogH. Størset (2014), Vox-speilet 2013. Oslo.

Innst. 64 L (2010–2011).Innst. O. nr. 78 (2002–2003).Innst. S. nr. 177 (2000–2001).Innst. S. nr. 12 (2004–2005).Innst. S. nr. 166 (2006–2007).Innst. 12 S (2009–2010).Innst. 432 S (2012–2013).Innst. 16 S (2013–2014).Justis- og beredskapsdepartementet: Forskrift om

elektroforetak og kvalifikasjonskrav for arbeidknyttet til elektriske anlegg og elektrisk utstyrav 19. juni 2013 nr. 739.

Kunnskapsdepartementet: Forskrift om fagskole-utdanning av 1. august 2013 nr. 942.

Kunnskapsdepartementet: Forskrift om grader ogyrkesutdanninger, beskyttet tittel og normertstudietid ved universiteter og høyskoler av 16.desember 2005 nr. 1574.

Kunnskapsdepartementet: Forskrift om krav tilmastergrad av 1. desember 2005 nr. 1392.

Kunnskapsdepartementet: Forskrift om kvalitets-sikring og kvalitetsutvikling i høyere utdan-ning og fagskoleutdanning av 1. februar 2010nr. 96.

Kunnskapsdepartementet: Forskrift om opptak tilhøyere utdanning av 31. januar 2007 nr. 173.

Kunnskapsdepartementet: Forskrift om ramme-plan for ingeniørutdanning av 3. februar 2011nr. 107.

Kunnskapsdepartementet (fastsatt av Nasjonaltorgan for kvalitet i utdanningen): Forskrift omtilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanning (fag-skoletilsynsforskriften) av 12. desember 2013nr. 1504.

Kunnskapsdepartementet: Lov om fagskoleutdan-ning (fagskoleloven) av 20. juni 2003 nr. 56.

Kunnskapsdepartementet: Lov om universiteterog høyskoler (universitets- og høyskoleloven)av 1. april 2015 nr. 15.

Kunnskapsdepartementet: Nasjonalt kvalifika-sjonsrammeverk for livslang læring (NKR).

Kunnskapsdepartementet (2014): Response to theconsultation on the European Are of Skills andQualifications.

Kunnskapsdepartementet: Rundskriv F-01–14.Kunnskapsdepartementet: Rundskriv F-08–13.Kunnskapsdepartementet: Tilstandsrapport Fag-

skoler 2013.Lekve, K., S.E. Moen og R.B. Reiling (2014): Fyl-

keskommunene og fagskolen: tilrettelegging forfagskoletilbud og kostnader ved fagskoledrift.NIFU-rapport 15/2014.

Lekve, K., T. Næss, R.B. Reiling og T. Røsdal(2014): Finansiering for fagskoler: Stabilitet ogendring. Oslo: NIFU-arbeidsnotat 13/2014.

Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd –Samspill i praksis.

Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen2013.

Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer – Kunnskapgir muligheter.

Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei – Kvalitet ogmangfold i fellesskolen.

Nasjonalt fagskoleråd (2014): Pathways betweenvocational programs and universities and colle-ges. Oslo: Vox.

NHOs kompetansebarometer 2014.NOKUT (2013): Veiledning til tilbydere av fagskole-

utdanning.NOU 2000: 5 Mellom barken og veden – om fagsko-

leutdanninger.

NOU 2014: 14 135Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg Litteraturliste

NOU 2000: 14 Frihet med ansvar. Om høgre utdan-ning og forskning i Norge.

NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler.NOU 2008: 3 Sett under ett – ny struktur i høyere

utdanning.NOU 2008: 18 Fagopplæring for framtida.NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for

norsk økonomi.OECD (2014): Skills Beyond Schools: A Review of

Postsecondary Vocational Education and Trai-ning.

OECD (2014): Skills Strategy Diagnostic reportNorway 2014.

Ot.prp. nr. 32 (2002–2003).Ot.prp. nr. 79 (2003–2004).Ot.prp. nr. 39 (2006–2007).Ot.prp. nr. 10 (2008–2009).Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre

og Fremskrittspartiet (2013).Prop. 1 S (2009–2010).Prop. 1 S (2012–2013).Prop. 1 S (2013–2014) Kommunal- og regionalde-

partementets fagproposisjon.Roksvaag, K og I. Texmon (2012): Arbeidsmarke-

det for helse- og sosialpersonell fram mot år2035. Oslo: SSB.

Reegård, K. og J. Rogstad (2012): Fra sjø til land.Betydningen av sjøbasert erfaring i maritimnæring fram mot 2020. Oslo: Fafo.SSB (2000): Norske betegnelser: Norsk standard

for utdanningsgruppering.Stensaker, B. (2014): Strukturutfordringene i norsk

høyere utdanning – historikk, problemoppfatnin-ger og mulige løsninger. Oslo. Arbeidsnotat.

St.meld. nr. 62 (1965–1966) Om teknisk mellomut-danning.

St.meld. nr. 20 (2000–2001) Om korte yrkesrettedeutdanninger etter videregående opplæring.

St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mestring, muligheterog mening – Framtidas omsorgsutfordringer.

St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren Rollen ogutdanningen.

St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn –regional framtid.

St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonaliseringav utdanning.

St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja.St.prp. nr. 1 (2004–2005).Støren, L.A. og J. Wiers-Jenssen i Aftenposten 13.

april 2014: http://www.aftenposten.no/menin-ger/debatt/Lider-vi-av-mastersyke-7534983.html#.U2CknU04W73

Teige, B.K., H. Finne, C. Tønseth, R.L. Solbak ogT. Buland (2009).:Kunnskapsløftet på reise II:Andre delrapport fra evalueringsprosjektetKunnskapsløftet – et løft også for fag- og yrkes-opplæringen?. SINTEF- rapport.

UNESCO (2006): International Standard Classifi-cation of Education ISCED 1997.

UNESCO (2012): International Standard Classifi-cation of Education ISCED 2011.

UNESCOs konvensjon av 17. oktober 2003 omvern av den immaterielle kulturarven.

Waagene, E. og L.A. Støren (2013): Fagskoleutdan-nedes studiesituasjon og arbeidsmarkedssitua-sjon. Kandidatundersøkelse blant fagskoleut-dannede uteksaminert våren 2012. NIFU-rap-port 40/2013.

Norges offentlige utredninger 2014

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Ny arvelov. Justis-ogberedskapsdepartementet.

2. Lik og likskap. Kulturdepartementet.

3. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014. Arbeids-ogsosialdepartementet.

4. Enklere regler – bedre anskaffelser. Nærings-ogfiskeridepartementet.

5. MOOC til Norge. Kunnskapsdepartementet.

6. Revisjon av eierseksjonsloven. Kommunal-ogmoderniseringsdepartementet.

7. Elevenes læring i fremtidens skole. Kunnskapsdepartementet.

8. Tolking i offentlig sektor. Barne-,likestillings-oginkluderingsdepartementet.

9. Ny adopsjonslov. Barne-,likestillings-oginkluderingsdepartementet.

10. Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern. Justis-ogberedskapsdepartementet.

11. Konkurranseklagenemnda. Nærings-ogfiskeridepartementet.

12. Åpent og rettferdig – prioriteringer i helsetjenesten.

Helse-ogomsorgsdepartementet.

13. Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Finansdepartementet.

14. Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg. Kunnskapsdepartementet.

Omslagsillustrasjon: Mathias Bratli

Norges offentlige utredninger2013 og 2014

Statsministeren:

Arbeidsdepartementet:Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2013. NOU 2013: 7.

Arbeids- og sosialdepartementet:Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014. NOU 2014: 3.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:Tolking i offentlig sektor. NOU 2014: 8.Ny adopsjonslov. NOU 2014: 9.

Finansdepartementet:Pensjonslovene og folketrygdreformen III. NOU 2013: 3.Uførepensjon i private tjenestepensjonsordninger. NOU 2013: 12. Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi. NOU 2013: 13.Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. NOU 2014: 13.

Fiskeri- og kystdepartementet:Med los på sjøsikkerhet. NOU 2013: 8.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet:Hindre for digital verdiskaping. NOU 2013: 2.

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:Åpent og rettferdig – prioriteringer i helsetjenesten. NOU 2014: 12.

Justis- og beredskapsdepartementet:Når det virkelig gjelder… NOU 2013: 5.Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer. NOU 2013: 9.Festekontrakter og folkerett. NOU 2013: 11.Ny arvelov. NOU 2014: 1.Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern. NOU 2014: 10.

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:Revisjon av eierseksjonsloven. NOU 2014: 6.

Kulturdepartementet:Det livssynsåpne samfunn. NOU 2013: 1.Kulturutredningen 2014. NOU 2013: 4.Lik og likskap. NOU 2014: 2.

Kunnskapsdepartementet:MOOC til Norge. NOU 2014: 5.Elevenes læring i fremtidens skole. NOU 2014: 7.Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg. NOU 2014: 14.

Landbruks- og matdepartementet:God handelsskikk i dagligvarekjeden. NOU 2013: 6.

Miljøverndepartementet:Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester. NOU 2013: 10.

Nærings- og fiskeridepartementet:Enklere regler – bedre anskaffelser. NOU 2014: 4.Konkurranseklagenemda. NOU 2014: 11.

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

NOUFagskolen – et attraktivtutdanningsvalg

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 20 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 12/2014

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Norges offentlige utredninger 2014: 14

NO

U 2

01

4: 1

4


Documents

NOU 2014: 14 · NOU 2013: 2. Forsvarsdepartementet: Helse- og omsorgsdepartementet: Åpent og rettferdig – prioriteringer i helsetjenesten. NOU 2014: 12. Justis- og beredskapsdepartementet: