Noções de Organização Pública - esesp.es.gov.bresesp.es.gov.br/Media/esesp/Apostilas/apostila_nocoesorgan16.pdf · 2015 1 CONTRATO DIDÁTICO 2. 23/03/2016 2 ESTADO 3 Estado de

Noções de Organização Pública

Eixo: Planejamento Gestão Pública

Noções de Organização Pública

Slides

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NOÇÕES DE ORGANIZAÇÃO PÚBLICA

Escola de Serviço Público do Espírito Santo ESESP

2015

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CONTRATO DIDÁTICOCONTRATO DIDÁTICO

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ESTADO

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Estado de acordo com o regime político

Estado de acordo com a forma de administração

Tipo correspondente de democracia

Estado absolutista Administração patrimonial -

Estado liberal Administração pública

burocrática

-

Estado liberal-democrático Administração pública

burocrática

-

Estado socialdemocrático

(do bem-estar social)

Administração pública

burocrática

Democracia social ou plural

Estado social-liberal e

republicano

Gestão pública Democracia republicana ou

participativa

Fonte: Bresser-Pereira, 2005, p.12-13

Tabela 1: Tipos históricos de estado e de gerenciamento do estado

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Fonte: Bresser-Pereira, 2001, p.226.

Tabela 2: Formas históricos de estado e sociedade no Brasil

1821-1930 1930-.... Início?

Sociedade Mercantil-senhorial Capitalista industrial Pós-indutrial?

Estado (política) Oligárquico Autoritário -

capitalista

Democrático

(1985)

Estado

(administração)

Patrimonial Burocrático Gerencial

(1995)

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ESTADO MODERNO

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“Quando o moderno estado-nação emergiu apartir dos antigos impérios e do sistemafeudal, ele foi o fruto tanto de uma crescentedivisão do trabalho como da ascensão docapitalismo. O surgimento do estado modernoimplicou uma crescente separação, para cima,do estado a partir do monarca e, para baixo,da organização do estado a partir dasociedade civil.” (BRESSER-PEREIRA, 2005,p.9)

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Estado

Sociedade Civil

Mercado

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Sociedade Civil – O que é?

Estado e mercado: duas instituições fundamentais das sociedades contemporâneas.

Estado: instituição política.

Detém o poder político, ou seja, o monopólio douso legítimo da força física, em determinadoterritório.

Usa o poder político para regular a vida social.

Mercado: instituição econômica.

Coordena a produção de bens e serviços, por meioda troca .

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Sociedade civil: está situada fora do estado e fora do mercado. Mas atua para influenciar a ação do estado.

Os sujeitos que formam a sociedade civil são:- Indivíduos- Empresas- Organizações do “terceiro setor”:* organizações corporativas (representam interesses)* organizações públicas não estatais de serviço (escolas,hospitais, entidades de assistência social)* organizações públicas nãoestatais de controle social(ONGs, conselhos de fiscalização da ação pública)* movimentos sociais* associações de base.

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A existência e a atuação de todos os sujeitos queformam a sociedade civil dependem de:

DIREITOS E LIBERDADES FUNDAMENTAIS

• direitos de proteção da privacidade (direitos depersonalidade; liberdade de crença e consciência;sigilo de correspondência e de telefonema;inviolabilidade de residência; direito à proteção dafamília)

• liberdade de opinião;• direito de divulgar ideias• liberdade de imprensa;• liberdade de reunião;• direito de fundar associações;• direito político de participação;

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A vigência dos direitos e liberdades fundamentaisnão impede a existência de desequilíbrios de

poder entre os sujeitos da sociedade civil.

Estes desequilíbrios de poder se devem, porexemplo, a diferenças em termos de:

- recursos econômicos

- recursos de conhecimento

- recursos organizacionais

A sociedade civil se torna mais “democrática” àmedida que este desequilíbrio diminui.

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Como a sociedade civil não é o Estado, elaprópria não toma as decisões políticas.

O instrumento específico da sociedade civilpara afetar as decisões políticas é acomunicação, o discurso, a palavra.

Ao se comunicar, a sociedade civil cria aesfera pública.

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Segundo Dallari (1998, p.14) “a cidadaniaexpressa um conjunto de direitos que dá àpessoa a possibilidade de participarativamente da vida e do governo de seupovo. Quem não tem cidadania estámarginalizado ou excluído da vida social eda tomada de decisões, ficando numaposição de inferioridade dentro do gruposocial”.

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Com base no texto, A política comovocação, de Max Weber (1864-1920),(Originalmente, uma conferência paraestudantes da Universidade de Munich,Alemanha, em 1919), serão discutidos, aseguir, os conceitos de política e estadomoderno.

Fonte: https://social.stoa.usp.br/articles/0016/0289/weberpolitica.pdf

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Que sentimento move as pessoas que seentregam à política?

O desejo de poder.

Poder → capacidade de dirigir; capacidade de decidir

“A possibilidade de influir sobre os outros sereshumanos”; a “consciência de figurar entre aquelesque detêm nas mãos um elemento importante dahistória que se constrói”.


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As pessoas que se entregam à política edesejam o poder podem ter (e têm) objetivos,propósitos diferentes no que se refere ao quebuscarão uma vez alcançado o poder.

“Qualquer homem que se entrega à políticaaspira ao poder – seja porque o considerecomo instrumento a serviço da consecuçãode outros fins, ideais ou egoístas, sejaporque deseje o poder “pelo poder”, paragozar do sentimento de prestígio que só opoder confere”.

Fonte: https://social.stoa.usp.br/articles/0016/0289/weberpolitica.pdf17

Então, para Weber, política é: O esforçode influência exercido sobre a direção doEstado [ou de um conjunto de estados, nocaso da política internacional].

“Conjunto de esforços feitos visando aparticipar do poder ou a influenciar adivisão do poder, seja entre estados, sejano interior de um único estado” (60).


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• O estado se define pelo meio, peloinstrumento que lhe é próprio:

o uso da violência, da coação física.

A violência, a coação física, não é oúnico instrumento do Estado; mas é oseu instrumento, específico, peculiar.


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Definições de Estado:

O Estado moderno é “uma comunidade humana que,dentro dos limites de determinado território (...),reivindica o monopólio do uso legítimo da violênciafísica” (60).

“(...) o Estado consiste em uma relação de dominaçãodo homem pelo homem, com base no instrumento daviolência legítima – ou seja, da violência consideradacomo legítima” (61).

“O Estado moderno é um agrupamento de dominaçãoque apresenta caráter institucional e que procurou –com êxito – monopolizar, nos limites de um território, aviolência física legítima como instrumento de domínio eque, tendo esse objetivo, reuniu nas mãos dosdirigentes os meios materiais de gestão” (66).

Fonte: https://social.stoa.usp.br/articles/0016/0289/weberpolitica.pdf20

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Mas o Estado só pode existir se os“dominados” se submeterem à autoridadereivindicada pelos “dominadores”.

Quais são, então, as razões, as

justificações, os fundamentos em que seapoia a dominação exercida pelo estado?


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Weber aponta três fundamentos da legitimidadeda dominação do estado:

1. a tradição

“a autoridade do “passado eterno”;

a autoridade dos “costumes santificados pelavalidez imemorial e pelo hábito, enraizado noshomens, de respeitá-los”.

Exemplo: o poder “tradicional” do patriarca ou dosenhor de terras.


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2. o carisma do chefe

“a autoridade que se baseia em dons pessoais eextraordinários de um indivíduo”: o chefe (61).

O seguidor do líder carismático trabalha “com adevoção de um crente em favor do êxito da causa deuma personalidade e não somente em favor dasabstratas mediocridades contidas num programa” (92).

Exemplo: o poder “carismático” exercido pelo profeta,pelo dirigente guerreiro eleito, pelo soberano escolhidopor meio de plebiscito, pelo grande demagogo, pelodirigente de um partido político.


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3. A legalidade

“a autoridade que se impõe pela crença navalidez de um estatuto legal e de uma“competência” positiva, estruturada emregras racionalmente estabelecidas” (61).

Exemplo: o “servidor do estado” atual.


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APRESENTAÇÃO DE FILME

De que maneira, por que meios o estadoimpõe sua dominação?

1) pela obediência do aparato administrativo,do “estado-maior administrativo” Aobediência do “estado-maior administrativo”ao detentor do poder não se baseia apenasnos motivos citados acima, quefundamentam a legitimidade da dominaçãodo estado, do ponto de vista dos súditoscomuns. Baseia-se em motivos relacionadosa interesses pessoais: retribuição material eprestígio social (63).Fonte: https://social.stoa.usp.br/articles/0016/0289/weberpolitica.pdf

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2) pelos “meios materiais de gestão” (recursosfinanceiros; recursos militares; qualquer espécie derecurso utilizável para fins políticos).

Há casos em que o próprio “estado-maioradministrativo” é proprietário – totalmente ouparcialmente – dos meios materiais de gestão (nessecaso, as pessoas da administração sãoeconomicamente independentes do detentor dopoder).

Esse tipo de estado é organizado “segundo o princípiodas ordens”.

É o caso do estado no período feudal.


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Há casos em que o “estado-maioradministrativo” não é proprietário dos meiosmateriais de gestão (nesse caso, aspessoas da administração sãoeconomicamente dependentes do detentordo poder).

É o caso do “Estado moderno”.


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O ESTADO GERENCIAL

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Atividade em grupo

Com base no texto de Bresser-Pereira, Do

estado patrimonial ao gerencial, apresentem

e comentem as características e principais

mudanças apresentadas pelo autor

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Estado e Governo

Höfling (2001, p.30) define “[...] Estado como oconjunto de instituições permanentes – como órgãoslegislativos, tribunais, exército e outras que nãoformam um bloco monolítico necessariamente – quepossibilitam a ação do governo; e Governo, como oconjunto de programas e projetos que parte dasociedade (políticos, técnicos, organismos dasociedade civil e outros) propõe para a sociedadecomo um todo, configurando-se a orientação políticade um determinado governo que assume edesempenha as funções de Estado por umdeterminado período. (HÖFLING, 2001, p.31)

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Políticas públicas“Políticas públicas são aqui entendidas como o “Estado emação” (Gobert, Muller, 1987); é o Estado implantando umprojeto de governo, através de programas, de açõesvoltadas para setores específicos da sociedade.

Estado não pode ser reduzido à burocracia pública, aosorganismos estatais que conceberiam e implementariam aspolíticas públicas. As políticas públicas são aquicompreendidas como as de responsabilidade do Estado –quanto à implementação e manutenção a partir de umprocesso de tomada de decisões que envolve órgãospúblicos e diferentes organismos e agentes da sociedaderelacionados à política implementada. Neste sentido,políticas públicas não podem ser reduzidas a políticasestatais.” (HÖFLING, 2001, p.31)

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Políticas públicas sociais

[...] políticas sociais se referem a ações quedeterminam o padrão de proteção socialimplementado pelo Estado, voltadas, emprincípio, para a redistribuição dos benefíciossociais visando a diminuição das desigualdadesestruturais produzidas pelo desenvolvimentosocioeconômico. As políticas sociais têm suasraízes nos movimentos populares do séculoXIX, voltadas aos conflitos surgidos entre capitale trabalho, no desenvolvimento das primeirasrevoluções industriais. .” (HÖFLING, 2001, p.31)

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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O que hoje entendemos como“Administração Pública” consiste em umconjunto de organizações e de servidoresprofissionais, mantidos com recursospúblicos e encarregados da decisão eimplementação das políticas necessáriasao bem-estar social e das açõesnecessárias à gestão da coisa pública.

Conceito de Administração Pública

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A Administração Pública Federal brasileiraé composta pelos três Poderes:

Executivo – Legislativo – Judiciário

Executivo: administração direta e indireta

Composição da Administração Pública

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A Administração Direta é constituída pelosMinistérios regulares e extraordinários, ouSecretaria de estado ou Secretarias

municipais.

A Administração Indireta é o conjunto deentidades personalizadas, vinculadasnormalmente a um órgão da AdministraçãoDireta (Ministério ou Secretaria):

Onde você se encontra?

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Segundo o artigo 37 da ConstituiçãoFederal: "A administração pública direta eindireta de qualquer dos Poderes da União,dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios obedecerá aos princípios:

Princípios Básicos da Administração Princípios Básicos da Administração PúblicaPública

Legalidade

Moralidade

Impessoalidade

Publicidade

Eficiência38

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Princípio da Legalidade - no DireitoAdministrativo, esse princípio determinaque, em qualquer atividade, aAdministração Pública está estritamentevinculada à lei. Assim, se não houverprevisão legal, nada pode ser feito.


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• A diferença entre o princípio genérico e oespecífico do Direito Administrativo deveficar bem clara. Naquele, a pessoa podefazer de tudo, exceto o que a lei proíbe.Neste, a Administração Pública só podefazer o que a lei autoriza, estandoengessada, na ausência de tal previsão.Seus atos têm que estar sempre pautadosna legislação.

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Princípio da Impessoalidade - A finalidadeé o interesse público (define tambémo Princípio da Finalidade) e o agentepúblico deve tratar a todos de forma igual(também define o Princípio da Isonomia ouIgualdade).

Princípio da Moralidade - Atuar com ética,com honestidade, com integridade decaráter.


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Princípio da Publicidade - É a divulgação dos atosadministrativos, ou seja, todas as ações do estadodevem se tornar públicas, exceto em alguns casosextremos (segurança nacional, investigaçõessigilosas ou atos que envolvam a privacidade, comopor exemplo, processos relativos a família oumenores).

Princípio da Eficiência - Atuar com presteza,racionalidade e com perfeição.


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Segundo o decreto-lei 200/1967: “As

atividades da Administração Federal

obedecerão aos seguintes princípios

fundamentais:

Coordenação

Competência

Descentralização

Controle

Planejamento

Princípios Fundamentais da Princípios Fundamentais da Administração PúblicaAdministração Pública

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Planejamento: O governo só agirá de acordo com umplanejamento pré-estabelecido com a finalidadede promover o desenvolvimento econômico esocial e visando também a segurança nacional.O planejamento se faz por meio de: um planogeral de governo; de programas gerais, setoriaise regionais, de duração plurianual; doorçamento-programa anual e da programaçãofinanceira de desembolso.

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Coordenação:Pocura-se uma ação integrada para evitarduplicidade de atuação e consequentedesperdício de recursos. A coordenação é feitaem todos os níveis da administração pública:chefias, reuniões de ministros, presidente darepública.

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Descentralização: O Estado passa para terceiros atividades públicasou de utilidade pública, mas sem deixar defiscalizá-las, com isso o Estado passa a atuarindiretamente. A descentralização pode ser feitadentro dos quadros da Administração Federal,distinguindo-se claramente o nível de direção do deexecução (chamada de desconcentração);

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• Da Administração Federal para a dasunidades federadas, quando estejamdevidamente aparelhadas e medianteconvênio; da Administração Federalpara a órbita privada, mediantecontratos ou concessões.

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Delegação de Competência: Transferência de competência asubordinados indicando a autoridadedelegante, a autoridade delegada e asatribuições objeto de delegação. É umamaneira de descentralização. É facultativo etransitório e obedece a oportunidade econveniência.

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Controle:

• Feito pela chefia (entre os subordinados),feita por auditorias (dentro do próprioórgão) e pelo Sistema de Controle Interno(para controlar dinheiro e bens públicos).

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Globalização: decisões tomadassobre determinado assunto(economia, comunicação, crime), numdeterminado local, repercutem emtempo real em grandes partes doglobo terrestre.

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A base da globalização é a tecnologia

(comunicação, informação, transportede pessoas e mercadorias).

A globalização cria sistemas que têmforma de rede. Esta rede podeconectar (integrar) estados-nações,assim como pode desconectá-los

(marginalizá-los).

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Em seus diferentes aspectos, a globalizaçãocria problemas que o estado-naçãotradicional é incapaz de resolver.

Esta incapacidade significa uma crise de

poder para o estado-nação tradicional, quenão pode mais tomar decisões de formalivre, soberana e autônoma.

A crise de poder do estado-nação tradicionalse desdobra numa crise de legitimidade.

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Diante das crises de poder e legitimidadedo estado-nação tradicional, as respostaspredominantes são:

1.multilateralismo, cooperação internacional: estratégia do estado-nação diante da crise de poder, para aumentar

sua operacionalidade.

Esta resposta aprofunda a crise do estado-nação, pois este perde poder para o nívelsupranacional.

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2. descentralização: estratégia do estado-nação diante da crise de

legitimidade. A ideia é relegitimar o poder público aproximando-o do cidadão.

Esta resposta também aprofunda a crisedo estado-nação, pois este perde poderpara o nível subnacional.

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Castells propõe o “estado-rede” comofórmula para responder à crise do estado-nação.

O “estado-rede” é constituído a partir dosmecanismos de coordenação (vertical ehorizontal) que ligam os diferentes níveisinstitucionais em que se desenvolve a açãodos agentes políticos (supranacional,nacional, regional e local).

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A coordenação é necessária para fazerfrente ao processo atual de redistribuiçãode atribuições e recursos (para cima, nocaso do multilateralismo; para baixo, nocaso da descentralização).

Exemplo histórico mais próximo da ideia de“estado-rede”: União Europeia.

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Nesse contexto, uma questão torna-secentral e crucial para a gestão dasorganizações públicas:

O conhecimento

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O Conhecimento e o Setor Público

Como o governo não pode ir a falência, ficar àmargem das mudanças significa perderlegitimidade e autoridade, sintomas que seexpressam por:

• Aumento da insatisfação com excessosburocráticos, anacronismo da legislação,morosidade da justiça, só para lembrar alguns;

• Crescimento dos espaços dominados por máfias,gangues, narcotraficantes, entre outros grupos.

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Medidas Estratégicas:

Vinculadas a formulação de uma políticaestratégica de desenvolvimento e seusdesmembramentos (planos, programas, projetos,ações integradas, etc.)

Devem responder às seguinte questões:• Que país / estado queremos ser?• Queremos importar ou produzir conhecimento?

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Envolvem esforços de profissionalização damáquina com foco na cidadania.

Significam moldar a máquina para o domínio do ciclo decriação, disseminação e governança do conhecimento.

Partem da constatação de que o Estado é cada vezmenos operador e cada vez mais gestor de umacomplexa cadeia de atividades (privatizações,terceirizações, concessões, parcerias, regulações, etc.)


Medidas Gerenciais:

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Ação articulada de governo que incentive a utilizaçãode métodos, técnicas e ferramentas inovadoras,destinadas a aprimorar os processos de criação ecompartilhamento do conhecimento, necessários paragarantir ao estado efetividade em suas atividades decoordenação, implementação de políticas públicas eprestação de serviços à população.

Gestão do Conhecimento no Setor Público

O que Como

Para que

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ReferênciasBRESSER-PEREIRA , Luiz C. Do estado patrimonial ao gerencial. In: Pinheiro, Wilheim e Sachs (orgs.). Brasil: um século de transformações. São Paulo: Cia. DasLetras, 2001: 222-259.

______. Construção do estado e administração pública uma abordagem histórica. Rio de Janeiro: FGV, Relatório 27/2005

DALLARI, Dalmo. Direitos humanos e cidadania. São Paulo: Moderna, 1998.

HÖFLING, Eloisa de Mattos. Estado e políticas (públicas) sociais. Cadernos Cedes, ano XXI, nº 55, novembro/2001.

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