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在全球经济艰难复苏、内地经济发展进入新常态、本澳经济形势稳

中求进的背景下，特区政府积极参与“一带一路”和“粤港澳大湾区”

建设，建设“世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台”，

促进经济适度多元发展，打造“以中华文化为主流，多元文化共存的交

流合作基地”。为牢牢抓住国家重大方针政策给澳门发展带来的新机遇，

构筑产业发展的顶层设计，勾勒澳门未来产业发展的目标、路径及愿景，

引领和带动特区经济社会的全面发展，特区政府委托国家信息中心开展

《澳门产业中长期发展规划》研究 ( 以下简称《规划研究》)，对澳门产

业的发展规划提出政策及措施建议。

澳门特区成立以来，经济实力实现历史性跨越，积累了较为雄厚的

经济基础和稳健的财政实力。2018 年，澳门本地生产总值为 4,403 亿

澳门元，人均本地生产总值为 666,893 澳门元 ( 约 82,609 美元 )，财

政储备总规模达到 5,088 亿澳门元，为未来发展奠定了扎实的经济基础，

充实了防范和抵御风险的能力。澳门区位条件优越、制度优势突出，拥

有良好的营商环境和深厚的文化底蕴，按照中央政府对澳门经济适度多

元的战略要求，产业多元发展的共识不断强化，鼓励多元发展的政策环

境持续优化。在区域融合发展加速、《粤港澳大湾区发展规划纲要》制

定实施、内地新经济发展和消费升级的大背景下，澳门的旅游、中医药、

会展、特色金融、文化创意和传统产业将迎来新的发展机遇。

《规划研究》在深刻分析国内外经济形势和产业发展趋势的基础上，

分为六个篇章，分别是战略篇、旅游休闲产业篇、新兴产业篇、空间篇、

共享篇和政策篇。

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“战略篇”分析了澳门的发展基础与环境，明确了《规划研究》

的原则，即贯彻“创新驱动、开放合作、共建共享”

三大理念，加强与国家战略规划、粤港澳大湾区发展规划、区域战略规划、

澳门五年发展规划、海域利用与发展中长期规划及旅游业发展总体规划

等相关规划的衔接，发挥规划的引导作用、市场的决定作用和企业的主

体作用，谋求整体利益和长远利益的最优。基于上述原则，提出澳门产

业中长期发展的总体目标是：塑造经济发展新形象、增强经济发展新动

能、增加就业创业新选择，并据此将澳门产业多元发展分为三个阶段：

稳中有进阶段（2019-2021 年）：稳定旅游业和博彩业发展，促进

非博彩元素和非博彩业发展壮大，新兴产业 1 占 GDP 比重逐步上升。

加快转型阶段（2022-2025 年）：旅游休闲产业稳中有进，新兴产

业增加值占 GDP 比重达到 15%。

均衡发展阶段（2026-2030 年）：产业结构进一步优化，呈现均

衡、多元的结构和稳健发展的态势，新兴产业增加值占 GDP 比重达到

20%。

“旅游休闲产业篇”重点关注旅游业和博彩业，具

体发展思路和主要任务包括：

大力发展旅游业。澳门拥有丰富的旅游文化资源，既保存着南欧风

情、拉丁余韵，又不失中国传统文化的特色。随着区域基础设施建设的

推进，交通联系的增多，尤其是港珠澳大桥的通车，将显著提高澳门的

可进入性；同时，将能够进一步拓展澳门旅游的国际市场，优化旅客结

构。然而，邻近地区的旅游业发展也展现出强大的竞争力，对旅客的争

1《规划研究》中的新兴产业是指中医药产业、会展业、特色金融服务业和文化创意产业。

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夺将日趋激烈。建议旅游业的发展思路是：保持旅客人数的基本稳定，

合理优化旅游承载能力，推进游客来源多元化和国际化，提高旅游产品

质量及服务品质，不断丰富旅游内容，挖掘旅客的消费潜力，提高旅游

业总收入。推动旅游产业做精做强，加快推进“世界旅游休闲中心”建设，

把澳门建设成为宜游宜乐的国际化现代生活品质之城。重点发展方向为：

休闲旅游、体验旅游、文化旅游、海洋旅游、健康旅游、社区旅游。主

要任务包括：加快打造澳门城市新形象，丰富完善旅游产品、大力提升

旅游产品质量和服务品质、全面加强旅游休闲业区域合作。保障条件包括：

发挥特区政府在整体营销方面的作用；提升旅游承载力；不断改善旅游

微交通系统；提高旅游智慧化程度；强化旅游人才建设；提高通关便利性；

推动客源多元化及促进产业国际化。

优化发展博彩业。澳门博彩业经过了十多年的高速发展，成为了全

球博彩业重点城市之一。博彩业增加值占澳门本地生产总值的比例达五

成左右，博彩税收占澳门财政收入的比例达八成左右。2017 年，博彩企

业的非博彩业务收益 306.74 亿澳门元，占整体业务收益的 10.36%，较

2015 年增加 28.3%，占比上升 0.97 个百分点。目前澳门发展博彩业的

比较优势、制度优势、政策优势、市场优势仍在，同时区位条件的改善、

内地经济的繁荣、全球旅游中心的加速东移也将为澳门博彩业的稳定发

展提供机遇，博彩业在较长一段时间内仍将是澳门的支柱产业，在稳增长、

促多元、惠民生等方面发挥作用。然而，客源结构、收入来源、经营方

式比较单一等问题仍然存在。建议博彩业的发展思路是：坚持适度、优质、

多元发展，积极应对周边地区博彩业竞争不断加剧的新形势，努力保持

博彩业稳定健康发展，巩固提升澳门博彩业国际竞争力。紧紧围绕澳门

建设“世界旅游休闲中心”目标定位，积极推动博彩业结构调整，鼓励

博彩企业增加非博彩业务和项目的投入，推进非博彩元素持续增长。充

分发挥博彩业的辐射、牵引效应，大力促进博彩业与相关产业的联动发展，

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加快推进澳门产业适度多元化进程。完善博彩业监管体系和法律制度，

努力营造“优质诚信”博彩氛围，促进博彩业健康有序发展。主要任务

包括：优化行业发展结构；提升非博彩收益和投入；促进产业协同发展 ;

监督博企社会责任履行。保障条件包括：完善法律法规，加强博彩业监管；

加强产业规划引领，促进产业生态平衡。

“新兴产业篇”提出培育新兴产业成长，推动中医药产

业、会展业、特色金融业、文化创意产

业发展和传统工业升级现代化，将成为澳门经济适度多元的主要动力。

2017 年，中医药产业、会展业、金融业及文创产业的增加值总额达

320.83 亿澳门元，占所有行业的增加值总额 8.07%，与 2015 年相比，

增加值总额上升 23.61%，占比增加 0.79 个百分点。

合作发展中医药产业。澳门中医药与内地、国际间的交流日益密切。

“中药质量研究国家重点实验室”在中药质量和创新药物研究领域广泛

开展探索性和创新性研究，取得了丰硕成果，成为澳门发展中医药科研

工作的重要支撑。由粤、澳两地政府合作开发的粤澳中医药科技产业园

在工程建设、平台搭建、招商合作等各方面的工作持续推进。然而，澳

门发展中医药产业相对较晚，基础相对薄弱，需协调、错位、互补、合

作发展。建议中医药产业的发展思路是：以澳门中医药文化底蕴为基础，

以内地丰富中医药资源为依托，充分发挥“中药质量研究国家重点实验室”

在人才培养、创新引领、品牌带动上的积极作用，以粤澳合作中医药科

技产业园为抓手，着力打造中医药国际交流合作平台、中医药研发转化

基地、中医药国际贸易特色品牌，构建中医药产品国际市场标准化体系。

主要任务包括：加强中医药文化传播和学术交流、强化国家重点实验室

的龙头作用、积极推进产业园建设运营和与内地的中医药产业合作，拓

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展中医药服务贸易市场。保障条件包括：完善澳门中医药法律法规；加

强政府间沟通与协作，推动中医药产业园的良好运行；支持澳门中医药

企业进驻孵化器，落地产业园；积极推进招商引资，引进内地中医药企业。

加快发展会展业。2017 年，会展活动的增加值总额为 35.48 亿澳

门元，约占所有行业增加值总额的 0.9%，与 2015 年相比，增加值总额

上升近 147%，占比则增加了 0.5 个百分点。目前澳门的会议业已拥有

较高的国际知名度，在亚太会议城市中排名第 16 位。然而，会展行业存

在成本高企的问题，与其他产业的联动、得到的产业支撑度都还不够，

对信息技术应用尚有可发展的空间，区内竞争激烈。建议会展业的发展

思路是：发挥核心优势，加快会展业发展，完善会展业基础及设施，鼓

励产业办会办展，促进贸易兴会助展，提升行业盈利能力。以会议为先，

大力举办节事活动，策划更多特色展览，实现会、节、展的有机协调发展。

其中，会议业要打造具有澳门特色的地标性会议品牌，快速提振澳门在

亚太会议城市中的影响力；休闲娱乐节庆活动要宣传澳门的城市品牌和

特色文化，发掘澳门特色的葡语文化、民俗文化、餐饮文化、运动休闲

文化等人文资源；特色展览要着力培育引进奢侈品、名贵药食材、文化

创意与艺术品等领域的展览活动，加强与节事活动的融合发展。主要任

务包括：加强会展目的地声誉营销；培育品牌会展业活动；加快大型专

业会展企业的培育；深入推进会展业区域合作。保障条件包括：优化会

展场馆设施；大力支持信息技术的深度应用；着力争取专设会展通关。

着力发展特色金融服务业。澳门具有良好的营商环境和丰富的金融

资源；作为中国与葡语国家商贸合作服务平台，已经并将继续在中葡经

贸往来中提供所需要的各类金融服务；作为“一带一路”倡议的重要节点，

由此产生的大量金融服务需求也将成为澳门金融服务业的重要资源；而

且澳门拥有来自 60 多个国家的归侨，财富管理需求的潜在市场区域广、

空间大。然而，目前澳门金融业结构仍然单一，高端人才相对不足，法

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律和政策环境也有待完善，国际竞争力有限。建议特色金融服务业的发

展思路是：以助力“中国与葡语国家商贸合作服务平台”及“一带一路”

建设为发展目标，立足澳门金融发展现状，发挥具有国际竞争力的营商

环境的优势，把握人民币国际化及金融业创新发展趋势，重点发展融资

租赁、葡语国家离岸人民币业务和财富管理等特色金融服务业，并与已

有的传统金融业协调发展，促进澳门金融业健康持续发展，为澳门经济

适度多元化发展提供强有力的金融支撑。主要任务包括：引进多元化的

金融机构、优化发展中介服务机构，建立健全金融基础设施，推动产品

服务创新、防范金融风险，深化开放合作。保障条件包括：积极争取中

央政策支持；优化特色金融服务业的法制环境；完善金融产业的投入激

励机制；加强金融保障；建立特色金融业发展的综合统计制度。

积极发展文化创意产业。澳门具有独特的历史文化资源，中华传统

文化与葡萄牙文化长期碰撞交融，形成以中华文化为主流的具有深厚历

史底蕴、丰富文化内涵、多彩文化内容和包容文化特质的澳门特色文化。

然而，目前澳门文创人才短缺、文创设施相对不足以及经营成本较高，

而且面临邻近地区竞争压力。建议文化创意产业发展思路是：以澳门特

色文化为主要创意源泉，立足现有的产业体系，充分融合旅游业、会展业、

博彩业等行业及其元素，充分发挥“文化产业基金”等政策的引导作用，

以创意设计、数码媒体、文化展演和艺术收藏为四大重点领域，面向本

澳居民、来澳游客、粤港澳大湾区、内地市场和以葡语系国家为主的海

外市场，培育和推动文化创意产业的发展。其中，创意设计是核心，是

文化创意产业的主要增长极；数码媒体的发展强调对澳门文化和澳门形

象的宣传推广；文化展演主要是丰富本澳居民和游客的生活休闲体验，

提升澳门生活品质；艺术收藏是澳门文化创意产业的特色。主要任务包括：

支持文创企业发展、塑造澳门文创品牌、营造澳门文创氛围。保障条件

包括：引进培养文创人才；给予文创企业财税金融支持；优化文创设施

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建设；加强知识产权保护。

加快传统工业升级现代化。经过多年发展，澳门已基本形成食品加

工业、制药业、纺织制衣业等行业，但近年工业的增速及场所数目等均

下滑。因此，澳门传统工业升级现代化要将互联网 +、创新发展等新思

维引入传统工业领域，焕发传统工业的新活力，实现虚拟经济与实体经济、

线上经济与线下经济协同发展。其中，食品加工业在建立、提升品牌新

形象、与文创产业相结合、发展专业化产业人才等方面进行进一步拓展；

高端纺织服装业在产品设计、原料采购、仓储运输、订单处理、批发经

营及终端零售等产业链条上积极拓展，推动互联网 + 高端纺织服装发展，

形成“线上订单 + 线下生产或销售”新业态；制药业可加大在医药生产

和销售环节的转型与升级，提高制药专业人才的专业技能；珠宝金饰业

向高端精致发展，推动形成珠宝设计、加工生产、鉴定及销售等多元环

节的产业链；电子娱乐设备制造业要积极与文创行业相结合，加强与国

内外有关程式开发及电子生产企业合作。

为了促进上述新兴产业的发展，有必要进一步拓展区域合作潜力，

突破澳门土地、人才、资金、技术等产业要素的资源瓶颈，以区域产业

合 作 发 掘 释 放 澳 门 产 业 发 展 的 新 潜 力 与 新 动 能。 为 此，

“空间篇”提出：要以“深度融合”为导向，推进澳门与粤

港澳大湾区的产业合作；以“延伸辐射”为导向，

提高澳门与泛珠三角区域的产业合作；以“拓展共赢”为导向，加强澳

门同“一带一路”沿线各区域的产业合作；以“打造枢纽”为导向，全

力参加中国—葡语国家的产业合作；以“金融合作”为导向，扩大金融

业的市场发展空间。同时，鼓励澳门高等院校和科研机构加大与粤港澳

大湾区内的科技合作，加强开放协同创新，积极参与打造大湾区国际科

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技创新中心。

除了拓展陆上资源，海洋也是潜力巨大的资源宝库，同样是支撑澳

门未来发展的重要战略空间，85 平方公里海域的规划开发也将为澳门产

业发展带来新的契机。为此，要在合理规划海洋空间的基础上，推进海

洋产业与陆上产业融合发展、联动发展。科学布局低能耗、低污染、高

附加值的海洋旅游、海洋运动、海洋生态展示、海洋文化、海洋科技等“海

洋轻经济”产业。同时，要统筹协调海洋保护与开发，整治海域环境和

海洋生态，开展滨海湿地生态系统建设，充分发挥滨海湿地在污染物净化、

生态涵养、物种保护以及减灾防灾方面的生态效应。

地域空间限制是制约澳门产业发展的重要瓶颈。在有限的土地及海

域空间上对澳门产业发展进行合理规划布局，是缓解澳门产业发展空间

瓶颈、助力经济适度多元、增进民生福祉，保障澳门经济社会持续健康

发展的关键一环。为此，要加强分区布局意识与规划引导，做好产业空

间布局与土地利用总体规划、城市建设规划、环境保护规划的衔接，妥

善协调好产业发展、居民生活、生态保护三部分空间的分配与协调。因

地制宜开展新、旧城区产业布局，努力实现新旧城区产业分工协作、优

势互补、协同发展。

推动新兴产业发展，鼓励本地居民创新创业，目的就是要丰富居民

的 就 业 选 择， 提 高 居 民 就 业 质 量、 优 化 就 业 结 构。 为 此，

“共享篇”提出：第一，要营造包容性创新创业环境，鼓励

电子商贸、互联网 + 工业、个性化定制、共享经

济等领域的新业态、新模式发展；优化创业服务，拓展对创新创业者的“送

服务上门”，强化政策辅导和支援。第二，要提升青年群体的创新创业

技能，创设“通识教育 + 专业教育”的创业课程模式，鼓励青年创业者

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勇于“走出去”。以创业活动不同阶段、不同业态的知识技能需求为导向，

构建多层次、模块化的创业培训体系。第三，要完善新兴产业的创新创

业支撑平台，大力推广创新工场、创业媒体、创业社区等新型服务型孵

化器，打造创业资讯平台。第四，要提高本地居民就业质量，建立培训

形式多样化、培训内容模块化、培训时间自主化的职业技能培训模式，

通过搭建就业综合平台，推动居民向上流动。

中小企业始终是澳门经济社会和产业发展的重要力量。鼓励中小企

业围绕产业链向专业化、精品化、特色化方向发展，走“小而专、小而精、

小而特”的路子。同时，发挥大企业在产业联盟和专业协作体系中的带

动作用，促进中小企业产品进入大企业的产业链或采购系统，建立大中

小企业信息交流平台，发挥大企业在开放合作中的引领作用。社区经济

也能够为中小企业特色化发展提供土壤，可引导不同社区分别集聚与本

社区特色相符的中小企业或商铺，努力保存澳门社区老店、小商铺的本

土特色和发展土壤，协助特色老店及小商铺改善经营环境，开拓商机。

为实现澳门产业适度多元发展目标，有必要在处理好政府与市场关

系的基础上进一步完善产业政策体系，增强政策的针对性和有效性，为

中 长 期 产 业 发 展 提 供 强 有 力 的 政 策 支 撑 与 保 障。 为 此，

“政策篇”提出：第一，用好用足中央现有支持政策，要紧

抓住中央政府支持澳门融入国家发展大局的有利

契机，加快落实 CEPA 具体政策内容，加强澳门与内地旅游、会展和金

融等领域的合作，积极参加粤港澳大湾区建设。第二，争取中央政府更

多政策支持，如通关政策、区域合作之产业用地政策、海域使用政策、

推进信息基础设施一体化政策等。第三，完善特区政府产业支持政策，

加大专业人才培养力度，加强科技创新政策支持力度，发挥政策性产业

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基金的引导作用，加强财政与金融政策支持产业发展的协调力度，实施

产业用地储备政策，加强基础设施的建设与管理等。

《规划研究》的编制将有利于挖掘澳门产业发展新动能、探求产业

发展的新动力，实现本地产业发展适度多元；有利于促进澳门产业结构

的调整与优化，培育经济新增长点；有利于重塑澳门新形象、打造澳门

新名片，更好支撑“一中心、一平台”总目标的实现。