Embed Size (px)
Citation preview
NÚMERO 244 / AÑO XXIV / JULIO 2015
El presupuesto Base Cero. Análisis de su impacto en la estructura orgánicay programática del presupuesto público 2016
JOSÉ MANUEL FLORES RAMOS
La sexta era electoral en MéxicoALFREDO ORELLANA MOYAO
Nueva inteligencia y ciberseguridad (1a. parte)EMILLIO VIZARRETEA ROSALES
El Poder Legislativo y la distribución de la función judicialen el Estado mexicano (5a. parte)
RAFAEL COELLO CETINA
Centenario Luctuoso del Gral. Porfirio DíazFRANCISCO LADISLAO ORTIZ
1EXAMEN
PRESENTACI N´
Muy respetado, señor Presidente de la República.
Muy queridos amigos Gobernadores; exgobernadores; expresidentes del partido; Senadores, Diputados Fe-derales electos y en funciones liderados por nuestros coordinadores parlamentarios; presidentes municipales; regidores y síndicos en funciones y electos; muy subrayadamente la fiel y comprometida militancia del partido.
Reunión de militantes, de esos que hemos hecho de la política opción de vida; de quienes conocemos el valor de la unidad en torno a proyectos y personas; la militancia más numerosa y leal, militancia tricolor, porque el origen y el destino es México.
Bienvenidos a su casa.
Siempre con la sonda en la mano el nuestro es partido en permanente adaptación; organización que ha apro-vechado sus aciertos y aprendido de sus reveses.
Que habiéndose puesto de acuerdo dentro, se alió con la sociedad y desde la oposición, en un clima de intensa competencia con un proyecto esperanzador, recuperó la Presidencia liderado desde entonces por Enrique Peña Nieto.
Hace más de dos años y medio, recibimos el mandato de repensar y poner al día al PRI. Asumimos que ser el partido en el Gobierno no era una posición de privilegio, sino una responsabilidad de mayúsculas dimensiones.
En la 21ª Asamblea, la de la transformación, más de 130 mil priistas decidieron hacer más sencilla, ágil y abier-ta la vida de nuestro partido; superamos mitos, soltamos lastres y ecualizamos nuestra posición respecto a los grandes retos del país.
El priismo se ensanchó. Nuevos compromisos; lo mismo con las organizaciones de la sociedad civil, que con las personas con algunas discapacidad; al tiempo de impulsar el activismo digital, e intensificar la presencia internacional.
Revitalizamos nuestros sectores y organizaciones y, fortalecimos nuestra estructura territorial. Este registro parti-dario no sólo es el más numeroso y confiable, sino el más accesible y transparente.
En este nuevo tiempo mexicano se abrieron más y mejores cauces para la juventud que refrescó sus modos de hacer política, lo que ya se tradujo en más oportunidades en candidaturas y tareas de dirigencia.
DISCURSO DEL DR. CÉSAR CAMACHO, EN EL ACTO “UNIDAD PARA CONTINUAR LA TRANSFORMACIÓN DE MÉXICO”, REALIZADO EN LA SEDE PRIISTA.
2 JULIO 2015
Y para cerrarle el paso a la improvisación, tomamos muy en serio la formación política. Los jóvenes de la Escue-la de Cuadros, nuestro orgullo constituye la cimiente del priismo peñista.
Está claro que ser priista es exigir y habilitar iguales derechos para mujeres y varones. Causa de vida institucio-nal, la participación de la mujer en política recibió un impulso, sin par, por la iniciativa del Jefe del Ejecutivo que obligó a los partidos a cumplir con la paridad de género para los cargos de elección popular Federal y no nos vamos a quedar aquí.
Muy queridas amigas, Enrique Peña es compañero de trayecto y de destino de las respetadas y apreciadas, de las incontenibles mujeres de México.
Resultado de nuestra convicción legalista y rendidora de cuentas, es motivo de orgullo compartir que el INE y el CIDE nos certificaron como el partido más transparente, y por cierto, el menos multado en el proceso elec-toral 2015. Somos el partido de la legalidad.
En suma, a casi tres años de iniciada la transformación, podemos afirmar que ahora el PRI se parece mucho más a nuestro tiempo que a sus orígenes.
Ha asumido con optimismo el reto de la competitividad.
Actitud para competir y actitud para ganar.
Fue con ese ánimo que en las pasadas elecciones ganamos sin derrotar a nadie. El nuestro, fue el partido que más votos obtuvo y así nos hicimos de más gubernaturas, ayuntamientos, diputaciones locales y federales que ningún otro.
Con triunfo y sin triunfalismo debe tenerse presente que el primer Presidente de la República, que gana su elección de medio término en lo que va del siglo, es Enrique Peña Nieto.
Hacer política es escuchar y acordar, discutir y votar, producto de ello es la más trascendente serie de refor-mas desde 1917; 90 cambios a 51 artículos constitucionales.
El PRI reconoce a quienes al impulso del Presidente de la República, con audacia, no exenta de costos y des-gastes, pero con sobrada convicción, redactando leyes escribieron historia.
A diputados locales, Federales, Senadores, todos de origen tricolor liderados con la eficacia y lealtad que ca-racterizan a Manlio Fabio Beltrones y a Emilio Gamboa Patrón.
Las reformas definieron la estrategia gubernamental para las siguientes décadas. Representan un cambio cualitativo que abre enormes oportunidades para el país.
Prácticamente a la mitad del camino, en un análisis ponderado, podemos afirmar que el balance general favorece a México. La tarea es perseverar y avanzar lo más rápido posible.
Y es justamente allí cobra sentido el triunfo electoral. Construiremos una mayoría plural, preparada no sólo para vencer en las votaciones, sino para convencer en los debates.
Y contamos, en esta difícil y retadora tarea, con quienes en los estados, en los municipios, si bien gobiernan sin distingo partidario lo hacen con emoción y eficacia.
Es de apreciarse el compromiso de los gobernadores y los ayuntamientos de origen priista con el proyecto de país que se abre paso a fuerza de voluntad y constancia.
Muchas felicidades.
CÉSAR CAMACHO
3EXAMEN
Éste es un tiempo especialmente retador. Nadie desconoce los escollos ni se desentiende de las dificultades. Ninguno de nosotros rehúye los desafíos ni ignora las críticas. Más bien, asumimos plenamente nuestra respon-sabilidad. Responsabilidad es deber de responder, incluso de reparar.
Aceptamos nuestra obligación ética, jurídica y política, pero no permitamos que anide la desconfianza de los mandantes en sus mandatarios.
Es cierto que los esquemas de seguridad han sido vulnerados, que el entorno económico dificulta el creci-miento y complica las condiciones de vida de muchos de los nuestros y, que no falta quien medre ideológica, económica y políticamente con tal estado de cosas.
Nadie supuso que sería sencillo.
El Gobierno ha afectado enormes intereses.
La rectoría del Estado en la educación, otrora servida a personas y grupos, se está recuperando.
La Reforma en Telecomunicaciones trasladó beneficios de unas cuantas familias, a todos los millones de usuarios.
Los efectos de la crisis económica global, si bien han hecho daño a ciertos segmentos desfavorecidos, se han atenuado focalizando exitosamente la tarea del gobierno que han reducido la pobreza más extrema.
Es evidente que se está haciendo lo correcto aunque todavía parezca insuficiente.
Está claro que es indispensable solidificar el Estado de Derecho; estabilizar la seguridad que da confianza, por-que es un urgente perseverar en el crecimiento económico del país para el bienestar de las familias mexicanas.
De esto y más, se ocupa con sensibilidad y social y madura responsabilidad, el hombre de compromisos, el hombre de resultados, el hombre de Estado, Enrique Peña Nieto.
Y a ese empeño, se ha sumado de manera resuelta el PRI con su enorme capital político.
El partido sabe que no es momento para arriar banderas, ni soslayar problemas.
Con inteligencia y buen tino, con la solidaridad proveniente de la convicción, es tiempo de unidad para con-tinuar la transformación de México, es la etapa de la consolidación.
Y para ello se debe restaurar el tejido social, ser más eficaces en el combate a la impunidad y en el abatimiento de la corrupción, para que el país alcance la prosperidad con igualdad, la seguridad con libertad y la justicia con paz.
Es la hora del patriotismo. Porque se es patriota como escribió Enrique Peña, cuando se imprime el mayor es-fuerzo a cada labor, porque se trata de nuestros hijos.
Hagámoslo por México, tierra y fuego, espacio de humildad y de grandeza, de sacrificios y de hazañas, lienzos de luces y sombras que por momentos nos duele, pero siempre nos reconforta y esperanza.
Esta indomable Nación, pueblo grande que nos cobija a todos, que infunde ánimos, que inyecta vida, que late fuerte en el corazón de los mexicanos.
Que viva México.
¡Que viva México!
PRESENTACIÓN
25 de julio del 2015
..................................................................6
.......................................................................27
.................................................................39
............................................................................53
.......................................................................66
CO
NT
ENID
4 JULIO 2015
El presupuesto Base Cero. Análisis de su impacto en la estructura orgánica y programática del presupuesto público 2016José Manuel Flores Ramos
La sexta era electoral en MéxicoAlfredo Orellana Moyao
Nueva inteligencia y ciberseguridad (1a. parte)Emillio Vizarretea Rosales
El Poder Legislativo y la distribución de la función judicial en el Estado mexicano (5ta. parte)Rafael Coello Cetina
Centenario luctuoso del Gral. Porfirio DíazFrancisco Ladislao Ortiz
DIR
EC
TO
RIO
César CamachoPresidente del Comité Ejecutivo Nacional
Ivonne Ortega PachecoSecretaria General del Comité Ejecutivo Nacional
Jesús A. Rivero CovarrubiasCoordinador del Comité Nacional Editorial
y de Divulgación
Roberto F. Morales CuadrielloCoordinador Técnico y Enlace Administrativo
Roberto Rives SánchezDirector Editorial
Luz del Carmen Dávalos MurilloRaúl Fraga Juárez
Omar Guerrero OrozcoSergio Elías Gutiérrez Salazar
Arturo Huicochea AlanísRicardo Uvalle BerronesEmilio Vizarretea Rosales
Consejo Editorial
José Luis Camacho VargasCorrector
José Apolinar VelázquezYelena Olivera GarcíaSergio Saenz Maciel
Diseño: Varia Visual Creativos
Cristina Ruiz MartínezDiseño de Portada
Roberto Alonso ValenciaLuis Enrique Gutiérrez Canul
Eduardo Hernández AcevedoCarlos Salomo Ruíz
Distribución
Examen, revista mensual, julio de 2015. Publicación editada por el Comité Nacional Editorial y de Divulgación del Partido Revolucionario Institucional (PRI).Av. Insurgentes Norte No. 59, Edificio 2, Subsótano, Col. Buenavista, Delegación Cuauhtémoc, 06359, México, D.F.
teléfonos: 5729-9669 / 5729-9600 ext. 4636, E-mail: [email protected]
Número de Certificado de Reserva. 04-2007-092009272900102 Número de certificado de licitud de título: 14113
Número de certificado de licitud de contenido: 11686 ISSN: En trámite
Imprenta: Promodel México S. de R.L. de C.V. Rómulo O Farril 2 BIS Olivar de los Padres, Álvaro Obregón, Distrito Federal 01780
El tiraje de este número de Examen es de 6,000 ejemplares, julio de 2015. México
El material de este número puede reproducirse siempre y cuando se cite fuente y autor
Los artículos firmados son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente la opinión del PRI
Autorización como correspondencia de Segunda Clase, publicación periódica, registro No. 010-0190,características 228731209, del Servicio Postal Mexicano
Se publica en cumplimiento de lo ordenado por la Ley General de Partidos Políticos en su artículo 25, numeral 1, inciso H.
5EXAMEN
6 JULIO 2015
El presupuesto Base Cero
Dr. José Manuel Flores Ramos*
* Licenciado en Economía y Especialista en Pensa-miento Económico, egresado de la Facultad de Economía; Maestro en Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, am-bos grados por la UNAM y en los cuales obtuvo mención honorífica. Doctor en Economía por par-te de la misma Facultad. Docente en las licencia-turas y en las Divisiones de estudios de posgrado de la UNAM, UP e INAP, impartiendo las materias de Finanzas Públicas, Contabilidad Guberna-mental; Planeación, Programación, Presupuesto y Evaluación de Proyectos de Inversión, Historia Económica y Pensamiento Económico. Presidente del Colegio de economistas del D.F. 2013-2015. Ha laborado en distintas Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal y del Distrito Federal.
EINTRODUCCIÓN
n este artículo analizaré la relación exis-tente entre los conceptos de unidades y paquetes de decisión, la forma de inte-
grarlos y la administración del proceso del Pre-supuesto base cero que analizan de manera teórica y práctica, las investigaciones realiza-das en 1977, por Paul J. Stonich y Peter A. Pyrr, plasmadas respectivamente en sus libros “Base cero. Planeación y presupuesto”1 y “Pre-supuesto Base Cero. Método práctico para evaluar el gastos” 2, con la fase de programa-ción- presupuestación de la integración del Presupuesto de Egresos de la Federación para
Análisis de su impacto en la estructura orgánica y programática del
presupuesto público 2016
7EXAMEN
EL PRESUPUESTO BASE CERO
el año 2016, identificando las particularidades de la aplicación de esta metodología orienta-da básicamente al sector privado, al caso de la elaboración del presupuesto público del go-bierno mexicano.
CONCEPTOS DE LAS METODOLOGIAS PARA LA ELABORACIÓN DEL PEF Y ASPECTOS GENERALES DEL PRESUPUESTO BASE CERO
Durante los últimos cuarenta años, el proce-so presupuestario en México ha utilizado dife-
Cuadro 1 METODOLOGIAS PRESUPUESTARIAS 1976-2016 3
Presupuesto por programas (PPP).
El origen del sistema presupuestario moderno se remonta a 1976, con la adopción del PPP para apoyar la planeación nacional. A partir del PPP se definían funciones y subfunciones gubernamentales que se alineaban con la misión de las dependencias y entidades y se diseñaban programas a los que se fijaban metas y costos.
Reforma al Sistema Presupuestario (RSP) y Nueva
Estructura Programática
(NEP).
En el año de 1996 se dio un cambio de enfoque que buscó la adopción de un presupuesto orientado a resultados a partir de la incorporación en el proceso presupuestario de un conjunto de técnicas modernas de gestión: planeación estratégica, orientación al cliente, indicadores de desempeño y administración por objetivos. Como parte de este enfoque, se implementaron modificaciones sustanciales en las clasificaciones presupuestarias, a fin de vincular el proceso presupuestario con la eficiencia, efectividad y calidad en la prestación de los bienes y servicios públicos, generando la NEP, que buscaba un mayor énfasis en la presentación en la función programática del presupuesto, así como lograr mejoras en la medición del desempeño.
Proceso Integral de Programación y Presupuesto (PIPP).
A partir de 2003, inició un proceso de sistematización y modernización del proceso presupuestario, el cual buscaba la adopción de un nuevo sistema informático en línea, que abarcara de manera integral las etapas del ciclo presupuestario, así como la reducción y simplificación de trámites administrativos. Adicionalmente, con el fin de fortalecer la contribución de la Estructura Programática como plataforma para las actividades de asignación, seguimiento, control y evaluación del gasto público federal, se realizaron esfuerzos orientados al fortalecimiento de las categorías programáticas, así como del proceso de selección de metas e indicadores (el número de indicadores del presupuesto se redujo en más del 40% entre 2000 y 2005.
Presupuesto basado en Resultados
Pbr /Sistema de Evaluación delDesempeño (SED)
A partir de la publicación de la LFPRH en el año de 2006, se fortalecen las bases para el funcionamiento del SED y la adopción del enfoque de PbR, ya que se incorporaron a nivel de ley principios específicos que rigen la planeación, programación y evaluación del gasto público federal. Para la correcta adopción del PbR y del SED, se buscó la adopción de mejoras cualitativas en la Estructura Programática, destacando a partir del ejercicio fiscal 2008 la incorporación del Programa presupuestario Pp´S como la categoría programática, que permite agrupar las asignaciones presupuestarias en conjuntos de acciones homogéneas y vincularlas al logro de resultados, a través de los objetivos y metas definidos con base en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). Con lo anterior, se buscó articular las etapas del proceso presupuestario a partir de los Pp´s, centrando el análisis y las decisiones prevalecientes en las etapas de proceso presupuestario en esta categoría de la Estructura Programática.
rentes metodologías presupuestarias para la elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación PEF, desde el Presupuesto por Pro-grama PPP, en los años setenta del siglo pa-sado, hasta la incorporación del Presupuesto Base Cero PBC en el 2016, con el propósito de eficientar, pero sobre todo ajustar el gasto público, atendiendo a las políticas emanadas del Consenso de Washington, en el que a la contracción del gasto público se le da un pa-pel fundamental para la estabilización de la economía.
Continúa...
8
NACIONAL
JULIO 2015
Evolución del Gasto Público 1982-2015
Esto se pone de manifiesto si analizamos los datos sobre la participación del gasto público como porcentaje del PIB en el periodo analiza-do, mientras que en 1982 al final del sexenio del presidente López Portillo llegó a representar el 34.6% del PIB, cuando el gasto público tenía una orientación Keynesiana; al cambiar esta pers-
pectiva por la neoliberal, el gasto público mani-festó una tendencia de ajuste a la baja como participación del PIB, independientemente de la metodología de la elaboración del presu-puesto, hasta llegar a representar el 19.6 % del PIB en el año 2000, es decir en 18 años el gasto publico redujo su participación en 14 puntos del PIB, cuando terminó la administración del presi-dente Ernesto Zedillo Ponce de León.
Presupuesto Base Cero PBC
Es un tipo de presupuesto “… que nos obligara a identificar y analizar lo que queríamos hacer en conjunto, a fijar objetivos y metas, a tomar decisiones necesarias y a evaluar los cambios de responsabilidad y cargas de trabajo, pero no después de elaborar el presupuesto, sino durante su elaboración como parte integral del proceso… el PBC trata de reevaluar cada año todos los programas y gastos”4
El proceso de elaboración del presupuesto base cero “… consiste en identificar paquetes de decisión y en clasificarlos según su orden de importancia, mediante el análisis del costo beneficio. Por lo tanto, este proceso de elaboración de presupuestos puede aplicarse a toda actividad, función u operación donde sea posible identificar una relación de costo/beneficio, aunque la evaluación sea muy subjetiva”5
...continuación
Gráfica 1
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas del Gasto Neto Devengado, proporcionados por el Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados.
Gasto neto devengadodel Sector Público Presupuestario
Gasto Sexenal
40.00
35.00
30.00
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
0.001980
25.26
29.73
34.66
31.10
1981 1982 1988 1994 2000 2006 2012 A
PIB
18.91 19.56 21.88
24.13
9EXAMEN
EL PRESUPUESTO BASE CERO
Del año 2000, cuando inició la gestión del Pre-sidente Vicente Fox, al momento actual la par-ticipación del gasto público paso del 19.6% del PIB al 24.1 %, es decir el gasto público recuperó 5 puntos del PIB, tendencia que no se adecua a la perspectiva dominante, que pugna por una participación cada vez menor del Estado en la economía, y el PBC ajustara al gasto pú-blico.
Evolución y características de los programas presupuestarios 2008-2015
Al analizar los programas presupuestarios, que se constituirán en uno de los paquetes de de-cisión del PBC para el 2016, encontramos el mismo fenómeno de ajuste, mientras en el año de 2008, existían 1574 programas presu-puestarios Pp´s, para el 2015 la las dependen-cias y entidades de la Administración Pública únicamente operaban 974 programas, lo que representó una caída de 600 Pp´s, el 38.4% me-nos que en el año de referencia, lo que sin duda significa , cualesquiera que hayan sido los argumentos para su eliminación, una im-portante disminución de la participación del Estado en la actividad económica, social y po-
Fuente: SHCP. Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. Presentación a la H. Cámara de Diputados En cumplimiento al artículo 42, fracción II de la Ley Federal de Presupuesto y Res-ponsabilidad Hacendaria. Junio 2015
lítica de la sociedad, afectando los niveles de crecimiento del PIB, la creación de empleos y la distribución de la riqueza. Aunque por otro lado permitió estabilizar la economía, reducir la inflación y los déficits presupuestales.
Gráfica 2 Histórico de Programas Presupuestarios
1,574
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
1,3101,352 1,329
1,105988 972 974
10
NACIONAL
JULIO 2015
De acuerdo a la clasificación de la CONAC, existen 22 modalidades de programas presu-puestarios, para el 2015.
A continuación se describen las características de los más importantes.
Cuadro 2LOS TIPOS DE PROGRAMAS MÁS IMPORTANTES DEL PEF 2015
E de Prestación de Servicios Públicos
Programas que integran las actividades del sector público, que realiza en forma directa, regular y continua, para satisfacer demandas de la sociedad, de interés general, atendiendo a las personas en sus diferentes esferas jurídicas, a través de las siguientes finalidades: Funciones de gobierno; Funciones de desarrollo social y las Funciones de desarrollo económico.
K Proyectos de Inversión
Proyectos de inversión sujetos a registro en la Cartera que integra y administra el área competente en la materia.
S Sujetos a Reglas de Operación
Definidos en el Presupuesto de Egresos y los que se incorporen en el ejercicio.
U Otros Subsidios Para otorgar subsidios no sujetos a reglas de operación, en su caso, se otorgan mediante convenios.
P Planeación, seguimiento y evaluación de
políticas públicas
Actividades destinadas al desarrollo de programas y formulación, diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas y sus estrategias, así como para diseñar la implantación y operación de los programas y dar seguimiento a su cumplimiento.
R Específicos Solamente actividades específicas, distintas a las demás modalidades.
De los Pp´s, para el 2015 el 25.6% correspondía a los Programas tipo E Prestación de Servicios Pú-blicos; el 10% a los tipo K Proyectos de Inversión; el 9.8% a los programas S Sujetos a Reglas de Operación; el 9.1% a los programas U Otros Sub-sidios, sin reglas de operación, el 8.6% a los pro-gramas P Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas y el 8.4% a los programas R Específicos.
Es decir el 71.5 % de los tipos de programas se concentran en 6 de los 23 tipos de PP´s; de estos los que más disminuyeron del 2008 al 2005, son los programas S Sujetos a reglas de operación en un 63.5%, R Específicos 79.9% y U otros subsidios 27%; y el que ha incremen-tado son los programas P de Planeación, se-guimiento y evaluación de políticas públicas en un 3.7%.
11EXAMEN
EL PRESUPUESTO BASE CERO
Cuadro 3Programas Presupuestarios por Modalidad*
Fuente: SHCP 6 * Para cada ejercicio fiscal considera el número de Pp´s aprobados con recursos fiscales y propios.
Modalidad 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
E Prestación de Servicios Públicos 295 265 253 255 278 257 246 249
K Proyectos de Inversión 104 106 113 105 117 99 101 98
S Sujetos a Reglas de Operación 260 111 112 107 102 100 97 95
U Otros Subsidios 122 120 134 148 143 105 88 89
PPlaneación, seguimiento y evaluación de políticas públicas
81 74 81 86 87 79 80 84
R Específicos 408 97 112 97 89 80 88 82
G Regulación y supervisión 38 50 57 46 44 40 44 42
MApoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional
34 34 35 34 34 35 37 40
OApoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión
55 53 51 47 46 36 38 40
F Promoción y fomento 35 45 42 42 41 40 36 34
J Pensiones y jubilaciones 28 27 28 27 29 26 26 27
A Funciones de las Fuerzas Armadas - 21 22 24 23 23 23 24
DCosto financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la banca
19 19 19 19 19 19 19 19
I Gasto Federalizado 40 229 229 228 17 14 14 17
B Provisión de Bienes Públicos 13 12 12 12 14 13 12 12
T Aportaciones a la seguridad social 4 4 5 5 5 5 5 5
W Operaciones ajenas - - 6 4 5 5 5
CParticipaciones a entidades federativas y municipios
35 35 35 35 4 4 4 4
N Desastres Naturales - 3 3 5 4 4 5 4
LObligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional
2 2 2 2 3 3 3
HAdeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS)
1 1 1 1 1 1 1 1
YAportaciones a fondos de estabilización
- 2 - - - - - -
TOTAL 1,574 1.310 1,352 1,329 1,105 988 972 974
12
NACIONAL
JULIO 2015
El cuadro 4 nos muestra los programas presu-puestarios que han existido desde el 2008 has-ta el 2015, destacando que en este año los programas que administran las dependencias del ejecutivo federal son 680 y representan el 70% del total; los ramos generales progra-
mables el 8.3%, los ramos autónomos el 7%, las entidades de control directo el 6.4%, las empresas productivas del estado, recién in-corporadas bajo esta denominación al PEF, representan el 4.9% y los demás ramos absor-ben el 3.4% del total.
Cuadro 4Programas Presupuestarios por Tipo de Ramo*
Fuente: SHCP7
* Para cada ejercicio fiscal considera el número de Pp aprobados con recursos fiscales y propios.
El Presupuesto base cero y su aplicaciónen la elaboración del PEF 2016.
De acuerdo a las definiciones enunciadas an-teriormente, la metodología del PBC se sustenta en la determinación de las unidades de deci-sión y en los paquetes de decisión, su jerarqui-zación y toma de decisiones para reelaborar y ajustar el presupuesto de la Unidad de decisión con base cero, que se esté evaluando.
Unidades de Decisión
“… La unidad de decisión es la agrupación se-parada de actividades en torno a las cuales se centra el análisis.
Dicha unidad puede ser el centro de costos o unidad presupuestal, según la denominación tradicional, o abarcar un grupo de activida-des.”8
Tipo Ramo 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Ramos Autónomos 37 37 38 39 45 47 61 69
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEG)
- 8 6 6 5 6 6 6
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
3 3 3 3 3 3 4 4
Ramos Administrativos 1,278 797 797 788 817 730 684 680
Ramos Generales 94 305 336 330 103 69 82 81
Ramos Generales(Gasto No Programable)
55 55 55 55 24 24 24 24
Entidades de Control directo 107 105 117 108 108 109 111 62
Empresas Productivas del Estado - - - - - - - 48
TOTAL 1,574 1.310 1,352 1,329 1,105 988 972 974
13EXAMEN
EL PRESUPUESTO BASE CERO
En el PEF se encuentran ubicadas las “unida-des de decisión” del Sector Público Federal, que tendrán que alinearse a la metodología del
PBC, impulsado por el ejecutivo federal, en el ámbito de sus competencias y al marco nor-mativo que los rigen.
Cuadro 5I. Ramos, Entidades Sujetas a Control Presupuestario Directo
y Empresas Productivas del Estado# DE ENTES
A: RAMOS AUTÓNOMOS 11
Poderes 2
Institutos 5
Comisiones 2
Consejo * 1
Tribunal 1
B: RAMOS ADMINISTRATIVOS 24
Oficina de la presidencia 1
Secretarias de estado 18
Tribunales 1
Consejería 1
Consejo 1
Comisiones 2
C: RAMOS GENERALES
Gasto Programable
Gasto No Programable
D: ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO 2
E: EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO 2
II. Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal Sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales
y su Reglamento
Organismos Descentralizados Organismos 87
Descentralizados No Sectorizados 8
Empresas de Participación Estatal Mayoritaria 75
Fideicomisos Públicos 13
Fideicomisos Públicos que forman parte del Sistema Financiero Mexicano 6
TOTAL DE ENTIDADES 189
Fuente: Elaboración propia con base en el Cuadro 1 del Gasto Neto Federal del PEF 2015.
14
NACIONAL
JULIO 2015
Asimismo, las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal, se constituirán en unidades de decisión, que de acuerdo a su situación jurídica y a las instrucciones de la SHCP, deberán impulsar el PBC en sus áreas de competencia.
Los poderes Legislativo y Judicial, los entes au-tónomos, las empresas productivas del Esta-do, el Tribunal Federal de Justifica Fiscal y Administrativa y el Instituto Nacional de Estadís-tica y Geografía, también en su caso deberán, constituirse en “unidades de decisión” y se su-jetarán en lo conducente lo establecido por la SHCP, en los “Lineamientos para el proceso de Programación y Presupuestación para el ejercicio fiscal 2016” a fin de lograr la congruencia re-querida en cumplimiento a lo dispuesto en la LFPRH y demás disposiciones aplicables.”9
Stonich, plantea que “… entre las unidades de decisión pueden figurar también: proyectos o programas especiales; actividades que se aplican en toda la organización, merca-dotecnia o capacitación; objeto de gasto, o servicios prestados.”10
Es por ello que en los ejes para la revisión del PPEF 2016 con base en el PBC son tres: la re-visión de la Estructura administrativa de las Dependencias y Entidades; de la Estructura programática y de los Programas y proyectos
de inversión “… con el fin de identificar las com-plementariedades, similitudes y/o duplicidades en los objetivos y alcances que permitan pro-poner fusiones, re-sectorizaciones y en su caso eliminaciones de Pp´s que se vean reflejadas en la estructura programática….”11
Las unidades de decisión son, como su nombre lo indica, unidades de actividades que son sus-ceptible de analizarse para tomar decisiones discrecionales.
Por tanto, en su análisis es importante analizar las actividades fijas que están limitadas por la ley, por la práctica institucional o por otras res-tricciones se separan de esas actividades, so-bre las cuales sí es posible actuar.
Por lo general en esta metodología se exclu-yen también los gastos involuntarios que for-man parte de un presupuesto de operación.
Concepto de paquetes de Decisión
Los paquetes de decisión son definidos por Pyhrr, como la “… identificación de una acti-vidad. Función u operación determinadas. Por lo general, una actividad determinada está al nivel más bajo de una organización, centro de costos o unidad presupuestal y con frecuen-cia dichas actividades están contenidas en una división de la organización. El determinar
15EXAMEN
EL PRESUPUESTO BASE CERO
las actividades para las cuales se debe prepa-rar un paquete de decisión es el paso más im-portante en la implantación de un sistema de presupuestos base cero… Para iniciar la prepa-ración de estos paquetes cada gerente debe identificar las actividades y operaciones del año en curso; después debe analizar el nivel de gastos presupuestado para ese año con el fin de identificar las actividades que generan dichos gastos (que son las actividades para las que posteriormente elaborará un paquete de decisión), y así calcular el costo de cada ac-tividad. Entonces, el gerente debe identificar cada actividad en el nivel existente, así como el método de operación de esta, sin tratar de identificar formas distintas o diversos niveles de esfuerzo para realizar la función.”12
Las unidades de decisión de alto nivel que coordinan el proceso presupestario, con base en el PBC, son la SHCP, a través de la Subse-cretaria de Egresos y de su Unidad de Política y Control Presupuestal. Esta entidad emitió los “Lineamientos para el proceso de Programa-ción y Presupuestación para el ejercicio fiscal. 2016”, para que las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto “A” y la de Programación Y Presupuesto “B”, instruyan a las entidades y dependencias analizadas en el cuadro 5, sobre los lineamientos de ajuste presupuestario para el 20016, a efecto de que estas con base en estos lineamientos elaboren sus paquetes de decisión.
Los lineamientos son aplicables para las de-pendencias que se encuentran referidas en el artículo 2, fracción VIII de la LFPRH, así como para las entidades de la Administración Públi-ca Federal APF.
Los poderes Legislativo y Judicial, los entes au-tónomos, las empresas productivas del Estado, el Tribunal Federal de Justifica Fiscal y Admi-nistrativa y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, se sujetarán en lo conducente a estos lineamientos a fin de lograr la congruen-cia requerida en cumplimiento a lo dispuesto en la LFPRH y demás disposiciones aplicables.
Stonich, plantea que la instrumentación del PBC deberá partir de un esquema general, pero a su vez diseñar a la medida de las ne-cesidades individuales de la organización en donde se quiera implantar, tomando en cuen-ta los siguientes elementos:
a) los factores ambientales; b) la “cultura” de la organización, c) los objetivos de la organización; y d) El proceso se deberá desenvolver entre
los diferentes niveles gerenciales, de arriba abajo como de abajo arriba.
MARCO JURÍDICO
El marco jurídico que sustenta la emisión de los lineamientos, son los siguientes artículos:
Cuadro 6MARCO JURIDICO LINEAMIENTOS PARA EL PROCESO DE PROGRAMACIÓN
Y PRESUPUESTACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2016.
Marco normativo Artículos
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 31
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria LFPRH 3, 6, 7, 13, 24, 2 5, 27, 2 8, 29, 34 y 42
Reglamento de la LFPRH 1, 3, 7, 9, 10, 21, 22, 23, 24,25,26, 27, 2 8,49, 56 y 58
Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 62
16
NACIONAL
JULIO 2015
Implantación de los paquetes de decisión
Al implantar el sistema de presupuesto base cero “… el primer paso es determinar en dón-de hay que elaborar el paquete de decisión de la empresa. Este primer paso identificará a los gerentes que deberán participar en la pre-paración de los paquetes de decisión y deter-minará los niveles a los cuales se realizará el proceso de clasificación. Cada organización debe decidir por sí misma lo que es convenien-te y factible.”13
Los conceptos que debe contener un paquete de decisión para tomar la decisión del ajuste del presupuesto de una dependencia y entidad son: Nombre del paquete, Postulado del propósi-to, Descripción de las actividades (operaciones, Logros de estas actividades, Consecuencias de
la no aprobación del paquete, Medidas cuan-titativas del paquete, Recursos Requeridos ($ en miles), Alternativas (diversos niveles de esfuerzos y costos y Alternativas (ver Anexo 1).
Para el caso de un programa presupuesta-rio el paquete de decisión deberá contener: Nombre del paquete, Postulado del propósito, Definición del programa y metas, Mejoras que se incluyen, Beneficios, Alternativas y conse-cuencias, Medidas cuantitativas del paquete, Recursos requeridos ($ en miles) , Alternativas (diversos niveles de esfuerzos y costos) y Alter-nativas (ver Anexo 2)
De acuerdo con Pyhrr, los temas que debe contener un paquete de decisión son los que a continuación se detallan, mismos que corre-laciono con los aspectos del PEF.
Cuadro 7TEMAS ESPECÍFICOS DE LOS PAQUETES DE DECISIÓN Y SU RELACIÓN CON LOS ELEMENTOS DEL PEF
CONCEPTOS CONCEPTOS A ANALIZAR DE ACUERDO CON EL PBC EELEMENTOS DEL PEF
Personal14
Los costos están básicamente relacionados con el personal.La gente realiza diversas tareas o funciones.Las funciones que realicen ciertos individuos y que se puedan financiar o eliminarse.
Análisis del Capítulo 1000 Servicios personales
Proyectos o programas15
Los proyectos o programas constituyen temas comunes en los paquetes de decisión, en los cuales los costos son el resultado de personal, capital y otras ateas sujetas a erogaciones.
Examen de la Estructura Programática de las Dependencias y entidades de la APF
Servicio recibido16
El servicio recibido puede constituir un tema adecuado para los paquetes cuando por concepto de costos se pague a fuentes ajenas al área de actividad del gerente, dichos servicios pueden provenir de una entidad interna de la organización o de un proveedor de fuera.
Empresas públicas o privadas que otorgan servicios al sector público
Servicio proporcionado17
Es la identificación para sus clientes de aquellos costos y alternativas que se refieren directamente a los servicios, así como las funciones generales y discrecionales que deben sujetarse a la revisión de los clientes y de la gerencia.
Entidades o dependencias que ofrecen bienes y servicios a la población
Continúa...
17EXAMEN
EL PRESUPUESTO BASE CERO
Forma y contenido de los paquetesde decisión
Las diferentes formas y contenidos de los paquetes de decisión son lo que a continuación se detallan:
Renglón de
Gastos18
Los renglones de gastos se definen en los catálogos de cuentas o en las clases de objetos. Al identificar los paquetes de decisión es necesario revisar los renglones de gastos e identificar algunos de ellos en ciertos paquetes individuales. Este tipo de renglones pueden incluir publicidad, viajes, mudanzas, libros, suscripciones, donativos, honorarios de asesoramiento, renta de computadoras, arrendamientos, honorarios legales, etc.
Análisis del Clasificador por objeto del gasto
Reducción de costos19
Es posible preparar paquetes de decisión para actividades de cualquier área en los cuales los costos erogados no se recuperan durante el mismo período presupuestado, o sea, que el costo es superior a los beneficios a menos que se tome en cuenta un período posterior al del presupuesto.
Evaluar las estructuras administrativas, los programas presupuestarios y los programas y proyectos de inversión bajo las vertientes que establecen los lineamientos que elaboro la SHCP
Erogaciones de capital20
Se refiere a los gastos para la adquisición de capital fijo y variable para la operación de la empresa.
Evaluar los programas y proyectos de inversión bajo las vertientes que establecen los lineamientos que elaboró la SHCP.
...continuación
Cuadro 8TEMAS ESPECÍFICOS DE LOS PAQUETES DE DECISIÓN PARA ANALIZAR PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS
Información General
Nombre o título del paqueteClasificación del paqueteFecha de preparaciónIdentificación dentro de la organización
Descripcióndel propósitoy programa
Indica cuál es la relación que cada actividad tiene con respecto a toda la organización en general (o bien, división, agencia, programa o centro productivo). La descripción del programa debe detallar los métodos, actividades, operaciones o tipo de personal y equipo que se recomienda para llevarlo a cabo.
Costos
La evaluación y clasificación de cada paquete de decisión, en comparación con los otros paquetes que compiten por obtener la asignación de los recursos, se basan en un análisis de costos y beneficios y la necesidad de conseguir información de costos al evaluar cada paquete parece ser la parte más variable dentro de toda la forma, según las necesidades de cada organización.
BeneficiosLos beneficios parecen ser el renglón más difícil de los paquetes, debido a las evaluaciones de tipo subjetivo que se requieren.
Alternativas
Las alternativas que se pueden identificar en el paquete de decisión son:Diferentes formas de realizar la actividadDiferentes niveles de esfuerzoConsecuencias de la desaprobación del paquete.
18
NACIONAL
JULIO 2015
En el proceso de programación y presupues-tación para el ejercicio fiscal 2016, se plantean como paquete de decisión revisar la estructura del gasto público federal con el fin de ajustar el PPEF 2016 que será remitido a la H. Cámara de Diputados, “…bajo la visión de incremen-tar la eficiencia del gasto público, priorizar los apoyos a programas sociales y productivos, continuar con el impulso a la inversión, y
cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo PND 2013-2018 y de los programas que derivan del mismo.”21
La estructuración del ajuste propuesto para la elaboración del PPEF 2016 se cimentará en los siguientes cuatro ejes, que se constituyen en paquetes de decisión específicos. Los cuales se describen a continuación:
PRIMER EJE
SERVICIOSPERSONALES
SEGUNDO EJE
GASTOS DEOPERACIÓN
Ejes del ajuste presupuestal
2016
TERCER EJE
PROGRAMASPRESUPUESTARIOS
CUARTO EJE
PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN
PRIMER EJESERVICIOS PERSONALES22
El primer eje para la estructuración del PPEF 2016 consiste en realizar una revisión de las estruc-turas orgánicas de la APF, a través de las siguien-tes vertientes:
a) Se valorará la viabilidad de centralizar di-versas áreas transversales en las depen-dencias coordinadoras de sector, como es el caso de las áreas de administración de recursos humanos, materiales y financieros, de planeación, evaluación y vinculación, de comunicación social, de relaciones in-ternacionales, así como los órganos internos de control, entre otras.
b) Se identificarán las áreas o estructuras que presenten duplicidades o similitudes en sus actividades al interior de las dependencias y entidades de la APF, con el fin de valorar las fusiones y/o eliminaciones respectivas.
c) Se identificarán las similitudes entre las fun-ciones de entidades paraestatales a fin de proponer, en su caso, las fusiones, desin-corporaciones y/ o eliminaciones respecti-vas.
SEGUNDO EJEGASTOS DE OPERACIÓN23
Para la estructuración del PPEF 2016, se realizará un análisis de la información relativa a los gastos de operación con el fin de optimizar la asigna-ción de recursos destinados a este rubro que permita su reducción de manera consistente y sostenida sin afectar los niveles de operación de los programas a cargo de las dependencias y entidades. Los conceptos sujetos a dicho análisis son los relativos a los gastos en alimenta-ción, telefonía, comunicación social, asesorías y consultorías, viáticos, pasajes, materiales y su-ministros, impresiones y fotocopiado, así como congresos y convenciones, entre otros.
19EXAMEN
EL PRESUPUESTO BASE CERO
Para poder cumplir con el primer y segundo eje de los paquetes de decisión, las depen-dencias y entidades deberán reflejar en sus programas y previsiones de gasto para el PPEF 2016 el impacto de la aplicación de las acciones en cumplimiento a las medidas, cri-terios y procedimientos contenidos en el “Decreto que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presu-puestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administra-ción Pública Federal” así como en los “Linea-mientos para la aplicación y seguimiento de las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal”, publica-dos en el Diario Oficial de la Federación el 10 de diciembre de 2012 y el 30 de enero de 2013, respectivamente, incluyendo los com-promisos contraídos en las Bases de Colabo-ración a que se refiere el artículo sexto del Decreto de Austeridad y sus respectivos ane-xos, conforme a lo establecido en el Progra-ma para un Gobierno Cercano y Moderno 2013 - 2018, particularmente lo relativo a ero-gaciones en servicios personales, así como los recursos para actividades de operación y administrativas.
Asimismo, las asignaciones de los anteproyec-tos de presupuesto de las dependencias y en-tidades deberán considerar los resultados de la revisión de la estructura del gasto público realizada a partir de los cuatro ejes descritos.
Finalmente, las asignaciones de gasto corrien-te que incluyan las dependencias y entidades en sus anteproyectos de presupuesto debe-rán ser consistentes con el límite máximo del gasto corriente estructural aplicable a la APF en la integración del PPEF 2016, lo anterior con el fin de dar cumplimiento al artículo 17 de la LFPRH así como al artículo Tercero Transitorio del “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Fede-ral de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria” publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de enero de 2014.
El Gasto corriente estructural es definido como “… el monto correspondiente al gasto neto total, excluyendo los gastos por concepto de costo financiero, participaciones a las entida-des federativas, a los municipios y demarca-ciones territoriales del Distrito Federal, adeudos de ejercicios fiscales anteriores, combustibles utilizados para la generación de electricidad, pago de pensiones y jubilaciones del sector público, y la inversión física y financiera directa de la Administración Pública Federal.”24
TERCER EJE PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS25
Este eje consiste en realizar un análisis y revi-sión de los Programas presupuestarios Pp’s, con el fin de identificar las complementariedades, similitudes y/o duplicidades en los objetivos y alcances que permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en su caso eliminaciones de Pp’s que se vean reflejadas en la estructura programática que se remitió a la Cámara de Diputados durante el mes de junio del 2015.
Para tal efecto se revisaron y actualizaron las estructuras programáticas del 2015.
Del análisis de las estructuras programáticas que realizaron las dependencias y entidades se disminuyeron 246 Pp´s, lo que significó una disminución para el 2016, del 22.4% de los pro-gramas que habían operado en el 2015. En un solo año se cancelaron casi la mitad del núme-
20
NACIONAL
JULIO 2015
ro de programas, que fueron disminuidos en siete años del 2008 al 2015.
En los ramos en donde se eliminaron una ma-yor cantidad de programas fueron los que administran la Entidades de Control directo (IMSS e ISSSTE) con un 39.4% menos; los progra-mas de Ramos administrativos disminuyeron el 24.9%; los que administra el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y administrativa el 25%, los que conducen los Ramos Generales el 20.7% y los que manejan las Empresas productivas del Es-tado disminuyeron en un 11.5%.
En el caso de los Ramos Administrativos y las Entidades de Control Directo se revisaron 818 programas presupuestarios contenidos en la Es-tructura Programática vigente en 2015; y luego de identificar, similitudes y/o duplicidades en los objetivos y alcances de los mismos, el número de programas presupuestarios que se someten a consideración de la H. Cámara de Diputados a emplear para el PPEF 2016 se redujo a 605. En particular, este ajuste en los programas pre-supuestarios del Gobierno Federal derivó en lo siguiente:
De acuerdo a los datos anteriores, el ajuste programático fue muy importante, la nueva estructura programática ajustada fue entrega-
261 programas presupuestarios se fusionaron en 99
programas.
Se re-sectorizaron7 programas.
Se eliminaron56 programas.
Se crearon 4 nuevos
programas presupuestarios.
da a la Cámara de Diputados en términos de lo previsto en la- fracción II del artículo 42 de la LFPRH.
Tipo de Ramo 2015 2016 Variación absoluta Variación %
Ramos Administrativos yEntidades de Control Directo
818 605 -213 -26.0
Ramos Administrativos 752 565 -187 -24.9
Entidades de Control Directo 66 40 -26 -39.4
Ramos Generales 121 96 -25 -20.7
Ramos Autónomos 71 70 -1 -1.4
Empresas Productivas del Estado 52 46 -6 -11.5
Ramos Generales(Gasto no Programable)
24 24 0 0.0
INEGI 7 7 0 0.0
Tribunal Federal de Justicia Fiscaly Administrativa
4 3 -1 -25.0
TOTAL 1,097 851 -246 -22.4
Fuente: SHCP Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. Junio 2015
Cuadro 9PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS DE LA ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA 2016
21EXAMEN
EL PRESUPUESTO BASE CERO
Derivado del análisis y la revisión señalados en el punto anterior, se propuso la creación de nuevos Pp’s o cambios sustanciales a éstos, las dependencias y entidades a su cargo debe-rán entregar su propuesta en tiempo y forma de acuerdo a lo establecido en los lineamien-tos, antes de que concluya el plazo para el Re-gistro, Revisión y Actualización de la Matriz de Indicadores para Resultados MIR.
A continuación se detallan los más importan-tes:
Se fusionó el Programa de Apoyo Alimentario, que contribuye a mejorar el acceso a la ali-mentación de las familias en condición de po-breza, con PROSPERA Programa de Inclusión Social.
Se propondrá re-sectorizar el Instituto Nacional de la Economía Social (INAES) a la Secretaría de Desarrollo Social fusionándole el Programa de Opciones Productivas de dicha Secretaría, con el fin de articular y promover que las personas en situación de pobreza cuenten con una sola instancia, con acceso a recursos que les per-mitan desarrollar proyectos sustentables y pro-ductivos que mejoren su calidad de vida.
En materia de Desarrollo Territorial y Urbano se creó un Programa de Infraestructura, que eng-loba diversos programas (Hábitat, Fomento a la Urbanización Rural, Rescate de Espacios Públicos y Reordenamiento y Rescate de Unidades Habita-cionales) que proveen obras de mejoramiento del entorno urbano, vivienda y acciones so-ciales que atienden el desarrollo comunitario. A dicha fusión, se incluye el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (actualmente a cargo de SEDESOL), el cual se enfoca en loca-lidades en situación de pobreza con atención en mejoramiento de la vivienda e infraestruc-tura social.
En materia Educativa se creó el Programa Na-cional de Inglés y el Programa Nacional de Con-vivencia Escolar con el objeto de prevenir la violencia dentro de las escuelas del país.
Además, se consolidó el Programa de la Reforma Educativa con todos los programas de infraes-
tructura que maneja la Secretaría de Educa-ción Pública.
Se creó el Programa de Apoyo a Pequeños Pro-ductores que estará orientado a atender el desequilibrio regional, disparidades de niveles de producción y bienestar de la población ru-ral, focalizando recursos a la productividad de pequeñas unidades de producción, de sub-sistencia o autoconsumo para que en el me-diano plazo puedan migrar a una agricultura que genere excedentes comercializables de pequeña escala.
Con el propósito de agilizar la transferencia de apoyos a las entidades federativas y mu-nicipios, para hacer más eficiente el uso de los recursos públicos y evitar duplicidades en la implementación de las acciones en materia de seguridad pública, se estableció el Programa de Subsidios en materia de seguridad pública a partir de la fusión de los programas “Otorga-miento de subsidios en materia de seguridad pública a entidades federativas, municipios y el Distrito Federal” y “Otorgamiento de subsi-dios para las entidades federativas para el for-talecimiento de las instituciones de seguridad pública en materia de mando policial”.
CUARTO EJE26
PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN
Para el cumplimiento de este eje se llevará a cabo un análisis a través de los Documentos de Planeación enviados por las dependen-cias y entidades que permita priorizar los
22
NACIONAL
JULIO 2015
Programas y proyectos de inversión PPl’s, con el fin de canalizar los recursos disponibles a aquellos PPI’s que muestren mejores indica-dores de rentabilidad social, mayor impac-to en el desarrollo regional, que presenten un mayor avance en las factibilidades técnicas, legales y ambientales y contribuyan al cumpli-miento de estrategias planteadas en el PND 2013-2018 y en los programas especiales que de él emanan, tales como el Programa Nacio-nal de Infraestructura (PNI).
El módulo de Cartera de Inversión es la herra-mienta a través de la cual los ejecutores de gasto solicitan el registro en la Cartera de los nuevos PPl’s, así como de las modificaciones de los ya registrados.
De conformidad con la normatividad aplica-ble, las dependencias y entidades deberán realizar la solicitud de nuevos registros o la ac-tualización de los mismos en Cartera, en los tiempos establecidos a fin de incorporarlos en el PPEF 2016, considerando que el calendario propuesto debe ser congruente con los demás instrumentos presupuestarios, como los montos indicados en las plurianualidades, en los plu-rianuales constitucionales, entre otros. Asimis-mo, deberán relacionarse con sus respectivos Pp’s, conforme a la funcionalidad disponible
en el módulo de Cartera de Inversión para es-tos efectos.
En el Tomo VIII del PPEF 2016, es donde se in-tegran los proyectos y programas de inversión autorizados en la cartera de inversión.
Este tomo se integrará únicamente con aque-llos PPl’s que cuenten con clave de registro en la Cartera del módulo antes citado, el cual ad-ministra la Unidad de Inversiones de la Secreta-ría de Hacienda y Crédito Público UI; para tal efecto dichos PPl’s deberán contar con calen-dario fiscal 2016 actualizado.
El Tomo VIII del PPEF 2016 se integrará por dos partes:
a) PPl’s con asignación presupuestaria.
Las dependencias y entidades deberán asig-nar los recursos a cada PPI´s, Las asignaciones que se realicen deberán ser iguales o menores a los montos registrados para 2016 en el ca-lendario de inversión de la Cartera. En nin-gún caso las asignaciones referidas podrán ser mayores a los montos registrados para 2016.
b) PPl’s sin asignación presupuestaria.
Este apartado se integrará con los PPl’s a los que no se les asignaron recursos en el PPEF 2016, pero que, de acuerdo con su registro vigente en la Cartera, tengan recursos calendarizados en el ejercicio fiscal 2016 y años posteriores.
Será responsabilidad de las dependencias y entidades que la información contenida en los PPl’s de la Cartera se encuentre actualizada, para su respectiva integración en el Tomo VIII Programas y Proyectos de Inversión.
Los PPl’s propuestos para el PPEF 2016 debe-rán haber sido incluidos en los Documentos de Planeación correspondientes y haber sido autorizados por la Comisión intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorpo-ración.
Con base en lo analizado en este documento sobre el PBC y el proceso de integración pro-
23EXAMEN
EL PRESUPUESTO BASE CERO
gramático presupuestaria de la APF, podría-mos concluir que:
• El Presupuesto de Egresos de la Federa-ción desde la década de los años ochen-ta, independientemente de las diversas metodologías que se han utilizado para su elaboración, han promovido su disminución en términos reales, acatando los dictáme-nes del Consenso de Washington, aunque no se haya utilizado la metodología del PBC.
• El presupuesto como porcentaje del PIB, ha tendido a incrementarse a partir del inicio del siglo XX y hasta la fecha, creciendo su déficit, teniendo una tendencia contraria a lo establecido en la responsabilidad ha-cendaria, planteada por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
• Los principios teóricos de la metodología del Presupuesto Base Cero, han sido reto-mados para la elaboración y ajuste del PEF 2016, lo que permitirá con base en la parti-cipación de las unidades de decisión y con base en los paquetes de decisión emitidos por la SHCP en junio del 2015, reducir el gas-to de las dependencias y entidades de la APF en cuatro vertientes tendientes a dismi-nuir el gasto en la estructura administrativa y los gastos de operación de la APF, redu-ciendo significativamente el número de los programas presupuestarios y de los proyec-tos de inversión.
• La revisión de la estructura de la APF deberá concluir con una reingeniería administrativa y presupuestal de la forma en como ha operado tradicio-nalmente la APF, al centralizar en las dependencias coordi-nadoras de sector las diversas funciones transversales como es el caso de las áreas de ad-ministración de recursos huma-nos, materiales y financieros, de planeación, evaluación y vinculación, de comunicación social, de relaciones interna-cionales, así como los órganos internos de control.
• La disminución de 246 progra-mas presupuestarios, deberá
ser complementado con el fortalecimien-to y la reorientación de los programas que continúen en la estructura programática, a efecto de que no se afecten los niveles mí-nimos de bienestar con que cuenta la po-blación de bajos ingresos y se reoriente la vocación de subsidio de los Pp´s sociales a la de promover opciones productivas.
• En lo que se refiere a la revisión y ajuste de los proyectos de inversión, sería importan-te que el ajuste sea mínimo; ya que este tipo de proyectos son los que promueven el crecimiento de la economía y la creación del empleo, variables que no han mostrado niveles adecuados de crecimiento a los re-querimientos de la población en los últimos 15 años.
Es importante destacar que los proyec-tos de inversión, son los que promueven el crecimiento económico y el desarrollo na-cional, el disminuirlos se atentaría contra el desarrollo futuro de la economía, dado su efecto multiplicador.
• Los ajustes que se realizaran al PEF con base en el PBC, no solo deberán responder a la coyuntura económica actual, originada por la persistente baja del precio del pe-tróleo y la disminución de la plataforma de exportación, se deberá cuidar la inversión pública, sin descuidar el objetivo de preser-var la estabilidad económica.
• Los ajustes que se han realizado en el año 2015 y los que se efectuaran en el 2016 bajo la modalidad del PBC, ya tuvieron efectos importantes en las principales variables ma-
24
NACIONAL
JULIO 2015
croeconómicas, al disminuir la expectativa de crecimiento del PIB para los años 2015 y el 2016; la posibilidad de creación de una mayor cantidad de empleos productivos y bien remunerados, con base a la demanda existente en la economía ; así como la posi-bilidad de mejorar las condicionas de vida de la población que se encuentra en con-diciones de pobreza.
• Sería importante adicionar al paquete de decisión del ajuste a los gastos de operación establecido por la SHCP, la revisión del Capí-tulo 1000, Sueldos y Salarios, con la finalidad de ajustar: Los altos niveles de los sueldos y salarios que cobran los servidores públicos con nivel de mando, a partir de los directores de área hasta el nivel de la presidencia de la república, los sueldos y las prestaciones de los diputados y senadores y sobre todo de los ministros del poder judicial; disminuir los exce-sivos niveles de mando existentes en la APF.
• Revisar y ajustar las prestaciones y gastos de seguridad social privados a los que este gru-po de servidores tienen derecho, deberán ser atendidos por los esquemas públicos de salud y no a través de seguros privados, cu-yas primas elevan los gastos de operación de la APF.
• Aunado al punto anterior, sería importan-te incluir en los Paquetes de decisión la revisión del gasto no programable, sobre
todo el relativo al desembolso que se rea-liza para cubrir los intereses y comisiones que se pagan por concepto de deuda in-terna y externa; el monto que se gasta en el Ramo 28 por concepto de aportaciones Federales para las entidades federativas y los municipios.
• Revisar las tasas de intereses que se derivan del Capítulo 7000 Inversiones financieras y otras provisiones.
• Integrar en los ajustes los gastos derivados de algunos ramos autónomos, básicamen-te los que realiza el Instituto Nacional Elec-toral, en las elecciones federales, estatales y municipales y las transferencias a los par-tidos políticos; así como revisar las transfe-rencias a los sindicatos de las entidades y dependencias del sector público.
En general la política presupuestaria mexica-na de los últimos 35 años, y ahora el PBC ha tendido a ajustar el presupuesto a la baja, aunque en los últimos años esta tendencia se ha revertido, sería importante reflexionar tomando en cuenta elementos económicos, políticos y sociales, cual debería ser el nivel del presupuesto público mexicano adecuado, que promueva el crecimiento de la economía y la creación de empleos productivos bien re-munerados, sin que se afecte la estabilidad macroeconómica.
1 STONICH, Paul J., Colaboradores: John C. Kirby, Jr., Howard P. Weil, Kent A. Thompson, Eric E. von Bauer. Base cero. Planeación y presupuesto. Edi-torial Trillas, México, 1981.
2 PYHRR, Peter A., Presupuesto Base cero. Método práctico para evaluar gastos. Editorial Limusa, Mé-xico, Novena impresión. 1990.
3 Elaborado con base en Estructura Programática emplear en el proyecto de Presupuesto de Egre-sos 2016. SHCP. Junio 2016.
4 Stonichh, op.cit p.22.5 Pyhrr, op.cit.p. 21.6 Fuente: SHCP. Estructura Programática a emplear
en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. Presentación a la H. Cámara de Diputados En cumplimiento al artículo 42, fracción II de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacen-daria. Junio 2015.
7 Fuente: SHCP. Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016.
25EXAMEN
EL PRESUPUESTO BASE CERO
BIBLIOGRAFÍA
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Cámara de Diputados. El presupuesto Base Cero (Compila-ción de notas seleccionadas),
Presentación a la H. Cámara de Diputados En cumplimiento al artículo 42, fracción II de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacen-daria. Junio 2015.
8 Stonich, Paul. J, op. Cit. P,33.9 SHCP. Lineamientos para el proceso de Progra-
mación y Presupuestación para el ejercicio fiscal 2016. 22 de junio 2015. p.1.
10 Stonich, Paul.J, op. Cit. P, 33.11 Lineamientos para el proceso...op, cit. p.4.12 Ibid.p.15.13 Pyhrr, op.cit.p. 43.14 Ibid.p.60.15 Ibid.p.65.16 Pyhrr. Op.cit.p.66.17 Pyhrr. Op.cit.p.67.18 Ibid.p.69.19 Ibidem.20 Ibid.p.70.21 Lineamientos para el proceso...op, cit. p.3.22 Lineamientos para el proceso...op, cit. p.4.23 Lineamientos para el proceso...op, cit. p.4.24 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-
cendaria, art. 2 XXIV Bis.25 Ibidem.26 Lineamientos para el proceso...op, cit. p.5.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdfFlores Ramos José Manuel, Instrumentación del Pre-supuesto Base Cero en México 2016. Revista Exa-men, Número 241/ Año XXIV/Abril 2015.p. 43Ley Federal De Presupuesto Y Responsabilidad Ha-cendaria. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdfMartner, Gonzalo, Planeación y presupuesto por programas, 1967.Pyhrr, Peter A., Presupuesto Base Cero. Método practico para evaluar gastos. Editorial Limusa, Mé-xico, 1978.Secretaria de Hacienda y Crédito Público. Precrite-rios de Política Económica 2016. 2015SHCP, Esquema Integral de la Estructura Programá-tica. Junio 2015SHCP, Glosario de términos más usuales en la admi-nistración pública federal, México, 2001.SHCP, Informe semanal del vocero. 30 de marzo-3 de abril 2015.SHCP. Estructura Programática a emplear en el pro-yecto de Presupuesto de Egresos 2016. Presentación a la H. Cámara de Diputados En cumplimiento al ar-tículo 42, fracción II de la Ley Federal de Presupues-to y Responsabilidad Hacendaria. Junio 2015SHCP. Lineamientos para el proceso de Programa-ción y Presupuestación para el ejercicio fiscal 2016. 22 de junioStonich, Paul J., BASE CERO. Planeación y presu-puesto. Biblioteca de Ciencias de la Administración, Editorial Trillas, México, 1994.
ANEXOS
Anexo 1
Conceptos que debe contener un paquete de decisión, con base en Metodología Presupuesto Base Cero Dependencia y Entidad
Conceptos Conceptos de la Administración Pública Federal
1. Nombre del paquete Nombre de la Entidad y Dependencia en donde se aplicara.
2. Postulado del propósito Misión de la Entidad y Dependencia.
3.Descripción de las actividades (operaciones) Descripción de las actividades (operaciones)
4. Logros de estas actividades Finalidad de la Entidad o Dependencia.
Continúa...
26
NACIONAL
JULIO 2015
Anexo 2
Conceptos que debe contener un paquete de decisión, con base enMetodología Presupuesto Base Cero*
PROGRAMA PRESUPUESTARIO
Conceptos Conceptos de la Administración Pública Federal
1. Nombre del paquete Nombre del programa en donde se aplicara.
2. Postulado del propósito Misión de la Entidad y Dependencia.
3. Definición del programa y metas Objetivos del programa
4. Mejoras que se incluyen Acciones de mejora
5. Beneficios Evaluación del desempeño del programa, con base en el PbR
6. Alternativas y consecuencias Consecuencias de la no aprobación del paquete.
7. Medidas cuantitativas del paquete (Horas requeridas para cumplir con la misión)
8. Recursos requeridos ($ en miles) Presupuesto requerido para cumplir con la misión de la Entidad y Dependencia
9. Alternativas (diversos niveles de esfuerzos y costos) Plantear alternativas y el costo de cada una de ellas.
10. Alternativas Diferentes formas para realizar la misma función, actividad u operación.
5. Consecuencias de la no aprobación del paquete Consecuencias de la no aprobación del paquete.
6. Medidas cuantitativas del paquete (Horas requeridas para cumplir con la misión)
7. Recursos Requeridos ($ en miles) Presupuesto requerido para cumplir con la misión de la Entidad y Dependencia
8. Alternativas (diversos niveles de esfuerzos y costos) Plantear alternativas y el costo de cada una de ellas.
9. Alternativas Diferentes formas para realizar la misma función, actividad u operación.
...continuación
* Ibid, pp. 49-50.
27EXAMEN
La sexta era electoral en México
A
Alfredo Orellana Moyao
Presentación.
evolución vs transición.
l igual que cualquiera otro arreglo so-cial, la democracia ha evolucionado en su concepto y diseño a lo largo del
tiempo. En nuestro país, las instituciones que conforman el régimen democrático han de-jado huella de su transformación y cambio en una especie de relato y cronología que puede ser leída y reconstruida en el espacio que está entre los diferentes textos legales y los libros de historia.
En este trabajo presento una forma posible de relatar esa trayectoria institucional, a partir de los momentos característicos que han sumado elementos a la descripción actual de nuestro sistema democrático electoral, siempre diná-mico y cambiante.
28
NACIONAL
JULIO 2015
A fines del siglo pasado, los expertos anuncia-ban la necesidad de alcanzar reformas electo-rales definitivas. Acariciaban la idea de lograr un diseño inamovible en las leyes, como si en ellas identificaran la solidez de una construc-ción social resultado de una gran obra públi-ca, que algún día puede terminarse para ser utilizada el resto de la vida en condiciones de igualdad para todas las personas y todas las generaciones.
Tal visión puede haber sido resultado de un proceso de transición y cambio, que traía aparejada la sensación de movimiento y tránsito, y con ello, la sensación de destino y llegada, con un anhelo de aparcamiento final o de culminación. Las reformas electo-rales de los noventa fueron vistas como ins-trumentos para el movimiento; a las de inicio de los dos miles se les asignaron expectativas de desaceleración y estabilización. Las de la segunda década del milenio, en concreto la de 2014 cambiaron ese paradigma transicio-nal.
El siglo XXI nos ha presentado una creciente tendencia al cambio. A diferencia de aquélla visión estabilizadora dominante en el vértice de los milenios, la de hoy ofrece una perspec-tiva en la que nada es inamovible y todo es transformable, en la forma y en el fondo. Bajo este contexto todo puede cambiar, y por lo
tanto parece que no existen avances o pro-gresos que limiten o predeterminen las nuevas decisiones hacia el futuro. Es decir, que parece que se ha perdido la ruta o el camino hacia un destino que se suponía alcanzado, al menos en materia político electoral.
Sin embargo, eso no es del todo cierto. El cambio de paradigma significa más bien –en mi opinión- el reconocimiento del cambio de las instituciones como un proceso permanen-te e interminable. Evolución, entendida como transformación para la supervivencia y adap-tación a nuevas condiciones del medio; como sintonía de las especies con su entorno y del entorno con las especies. El derecho electo-ral evoluciona, como todo, para adaptarse a nuevas realidades y la realidad transmuta con el nuevo desempeño de las instituciones.
Bajo esa visión, presento en este trabajo un relato evolutivo de nuestro derecho e institu-ciones electorales utilizando cortes temporales más o menos arbitrarios, para ilustrar el tipo de mutaciones y adaptaciones que han modifi-cado al derecho desde la realidad social y vi-ceversa, para generar nuevas necesidades de adaptación futuras.
La última, la reforma de 2014, representa una sexta transformación en mi narrativa genética. Cada una de esas seis estaciones o etapas,
29EXAMEN
LA SEXTA ERA ELECTORAL EN MÉXICO
fueron incorporado elementos que fueron re-sultado también de cambios paradigmáticos, pero cuyo resultado hoy suponemos y damos por hecho al describir la democracia electo-ral mexicana. El tiempo convierte la necesidad en transformación y también hace que lo tras-cendente se convierta en cotidiano, porque la evolución social permite que el desafío sea destino en un momento y luego, que lo alcan-zado se vuelva piso para un nuevo plantea-miento.
Primera era electoral:era Fundacional (1917)
Partimos de la Constitución de 1917 porque ella representa el último arreglo nacional de-rivado de movimientos armados beligerantes, sin desconocer las importantes aportaciones de las constituciones previas a nuestro modelo democrático.
Para fines de este trabajo, esta Era Funda-cional inicia justamente en la decisión na-cional que determinó el cambio de la vida militar hacia la vida civil en el país (1917-1918). Este es el acta de nacimiento del pueblo soberano como origen y destino del poder público y por lo tan-to, de la soberanía popular como única legitimidad del gobierno y las instituciones representativas y adminis-trativas, así como del sufra-gio como única vía para el cambio de sus titularidades. Es el origen del demos de la democracia mexicana y del kratos como su resulta-do material.
Ese Leviatán mexicano des-crito en lo general necesitaba un documento de adhesión para sus miembros. En 1946 nació el Padrón Federal de Electores en México que daba membresía individual a los integrantes del demos en la democracia mexicana. Sin ese instrumento fundacional,
no sería comprensible ni razonable ningún pro-ceso electoral o cualquiera de sus resultados representativos y de gobierno.
La Era Fundacional creó una república repre-sentativa democrática y federal, en la que se declaró y reconoció que todo poder pú-blico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio (el demos), y en la que se or-ganizó el poder público a partir de una divi-sión para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial (kratos). Así dio inicio el relato de nuestra democracia: se determinó quienes podrían elegir y cuáles cargos serían electos y renovados.
segunda era electoral: era de la inclusión (1953)
La membresía del demos era elemental y li-mitada inicialmente; los requisitos para el ac-ceso al kratos no eran tan generosos con la pirámide poblacional. Los dos elementos de la democracia debían ampliarse. No había duda sobre la legitimidad del pueblo sobera-no como concepto, pero era necesaria una transformación que incluyera a más mexica-nos dentro de él.
30
NACIONAL
JULIO 2015
En 1953 se institucionalizó el voto de la mujer en México y con ello el padrón electoral pudo dar cabida al doble de las personas inicialmente consideradas en su listado de votantes. La ciu-dadanía se amplificó en concepto, en mem-bresía y en efectividad y con ello se instauró una larga ruta evolutiva en la equidad e igual-dad de oportunidades en materia de género, que plantea y seguirá planteado desafíos en nuestro desarrollo social y político.
También los jóvenes lograron una carta de triunfo en la era de la inclusión electoral. A par-tir de 1970 se redujo la edad de la ciudadanía y desde entonces se puede votar desde los 18 años en México.
Se amplió la ciudadanía en su aspecto pasivo pero también se dieron pasos incluyentes en la ciudadanía activa; en el gobierno representa-tivo. Para 1963 se incorporaron diputados de partido dentro del diseño congresional, para dar cabida a otras vías de integración parla-mentaria, en concreto, para dar cauce a re-presentaciones colectivas y gremiales de gran solidaridad y cohesión en su interior, como el sector obrero. También, para los jóvenes, en 1972 la edad para ser electo diputado se redu-jo de 25 a 21 años de edad.
Con ello comenzó la inclusión de visiones e in-tereses colectivos dentro de la representativi-
dad de la democracia, así como la ampliación del reconocimiento individual de más sectores de la población como parte del demos y del kratos mexicano.
tercera era electoral:era de los Partidos Políticos (1977)
Las organizaciones y los partidos políticos necesitaban un lugar dentro del arreglo institucional y democrático. No podían seguir siendo una cuestión accesoria al demos y al kratos nacional.
En 1977 los Partidos Políticos fueron declarados y considerados desde entonces como entidades de in-
terés publico, es decir, como organizaciones valiosas para el estado y por lo tanto, suscep-tibles de recibir recursos públicos (subsidios) y privilegios (exenciones, franquicias postales). Fueron regulados por primera vez como parte esencial e integral del arreglo de autoridades, organizaciones y procesos electorales.
Ese fue el inicio del reconocimiento de los partidos políticos como competidores en la obtención de adhesiones y votos más que como instituciones que debieran estar previa-mente configuradas y organizadas para vo-tar en masa. En ese orden de ideas, el voto fue concebido como resultado de una com-petencia y no sólo de la afiliación colectiva, de modo tal que se reconoció un importante derecho inherente a la ciudadanía y a su li-bertad de elegir: el derecho a la información. Con él nació también el acceso a los medios de comunicación como elemento de equi-dad electoral.
Los partidos políticos adoptaron el importan-te papel de ser los instrumentos para llevar a los ciudadanos a los cargos de elección po-pular. Fueron la antesala de la representación social y con ello, se estructuró un esquema de organización de intereses al interior de esos institutos políticos y se gestaron también impor-tantes escuelas de pensamiento político de diversas ópticas y perspectivas que configura-
31EXAMEN
LA SEXTA ERA ELECTORAL EN MÉXICO
ron -desde esas plataformas ideológicas- una importante teoría del Estado y del derecho en materia electoral que fue fundamental para el desarrollo de la ciencia política, la sociología y la teoría jurídica, entre otras, así como de sus aplicaciones prácticas.
En esta Era de los Partidos también se reconfi-guró el resultado electoral. El congreso se con-formó desde entonces por un Sistema Mixto compuesto por diputados de Mayoría Relati-va, es decir, ciudadanos directamente electos por otros ciudadanos, por nombre y apellido en cada distrito electoral uninominal; junto con los diputados de representación proporcional, o de lista, que se distribuyen a los partidos polí-ticos en proporción a la votación total obteni-da en cada circunscripción plurinominal.
Tan importante fue este reparto de curules partidistas, que la proporción es de 300 diputa-dos de mayoría frente a 200 diputados de re-presentación proporcional. No es un cambio menor. Antes de esta mutación el paradigma electoral era el del voto de personas hacia las personas, organizadas en distritos; tras el cam-bio el concepto mutó de lo individual a lo agre-gado: electorado (no electores) votando por partidos (ni por candidatos) en circunscripcio-nes. Con ello, la representación congresional requería de un mecanismo de ajuste que igua-lara lo más posible a las proporciones de los
curules con los porcentajes del voto del elec-torado por los partidos, independientemente del resultado de los votos persona-a-persona en los distritos.
El proceso electoral y el gobierno, desde en-tonces, se diseña bajo un sistema de partidos que sirve como eje organizacional del demos y del kratos.
La era de los partidos significó también el inicio de la aritmética electoral y los mecanismos de cálculo, ajuste y reparto de la representación nacional.
cuarta era electoral:era de las instituciones (1990)
Organizados de mejor manera el demos y el kratos, se hizo patente la necesidad de un aparato institucional externo a ellos que pudie-ra tener a su cargo el desarrollo de procesos electorales cada vez más masivos, tecnifica-dos, intensos y sofisticados.
Así surgió en 1990 el Instituto Federal Electoral, como órgano autónomo y distinto a las au-toridades gubernativas, pues todas ellas esta-ban relacionadas con el partido gobernante en turno (resultado de la era de los partidos). La legitimidad del sistema electoral radicaría desde entonces, en su clara distinción y sepa-
32
NACIONAL
JULIO 2015
ración del gobierno emanado necesariamen-te de procesos electorales en los que no era deseable la participación de parte interesa-da.
Seguramente, esta era electoral significa también el surgimiento del derecho electo-ral como rama especializada del orden jurí-dico mexicano en toda su expresión. Surgió el Tribunal Electoral en su primera versión, como símbolo de la exigibilidad de las reglas y procesos electorales desde la arena jurídi-ca y no desde la negociación política. Los derechos y obligaciones político electorales se volvieron judicializables y dejaron de ser negociables.
Iniciaba un esquema electoral de derecho más que de arreglos. La contienda electoral dejaba de verse a sí misma como lucha de fuerzas y masas para convertirse en estrategias proselitistas aderezadas de estrategias legales y judiciales. Los votos no solo podrían obtener-se sino también podrían anularse.
Los derechos de los militantes en los partidos políticos pasaron también a la arena de lo pú-blico y se abandonó poco a poco la distinción entre las instituciones del derecho y las institu-
ciones políticas, que había estado presente en todas las eras anteriores tanto en el ámbito electoral como en el resto de las autoridades del país, incluyendo al Poder Judicial Federal que mantuvo distancia de todo aquello que fuera considerado asunto político porque, se decía, esos eran asuntos de la política y no del derecho.
Desde esta Cuarta Era Electoral, las cuestiones electorales tienen un marco institucional y juris-diccional que ha incorporado cada vez más y mejor al tema electoral dentro del orden cons-titucional y jurídico.
En 1993 se abandonó definitivamente la au-tocalificación electoral. Aquél viejo proceso en el que la legislatura del congreso se ins-talaba a sí misma y determinaba su propia legitimidad electoral. Algunas anécdotas del siglo pasado relatan que llegó a califi-carse que un diputado había ganado en su distrito, pero que claramente no se trataba de una elección inteligente y libre sino de un error de la ciudadanía ante la confusión de las campañas, por lo que la Legislatura deci-dió no reconocer al diputado así electo en su seno. La Cámara de Diputados, que osten-ta la representación democrática nacional,
33EXAMEN
LA SEXTA ERA ELECTORAL EN MÉXICO
dejó desde entonces en manos del IFE y del TRIFE la decisión para integrar cada una de las Legislaturas.
Si los derechos políticos y electorales son efectivamente libertades y bienes jurídicos, entonces debían existir todos los mecanis-mos e instituciones para su custodia. Así se planteó en el seno del Consejo General del IFE una preocupación por los atentados en contra del sufragio libre, individual y secre-to. Surgió en 1994 la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales FE-PADE, de la Procuraduría General de la Re-pública. Inicialmente se había solicitado a la PGR que designara a un alto funcionario para atender y dar seguimiento a las denun-cias que pudieran darse respecto de ilícitos en contra del proceso de votación (se su-ponían pocas y excepcionales). Si bien los tipos penales ya estaban legislados desde años atrás, la FEPADE sería la herramienta para darles efectividad en la procuración de justicia.
La Fiscalía se robusteció y alcanzó un gra-do similar al de un órgano desconcentrado. Con cientos de funcionarios adscritos y pre-supuesto suficiente para atender a todo el país en elecciones federales. Las denuncias sin embargo, fueron creciendo con el tiem-po al grado que hoy se cuentan por miles en cada proceso electo-ral, sea federal o estatal.
Por otra parte, la Justicia Electoral había sido considerada una especie de jurisdicción administrativa, ais-lada más que especializada. Cen-trada en un tema, en un momento específico y sin mayor correlación con el resto de la actividad judicial. En términos de abogados, los tribu-nales electorales se encargaban de la sola revisión de la legalidad de los actos, es decir, que lo realizado se apegara a alguna norma, sin posi-bilidad de valorar la constitucionali-dad de las acciones y mucho menos ordenar reparaciones o restituciones de derechos.
En 1996 el Tribunal Electoral pasó a formar par-te del Poder Judicial de la Federación, con lo que se adscribió de forma plena al derecho electoral dentro del resto del derecho constitu-cional del país. Ese cambio amplió las potesta-des y capacidades revisoras del Tribunal e hizo crecer las posibles restituciones o reparaciones judiciales de los conflictos, al grado que hoy pueden anularse y reponerse elecciones com-pletas a través de los medios de impugnación.
En 2005, ese arreglo institucional permitió incor-porar dentro del sistema electoral al voto de los mexicanos en el extranjero, como una ex-tensión de los servicios públicos prestados por las instituciones comiciales.
La Cuarta Era generó así un andamiaje institu-cional especializado dentro de las instituciones públicas nacionales, sobre el cual descansa la legitimidad en la organización comicial y en la conformación de los resultados representativos que emanan de él.
Quinta era electoral: controles Para la
eQuidad electoral
Todos los partidos políticos contaban ya con subsidios y privilegios similares, tasados en la ley, pero la competencia era desigual por di-
34
NACIONAL
JULIO 2015
versos factores que aunque se percibían, no podían asirse del todo porque no estaban regulados, medidos ni identificados con cla-ridad.
En esta era electoral, el esfuerzo se centró en generar condiciones más parejas e igualita-rias en la contienda, sobre todo establecien-do límites y restricciones para factores que siendo externos a los partidos políticos, inci-dían directamente en sus fortalezas frente a los adversarios.
En 2007 surgió la fiscalización de los recursos de los partidos políticos en una versión am-pliada y reforzada. Se establecieron límites para la compra de espacios promocionales en radio y televisión y se institucionalizó la fis-calización en materia de medios de comu-nicación. Es decir, al acceso subsidiado a la radio y televisión de los partidos políticos, se sumó un control para evitar excesos y apoyos no deseados.
Desde entonces, el IFE –hoy INE- asumió la investidura de autoridad de cantidad y ca-lidad de contenidos políticos en la radio y la televisión, y parecen existir movimientos ha-cia el mismo control de las redes sociales e internet.
El grado de control ampliado, significó una creciente conflictividad electoral y eso de-mandó mayores cargas de trabajo para la resolución de conflictos. En 2007 se estable-cieron de forma permanente las Salas Regio-nales del Tribunal Electoral, que antes eran temporales.
Los controles para garantizar la equidad pro-clamada en las leyes (y en las eras anteriores) significó una época de diseño de procesos de monitoreo, para cuantificar indicadores y es-tar en condiciones de exigir ciertos estándares mínimos, tanto entre los partidos, como en el interior de cada uno de ellos.
En 2008 se establecieron las cuotas de género para las candidaturas. Mecanismo que exigía un 40/60 % de paridad de género en el global de candidatos por partido, como un medio para medir el grado de inclusión de los parti-dos políticos, como entidades de interés públi-co, en el acceso de la ciudadanía hacia los cargos populares. De nada servía el derecho al voto de la mujer sin tener un referente cuan-titativo que diera cuenta de su ejercicio efecti-vo en tanto voto pasivo.
Esos umbrales no eran solo declarativos, sino que eran parámetros administrativa y judicial-
35EXAMEN
LA SEXTA ERA ELECTORAL EN MÉXICO
mente exigibles en todo el sentido jurídico e institucional de la palabra.
Estos aspectos fueron incluidos a nivel fe-deral, pero en las 32 entidades federativas el paradigma enfrentó por primera vez una dificultad de implementación. Casi todas las eras anteriores generaron cambios federales que produjeron naturales reflejos en el orden estatal de gobierno y se fueron haciendo compatibles las legislaciones en todo el te-rritorio. Pero en materia de radio y televisión las autoridades locales no tenían competen-cias tan claras. De hecho, algunos estados legislaron sobre la forma de distribuir tiempos promocionales entre los partidos y tuvo que intervenir la Suprema Corte de Justicia de la Nación para definir límites entre la federa-ción y los estados. En 2009, el IFE –hoy INE- asumió la función de autoridad exclusiva a nivel nacional, para distribuir y administrar los tiempos de radio y televisión del estado, en materia electoral.
La Quinta Era procuró crear condiciones de me-dición, control y exigibilidad de diversos principios que venían de eras anteriores. Su aportación es la suma de atribuciones y facultades a los órga-nos electorales para ser ellos, y no otras instancias ordinarias, las encargadas de velar y hacer cum-plir esos límites y estándares en todo el país.
sexta era electoral:nacionalización
de las elecciones
En 2014 el arreglo electoral de México era altamente es-pecializado, sofisticado y cos-toso. El enorme cúmulo de atribuciones y facultades del IFE, del Tribunal Electoral y la FEPADE se replicaban en 32 ordenamientos estatales apli-cables en los más de 2,400 municipios del país.
Originalmente, los partidos po-líticos estaban organizados y diseñados para construir pla-taformas electorales y generar
campañas y estrategias proselitistas cada tres años. Pero la legislación exigió de ellos acti-vidades y departamentos dedicados a las fi-nanzas, al monitoreo de radio y televisión de sí mismos y de sus adversarios, a la atención de procesos administrativos y judiciales, al padrón de militantes, a la proporción de género, al gasto de cada campaña, entre otras muchas acciones administrativas permanentes.
Lo anterior, requería además operar bajo 33 legislaciones electorales diferentes, 33 códigos penales; 33 leyes de impugnación electoral, y 33 códigos de procedimientos penales, cuan-do menos: uno de la federación y uno por
36
NACIONAL
JULIO 2015
cada estado. En elecciones concurrentes, los partidos debían cuidar y observar leyes simul-táneas y enfrentar responsabilidades y obliga-ciones diversas a la vez.
La ciudadanía debía ejercer –con o sin plena conciencia- los derechos contemplados en esos mismos cuerpos normativos, a partir de decisiones diferentes de las 33 autoridades electorales locales. Ninguna elección era igual a otra entre los diferentes estados de la repúbli-ca y al interior de cada una de ellas, ninguna elección era igual a la anterior porque cada instituto electoral (federal y local) adoptaban los cambios y adecuaciones que considera-ban necesarios.
La especialización de la legislación y las insti-tuciones electorales sofisticó e hizo compleja la operación de los derechos y libertades que debían custodiar.
La certeza jurídica, la estandarización de cri-terios, límites y exigencias, la utilidad de moni-toreos y fiscalizaciones, la igualdad de reglas y derechos, así como la certidumbre de proce-sos y métricas, fueron el terreno propicio para
un nuevo paradigma: la nacionalización de las elecciones.
Surgieron así, en 2014, nuevas reformas consti-tucionales de las que emanaron tres cuerpos normativos: una ley general en materia elec-toral; una ley general en materia de delitos electorales; y una ley general en materia de partidos políticos, en sustitución de los cientos de cuerpos normativos antes mencionados.
Una sola legislación para todo el país. Los mis-mos plazos, calendarios, procesos, requisitos, montos, límites, sanciones, mecanismos de im-pugnación, delitos; en suma, los mismos dere-chos para todo el demos en su camino hacia el kratos.
Un mismo estatuto que ordena la forma de ac-ceder al poder público en todos los municipios (salvo los de usos y costumbres), en todas las entidades federativas y el Distrito Federal, y en todo el ámbito federal.
Se nacionalizó al Instituto Electoral para que participara, en una mixtura poco ortodoxa, en la conformación y liderazgo de los organismos
37EXAMEN
LA SEXTA ERA ELECTORAL EN MÉXICO
públicos locales electorales. Se nacionalizó el sistema de medios de impugnación y la federación participa ahora también bajo esquemas no tradicionales en la designa-ción de los jueces electorales de todo el país, bajo reglas si-milares. Todos los estados ten-drán un mismo referente de delitos electorales y un código único de procesos penales. Si bien no se nacionalizó a la FE-PADE, se ha previsto que exista coordinación entre ésta y las nuevas 32 fiscalías electorales de los estados.
En mi opinión, no solo se trata de abatir cos-tos y lograr economías de escala. Tampoco se trata solo de un asunto de control central sobre el federal. Más bien, creo que se trata de una era más; de una etapa más en la ca-dena evolutiva de las elecciones en México. Un momento de estandarización de procesos y de igualdad jurídica del demos (quizás falte algo de igualdad jurídica en el kratos). El régi-men federal debe significar una distinción de administración y no de ciudadanías y creo que a eso abona la reforma 2014.
conclusiones
Nada es permanente, solo el cambio.
Frase que se atribuye a Heráclito de Éfeso y que representa el espíritu de este trabajo. Nin-guna reforma fue perfecta porque la misión de cada una es la adaptación evolutiva y no la consagración definitiva de las instituciones y los derechos.
Mario Benedetti, el poeta, afirma
“…no te pienses sin sangre, no te juzgues sin tiempo”.
Cada era electoral es la respues-ta a la necesidad de la era pre-via y es la antesala y el origen de las demandas para la que sigue. Cada cambio debe valorarse con la sangre de su tiempo, por-que en los libros de historia más se comprende su virtud, que en los textos legales propiamente di-chos.
Expreso, en resumen, mi forma de entender la evolución aquí pre-sentada:
Mario Benedetti
38
NACIONAL
JULIO 2015
• La primera Era fundó las instituciones civiles de la democra-cia, como respuesta al régimen militar previo.
• La segunda Era generó esquemas de inclusión democráti-ca, como respuesta a lo limitado de la primera fundación.
• La tercera Era dio origen al régimen de partidos, como me-dio para ordenar los cauces de inclusión.
• La cuarta Era creó las instituciones que organizaran elec-ciones desde fuera del gobierno emanado de y relaciona-do con los partidos políticos.
• La quinta Era estableció los monitoreos y parámetros para hacer exigibles condiciones de equidad electoral, y
• La sexta Era estandariza y homologa esos aspectos en el país, en los 32 estados y en los más de 2,400 municipios.
• La séptima Era seguramente dará solución a los nuevos de-safíos que están surgiendo por la nacionalización.
39EXAMEN
InteligenciaCiberseguridad
Nuevay
E
I. Repensar e Incidir en la Seguridad Nacional mexicana
Donde no hay visión los pueblos sucumben. Proverbios
n las disciplinas sociales, toda definición conceptual es un punto de partida, ja-más de llegada, que propicia el desplie-
gue del proceso de reflexión y, en su devenir, permite la incorporación de múltiples determi-naciones. Esta tarea, aplicada a la seguridad nacional en México conlleva las siguientes consideraciones:
Dr. Emilio Vizarretea Rosales*
* El Dr. Emilio Vizarretea Rosales, colabora como profesor e investigador en el CESNAV y en el Insti-tuto de Investigaciones Estratégicas de la Armada de México. El texto recupera ideas expresadas en la conferencia impartida con motivo del XXIV In-tercambio Académico 2015, entre el Colegio de Defensa Nacional (SEDENA) y el Centro de Estu-dios Superiores Navales (SEMAR-Armada de Méxi-co) realizado en la Escuela Superior de Guerra-SE-DENA, abril 14, 2015.
El ensayo propone (a) Re-Pensar la idea de Seguridad Nacional de México, con el fin de articular una (b) Nueva Visión de la Inteligen-cia Estratégica, considerando los (c)Riesgos y amenazas para la CiberSeguridad mexicana, proponiendo elementos de (d) CiberInteligen-cia para la Seguridad Nacional. Termina con algunas sugerencias y conclusiones, así como una breve bibliografía.
(1a. parte)
40
NACIONAL
JULIO 2015
En una perspectiva crítica, tanto el proceso como el resultado son parte de la articulación teórico-práctica, de estructuras en un tiempo y espacio determinados, que demandan el ejer-cicio de abstracción, intelectual y mental, so-bre las prácticas y propuestas generadas, con el fin de generar la comprensión y la explica-ción de un hecho o fenómeno dado.
Así, en un enfoque global, con referencia local, amplio y profundo, es pertinente considerar a la Seguridad Nacional, en el contexto mexica-no, en una triple perspectiva: como política pública gubernamental, como política de Es-tado y, por otra parte, como un instrumento de análisis de una situación determinada.
Como política de gobierno, la política de segu-ridad nacional atiende la instrumentación institucional, práctica y concreta, en su formu-lación, aplicación y conducción, bajo la res-ponsabilidad del gobierno y, en particular, del titular del Ejecutivo federal, por lo que la ley en la materia rige su orientación. Es una conside-ración táctica u operativa.
Como política de estado, la Seguridad Nacio-nal considera la doctrina y los principios de la nación –su evolución histórica y constitucio-nal-, como una normatividad condicional del desarrollo, en forma equilibrada y sustentable para mantener la independencia, soberanía y defensa nacionales, estableciendo la compe-tencia de cada actor estatal. Es una conside-ración estratégica.
Como instrumento de análisis, y en una amplia-ción de la noción jurídica,1 con el fin de re-cuperar una dimensión política actualizada, proponemos la siguiente aproximación: La se-guridad nacional es la condición de un Esta-do, que estratégica y armónicamente articula y desarrolla sus elementos fundamentales, de acuerdo al equilibrio de sus fines y medios, para sustentar la permanencia de su poder nacional soberano, con relación a su interés y objetivos nacionales.
Es una noción que considera lo multidimensio-nal en sus diversas expresiones, que articulan una visión analítica, descriptiva, comprensiva y explicativa.
Esta última definición analítica de seguridad nacional, que proponemos como punto de partida, presupone elementos y relaciones que describen y vislumbran el despliegue reflexivo, para una mayor comprensión y explicación del fenómeno de la seguridad nacional. De tal forma que:
• La seguridad (nacional) es considerada como una condición para el desarrollo (na-cional).
• Otorga a lo estratégico, como vital, funda-mental y crucial, un peso fundamental para el desarrollo de los elementos estatales (ta-les como el territorio, pueblo, gobierno y los valores nacionales).
• Atiende el equilibrio de los fines y los medios disponibles en el Estado. Determinando los
41EXAMEN
NUEVA INTELIGENCIA Y CIBERSEGURIDAD
objetivos y metas de acuerdo a los recursos existentes y potenciales, propiciando la pre-vención y la prospectiva.
• Considera y Defiende su poder nacional, para sustentar la soberanía nacional, el in-terés nacional y sus objetivos nacionales (Por lo que considera su posición y situación en un mundo globalizado, a la vez que pre-supone la competencia de otros Estados, naciones, actores, poderes, soberanías, in-tereses y objetivos).
• En suma, esta aproximación conceptual permite la ponderación comparativa de la situación que guarda el Estado en sí y en su relación con otras entidades, propiciando la intervención para desarrollar sus fortale-zas y disminuir sus debilidades y amenazas, en un claro momento de oportunidad.
repensar la ciberseguridad nacional en méxico
Este esfuerzo reconceptualizador de la segu-ridad nacional mexicana, conlleva la posibili-dad de disminuir los errores tradicionales en la teoría, que tienen costos altos en la práctica, por su desfase de atender problemas en el fun-cionamiento de la gobernabilidad y en la de-manda para resolver necesidades, intereses y deseos de la sociedad.
Las dificultades de dichas situaciones, provie-nen de una concepción de la seguridad na-cional limitada –ya sea en acciones, modelos externos o visión parcial- que se refleja en las operaciones de sus diversos campos y en las respectivas políticas púbicas, así como en la carencia de soluciones por falta de atención o simple crecimiento de problemas nacionales.La definición jurídica mexicana actual, regis-trada en la Ley de Seguridad Nacional vigente y otros documentos jurídicos rectores en la ma-teria, obliga a repensar, desde su origen con-ceptual, jurídico y político, un nuevo alcance y sentido de Seguridad Nacional. Que incida en una Política de Estado. Que impulse el desarro-llo potencial existente.
En la mirada geopolítica ocurre la necesidad de actualizar la CiberGeoPolítica mexicana, acorde al desarrollo global y tecnológico, para prever riesgos y amenazas.
ii. nueva visión de la inteligencia estratégica
Los límites de mi lenguajeson los límites de mi mundo.
Ludwig Wittgenstein
Recordemos que la información en sí no es po-der, con su tratamiento genera conocimiento para sí y tiende a lograr un Poder, que se ar-ticula bajo diversas mediaciones en el Poder Nacional. Es un camino que muestra una ruta inteligente que va de la multitud de Hechos, a los Hechos Relevantes y a la determinación y provocación de Acontecimientos, que devie-nen en Datos, Registros y Fenómenos Políticos. Los cuales deben hilvanarse con una concep-ción constructivista de Políticas de Estado.
Un papel fundamental, juega la inteligencia en todas sus dimensiones, que implica análi-sis e investigación de conocimiento objetivo, para cursos de acción y toma de decisiones.
Establecer y promover lo estratégico es una determinación de todo Estado que desea competir e insertarse en lo global, con un cla-ro proceso de racionalidad entre fines-medios, actores-factores, información-operación, pre-vención-prospectiva y global-nacional-local; estos binomios proveen de los recursos que el tomador de decisiones debe considerar para instrumentar una política de Estado.
42
NACIONAL
JULIO 2015
Ponderemos la relación información e inteligencia:
Es común escuchar la idea de que la Informa-ción es…poder. En efecto, la información ge-nera cierto poder…pero, ni toda información, ni el mismo tipo de poder. Así, la información no genera poder, sino más bien la información puede conducir a cierto tipo de conocimien-to que, con uso adecuado y en determinadas circunstancias, puede lograr poder.
El papel del analista de inteligencia, es vital, estratégico, pues no sólo analiza la política, el Estado o el poder, el individuo y la sociedad, las circunstancias que les rodean, las fuentes de información; realiza estimación de un dato, hecho, fenómeno, enunciado, afirmación o hipótesis y el discurso que emite un actor re-levante, sino que hace sus reflexiones, análisis e interpretaciones y propone ciertos cursos de acción posible, para el logro de fines deter-minados. El análisis institucional se asocia a la toma de decisiones, surgen aquí amplias posi-bilidades de retroalimentación.
Este proceso analítico requiere de elementos y relaciones en la ruta de la información. La
forma en que se determina, al ubicarse en el tiempo y el espacio. Los distintos cruces esta-blecen una matriz que configura el proceso del que surge todo objeto –estructura y resul-tado de información; el campo de relaciones que establece en su devenir y la construcción de hechos, datos o fenómenos, que tienden hacia un horizonte, con la dimensión tecnoló-gica global. La CiberInformación despliega el mismo camino, utilizando infraestructura y sa-ber informático.
inteligencia
La voz Inteligencia, posee polisemia significa-tiva que obliga a determinar su sentido. El dis-curso lo permite. Proviene del latín intelligentia, como una facultad de comprender, de co-nocer, que se relaciona con la posibilidad de comprensión, conocimiento, habilidad y des-treza.
Posee también una vinculación con las ideas de correspondencia (relación) secreta (del la-tín secretus), de algo que se mantiene oculto, que debe guardarse, o permanecer en reser-va, que forma parte del arcano, que es una ci-
fra, a la que rodea cierto misterio, que se muestra silencioso, que no es visible de inmediato, que tam-poco no es aparente, sino más bien disimulado.
Esta característica, origen y des-tino en la inteligencia, da pers-pectiva de duplicidad, una re-formulación binómica, que le acercará a sus adjetivos como inteligencia militar, civil, estratégi-ca, financiera, comercial o diplo-mática. Detenta varios alcances que configuran su sentido con cier-ta tensión, oposición, negación, diálogo, otredad, disyuntiva, di-lema. Que la muestra como es. Que le establece un espíritu ago-nal olímpico. Una inteligencia que siempre demanda más, ser mejor, más veloz, más fuerte, más resistente, más efectiva.
43EXAMEN
NUEVA INTELIGENCIA Y CIBERSEGURIDAD
Una idea que le acerca al Dios Jano, especie de santo patrono de la inteligencia. Por su doble rostro que contrasta con el tiem-po. Una mirada al pasado y al futuro, a la historia y al porvenir, desde un presente instantáneo.
Bajo esta dicotomía de utilidad entre la información y la inteligen-cia, muchas veces la primera sir-vió para ocultar a la segunda y, la segunda cobijó un quehacer de indagación informativa.
En los inicios de esta relación, desde los tiempos bíblicos hasta los momentos de conquista y de guerra, la información era esca-sa, limitada, corta y muchas veces inventada, que no necesariamente deducida. Era un jue-go de espejos en donde triunfaba el más infor-mado.Hoy día existe demasiada información, reque-rimos de sistemas de análisis que permitan una mayor y mejor explotación. La CiberInforma-ción como apoyo para el análisis. Asistimos a una nueva visión de lo real físico y presencial, a lo imaginario virtual, lo simbólico, que repercu-te en el sujeto y el objeto de conocimiento, de acción política.
Lo Tecnológico está inscrito en los procesos que corren, de un medio ha devenido fin. Los tiempos actuales, preñados de tecnología, va-rían en términos diacrónicos y sincrónicos, en su cercanía en el tiempo y en el espacio, en la forma que la globalidad ha permeado de ins-tantaneidad los fenómenos de la información. La manera en que transforma la vida de los in-dividuos y las instituciones, la forma de convivir, el nuevo poder.
Una situación estratégica en que las redes de comunicación, privadas, gubernamentales o sociales nos muestran que, en la actualidad globalizada y de impulso a una sociedad in-formatizada, el problema no es la información, sino la capacidad para su interpretación e in-tegración en un sistema que genere resultados definidos.
Hay una mayor cantidad de datos, de flujos informativos, por diversos dispositivos, que im-plica más dispersión de objetivos. Evaluarlos es complejo, casi imposible. Demanda reflexión racional. Se contrapone a lo urgente, al era para ayer. Lo cual demerita la actividad de análisis de la información, al margen de las particulares burocratizaciones o áreas de con-trol de la información.
Las complejas magnitudes, obligan a reestruc-turar el saber y a una clasificación constante, por ejemplo, EU generó en la primera Adminis-tración Obama, un promedio de 50 mil informes por año, con 1.7 millones de comunicaciones interagencias, relacionadas con información para la inteligencia y la seguridad nacional. La relación del trabajo de análisis con los usua-rios-consumidores de estos productos, requiere un claro esquema estratégico de prioridades para mantener vigente su rol preventivo y su actuación en la dinámica mundial.
Los informes denominados vitales, en y para una organización política, que no generan es-timaciones de inteligencia, esto es, cursos de acción viables, poseen fallas del sistema de in-formación y en su propia inteligencia. Generan desgaste institucional y costos al presupuesto público, que ante la necesidad de resultados inmediatos, chocan con el proceso de toma de decisiones.
44
NACIONAL
JULIO 2015
información para la inteligencia
Partimos de una Idea básica: el análisis de in-formación nutre la inteligencia estratégica. Sin información clara, precisa, distinta, completa y oportuna, la inteligencia es afectada, disminui-da en su acción.
Dicho análisis de información para la inte-ligencia matiza, ubica y reconstruye acon-tecimientos, datos, hechos, fenómenos; los expone espacial y temporalmente, establece secuencias lógicas encadenadas de futuros e inmediatos procesos de acción; racionaliza la información con relación a sus fines y medios, busca apoyar la toma de decisiones, de ma-nera objetiva, realista y factible. En una econo-mía favorable del costo-beneficio.
Con la información no se cancelan errores po-sibles, pero se busca evitar que se cometan por ignorancia, inexperiencia e incompetencia. Es la utilidad del proceso y el resultado, de la rela-ción entre lo estratégico y lo táctico-operativo.Predomina en el medio de seguridad, que la Inteligencia estratégica es un conocimiento para salvaguardar el bienestar nacional. Es la idea inicial que Sherman Kent planteara en su libro clásico sobre la inteligencia estratégica norteamericana. Ahí está descrito el paradig-ma original de la inteligencia, en el ámbito occidental y con la plena hegemonía esta-
dounidense, después de la II Guerra Mundial y del fin de la guerra fría. Es claro que los intere-ses tampoco desaparecen.
La Inteligencia estratégica puede ser com-prendida como actividad (proceso), fenó-meno (producto), u organización (estructura). Estos componentes poseen diversas variables, acciones y mecanismos que movilizan el aná-lisis de la información y su aplicación en tareas de inteligencia. Acontecimientos relevantes que han colocado este proceso como priorita-rio, fueron la caída del Muro de Berlín, la des-integración de la ex URSS, el ataque terrorista del 11 de septiembre en Nueva York, en pleno territorio de EU, la competencia por productos energéticos estratégicos y el posicionamiento de China en el nuevo tablero mundial; desde luego, las manifestaciones en contra de las po-líticas neoliberales y de afectaciones a dere-chos gremiales y humanos entran también.
reflexión sobre inteligencia estratégica
En el proceso de determinación de lo estraté-gico,2 está inscrita la visión de racionalidad que un Estado posee, los elementos de información que guían sus procesos de política, le permi-te considerar los elementos a su disposición, para que su poder nacional sea repensado conforme a los elementos mediadores que in-tervienen: fines-medios; actores-factores; pre-vención-prospectiva; información-operación; global-nacional; nacional-local. Ello establece las aproximaciones significativas a la tarea in-formativa y de operación de inteligencia. A la oportunidad estratégica de medir el alcance y limitación de su poder nacional.
Las acciones reagrupadas en las constela-ciones del decir, hacer o pensar son fórmulas aglutinadoras de lo que los actores actúan en observación de cada au(c)tor, estructura, pro-ceso o resultado realizan.
De acuerdo a diversos acontecimientos glo-bales y nacionales, ya mencionados con an-terioridad, la determinación de objetivos de seguridad y desarrollo ha variado. Los métodos también. La versión clásica del interés científi-co del objeto y el método son cobertura ideal
45EXAMEN
NUEVA INTELIGENCIA Y CIBERSEGURIDAD
para expresar y mantener los intereses estraté-gicos y nacionales.
El interés por hurgar en la vida privada de cier-tos personajes ha entrado a la farándula del espectáculo informativo, hoy nos atañe más aún, las relaciones que establece, las decisio-nes que toma o puede tomar, la valoración de estas decisiones. Una información relacional basada en la concepción de lo estratégico.
Así, se atienden pormenorizadamente, los suje-tos que inciden o pueden afectar la seguridad nacional. Los delincuentes de todo tipo. Los sujetos que están más cercanos a los denomi-nados riesgos de seguridad. La vigilancia coti-diana del enemigo, en todo tiempo y lugar. Y desde luego, quienes toman las decisiones, de gobierno, de empresas.
El registro sistemático de un hecho significativo: se ha pasado de una fórmula metodológica persecutoria, amenazante, interventora y de complicidades, a un nuevo estilo, cercano al investigador especializado, más higiénico. Con ventajas y desventajas y sin que se haya elimi-nado la primera. Hemos entrado a un proceso virtual en el que se despliegan la Información, la Inteligencia y la ciberseguridad. Esta última, concebida como la nueva Quinta Dimensión, después de los espacios estratégicos de tierra, agua, aire, radioeléctrico. Cobra fuerza en la dimensión del poder internacional.
La triple relación entre información, inteligen-cia y ciberseguridad, responde a la Geopolíti-ca contemporánea, está determinada por los avances globalizadores y el constante desa-rrollo tecnológico. No hay forma de soslayarla.En la situación actual: dominan el escenario los actores de la Globalidad, impersonalizados que deben determinarse, siguiendo el guión de la competencia, en una acción de instan-taneidad, con propuestas kleenex, de úsese y tírese, sean sujetos, cosas, propuestas, proyec-tos o políticas.
En este contexto generalizado, la información y la inteligencia son relevantes, fundamenta-les, indispensables, necesarias y únicas. El plus es lo Ciber, de ahí la continuidad en el espa-
cio-dimensión de la Ciberinteligencia. Lo ciber es el reencuentro con un mundo nuevo.
La evolución de la información y de las áreas de inteligencia, han creado una tipología de inteligencia; de la humana a la tecnológica, una inteligencia virtual para conquistar el cibe-respacio. Los dispositivos han cambiado pero las formas y los contenidos permanecen.
Esta dinámica del cambio innovador confronta la usual permanencia de la doctrina de inteli-gencia. En donde concurren los nuevos para-digmas y problemas que buscan modificar de tajo la doctrina de inteligencia y contrainteli-gencia vigentes, resguardada por todos. Una reformulación conforme a las necesidades de las potencias, del hegemón norteamericano o de la alianza chino-rusa, no necesariamente acorde con los cambios requeridos en cada país o gobierno. A una confrontación entre mi-litares y civiles o dentro de ambos, incluso ahí entre los conservadores y los renovadores, los desarrollistas y los securitólogos. Es un proceso político reflexivo, de carácter teórico de gran impacto práctico. La praxis de la inteligencia.
ciberseguridad en lucha doctrinal
Estos aspectos conllevan a una situación de conflicto doctrinal. Donde mantener la protec-ción del conocimiento y la actividad sensible,
46
NACIONAL
JULIO 2015
sin perder la flexibilidad de la adquisición de lo nuevo y actual, provoca una apertura desa-fiante de lo virtual.
De una visión en donde el secreto tradicional, la confidencialidad y la reserva requieren re-novarse ante el desarrollo tecnológico, que rompe barreras de control concreto y obligan a desarrollar un nuevo tratamiento sobre asun-tos confidenciales o de la visión secreta, sobre los asuntos estratégicos de Estado.
Publicitar el uso de Estado, gubernamental o político-partidario-privado de la información, es una vertiente que se vincula con la rendi-ción de cuentas, la lucha contra la corrupción y la impunidad; la democratización de lo públi-co nos conduce a la necesaria readaptación a la ciberseguridad, de toda la legislación y de la ac ción gubernamental primero, y en segui-da en la sociedad en su conjunto. Sobre todo ante un mayor uso de tecnología satelital, digi-tal, inteligente.
Por lo que es menester impulsar un proceso de actualización a los tres poderes públicos, a los tres niveles de gobierno, a toda la sociedad para crear y utilizar redes de información más amplias, asegurando y evitando riesgos en la información misma. Una situación que reme-mora la evolución de los teléfonos móviles (del tamaño ladrillo a lo manual), del fogón a la es-
tufa, de la píldora y el condón a los cambios de sexo, de los libros a los e-books. Con acciones y vehículos no tripulados por humanos, para ob-tener resultados más efectivos, en todo tipo de operaciones, en tiempo y forma.
Con la construcción y uso compartido de pla-taformas de datos y tecnología, de medios de comunicación y redes sociales, que proporcio-nan información o inteligencia en tiempo real, que afecta las respuestas (gobierno-empre-sa-academia), accedemos a una inteligencia artificial de uso cotidiano. Con la respectiva prevención, pues no necesariamente la infor-mación que se transmite en medios y redes sociales es verdadera. Al respecto ha mencio-nado recientemente Umberto Eco, al referirse al cuidado e impacto de la sociedad de infor-mación y comunicación, que fluye en las redes sociales, y donde se intercambian opiniones de un premio nobel como de un ocurrente cualquiera.
doctrina de inteligencia/ciberinteligencia
La discusión doctrinal informal que se ha ini-ciado en determinados grupos académicos y gubernamentales, en las fuerzas armadas y las áreas de seguridad, sobre conceptos, proce-sos, procedimientos y políticas considera que:La determinación de los objetivos de inteligen-cia es una decisión política.
• Responsabiliza a quien dirige la seguridad nacional y a quienes la operan y hacen po-sible, en la teoría y en la práctica.
• En México corresponde al Presidente de la República y a su gabinete de seguridad na-cional, al gabinete legal y ampliado, al Con-sejo de Seguridad Nacional, que responden a las directrices del Ejecutivo federal.
• Pueden ser convocados los representantes o miembros de los otros poderes públicos (legislativo y judicial) y de los otros niveles de gobierno, estatal o municipal; así como personajes de la sociedad civil, organizada o no, nacional o internacional.
• Dependiendo del caso y de la situación mis-ma en términos de su gravedad o urgencia; o de su antagonismo, como amenaza o riesgo para la seguridad nacional.
47EXAMEN
NUEVA INTELIGENCIA Y CIBERSEGURIDAD
• Bajo estas características, la relación doc-trinal Inteligencia/CiberInteligencia, está inscrita en diversos campos del poder na-cional. Se reconoce que en el análisis ci-bernético, la prevención y la prospectiva son elementos que acompañan, nutren y corrigen, a la información y la inteligencia estratégicas.
• Los diagnósticos, estrategias, políticas, pla-nes y programas, gozan de los productos de inteligencia, de las estimaciones que surgen de los sistemas de información e in-teligencia y, cuando no los tienen, no sólo sufren los actores, sino los autores, partici-pantes y observadores.
• Surgen, de manera irreparable, las pérdi-das, derrotas, deterioros o desajustes, en políticas públicas, en las carreras políticas de personajes encumbrados, en tomas de decisiones tardías, que provocan un menor desarrollo nacional para la sociedad, en déficit público, caída de la inversión, en cie-rres de empresas, en conflictos sociales, en alejamientos de aliados políticos, en la falta de involucramiento de los propios aliados, en suma en la afectación al desarrollo y la seguridad de la nación.
• En este contexto, la discusión doctrinal no es un ejercicio terapéutico o de ocio aca-démico-burocrático, es la oportunidad es-tratégica de analizar alcances y límites de la relación inteligencia-ciberinteligencia.
tiempo real, espacio virtual
Por lo anterior, se debe impulsar una reflexión a fondo, amplia y sistemática, de que nues-tras viejas categorías espacio-temporales han cambiado con el desarrollo tecnológico, reva-lorar las posibles sustituciones, el impacto des-de lo global y en lo local. Han quedado atrás las tradiciones de inteligencia humana, de es-pionaje personalizado, que se han sustituido por técnicos de la informática, hackers, dise-ñadores de sistemas y analistas de lo complejo.
Los modelos románticos, del agente de cam-po separado de quienes trabajan en gabinete han superado el consumo popular, de gran im-pacto e iniciativa en aprendices de brujo de la inteligencia. Rodeados del misterio, distracción
y legitimidad de acciones maquiavélicas. Que aparecen en alternancias gubernamentales, cambios sexenales o relevos institucionales, en las instancias de seguridad nacional y áreas de información e inteligencia; y que sucum-ben, al fin personajes nuevos e inexpertos, al ficticio canto de sirenas. Resonancia en obras, autores y personajes de ciencia ficción cobran realidad, como los expuestos por:
• David Cornwell conocido como John Le Carré (y sus héroes Alec Leamas y George Smiley, El espía que surgió del frío).
• Robert Ludlum (con el ameritado Jason Bourne).
• Graham Green (con los personajes del Tren de Estambul o el Expreso de Oriente, Nues-tro hombre en La Habana, el profesor de El agente secreto; El Americano Impasible; Scobie y el sacerdote de El poder y la glo-ria).
• Ian Fleming (con el famoso archiespía con licencia para matar, el 007, Bond, James Bond).
• Los Agentes de Cipol, Solo y Kuriaki o el clá-sico de Misión Imposible.
• Los de desarrollo analítico y mental como La carta robada de Edgar Allan Poe;
• El detective belga Hércules Poirot de Aga-tha Cristie. Irónico y trágico.
• El inspector Jacques Clouseau, que expone el mito divertido y crítico de La pantera rosa.
48
NACIONAL
JULIO 2015
• El gran analista, de la vía deductiva, el ami-go del médico John Watson, el elementalis-ta Sherlock Holmes, personajes de Sir Arthur Conan Doyle.
Estos modelos configuran personajes y situa-ciones que se han actualizado en la vida del espectáculo, de los medios y se vuelven velos que nublan la verdadera visión, pueden ser considerados como metáforas del quehacer inteligente o como creadores de ciencia fic-ción para la futura realidad. Una especie de Matrix re-evolucionada.
inteligencia humana, antigua y contemporánea
Los nuevos prototipos de la inteligencia, son ahora, expertos en el manejo de sistemas de información, redes sociales, sistemas comple-jos y tienen gran impacto en los medios de co-municación y en la población, con los temas relacionados al espionaje:
La actual difusión pública de acciones de investigación y espionaje, nos ha mostrado no sólo situaciones-límite en el mundo virtual, sino también las situaciones de realidad y de-manda en un mundo en competencia, que requiere de mayor y mejor información, de or-ganizarla en un eficaz sistema de inteligencia, de adjetivarla como estratégica, para acuñar la relevancia que poseen. Incluso se puede
observar en tiempo real, los ataques o supues-tos ataques cibernéticos.
Estos actos, han expuesto la debilidad del imperio en las tareas de información e inte-ligencia, los descuidos en la seguridad de la información y la contrainteligencia, la presen-tación de personajes que son vistos, por algu-nos, como traidores y por otros, con una gran capacidad de intervención que califican de heroísmo, desde los miembros hackeadores de Anonymous, hasta las entregas del militar nor-teamericano Bradley Manning y el creador de wikileaks, Julian Assange, hasta las revelacio-nes del espionaje de amigos y aliados por la Agencia de Seguridad Nacional, hechas por Edward Snowden. Y sus correspondientes se-ñalamientos y acciones en los gobiernos, en las organizaciones y agencias de inteligencia y seguridad.
Ellos han mostrado la importancia del ciberes-pacio, de las oportunidades y fallas del sistema de inteligencia. De la nueva guerra por con-quistar el mundo virtual.
En los hechos, las anteriores situaciones críticas de manejo y difusión de información, dados a conocer al público, muestran una Inteli-gencia penca. Que en la teoría y la práctica, necesitan ser atendidos de inmediato, cu-briendo los requerimientos para lograr fines o medios necesarios para su éxito.
La actual situación Cibergeopolítica interna-cional, ha mostrado la existencia en México de una limitada visión Cibergeoestratégica, producto entre otras cuestiones de una Inteli-gencia estratégica penca debido a que:
• La información estratégica debe contribuir a una inteligencia estratégica y esta se en-cuentra alejada de quienes deben tomar las decisiones fundamentales del Estado.
• Se nutre de investigación, análisis, discu-sión, elaboración de documentos, parti-cipaciones y debates públicos, proyectos de estudios, formación y profesionalización de cuadros, creación y fortalecimiento de centros estratégicos, nacionales e interna-cionales, de infraestructura informativa e
49EXAMEN
NUEVA INTELIGENCIA Y CIBERSEGURIDAD
informática que apoya la reco-lección y la difusión de los pro-ductos de inteligencia. Todo lo cual ha sufrido mermas presu-puestales para un pleno desarro-llo.
• No se ha fortalecido conforme a la necesidad que la globalidad impone, obteniendo resultados menores en la inserción interna-cional.
• Sin recurso humano, sin inteli-gencia humana, la inteligencia estratégica está penca, tunca, chimuela, tuerta, coja, débil e in-completa y, las más de las veces, disfuncional de los fines, objetivos y metas de seguridad nacional.
• Bastaría señalar el nivel de la modesta comunidad que labora en estas áreas, los instrumentos de apoyo con que cuenta, la limitada capacitación y el balan-ce en general, sobre todo si se compara no con los países desarrollados, sino con aqué-llos que tienen un desarrollo similar. De tal forma que, sin conexión adecuada a la red, a la internet, no hay posibilidad de crear ci-bercomandos o una ciberseguridad que de certeza.
• Sin inteligencia tecnológica, no hay CiberIn-teligencia, la inteligencia estratégica está disminuida, no amplía su radio de acción, el alcance de los sentidos pierde su fortaleza, se pierde la complejidad evolutiva e inno-vadora del todo, desaparecen oportunida-des, se vuelve menos competitiva.
• Los recursos económicos, públicos o priva-dos, para invertir en tareas de inteligencia y seguridad no debieran escatimarse. Es la in-comprensión del sentido de lo estratégico.
Navegando en la nueva inteligencia, produc-to de una nueva realidad sociotecnológica. Observamos que la Nueva Inteligencia como CiberInteligencia para la Ciberseguridad de la Nación está constituida por un esfuerzo de Sísi-fo, por tejer la tela de Penélope que las une en lo nacional al considerar:
• La asunción de que un sistema de informa-ción y de inteligencia consta de procesos
funcionales de recolección, análisis, con-trainteligencia y acciones encubiertas que se relacionan con las políticas de seguridad nacional.
• La afectación o modificación de uno de es-tos elementos altera indiscutiblemente a los otros. Es un círculo virtuoso que cuando se desconoce o se transforma, sin fines especí-ficos, se vuelve en un círculo vicioso.
• Hay necesidad urgente de recursos huma-nos especializados, de tecnología de pun-ta para favorecer los procesos de análisis y las operaciones, de realizar inteligencia en tiempo real con el respaldo tecnológico y cobertura satelital. De actualizar mecanis-mos, procesos y dispositivos de ciberinteli-gencia.
ciberseguridad
Cabe destacar que una nueva realidad propi-cia una nueva jerga lingüística, que nos obliga a actuar de forma distintiva.
Desplegando en las palabras los usos de mayor y mejor alcance, de explicación y compren-sión, en donde está la Evolución y Desarrollo del Lenguaje, como preludio del cambio so-cietal.
Ciber es un prefijo de gran impacto, como lo es neo (neorrealistas, neoliberales), o wiki, (wi-
50
NACIONAL
JULIO 2015
kipedia, wikicomunicación, wikileaks), o como pseudo (pseudoestudiantes, pseudomaestros, pseudolíderes, pseudopadres).
Lo ciber/cyber: expresa el ámbito asociado y dependiente, relacionado con, o que in-volucre computadoras (y otros dispositivos) o redes informáticas (internet). En 1991, se difunde el primer uso de la palabra. A la fe-cha ha originado una Nueva Familia de pa-labras:
• Cibernético, ciberespacio, ciberdimen-sión, ciberfuerzas, ciberataque, ciber-hostilidades, ciberconflicto, ciberguerra, cibercomando (EU contaba en 2014, con 6,200 personas en 133 equipos de trabajo; China contempla entre sus usuarios y hués-pedes, 20 veces más, y analizar lo que está en la dark web), ciberinteligencia, cibermi-sión, ciberactivismo, hacktivismo (hackear y
activismo), ciberacoso, ciberespionaje, ci-berterrorismo, ciberbulling, ciberpolítica, ci-berseguridad (de la nación), ciberdefensa, ciberestrategia, ciberterreno, cibercompo-nentes, ciberResilience, entre otras muchas más palabras.
Cada día avanzamos del mundo y realidad actual, presencial, (con espacio físico, con tiempo pasado-presente futuro) al cibermun-do, virtual, aespacial y atemporal.
Dando origen a la Quinta Dimensión, al cibe-respacio, que asimila y articula las dimensiones de Tierra, mar, aire, espectro radioeléctrico y, desde luego el CiberEspacio, con sus respecti-vos elementos y relaciones.
En términos generales, se agrupan al CiberEs-pacio, tres familias de palabras: CiberespaCio: Ci-bernétiCa, Ciberseguridad, CiberpolítiCa.
CIBERESPACIO
cibernética ciberseguridad ciberPolítica
Lo digital-VirtualciberDimensión
CiberInfraEstructura CiberComponentes
CiberTerreno CiberNaturaleza
InteligenciaArtificialRedes socialescomputadoras
teléfonos inteligentes Web
e-mail facebooktweeter
CIBERDEFENSA:
CiberInteligencia CiberEstrategiaCiberComando
CiberFuerzasCiberMisiónCiberGuerra
CiberAtaquesCiberHostilidadCiberConflictoCiberTerrorismo
CiberActivismoCiberAcosoCiberBulling
CiberEmpresasCiborg
Nueva CiberLegislación CiberCultura
Ciber-Resilience
Y las que surjan hoy
ciberseguridad de la nación
Para actuar con cierta libertad y autonomía en el mundo global actual, requerimos Cibe-rInteligencia y Ciberestrategia con posibilidad de una CiberGeopolítica para avanzar en una CiberSeguridad funcional y efectiva.
Desde la historia de cada país, surge la idea-propuesta que otea el horizonte, un futu-ro que ya es presente, vincula lo geopolítico con lo geoestratégico, de luchas y alianzas, de desarrollos y seguridades, que reconoce la re-levancia de la información y de la inteligencia, para alcanzar la propia cibergeopolítica.
51EXAMEN
NUEVA INTELIGENCIA Y CIBERSEGURIDAD
La ciberinteligencia concebida como un trabajo profesional, como una tarea que debe ser realizada por profesionales. Con una ruta de control sistematiza-da y confiable. Con programas de desarrollo que atiendan lo ur-gente, lo relevante, lo formativo.
A nivel gubernamental y estatal, la información e inteligencia y la Ciberinteligencia con una Ci-berestrategia, son necesidades que deben ser cubiertas para lograr metas y objetivos, den-tro y fuera del país, para evitar sorpresas o ser atropellado por la competencia globalizada o los intereses de otros AuCtores, estados o países.
CiberSeguridad de la Nación, como una po-lítica de Estado, para tomar las mejores de-cisiones en el momento y lugar oportunos, manteniendo ventajas estratégicas y disminu-yendo posibles costos. Para lograr el desarrollo y bienestar nacional.
Conforme al modelo jurídico mexicano, par-timos de los principios de legalidad y legitimi-dad, se requiere de una reforma constitucional que propicie una nueva legislación en ciberse-guridad y ciberdefensa.
Que atienda en el ámbito internacional, tanto el actual Convenio sobre Ciberdelincuencia de Budapest, como los constantes seminarios y reuniones de actualización y formación legal, técnico y en todas las diversas materias rela-cionadas con lo ciber.
En el aspecto regional, debe considerarse el Convenio Iberoamericano de Cooperación so-bre Investigación, Aseguramiento y Obtención de Pruebas en Materia de Ciberdelincuencia.
Y en lo nacional, la actualización en los aspec-tos constitucionales y los documentos rectores como el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, el Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018 y los Programas Sectoriales de la SeGob, SEMAR, SEDENA, SRE, SCT, PGR, entre otros.
condiciones de posibilidad
de una ciberestrategia de méxico
La oportunidad, que la necesidad estable-ce en la dimensión de la ciberseguridad permite contribuir a la articulación y con-ducción política del Estado, considerando las consecuencias posibles y probables de una dirección ciberpolítica en un ambiente determinado.
Como política de Estado, una ciberestrate-gia puede mantener o modificar la dirección y la velocidad, del desarrollo y la seguridad nacional, aunque ella no es responsable del uso, alcance y sentido de éstas. Pues tiene un carácter instrumental. La observación desde la CiberGeopolítica sugiere claridad extrema en el análisis, pues aunque conserva el estilo propio de la Política, lo hace en y sobre una estructura ciberespacial y suma a todas las políticas aplicadas en el espacio y tiempo fí-sicos.
México debe re-evaluar la mirada y condicio-namiento de una ciberpolítica fundamental y, desde luego, generar una concepción ciber-geopolítica, cibergeoestratégica y cibergeoe-conómica.
El saber cibernético (con dispositivos e in-fraestructura estratégica) es su fuerza, como en su momento lo fueron el ferrocarril o el bu-que.
52
NACIONAL
JULIO 2015
¿cómo se logra la ciberseguridad?
Con mayor y mejor ciberinformación. Con ci-berInteligencia estratégica. Con conocimiento de geopolítica, geoestrategia y geoecono-mía aplicadas a lo ciber:
• Con una toma de decisiones correcta –in-dividual, social e institucional- en tiempo y forma. Para el beneficio e interés nacional.
• Con una organización social basada en el bienestar colectivo, popular o nacional.
• Con instituciones políticas que respondan al interés de las mayorías sociales.
• Con grupos de emprendedores que pro-muevan la generación y distribución de la riqueza social y no sólo sus intereses particu-lares o de grupo y que genere fábrica de pobres.
• Con planeación, aprovechamiento y desa-rrollo productivo y sustentable de nuestros recursos humanos y naturales.
• Con la aplicación, respeto y cumplimiento de las responsabilidades sociales, institucio-nales y constitucionales.
• Con la aplicación de sanciones y penalida-des para quienes no cumplan con las res-ponsabilidades que les corresponden.
• Con énfasis de una cultura de la responsa-bilidad, que premie el esfuerzo colectivo y castigue la corrupción, el abuso, el fraude y la impunidad.
Para lograr este nuevo estadio requerimos una información social comprometida con:
• Una Nación, con claridad de fines y conoci-miento de los medios para alcanzarlos, en lo económico, político, social, militar, diplomá-tico y tecnológico.
• Un Estado que haga del gobierno un instru-mento de desarrollo.
• Un liderazgo político y económico respon-sable, con conocimiento de causa, que conduzca al logro de objetivos comunes, nacionales y regionales.
• Una participación ciudadana abierta, con oportunidades para todos aquellos que posean habilidades, conocimientos y acti-tudes, para sumar esfuerzos productivos na-cionales.
• Una fórmula de generación educativa de cuadros en todos los niveles, para impulsar el desarrollo regional y nacional.
• Una estrategia de desarrollo democrático, participativo, incluyente, responsable, equi-librado y armónico.
• Hacer funcionar los mecanismos de consul-ta y acuerdo, que eviten ser tendenciosos o parciales y faciliten las decisiones de interés nacional.
• Mostrar y remover los obstáculos que pudie-ran afectar el desarrollo seguro de la estra-tegia nacional.
De lo contrario, sólo nutriremos la visión ci-ber-negativa de nuestra propia realidad so-cial, favoreciendo la intervención de aquéllos que no desean la buena marcha de los asun-tos públicos y sociales.
1 Conforme al artículo 3 de la Ley de Seguridad Na-cional: “Para efectos de esta ley, por seguridad nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integri-dad, estabilidad y permanencia del Estado mexi-cano, que conlleven a:
i. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país; ii. La preservación de la soberanía e indepen-dencia nacionales y la defensa del territorio; iii. El mantenimiento del orden constitucional y el for-talecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; iv. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; v. La defensa legítima del estado mexicano respecto de otros estados o sujetos de derecho internacional, y vi. La pre-servación de la democracia, fundada en el de-sarrollo económico social y político del país y sus habitantes.”
2 Vid del autor el ensayo “Sobre el discurso estra-tégico”, primera parte, en Revista del Centro de Estudios Superiores Navales, julio-septiembre 2013, Vol 34, Número 3, pp. 6-21 y la segunda parte en el número siguiente.
53EXAMEN
3.3 Las funciones de control constitucional de los tribunales y diversos órganos del Estado Mexicano. Otro aspecto relevante de la dis-tribución de la función jurisdiccional entre los órganos del Estado mexicano e incluso del otorgamiento de cualquier función de esa na-turaleza a otros sujetos de derecho es el relativo a la posibilidad de que al conocer de cual-quier asunto de su competencia interpreten y apliquen el marco jurídico que rige el ejercicio de sus atribuciones atendiendo a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos (CPEUM). En relación con este tema se estima relevante reflexionar sobre el fundamento, la esencia y algunas particula-ridades del control constitucional, la función legislativa en la regulación del control consti-tucional, el control constitucional a cargo de los órganos terminales no jurisdiccionales y la problemática de crear un tribunal constitucio-nal diverso a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
3.3.1 Fundamento, esencia y particularidades del control constitucional.1 Hacer referencia al control constitucional implica comenzar por re-conocer que nuestra Norma fundamental, es decir, la CPEUM, ocupa una relevante posición en el orden jurídico del Estado Mexicano, de
Poder Legislativoy la distribución de la función judicial
en el Estado Mexicano (5a. parte)
Rafael Coello Cetina*
El
* Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Juez de Distrito.
54
NACIONAL
JULIO 2015
tal forma que lo dispuesto en ella condiciona el procedimiento de creación y el contenido de todos los actos de quienes se sujetan a ese preciso orden jurídico. Esa posición jurídica será suprema en la medida en que la CPEUM se ubique por encima de cualquier otro acto, lo que no es obstáculo para que en algunos aspectos esa Norma fundamental reconoz-ca esa posición a una diversa fuente jurídica, como sucede en el caso de lo indicado en su artículo 42, fracciones V y VI, en las cuales para determinar el territorio nacional se remite al derecho internacional con el objeto de fijar las aguas de los mares territoriales y el espacio situado sobre el territorio nacional que com-prenden el territorio del Estado mexicano.
Cabe recordar que entre los fines de la existen-cia de una Norma fundamental se encuentra la de erigirse en el documento en el cual se sientan las bases para la armonización y arti-culación de los derechos de las personas que se sujeten a ese orden jurídico, así como es-tablecer y estructurar a los órganos investidos de imperio que conforme a una determinada organización ejercerán las atribuciones que permitan lograr la eficacia de esos derechos. Para lograr este fin superior en la propia Norma fundamental se reconocen y prevén diversos principios y mecanismos encaminados a lograr su plena eficacia.
Entre estos principios destacan el de supre-macía constitucional, el de juridicidad,2 el de distribución de funciones entre las entidades políticas que conforman un Estado, el de di-visión de poderes, los diversos que rigen la in-terpretación y aplicación tanto de las normas constitucionales como de las demás normas generales que integran el orden jurídico nacio-nal, entre otros. En apoyo de éstos principios, como una relevante especie de las garantías para la protección de los derechos humanos, se establecen los medios de defensa de la propia Constitución, los que en el ámbito juris-diccional van desde la regla de aplicación del derecho que implica la prevalencia de la nor-ma suprema respecto de las inferiores, hasta los medios de control de la constitucionalidad que otorgan legitimación a determinados su-jetos de derecho para instar ante un tribunal, con el objeto de solicitarle que verifique si un específico acto u omisión de cualquier perso-na u órgano constituido se apega a la Norma fundamental.
Como es fácil advertir, el principio de suprema-cía constitucional se erige en la premisa inicial en la que descansa la eficacia de todas las decisiones contenidas en una Norma funda-mental. Este principio es el que sirve de base a la posición fundacional de las normas plasma-das en el texto constitucional, pues como con-secuencia de él la totalidad del entramado normativo que se desarrolle para regir la con-ducta de quienes se sujeten al orden jurídico respectivo se debe apegar a lo indicado en el documento constitucional, al igual que cual-quier conducta, positiva o negativa, individual, bilateral o multilateral atribuible a éstos.
En apoyo de esta premisa del orden jurídico se establece expresa o implícitamente el prin-cipio de juridicidad, en virtud del cual toda actuación de quienes se sometan a un deter-minado orden jurídico será una expresión vá-lida de éste, irreprochable para su autor, en la medida en que encuentre sustento en una norma general.
Por ende, el principio de juridicidad exige que toda conducta que pretenda trascender a un derecho incorporado en la esfera de cualquier
55EXAMEN
EL PODER LEGISLATIVO Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN JUDICIAL EN EL ESTADO MEXICANO
persona tenga sustento en una nor-ma constitucional o en una diver-sa emanada de ésta y, por tanto, garantiza a las personas que el cú-mulo de derechos que les asisten únicamente puedan ser objeto de molestia o de privación por causas jurídicamente sustentadas, de don-de emana, incluso, un derecho hu-mano a la seguridad jurídica.
Este derecho humano, que se erige en presupuesto del goce efectivo de la totalidad de los derechos hu-manos, encuentra como soporte indispensable, en primer lugar, la normativa emitida por los órganos del Estado dotados de potestades normativas y, en segundo lugar, la actividad llevada a cabo por todos los demás órganos del Estado al interpretar y aplicar esa normas generales, destacando al respecto la actividad jurisdiccional en virtud de la cual un órgano determinará en definitiva cuál es el alcance que corresponde a dicha normativa.
En el desarrollo de todas estas actividades du-rante décadas se había estimado que el juz-gador que no goza de atribuciones expresas de control de la constitucionalidad se debía limitar a tomar en cuenta, por lo regular, lo previsto en las reglas generales inferiores a la CPEUM, es decir, en tratados internacionales, leyes, reglamentos y otras normas infralegales, sin que al determinar cuáles son las normas que pueden resultar aplicables para el ejercicio de sus atribuciones le estuviera permitido evaluar la regularidad constitucional3 del cúmulo de normas generales que rigen su actuación.
Como se advierte, esta concepción de la labor de juzgamiento, justificada en buena medida por la desconfianza en la llamada jurisdicción ordinaria, implicaba cercenar las atribuciones jurisdiccionales encaminadas a la correcta aplicación del derecho, pues basa-da implícitamente en un desconocimiento a la fuerza normativa plena de las normas consti-tucionales, daba lugar a que para determinar cuál era la norma aplicable al caso concreto,
se dejara de lado una de las reglas básicas de aplicación de las normas jurídicas, la consisten-te en que la norma superior prevalece sobre la inferior.
Esta regla de aplicación del derecho se suma a otras reconocidas en el derecho positivo que, en principio, permiten al operador jurídi-co determinar cuál es la norma general aplica-ble cuando se encuentra ante una aparente antinomia o ante una ausencia de regulación como son, entre otras, las que indican: la nor-ma posterior prevalece sobre la anterior, la norma especial sobre la general o las reglas que restringen derechos son de aplicación es-tricta y, por ende, no son aplicables por ana-logía o mayoría de razón.4 Se trata de reglas que permiten determinar cuál es la regla ge-neral aplicable para un caso concreto y que se encuentran plasmadas en diversas normas generales.
Importa destacar que el sustento de la regla de aplicación del derecho consistente en que la norma superior prevalece sobre la inferior es el principio de supremacía constitucional, al tenor del cual los mandatos contenidos en la CPEUM como son, entre otros, los contenidos en las normas que reconocen derechos huma-nos, deben prevalecer en el orden jurídico del Estado mexicano, por lo que cualquier norma
56
NACIONAL
JULIO 2015
general inferior a esa Norma Fundamental ca-rece de validez si es contraria a dichos man-datos y, por ende, es inaplicable para regir las relaciones entre los que se someten a ese or-den, más aún para resolver un juicio.
En abono a lo anterior no debe perderse de vista que entre los mandatos constitucionales que se erigen en auténticos derechos huma-nos, se encuentra el principio de juridicidad al tenor del cual la validez de las normas gene-rales expedidas por los órganos dotados de potestades normativas ordinarias, incluso la que da lugar a la incorporación de cualquier tratado internacional al orden jurídico mexica-no,5 está condicionada a respetar lo estable-cido en los ordenamientos de mayor jerarquía conforme a su rango normativo establecido en la propia CPEUM y atendiendo al ámbito de competencia de las entidades políticas del Es-tado mexicano.
Así, por ejemplo, lo previsto en un reglamen-to expedido por el Presidente de la República será válido si es acorde a lo previsto tanto en la CPEUM como en los tratados internacionales, las leyes generales y las leyes federales.
En ese orden de ideas, la esencia del control de la constitucionalidad radica en el uso de la regla de aplicación del derecho conforme a la cual la norma superior prevalece sobre la inferior, de ahí que cuando el artículo 1º, pá-
rrafo tercero, de la CPEUM establece el man-dato consistente en que todas las autoridades del Estado Mexicano deben respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, por inter-pretación jurisprudencial6 de dicho numeral en relación con lo previsto en el diverso 133, se concluye que todos los juzgadores deben abs-tenerse de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la CPEUM e incluso en tratados internacionales que regu-len derechos humanos, lo que por extensión del derecho humano a la juridicidad da lugar a que dicha preferencia normativa se dé en todos los ámbitos normativos.7
Ante ello, si la función del juzgador sea en la jurisdicción ordinaria o al conocer de un medio de control de la constitucionalidad, conlleva la obligación de velar por el principio de supre-macía constitucional y, por ende, la de utilizar la regla de aplicación del derecho al tenor de la cual la norma superior prevalece sobre la inferior, debe estimarse que la función de con-trol de constitucionalidad de normas genera-les corresponde a todo juzgador y, por tanto, es de carácter transversal a la función jurisdic-cional, lo anterior sin menoscabo de que al ejercer dicha atribución, con base en el im-perativo constitucional de interpretar integral-mente la CPEUM, se delimiten y apliquen todos los derechos y demás bienes constitucionales involucrados en un problema concreto, lo que trasciende a relevantes aspectos procesales y al derecho de acceso efectivo a la justicia.
Por ende, si bien la transversalidad de esta fun-ción de control permite su desarrollo por todos los jueces del Estado Mexicano, ello no obsta para que en cada jurisdicción especializada se valore cuidadosamente cómo puede ejer-cerse sin violentar los derechos de las partes involucradas.
Finalmente, para concluir con estas reflexiones sobre la función de control constitucional, im-porta precisar que ésta se desarrolla necesa-riamente en dos grandes fases, una inicial de carácter meramente interpretativo, es decir encaminada a fijar el alcance de la norma general que rige la actuación respectiva y, en su caso, una posterior, de carácter aplicati-
57EXAMEN
EL PODER LEGISLATIVO Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN JUDICIAL EN EL ESTADO MEXICANO
vo-interpretativo, en la cual ante la imposibili-dad de atribuir a un texto normativo un sentido apegado a la CPEUM resulta necesario expul-sarlo o inaplicarlo al caso concreto y, ante ello, en una labor también compleja, determinar cuál es la solución que debe darse a ese caso atendiendo a lo previsto en la CPEUM o en las diversas normas generales emanadas de ésta.
En ese orden, la primera fase del control cons-titucional implica el uso de la interpretación conforme y la segunda la expulsión o inapli-cación de la norma general inconstitucional y, por lo regular, la determinación de la conse-cuencia de esa expulsión o inaplicación.
La primera fase antes referida implica que si al fijarse el alcance a una norma general se advierte que su lectura permite arribar a di-ferentes sentidos normativos, se deberá optar por el sentido normativo que sea conforme a lo previsto en la CPEUM. Este método de in-terpretación, conocido como interpretación conforme, tiene como finalidad esencial pre-servar el orden constitucional al provocar que se otorgue a las normas generales que rigen la conducta de quienes se someten a un de-terminado orden jurídico, un alcance que sea acorde a lo previsto en la Norma Fundamental de la cual emanan. En consecuencia, el uso de este método de interpretación también permite reconocer la constitucionalidad de la norma general materia de interpretación.
Conviene mencionar que esta interpretación puede encontrar como parámetro de con-fronta tanto lo dispuesto en la CPEUM como lo establecido en una norma inferior a ésta pero superior al instrumento normativo que contiene la norma general cuyo sentido nor-mativo se pretende desentrañar o atribuir, debiendo tomarse en cuenta que esta última especie de interpretación conforme, la que puede denominarse como “indirecta”, tam-bién es expresión del principio de supremacía constitucional, pues busca que prevalezca lo previsto en la CPEUM, al dar lugar a que sea eficaz la relación jerárquica establecida en la propia Constitución entre las diversas normas infraconstitucionales, ya que el referido princi-pio de jerarquía implica que lo previsto en una
norma de menor jerarquía debe apegarse a lo establecido en las que tienen un mayor rango, las que por su especial posición jurídica tam-bién condicionan el contenido de las normas generales que ocupan un peldaño inferior en el orden jurídico del Estado Mexicano.
A pesar de lo anterior, puede suceder que no sea posible atribuir a una norma general que rija el caso sometido a la consideración de un juzgador o incluso el ejercicio de sus atribu-ciones, un sentido normativo que sea acorde con lo previsto en la CPEUM o en las normas inferiores a ésta pero superiores al instrumento normativo en el que se ubica aquélla. En este supuesto, ante la imposibilidad de acudir a una interpretación conforme,8 será necesario inaplicar al caso concreto la norma general que se estime inconstitucional o, incluso, tra-tándose de algunos medios de control de la constitucionalidad cuyas sentencias tengan efectos invalidatorios, expulsar del orden ju-rídico la norma general respectiva. Además, en una etapa posterior de esta segunda fase, también surgirá la problemática relativa a determinar cuál es la norma constitucional o de menor jerarquía aplicable para resolver el caso concreto.
En abono a lo anterior, es importante mencio-nar que toda función de control constitucional en cualquiera de las etapas antes referidas lle-va implícitas dos labores de interpretación de
58
NACIONAL
JULIO 2015
gran relevancia, la primera, relativa a la norma general ordinaria objeto de control y la segun-da, relacionada con determinar el alcance de la normativa constitucional que sirva de pará-metro para revisar la regularidad constitucio-nal de aquélla. Ambas labores interpretativas resultan de especial relevancia pues son deter-minantes del resultado al que se arribe y cada una de ellas tiene sus aspectos a considerar.
En el caso de la interpretación de la regulación objeto de control, el operador jurídico debe analizar con todo detenimiento el contexto normativo ordinario en el que se inserta la nor-ma general respectiva, pues una interpreta-ción equivocada puede llevarlo a confrontar con la CPEUM un sentido normativo ajeno al del texto respectivo, dejando de lado las cau-sas y los fines que tuvo el legislador con su es-tablecimiento.9
Por otra parte, al acudir a la interpretación del contexto constitucional respectivo, especial atención se debe tener, en principio, al deter-minar cuál es el que rige a la normativa ordi-naria materia de control, pues puede suceder que el creador de ésta haya buscado de ma-nera subrepticia sujetar la normativa que expi-dió a un contexto constitucional diverso al que efectivamente la rige, como sucede cuando el legislador denomina a una prestación patri-monial pública que constitucionalmente es un tributo, con un nombre ajeno al de las catego-
rías de éstos, por ejemplo, como participación o tarifa.10
De igual o mayor relevancia resulta destacar la complejidad de fijar el alcance de las nor-mas constitucionales que sirven de parámetro de regularidad constitucional cuando en éstas se reconocen derechos humanos, pues dada la elevada abstracción que en ocasiones pre-sentan ese tipo de normas, la metodología para desarrollar el respectivo análisis de consti-tucionalidad puede ser radicalmente opuesta dependiendo de que se acuda a una propia de las teorías de los límites externos o a una diversa de los límites internos de los derechos humanos, lo cual debe tomarse en cuenta por el legislador o incluso por el Poder Revisor de la Constitución al regular el ejercicio de la función de control constitucional,11 pues como puede advertirse de su análisis detenido la libertad de configuración que reconocen al legislador, el grado de equilibrio entre los derechos y bienes constitucionales en juego y, por ende, el resul-tado de su aplicación, son diversos.
3.3.2 La función legislativa en el establecimien-to y la regulación del control constitucional. Aun cuando el presente artículo se refiere ex-clusivamente a aspectos relacionados con la distribución de la función del control constitu-cional entre los órganos del Estado mexicano y los diversos sujetos a los que se dota de atribu-ciones materialmente jurisdiccionales, es decir, los que están facultados para resolver contro-versias, ello no obsta para referirse tanto a la participación que se requiere o resulta óptima o necesaria del legislador para que los juzga-dores ejerzan esa atribución como a determi-nados aspectos que debe cuidar el legislador al dotar de la atribución respectiva.
Al respecto, en primer lugar conviene recor-dar que en la CPEUM se establecen diversos medios de control de la constitucionalidad cuyos supuestos de procedencia, órganos competentes para conocer y resolver, sujetos legitimados para hacerlos valer, intereses tute-lables y efectos de sus sentencias, entre otros aspectos procesales, son regulados tanto en esa Norma Fundamental como en las normas generales emanadas de ésta. Así, por ejemplo,
59EXAMEN
EL PODER LEGISLATIVO Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN JUDICIAL EN EL ESTADO MEXICANO
sión concentrada, en los que conocen de los medios de control de la constitucionalidad, no requieren para su ejercicio de previsión alguna por el legislador ordinario, ya que se sustentan en una regla de aplicación del derecho con-sistente en que la norma superior prevalece sobre la inferior y, por ende, su desarrollo cons-tituye una exigencia constitucional derivada del principio de juridicidad, el cual exige a to-dos los operadores jurídicos simple y llanamen-te aplicar correctamente el derecho, lo que conlleva utilizar los métodos de interpretación y las reglas de aplicación de las normas jurídi-cas que integran un orden jurídico.
A pesar de lo anterior, ello no implica que el legislador se encuentre impedido para regular el ejercicio del control constitucional derivado del artículo 1º, párrafo tercero de la CPEUM, por el contrario, su regulación resulta con-veniente en tanto que puede dar lugar a un mejor encausamiento de su ejercicio. Incluso, es importante que tome en cuenta la trascen-dencia que su reconocimiento constitucional tiene sobre los medios de control de la cons-titucionalidad, tanto por la posibilidad de que se ejerza cuando se conoce de un medio de esta naturaleza, como por las consecuencias que su ejercicio en la jurisdicción tiene ordina-ria sobre la jurisdicción constitucional.14
Por ende, se estima conveniente que el legis-lador ordinario regule el ejercicio del llamado
en el caso del juicio de amparo, en los artículos 103 y 107 de esa Norma fundamental, se regu-la lo relativo a las vías en las que puede promo-verse, las conductas que son impugnables en esa vías, los órganos competentes para cono-cer de los juicios respectivos y de los medios de defensa interpuestos en ellos, los tipos de inte-reses tutelables, las principales medidas caute-lares que pueden dictarse en ellos, los efectos de sus sentencias y los mecanismos para lograr su cumplimiento.
En términos similares, con mayor o menor pre-cisión, también se encuentran regulados diver-sos medios de control de la constitucionalidad como son el control de oficio de los Decretos del Presidente de la República sobre la suspen-sión o restricción del ejercicio de los derechos humanos o de las garantías para su protec-ción, los controles sobre los procedimientos de consulta popular, los medios de control de la constitucionalidad en materia electoral, la controversia constitucional y la acción de in-constitucionalidad, principalmente.
Dada su naturaleza de mecanismos que permi-ten controlar en vía de acción la constituciona-lidad de normas generales, su establecimiento en la propia CPEUM se ha considerado como un requisito de su validez,12 sin menoscabo de que el legislador ordinario lleve a cabo, con la precisión necesaria y sin desconocer las res-pectivas bases constitucionales, la regulación pormenorizada de esos procesos constitucio-nales, lo que no le autoriza para establecer di-versos medios de control.
En otro relevante aspecto del control consti-tucional, importa mencionar que al tenor de la interpretación jurisprudencial actual de la SCJN, citada en la nota 6 de este artículo, to-dos los juzgadores del Estado mexicano gozan de atribuciones para ejercer incluso de oficio el control de la constitucionalidad de las nor-mas generales que rijan el caso sometido a su consideración. De esta interpretación de lo previsto en el artículo 1º, párrafo tercero, de la CPEUM se desprende que las facultades de control constitucional pleno,13 las que en-cuentran su expresión difusa en los juzgadores de la llamada jurisdicción ordinaria y su expre-
60
NACIONAL
JULIO 2015
control difuso no con el objeto de reducir su eficacia protectora, sino con el fin de brindar mayor certeza a los justiciables y a los juzgado-res y de dar lugar a resoluciones que acudan a una interpretación integral de la CPEUM y, por ende, tomen en cuenta todos los derechos involucrados en la resolución de los conflictos sometidos a su consideración.
También es necesario que en las leyes que re-gulan los medios de control de la constitucio-nalidad se tome en cuenta en qué términos el control difuso hace necesario revisar dispo-siciones o criterios que desde hace décadas surgieron; así, por ejemplo, resulta discutible mantener en la legislación de amparo la po-sibilidad de que los justiciables se abstengan de agotar la jurisdicción ordinaria o los medios de defensa ordinarios para impugnar actos de aplicación de normas generales cuando se cuestione su constitucionalidad, como se reconoce actualmente en el párrafo terce-ro de la fracción XIV del artículo 61 de la Ley de Amparo; o incluso, la nueva excepción a la necesidad de preparar la vía para impug-nar violaciones procesales en amparo directo, cuando se haga valer la inconstitucionalidad de normas generales aplicadas dentro de jui-cio, establecida en la parte final del párrafo segundo del artículo 171 del citado ordena-miento.
En ambos casos, la regulación de excepción tiene su origen en la ausencia de facultades de la jurisdicción ordinaria para controlar la consti-tucionalidad de normas generales, por lo que al no subsistir esa situación, se estima relevan-te suprimir esas disposiciones que, finalmente, han provocado trato desigual a los justiciables e incluso sentencias contradictorias sobre un mismo problema jurídico planteado tanto en las jurisdicciones ordinarias y en la de amparo, lo que se presentará en mayor medida al surgir la posibilidad de tutelar intereses legítimos en el juicio de amparo.
Como se advierte, el legislador tiene un papel fundamental en la regulación de las funciones de control de la constitucionalidad, pues de ello depende la mayor o menor eficacia de lo previsto en la CPEUM.
3.3.3 El control constitucional y los órganos ter-minales del Estado mexicano de naturaleza no jurisdiccional. Como se precisó en apartado anterior, en tres de los seis subsistemas que in-tegran el sistema de administración de justicia del Estado Mexicano, no son tribunales los ór-ganos terminales que emiten las resoluciones que ponen fin a las controversias respectivas, a saber, el Senado de la República en el caso de la responsabilidad política; el Consejo de la Judicatura Federal en relación con la adminis-tración judicial federal; y, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) en cuanto al régimen relacionado con los dere-chos humanos de acceso a la información y protección de datos personales, aun cuando este último emita resoluciones parcialmente definitivas e inatacables.
Ante ello, surge la interrogante sobre si estos ór-ganos están dotados de funciones de control constitucional a pesar de no tener la naturale-za de tribunales.
Al respecto, tomando en cuenta su naturaleza terminal, en aras de lograr la prevalencia del principio de supremacía constitucional y aten-diendo al mandato derivado del artículo 1º, párrafo tercero, constitucional, se estima que dichos órganos sí pueden acudir, incluso, al control constitucional que dé lugar a la inapli-cación de una norma general por ser contraria al respectivo parámetro de regularidad cons-titucional.
De no aceptarse esta conclusión, implicaría atribuirle al sistema establecido en la CPEUM la peculiaridad de que las resoluciones de un órgano terminal del Estado mexicano pudie-ran ser violatorias de lo previsto en aquélla al sustentarse en una norma general inconstitu-cional, es decir, la propia Norma fundamental estaría previendo la posibilidad de que su es-pecial jerarquía se dejara de lado al impedir que los referidos órganos terminales inapliquen, o desapliquen, las normas generales que esti-men contrarias a esa Norma Fundamental.
Ante ello, resulta relevante reconocer la espe-cial posición constitucional que también asis-
61EXAMEN
EL PODER LEGISLATIVO Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN JUDICIAL EN EL ESTADO MEXICANO
te a esos órganos del Estado y, por una parte, dotarlos expresamente de la facultad para inaplicar al caso concreto las normas generales que estimen inconstitucionales y, por otro lado, posibilitar el surgimiento de contradicciones de tesis entre esos órganos y otros que ejercen atri-buciones de esa naturaleza, con el objeto de que el Pleno de la SCJN, en su caso, precise si la norma respectiva se apega o no a la CPEUM.
3.3.4 Problemática sobre la creación de un tri-bunal constitucional diverso a la SCJN. Tema de especial relevancia resulta el relativo a las consecuencias de establecer en el orden jurí-dico del Estado mexicano un tribunal constitu-cional diferente a la SCJN.
Más allá de sus connotaciones políticas y eco-nómicas, es importante reflexionar sobre la complejidad de dividir las atribuciones de la SCJN con el objeto de conferir algunas de ellas a un diverso tribunal constitucional así como las consecuencias que ello tendría para la se-guridad jurídica de los gobernados.
Actualmente la SCJN desarrolla funciones ter-minales y propias de un órgano cúpula en ma-teria de control constitucional al conocer de diversos medios de control de la constituciona-lidad, por una parte, de los recursos de revisión interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgadores que conocen del amparo indi-recto y de las emitidas por los Tribunales Co-legiados de Circuito al conocer del amparo directo; además, al resolver contradicciones de tesis entre éstos tribunales e incluso los Ple-nos de Circuito llega a pronunciarse sobre la constitucionalidad de alguna norma general. En otro aspecto, también tiene competencia para conocer de diversos medios de control de la constitucionalidad, como es el caso de la controversia constitucional, la acción de in-constitucionalidad, el control de oficio de los Decretos del Presidente de la República sobre la suspensión o restricción del ejercicio de los derechos humanos o de las garantías para su protección y del control de la constitucionali-dad de la materia de una consulta popular.
En el supuesto de que se propusiera estable-cer un tribunal constitucional diverso a la SCJN,
la primera posibilidad que podría presentarse, ajena a la tradición del orden constitucional mexicano e incluso de dudosa utilidad, sería la de transformar a la SCJN en lo que mate-rialmente ya es hoy, un tribunal constitucional.
Otra opción sería la de crear un tribunal consti-tucional que ejerciera algunas de las atribucio-nes que actualmente corresponden a la SCJN e incluso conferirle otras como es el caso del control previo de la constitucionalidad de nor-mas generales.
En el caso de esta opción la primera problemá-tica que se presenta es cómo distribuir entre la
SCJN y un diverso tribunal constitu-cional las atribuciones
62
NACIONAL
JULIO 2015
de control constitucional antes referidas, espe-cialmente por el amplio ámbito de tutela que el juicio de amparo permite a los justiciables.
Así es, si existiera alguna justificación para crear un tribunal constitucional del Estado mexicano y, además, mantener a la SCJN, el primer cues-tionamiento a resolver sería si el referido tribunal conocería incluso de los miles de recursos de revisión que anualmente conoce la SCJN con-tra las sentencias dictadas tanto por los Jueces de Distrito y los Tribunales Unitarios de Circuito, en amparo indirecto, como por los Tribunales Colegiados de Circuito, en amparo directo, en los que subsiste el problema de constitucionali-dad de normas generales; incluso, sería nece-sario tomar en cuenta que otros miles de los recursos de revisión en amparo indirecto, en los que también subsisten problemas de cons-titucionalidad de normas generales son del conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito al ejercer la competencia que les ha delegado la SCJN, actualmente en el Acuerdo General 5/2013.
Crear un tribunal constitucional que no sea ór-gano terminal en materia de control constitu-cional de tratados internacionales y de leyes del Congreso de la Unión, sería un acto ocioso que únicamente generaría mayor inseguridad jurídica, pues ello provocaría la posibilidad de continuas sentencias contradictorias entre el
referido tribunal constitucional, al resolver controversias cons-titucionales y acciones de in-constitucionalidad, y la SCJN al resolver los juicios de amparo en revisión.
Podría sostenerse que ello se evitaría si el respectivo tribunal constitucional tuviera faculta-des para suspender la resolu-ción de amparos en revisión de la competencia de la SCJN y de los Tribunales Colegia-dos de Circuito en los que se impugnaran normas genera-les que fueran materia de un medio de control de la cons-titucionalidad promovido ante
aquél. Es cierto que ello podría evitar en al-guna medida la contradicción de criterios; sin embargo, no sería suficiente, pues por su naturaleza las normas generales impug-nadas en amparo son un número mucho mayor que las controvertidas en los diversos medios de control de la constitucionalidad, por lo que cabria la posibilidad de que nor-mas similares o incluso de mayor jerarquía a las impugnadas ante el referido tribunal fue-ran materia de análisis en la jurisdicción de amparo.
Otro aspecto a considerar es la supuesta distin-ción entre una jurisdicción constitucional y una jurisdicción en materia de legalidad, la cual es insuficiente, por su estrecha relación, para justi-ficar la existencia de órganos cúpula en cada una de esas jurisdicciones.
Como se precisó en diverso apartado de esta entrega, para abordar el estudio de consti-tucionalidad de una norma general ordina-ria resulta fundamental el alcance que se le otorgue, por lo que si al tenor de un determi-nado sentido normativo puede estimarse cons-titucional ello de ninguna manera impide que conforme a un diverso sentido normativo el mismo texto normativo resulte inconstitucional.
Aún más, para determinar cuál es el sentido normativo por el que debe optarse, cualquier
63EXAMEN
EL PODER LEGISLATIVO Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN JUDICIAL EN EL ESTADO MEXICANO
operador jurídico, sea tribu-nal, autoridad administrativa o particular, puede acudir válidamente a la interpre-tación conforme del texto respectivo, para lo cual tam-bién será necesario que fije un determinado alcance a la normativa constitucional que le sirva de parámetro de regularidad.
En ese contexto, pretender establecer un órgano cúpu-la en materia de constitu-cionalidad y otro diverso en materia de legalidad no es conveniente para el princi-pio de seguridad jurídica en tanto que las reso-luciones que ambos emitan constantemente entrarán en contradicción, bien sea por la di-ferencia de interpretaciones de las que partan en materia de legalidad o de constitucionali-dad.
De ahí la fortaleza del sistema mexicano que permite a la SCJN ser también órgano cúpu-la en materia de legalidad al resolver las con-tradicciones de tesis que se suscitan entre los Plenos de Circuito y/o los Tribunales Colegia-dos de diferente Circuito o del mismo pero con diversa especialización, sobre el alcance de cualquier norma general del orden jurídico nacional, competencia que en lugar de des-naturalizar sus atribuciones constitucionales lo erigen en un tribunal constitucional reforzado que cuenta con las atribuciones para brindar seguridad jurídica a los justiciables.
Por tanto, en el caso del sistema de administra-ción de justicia del Estado Mexicano se estima innecesario y cuestionable el establecimiento de un tribunal constitucional diverso a la SCJN; en todo caso, podría ser conveniente forta-lecer las atribuciones de ésta al establecer el control previo de la constitucionalidad de las reformas a la CPEUM y de la aprobación de tratados internacionales así como reflexionar sobre si la competencia ejercida por los Plenos de Circuito genera beneficios reales al referido sistema.
1 Es importante recordar que la previsión normativa del control constitucional surgió por primera oca-sión en las Constituciones de Pennsylvania (1776), Nueva York (1777) y Massachusetts (1780). Vid. Lincoln Charles H, The Revolutionary Movement in Pennsylvania 1766-1776, Philadelphia, Univesity of Pennsylvania, 1901.
2 El principio de juridicidad también rige la conduc-ta de los particulares, ya que su conducta será válida en tanto implique el ejercicio de sus liber-tades sin desconocer los límites que a éstas se les imponen en la CPEUM o en las normas generales emanadas de ésta, por lo que el apego a dicho principio se dará en la medida en que al realizarse u omitirse una conducta no se transgreda el orden jurídico.
3 Es importante tomar en cuenta que la regularidad constitucional de lo dispuesto en una norma ge-neral deriva tanto de su apego a la CPEUM como a lo dispuesto en un diverso ordenamiento que es inferior a ésta pero superior al que contiene aqué-lla. Es decir, dicho control implica el estudio tanto de violaciones directas a la Constitución como indirectas a ésta. En el caso de las violaciones indirectas debe tomarse en cuenta que entre la norma impugnada y la CPEUM pueden existir nor-mas interpuestas, que son inferiores a este magno ordenamiento pero superiores al instrumento que contiene aquélla, como puede suceder cuando un reglamento es contrario a lo dispuesto en una ley. En virtud de esta relación jurídica el órgano dotado de atribuciones de control difuso debe tener como premisa fundamental velar por la efi-cacia de la CPEUM por lo que el contraste entre la norma reglamentaria y la legal únicamente lo debe llevar a cabo si está última se apega a la norma constitucional, pues de lo contrario el res-pectivo estudio de regularidad tendrá que abor-
64
NACIONAL
JULIO 2015
darse considerando únicamente lo dispuesto en esta última perdiendo su carácter indirecto. Di-cho en otra palabras, si el reglamento es contrario a la ley, pero ésta viola la CPEUM o un tratado internacional, la norma interpuesta no podrá ser un válido parámetro de regularidad por lo que el estudio respectivo deberá limitarse a confrontar dicho reglamento con la CPEUM o con el tratado respectivo, mas no con la ley, norma interpuesta, que en el caso concreto se estimará inconstitu-cional y, por ende, inaplicable al caso concreto, como parámetro de regularidad constitucional.
4 Vid. Contradicción de tesis 15/99 fallada por la Se-gunda Sala de la SCJN el 15 de octubre de 1999.
5 Vid. lo señalado en la contradicción de tesis 293/2011 resuelta el 3/09/2013 por el Pleno de la SCJN, especialmente su apartado C. “Alcances del principio de supremacía constitucional”, del punto 3. “El principio de supremacía constitucio-nal a la luz del nuevo marco constitucional”, de su considerando Quinto, en el cual se indica: “De acuerdo con lo anterior, puede decirse que el requisito previsto en el artículo 133 constitucional refuerza la interpretación de que los tratados in-ternacionales se encuentran en una posición je-rárquica inferior a la Constitución, mientras que el requisito previsto en el artículo 15 constitucional garantiza que, con independencia de la jerarquía normativa del instrumento que las reconozca, las normas internacionales de derechos humanos, y no el tratado en su conjunto, se integren al pa-rámetro de regularidad contenido en el artículo 1º constitucional. Así, las normas internacionales de derechos humanos que cumplan con el requi-sito material previsto en el artículo 15, pasarán a formar parte del catálogo constitucional de de-rechos humanos, desvinculándose del tratado in-ternacional que es su fuente y, por lo tanto, de su
jerarquía normativa, para gozar, en consecuen-cia, de supremacía constitucional en los términos previamente definidos”
6 Vid. tesis jurisprudencial de la Primera Sala de la SCJN que lleva por rubro y datos de identificación: “CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CON-VENCIONALIDAD (REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011)” (Décima Época; Instancia: 1a. Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federa-ción y su Gaceta, Libro XV, Diciembre de 2012, 1; Tesis: 1a./J. 18/2012; Pág. 420.)
7 Aun cuando en algunos precedentes este con-trol difuso pareciera limitarse a violaciones ajenas a una mera violación al principio de juridicidad, como podría ser el caso de una norma general emitida por una autoridad que carece de com-petencia para ello, tal como sucede en el párrafo 63 del amparo directo 3200/2013 resuelto por la Pri-mera Sala de la SCJN el 8 de mayo de 2013, en el cual se indica “En materia de derechos humanos las dudas que puede generar una norma tienen que ver con una posibilidad real o potencial de in-validez sustantiva, esto es con una determinación justificada del juez en el sentido de que la norma genera dudas o resulta sospechosa de cara al or-den constitucional o convencional”, lo cierto es que por lo regular cualquier violación al principio de juridicidad cometido al emitir una norma gene-ral, incluso un vicio trascendente al procedimiento legislativo, se traduce en una violación a este de-recho humano, como se destaca en la tesis que lleva por rubro y datos de identificación: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR UN ORGANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS. EN LA DEMANDA RESPECTIVA PUEDEN PLANTEARSE VIOLACIONES AL PRINCIPIO DE LEGA-LIDAD Y, POR ENDE, LA INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA DE UNA LEY POR CONTRAVENIR LO ES-TABLECIDO EN UN TRATADO INTERNACIONAL SO-BRE DERECHOS HUMANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 10 DE JUNIO DE 2011)” (Novena Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Agosto de 2011; Tesis: P./J. 31/2011; Pág. 870).
8 Un problema relevante sobre la interpretación conforme es determinar si su uso permite desco-nocer el texto normativo materia de interpreta-ción y atribuirle un sentido normativo que difícil-mente puede derivar de su lectura o que incluso es contrario a lo previsto en dicho texto, lo que al parecer no es una interpretación de esa naturale-za, sino la inaplicación del texto respectivo. Entre otros ejemplos destacados es posible analizar lo previsto en el artículo 23 de la Ley de Amparo y la jurisprudencia del Pleno de la SCJN que lleva por rubro y datos de identificación: “MEDIOS DE IMPUGNACIÓN PREVISTOS EN LA LEY DE AMPARO EN VIGOR. EL DEPÓSITO DE LAS PROMOCIONES EN LA OFICINA PÚBLICA DE COMUNICACIONES POR CUALQUIERA DE LAS PARTES QUE RESIDA FUERA DE LA JURISDICCIÓN DEL ÓRGANO DE AMPARO
65EXAMEN
EL PODER LEGISLATIVO Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN JUDICIAL EN EL ESTADO MEXICANO
QUE CONOZCA DEL JUICIO INTERRUMPE EL PLAZO PARA EL CÓMPUTO DE LA OPORTUNIDAD” (Tesis jurisprudencial P/J 14/2015, publicada en el Sema-nario Judicial de la Federación el viernes 22/05/15 y, por ende, de aplicación obligatoria a partir del lunes 25/05/15).
9 Una tesis jurisprudencial que revela la importancia de la cuidadosa interpretación de la norma ge-neral materia de control constitucional es la del Pleno de la SCJN que lleva por rubro y datos de identificación: “AMPARO DIRECTO CONTRA SEN-TENCIAS CONDENATORIAS QUE IMPONEN PENA DE PRISIÓN DICTADAS ANTES DEL TRES DE ABRIL DE DOS MIL TRECE. EL PLAZO PARA PROMOVER-LO NO SE RIGE POR LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL TRES DE ABRIL DE DOS MIL TRECE) (Tesis jurispru-dencial P/J 38/2014 publicada en el SJF el 6/06/15 y, por ende, de aplicación obligatoria a partir del 9/06/14).
10 Un criterio relevante que es revelador de una situación de esta naturaleza es el contenido en el precedente resuelto por la Segunda Sala de la SCJN del que deriva la tesis que lleva por rubro y datos de identificación: “JUEGOS Y SORTEOS. EL ARTÍCULO 5º DE LA LEY FEDERAL RE-LATIVA QUE FACULTA A LA SECRETARÍA DE GO-BERNACIÓN PARA SEÑALAR LA PARTICIPACIÓN QUE CORRESPONDE AL GOBIERNO FEDERAL, RESPECTO DE LOS PRODUCTOS OBTENIDOS POR EL PERMISIONARIO, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA”. (Novena Época, Tesis 2ª. CCVIII/2002, SJF y su Gaceta, Tomo XVII, Enero de 2003, p. 729).
11 Para una aproximación a las relevantes diferen-cias entre la metodología del control constitucio-
nal a la que acuden los partidarios o seguidores de las teorías externas respecto de la utilizada por los de las teorías internas consultar el apartado 2.4 “La interpretación constitucional y los derechos humanos” del estudio introductorio de la obra: Al-faro Telpalo Raúl y Coello Cetina Rafael, El sistema para la designación de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito (Análisis de derecho compa-rado y propuesta de reforma legislativa), Tirant lo Blanch, México, D.F. 2015, pp. 35-64.
12 En ese sentido destaca el criterio jurisprudencial del Pleno de la SCJN que lleva por rubro y datos de identificación: “CONTROL DE CONSTITUCIONA-LIDAD POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. CONFORME AL PRINCIPIO DE SUPREMA-CÍA CONSTITUCIONAL LOS MEDIOS RELATIVOS DE-BEN ESTABLECERSE EN LA PROPIA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y NO EN UN ORDENAMIENTO INFERIOR” (Novena Época, Tesis P/J 155/2000, SJF Tomo XII, diciembre de 2000, p. 843).
13 En cuanto a la naturaleza de este control consti-tucional, que se llega a denominar como “difuso” por su dispersión entre todos los tribunales de un orden jurídico mas no por su naturaleza y alcan-ce, consultar: Coello Cetina Rafael, “El control constitucional pleno en la jurisdicción de amparo” en Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, Núm. 22 (julio-diciembre 2014), México, 2014, pp. 121-189.
14 Por lo que se refiere a la posibilidad de verificar la validez del ejercicio del control constitucional pleno en su expresión difusa consultar: Coello Ce-tina Rafael, “El control jurisdiccional del control difuso” en Zaldívar Lelo de Larrea Arturo (Coord.) Derecho Procesal Constitucional-Obra Jurídica Enciclopédica, Editorial Porrúa-Escuela Libre de Derecho, México, 2012, pp. 321-391.
66 JULIO 2015
Centenario Luctuosodel Gral. Porfirio Díaz
aminando por la Alameda Central de la Ciudad de México y observar el Hemiciclo a Juárez, disfrutar la ma-
jestuosidad del Palacio de las Bellas Artes o quedar encantado por la belleza del Palacio de Correos, nos surge la pregunta quién fue la persona que ideó la construcción de estas obras. La contestación causa asombro, debi-do a que escuchar el nombre de Porfirio Díaz como respuesta hace que despierte el deseo de indagar más sobre este histórico y místico personaje.
Al realizar el análisis encontramos a un perso-naje lleno de claros y obscuros, puesto que por un lado histórico encontramos al dictador con-servador, autoritario y represivo; y en otro ex-tremo de la historia mexicana hallamos al gran General liberal, que en la Batalla del cinco de Mayo mostró su gran valentía y su gran pasión por México, tal como lo menciona el General Ignacio Zaragoza, en su parte de guerra:
C
Lic. Francisco Ladislao Ortiz Genera
67EXAMEN
CENTENARIO LUCTUOSO DEL GRAL. PORFIRIO DÍAZ
…“tenacidad y valor” demostradas por el General Díaz al pelear contra los franceses. El enemigo fue atacado tres veces hasta que el Sitio finalmente se rompió y las fuer-zas invasoras se echaron a correr. “Nuestros soldados se han cubierto de gloria en esta batalla”.
General Ignacio Zaragoza5 de Mayo de 1862. Puebla
México
Sus logros militares no sólo fueron en la batalla del 5 de Mayo en Puebla, las tropas al mando de Porfirio Díaz impusieron importantes derro-tas a los ejércitos invasores y conservadores, en su natal Oaxaca y la zona sur del país.
…“ni por mí, ni por el distinguido personal del ejército, ni por los pueblos todos de esta extensa parte de la República, se puede creer en la posibilidad de un avenimiento con la invasión extranjera, resueltos como estamos, a combatir sin tregua, a vencer o morir en la demanda, por legar a la gene-ración que nos reemplace la misma Repú-blica libre y soberana que heredamos de nuestros padres”.
Porfirio Díaz Oaxaca. 1864
El logro militar más importante en la carrera castrense de Porfirio Díaz, fue la entrada triun-fante a la Ciudad de Puebla el día 2 de Abril de 1867, venciendo a las tropas del Empera-dor Maximiliano I; lo que adelantaría la caída del Imperio de Maximiliano y el triunfo del Presi-dente Juárez; posteriormente se le conocería, al General Porfirio Díaz, como “El Héroe del 2 de Abril”.
Su destacada actuación militar durante la Guerra contra la Intervención Francesa, le valió reconocimientos y condecoraciones; volviéndose uno de los generales más impor-tantes para el Presidente Benito Juárez, de
quien se distanciaría por estar en contra de la reelección en la Presidencia de la República por parte del Benemérito de las Américas, e iniciaría un levantamiento militar en 1871, fra-casando en este intento golpista. A la muerte del Presidente Juárez, volvió a competir por la Presidencia de la República, ahora contra Sebastián Lerdo de Tejada, perdiendo nueva-mente. Para el año de 1876 al buscar la reelec-ción Lerdo de Tejada, por segunda ocasión se vuelve a levantar en armas Porfirio Díaz con el Plan de Tuxtepec, resultando vencedor.
...“que ningún hombre se imponga y perpe-tué en el ejercicio del poder y esta será la última revolución”.
Porfirio DíazOaxaca. Noviembre 1871
Ya ungido como Presidente de México, propu-so como Ley Suprema de la Nación el principio de la No Reelección del Presidente y Goberna-dores. El “Caudillo de Tuxtepec” se reelegiría en siete ocasiones y gobernaría México des-de 1876, con una interrupción manipulada de cuatro años (1880-1884), hasta Mayo de 1911. Convirtiéndose en el hombre más importante de México por un período de 30 años.
68
NACIONAL
JULIO 2015
“Pero el presidente Díaz tenía bien claro que sin crecimiento económico, la paz social nun-ca se alcanzaría”
Esta etapa de la historia de México se le co-noció como “El Porfiriato”, y es aquí en donde encontramos la otra faceta en la vida del Ge-neral Porfirio Díaz, los rasgos positivos de esta época fueron:
• Lograr la paz nacional, después de más de 50 años de invasiones extranjeras, guerras internas y desorden político y social; Porfirio Díaz estableció una acción política de uni-ficación, consolidación y negociación. Dis-minuyó considerablemente la delincuencia y el bandolerismo, que en 1876 eran con-siderados un problema social. Restableció relaciones con la iglesia católica, recono-ció la deuda externa y se comprometió a pagarla, lo que permitió volver a insertar a México en el contexto internacional.
• A nivel mundial se estaba desarrollando la Segunda Revolución Industrial, en las me-trópolis de los países más industrializados (Inglaterra y Estados Unidos de América), se desarrolló la electrificación y construcción de vías férreas para la comunicación en-tre ellas, aumentando la siderurgia y requi-
riendo materias primas industriales, como el petróleo, alimentos y consumidores para sus productos terminados; los países periféricos como México, fueron utilizados para surtir con sus materias primas, a los países indus-trializados. En este entorno industrializador, Porfirio Díaz otorgo concesiones a Inglate-rra (Minería y Petróleo), a España (Hilados y Tejidos) y Estados Unidos de América (Fe-rrocarriles y Petróleo); desarrollando indus-trialmente y modernizando ciudades como Guadalajara, Monterrey, Guanajuato, Pue-bla, Aguascalientes, Tampico, Chihuahua, Mérida y la Ciudad de México.
“Estoy convencido de que la acción parti-cular estimulada por el interés privado es mucho más eficaz que la oficial”.
Porfirio Díaz
• En 1891 creó el Consejo Superior de Instruc-ción Pública, que en 1905 sería elevada al rango de Secretaría de Estado. Y en 1910, Justo Sierra reuniría las Escuelas de Especia-lidades, para organizarlas en una Universi-dad Nacional.
• Porfirio Díaz realizó construcciones y edifica-ciones que marcaron un esplendor en la ar-quitectura mexicana, que quedaron como patrimonio de la nación.
Por eso “Orden y Progreso” fue el lema de su gobierno y su imagen personal fue la del res-taurador del orden, el dictador “honrado” capaz de conducir con mano férrea a Méxi-co por la senda del progreso. Así se podrían aprovechar las oportunidades favorables al desarrollo económico nacional que el mundo ofrecía. Debían otorgarse ventajosas conce-siones al capital extranjero, someterse a una rigurosa disciplina la fuerza de trabajo nacio-nal y construirse una infraestructura interna para hacer redituable la inversión extranjera. El tiempo de la política había terminado con el triunfo de Juárez, ahora se necesitaba de “poca política y mucha administración”, aun-que, en realidad, forjar la base de poder en que se sustentaría el régimen porfirista, requi-
69EXAMEN
CENTENARIO LUCTUOSO DEL GRAL. PORFIRIO DÍAZ
rió de mucha política de parte del dictador, quien aprovecho que sectores importantes de la sociedad preponderaban la paz nacional, misma que permitiría la reconstrucción nacio-nal y el progreso material, aun a costa de la democracia.
Este espíritu pacifista y modernizador, permitió al General Díaz imponer o eliminar a caciques regionales, quienes ejercían un poder políti-co y económico casi absoluto, y a través de ellos ir construyendo la pirámide de su poder presidencial, que iría desde Hacendados, Je-fes Políticos, Gobernadores, los integrantes del Congreso de la Unión y los ministros de la Su-prema Corte, ya que TODOS tendrían como vértice al Presidente Porfirio Díaz.
A los disidentes más importantes de las clases medias, los incorporó a la burocracia civil y mi-litar, lo que en el corto plazo le representó, que estos sectores, se convirtieran en uno de sus principales apoyos sociales y políticos.
Y bajo este marco de reconciliación nacional, Porfirio Díaz comenzó una política de restable-cimiento de relaciones con la iglesia católica, dejando en letra muerta las Leyes de Reforma, por la que años atrás había luchado junto con los liberales. Lo que significaría, que la Iglesia recuperará su influencia política y para el dic-tador poder contar con el apoyo eclesiástico públicamente.
Para conseguir el reconocimien-to de su gobierno por parte de los Estados Unidos, Porfirio Díaz hizo grandes concesiones a los inversionistas norteamericanos, en primer lugar, la de los ferro-carriles, que a lo largo del Porfi-riato se fueron concesionando y construyendo, por el norte, de México a Laredo, pasando por San Luís Potosí, Saltillo y Mon-terrey; y a Paso del Norte (hoy Ciudad Juárez) pasando por Querétaro, Celaya, Salaman-ca, Irapuato, Guanajuato, Silao, León, Aguascalientes, Zacate-cas y Chihuahua. Por el oriente,
a Manzanillo, pasando por Toluca, Maravatío, Acámbaro, Morelia, Zamora, la Piedad y Gua-dalajara. En el istmo, el ferrocarril interoceáni-co Veracruz-Coatzacoalcos-Salina cruz. En el sureste, el ramal Mérida, Campeche, Muna, Valladolid y Peto.
Por otra parte, el Presidente Díaz aceptó el pago de indemnizaciones por daños sufridos durante la Guerra de Reforma e Intervención Francesa; reconoció la deuda externa; otorgó permisos a norteamericanos para adquirir bie-nes raíces en la frontera y comprometiéndose a la pacificación de esa zona. El 11 de abril de 1878, por fin la Presidencia de Porfirio Díaz, ob-tuvo el ansiado reconocimiento por parte del Gobierno de los Estados Unidos. Anteriormente se lo habían otorgado los Gobiernos de Espa-ña, Inglaterra, Alemania y Bélgica; al final de este primer periodo de la Dictadura Porfirista, reanudaría relaciones con Francia.
A pesar de todas estas inversiones extranjeras, de contar con una “estabilidad social” y lograr pacificar al país, la Dictadura del General Por-firio Díaz, conduciría a México a una nueva de-pendencia del capital foráneo y lo más triste y fuertemente criticado de esta etapa de la his-toria nacional, acentuar su atraso económico y social, dentro de un proceso capitalista que se extendió por toda América Latina. Debido a que lejos de transforma a México en una socie-dad industrializada análoga a la de los Estado
70
NACIONAL
JULIO 2015
Unidos de América o la de países europeos; sólo sirvió para consolidar la dependencia del extranjero y acentuar las características de subdesarrollo remanentes que aún quedaban como herencia del régimen colonial español.
Asimismo, la exportación de materias primas baratas, aunado a la importación de pro-ductos industriales caros, el control por com-pañías extranjeras de algunos de los sectores más importantes de la economía (Ferrocarriles, Minería, Explotación del Petróleo, etc) , y las enormes diferencias en los niveles de riqueza, como, la concentración de la tierra en manos de un pequeño grupo de latifundistas, un in-greso per cápita nacional mucho más bajo que el de los países industrializados y un siste-ma educativo rezagado que daba por resul-tado un alto grado de analfabetismo; hicieron más grande la brecha económica y social en-tre la elite gobernante y la gran mayoría de los mexicanos sumidos en la pobreza y el hambre.
“En las décadas finales del siglo XIX y en los primeros años del siglo XX, los países lati-noamericanos fueron absorbidos en grado cada vez mayor por el frenético desarrollo del capitalismo mundial”.
Friedrich KatzLa guerra secreta en México
Aunque el prestigio internacional del dictador (“Héroe de la Paz”), por lograr la pacificación y modernización de México, iba en aumento con reconocimientos y condecoraciones, aún por sus antiguos enemigos los francés. El costo social del auge económico del país era muy alto, porque el crecimiento promedio del 6%, sólo sirvió para enriquecer más a los inversio-nistas extranjeros y a un sector muy reducido de la población nacional, puesto que este progreso estaba sustentado, por un lado, en la explotación de la fuerza de trabajo a través de raquíticos salarios y por otro, en la exportación de productos sujetos a las fluctuaciones de los precios de los mercados internacionales.
En lo que referente a los salarios, a pesar de que la productividad se elevó por el empleo de nuevas tecnologías productivas y adminis-trativas, las condiciones de los trabajadores mexicanos fueron cada vez más miserables, los salarios eran de entre 17 centavos y 2.50 pesos diarios, las jornadas excesivas (de 12 a 14 ho-ras diarias) sin descanso dominical, ni servicios médicos, ni vacaciones; además, frecuente-mente se pagaban en especie en las “Tiendas de Raya” de las haciendas y de las fábricas, las cuales también eran un negocio para los pa-trones. También es importante recordar que, las deudas con las “Tiendas de Raya” se here-daban, lo que era una manera de arraigar al trabajador en regiones en donde la mano de obra libre escaseaba o existían oportunida-
des de mejores salarios en zonas aledañas. Tampoco eran raros los descuentos que con cualquier pre-texto se hacían a los trabajadores. Los salarios eran cada vez más ba-jos frente al costo de los alimentos, que siempre iban a la alza.
Dado el interés del Gobierno Por-firista por atraer y conservar las in-versiones extranjeras mediante la oferta de mano de obra barata, se dejaba en plena libertad a los patrones de tratar con los trabaja-dores sin intervenir en los conflictos, salvo para proteger con la fuerza de las armas a las empresas. Quie-nes solicitaban aumentos salariales
71EXAMEN
CENTENARIO LUCTUOSO DEL GRAL. PORFIRIO DÍAZ
o promovían la formación de sindicatos, paros y huelgas eran multados, despedidos, arresta-dos y hasta condenados a muerte.
La migración del campo a las ciudades y nuevos centros de producción provocó una sobreoferta de mano de obra masculina, fe-menina e infantil, que también puso a los tra-bajadores a merced de los patrones.
Por otra parte, la caída de los precios de los productos de exportación también provoca-ba disminución de salarios, despido temporal, desempleo y desde luego, depreciación del peso (por ejemplo, en 1870 el peso y el dólar se intercambiaba a la par, en 1890 un peso por 0.87 dólar y en 1894 un peso por 0.51 dólar); y por consiguiente, una disminución en las con-diciones de vida de la mayoría de la pobla-ción. Otro factor en contra, serían las sequías periódicas que obraban en el mismo sentido por el encarecimiento de alimentos, como la tortilla que se elaboraba con maíz de impor-tación.
Así encontramos que al término de Porfiriato, la sociedad mexicana se había dividido pro-fundamente en clases sociales, regiones y et-nias, ya que más del 80% de la población era analfabeta y pobre. Sin embargo, el fin de las guerras y rebeliones, así como el mejoramiento de las condiciones de vida del sector conectado a las exportaciones, permitió que
la población creciera de nueve millones y medio de habitantes en 1876, a más de quince millones en 1910; de éstos mexicanos, el 77.4% vivía en el campo; la población rural estaba compuesta en un 96.9% por familias sin tierra y en un 1% por las familias propietarias del 85% de las tierras de cultivo.
“La esperanza de vida al nacer en el Mé-xico de 1895 era de 31 años y en 1900 de 30.5. El dato revela que las condiciones de salud de la población permanecieron en niveles bajísimos durante el porfiriato, e in-cluso tendían a descender... En la ciudad de México la mortalidad llegó a ser de 50 por cada mil habitantes en 1900... La mortalidad en la población infantil era mu-cho más alta, pues en 1893 morían antes de cumplir un año de edad 439 de cada mil niños. Poco mejoró la asistencia a ese sector, ya que en 1900 aun se daban 335 defunciones por cada mil niños. Las enti-dades más atrasadas eran Aguascalien-tes, con 775 defunciones, Querétaro, 679, Guanajuato y México, 572; y Puebla 492... no pocos observadores llegaron a señalar que la principal causa (de muerte) era la miseria”.
Florescano y EissaAtlas Histórico de México
72
NACIONAL
JULIO 2015
El tipo de crecimiento económico promovido por la dictadura de Porfirio Díaz, estableció las condiciones socioeconómicas propicias para el inicio de una revolución a medida que el país se transformaba. El Porfiriato desarrolló una clase media creciente que comenzó a demandar mayor poder político y económi-co, y que por el endurecimiento de la dic-tadura, tenía cada vez más claro que sólo mediante la revolución podría incorporarse al proceso político del país. Tal como sucedió también al final de la Colonia, 100 años atrás, los criollos lucharon por espacios políticos que la corona española les negaba por su origen mestizo.
El carácter social del estallido que vendría, puede explicarse…
“en la convergencia, en vísperas de la re-volución, de tres procesos, cada uno de los, cuales se inició hacia principios del régimen de Díaz y casi se había comple-mentado hacia el final: la expropiación de las tierras comunales de las comunidades campesinas en el centro y el sur de México; la transformación de la frontera con indios nómadas en una frontera con Estados Uni-dos y su consiguiente integración política y económica al resto del país así como a la esfera de influencia de los Estados Unidos; y el surgimiento de México como escenario principal de la rivalidad europeo-nortea-mericana en América Latina”.
Friedrich KatzLa guerra secreta en México
Con el despojo de las tierras y aguas comuna-les para aumentar la producción de azúcar demandada por el exterior, provocó en Mo-relos y Guerrero se diera el inicio de la rebe-lión campesina más importante en la historia de México, encabezada por Emiliano Zapata. El siempre mal armado “Ejército Libertador del Sur”, cuya fortaleza residiría en sus bases en las comunidades, tendría como demanda princi-pal la restitución de las aguas y tierras comu-nales.
La integración de la zona fronteriza norte fue consecuencia de la construcción de los fe-rrocarriles, de la derrota definitiva de los apa-ches y de las inversiones norteamericanas que se concentraron en Chihuahua, Sonora y Coahuila, que conjuntamente trajeron un rápi-do auge económico generalizado que atrajo la inmigración laboral; pero con la integración se perdió la autonomía de que habían goza-do los municipios de la región, se centralizó y concentró el poder político y económico en detrimento de las élites locales; provocando la transformación de la estructura económica y social tradicional con el surgimiento de nue-vas clases medias, rancheros independientes, obreros y peones modernos, que poseían li-bertad y medios (inclusive armamento) para oponerse al régimen de Díaz y a la influencia estadounidense. El auge se interrumpió con la crisis económica de 1907, que trajo desempleo y baja de salarios; aunado a la repatriación de trabajadores despedidos en Estados Unidos, también el aumento de impuestos y encare-cimiento del crédito, todo esto hizo crecer el descontento general y motivó la incursión en la política de personajes como Francisco I. Ma-dero y la disidencia de políticos porfiristas como
73EXAMEN
CENTENARIO LUCTUOSO DEL GRAL. PORFIRIO DÍAZ
Bernardo Reyes y Venustiano Carranza. Como consecuencia de su condición de frontera con los Estados Unidos de América, de esta región surgirán los mayores y mejor equipados ejérci-tos revolucionarios de la historia de México, en demanda de legalidad, democracia y dere-chos laborales.
…“el régimen de Díaz no fue derrocado únicamente por las múltiples fuerzas cuya hostilidad suscitó dentro de México, sino también debido a las muy poderosas fuer-zas cuya oposición despertó fuera del país: las de importantes grupos económicos en los Estados Unidos. En su esfuerzo por de-tener lo que llegó a considerar como una invasión de inversionistas norteamericanos, Díaz comenzó a volverse hacia las poten-cias europeas, invitándolas a invertir en su país y a desafiar en él la supremacía nortea-mericana. Cuando esta invitación fue aten-dida se convirtió en uno de los principales escenarios de la rivalidad europeo-nortea-mericana en América Latina”.
Friedrich KatzLa guerra secreta en México
La paz impuesta por Díaz fue constantemente altera-da por grupos e individuos afectados por el despojo, la explotación y la represión. Ante la lacerante desigual-dad, aparecieron bandidos “generosos”, como Jesús Arriaga “Chucho el roto” y Heraclio Bernal que paga-ron con la vida la osadía de desafiar al sistema; inclusi-ve un desconocido como Arnulfo Arroyo, el 16 de septiembre de 1897, rom-piendo la valla de seguri-dad atacó a mano limpia al presidente en la Alame-da central, fue detenido y asesinado por la policía esa misma noche.
Varias rebeliones indígenas y campesinas tu-vieron lugar a lo largo del porfiriato, pero las más importantes las realizaron los yaquis y mayas. Los yaquis eran una tribu pacífica que se dedicaban a la pesca, agricultura y gana-dería en la región comprendida entre los ríos Yaqui y Mayo, cuando fueron despojados por especuladores de tierras; la resistencia arma-da fue dirigida por José María Leyva “Cajeme” en 1874 y se prolongó por varios años porque, refugiados en la sierra, pudieron rechazar a las tropas federales y organizar una comunidad autosuficiente e independiente; así se llegó a un modus vivendi hasta que fueron nuevamen-te agredidos en 1885 y se reinició la guerra. Ra-món Corral, gobernador de Sonora, los derrotó y Cajeme fue fusilado en 1887; los sobrevivien-tes fueron vendidos en subastas y trasladados a Yucatán y Quintana Roo. El conflicto no ter-minó, continuaron las deportaciones y Cajeme fue sustituido por Juan Maldonado Tetabiate, quien tras fracasados acuerdos de paz, en 1897 fue también asesinado. Luís Bule continuó la lucha y sólo se rindió hasta 1909.
Suerte similar corrieron los mayas que vivían en Yucatán cuando fueron despojados de sus tierras para hacer plantaciones de hene-quén y caucho. Tras resistir varios años, el ejér-cito federal los aplastó y sus tierras pasaron a
74
NACIONAL
JULIO 2015
una docena de plantadores encabezados por Olegario Molina, gobernador de Yucatán. Los que no perecieron sufrieron ser esclavizados y marcados; los que persistieron en su desobe-diencia, fueron asesinados.
La paz y el orden también se vieron amena-zados por más de doscientos movimientos de obreros, principalmente de ferrocarrileros, tabacaleros y textileros, que, el Gobierno de Díaz, los suprimió por la fuerza. La misma bruta-lidad se aplicó para reprimir las huelgas obre-ras, entre las más importantes la de Río Blanco en Veracruz en 1905 y la de Cananea, Sonora en 1906, en esta última se contó con los “ran-gers” del ejército norteamericano para matar a los huelguistas.
Tampoco faltaron manifestaciones ciudada-nas de resistencia a la dictadura; el 5 de fe-brero de 1901, los clubes liberales organizaron un congreso en San Luís Potosí en contra de la creciente intervención del clero en la po-lítica nacional y también fueron brutalmente reprimidos. Pero la primera respuesta política organizada más importante fue la funda-ción del Partido Liberal Mexicano en 1905,
que publicó su programa al año siguiente. Este grupo, encabezado por Ricardo Flores Magón demandó para los trabajadores de-rechos sociales, que diez años después se-rían plasmados en la Constitución Política de 1917. El mismo año de 1906, en Acayúcan, Hi-lario Salas encabezó un movimiento armado en contra de los abusos de los Romero Rubio, parientes de Porfirio Díaz. También algunos floresmagonistas se levantaron en armas en Coahuila, Veracruz y Chihuahua, pero fue-ron derrotados con crueldad por el ejército porfirista; asimismo, intentaron alzarse otra vez en Vacas y Viesca, Coahuila, y Palomas, Chihuahua, en 1908.
Pero la crisis del sistema porfirista no se redu-jo al aspecto político. También la economía entró en crisis, que agravó sus debilidades es-tructurales, como su dependencia del exte-rior, las disparidades regionales y sectoriales y la concentración de los beneficios en muy pocas personas. Sucedió que entre 1907 y 1908 hubo una crisis internacional que provo-có la reducción de las exportaciones mexica-nas y el encarecimiento de las importaciones. Para colmo, los préstamos bancarios se res-tringieron. Por lo tanto, sin mercado ni insu-mos ni créditos, los industriales disminuyeron su producción y hubo reducciones salariales o recortes de personal. En el mundo rural los hacendados intentaron resolver la falta de préstamos bancarios aumentando las rentas a sus rancheros y arrendatarios y endurecien-do el trato que daban a sus peones, medie-ros y aparceros; asimismo, los hacendados y los rancheros acomodados redujeron el número de jornaleros agrícolas que solían contratar temporalmente. Más aun, el decli-ve de la actividad económica afectó los in-gresos del gobierno, a lo que Díaz respondió con dos estrategias: congeló los salarios y las nuevas contrataciones de burócratas y bus-có aumentar algunos impuestos, medida que resultó, como era previsible, muy impopular. Para colmo, dado que la crisis económica te-nía carácter internacional, regresaron al país muchos braceros que perdieron sus empleos en Estados Unidos, con lo que aumentaron las presiones sociales y políticas que planteaban los desempleados del país.
75EXAMEN
CENTENARIO LUCTUOSO DEL GRAL. PORFIRIO DÍAZ
Obviamente, también se padeció una grave crisis en el ámbito social. En el campo, numero-sas comunidades perdieron parte de sus tierras, que fueron adquiridas o usurpadas por algunos caciques y hacendados, quienes buscaban aumentar su producción estimulados por el crecimiento de la demanda de las ciudades, atendible con la posibilidad de enviar lejos sus productos mediante el ferrocarril. De otra par-te, como resultado del auge ganadero, en las extensas praderas del norte mexicano muchos hacendados comenzaron a impedir el libre acceso a sus pastizales, vieja tradición que po-sibilitaba la alianza militar entre hacendados, rancheros, aldeanos y campesinos contra los indios belicosos de la región. EI resultado fue la politización y organización de las comunida-des rurales al no encontrar ayuda en las auto-ridades gubernamentales, claramente aliadas con los hacendados.
En el mismo año de 1908, el 17 de febrero, Díaz concedió una entrevista al periodista nortea-mericano James Creelman, en la que expre-só su determinación de retirarse del poder, así como su agrado y acuerdo con la formación de partidos políticos de oposición que com-pitieran en las elecciones de 1910: “el pueblo mexicano está ya apto para la democracia”. La entrevista fue traducida al español y publica-da en los diarios El Imparcial de México y La Ilustración de Bogotá. Las declaraciones ge-neraron una gran agitación entre los políticos porfirtistas y de oposición, y los más activos co-menzaron a organizarse en partidos políticos.
La consecuencia más importante de la entre-vista con Creelman, fue que motivó a Francis-co I. Madero a publicar su libro “La sucesión presidencial de 1910. El Partido Nacional De-mocrático” en el que invitó al pueblo a reto-mar el ejercicio de sus derechos políticos y dar fin a una dictadura que promovía el enrique-cimiento de unos pocos a costa del empo-brecimiento de la mayoría; llamó a conformar un régimen democrático y así impedir una revolución armada o el fortalecimiento de la dictadura; propuso formar el Partido Nacional Democrático para contender en las eleccio-nes de 1910, bajo el lema “Libertad de sufra-gio y no reelección”. En aras de que el cambio
fuera pacífico, aceptó que Díaz se reeligiera en la Presidencia a cambio de que la vicepre-sidencia fuera ocupada por un miembro de la oposición y se realizaran elecciones libres para los demás cargos políticos.
El Dictador Porfirio Díaz recibió un ejemplar del libro con una carta de Madero, pero no dio contestación alguna. Pensó que Madero era un iluso y hasta demente, no le concedió im-portancia y lo dejó seguir su movimiento consi-derando que su presencia restaba fuerza a la oposición del “reyismo”. No consideró que el libro salía en un contexto de agitación y des-contento porque las elecciones estatales de 1909 en Sinaloa, Coahuila, Morelos y Yucatán habían provocado una movilización social desconocida hasta entonces, de la que surgi-rían nuevos liderazgos como los de Carranza, Zapata y Pino Suárez. En lo internacional, tarde se daría cuenta de que los Estados Unidos ya no veían con simpatía la situación prevalecien-te y deseaban una transición de la oligarquía terrateniente a la burguesía industrial y agraria, antes de que estallara la rebelión social y no descartaban a Madero para encabezar esa transición.
El 22 de mayo de 1909, Madero organizó el Centro Antirreeleccionista encargado de pro-mover clubes políticos para fundar el Partido
76
NACIONAL
JULIO 2015
Antirreeleccionista. A partir de junio de 1909 comenzó una gira por todo el país para pro-mover el antirreeleccionismo. En junio de 1910, fue aprehendido pero logró escapar a los Esta-dos Unidos. El 10 de julio siguiente se realizaron las elecciones y resultó triunfadora nuevamen-te la fórmula Díaz-Corral, fue la séptima elec-ción del dictador.
Díaz celebró con lujo y derroche el primer centenario del inicio de la guerra de Inde-pendencia con la presencia de embajado-res y contingentes militares de las naciones más poderosas; y con este motivo inauguró más de 1400 obras permanentes, como la Columna de la Independencia, el palacio de Comunicaciones, el manicomio de La Casta-ñeda y la Escuela Normal para Maestros en la capital, así como en todas las entidades del país, en las cuales construyó por lo menos una obra de interés social para conmemo-rar el inicio de la gesta. Sus propósitos polí-ticos fueron presentar al mundo la paz y el progreso logrados por México, cerrar viejas heridas causadas por nuestros enemigos his-tóricos, atraer inversión extranjera de países diversos, invertir en obras de bienestar social, fortalecer nuestra identidad nacional y ubi-car su figura dentro de los grandes forjadores de México:
“Hemos querido celebrar nuestro centena-rio con obras de paz y progreso…que la humanidad, congregada por intermedio vuestro en nuestro territorio, juzgue de lo que son capaces un pueblo y un gobier-no cuando un mismo móvil los impulsa: el amor a la Patria, y una sola aspiración los guía: el progreso nacional. El pueblo mexi-cano, con vigoroso empuje y con lúcido criterio, ha pasado de la anarquía a la paz, de la miseria a la riqueza, del desprestigio al crédito y de un aislamiento internacional a la más amplia y cordial amistad con toda la humanidad civilizada. Para obra de un siglo, nadie conceptuará que es poco”.
General Porfirio DíazSeptiembre 1910. Ciudad de México
El 27 de septiembre de 1910, el Congreso de-claró reelectos a Porfirio Díaz y Ramón Corral. Francisco I. Madero lanzó el Plan de San Luís el 5 de octubre de 1910 en el que declaró ilega-les las elecciones pasadas, desconoció a las autoridades establecidas, convocó a la ins-tauración de un gobierno provisional y llamó al movimiento armado para el 20 de noviembre del mismo año. Dos días antes, fue descubierta
77EXAMEN
CENTENARIO LUCTUOSO DEL GRAL. PORFIRIO DÍAZ
la conspiración en Puebla y asesinado Aquiles Serdán; sin embargo, el ejército fe-deral era ya incapaz de hacer frente a la rebelión popular generalizada que estaba en gestación, enve-jecido en sus mandos, tras años de inactividad y de-bilitado por el propio Díaz, por su temor a fortalecer a Bernardo Reyes.
La insurrección creció len-tamente, a medida que el campesinado encontró en Madero la esperanza de recuperar las tierras des-pojadas o de obtener una parcela propia. Por su par-te, Estados Unidos movilizó sus tropas a la frontera con México en espera de una posible intervención. Ante la amenaza norteamericana, la crecien-te agitación, el aumento de la violencia y de la organización popular, la invasión de ha-ciendas y la toma de poblados, en marzo de 1911 Limantour viajó a Nueva York a intentar acuerdos con los familiares de Madero y con el doctor Francisco Vázquez Gómez. Al no lograrlos, Díaz declaró en su informe ante el Congreso que enviaría iniciativas para resta-blecer constitucionalmente el principio de “No Reelección”, tanto del presidente como del vicepresidente; que modificaría la Ley Electo-ral para hacer más efectivo el sufragio y crear por primera vez un sistema de partidos; que fraccionaría las tierras de las grandes hacien-das que no fueran cultivadas para venderlas a precios accesibles; que reformaría la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal para que fuera autónomo respecto al poder ejecutivo y que propondría una ley de responsabilidades de funcionarios judiciales; además, que envia-ría un proyecto de ley de amnistía por delitos de rebelión y sedición. Por su parte, Francisco Bulnes, político porfirista presentó una iniciativa de reformas a los artículos 78 y 109 de la Consti-tución, prohibiendo la reelección de presiden-te de la República y de los gobernadores de los estados.
El 10 de mayo de 1911, Ciudad Juárez cayó en manos de los rebeldes. Ante la posibilidad del derrumbe total del régimen y de la intervención norteamericana, Díaz, en una retirada estratégi-ca para preservar el establishment, decidió firmar los Tratados de Ciudad Juárez por sus represen-tantes el 21 de mayo siguiente y mientras una multitud amenazante rodeaba su casa, renun-ció a la presidencia el 25 del mismo mes, porque para retener el cargo, externaría Porfirio Díaz: …“sería necesario seguir derramando sangre mexicana, abatiendo el crédito de la Nación, derrochando su riqueza, segando sus fuentes y exponiendo su política a conflictos internaciona-les”. Al aceptarse su renuncia, en la Cámara de Diputados se improvisó un tímido homenaje al dictador. Desde París también renunció el vice-presidente Ramón Corral. El General Porfirio Díaz ganó su última batalla, pues logró salvar intacto el ejército federal, el régimen porfirista y no dio pretexto para la intervención extranjera.
Escoltado por el general Victoriano Huerta, el 26 de mayo de 1911, Porfirio Díaz, partió por tren a Veracruz. Ahí permaneció hospedado en la casa del representante de la firma petrolera inglesa Pearson & Son -cuyo propietario, Lord Cowdray, lo veía como un padre por el trato que recibió del dictador Díaz-, y como huésped del gobernador
78
NACIONAL
JULIO 2015
del estado, Teodoro Dehesa, para embarcarse el día 31 siguiente en el buque «Ypiranga” rumbo a La Habana y posteriormente a Europa.
…“Mi vida política ha concluido: se acaba a mis ochenta y un años…Por causas que expuse al Parlamento Mexicano, tomé la resolución de renunciar a mis funciones. Por causas que no me explico, importantes grupos de ciudadanos se levantaron con-tra mi administración; y a fin de evitar que mis compatriotas se maten entre sí, y de evitar una intervención extranjera, me dije que si la lucha podría desaparecer gracias a mi partida, partía yo, voluntariamente, para dejar a la nueva administración toda su libertad de acción, a fin de que mi pre-sencia en manera alguna la perturbara. Voluntariamente he abandonado mi país… Sólo un acontecimiento podría decidirme a reanudar una vida activa: que mi país se viera amenazado por el extranjero. En ese caso, pero en ese caso únicamente, actua-ría yo como un simple ciudadano y como soldado mexicano. No creo en ese peli-gro… Deseo que, con prudencia y sabidu-ría, los gobernantes nuevos logren hacer a un lado todos los sucesos graves, lo mismo dentro que fuera… A este propósito, ruego a usted que desmienta la especie que se me atribuye, de que yo había dicho que los Estados Unidos ministraron fondos para fo-mentar la revolución en México. Nunca dije cosa semejante. Yo solamente hablo de lo que sé a ciencia cierta y de lo que he visto con mis ojos”.
Porfirio DíazEntrevista con Roberto MaresDiario Le Marti. París, Francia
“Me siento herido. Una parte del país se alzó en armas para derribarme, y la otra se cru-zó de brazos para verme caer”.
Porfirio DíazPlática con Federico Gamboa
París, Francia
A media mañana del 2 de julio la palabra se le fue acabando y el pensamiento haciéndosele más y más incoherente. Parecía decir algo de la Noria, de Oaxaca. Hablaba de su madre: “Mi madre me espera”. El nombre de Nicolasa lo re-petía una y otra vez. A las dos de la tarde ya no pudo hablar. Era una como parálisis de la lengua y de los músculos de la boca. A señas, con la in-tención de la mirada, procuraba hacerse enten-der. Se dirigía casi exclusivamente a Carmelita.
“¿Cómo?” “¿Qué decía?” “¡Ah, sí: la Noria!” “¿Oaxaca?” “Sí, sí: Oaxaca, en Oaxaca; que allá quería ir a morir y a descansar”.
79EXAMEN
CENTENARIO LUCTUOSO DEL GRAL. PORFIRIO DÍAZ
A las seis y media expiró, mientras a su lado el sol inundaba todo en luz. No había muerto en Oaxaca, pero sí entre los suyos. Rodeaban su cama Carmelita, Porfirito, Lorenzo, Luisa, Sofía, María Luisa, Pepe, Fernando González y los nie-tos mayores.
“Fue el Porfiriato un régimen extraño: sus contemporáneos los calificaban de patriar-cal; los revolucionarios le llamaron dictadu-ra; nuestros contemporáneos lo designan con etiquetas diferentes que van de caudi-llismo a régimen autoritario”
Francois Xavier Guerra. Historiador
El día dos de Julio de 2015, se cumplió el cen-tenario luctuoso de uno de los personajes más contrastes en la historia de México, José de la Cruz Porfirio Díaz Mori; hijo de padre de origen español (José Faustino Díaz) y de madre de ori-gen indígena mixteca (Petrona Mori). Nació el 15 de Septiembre de 1830 en la ciudad de Oa-xaca, México y murió, en exilio, el 2 de Julio de 1915, en la ciudad de París, Francia. Como se ha mencionado, por un lado encontramos al gran General Liberal que combatió y derrotó a la intervención francesa y a los conservadores; también hayamos al gobernante que pacificó al país, que domó al tigre y modernizó al bár-baro. Y que en esa adoración de la moderni-dad, mediante la cual pensó que ayudaría al desarrollo del país, descuidó la gran brecha que se hacía más grande entre pobres y ricos; perpetuando el crecimiento de las elites y el deterioro de las clases marginadas.
Por eso al emitir un juicio respecto a Porfirio Díaz, hay que mirarlo desde dos perspectivas, la primera el Díaz liberal, y la otra el Díaz del Porfiriato. Y es en este lapso histórico en donde se cimienta la historia de desigualdades socia-les, explotaciones laborales y represiones bru-tales a sus oponentes; que son las que a pesar de los años, todavía mantienen las cicatrices del pasado abiertas hacía un régimen geron-trocrático que por decantarse por una explo-tadora inversión extranjera y por minoría de la población, olvido aterrizar todos los beneficios
80
NACIONAL
JULIO 2015
sociales y económicos que su pueblo tanto ne-cesitaba.
…“a pesar de que Díaz personalmente, sus subordinados y los historiadores porfiris-tas afirmen que la estabilidad política y el progreso del país dependió en exclusiva del presidente, no fue así. La supervivencia del régimen pudo darse, en gran medida, gra-cias al servicio leal de un buen número de capaces colaboradores. De la misma ma-nera se puede afirmar que el progreso ma-terial experimentado en ese periodo no se debe sólo a la visión de Díaz o a los esfuer-zos de su equipo más cercano sino también al efecto del desarrollo del comercio y las finanzas mundiales en el último tercio del siglo XIX y a la intención de incorporar los recursos económicos y las materias primas de México a la creciente economía inter-nacional”
Paul Garner. Gobernantes Mexicanos.
Por último no hay que olvidar que los mexica-nos somos muy proclives al culto de la muerte y a los huesos que la representa. Por lo mismo, no sé si ya estamos lo suficiente maduros para la repatriación de los restos del “héroe del 2 de Abril” y todo lo que eso representaría; pero sí creo que hemos aprendido la lección de ha-cer llegar el desarrollo social y económico a las clases sociales más necesitadas y fomentar el progreso de esas zonas, la tarea no es fácil, pero hoy cien años después de la muerte de Don Porfirio, ya estamos moviendo a México.
@Espacio del Lector
Estimados lectores, nos interesa mucho su opinión,
¿tienen algún comentario?
Por favor envíenlo a nuestra dirección:
Gracias.
Transformandoa México
