nevo.co.ilmesilaty-law.com/wp-content/uploads/פסד-רוטמן... · Web viewשר האוצר לא ירכוש זכויות במקרקעין או חלק מהם ללא תמורה" ("דין

אהוד רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 8622/07עא

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

8622/07ע"א 2685/10ע"א

כבוד הנשיאה )בדימ'( ד' בינישלפני:כבוד השופטת ע' ארבלכבוד השופטת א' חיות

כבוד השופט ע' פוגלמןכבוד השופט י' עמית

המערער בע"א8622/07:

אהוד רוטמן

המערערת בע"א2685/10:

מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בישראלבע"מ

נ ג ד

מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בישראל:8622/07המשיבה בע"א בע"מ

.Guru Business Corp:2685/10המשיבה בע"א

ערעור על פסק דינו של בית המשט המחוזי בחיפהב ברלינר( ש' הנשיאה סגן 887/03 ת"א )כב'

. ערעור על פסק9.7.2007מיום [ בנבו פורסם] דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה )כב' השופט

ב קיסרי( מיום[ בנבו פורסם] 710/07 ת"א א' 15.2.2010

(1.1.2012)ו' בטבת התעש"בתאריך הישיבה:

בשם המערער בע"א8622/07:

עו"ד דן שפריר; עו"ד שמואל ניסים

בשם המערערת בע"א2685/10:

עו"ד אבישי קון

בשם המשיבה בע"א8622/07:

עו"ד דוד כחלון; עו"ד גלית רובינשטיין

1

http://www.nevo.co.il/links/psika/?link=%D7%AA%D7%90%20710/07

http://www.nevo.co.il/links/psika/?link=%D7%AA%D7%90%20887/03


בשם המשיבה בע"א2685/10:

עו"ד יואב ברין

בשם היועץ המשפטילממשלה:

עו"ד משה גולן

כתבי עת: 585 חיים זנדברג, "הפקעות, אחריות חברתית והגנת", המשפט, כרך יא )תשס"ז(

רחל אלתרמן, "הפקעות קרקע לצורכי ציבור", משפטים, כרך טו )תשמ"ה-תשמ"ו(179

אירית חביב-סגל, "בעיות תיאום ושאלת המטרה", עיוני משפט, כרך כא )תשנ"ח(449

491 חנוך דגן, "שיקולים חלוקתיים בדיני נטילה", עיוני משפט, כרך כא )תשנ"ח( אמנון להבי, עמיר ליכט, "הפקעת מקרקעין לייעודים נושאי", עיוני משפט, כרך כט

99 )תשס"ה-תשס"ז( כט כרך משפט, עיוני והמבנה", האישיות המשפט, "בין הולצמן-גזית, יפעת

311 )תשס"ו-תשס"ז( ספרות:

א' ברק, פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה )התשנ"ג(א' ברק, פרשנות תכליתית במשפט )תשס"ג(

י' זמיר, הסמכות המינהלית )תשנ"ו( ( 1993 י' ויסמן, דיני קניין, חלק כללי )תשנ"ו-

( 2004 א' ברק, שופט בחברה דמוקרטית ) א' אדר, ג' שלו, דיני חוזים - התרופות לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי

)תשס"ט(

מיני-רציו:

ביהמ"ש העליון, בהרכב מורחב, פסק כי ככלל נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה,* מכח פקודת הדרכים, ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו של בעל המקרקעין

בסעיף כמשמעותו המקרקעין לבעל "סבל" גורמת הושבח, לפקודת7לא סיפה ולשלם לבעל הדרכים."סבל" זה מחייב את שר התחבורה לעשות שימוש בסמכותו

הקרקע פיצוי מלא בגין ההפקעה.

* מקרקעין – הפקעה – פיצויים

* מקרקעין – הפקעה – פקודת הדרכים ומסילות הברזל

* פרשנות – דין – פקודת הדרכים ומסילות הברזל

* קניין – מקרקעין – הפקעה

* מקרקעין – הפקעה – רכישה לצורכי ציבור

* משפט חוקתי – זכויות הפרט – זכות הקניין

2

http://www.nevo.co.il/safrut/bookgroup/433







http://www.nevo.co.il/safrut/book/6931











.

ערעור על שני פסק-דין שונים של ביהמ"ש המחוזי המעלים את השאלה: מהו הדיןמופקע, ופיתוח(, הברזל ומסילות הדרכים פקודתמכח כאשר )הגנה )להלן:1943

פקודת הדרכים(, רק חלק מחלקת מקרקעין, אולם ההפקעה אינה משביחה את הנותר? האם במצב כזה חלה על הרשות המפקיעה חובה לשלם פיצוי מלא בגין כל השטחלפי בגין הפקעות לפיצוי שהוגשו בתביעות בתי המשפט המחוזיים שדנו המופקע? טמונה הפרק, שעל לשאלה התשובה זו. לשאלה במענה נחלקו הדרכים, פקודת

ו-7בפרשנות סעיפים ביום 1)8 כי נכנס15.2.2010( לפקודת הדרכים. חשוב לציין ,2010(, התש"ע-3 )רכישה לצורכי ציבור( )מס' הקרקעות פקודתלתוקפו החוק לתיקון

)להלן: תיקון מס' 346ס"ח ביטל את פקודת הדרכים, ולפיכך הדיון3(. תיקון מס' 3 בסעיפי הפקודה שלהלן רלוונטי רק ביחס להליכי הפקעה שננקטו עובר לביטולה, ובהם

הליכי ההפקעה נושא הערעורים דנן.

.

ביהמ"ש העליון, בהרכב מורחב )מפי השופט ע' פוגלמן, בהסכמת השופטים י' עמית, , וקיבל בחלקו את8622/07הנשיאה )בדימ'( ד' ביניש, ע' ארבל א' חיות( קיבל את ע"א

, מהטעמים הבאים:2685/10ע"א

טרם שנדונה השאלה שעל הפרק, עמד ביהמ"ש בתמצית על המסגרת הנורמטיבית הצריכה לעניין: הוראותיהם של דברי החקיקה המאפשרים להפקיע מקרקעין לצורכי

)שכן, ההפקעות נושא דיוננו נעשו עובר לתיקון(: 3ציבור, עובר לתיקון מס' פקודת , פקודת הדרכים וחוק התכנון והבניה; הזכות לתשלום פיצויים בגין הפקעה;הקרקעות

הסמכות להפחית משיעור הפיצוי בגין חלק מהשטח המופקע; הסמכות לשלם פיצויי 3סבל בגין אותו חלק; והרפורמה בדיני ההפקעות כפי שבאה לידי ביטוי בתיקון מס'

)ככל שהיא רלוונטית לענייננו(.

– האם הרשות רשאית להפקיע חלק מחלקה מכוח ההכרעה בשאלה שעל הפרק מצריכה אותנו–פקודת הדרכים תוך הפחתת הפיצוי, מקום שהנותר לא הושבח?

ו-7לפרש את סעיפים ( לפקודת הדרכים )להלן ביחד, גם, "הוראות ההפחתה"(.1)8 סעיפים אלו, דנים בזכותו של בעלי הקרקע לפיצוי בגין ההפקעה. נוסחה המחייב של

רישה מורה כי מקום שהופקע שטח7פקודת הדרכים הוא בשפה האנגלית. סעיף (, לא יהא בעל הקרקע זכאי לתשלום פיצויים.25%שקטן מרבע גודלה של החלקה )

סיפה מקנה לנציב העליון )ששר התחבורה בא בנעליו( סמכות לשלם פיצויי7סעיף ( מכך שלאHardshipהפקעה, לפי שיקול דעתו, אם נוכח שנגרם לבעל הקרקע "סבל" )

( לפקודה קובע כי מקום שהופקע שטח שגדול מרבע גודלה1)8שולמו לו פיצויים. סעיף של החלקה, ישולמו לבעל הקרקע פיצויי הפקעה בגין השטח העודף על הרבע.

הנתיב לפרשנות דבר חקיקה מוכר וידוע פרשנות החקיקה נפתחת בבחינתו של מרכיב הלשון. ככל שהשלב הראשון מותיר אחריו יותר מאפשרות פרשנית אחת, וזהו המצב בענייננו, יהא עלינו לבחור מבין החלופות הקיימות את זו שמגשימה באופן מיטבי את

תכליתו של החוק.

לפי התכלית הסובייקטיבית, המחוקק תיקן את פקודת הדרכים באופן שיאפשר הפקעת קרקעות בהליך מזורז לצורך פיתוח מהיר של דרכים ומסילות ברזל. הסמכות להפקיע

3

http://www.nevo.co.il/law_html/law01/286_034.htm





ללא פיצוי היא שריד עות'מאני שעוגן בכל חיקוקי ההפקעה, ושאותה איזן המחוקקבסמכותו של השר לשלם פיצויי "סבל".

בפיצוי מלא והנגדיים להפקעה בחינת השיקולים התומכים התכלית האובייקטיבית: סקירה של ההתפתחות הפסיקתית בסוגיה זו, מובילה למסקנה כי באיזון בין האינטרסים המתחרים בבסיס דיני ההפקעה בכלל, והסמכות שלא לשלם פיצוי מלא בגין הפקעתתכליתה – הציבור אינטרס מול אל הקניין זכות על הגנה – בפרט מחלקה חלק האובייקטיבית של פקודת הדרכים בכלל ושל הוראות ההפחתה בפרט מוליכה לפרשנות המאפשרת לרשות להפקיע מקרקעין לצורך פיתוח תשתיות תחבורה, אך מצמצמת אתבגין מלא פיצוי לשלם בלא קהילתיים שאינם לשימושים מקרקעין להפקיע כוחה ההפקעה כשהנותר לא הושבח. התכלית האובייקטיבית מצביעה בבירור לכיוון פרשנות של הוראות ההפחתה באופן שמצריך פיצוי מלא בגין הפקעה שמטילה נטל בלתי מידתי

ובלתי שוויוני על בעל הקרקע.

על רקע תכלית זו, יש לפרש את הוראות ההפחתה באופן שהסמכות להפקיע בפיצוי ( לפקודת הדרכים תתפרש כסמכות חובה;1)8 רישה ובסעיף 7מופחת הקבועה בסיפה

בסעיף פיצויי7ואילו הסמכות הקבועה לשלם לפקודה המסמיכה את השר סיפה Hardship .תתפרש אף היא כסמכות חובה בנסיבות מסוימות

מהקרקע שניטלה ממנו,25%מכאן, כדי שבעל הקרקע יהיה זכאי לפיצוי מלא בגין עד מתוצאה מכך שלא שולם לו פיצוי מלא. המושגHardshipמוטל עליו להראות שנגרם לו

Hardshipהוא בעל "רקמה פתוחה". פרשנותו עשויה להשתנות באופן שישקף את תפיסות היסוד והערכים הרווחים בחברה מעת לעת. העידן שבו אנו חיים שונה מהעידן שנהג ערב קום המדינה ובשנותיה הראשונות. ההגנה על זכות הקניין בעידן זה היא בעלת מעמד חוקתי. חלה חובה על כל רשויות השלטון לכבד אותה. אשר על כן, סבור

המושג של הראויה פרשנותו כי פגיעהHardshipביהמ"ש, של במובן "עוול" הוא פוגעת המפקיעה אימת שהרשות כל אחרות: במילים הקניין. בזכות בלתי-מידתית

לו "סבל" כמשמעותו בסעיף נגרם באופן שאינו מידתי, סיפה7בקניינו של הפרט להפעלת סבירה אחת רק אפשרות קיימת "סבל" ומקום שנגרם הדרכים; לפקודת שיקול דעתו של השר: עליו לשלם פיצוי בגין ההפקעה. במובן זה סמכותו של השר

מתפרשת כסמכות חובה.

ככלל נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו 7של בעל המקרקעין לא הושבח, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין כמשמעותו בסעיף

לשימוש חלק מחלקה הפקעת הנותר, של הדרכים)בהעדר השבחה לפקודת סיפה שאינו קהילתי )וכאלה הן הפקעות מכוח פקודת הדרכים(, בלא לשלם פיצוי מלא בגינה, פוגעת באופן בלתי מידתי בזכות הקניין של הפרט, וכן פוגעת בעקרון השוויון. היא לאפיתוח תשתית תחבורה – תכליתה להשיג את שניתן שוויונית משום ולא מידתית לשימושים שאינם מקומיים – באמצעי שפגיעתו פחותה: תשלום פיצוי מלא המטיל את נטל המימון באופן שוויוני על הכלל(. "סבל" זה מחייב את שר התחבורה לעשות שימוש

בסמכותו ולשלם לבעל הקרקע פיצוי מלא בגין ההפקעה.

המסלול הדיוני הראוי: הפרשנות שאימצנו מורה כי הסמכות להפחית את שיעור הפיצוירישה ו-7העומדת לרשות המפקיעה לפי סעיפים ( לפקודת הדרכים היא סמכות1)8

25%חובה. מכאן שבכל הפקעה של קרקע לפי פקודת הדרכים לא ישולם פיצוי בגין ה- מגודל25%הראשונים מהשטח המופקע )וככל שמופקעת קרקע שגודלה אינו מגיע כדי

4


25%החלקה, לא ישולם פיצוי כלל(. לפיכך ככל שבעל הקרקע מבקש פיצוי בגין ה- הראשונים, יהא עליו להקדים פנייה לשר התחבורה בבקשה לתשלום פיצויי "סבל"

לקריטריונים, אשר מביאה6 ו-2)יצוין כי אין מניעה שהפרוצדורה שנקבעה בסעיפים לבחינה של הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל גם בלא פנייה מוקדמת, תעמוד בעינה – להבדיל מן הסייגים המהותיים שבקריטריונים אלה(. לאחר שתינתן החלטת

ש"השר, וככל שיבקש בעל הקרקע להשיג על החלטתו, יוכל בעל הקרקע לפנות לביהמ המחוזי בתביעה לפיצויי הפקעה שאליה יצורף גם השר כנתבע. בגדר תביעה זו יידרש

, גם לטענות המכוונות המשפט בתי חוק ל76ש, מכוח סמכותו הנגררת לפי סעיף "ביהמגם לכל מחלוקת אחרת לאופן הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי "סבל", כמו

הנוגעת לסכום פיצויי ההפקעה שישולמו.

במובן זה שנקבע כי המערער8622/07יישום למקרים הקונקרטים, הוביל לקבלת ע"א לפיצויי "סבל" בסך של ליום 375,000זכאי נכון ש"ח בצירוף הפרשי13.10.1996

וריבית כחוק. ולקבלת ע"א יוחזר לביהמ2685/10הצמדה בחלקו באופן שהתיק ש" המחוזי, לבירור סוגיה עובדתית עליה עומד ביהמ"ש, שבהתאם לתוצאתה תוכרע זכותה

של המשיבה בתיק זה לתשלום פיצוי "סבל" מלא.

ן פסק-די

: ע' פוגלמן השופט

עניינים תוכן

I.4..............................................................................דבר פתחII.6........................קמא המשפט בית של הדין ופסקי ההליכים, הטענות

7.......................................................................8622/07 ע"אא.9.......................................................................2685/10 ע"אב.10...........................................................הצדדים טענות תמציתג.10...............................................לממשלה המשפטי היועץ עמדתד.

III.11....................................................................................דיון11...............כללי – מקרקעין להפקיע הנורמטיבית: הסמכות המסגרתא.19...................................3מס' תיקון – ההפקעות בדיני הרפורמהב.22............................התכליתית הפרשנות הפרשנית: תורת המסגרתג.

25........................................................................הלשון מרכיב.1 הדרכים: סמכות ( לפקודת1)8 ו-7 שבסעיפים הסמכות אופי)א(

26...................................................רשות סמכות או חובה31..........................לשוני מתחם–( ”Hardship“"סבל" ) פיצויי)ב(

35...........................................................הסובייקטיבית התכלית.236..............................................................היסטורי רקע)א(39...............................................הפרלמנטרית ההיסטוריה)ב(45........משנה וחקיקת מאוחרת חקיקה אותנטי? השפעת פירוש)ג(

48...........................................................האובייקטיבית התכלית.349..................וחירותו האדם יסוד: כבוד חוק בעידן הקניין זכות)א(

5



51...........................................................הציבור אינטרס)ב( פיצוי הציבור: תשלום ואינטרס הקניין בזכות הפגיעה בין האיזון)ג(

52......................................................ההפקעה בגין הולם.מקרקעין הפקעת בגין מלא פיצוי במתן התומכים השיקולים)ד( . .5659........................"קניין" המושג של מתחרות תפיסות שתי על)ה(61.....מקרקעין הפקעת בגין חלקי פיצוי במתן התומכים שיקולים)ו(64......הולצמן לפרשת פייצר בפסיקה: מפרשת השיקולים יישום)ז( מלומדים ועמדות הולצמן פרשת לאחר המשפט בתי פסיקת)ח(

מחלקה חלק הפקעת על ההפחתה הוראות של תחולתן בשאלת69................................................הנותר את השביחה שלא

ופיצוי תכנונית פגיעה בגין פיצוי חקיקתית: שלילת הרמוניה)ט(73.....................והבניה התכנון חוק מכוח הפקעה בגין מופחת

78.........................................האובייקטיבית: סיכום התכלית)י(79...........ההפחתה הוראות של תכליתית שיפוטי: פרשנות דעת שיקולד.82......................סבל" "פיצויי לתשלום המדינה: הקריטריונים עמדתה.84.........................................................................ביניים סיכוםו.85.............................................................הראוי הדיוני המסלולז.

IV.86................................................................הפרט אל הכלל מן86.....................................................................8622/07 ע"אא.87.....................................................................2685/10 ע"אב.

V.89..............................................................................דבר סוף

דבר פתח

ופיתוח(, .1 )הגנה הברזל ומסילות הדרכים 1943פקודת ( מסמיכה את שר התחבורה להפקיע חלקתהדרכים פקודת)להלן:

משטח רבע עד עבור פיצוי לשלם בלא ציבור לצורכי מקרקעין נ' קריית-אתא ולבניה לתכנון המקומית הוועדה 5546/97החלקה. בע"א

נה)הולצמן פ"ד ,4 )629( פרשת 2001 )להלן: ביתהולצמן( דן ) משפט זה, בהרכב מורחב של שבעה שופטים, בהפקעה לפי חוק

)להלן: 1965התכנון והבנייה, התשכ"ה- או והבנייה התכנון חוק (החוק בסעיף הקבוע מקביל )רכישה20ובהסדר הקרקעות לפקודת

ציבור(, )להלן: 1943לצרכי מקוםהקרקעות פקודת כי נפסק .) מחויבת המפקיעה הרשות בשלמותה, הופקעה קרקע שחלקת

הבחינה בין שניהולצמןלשלם פיצוי מלא בעד החלקה כולה. הלכת 6


– שבו הרשות מפקיעה רק חלק מחלקה, וכתוצאההאחדמקרים: משינוי ייעודו של החלק המופקע עולה ערכו של החלק שנותר בידי

(; במצב כזה הפגיעה בקניינו של בעל הקרקעהנותרבעליה )להלן: – אי-תשלום פיצוי בגין רבע משווי החלקה – מקוזזת )ולו בקירוב(את ומקהה הנותר, מהשבחת המופקת הכלכלית התועלת כנגד

– כאשרהשניעוקצה של הפגיעה הכרוכה בהעדר פיצוי. המקרה הנותר, של השבחה חלה לא שאז בשלמותה, מופקעת הקרקע או כנגד תועלת אינה מקוזזת והפגיעה בקניינו של בעל הקרקע

נקבע כי במקרה השני הפקעת מלואהולצמןיתרון כלשהם. בפרשת החלקה בלא לשלם פיצוי מלא בגינה פוגעת בזכות הקניין באופן בלתי-שוויוני ובמידה העולה על הנדרש, ולכן היא אינה כדין. פגיעה מעין זו מטילה על הרשות חובה לשלם פיצוי בגין החלקה כולה. על רקע ההבחנה בין שני המצבים הללו, התעוררה השאלה – והפעם בגדרה של פקודת הדרכים )שנוסחה בסעיפי ההסמכה הרלבנטיים

לנוסח שבסעיף זהה אינו מהו20לענייננו לפקודת הקרקעות(: אינה מחלקת מקרקעין, אולם ההפקעה חלק הדין כאשר מופקע רק

על הרשות המפקיעהמשביחה כזה חלה הנותר? האם במצב את השאלה זוהי המופקע? השטח כל בגין מלא פיצוי לשלם חובה

העומדת להכרעה במסגרת הערעורים שלפנינו.

I.קמא המשפט בית של הדין ופסקי ההליכים, הטענות

הותיר את השאלה שלפנינו ללאהולצמןפסק הדין בפרשת .2 נ' ולבניה, כרמיאל לתכנון המקומית הוועדה 1975/01מענה )ראו: עע"ם

נו)רובינשטיין פ"ד ,6 )638 ,649( עניין 2002 )להלן: (;רובינשטיין( אסלן ישראל מדינת 3819/01ע"א פורסם, נ' )לא 27.12.2004)

((, ובתי המשפט המחוזיים שדנו בתביעות לפיצויאסלן)להלן: עניין על חלק בה. נחלקו לפי פקודת הדרכים, בגין הפקעות שהוגשו ביום זה. משפט לבית ערעורים הוגשו הללו הדין מפסקי

7


)ע"א 20.4.2005 מהם בשלושה הדיון אוחד ע"א9333/04 , וע"א 9826/04 (. בהמשך הוגשה גם עתירה שעסקה10754/04

(, וכן ערעורים נוספים ששמיעתם אוחדה.7530/05בנושא )בג"ץ כי19.3.2007ביום המאוחדים בתיקים שישב ההרכב הורה

בתשובת הנשיאה. שתקבע מורחב הרכב לפני יידונו התיקים המדינה לעתירה נמסר שבכוונתה לגבש מסמך קריטריונים לפיצוי בעל קרקע "לפנים משורת הדין" )קריטריונים לתשלום פיצויים לפי

להלן: 7סעיף הדרכים; לפקודת הקריטריוניםהקריטריונים .) להלן( נתנו מענה פרטני לחלק112החדשים שגובשו )ראו פסקה

כי המשפט בית החליט לכך אי ולעתירה. המאוחדים מהתיקים פסקי הדין בתיקים הפרטניים שנותרו תלויים ועומדים יינתנו במותב של שלושה שופטים לאחר שיוגשו הודעות מטעם הצדדים )החלטה

(.17.2.2010מיום

בהכרעה.3 צורך ללא הסתיימו התיקים המאוחדים רוב ואכן בגין פיצוי תשלום של בדרך ובין פשרה של בדרך בין שיפוטית,

בסעיף כאמור עקא7"סבל" דא הדרכים. לפקודת סיפה תלויים וכרגע התיקים, לכל מענה סיפקו לא שהקריטריונים זה מספר ערעורים שמעוררים את השאלה ועומדים בבית משפט נשמעו והם שבכותרת בתיקים הדיון אוחד כן על אשר שלפנינו.

לפנינו.

ביום .4 כי כבר בפתח הדברים לציין נכנס15.2.2010חשוב ציבור( לצורכי )רכישה הקרקעות פקודת לתיקון החוק לתוקפו

( אשר ביטל3מס' תיקון )להלן: 346, ס"ח 2010(, התש"ע-3)מס' את פקודת הדרכים. הליכי ההפקעה בהליכים שלפנינו ננקטו קודם

לביטול, ומכאן הצורך להכריע בשאלה שהונחה לפתחנו.

8


זו נפנה לעובדות המקרים שלפנינו על רקע מסגרת דיונית ולטענות הצדדים.

8622/07ע"א א.

חלקה .5 של הבעלים הוא בגוש 3המערער גודל10025 . בתחום53,046החלקה ממוקמת והיא חקלאי; ייעודה מ"ר;

ציווה שר התחבורה,13.10.1996שיפוטה של העיר חדרה. ביום סעיף על שטח של3לפי על החלת הפקודה לפקודת הדרכים,

)להלן: 23,955 החלקה משטח מ"ר ביוםהמוכרז השטח .) . התוכנית שינתה1020 פורסמה למתן תוקף תוכנית חד/1.3.1998

כביש סלילת למטרת ציבור לצורכי המוכרז השטח ייעוד את מס' ביום 65בין-עירוני מחלף. והקמת תפסה18.5.1998

)להלן: כ-מע"צהמשיבה של בשטח חזקה מתוך7,900( מ"ר כ- המוכרז, שהם נותרה14.89%השטח ויתרתו משטח החלקה,

בחזקת המערער. ההפקעה ניתקה משטח החלקה משולש קרקעבו2,802בשטח של נתפסה ושלא לשצ"פ בתוכנית שיועד מ"ר

מגודל20%חזקה. משולש זה והשטח שנתפס מגיעים יחדיו כדי כ-החלקה.

, תביעההאחתהתובע הגיש שתי תביעות שהתנהלו במקביל: .6בגין פגיעה על ולבניה לתשלום פיצויים לוועדה המקומית לתכנון

סעיף לפי תוכנית ו197ידי והבניה; לחוק התכנון תביעההשנייה , אשר הפקעה, פיצויי לתשלום בחיפה המחוזי המשפט לבית

הערעור על ההכרעה בה מונח לפנינו.

במסגרת התביעה לפיצויי הפקעה הסכימו הצדדים כי ימונה.7 שמאי מוסכם שיחווה דעתו בדבר שיעור פיצויי ההפקעה להם זכאיכי ההכרזה פגעה בשוויים של המקרקעין המערער. השמאי קבע של מסך אותו והפחיתה חזקה בהם נתפסה לא אך שהוכרזו

9


דולר למ"ר ערב ההכרזה לסך של 18,000 דולר למ"ר12,000 וכי הוכרז; שלא השטח של בשוויו שינוי חל לא כי לאחריה; והפגיעה בשטח שהוכרז אך בגין ההפקעה לפיצוי זכאי המערער

של כולל בסך נתפס סכום375,000לא ניכוי )לאחר ש"ח בגין לו במסגרת התביעה האחרת שהגיש לפיצוי זכאי שהמערער חוות על השמאי את חקרו לא הצדדים תכנית(. ידי על פגיעה

דעתו.

( אימץ אתש' ברלינרבית המשפט המחוזי )כב' סגן הנשיאה .8 קביעת השמאי שלפיה לא חל שינוי בשוויו של השטח שלא הוכרז,החלקה מרצף שנותק הקרקע במשולש לראות שיש קבע אך כנכלל בשטח שהופקע. לאחר מכן דן בית המשפט בשאלה אם יש

בסעיף האמור נוכח ההפקעה בגין פיצוי לפסוק רישה7מקום שטח הפקעת בגין פיצוי ישולם לא כי הקובע הדרכים, לפקודת שגודלו קטן מרבע החלקה. בית המשפט קבע כי ההפקעה אינההפכה בעקבותיה אולם הנותר, להשבחת ישיר באופן מביאה לכביש הסמוכה לחלקה בשדות אי-שם הממוקמת מכזו החלקה ובית ידיים, רחב הוא המערער ברשות שנותר השטח ראשי; כי קיים עוד נקבע יושבח בעתיד. כי הוא לא המשפט לא שוכנע לנזק התביעה במסגרת הייעוד שינוי בגין פיצוי שייפסק סיכוי לאחר שסקר את פסיקתם של בתי המשפט המחוזיים, מתוכנית. השיקולים בין כולל ובאיזון דנן, בשאלה בדעותיהם נחלקו אשר בגין פיצוי כי מע"צ פטורה מתשלום בית המשפט שמנה, החליט

ההפקעה, ודחה את התביעה.

10


2685/10ע"א ב.

3 הכריז שר התחבורה בצו, מכוח סעיף 28.11.1963ביום .9של על שטח על החלת הפקודה הדרכים, מ"ר5,826לפקודת

כ- מחלקה 40%המהווה בגוש 1 ייעוד החלקה חקלאי.10215 . בין-עירוני מס' הייתה הרחבתו של כביש ביום4תכלית ההכרזה .

פקודת28.11.2001 לפי הערה המקרקעין במרשם נרשמה ביום נרשמה הערת אזהרה20.4.2006הדרכים בדבר ההכרזה.

החלקה. של הקודמים בעליה של זכויותיו על המשיבה לטובת מאי לאחר2006בחודש המוכרז. בשטח חזקה מע"צ תפסה

יום ממועד תפיסת החזקה, פנתה המשיבה90שחלפו למעלה מ- נענתה, משלא ההפקעה. בגין פיצוי לתשלום בדרישה למע"צ הגישה המשיבה, שרכשה את החלקה מבעליה הקודמים, תביעה

לבית המשפט המחוזי.

לאחר שהוגשה התביעה שילמה מע"צ למשיבה את סכום.10ממנו הפחיתה אולם במחלוקת, שנוי שאינו משווי25%הפיצוי

( לפקודת הדרכים, הקובע שאם השטח1)8החלקה מכוח סעיף ממנה, ישולם פיצוי בגין השטח העודף על25%שהופקע גדול מ-

נגעה המחוזי המשפט בבית לדיון שעמדו הסוגיות אחת הרבע. מהפיצוי כאמור.25%לשאלה אם מע"צ הייתה רשאית להפחית

– בלא לו זכאית שמאי מטעם המשיבה העריך את הפיצוי שהיא בסך של – רבע מהחלקה בגין פיצוי )נכון51,065להפחית ל"י

– אשר הפחית את ואילו השמאי מטעם מע"צ למועד ההכרזה(, ל"י. על רקע הפער3,264סכום הפיצוי כאמור – העריכם בסך של

בין חוות הדעת, מינה בית המשפט שמאי מטעמו. הלה העריך את ל"י וקבע כי להערכתו נפגע67,750שווי החלקה כולה בסכום של

ערכו של הנותר עקב ההפקעה.

11


השופט .11 )כב' המחוזי המשפט קיסריבית רובא' את דחה ) ההשגות שהעלתה מע"צ כלפי חוות דעתו של השמאי שמינה, וקבע

ל"י. אשר לשאלת63,000כי שווי החלקה כולה יעמוד על סך של הושבח לא והנותר הואיל כי המשפט בית קבע הפיצוי הפחתת הלכת בבסיס שעמד הרציונל את להחיל יש ההפקעה, בעקבות

וחייב את מע"צ לפצות את המשיבה בגין השטח המופקעהולצמן , כולו.

הצורך,.12 מן למעלה בבחינת התייחס, המחוזי המשפט בית לתשלום התחבורה שר של דעתו שיקול להפעלת לקריטריונים אדם כי היתר, בין נקבע, הקריטריונים במסגרת "סבל". פיצויי שרכש קרקע כשהוא יודע או היה צריך לדעת שהיא עתידה להיותההפקעה. בגין "סבל" פיצויי לתשלום זכאי יהיה לא מופקעת, הואיל והמשיבה ידעה על ההפקעה קודם לרכישת הקרקע, קבעבכל אולם להיבנות מהקריטריונים, יכולה לא היא בית המשפט,

זאת ראה לפסוק לה פיצוי מלא כאמור.

תמצית טענות הצדדיםג.

עיקריות:8622/07בע"א .13 טענות שתי המערער מעלה שהלכההראשונה קבע שלא בכך המחוזי המשפט בית שגה כי ,

ובכך שלא בצו הופקע מהמערער מלוא השטח שהוכרז למעשה בגינו. טענתו של המערערהשנייהזיכה את המערער בפיצוי מלא

אף על ההפקעה בגין פיצוי לפסוק בית המשפט על שהיה היא שהשטח שהופקע קטן מרבע החלקה. לשיטתו, השמאי מטעם ביתכשלא שגה המשפט ובית הושבחה לא היתרה כי קבע המשפט אימץ קביעה זו. מקום שהנותר לא הושבח, היה מקום להחיל את

ולפסוק פיצוי בגין ההפקעה.הולצמןהרציונל שעמד בבסיס הלכת

12


להשקפת המערער, התוצאה שאליה הגיע בית משפט קמא פוגעתבאופן בלתי מידתי בקניינו וראוי לשנות ממנה.

בע"א .14 קביעות2685/10הערעור למספר מלכתחילה כוון לפני מותב שלושה4.7.2011בפסק הדין. בישיבה שהתקיימה ביום

יושבו המחלוקות, למעט השאלה העקרונית בדבר זכותה של מע"צ משווי החלקה.25%שלא לשלם פיצוי בגין

אינה חלה מקום שהופקע חלקהולצמןלשיטת מע"צ, הלכת .15חלקה הופקעה שבהם למצבים מוגבלת תחולתה מחלקה. במלואה או שהופקע חלקה הארי. מע"צ תומכת יתדותיה במספר פסקי דין של בתי המשפט המחוזיים שאמצו את עמדתה, ומוסיפה שהחלת ההלכה האמורה על הפקעת חלק מחלקה תעשה לאותפיצוי לשלם המאפשרים ההפקעה בחוקי הסעיפים את מתה

מופחת.

עמדת היועץ המשפטי לממשלהד.

המשפטי.16 היועץ עמדת את ביקשנו הסוגיה חשיבות בשל ו-7לממשלה. היועץ סבור כי יש לפרש את סעיפים ( לפקודת1)8

בגין פיצוי מלשלם המפקיעה הרשות את שפוטר באופן הדרכים הפקעה של רבע משטחה של חלקה. היועץ סומך את עמדתו עלטומנת הקניין שזכות בכך שהכירה זה משפט בית של פסיקה מפיצוי הפטור לשיטתו, חברתית. אחריות של ערכים גם בחובה זו גורפת סמכות אלה. ערכים משקף הדרכים בפקודת הקבוע לשלם לשר התחבורה היועץ, בסמכות המוקנית לשיטת מאוזנת,

( בגין ההפקעהHardshipפיצוי מקום שנגרם לבעל הקרקע "סבל" )סיפה לפקודה )להלן: 7כאמור בסעיף כיסבל פיצויי (. היועץ טוען

פרשנות שלפיה קיימת חובה לשלם פיצוי מלא כל אימת שהנותר אינו מושבח, דינה כדין העברת סמכותו המינהלית של השר לשלם

13


פיצויי סבל לידיו של בית המשפט הדן בפיצויי הפקעה. בהקשר זהקריטריונים המדינה גיבשה לאחרונה כי המשפטי היועץ מבהיר למתן פיצויי סבל, וקריטריונים אלה מספקים איזון הולם בין החובההיועץ מנגד. העומד הציבור אינטרס לבין הקניין זכות על להגן המשפטי מפנה לשוני בלשונו של ההסדר החקיקתי: בעוד שבעניין

בסעיפים הולצמן המעוגן ההסדר פרשנות נדונה ()א(-)ג(2)20 בפקודת הרלבנטיים הסעיפים לשון בענייננו הקרקעות, לפקודת הדרכים שונה ואינה מאפשרת להגיע לתוצאה זהה. אף על פי כן היועץ אינו מבקש לקבוע כי דינה של הפקעה לפי פקודת הדרכים שונה מזה של פקודת הקרקעות. היועץ מטעים כי מאחר שבבסיס הפטור המעוגן בשתי הפקודות עומד רציונל זהה, אין הצדקה לדיןמיום בישיבה המשפטי, היועץ החליט זה בהקשר שונה.

, כי בכל פעולות הרכישה מכוח פקודת הדרכים רשויות10.2.2003להלכת בהתאם לפעול נדרשות מקוםהולצמןהמדינה דהיינו .

יחולו לא לכך, הקרוב בחלק או במלואה מופקעת שהקרקע ( לפקודה. לבסוף מקדיש1)8הוראות ההפחתה הקבועות בסעיף

היועץ המשפטי חלק ניכר מעמדתו לאופן שבו יש לפרש את סמכות השר ליתן פיצויי סבל ולפירוט הקריטריונים להפעלת שיקול דעתו של השר בבקשה למתן פיצויי סבל, שעליהם נעמוד, כאמור, להלן.

II.דיון

על.17 בתמצית נעמוד הפרק, שעל בשאלה שנדון טרם דברי של הוראותיהם לעניין: הצריכה הנורמטיבית המסגרת הזכות ציבור; לצורכי מקרקעין להפקיע המאפשרים החקיקה הפיצוי משיעור להפחית הסמכות הפקעה; בגין פיצויים לתשלום בגין חלק מהשטח המופקע; הסמכות לשלם פיצויי סבל בגין אותו חלק; והרפורמה בדיני ההפקעות כפי שבאה לידי ביטוי בתיקון מס'

)ככל שהיא רלוונטית לענייננו(. 314


כללי – מקרקעין להפקיע הנורמטיבית: הסמכות המסגרתא.

מספר חיקוקים בספר החוקים הישראלי מאפשרים להפקיע.18מס' לתיקון עובר ציבור. לצרכי אדם של שלושת3מקרקעיו ,

החיקוקים המרכזיים שאיפשרו לעשות זאת היו פקודת הקרקעות,)אריה דיוננו יתמקד ובהם והבניה; התכנון וחוק הדרכים פקודת

כרך א מקרקעין הפקעת דיניקמר )מהדורה שביעית, משה י' קמר4 )להלן: 2008עורך, המסמיכיםקמר( נוספים חיקוקים לפירוט ;)

, אשר3(. תיקון מס' 120-100, בעמ' שםלהפקיע מקרקעין ראו (, כך3 לתיקון מס' 22יידון להלן, ביטל את פקודת הדרכים )סעיף

לפי שאינן והרחבתן, דרכים סלילת לשם מקרקעין שהפקעות הוא שבהם אחרים, שהעיקרי חיקוקים מכוח כיום ייעשו תוכנית,

פקודת הקרקעות.

החיקוק המרכזי שמכוחו מבוצעות מרב ההפקעות שלא לפי.19 תוכנית הוא פקודת הקרקעות. הפקודה תוקנה באופן מקיף בשנת

שיפורט בפסקאות 2010 )כפי וההפקעות29-32 הואיל אולם ,) לדין תתייחס שלהלן הסקירה לתיקון, עובר נעשו דיוננו נושא

שקדם לו.

לרשות הקנתה – המקורי בלבושה – הקרקעות פקודת ומרחיקות לכת ביחס לשלושת "מרכזי המפקיעה סמכויות רחבות הליך הציבורית, המטרה המודרניים: ההפקעות דיני של הכובד"

הולם. סעיף ופיצוי לפקודת הקרקעות הסמיך את הנציב3הוגן הוקנו העליון הנציב )סמכויות בנעליו בא האוצר – ששר העליון

סעיף מכוח והמשפט,14לממשלה השלטון סדרי לפקודת )א( מכוח1948התש"ח- הנציב סמכויות את העבירה והממשלה

הפקודה לידי שר האוצר( – לרכוש בעלות, חזקה וזכות שימוש בכל קרקע, אם נוכח "כי דרוש או נחוץ הדבר לכל צורך ציבורי". סעיף

15


אישר2 שאותו צורך "כל בתור ציבורי" "צורך הגדיר לפקודה סעיף ציבורי". כצורך העליון שר1)5הנציב כי קבע לפקודה )

כוונתו לרכוש קרקע למטרה יפרסם ברשומות הודעה על האוצר וסעיף של2)5ציבורית; ברשומות "פרסום כי הורה לפקודה )

( קטן סעיף לפי שהנציב1הודעה מכרעת כראיה אותו רואים ) עומדים שלשמה המטרה כי אישר פ'[ ע' – האוצר ]שר העליון

לפקודה7לרכוש את הקרקע, היא מטרה ציבורית". מכוח סעיף רשאי השר לתפוס חזקה בקרקע בתוך חודשיים ממועד הפרסום

סעיף לפי לכן אם הקרקע5ברשומות של ההודעה קודם ואף , הייתה דרושה מיידית למימוש מטרת ההפקעה. הפקודה לא הטילהוהוא היה על השר מגבלת זמן בהתייחס לתפיסת חזקה בקרקע, רשאי לעשות כן אף שנים רבות לאחר פרסום ההודעה. הפקודהלציין בהודעה את מטרת ההפקעה; ואף לא לא חייבה את השר להפקיעה להחלטה עובר הקרקע לבעל שימוע זכות העניקה )נקדים את המאוחר ונציין, כי – כפי שיורחב להלן – בנושאים אלה

, תמורות מקיפות בעקבות העמקת3חלו, עוד קודם לתיקון מס' הפקעת בנושא הרשות סמכויות הפעלת על השיפוטית הביקורת

מקרקעין(.

בגין9סעיף .20 לפיצוי זכאי הקרקע בעל כי קובע לפקודה לבית המשפט לקבלת סעד לפנות זכאי הוא כך ולשם ההפקעה

ו-3)סעיפים סעיף 9)ד( לפקודה(. הערכת12 אופן את קובע במועד שווייה לפי יחושב הפיצוי המופקעת: בגין הקרקע הפיצוי

( לחוק לתיקון דיני1)3 )כאמור בסעיף 5פרסום ההודעה לפי סעיף התשכ"ד- ציבור, לצורכי )להלן: 1964הרכישה דיני לתיקון החוק

ובצירוף הפרשיהרכישה מרצון, לקונה מרצון מוכר בין בעסקה )) בסעיף הקבועים בשיעורים וריבית דיני8הצמדה לתיקון לחוק

הרכישה. הזכות לתשלום הפיצוי קמה אך במועד תפיסת החזקה)סעיף סעיף 9בקרקע הרכישה(. דיני לתיקון לחוק 20א)א(

16


לפקודת הקרקעות, שדן בסמכות להפחית משיעור הפיצוי, קובע)בנוסחו המתורגם( לאמור:

בסעיף זה –(1)בלבד)א( קרקע כל של שוויה איזכורי

את מהווה שהיה הסכום, כאיזכורי יפורשו בהתאם )שנתברר הקרקע של שוויה חוברו לא זו(, אם להוראותיה של פקודה

אליה שום בנינים, עצים או דברים אחרים;הקרקע)ב( כלל פירושו "מגרש" המונח

שבבעלות אחת המהווה שטח אחד.לפי פקודה(2) כל קרקע מקום שנרכשה

חלק או קיימת דרך איזו להרחיב כדי זו או קיימת דרך איזו להגדיל כדי או ממנה איזה להגדיל כדי או ממנה חלק כדי או מגרש-נופש, או מגרש-משחקים לסלול איזו דרך חדשה, או חלק ממנה אואו מגרש-משחקים איזה להתקין הפיצויים יהיו חדשים, מגרש-נופש המשתלמים לפי פקודה זו כפופים לשינויים

הבאים, היינו –והוא)א( שנלקח, הקרקע ששטח מקום

כלל רבע על עולה אינו במגרש, נכלל עצים בנינים, ואין שום שטחו של המגרש, הקרקע אל מחוברים אחרים דברים או שנלקחה, לא ישתלמו פיצויים, ואם מצוייםכל כאלה אחרים דברים או עצים בנינים, שהם המחוברים כן, יופחתו הפיצויים בסכוםבלבד הקרקע של שוויה כדי העולה

הנכללת בחלק המגרש שנלקח;והוא)ב( שנלקח, קרקע ששטח מקום

נכלל במגרש, עולה על רבע כלל-שטחו של המגרש, יופחתו הפיצויים בסכום שמתכונתו לערך הקרקע בלבד, הנכלל בחלק המגרש שנלקח, היא כמתכונת רבע כלל-שטחו של המגרש לכלל שטח-הקרקע, הנכלל בחלק

המגרש שנלקח;)א()ג( הפסקאות של הוראותיהן למרות

ו-)ב( שלעיל, מותר לשר האוצר להעניק – לפי ראות עיניו, אם נקבע כדי הנחת דעתו, שהצמצומים שהוטלו בכל אחת מן הפסקות

17

על פיצויים קרקע

שנלקחה או להרחבתן של לסלילתן

וכו' דרכים


ההן, יגרמו סבל – אותם פיצויים או פיצויים נוספים, שיראה אותם נכונים בהתחשב בכל

נסיבות המקרה.קרקע2)20סעיף .21 שהופקעה מקום כי אפוא מורה ()א(

שבבעלות הקרקע )"כלל של המגרש שטחו מרבע קטן שגודלה לצורך אחת המטרות המנויות בסעיף אחת המהווה שטח אחד"(

( רישה, ובהן גם סלילה או הרחבה של דרך, לא ישולם פיצוי2)20סעיף הקרקע. ערך שהופקעה2)20בגין מקום כי מורה ()ב(

קרקע שגודלה עולה על רבע גודלו של המגרש לצורך אחת מאותןערך של משוויו לרבע השווה בסכום הפיצויים יופחתו מטרות,

סעיף אם2)20הקרקע. פיצוי לשלם סמכות לשר מקנה ()ג( (Hardshipשוכנע שנגרם לבעל הקרקע "סבל" )תרגום של המילה

()א(2)20כתוצאה מאי-תשלום פיצוי בנסיבות האמורות בסעיפים ()ב(. 2)20או

נעשו.22 שמכוחו השני המרכזי החיקוק היא הדרכים פקודת לנציב העליון הועברו רבות. הסמכויות שהוקנו בפקודה הפקעות

ראו )לפירוט שונים ולשרים פעמים בעמ' קמרמספר ,67,) שהאחרון שבהם הוא שר התחבורה )הודעה על העברת סמכויות

ביטל3(. כאמור לעיל, תיקון מס' 1088משר לשר, י"פ התש"ס את פקודת הדרכים, ולפיכך הדיון בסעיפי הפקודה שלהלן רלוונטיהליכי ובהם לביטולה, עובר שננקטו הפקעה להליכי ביחס רק

ההפקעה נושא הערעורים דנן.

לפקודה קבע כי "מותר לו לנציב העליון, אם נוכח3סעיף .23 שהדבר דרוש להגנת הארץ או לפיתוחה, להורות בצו כי פקודה זויפורסם בעיתון הרשמי אלא אם כן תחול על כל דרך. צו זה לא

)4סבור הנציב העליון כי פרסום זה לא יזיק להגנת הארץ". סעיף העליון1 הנציב בידי כך לשם שהוסמכה הרשות את הסמיך )

18


המפורטת הדרך לסלילת הדרושה בקרקע חזקה מיד "לקנות שיהא עבודות אותן כל את עליה ולבצע לשפורה, או צו באותו את להשלים או סלילה אותה לפועל להוציא כדי בהן צורך

לפקודה קבע כי כל קרקע שנתפסה בה חזקה5השיפור". סעיף לסעיף מכל4בהתאם נקייה כשהיא העליון הנציב לקניין תהא

גם פקודת הדרכים לא הטילה בדומה לפקודת הקרקעות, זכות. מגבלת זמן כלשהי על תפיסת חזקה בקרקע, ושר התחבורה היה רשאי לעשות כן שנים רבות לאחר ההכרזה בצו. פקודה זו אף לאלהפקיעה. ההחלטה לפני הקרקע לבעל טיעון זכות העניקה

ו-7סעיפים לפיצוי1)8 בזכותו של בעלי הקרקע דנים ( לפקודה בגין ההפקעה בקובעם:

לקבל7 זכאי הקרקע בעל יהא לא . הקרקע שטח היה כן אם אלא פיצויים של הכולל השטח מרבע גדול שנלקח החלקה שממנה נלקח: בתנאי שאם הוכחלו נגרם יהא פיצויים לו ישלמו לא כי אם סבל, רשאי הנציב העליון לפי שקול דעתולנכון שימצא הפיצויים סכום אותו ליתן

מתוך התחשבות בכל מסיבות הענין.גודל השטח שנלקח עולה על1. )8 ( היה

רבע החלקה שממנה נלקח, ישולמו לבעלהשטח בעד פיצויים שנרכשה הקרקע

העודף על הרבע.

כי מקום שהופקע שטח שקטן מרבע7סעיף מורה רישה יהא בעל הקרקע זכאי לתשלום פיצויים. גודלה של החלקה, לא

כאמור7סעיף בא התחבורה )ששר העליון לנציב מקנה סיפה בנעליו( סמכות לשלם פיצויי הפקעה, לפי שיקול דעתו, אם נוכח

( "סבל" הקרקע לבעל לוHardshipשנגרם שולמו שלא מכך ) ( לפקודה קובע כי מקום שהופקע שטח שגדול1)8פיצויים. סעיף

פיצויי הפקעה הקרקע לבעל ישולמו של החלקה, גודלה מרבע

19

על הגבלה זכות

הפיצויים

פיצויים


בגין השטח העודף על הרבע. זכותו של בעל הקרקע לפנות לביתבסעיף מעוגנת לפיצויי הפקעה בתביעה לפקודה.3)8המשפט )

מסדיר את אופן הערכת הפיצויים: לפי שווייה של הקרקע9סעיף )ב( לפקודה( במועד9במכירה ממוכר מרצון לקונה מרצון )סעיף

מועד קרי בקרקע, החזקה את לתפוס יכולה הרשות שהייתה )3 )סעיף 3ההכרזה על החלת הפקודה על הקרקע בצו לפי סעיף

וריבית3 הצמדה הפרשי ובצירוף הרכישה(, דיני לתיקון לחוק ) בסעיף את8כקבוע לקבל הזכות הרכישה. דיני לתיקון לחוק

הפיצוי קמה לבעל הקרקע במועד תפיסת החזקה ולא קודם לכןא)א( לחוק לתיקון דיני הרכישה(. 9)סעיף

להפקיע.24 לרשויות המאפשר השלישי המרכזי החיקוק ואופן הסמכות והבניה. התכנון חוק הוא ציבור לצרכי מקרקעין

לחוק מסמיך את188הפעלתה מוסדרות בפרק ח' לחוק. סעיף הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "להפקיע על פי חוק זה מקרקעין

סעיף ציבור". לצרכי בתכנית ציבור188שנועדו צרכי מפרט )ב( וסעיף כי הוועדה המקומית רשאית, בכל189מהם; לחוק קובע

תוכנית של או מתאר תוכנית של תוקפה תחילת לאחר עת מפורטת, להפקיע מקרקעין בתחום התוכנית כשהפקעתם דרושה,בתוכנית. נועדו שלה הציבורית למטרה המחוזית, הוועדה לדעת

נועדו להפקעה189הסיפה של סעיף כי אם המקרקעין קובעת בתוכנית, אין ההפקעה טעונה הסכמה של הוועדה המחוזית. סעיף

לחוק מסדיר את אופן ביצוע ההפקעה וקובע לאמור:190

מיוחדות)א( הוראות נקבעו שלא במידה פי פקודת על זה, תבוצע ההפקעה בחוק

ציבור(, לצרכי )רכישה ,1943הקרקעות בהודעה המקומית הועדה הורשתה כאילו את ולמלא בסמכויות להשתמש ברשומות היועץ של או הממשלה של התפקידים לפי הפקודה האמורה, המשפטי לממשלה

20

ביצועההפקעה


לענין המקרקעין העומדים להפקעה, הכלבשינויים ובתיאומים אלה:

לפקודה האמורה יחול גם על20סעיף (1) הפקעת מקרקעין לצרכי גנים, שטחי נופשדת תרבות, חינוך, לבניני וכן וספורט ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לאללא או בתשלום ממגרש, חלק יופקע תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של

יתרת המגרש;לועדה(2) להורות רשאי הפנים שר

המקומית לשלם פיצויים בנסיבות שבהן היאסעיף לפי לשלמם ()ג(2)20רשאית

לפקודה האמורה:על(3) פיצויים תשלום חובת תחול לא

הפקעת כל מבנה, גידול, עץ או דבר אחראו ניטעו הוקמו, אם לקרקע המחובר רשאית אך זה; חוק הפרת תוך חוברו הועדה המקומית לשלם פיצויים לתובע אםקיימות וכי לב בתום פעל הוא כי ראתה נסיבות מיוחדות המצדיקות תשלום פיצויים;

לפקודה האמורה יבוא12לענין סעיף (4) על ההודעה של הפרסום מועד במקום היום – המקרקעין את לרכוש הכוונה

הששים לאחר המועד האמור; הועדה המקומית תשלם מיד אותו חלק(5)

מהפיצויים שאינו שנוי במחלוקת;ו-)1)14א, 9ב, 7א, 5סעיפים (6) ב(,1א(

עד 14 ו-14א לא21ד לפקודה האמורה יחולו.

]...[)ב(

)א( לחוק התכנון והבניה מחיל אפוא על הפקעה190סעיף ( לפקודת הקרקעות. דהיינו2)20שנעשית מכוחו את הוראות סעיף

על עולה אינו שגודלו החוק חלק ממגרש מכוח מקום שמופקע רבע גודל המגרש, לא ישולם פיצוי בגין ההפקעה, כאמור בסעיף

ממגרש2)20 חלק שמופקע ומקום הקרקעות; לפקודת ()א( שגודלו עולה על רבע המגרש, ישולם פיצוי בגין החלק העודף על

)א(190()ב( לפקודת הקרקעות. סעיף 2)20הרבע, כאמור בסעיף 21


אחת1) לשם החוק מכוח מקרקעין שהופקעו מקום כי מורה ) חינוך, ובניני וספורט; נופש שטחי גנים; – בו המנויות המטרות תרבות, דת ובריאות – במקום רבע משטח המגרש כאמור בסעיפים

ו-2)20 יבוא "ארבע עשיריות".2)20()א( ()ב( לפקודת הקרקעות ישולמו לא הללו המטרות לאחת החוק מכוח בהפקעה כלומר,

בגין הפקעה סעיף40%פיצויי של הסיפה המופקע. מהשטח ( קובעת כי "לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא1)א()190

תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש". סעיף זהרק ההפקעה סמכות את כשולל בפסיקתנו לאחרונה פורש יהיה לעשות שימוש סביר ביתרת השטח ניתן במקרים שבהם לא

נ' רעננה ולבניה לתכנון המקומית הוועדה 4955/07שלא הופקע )עע"ם לפסק דינה של השופטת 36, פסקה ועבודה תורה קרן )לאע' ארבל

עניין 26.10.2010פורסם, )להלן: )תוארי השופטיםתורה קרן( )) בפסקי הדין המאוזכרים בחוות דעת זו יהיו מכאן ולהלן כפי תוארם

( מסמיך את שר2)א()190בעת נתינת פסק הדין המאוזכר(. סעיף הפנים להורות לוועדה המקומית לשלם לבעל הקרקע פיצויי סבל,

בסעיף המנויות2)20כאמור בנסיבות הקרקעות, לפקודת ()ג( באותו בסעיף.

פגיעה.25 בגין בפיצויים שדן והבניה, התכנון לחוק ט' פרק סעיף לענייננו. הוא אף רלוונטי קובע:197מתוכנית, לחוק )א(

הנמצאים מקרקעין הפקעה, בדרך שלא תכנית, על-ידי "נפגעו בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היהמהוועדה לפיצויים זכאי בהם זכות בעל או המקרקעין בעל

בסעיף לאמור בכפוף קרקע200המקומית, בעל של זכותו ." והבניה נחלקת לשני בגין הפקעה מכוח חוק התכנון לקבל פיצוי בגין לפיצוי בעל הקרקע זכותו של שלבים: בשלב הראשון קמה פגיעה בשווי הקרקע הנובעת משינוי ייעודה לצורכי ציבור; ובשלבהחזקה מסירת עצמה: ההפקעה בגין לפיצוי זכותו קמה השני

22


ע"א למשל: )ראו המקומית לוועדה בקרקע הבעלות והקניית 12-10, פסקאות חיפה מע"מ נ' מנהל בע"מ דדו ב. מ. כפריס 8863/07

,רובינשטיין(; עניין דדו כפריס( )להלן: עניין 28.3.2010)לא פורסם, ,ולבנייה, חיפה לתכנון המקומית נ' הוועדה עזר 7959/00; ע"א 653בעמ'

)371, 365( 2פ"ד נו) ]פיצויים במקרקעין פגיעה(; אהרן נמדר 2001 )מהדורה שנייה, 206, בפסקה 79 תוכנית[ נזקי בגין ( )להלן:2008

((. במקרקעין נמדר-פגיעה

מתפרסמת תוכנית המייעדת אתהראשוןוביתר פירוט: בשלב הקרקע )או חלק ממנה( למטרה ציבורית. כניסת התוכנית לתוקףוהבניה, התכנון חוק לפי הפקעה לביצוע תנאי-בלעדיו-אין היא

שווייה של189כאמור בסעיף עם פרסום התוכנית פוחת לחוק. הקרקע בעל זכאי זו פגיעה ובגין משמעותית, במידה הקרקע

סעיף לפי שווי197לפיצוי לפי מחושב זה בשלב הפיצוי לחוק. נמדר אהרן )ראו הפוגעת התוכנית פרסום ערב הפקעתהקרקע

בפסקה 408 מקרקעין שנייה, 1304, )מהדורה )להלן:2011 ) בגיןמקרקעין נמדר-הפקעת הפיצוי של הארי חלק רוב, פי על .))

ההפקעה – על שני שלביה – משולם בשלב זה. הטעם לכך הואציבורי מפחית את שווייה במידה לצורך ייעודה של קרקע ששינוי רבה, שכן ידוע שהיא עתידה להיות מופקעת, ובגין פגיעה זו משולם

לחוק התכנון והבנייה שאליהם200פיצוי מלא )כפוף לסייגי סעיף עוד נשוב בהמשך(. כך לדוגמה, נהוג להעריך את שינוי ייעודה של

ב- כפוגע כביש )ראו למשל:90%קרקע למטרת סלילת מערכה חי'( )מחוזי מע"צ מוצטפה 93/05ה"פ לדרכים הלאומית החברה – נ'

פסקה בע"מ בישראל פורסם, 11, )לא )מחוזי8.5.2007 ת"א ;) , תק-מחרעננה ולבניה לתכנון המקומית נ' הוועדה פרלמן 165/97ת"א(

99(2 )65535 ,65540( ועוד1999 – זה ((. לפיכך, כבר בשלב טרם שנמסרה החזקה בקרקע – זכאי בעל הקרקע לרובו המכריעכי הזכות לפיצוי בשלב הראשון מתיישנת כעבור יצוין של הפיצוי.

23


)ב( לחוק197שלוש שנים ממועד פרסום התוכנית כאמור בסעיף התקופה את להאריך רשאי הפנים שר כי )אם והבניה התכנון של דינה פסק )ראו: שיירשמו( מיוחדים מטעמים תביעה להגיש

בבג"ץ ד' בינישהשופטת סולימאני7250/97 (3, פ"ד נד)הפנים נ' שר (.82-81, בעמ' במקרקעין נמדר-פגיעה(; 2000 )783

– שעשוי להתרחש פרק זמן בלתי-מבוטל לאחרהשניבשלב .26 השלב הראשון – הוועדה המקומית תופסת חזקה בקרקע ומשלימה את הליך ההפקעה. או-אז קמה זכותו של בעל הקרקע לתשלום פיצוי בגין ההפקעה גופה )זאת להבדיל מפיצוי עבור הפגיעה בשוויכאמור קמה לקבלו שהזכות הייעוד, משינוי כתוצאה הקרקע במועד פרסום התוכנית(. בשלב זה הפיצוי מחושב בהתאם לייעודה של הקרקע עובר למסירת החזקה בה, קרי לאחר שייעודה שונה לצורכי ציבור. הסמכות שלא לשלם פיצוי בגין רבע משטח המגרש

בסעיף המנויים לייעודים – 1)א()190)וביחס לחוק )40% )א( לחוק – קיימת רק ביחס לשלב190מהפיצוי( – כאמור בסעיף

נ' לציון ערים, ראשון ולתכנון לבנייה המקומית הוועדה 474/83השני )ע"א ((. חממי( )להלן: פרשת 1987 )370( 3, פ"ד מא)חממי

פיצוי דו-שלבי עשוי להינתן גם כאשר קרקע מופקעת מכוח.27– הראשון בשלב כלהלן: הדרכים, פקודת או הקרקעות פקודת – ציבור לצורכי הקרקע את המייעדת לתוכנית תוקף מתן טרם

ולחלופין מוצא צו5ניתנת הודעה לפי סעיף לפקודת הקרקעות אין כאמור, זה, בשלב הקרקע. על הדרכים פקודת את המחיל הקרקע של שערכה אף על וזאת לפיצוי, זכאי הקרקע בעל תוכנית מפורסמת השני בשלב פוחת. מופקעת להיות שעתידה המייעדת את הקרקע האמורה לצורכי ציבור. או-אז קמה זכותו של

סעיף לפי תכנונית פגיעה בגין לפיצוי התכנון197בעליה לחוק בקרקע חזקה נוטלת המפקיעה הרשות השלישי בשלב והבניה.

24


זכאי בעליה לפיצוי זה ובכך משלימה את הליך ההפקעה. בשלב ירידת הערך שארעה כתוצאה בגין ההפקעה עצמה, כמו גם בגין ירידת הערך שנובעת ודוק: מההודעה או החלת הצו, לפי העניין. מההודעה או פרסום הצו נפרדת מירידת הערך הנובעת מפרסוםלפיצויי הפקעה. ניתן רק במסגרת תביעה בגינה ופיצוי התוכנית, התוכנית – בשלב פרסום בשני שלבים אפוא להינתן יכול הפיצוי

ובשלב נטילת החזקה.

עוד נקבע בפסיקתנו כי על אף שככלל הליכי הפקעה יינקטו לאחר שפורסמה תוכנית המייעדת את הקרקע לצורכי ציבור, אין מדובר בתנאי-בל-יעבור לחוקיות ההפקעה, והרשות רשאית לנקוטנסיבות כשמתקיימות תוכנית לפרסום עובר הפקעה בהליכי

ע"א )ראו זאת רכבת – והרכבות הנמלים רשות 1528/05המצדיקות נ' שמואלזון 67/79(; בג"ץ 14.9.2005 )לא פורסם, נ' אביגדורוב ישראל בע"מ מהדרין 3028/94(; בג"ץ 1979 )281( 1, פ"ד לד)ישראל מדינתנא)האוצר נ' שר )85( 3, פ"ד זו1995 כי בהפקעה מעין יוזכר .))

המועד הקובע לחישוב הפיצוי שישולם הוא מועד פרסום ההודעהלפקודת הקרקעות או מועד החלת הצו לפי סעיף 5לפי סעיף 3

לפקודת הדרכים.

מאפשרים.28 המרכזיים ההפקעה חיקוקי שלושת כן, כי הנה מקרקעין מחלקת מסוים חלק בגין פיצוי לשלם לא לרשות

פקודת25%שמופקעת: הקרקעות, פקודת מכוח בהפקעות בהפקעות לייעודים מסוימים40%הדרכים וחוק התכנון והבניה; ו-

בסעיף )ההוראות1)א()190הקבועים והבניה התכנון לחוק ) של במקרה פיצוי לשלם שלא המורות ההפקעה שבפקודות

על עולה שאינו מחלקה חלק ההוראות25%הפקעת וכן ; על העודף החלק עבור פיצוי לשלם לא יכונו25%המאפשרות

(. ההפחתה הוראותיחדיו להלן: 25


3הרפורמה בדיני ההפקעות – תיקון מס' ה.

פקודת הקרקעות ופקודת הדרכים העניקו לרשות המפקיעה.29ברבות עליהן נמתחה כך לכת. בשל פוגעניות מרחיקות סמכויות למחוקק לא אחת בקריאה פנה זה ובית משפט ביקורת, השנים כוללת בנושא אשר תתאים את ההסדר החקיקתי לגבש רפורמה

בג"ץ למשל: )ראו תקופתנו-אנו לרוח שר בנין 282/71הקיים נ' כה)האוצר )470, 466( 2, פ"ד בג"ץ 1971 נ' קרסיק 2390/96(; י'( )השופט 2001 )699-695, 625( 2, פ"ד נה)ישראל מקרקעי מינהל

)להלן: פרשת זמיר בעמ' קמר(; קרסיק( ; אהרן68, 56-53, 7-3, 47-46, 30 כרך ראשון ופיצויים[ ]עקרונות, הליכים מקרקעין הפקעתנמדר

במדינת2005) מנדטוריים חוקי הפקעה מתי "עד בוגין נחמה ;) YIFAT HOLZMAN-GAZIT, LAND EXPROPRIATION(;2007 )55 6ישראל" מקרקעין ו/

IN ISRAEL: LAW, CULTURE & SOCIETY 1-3, 9-24 התחדדה)2007( זו ביקורת .) : בהרכב מורחב שלקרסיק, עם מתן פסק הדין בפרשת 2001בשנת

תשעה שופטים נקבע כי מקום שהמטרה הציבורית ששימשה בסיס)הכפוף וככלל מתבטלת, ההפקעה להתקיים, חדלה להפקעה

לפסק706לחריגים( יש להשיב את הקרקע לבעליה המקורי )עמ' )הנשיא ברקהדין )ובכללןא' לדיון שעלו שונות שאלות נוכח .))

מועד תחולתה של ההלכה החדשה(, פנה בית משפט זה בקריאההפקעת נושא של ומלאה מקיפה להסדרה לעשות למחוקק

מקרקעין בדבר חקיקה.

בפרשת .30 למחוקק העליון המשפט בית של קרסיקקריאתו מינה שר האוצר ועדה בין-משרדית,16.7.2001הניבה פרי. ביום

מזוז, ימימה הגב' האוצר, למשרד המשפטית היועצת בראשות 31.10.2004(. ביום הוועדהלבחינת שינוי פקודת הקרקעות )להלן:

הוועדה התייחסה היתר בין לשר. המלצותיה את הוועדה הגישה

26


לסמכות שלא לשלם פיצוי בגין רבע משווייה של חלקה, והמליצה להמלצותיה – כדלקמן: 1בהקשר זה – בסעיף

במקרקעין הזכויות לבעל הפקעה "פיצויי שייקבע במועד החל הנפקע( – )להלן במקרקעין הזכויות שווי מלוא יהיו בחוק, עקב ההפקעה. שר האוצר לא ירכוש זכויותתמורה" ללא מהם חלק או במקרקעין הבינמשרדית הוועדה של וחשבון )"דין לצרכי )רכישה הקרקעות פקודת לשינוי

סעיף 7" 1943ציבור(, ,1( (3, סעיף א)8(; ראו גם עמ' 31.10.2004

29-28לפרטי ההסדר המוצע בדו"ח; עמ' לדו"ח(.

מטעם חוק הצעת גובשה הוועדה המלצות בסיס על (,3הממשלה לתיקון פקודת הקרקעות )רכישה לצרכי ציבור( )מס'

הממשלה 2006התשס"ו- הצ"ח להצעת414, ההסבר בדברי . ( נכתב, בין היתר:3מס' לתיקון ההסבר דבריהחוק )להלן:

המדינה בידי בהפקעה לראות שיש "אף ציבוריים, קיום צרכים אמצעי הכרחי לשם יש לשאוף לכך שהפיצויים בשל הפקעה כזוההכרחי למינימום הפגיעה את יצמצמו ולכן הנובע מהפקעת הקרקע כשלעצמה, לפיכך מלא. יהיה הפיצוי כי להבטיח יש של תחילתו במועד החל כי לקבוע מוצע רשאי האוצר שר יהיה לא המוצע, החוק מתן בלא ממנה חלק או קרקע להפקיע

פיצויים מלאים.רכישת על זו הוראה להחיל שלא מוצע על או והבניה התכנון חוק לפי מקרקעין רכישת מקרקעין בידי רשות מקומית מכוח

(2)22הרשאה שנתן שר האוצר לפי סעיף לפקודה, וזאת מכיוון שלשינוי ההסדר החלוהבניה או על הפקעות מכוח חוק התכנון מכוח מקומית רשות של הפקעות על על ניכרות הפקודה השלכות לפי הרשאה העשויות המקומיות, הרשויות תקציבי

27


הציבור. לרווחת הנחוצות הפקעות למנוע קבועים והבניה התכנון בחוק כן כמו של יכולתה לעניין הן מיוחדים, הסדרים תכנון הליכי לאחר )רק להפקיע הרשות לשימוש הקרקע את המייעדים מפורטים סעיף ר' – בעבורו להפקיע שניתן ציבורי

השימוש188 לעניין והן האמור( לחוק אינה )הרשות המופקעת בקרקע הציבורי לצורך אלא בקרקע להשתמש יכולה שלשמו הפקיעה אותה, ואם היא מעוניינת למכור אותה לצד שלישי עליה לתת לנפקע זכות קדימה לרכוש את הקרקע ממנה או

ו-195להשיבה לו – ר' סעיפים לחוק196 (.427-426האמור(" )עמ'

מס' .31 – התקבל3תיקון החוק עיקרי הצעת את שאימץ – . התיקון גיבש רפורמה כוללת בתחום דיני8.2.2010בכנסת ביום

בנושאים היתר בין חדשים, הסדרים קבע זה ובכלל ההפקעות, האלה: מתן הודעות לבעלי הזכויות במקרקעין על הליכי ההפקעה;זכות שימוע לבעלי המקרקעין המופקעים; קביעת פרקי-זמן מתן זכות השבת עיגון של לביצוע כל שלב משלבי ההפקעה; מרביים היא שלשמה הציבורית המטרה תמה כאשר לבעליה, קרקע חורג לאמור מעבר הרפורמה שאימצה המתווה פירוט הופקעה. יפעת ראו: והערכתה הרפורמה בפרטי )לדיון דיוננו ממסגרת ובדיעבד הולצמן-גזית "הגבלות על הפקעת קרקעות: מלכתחילה ציבור( לצורכי )רכישה הקרקעות פקודת לתיקון חוק )בעקבות

(; אהרן2012 ד, חוקים" )צפוי להתפרסם ב2010(, התש"ע-3)מס' מהלכת הפקעה: של הציבורית המטרה ושינוי "ביטול נמדר

מס' לתיקון ועד באתר3'קרסיק' )פורסם הקרקעות" לפקודת ((, אולם חשוב לעמוד על שניwww.mekarkein.co.il, 26.12.2011 מקרקעין

ענייננו: על ישירות שמשליכים לעיל,ראשיתשינויים שצוין וכפי , (. מכאן3 לתיקון מס' 22התיקון ביטל את פקודת הדרכים )סעיף

שלא הרחבתו, או כביש סלילת לצורך מקרקעין הפקעת ואילך

28


מכוח חוק התכנון והבניה, תיעשה מכוח חיקוקים אחרים שהעיקריהקרקעות. פקודת הוא אתשניתשבהם אימץ התיקון ועיקר,

– החוק בהצעת גם כאמור ביטוי לידי – שבאה הוועדה המלצת את הסמכות להפקיע מקרקעין מכוח פקודת הקרקעותכליל לבטל

בלא לשלם פיצוי בגין חלק מהשטח המופקע. החובה לשלם פיצוי מלא בגין כל הפקעה לפי פקודת הקרקעות החל ממועד התיקון

ב לחוק לתיקון דיני הרכישה, שזו13ואילך באה לידי ביטוי בסעיף לשונו:

של תחילתו ביום דין, החל בכל האמור אף על)בסעיף3מס' תיקון הקובע(, יחולו המועד – זה

הוראות וכן הקרקעות לפקודת20 סעיף הוראותו-4, 2 סעיפים לחוק5 רק רכישה על זה, להלן: כמפורט

רכישה חוק הוראות לפי רכישה(1);הקובע המועד לפני שנעשתה

והבניה, התכנון חוק הוראות לפי רכישה(2)או1965התשכ"ה- מקומית רשות בידי רכישה ,

(2)22 סעיף לפי לה שניתנה הרשאה מכוחבין לפקודת המועד לפני שנעשתה הקרקעות, לאחריו. ובין הקובע

מס' .32 תיקון כאן: עד דברינו את פקודת3נסכם את ביטל ואת סמכותה של הרשות המפקיעה הקרקעות פקודת מכוחהדרכים

התיקון ממועד המופקע. מהשטח חלק בגין פיצוי לשלם שלא ואילך חלה על הרשות המפקיעה חובה לשלם פיצוי מלא בגין כלבגין מופחת פיצוי לשלם הסמכות זאת עם המופקע. השטח

נותרה בעינה. והבניה התכנון חוק מכוחהפקעה לפי תוכנית

הצריכה.33 הנורמטיבית התשתית על שעמדנו לאחר כעת, דרך לפתחנו. המונחת המשפטית השאלה לבחינת נפנה לעניין, המשפטית התשתית את נציג תחילה כדלקמן: תהא הילוכנו נבחן את שיטת הפרשנות התכליתית: לפי לפרשנות דבר חקיקה

29


ו-7מרכיב הלשון של סעיפים ( לפקודת הדרכים; את תכליתם1)8 ואת החקיקתית; מההיסטוריה נלמדת שהיא כפי הסובייקטיבית האינטרסים בין הראוי באיזון שתתבטא האובייקטיבית תכליתם המתנגשים העומדים בבסיס הוראות ההפחתה. לבסוף נשקלל את שלושת שלבי ההליך הפרשני, נזקק מהם את האופן שבו יש לפרשהאם לפתחנו: העומדת לשאלה ונשיב האמורים, הסעיפים את הרשות רשאית להפקיע חלק מחלקה מכוח פקודת הדרכים תוך

הפחתת הפיצוי, מקום שהנותר לא הושבח?

המסגרת הפרשנית: תורת הפרשנות התכליתיתו.

(1)8 ו-7מלאכת ההכרעה מצריכה אותנו לפרש את סעיפים .34 לפקודת הדרכים. הנתיב שבו נפסע לשם כך מוכר וידוע. פרשנות החקיקה נפתחת בבחינתו של מרכיב הלשון. בשלב זה עלינו לחלץ ממילות החוק את שלל המשמעויות המצויות במתחם האפשרויות הלשוניות ולהסיר מדרכנו את אלה הנעדרות כל עיגון לשוני. בתוםיוותרו לנו אך ורק משמעויות שהלשון יכולה לסבול )רע"א הסינון

סא)זוהר נ' אבן ישראל מדינת 3899/04 פ"ד ,1 )301 ,314-313( נ' הוועדה קרן 8453/09; ע"א 18, בפסקה דדו כפריס (; עניין2006

((. ככל2.1.2012 )לא פורסם, 19, פסקה אונו ולבניה לתכנון המקומיתעלינו יהא אחת, מאפשרות יותר אחריו מותיר הראשון שהשלב לבחור מבין החלופות הקיימות את זו שמגשימה באופן מיטבי את תכליתו של החוק. התכלית תילמד ממקורות פנימיים כגון: מקומההכללי מבנהו חוק, באותו אחרות להוראות ביחס ההוראה של ההיסטוריה כגון: חיצוניים וממקורות בו; הקבועות והמטרות )בג"ץ השיטה של היסוד ועקרונות והפרלמנטרית החקיקתית

909/08 A.I.M.D LTDנ' המפקח )לא פורסם,12, פסקה היהלומים על עניין 29.12.2009 )להלן: ע"א היהלומים על המפקח( ;)8269/02

כרמל חיפה שומה פקיד נט)בע"מ אולפינים נ' פ"ד ,1 )499 ,505( 30


2004– סובייקטיבית מתכלית מורכבת החוק תכלית כידוע, .)) ומתכלית החוק; באמצעות להגשים ביקש שהמחוקק המטרה אובייקטיבית – המטרות, הערכים והעקרונות שנועד להגשים דבר

נ' ישראל אורט 7749/09חקיקה בחברה דמוקרטית ומודרנית )עע"ם פסקה הפנים במשרד ירושלים מחוז על הממונה פורסם,22, )לא

בג"ץ 30.11.2011 בית אלמיזרק 273/10(; לעבודה הארצי הדין נ' כובשי 8233/08(; רע"א 2.9.2011 )לא פורסם, 14, פסקה ירושלים((. 10.10.2010 )לא פורסם 27, פסקה נ' שוורץ

דיני ההפקעות שאינם מכוח חוק.35 המסגרת הנורמטיבית של לשרידים בדומה מנדטוריות. מפקודות מורכבת והבניה התכנון משפטיים אחרים מתקופה זו, משקפות פקודות אלו את הלך הרוחומקנות הכתר, של לאינטרסים המחויב קולוניאלי שלטון של

, בעמ'קרסיקלשלטון סמכויות מפליגות לפגיעה בזכויות יסוד )עניין השופט 695 כך על עמד רובינשטיין(. הקבועותא' "הסמכויות :

של ניכרת העדפה מבטאות והן – רחבות הדרכים בפקודת הצבא בצרכי יסודן הפרט. של קניינו פני על הציבורי האינטרס המנדטורי-קולוניאלי, בעידן השניה, העולם מלחמת בימי הבריטי ואין צריך להכביר מילים על סדרי העדיפויות – על כל המשתמע

, פסקההלאומיות התשתיות נ' שר סכאי 6108/03מאותם ימים" )בג"ץ פורסם, )לא עניין11.3.2008י"ג )להלן: בחלוףסכאי ( כיום, .))

המדינה70כמעט הקמת נוכח ובפרט – חקיקתן מיום שנה נדרשת – עשורים שני לפני היסוד חוקי של חקיקתם ובהמשך

; יצחק זמיר696, בעמ' קרסיקבחינה מחודשת של פרשנותן )עניין הציבורי המינהלית הסמכות המינהל – א כרך 265( )להלן:2009 )

–זמיר בזמן קפואה אינה משפטית נורמה כי הוא ידוע כלל .)) נ' עיריית בע"מ קבלנים מהנדסים ראם 105/92"החוק מדבר תמיד" )ע"א

מז)עילית נצרת פ"ד 5 )189 ,199( תהליך1993 באמצעות .)) עכשווי מובן זמן נקודת בכל ניתן פרשנות, של ומתמשך דינאמי

31


ללשונו של חוק ישן. כך מצטמצם הפער בין החוק לבין המציאות)60-57 דמוקרטית בחברה שופט)אהרן ברק . ודוק: לשון החוק((2004

עם חלוף העיתים היא שמתחדשת עומדת. משמעותה מכונה על פ"ד נה)דרכים תאונות נפגעי לפיצוי קרן – נ' קרנית לינדורן 2000/97)ע"א

1 )12 ,32( 1999.))

פקודות.36 של פרשנותן על משפיעים מכוננים אירועים שני עצמאיתהאחדמנדטוריות: במדינה המנדטורי השלטון החלפת , של ,השניודמוקרטית; השלכותיו על היסוד. חוקי של חקיקתם

באומרו כי "דברי חוק שהורתםמ' חשיןהאירוע הראשון עמד השופט ולידתם בתקופת המנדט... פירוש אחד היה להם בתקופת המנדט ופירוש אחר נודע להם לאחר קום המדינה, והרי ערכיה של מדינתתכלית שונים הם – ודמוקרטית יהודית, חופשית – מדינה ישראל השינוי מערכי היסוד שבעל המנדט השליט בארץ. עקרונות היסוד שלנו... הם שייתנו רוח חיים בפירוש דברי חוק אלה ואחרים" )בג"ץ

,693( 3, פ"ד מו)עזה ברצועת צה"ל כוחות נ' מפקד אלעמרין 2722/92705( גם בג"ץ 1992 ,הראשי הצבאי נ' הצנזור שניצר 680/88(; ראו

)626, 617( 4פ"ד מב) ((. באשר להשפעת חוקי היסוד –1989 תקפן נשמר היסוד, לחוקי קדמו המנדטוריות והפקודות הואיל

לחוק היסוד: כבוד האדם10מכוח סעיף שמירת הדינים )ראו סעיף בפרשנות החקיקה. ניכר היסוד משקל לחוקי זאת עם וחירותו(.

של דיןמתוקפוכפי שנפסק לא אחת, הגם שחוק היסוד אינו גורע יש בכוחו של חוק היסוד כדי לשנות את חוק של מובנושקדם לו,

ישן, ולהעניק לו מובן חדש במקום שקיימת אפשרות פרשנית לכך 412-410, 355( 3, פ"ד מט)ישראל נ' מדינת גנימאת 537/95)בש"פ

,ישראל נ' מדינת גנימאת 2316/95(; דנ"פ גנימאת בש"פ( )להלן: 1995)((. גנימאת דנ"פ( )להלן: 1995 )654-652, 589( 4פ"ד מט)

32


באיזה אופן משפיעים חוקי היסוד על פרשנותו של דין ישן?.37: א' ברקעמד על כך המשנה לנשיא

"נראה לי כי ניתן להצביע – בלי למצות את השלכות חשובות היקף ההשפעה – על שתי

בקביעת התכלית ראשית, היסוד: חוק של דבר ביסוד המונחת חקיקה החקיקתית

לזכויות ומוגבר ליתן משקל חדש יש )ישן( שנית, היסוד. בחוק הקבועות היסוד בהפעלת שיקול-דעת שלטוני, המעוגן בדיןלאופי ומוגבר חדש משקל לתת יש הישן, זכויות האדם המעוגנות בחוק החוקתי של היסוד. שתי השלכות אלה קשורות ושזורות

(. 412, בעמ' גניאמת בש"פזו בזו" )

השלכות פרשניות אלו נובעות מחובתן של כל אחת מרשויות השלטון לכבד את הזכויות הקבועות בחוקי היסוד )פסקת הכיבוד

לרשות11שבסעיף באשר וחירותו(. האדם כבוד יסוד: לחוק בהתאמה הישן הדין את לפרש החובה עליה מוטלת השופטת, גם ככלל, עומדת; מכונה על החוק לשון כאמור, היסוד: לחוקי התכלית הסובייקטיבית אינה משתנה, שכן כוונת יוצרי הטקסט היא נתון היסטורי, ועם זאת הבנתנו את לשון החוק וההיסטוריה שלו –הזמן; חלוף עם משתנה – הסובייקטיבית התכלית נלמדת שמהן בתכלית הוא הישן הדין בהבנת לשינוי הגיאומטרי "המקום

( דבר החקיקה" בעמ' גנימאת דנ"פהאובייקטיבית של עניין654, ; (. חוקי היסוד העלו את מעמדם של זכויות האדם711, בעמ' קרסיק

אפשרות את והגבילו על-חוקיות חוקתיות לזכויות יסוד מזכויות הפרט זכויות בין האיזון נקודת השתנתה ולפיכך בהן, הפגיעה

( הציבור בעמ' גנימאת בש"פלאינטרס נקודת416-414, שינוי .) האיזון עשוי להוביל לשינוי התכלית האובייקטיבית, שבתורה משנהדבר לפנינו מתייצב "כך החוק. של הסופית התכלית גיבוש את החקיקה הישן במובנו החדש. ]...[ נשמר תוקפו של הדין הישן, אך

( פריסתו" היקף בעמ' גנימאת דנ"פשונה לרשות654, באשר .) 33


כדי בה יש אשר ישן, בדין סמכות שמעוגנת בהפעלת המבצעת, לפגוע בזכות אדם, על הרשות להביא במניין שיקוליה הענייניים את

( ראוי ולתת לה משקל ועוצמתה, בזכות ,זמירהפגיעה האפשרית גם בג"ץ 170בעמ' ,הפנים נ' שר בע"מ העם קול חברת 73/53; ראו ((. על הרשות המינהלית להפעיל סמכויות1953 )892, 871פ"ד ז

לאמות בהתאם לחוק-היסוד שקדמו בדינים שיסודן פוגעניות )בג"ץ נ' המפקח שטיין 951/06המידה הקבועות בפסקת ההגבלה

פסקה ישראל משטרת הכללי פורסם, 16 )לא בג"ץ30.4.2006 ;) )138, 94( 4, פ"ד מט)הביטחון נ' שר מילר 4541/94 (; בג"ץ1995 (;2005 )890-887, 876( 2, פ"ד נט)ישראל נ' ממשלת לוי 6893/05

בע"מ "המפקד 10203/03בג"ץ היועץ הלאומי" ,לממשלה המשפטי נ' פורסם, 60-28פסקאות )לא עניין 20.8.2008 )להלן: המפקד(

((.הלאומי

ודוקו: הענקת משמעות חדשה לדין ישן – נוכח שינוי האיזון.38לשון החוק עם להתיישב חייבת – לצרכי הכלל זכויות הפרט בין

(. בהינתן נקודת מוצא זו, יש ליתן417, בעמ' גנימאת בש"פהקודם )חוק הוראות עם יתיישב אשר מובן המנדטוריים ההפקעה לדיני

)עניין וחירותו ,גנימאת בש"פ; 649, בעמ' הולצמןיסוד: כבוד האדם פרשנותה412בעמ' לבחינת נפנה האלה הדברים רקע על .)

התכליתית של פקודת הדרכים. נפתח במרכיב הלשון.

מרכיב הלשון.1

האנגלית.39 בשפה הוא הדרכים פקודת של המחייב נוסחה התשמ"א-24)סעיף הפרשנות, לחוק ההפחתה1981 הוראות .)

קובעות כדלקמן:

7. The owner of land shall not be entitled to compensation unless the area taken from such owner exceeds one

Limitation on right to compensation

34


quarter part of the total area of the plot which he owns: Provided that, if it be established that hardship would be caused if no compensation were paid, the High Commissioner may, in his discretion, grant such compensation as, having regard to all the circumstances of the case, he shall think fit.8. )1( If the area taken from any owner exceeds on quarter part of the total area of the plot owned by him, compensation shall be paid to the owner of the land acquired in excess of such on quarter part.

Compensation

עלינו להידרש למתחם האפשרויות הלשוניות ביחס לשתייםכאמור פיצוי ללא מחלקה רבע עד להפקיע הסמכות אלה:

סיפה ו-7בסעיפים ( לפקודת הדרכים; והסמכות לשלם פיצויי1)8 Hardship בסעיף כאמור לפי7 אלו סוגיות נבחן לפקודה. סיפה סדרן.

ו-7 שבסעיפים הסמכות אופיא() לפקודת1)8 סמכות ( או חובה הדרכים: רשות סמכות

הרשות.40 מחויבת שבגדרה חובה, סמכות בין להבחין נהוג סמכות לבין דעת; שיקול ללא שהוסמכה את לעשות המינהלית הסמכות את להפעיל אם דעת שיקול לרשות המקנה רשות,

(; דפנה320-319, בעמ' זמירשניתנה לה או להימנע מהפעלתה ) ((. חרףברק-ארז( )להלן: 2010 )216 כרך א מינהלי משפטברק-ארז

עשויה ביניהן ההבחנה בפועל אלו, סמכויות בין המושגי השוני מזו זו "רצף של סמכויות הנבדלות עד שניתן לשרטט להיטשטש

(. לחלופין219, בעמ' ברק-ארזבהיקף שיקול הדעת הנלווה להן" )אין ואף טהורה רשות "אין סמכות שהיא סמכות כי לומר אפשר של רכיבים יש וסמכות סמכות בכל טהורה. חובה שהיא סמכות

( רשות" של ורכיבים בעמ' זמירחובה הן323, לכך הסיבות .) 35


מחייבים אשר להפעלתה תנאים נלווים חובה לסמכות שלעיתים הפעלת שיקול דעת; או שבגדר הפעלת סמכות רשות קיימת רק חלופה אחת סבירה כך שלא נותר למעשה מקום להפעיל שיקול

בעמ' זמיר; 220-219, בעמ' ברק-ארזדעת בעניינה ) (. סמכות322 בדיבור – חובה וסמכות "רשאי" בדיבור תדיר מבוטאת רשות

"חייב". על משמעותם הלשונית של אלה עמד פרופ' א' ברק:

משמעותו העברית בלשון 'רשאי' "הדיבור על לעלות רשאי – ( היתר הינה הרגילה להפקיע( רשאי – ( הסמכה או קרקע( הכרוכים בשיקול דעת. הדיבור 'חייב' בלשון העברית משמעותו הרגילה הינה חיוב לבצעשיקול ללא משפטית( או )פיזית פעולה עשוי הפנימי ההקשר זאת, עם דעת. 'רשאי' לדיבור כי כך לידי להביא לעתים 'חייב' ולדיבור חובה של משמעות תינתן שני מסמיכה. או מרשה משמעות תינתן מגוון לגדר ליפול איפוא עשויים המובנים לרוב יהא זה דבר הלשוניות. האפשרויות אינו ו'חייב' 'חייב' אינו 'רשאי' שכן נדיר, 'רשאי'. עם זאת, יש לציין כי הבחירה ביניהן תעשה על-פי תכלית החקיקה" )אהרן ברק

כרך שני – פרשנות החקיקהבמשפט פרשנות ((.החקיקה ברק-פרשנות( )להלן: 1993 )120

המנוסחת סמכות בפרשנות דעת בשיקול להכרה באשר סעיף כי למשל נקבע שלפיו1)7כחובה הכלבת לפקודת ()א(

"רופא וטרינר ממשלתי יצווה להשמיד כל בעל-חי הנגוע בכלבת..." יפורש – חרף לשונו המצווה – כמקנה סמכות רשות. זאת בהתקייםשיקול כמקנה הסמכות סיווג את הצדיקו אשר מיוחדות נסיבות באמצעי סמכותה את לממש לרשות אפשרות מתן וביניהן דעת,

)בג"ץ יותר , פ"דערד נ' עיריית החתול למען העמותה 6446/96מידתי ((. כך גםהחתול למען העמותה( )להלן: עניין 1998 )809, 769( 1נה)

שהם תעודה המאשרת בלא יהלומים של בייבוא שעסק במקרה אינם "יהלומי דמים", פורשה ההוראה "יחולטו הטובין" שבפקודת

36


התשל"ט- חדש[, ]נוסח והיצוא על1979היבוא מרמזת אשר – לנקוט באמצעים דעת כמקנה מתחם של שיקול – חובה סמכות אחרים מחילוט, וזאת משיקולים של צמצום הפגיעה בזכות לקניין

(. היהלומים על המפקח)עניין

המנוסחת סמכות מכוח הרשות על חובה להטלת באשר א)א( לחוק יסוד: הממשלה21בלשון מרשה, נקבע למשל כי סעיף

שר להעביר רשאי... הממשלה "ראש שקבע: דאז, )בנוסחו בסמכות שימוש לעשות חובה שמטיל באופן יפורש מכהונתו"(

)בג"ץ שר נגד אישום כתב שהוגש למען התנועה 3094/93מקום ( )להלן:1993 )404( 5, פ"ד מז)ישראל נ' ממשלת בישראל השלטון איכות

: "סמכותמ' שמגר((. עמד על כך הנשיא השלטון לאיכות התנועהעניין הן העובדתיות הנסיבות כאשר לסמכות שבחובה, הופכת הרשות כאלה שערכי היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית שלנו הופכים את אי-הפעלתה של הסמכות לבלתי סבירה באופן היורד לשורשו

כהלכה" נ' "נוער עמותת 1067/08; ראו גם 421, בעמ' שםשל עניין" ) )לא פורסם,א' א' לוי לפסק דינו של השופט 25, פסקה החינוך משרד

31, פסקה הכללי המטה נ' ראש אלנבארי 2366/05(; בג"ץ 6.8.2009פורסם, כי29.6.2008)לא נקבע יותר מוקדמת בפסיקה .))

שבסעיף "רשאי" האויב2)5הדיבור עם המסחר לצו ) שבידו1939)אפוטרופוס(, רכוש למסור לאפוטרופוס שמתיר –

– לאנשים שהיו זכאים לקבלו אלמלא פקודת המסחר עם האויב יתפרש כ"חייב", וזאת עקב השינויים הנובעים מתוך הקמת המדינה

)בג"ץ שר דימנט 59/49ורשויותיה האויב רכוש על והממונה האוצר נ' נ' רושגולד 292/65(; ראו גם בג"ץ 1950 )168, 164, פ"ד ד ירושלים

((.1966 )640, 639( 1, פ"מ כ)האוצר שר

יוצא אפוא כי ניסוח מצווה עשוי להתפרש בנסיבות מסוימות כמותנה בהפעלת שיקול דעת קודם להפעלת הסמכות, ואילו ניסוח

37


הסמכות את להפעיל הרשות את כמחייב להתפרש עשוי מרשה בהתקיים נסיבות או תנאים מסוימים.

רישה לפקודת הדרכים נוקטת לשון7בענייננו הוראת סעיף .41shall“"לא יהא זכאי" ) not be entitled”בדיבור דומה נוקטת לשון .)

compensation shall“( הקובעת כי "ישולמו ]...[ פיצויים" )1)8סעיף

be paid”האם לשון קטגורית זו פירושה בהכרח כי מדובר – בשני .) הסעיפים – בסמכות חובה? הגם שלשון זו מרמזת על היעדר שיקולעל חקיקה דבר של הלשונית משמעותו שבקביעת הרי דעת, הפרשן להתחשב לא רק במובן הרגיל והמקובל של הביטוי, אלא עליו לתת דעתו גם למשמעות מיוחדת וחריגה ובלבד שנמצא לה

ברק-פרשנות; 13, בפסקה היהלומים על המפקחעיגון לשוני )ראו: עניין (. 118-117, בעמ' החקיקה

בעיקר.42 נובעת אלו לסעיפים חובה משמעות ליחס הנטייה . זהו פועל עזר המשתייך למשפחת פעלי עזרShallמהשימוש במילה

( מחויבות או נחיצות רצון, אפשרות, לבטא Auxiliaries“שנועדו

verbs” מקורו באנגלית עתיקה במונח .)Sceal שפירושו To oweראו( Joseph Kimble, The Many Misuses Of Shall , 3 SCRIBES J. LEG. WRITING 61, 62

)להלן: )1992( ישנם מספר פירושים. כךShall((. כיום למילה קימבל :)BLACK’S LAW DICTIONARY )6th ed. 2006למשל, לפי

“Shall, vb. 1. Has a duty to; more broadly, is required to <the requester shall send notice> <notice shall be sent>. · This is the mandatory sense that drafters typically intend and that courts typically uphold. 2. Should )as often interpreted by courts( <all claimants shall request mediation>. 3. May <no person shall enter the building without first signing the roster>. · When a negative word such as not or no precedes shall )as in the example in angle brackets(, the word shall often means may. What is being negated is permission, not a requirement. 4. Will )as a future-tens verb( <the corporation shall then have a period of 30 days to object> 5. Is entitled to <the secretary shall be reimbursed for all expenses>. · Only sense 1

38


is acceptable under strict standards of drafting.” )p. 1407(

פירושים בין כי מידת "החובה" הנעוצה3-1עינינו הרואות ( ועד מעיןrequired הולכת ופוחתת, מדרישה מוחלטת )Shallבמילה

Shall can mean ‘absolutely“: 75, בעמ' קימבל; ראו גם mayהרשאה )

must’ or ‘should’ or ‘may”’כי ברי הללו הפירושים שלושת מבין .) אלא הראשון. השימוש יותר נפוץ המדוברת, העכשווית, בשפה כי בעולם המשפט האנגלו-אמריקני ריבוי המשמעויות של שדומה

וכתוצאה מכךShallהמילה מוכרת, תופעה היא שונים בחיקוקים ההתדיינויות המשפטיות על-אודותיה מרובות. עמד על כך הפרופ'

Bryan A. Garner :

“How can shall be so slippery, one may ask, when every lawyer knows that it denoted a mandatory action? Well, perhaps every lawyer has heard it’s mandatory, but very few consistently use it in that way. And, as a result, courts in virtually every English-speaking jurisdiction have held – by necessity – that shall means may in some contexts, and vice-versa.” )BRYAN A. GARNER, A DICTIONARY OF MODERN LEGAL USAGE 939 )1995() גארנרלהלן: (

משמעות הלשוניות האפשרויות ממתחם אפוא להוציא אין ( שבה החריגות בשל רק רגילה בעמ'החקיקה ברק-פרשנותבלתי ,

תתפרש כ-Shall(, ולפיכך אין להוציא מכלל אפשרות שהמילה 118Mayבאופן שמעיד על סמכות רשות. כך למשל, פרופ' ח' דגן סבור

פקודות מכוח פיצוי ללא להפקיע הסמכות את לפרש יש כי (2005 )141 דרכים פרשת על קנייןההפקעה כסמכות רשות )חנוך דגן

((. דרכים דגן-פרשת)להלן:

אפשרות נוספת היא, כנזכר בפירוש הרביעי שבציטוט דלעיל, אינה מצביעה על מידה כזו או אחרת של חובה אלאShallשהמילה

זמן עתיד. האופן שבו תורגם הסעיף משמשת כפועל עזר לבניית

39


זמן על היא גם )שמצביעה "יהא" במילה שימוש תוך – לעברית עתיד( – מחזקת פרשנות זו.

סעיף .43 הוראת ההפוך: בכיוון גם פועלים סיפה7הדברים לשון: the“נוקטת High Commissioner may, in his discretion”…ומצביעה ,

בנסיבות האם דעת. שיקול של מרחב ועל רשות סמכות על ליתן פיצוי תתפרש כסמכות חובה? כפי מסוימות סמכותו של שר

עשוי לשאתMayבסוף הציטוט שהובא לעיל, לעיתים גארנרשמציין של משמעות לפי Shallגם גם כך המחייב. במובנו ,BLACK’S LAW

DICTIONARY :

“May, vb. 1.To be permitted to <the plaintiff may close>. 2. To be possibility <we may win on appeal>. 3. Loosely, is required to; shall; must <if two or more defendants are jointly indicated, any defendant who so requests may be tried separately>. · In dozens of cases, courts have held may to be synonymous with shall or must, usu. In an effort to effectuate legislative intent.” )p. 1000(

למונח חובה משמעות כךMayייחוס בפסיקתנו. גם נעשה למשל, במקרה שעסק בפירוש סמכותו של שר הפנים להורות על

–1940החלת שעון קיץ – סמכות הקבועה בפקודת קביעת הזמן, במשמעות שלMayהכריע בית משפט זה כי יש לפרש את המונח

Shall פ"ד לד)הפנים נ' שר סגל 217/80, היינו כסמכות חובה )בג"ץ ,4 )429 ,445( העתיקות אגף נ' מנהל רייך 150/69((. בבג"ץ 1980

(1970 )209-208, 204( 1פ"ד כד) ,והתרבות החינוך במשרד והמוזיאוניםבסעיף "רשאי" הדיבור את לפרש יש כי לפקודת19נפסק

להשתמש העתיקות אגף מנהל על חובה כמטיל העתיקות הפסיקה על בהכרעתו נסמך העליון המשפט בית בסמכויותיו. הרוזן צ'נסלור, הלורד של מדבריו היתר, בין והביא, האנגלית

Cairns:

40


“Where a power is deposited with a public officer for the purpose of being used for the benefit of persons who are specifically pointed out, and with regard to whom a definition is supplied by the legislature of the conditions upon which they are entitled to call for its exercise, that power ought to be exercised, and the Court will require it to be exercise.” )Julius v. Bishop of Oxford & Carter, )1880( 5 App. Cas. 214, 229-30 )H.L.( )appeal taken from Eng.((

השר של סמכותו את לפרש האפשרות כי נראה בענייננו ככזו שהפעלתה מתחייבת בנסיבות מסוימות,Hardshipלשלם פיצויי

כשפסק: ח' כהןהיא זו שעמדה בבסיס דבריו של השופט

מכוח פיצויים להעניק זאת, "סמכות הסמכויות מן אינה כאמור, שיקול-הדעת – משתמש ברצות הרשות המוסמכת אשר ואין בהן, משתמש אינה – וברצותה בהן, ולא כלום; היא סמכות אחרי שיקול-דעתה בה, תלויות האזרח של זכויות-יסוד אשר בפני שהתקין המחוקק היחיד התריס היא פיצויים תשלום ללא פרטי רכוש הפקעת

)ע"א שר בידרמן 336/59כלשהם" נ' טו התחבורה פ"ד ,1681 ,1690( 1961)

((. בידרמן)להלן עניין

מן המקובץ עולה כי הן בשיטתנו-אנו הן במשפט האנגלי –.44אין להוציא ממתחם האפשרויות – מכורתן של פקודות ההפקעה דעת, שיקול הפעלת כמצריך יפורש מחייב שניסוח הלשוניות הפעלת את כמחייב מסוימות בנסיבות יתפרש מרשה ושניסוח הסמכות. הברירה בין שתי האפשרויות תיעשה לפי תכלית החקיקה.זו, נעמוד על משמעותו הלשונית של טרם שנפנה לבירור תכלית

, המהווה תנאי-בלעדיו-אין להפעלת סמכותו של”Hardship“המושג השר לשלם פיצויי סבל בגין הפקעת עד רבע מחלקה.

לשוני מתחם–( ”Hardship“"סבל" ) פיצוייב()

41


סיפה7 רישה מגביל את הזכות לפיצוי, סעיף 7בעוד שסעיף .45 מקנה לשר שיקול דעת להעניק לבעל הקרקע פיצוי כפי שיראה

Provided that, if“לנכון בהתחשב בכל נסיבות העניין, it be established

that hardship would be caused if no compensation were paid”כלומר, הוכחה . יגרום מהקרקע רבע עד הפקעת בגין פיצויים תשלום העדר כי

Hardshipע"א( זה פיצוי לשלם השר סמכות להפעלת תנאי היא מדינת חבני 437/79 לד)ישראל נ' פ"ד ,4 )169 ,173( 1980.))

()ג( לפקודת הקרקעות. 2)20תנאי זה קבוע גם בסעיף

? הגדרתו הבסיסית לפי מילוןHardshipמה פירושו של המונח .46Merriam-Webster המקוון (http://www.merriam-webster.com היא )“Privation,

suffering” למושג מעניקה האפשרויות משתי אחת כל .Hardship

שונה: מעט מחסור ”Privation“משמעות פירושו מחסור ובפרט קיומיים An“)באמצעים act or instance of depriving; the state of being

deprived; especially lack of what is needed for existence” ;)“Suffering”– מצוקה, או כאב מוות, לחוות פירושו סבל, של במצב הימצאות

To“)לשאת בהפסד או נזק כלכלי וכן להיות נתון למוגבלות או נכות endure death, pain, or distress ; to sustain loss or damage; to be subject to

disability or handicap”).במילים אחרות: תחום התפרסותו של המושג Hardshipולכל וחומריים, נפשיים פיזיים, מימדים לו יש רחב. הוא

אחד מהם עשויות להיות דרגות חומרה שונות. משמעויותיו הרבותלחץ, דיכוי, עמל, "קושי, בתור לעברית מתרגומו גם נלמדות

שלם אנגלי-עברי מילוןמחסור, תלאה, סבל, עול, יסורים" )ר' אלקלעי ((. זאת ועוד: למושג1990 )מהדורה חדשה מורחבת, 1690כרך א Hardshipשעולה כפי שונים, משפטיים בהקשרים רבים מופעים

:BLACK’S LAW DICTIONARYמהגדרתו ב-

“Hardship. 1. Privation; suffering or adversity. 2. The severity with which a proposed construction of law would bear on a particular case, sometimes forming a basis )also known as an argument ab inconvenienti( against the

42

http://www.merriam-webster.com/


construction. 3. Family law. A condition that makes it onerous or impossible for a child-support obligor to make the required child-support payment. 4 Zoning. A ground for a variance under some zoning statutes if the zoning ordinance as applied to a particular property is unduly oppressive, arbitrary or confiscatory; esp., a ground for granting a variance, based on the impossibility or prohibitive expense of conforming the property or its use to the zoning regulation.” )p. 734(

המושג של השונים ביטויHardshipמופעיו היותו גם כמו , רב-משמעי, מלמדים כי מדובר במושג בעל "רקמה פתוחה":

בלשוננו, הביטויים הם רבים "כמוהו או סימנים המהוות ממילים המורכבת סמלים, הנעדרים משמעות פנימית עצמית. כאשר לשון זו נקלטת במחשבתנו, אין היאלכל המשותף ויחיד, אחד דימוי מעלה של זו מהותה מעצם בלשון. המשתמשים הלשון שתיאורים אלה מעלים, בדרך כלל, מספר דימויים. אין דימוי שהוא תמיד, ובכל

בלעדיו אשר הדומינאנטי אין.הנסיבות, מובנים מספר מתקבלים מכך כתוצאה

)ישראל( אויר תור 47/83ללשון החוק" )בג"ץ יו"ר בע"מ ,עסקיים הגבלים על לפיקוח המועצה נ'

((. 1985 )174, 169( 1פ"ד לט)

מושגים בעלי "רקמה פתוחה", מעצם טבעם, אין בהם אמת מידה להבחנה בין המצבים העובדתיים שנכללים בהם לבין מצבים

) אדם וכח אבטחה מיגון שירותי תמנון 270/01שלא יבואו בגדרם )רע"א בע"מ1993 אליהו ( נז)בע"מ לביטוח חברה נ' פ"ד ,2 )817 ,822(

, פ"דג.מ.ב.ה. גונ'ס אנד נ' הרלו בע"מ בנין חמרי אדרס 20/82(; ד"נ 2003)273, 221( 1מב) ((. המחוקק משתמש בהם כדי לאפשר1988

לפי משתנים, ולזמנים שונות לנסיבות להתאימם המשפט לבתי )עש"ם עת באותה הרווחות המידה ואמות העולם תפיסות

נב)אשר נ' בן ישראל מדינת 6713/96 )679, 650( 1, פ"ד 1998;) ,נ' פלוני בתל-אביב-יפו הדין עורכי לשכת של המחוזי הוועד 2579/90על"ע

43


((. אכן, מושגים אלו מתמלאים1991 )733-732, 729( 4פ"ד מה)ואיזון בין תוכן בהלכה הפסוקה, בהתבסס על שיקולים רלוונטיים )ע"א ומקרה מקרה כל של לנסיבותיו ובהתאם נוגדים, ערכים

66, פסקה בע"מ הצפון אפרוחי נ' מפרק העמק משמר קיבוץ 4263/04((. 21.1.2009 )לא פורסם, א' פרוקצ'יהלפסק דינה של השופטת

המונח .47 לפירוש שנדרשה בענייננו. הפסיקה גם Hardshipכך

נמנעה מלקבוע הגדרה ממצה, והדגישה בעיקר את הנסיבות שבהןהשופט כאמור. סבל כהןנגרם בענייןח' לראשונה לכך התייחס

בקובעו:בידרמן

יש אם לבדוק, מעניני ואין יודע, אני "אין עלול בהם אשר המקרים, ומהם מקרים, ההן, בפקודות כמשמעותו 'סבל', להיגרם הפקעת עבור גם פיצויים ישולמו לא אם או אחת, אדמה חלקת מתוך ראשון רבע עשויות אשר המיוחדות הנסיבות הן מה עבור גם כאלה פיצויים תשלום להצדיק זאת אך כאמור. הראשון הרבע הפקעת בו אשר ומקרה מקרה שבכל אדע, המדינה של שונות זרועות משתמשות ללא להפקיע כדי השונות בסמכויותיהן תשלום פיצויים, זו רבע ראשון וזו רבע שני, זו רבע שלישי וזו רבע רביעי – נגרם לבעלהשני הרבע בהפקעת החל חלקה, אותה על-ידי ההן, בפקודות כמשמעותו 'סבל' הנסיבות וקיימות הפיצויים, אי-תשלום את והמחייבות המצדיקות המיוחדות הרשויות המוסמכות להעניק תשלום פיצויים מכוח שיקול-הדעת אשר החוק מעניק להן"

(.1690, בעמ' שם)

הרכישה,בידרמןעניין דיני לתיקון החוק חקיקת לפני נדון משטח של חלקה ללא25%אשר קבע שלא ניתן להפקיע יותר מ-

הפקעה חיקוקי מכוח הפקעות מספר מבוצעות כאשר גם פיצוי כהןשונים. השופט לא נדרש לשאלה מהו סבל לעניין הפקעתח'

44


ללא ונשנות חוזרות הפקעות כי סבר אולם אחת, מחלקה רבע כי עשויות גורמות סבל כאמור. מדבריו משתמע גורמות גם פיצוי להיות נסיבות מיוחדות – הן בהפקעת רבע מחלקה פעם אחת, הן בהפקעות חוזרות ונשנות – שגורמות לבעל הקרקע סבל ותחייבנהאת זה ממחיש פיצויים. מקרה בתשלום המוסמכות הרשויות את

במושג העתים:Hardshipהשימוש לשינוי החוק להתאמת כאמצעי להפקיע ניתן היה ההפקעה פקודות של חקיקתן שבעת בעוד שונות ללא תשלום שונים מחלקה מכוח פקודות הפקעה חלקים פיצויים, הרי שעשרים שנה לאחר מכן נקבע שהדעת אינה סובלתכמשמעותו "סבל" גורמת כאמור ולפיכך הפקעה כזה, עוד מצב לרבע מעבר פיצויים בגינה לשלם יש אשר הדרכים, בפקודת

השופט עמד יותר, מאוחר מעשור למעלה ברנזוןהראשון. עלצ' פירושו של סעיף זה באומרו כי:

עבור" לפיצוי זכאים המערערים אין להם נגרם אם אלא שנלקחה, הקרקע

דעת השלטונות,לפיעוול מיוחד המצדיק, תשלום פיצוי עבורו. ברם עוול זה, שמדובר

, הוא עוול הנובע מעצם7בו בתנאי לסעיף ישירה ממנה. תוצאה שהוא או ההפקעה, מכל שנותר השטח כאשר למשל, כמו או מדי קטן הוא לאחר ההפקעה, חלקה למטרה לשמש שיוכל מכדי מדי צר

)ע"א מדינת מיכקשווילי 439/72מועילה" נ' כח)ישראל פ"מ ,1 )533 ,537-536(

((. מיכקשווילי( )להלן: עניין 1974

“Hardship”ניתן שאינו נותר ושטח "עוול", אפוא פירושו לשימוש מועיל הוא דוגמה לנסיבות שבהן יש לשלם פיצוי מלא בגין

סעיף גם ראו כעוול "סבל" )לעניין כביש8ההפקעה לחוק )ב( התשנ"ה- לישראל, ב1994ארצי הוועדהנ' פייצר 377/79 ע"א(.

( )להלן: פרשת1981 )645( 3לה) , פ"דגן רמת ולבניה לתכנון המקומית

45


השופט ( פייצר ברקהצביע לשר א' לפנות יש שבהן נסיבות על ()ג( בפקודת הקרקעות:2)20בבקשה לתשלום פיצויים לפי סעיף

את האפשרות, עצמו צפה "אכן המחוקק שלא רק לא מהמגרש רבע הפקעת כי לתועלת, נזק שבין כלכלי' 'לאיזון תביא

( לסבל להביא עלולה אף (HARDSHIPאלא לבעל המגרש. בנסיבות אלה הוסמך הנציב העליון – כיום שר האוצר – להעניק פיצויים

)סעיף המגרש לפקודה(.C()2)20לבעל ) על כן, אפילו גורמת הפקעת רבע מהמגרש– בצידה השבחה כל בלא כספי נזק הרחבת עם לממשית הופכת זו ואפשרות כדי בכך אין – האמורה ההפקעה עילות אם הדין, הוא ההפקעה. כוח את לשלול מופקע למעלה מרבע המגרש, והוא הדין, אם מופקע המגרש כולו. תרופתו של בעללשר בפנייה היא אלה בנסיבות מגרש שיקול פי על סבור, השר ואם האוצר, על יורה הוא סבל, נגרם אכן כי דעתו, אותם שיראה נוספים, פיצויים תשלום

,שםנכונים בהתחשב בכל נסיבות המקרה" )(. 657בעמ'

עולה אינו הקרקע יתרת של ערכה שבהן נסיבות כלומר, מאוזן אינו הקרקע בעל של נזקו כן ועל ההפקעה, בעקבות

כדי לעלות עשויות הנותר, בהוראות Hardshipבהשבחת כמשמעו כי. ההפחתה דומה לעיל שהבאנו הדוגמאות שבשלוש בעוד

נסיבות היו סבל בפיצויי המקרקעין בעל את שזיכו הנסיבות ששוללת קרקע הפקעת ונשנות, חוזרות )הפקעות אובייקטיביות מאוחרת שבפסיקה הרי הנותר(, אי-השבחת בנותר, יעיל שימוש

בנסיבותיותר "סבל" פיצויי לשלם מקום שיש הדעה הובעה ש'סובייקטיביות. כך למשל, בנוגע לפקודת הקרקעות קבע השופט

כי:לוין

46


פלוני את לפצות הפנים שר של "סמכותו המקור: )ובלשון 'סבל' (’Hardship‘על

על לענות בא הפקעה, עקב לו שנגרם מצדיקות שבהם נסיבות מצבים,

עקב לפלוני פיצוי מתן אינדיווידואליות הכללים שלפי אף-על-פי הפקעה, התכנון בחוק שנקבעו הנורמאטיביים, )רכישה הקרקעות ובפקודת והבנייה, או פיצויים לו ישולמו לא הצבור(, לצרכי לא ישולמו לו פיצויים מספיקים; כך עשויה

()ג( 'לרכך' עוול שנגרם2)20הוראת סעיף לפלוני עקב הפקעה במקרה מסוים" )בג"ץ

,157( 2, פ"ד מב)הפנים נ' שר לופט 839/86166( 1988 .))

השופטת הולצמןבעניין הדגימה דורנר הנסיבותד' את האינדיבידואליות האמורות:

"סמכותו של שר האוצר להגדיל את שיעורשבהם מיוחדים, במקרים חלה הפיצויים הסטנדרטיות האובייקטיביות אמות-המידה לתוצאה מובילות אינן הפיצויים לחישוב כאלה מיוחדים למקרים דוגמאות צודקת. להיות הפקעה של שטח שלו ערך עשויות שהנוסחות המסוימים לבעלים מיוחד אישי הרגילות לחישוב ערך המגרש לא נותנות לובעקבות הצפוי כשהפיתוח או ביטוי, חלק ערך את מעלה אמנם ההפקעה הבעלים אך הופקע, שלא המגרש והוכח זה, מפיתוח נהנים אינם המסוימים שאין בדעתם לסחור בחלקה בעתיד הנראה

(.643-644, בעמ' שםלעין" )

מדברים אלה משתמע כי בעוד שברגיל גובה הפיצוי מחושב)סעיף שהופקע הנכס של השוק שווי פי לפקודת9על )ב(

הדרכים(, הרי שפיצוי בגין "סבל" משתלם עבור פגיעה סובייקטיביתשאינה באה בחשבון הפיצוי האובייקטיבי.

47


או.48 סובייקטיביות הפגיעה נסיבות תהיינה דבר: של סיכומו המושג פתוחה"”Hardship“אובייקטיביות, "רקמה בעל הוא

ומשמעותו תיחתך על-פי תכלית החקיקה.

התכלית הסובייקטיבית.2

והמדיניות.49 הערכים המטרות, היא הסובייקטיבית התכלית שביקש המחוקק להגשים באמצעות החקיקה. זוהי הכוונה שעמדה בתודעת המחוקק בשעת החקיקה. התכלית הסובייקטיבית משקפתכוונה היא אין מציאות פסיכולוגית המעוגנת בעובדות היסטוריות. משוערת או משוחזרת. אין היא ניחוש באשר לכוונתו של המחוקקהחוק, מלשון נלמדת זו תכלית לשאלה. דעתו נתן אילו החברתי ההיסטורי ומהרקע שלו, החקיקתית מההיסטוריה

(. נעמוד202-201, בעמ' החקיקה ברק-פרשנותוהמשפטי באותה עת ) על המקורות הללו תוך שניתן דעתנו לכך "שחלקיו השונים של דבר החקיקה נחקקו בתקופות היסטוריות שונות, ועל כן עשויים לשקף

(.313, בעמ' שםתכליות שונות או גוונים שונים של אותה תכלית" )

היסטורי רקעא()

טרם שקיעתה של האימפריה העות'מאנית, החקיקה שנהגה.50 בארץ התנתה הפקעה של קרקע לצרכי ציבור בתשלום פיצוי מלא

,1891לבעל הקרקע. חריג לכלל זה נקבע בחוק עות'מאני משנת אשר התיר לרשות מקומית להפקיע עד רבע מחלקה ללא פיצוי לצורך סלילת כבישים חדשים או הרחבת קיימים, ובתנאי שמדובר

FREDERICH M. GOADBY & MOSES J. DOUKHAN, THEבחלקה שטרם נבנה בה )ראו

LAND LAW OF PALESTINE 315, 332 )להלן: )1935( עודודוכן גודבי כלומר .)) יש לכלל. חריג הייתה פיצוי ללא הפקעה העות'מאנית בתקופה ההפחתה להוראות השראה מקור הייתה זו שהוראה הסוברים

על-ידי במקרקעין פגיעותשנחקקו בתקופת המנדט )דפנה לוינסון-זמיר 48


)150 התכנון רשויות )להלן: 1994 ((.במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעות( המנדט תחילת עם העות'מאנית החקיקה את אימצו הבריטים

( השלטון מחילופי המחויבים Publicבשינויים Notice, PROCLAMATIONS,

ORDINANCES & NOTICES ISSUED BY O.E.T.A. )SOUTH( TO AUGUST 1919, 33.) ההפקעה ערוצי לשני היסודות נוצרו העשרים שנות במהלך המרכזיים המוכרים לנו היום: האחד הוא פקודת בנין ערים משנת

1921( Town Planning Ordinance, )להלן: 1921 (,ערים בניין פקודת( פקודת הוא והשני והבניה; התכנון חוק הוא העכשווי שגלגולה

)1926הפקעת קרקעות משנת Expropriation of Land Ordinance, 1926) לפקודת הקרקעותקרקעות הפקעת פקודת)להלן: הייתה (, שלימים

בין לבין נחקקה גם פקודת הנחלת קרקעות למסילות ברזל דנן. )1924משנת Railway Lands Vesting Ordinance, פקודת( )להלן: 1924

(.ברזל למסילות קרקעות הנחלת

לפקודת בנין ערים התיר להפקיע ללא תמורה כל22סעיף חלק מקרקע בלתי מפותחת שנכללה בתוכנית, למטרת סלילה או הרחבה של דרך, ובלבד שלבעל החלקה יוותר די כדי לבנות עליה

סעיף )השוו: בתוכנית למותר לחוק1)א()190בהתאם סיפה ) לפקודת הנחלת קרקעות3(. בסעיף תורה קרןהתכנון והבנייה; עניין

למסילות ברזל נקבע כי אדמות שנתפסו טרם חקיקת הפקודה בידי( המנדטורית הרכבת או הבריטי Palestineהצבא Railwaysאשר ,)

משמשות כאדמת מסילת ברזל )כהגדרתה בפקודת מסילות הברזללנציב1922משנת יונחלו עירייה, של לשטחה מחוץ ומצויות )

בסעיף הייתה 1)4העליון. שכותרתו )“When no compensation

payable”רצועה רק כוללת שנתפסה הקרקע אם כי נקבע , שעוברת בה מסילה יחידה, וקודם לכן הייתה אדמה חקלאית שלא בנו בה, לא נטעו בה עצי פרי, עצי זית או גידולי קבע אחרים, וכן לא השקו אותה באמצעים מלאכותיים – לא ישולמו עבורה פיצויים; אם הקרקע שנתפסה הייתה חלק גדול מחלקתו של בעליה, והוכח

49


ייגרם ישלמו פיצויים , רשאי היה הנציב העליוןHardshipכי אם לא נסיבות בכל בהתחשב לנכון ימצא אשר פיצויים אותם להעניק

דוכן משה גם )ראו )162-161 ישראל בארץ קרקעות דיניהמקרה בגין 1925 פיצויים לשלם הסמכות .))Hardshipנקבעה אשר ,

היה עשוי להיגרם מקוםHardshipלראשונה בסעיף זה, מלמדת כי שבו הופקע חלק גדול מחלקה, ואינו נגרם מקום שבו הופקעה רק

רצועה מקרקע חקלאית שאינה מעובדת.

הבריטית החקיקה את ביטלה קרקעות הפקעת פקודת לפקודה22שאימצה את הדין העות'מאני שנהג קודם לכן. סעיף

, קבע כי”Gratuitous expropriation for widening roads“זו, שכותרתו הייתה מקום שבו הופקעה קרקע לפי הפקודה לצורך הרחבת דרכים, יש להרחיב את הדרך באופן שווה משני צידיה )אלא אם כן שונה תוואיכן אם אלא לפיצויים זכאי יהא לא בעל הקרקע כי וכן הדרך(; השטח שהופקע ממנו גדול מרבע החלקה. עוד נקבעה בסעיף זהכי ההוראה המסמיכה את הנציב העליון לשלם פיצויים אם הוכח

, ונוסחה היה זהה לנוסח האנגלי הקייםHardshipיגרם לבעל הקרקע סעיף 7בסעיף של בסיפה הדרכים. לפקודת סיפה האמור22 if the area taken… exceeds one-quarter part… compensation shall be“נקבע כי

paid in accordance with the provisions of this ordinance”כלומר, לפי לשון . מחלקה, רבע על עלתה שההפקעה במקרה כי נראה הסעיף,

)ראו: מלא פיצוי בגינה בעמ'במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעותשולם , השוו: 151 בעמ' ודוכן גודבי; בין328-327, הקושרת ההוראה .)

העוקב, אשר23תשלום פיצויים להשבחת הנותר נקבעה בסעיף Betterment charge where land taken for making or widening“כותרתו הייתה

roads”ניתן היה לגבות מכל בעל קרקע שחלקתו הושבחה ולפיו , של בשיעור השבחה ארנונת הרחבתו או כביש סלילת בעקבות

מעליית ערך הקרקע; אך זאת רק בתנאי שאם הוטל חיוב25% לטובת שנלקחה קרקע כל עבור מלא פיצוי לשלם יש כאמור

50


בסעיף כאמור פיצוי ללא שהופקעה קרקע )היינו דרך הרחבת הקודם(, וניתן לקזז את סכום הפיצוי כנגד החיוב בהשבחה. במיליםלצורך הפקעה עקב הנותר של השבחה שהייתה מקום אחרות: דרך, והרשות הייתה גובה תשלום בגין השבחה זו, היה עליה לשלם

פיצוי מלא בגין כל קרקע שהופקעה לצורך אותה דרך.

פיצוי ללא הפקעה שהתירו ההוראות כי אפוא אנו רואים ( לכלל חריג בבחינת בעמ' ודוכן גודבימלא, מוגבלות327, היו ,)

ומסויגות עוד בראשיתן. פקודת בנין ערים אמנם לא קבעה תקרה לשיעור הפקעה ללא פיצוי, אולם התנאים שנקבעו בה )שהקרקע המופקעת אינה מפותחת; ושלאחר ההפקעה תיוותר די קרקע בידי הבעלים(, נועדו להבטיח שבעל המקרקעין יוכל לפתח את הקרקע

( שנסלל מהכביש וליהנות לתוכנית לוינסון-זמיר-פגיעותבהתאם בעמ' במקרקעין ברזל151, למסילות קרקעות הנחלת פקודת .)

לא חקלאית מקרקע קטנה רצועה פיצוי ללא להפקיע אפשרה לנציב הותר מחלקה גדול חלק הפקעת שבגין בעוד מעובדת,

נגרם אם פיצוי לשלם . פקודת הפקעת קרקעותHardshipהעליון התירה להפקיע ללא פיצוי עד רבע מחלקה לצורך הרחבת כבישהורחבה שהדרך בתנאי חדש(, כביש סלילת לצורך )ולא קיים בעד הרבע גם פיצוי לשלם אך התירה צידיה, שווה משני באופן

נגרם כן היא חייבה לשלם פיצוי בעדHardshipשהופקע אם ; כמו יותר מרבע, או אם נגבה הרבע הראשון של הקרקע אם הופקע היטל השבחה מכל אדם שמקרקעיו הושבחו בעקבות סלילת כביש

או הרחבתו.

, ונקבע בו כי1929 לפקודת בנין ערים תוקן בשנת 22סעיף )בעוד שלפי פיצויים עד רבע מחלקה ניתן להפקיע ללא תשלום

משנת לה שקדמה חלק1921הפקודה כל להפקיע ניתן היה כאמור עליה, לבנות קרקע די נותר שלבעליה בתנאי מחלקה

51


לעיל(. כמו כן נקבע כי הפקעה של כל חלק מעבר לרבע מחייבת תשלום פיצויים, אולם רק עבור החלק העודף על הרבע )כאמור,

(.1926בשונה מההסדר שנקבע בפקודת הפקעת קרקעות משנת היטל לשלם נתבע קרקע בעל שכאשר סעיף באותו נקבע עוד

סעיף )מכוח החלקה יתרת של הערך עליית בגין 27השבחה פיצוי ללא שהופקע הקרקע ערך את לקזז יש פקודה(, לאותה

המקור: taken“)ובלשון gratuitously”שהוטל ההשבחה חוב כנגד ) .עליו

נוספת,1936בשנת פעם ערים בנין פקודת תוקנה ולראשונה הורחבה בה רשימת המטרות שניתן היה להפקיע עבורןכביש, של הרחבה או סלילה לצורך הפקעה מלבד פיצוי: ללא שנכללו נופש או משחקים מגרש לצורך הפקעה גם הותרה תמורה ללא להפקיע המאפשר לסעיף נוספה כן כמו בתוכנית. אותה הוראה שהייתה קיימת קודם לכן בפקודת הפקעת קרקעות

הרבע1926משנת בעד פיצויים לשלם העליון לנציב המתירה , )סעיף Hardshipהראשון אם הוכח כי נגרם לפקודה(. עקרונות27

בסעיף גם נקבעו שהחליפה20זהים דנן, הקרקעות לפקודת משנת 1943בשנת קודמתה את בסעיף 1926 )שכותרתו21. (”Betterment charge where land taken for making or widening roads“נותרה

נקבע כי מקום שבו עלה ערכה של קרקע כתוצאה מסלילת כבישיש לגבות ארנונת השבחה בשיעור של רבע מעליית או הרחבתו, הערך, ואם הוטל חיוב כאמור, יש לשלם פיצויים בעבור כל קרקעכנגד הפיצוי את לקזז וניתן דרך, הרחבת למטרת שנלקחה

התשלום הנדרש.

תולדותיהן של הוראות ההפחתה אלא.51 לא הרחבנו בתיאור כדי להראות כי מראשיתן, ולאורך שלבי התפתחותן, הפקעה ללאסייגים אלו וסייגים. התפתחותם של פיצוי הייתה מוגבלת בתנאים

52


הסמכות בבסיס שעמדו הנחות מספר על הנראה כפי מעידה מלא: פיצוי ללא בלתיהאחתלהפקיע מקרקע חלק שהפקעת ,

בעל של ביכולתו פוגעת אינה ככלל בצידה פיצוי בלא מפותחת ,השנייההקרקע להשתמש ביתרת החלקה וליהנות מהפיתוח שלה;

גדול מחלקה,Hardshipכי חלק הופקע שבו מקום להיגרם עשוי שאינה חקלאית מקרקע רצועה הופקעה שבו מקום נגרם ואינו

עת( הפקעההשלישיתמעובדת; לאותה )נכון , שבמרבית המקרים לצורך סלילה או הרחבה של דרכים הייתה מובילה להשבחה שללהרחבת בזיקה נוצרו ההשבחה הוראות שהרי החלקה, יתרת בסעיפים אם בין ממש, סעיף באותו אם )בין דרכים וסלילת

שוויונית ככל האפשרהרביעיתעוקבים(; , שהייתה שאיפה לחלוקה של נטל הפיתוח – בין אם בדרך של הרחבת דרך משני צידיה באופןבנטל נושאים הדרך צידי משני החלקות שבעלי )כלומר שווה שווה(; בין אם בדרך של הטלת חיוב בגין השבחה על מי שנהנה מןקרקע בעד פיצויים לתשלום בכסף שימוש לשם הפיתוח, שינוי עם והצטמצם התרחב אלו סייגים של היקפם שהופקעה. העיתים וצרכי השעה, ובסופו של דבר הסייג המרכזי שנותר במארג

. דומהHardshipדברי החקיקה הללו הוא הסמכות לשלם פיצוי בגין מעין היווה מקודמיו, יותר וכללי עמום שהוא זה, סייג כי הזמן, עם שבוטלו האחרים התנאים מכלול של קונסולידציה

ואיפשר לנציב העליון להגיע לאיזון הראוי לפי שיקול דעתו.

הפרלמנטרית ההיסטוריהא()

1943בד בבד עם חקיקת פקודת הקרקעות, נחקקה בשנת .52ישאל השואל: מה )הגנה(. ושימורן( )סלילתן גם פקודת הדרכים ניתן היה להפקיע לצרכי דרך צורך היה בפקודה נוספת אם כבר מכוח פקודת הקרקעות? התשובה לכך טמונה בהבדלים בין תכלית הפקודות, המתבטאים בעיקר בפרוצדורת ההפקעה. עמד כל כך

53


שלקמרהמלומד מצומצמת מהדורה מהווה אינה "הפקודה : העליון לנציב להקנות היתה חקיקתה מטרת הקרקעות. פקודת סמכויות הפקעה נרחבות, בהליכים קצרים ולא מסובכים, אך זאתהארץ" להגנת דרכים סלילת של ביותר מצומצמות למטרות רק

בעמ' קמר) השנייה.67, ימי מלחמת העולם היו הימים כידוע, .) ישראל שימשה בסיס התארגנות ואספקה לכוחות הבריטים שלחמו

והבית המאנדאט – ארץ-ישראל של ההיסטוריהבמזרח התיכון )ראו למשל ((.1998 )יהושע פורת ויעקב שביט עורכים, 93 (1947-1917) הלאומי

התכלית הייתה וזו המלחמה, לצרכי ביותר חיוניות היו דרכים מהירה בתפיסה הצורך חרף הדרכים. פקודת שבבסיס המיוחדת

לפקודה, נקבע3של שטחים לצרכי "הגנת הארץ", כלשון סעיף לפקודה כי בעל הקרקע לא יהיה זכאי לפיצויים אלא אם7בסעיף

וכי הנציב העליון כן הופקע ממנו שטח העולה על רבע החלקה; יגרם כי נוכח פיצויים אם אותם גםHardshipרשאי לשלם דהיינו .

שעה שקרקע הופקעה לצורך סלילת דרך לשם הגנת הארץ, ניתנהשמקרקעיו בפרט הפגיעה את לאזן סמכות העליון הנציב בידי הפקעת מפקודת במילה מילה נלקח זו הוראה נוסח הופקעו. ובפקודת ערים בנין בפקודת שנקבע לנוסח )בדומה קרקעות הקרקעות דנן(. עם זאת הוראות בדבר תשלום בגין ההשבחה שהיו

נקבעו בפקודת הדרכים עם חקיקתהלאקיימות בפקודות קודמות, )למעט הוראה שנועדה להדריך את בית המשפט בהערכת הפיצויים

סעיף בידיii)ד()9– דווקא הוספה דומה הוראה לפקודה(. ) יותר )סעיף א לפקודה, שאליו9המחוקק הישראלי בשלב מאוחר

נתייחס להלן(.

תוקנה פקודת הדרכים בידי הכנסת הראשונה,1951בשנת .53 ושמה שונה לפקודת הדרכים ומסילות הברזל )הגנה ופיתוח(. כפיההסבר, מדברי שעולה וכפי של הפקודה, החדש שמצביע שמה

כפולה: הייתה , לאפשר הפקעת קרקע לאראשיתתכלית התיקון 54


רק לצורך "דרך" אלא גם לשם "מסילות ברזל"; ולא רק למטרות של "הגנת הארץ" אלא גם לשם "פיתוחה" )ראו הצעת חוק לתיקון

ופיתוח(, )הגנה ומסילות הברזל (.5, ה"ח 1950פקודת הדרכים קום עם ימי העלייה ההמונית שהחלה היו לתיקון הימים שקדמו

הוכפלה אוכלוסיית היישוב היהודי1952המדינה. עד תחילת שנת אישה1,400,000 נפש לסך של 700,000בארץ, מסדר גודל של

הכהן דבורה )ראו העלייה עוליםואיש בישראל וקליטה הגדולה בסערה: מקרקעין1994) 1948-1853 הפקעת "דיני הולצמן-גזית יפעת ;)

עלייה קליטת של הציונית האידיאולוגיה בראי החמישים בשנות )חנוך דגן232, 223 ללאומי הפרטי בישראל: בין מקרקעיןוקניין פרטי"

צורך1999עורך, היה והטמעתם לשם קליטת המוני העולים .)) ראשונה בקריאה התיקון את בהציגו תשתיות. של מואץ בפיתוח בכנסת, תיאר דוד רמז, שר התחבורה דאז, את ההתקדמות בפיתוחהחדשים היישובים בחיבור הצורך ואת ברזל ומסילות דרכים

שהוקמו לתשתית:

של הפיתוח וצעדי הפיתוח "צרכי להרחיב אותנו מחייבים מדינת-ישראל חוקיים לבושים גם לפעם מפעם ולתקן של לומר צורך ואין שלנו, ראשונים ציונים כמה אציין המאנדטורית. החקיקה רהוטים, כדי להדגים את קצב התקדמותנודרכים כבישים, של זה בתחום ומסילות-ברזל. להווי ידוע, שאורך הכבישיםבמדינתנו כיום כבר המחזקים והדרכים והביטוח העבודה משרד מטעם ומושגחים

לכדי מגיע בשנתיים2,000העממי ק"מ. וחצי של קיום מדינת-ישראל נסולו וניסולים

כדי חדשים כבישים ק"מ,126והולכים שבהם, הצעיר את להזכיר כדאי ואולי הכביש מבאר-שבע לסדום. הורחבו כבישים

כדי מטעם200ישנים אלה כל ק"מ, הוקמה בתקופה בה משרד-העבודה. משרד-התחבורה מטעם והותקנה התחנה ועד מחיפה הישנה מסילת-הברזל

55


החדשה בצפון תל-אביב: מסילה ישירה תוך דילוג על הסחור-סחור של לוד ותוך עקיפתנסולה בזמן בו הישנה. טול-כרם תחנת הסוללה החדשה בקו-החוף הקצר, העוברגם ויוצר בישובים העבריים של החוף כולו צפון חדשות: עבריות תחנות רשת נטר, כפר שפיים, הרצליה, תל-אביב, החדשה והתחנה ויתקין, כפר נתניה, את זו סוללה חוצה אורחא אגב בחדרה. ואדי-פליג – אחד העזים בין נחלי השרון. כןלמשרד המשותפת בוועדה נחקרים בעזרת אביב, תל ולעיריית התחבורה ביותר, הנאותים והתכנית התווי מומחים, בצפון החדשה התחנה נקודת לחיבור בדרום נאותה נקודה עם תל-אביב וישירה, להגיע בדרך קצרה כדי תל-אביב, בעלי עקיפין מצפון הארץ לדרומה: היום –הרכבת, מגיעה שאליה מגדל-גד, עד ובימים הבאים – אל אשר ירצה הבית הזה.

300ועוד: למיום קום המדינה נוספות על קצוות שבכל שלנו החקלאיים הישובים

ישובים חדשים – כן200הארץ, למעלה מ- חדשים" חיבורים ידרשו הם ואף – ירבו!

)התשי"א((. 83, 7)ד"כ כרך

בנעליו יוסף, שבא דב הבהיר יותר מאוחר חודש שנערך בדיוןדווקא: זו בפקודה להשתמש ההכרח תחבורה, את כשר רמז של

"נדמה לי שקודמי כבר הסביר, שאנו נהגנו בהגשת החוק הזה מתוך מגמה לאפשר לנו להשיג את הקרקע הדרושה לממשלה לשםלנהוג צריך יהיה שלא כדי רכבת, סלילת קרקע הפקעת לגבי המקובל הנוהל לפי במקרים רגילים, כי אז היינו צריכים לעסוק עם מאות אנשים, והיה קשה לנו להשיג אתבזמן הרכבת לסלילת הדרוש הקרקע השתמשנו לכן הדעת. על המתקבל הקיים, החוק את לתקן זו בהזדמנות הכלל, מן יוצאים במקרים המאפשר, לצרכים מיוחדים של הגנה, להפקיע קרקעהשטח כל לגבי אחת, הודעה מתן על-ידי

56


בנפרד להודיע צורך שיהיה בלי הדרוש, ואחד מבעלי הקרקע המופקע" לכל אחד

)התשי"א((. 188, 7)ד"כ כרך

באשר לפיצויים הסביר מר מינץ, יועץ משפטי מטעם משרד התחבורה, בדיון על תיקון הפקודה בוועדת הכלכלה כי "מה שנוגע לפיצויים הרי כל הסעיפים של הפקודה הזאת מועתקים מלה במלה מן הפקודה הרגילה ]פקודת הקרקעות – ע' פ'[. וההבדל העיקריולא קרקעות של קטנטנות רצועות עם עניין לנו יש שכאן הוא עוברת למשל חדרה תל-אביב הברזל ומסלת בחלקות שלמות...

כ- את1000ליד למסור אפשרות כל לנו ואין כאלה, חלקות יודעים אפילו את הכתובות" לכל הבעלים משום שאיננו ההודעה

של ועדת הכלכלה להצעת חוק לתיקון פקודת3)פרטיכל ישיבה ז/)4הדרכים, הכנסת הראשונה ישיבת פרטיכל( )להלן: 21.11.1950

לסעיף הכלכלה ועדת והשוו קרקעות1)4(; הנחלת לפקודת ) סיפה לעיל(. 50למסילות ברזל כמפורט בפסקה

מדברים אלה עולה כי בעוד שתכליתה הראשונית של פקודת הדרכים הייתה סלילה מהירה של דרכים למטרות ביטחוניות, הריהרחבת את לאפשר בעיקרה הייתה תיקונה בעת שתכליתה ובתוך יעיל באופן הארץ פיתוח של למטרות התחבורה תשתיות

פרק זמן קצר.

גביית.54 בדבר הוראה כללה לא המקורית הדרכים פקודת הוסיף אפשרות זו בסעיף 1951היטל השבחה. התיקון משנת א9

בקרקע חזקה נקנתה אם ולפיו "ארנונת-שבח", הכותרת תחת מכוח הפקודה, וכתוצאה מסלילת דרך עלה ערכם של "מקרקעיםבארנונת המקרקעין בעל את לחייב הממשלה רשאית אחרים",

מהשבחה. עוד נקבע כי "היה אותו בעל50%שבח בשיעור של עד קנין במקרקעים זכאי לפיצויים לפי פקודה זו – רשאית הממשלה

57


זה סעיף השבח". ארנונת חשבון על הפיצויים סכום את לזקוף עורר מחלוקת רעיונית בעת הדיון בחוק בכנסת בקריאה ראשונה. מצד אחד, חבר הכנסת יוסף ספיר ממפלגת הציונים הכלליים טען כי חוק זה אינו הפלטפורמה המתאימה להטלת מס השבחה, וודאי לא באופן שבו נוסח הסעיף מאפשר את הטלתו על כל מקרקעין, גם אם אינם גובלים בדרך או במסילת ברזל. בין הסתייגויותיו העיר

כך:

הכללת בדבר ראשונה "הערה דרכים של המושג בתחום מסילות-הברזל וההנחה שהן מסוגלות להביא לידי השבחת ערך הקרקע הגובל במסילת-הברזל. הנחה מקובלת היא, שכל פיתוח, כגון דרך, מביאאבל הגובלת. לקרקע השבחה מכשיר איננה טבעה בעצם מסילת-הברזל אלא הגובל, הקרקע את לשבח המסוגל של תחנה מקום בקרבת יש אם הסתעפות שישנה או מסילת-הברזל מסילת-הברזל, של סיידינג( )באנגלית: שימושית. למטרה לתועלת להיות שיכולה עוברת שבה הדרך כל לאורך ועוד: או להסתעפות מחוץ – מסילת-הברזל לתחנה – אין שום תועלת ישירה לקרקעותאף לפעמים אדרבא, המסילה; שבקרבת לגבי קטן. לא נזק מסילת-הברזל מביאה עלול שהדבר ודאי חקלאיים קרקעות גם – ולפעמים נזק, להביא לפעמים

כרך )ד"כ עירוניים". 187, 7לקרקעות )התשי"א((.

הפועלים ממפלגת אילנית פייגה הכנסת חברת שני, מצד רואה "סיעתנו כי באומרה החוק על בירכה )מפ"ם( המאוחדת לרשות להחזיר בו שיש הרצון מבחינת החוק מגמת את בחיוב – הפרטי הקנין של הערך מעליית חלק לפחות למדינה, הכלל, – שנגרמה על-ידי מפעלי הפיתוח הנעשים במקרה זה מקרקעים על-ידי הציבור". עם זאת היא הצרה על צמצום מגמה זו רק לשבח

58


מקרקעין בעקבות סלילת דרך או הקמת מסילת ברזל, וסברה כי יש להרחיב את תחולת החוק על עליית ערך כתוצאה מכל מפעלמרכזי תעופה, שדות נמלים, – הציבור ידי על שנעשה פיתוח

)עמ' וכיוצא באלו יוסף, השיב188תעשייה (. שר התחבורה, דב על כך כי יש לתקן את הטעון תיקון צעד אחר צעד, ואילו לדבריו

של חבר הכנסת ספיר השיב כך:

שהביע ספיר, חבר-הכנסת לדברי "אשר המונח את לכלול רצוי אם ספק בהיותו 'דרך', של בהגדרה 'מסילות-ברזל סבור, שעל-פי-רוב אין העלאה בערך שטח הקרקע אם מעבירים בו מסילת-ברזל, הריבמקרים שרק קובעת, הצעת-החוק יבואו השבחה, שיש ימצא שבית-המשפט מוכן אני מבעל-הקרקע. מס לדרוש ספיר, חבר-הכנסת של לדבריו להסכים עוברת מסילת-ברזל כאשר שעל-פי-רוב, מוסיפה היא אין חקלאית, אדמה דרך גורע גם ולפעמים האדמה, של לערכה דבר ייעשה לא כאלה במקרים ממנו. כי בבעל-הקרקע, לפגוע העלול שישנה זה בכגון יפסוק לא בית-המשפט בעל-הקרקע יפסיד לא ולכן השבחה,

)התשי"א((.188, 7מאומה" )ד"כ כרך

מדברים אלו ניתן ללמוד כי עם שינוי מטרת הפקודה לצרכייושבחו פיתוח, התחדדה האפשרות כי הנותר או מקרקעין אחרים מצא זאת בעקבות ברזל. מסילת הנחת או כביש סלילת עקב בתשלום עלה מקרקעיו שערך מי כל את לחייב לנכון המחוקק

כלומר, השבחה. הקמה של המיוחדת לתכלית מעברארנונת תכלית לפיתוח תחבורתית תשתית של מואצת של נוספת הארץ, נוצר( בעקבות )אם שנוצר מהשבח חלק כי להבטיח הייתה התיקון עם זאת חברי הכנסת היו מודעיםהמדינה. לאוצר יועבר הפיתוח

לאפשרות כי פיתוח כאמור לא יוביל להשבחה ואף יגרום נזק לבעל

59


מאומה. יפסיד לא הקרקע בעל כי סברו זאת ובכל הקרקע, "רצועות של בהפקעה אז מדובר היה אכן כי ייתכן הכיצד?

לעיל(; ייתכן שדעתם53קטנטנות" )כדבריו של מר מינץ בפסקה זה, הסדר שהרי סבל, פיצוי שישולמו האפשרות על התבססה אף וייתכן שהיה; כפי נשאר יותר, מוקדמות מפקודות שהועתק

של הפקעה עת באותה שרווחה החברתית התפיסה 25%שלפי ללא תמורה נחשבה "מאומה". האפשרות האחרונה מתחזקת נוכח)אף הוא ועדת הכלכלה יו"ר דבריו של חבר-הכנסת מנחם בדר, שנערכו התיקונים את לכנסת שהציג בעת מפ"ם(, מפלגת חבר בפקודה ולקראת הקריאה השנייה והשלישית. בהסבירו את הוספת

לבעל1)א10סעיף רישיון ליתן מסרבת הרשות אם שלפיו – ) הקרקע לערוך שיפורים בשטח מקרקעיו הסמוכים למסילת הברזלשטח עם יחד רישיון ניתן לא שלגביו והשטח הופקעו(, )שלא זכאי בו חזקה מכוח הפקודה עולה על רבע מהחלקה, שנקנתה

הבעלים לפיצוי בגין הנזק שנגרם לו בעקבות הסירוב – אמר כך:

כל למדי: פשוט הוא זה לתיקון "הנימוק על-ידי קרקע תפיסת או קרקע החרמת רשות מוסמכת, במידה שנעשית בגבול של

את25% מחייבת אינה הקרקע, משטח לשלם התופסת או המחרימה הרשות התפיסה אם שרק מניח החוק פיצויים.

היא25%עוברת הרי הקרקע, משטח מסכנת את קיומו של בעל-הקרקע או שללתבוע זכות לו יש ולכן בה, המחזיק לשיפורי-קבע, רישיון לתת סירוב פיצויים. לעשות אינסטלאציה להשקעה ]כך במקורגידולים לגדל או עצים, לנטוע פ'[, ע' – להפקיע עלול לבנות, או מסויימים, במקרים מסויימים את השטח שלמעלה מ-

או25% בעל-הקרקע התקיים שעליו , השטחים שאחד במידה לכן, בה. המחזיק והאסור, התפוס יחד, השטחים ששני או

– ורק במקרה25%עוברים את הגבול של כזה – רשאי וזכאי בעל-הקרקע או המחזיק

60


הסכם לידי להגיע או פיצויים, לבקש בה פיצויים, על תשלום עם הרשות המוסמכת או לתבוע את זכותו זו על-ידי בית-המשפט"

)התשי"א((. 1317, 7)ד"כ כרך

התפיסה רווחה תקופה באותה כי משתמע אלה מדברים שלפיה, על דרך הכלל, רק הפקעה של למעלה מרבע מהחלקה סיכנה את אפשרותו של בעל הקרקע "להתקיים" מחלקתו – ככל הנראה במובן של הפקת פרנסה מספקת מחלקה חקלאית, לפי ההקשר )כך למשל, הפקעת שטח מבעליה של חלקה קטנה, אשראותו לחייב עשויה הייתה ממוכן, אמצעי בעזרת אז עד עובדה

פרטיכללעבור לעיבוד החלקה בעבודת ידיים ולפגוע בפרנסתו. ראו פיצויי4בעמ' הכלכלה ועדת ישיבת לשלם הסמכות זאת כל חרף .)

"סבל" נותרה על כנה גם בימיה הראשונים של המדינה.

מקרקעין.55 להפקיע הסמכות זו? מסקירה ללמוד ניתן מה ללא פיצוי מלא היא שריד מהתקופה העות'מאנית. תכליתה הייתה במקור לאפשר הקמת דרכים על קרקעות בלתי מפותחות מתוךכזו ללא פיצוי אינה אמצעי פוגעני. הנחה שנטילת חלק מקרקע סייגוה השנים ובמשך שהיא, כמות זו סמכות אימצו הבריטים חיקוקי במכלול שנותר הסייג דבר, של בסופו שונים. בסייגים

כשנגרם פיצויים לשלם הסמכות הוא ודוק:Hardshipההפקעה . לסייג התייחסות חסרה לעיל שסקרנו הפרלמנטרית ההיסטוריה

כשנגרם פיצויים לשלם השר את מההקשרHardshipהמסמיך . בעקבות לפרט שנגרם עוול לתקן נועד שהוא עולה ההיסטורי

הפקעה ללא פיצוי, אם נגרם כזה.

משנה וחקיקת מאוחרת חקיקה אותנטי? השפעת פירושב()

גיבשה המדינה קריטריונים – שהם2009-2007בין השנים .56 בגדר הנחיות מינהליות – בדבר אופן הפעלת סמכותו של השר ליתן

61


)ראו פסקה Hardshipפיצויי לעיל(. בשנת 2 התקבל תיקון2010 משליכות3מספר כיצד הדרכים. פקודת את ביטל אשר

בהן יש האם החקיקה? פרשנות על אלו מאוחרות התפתחויות משום "פרשנות אותנטית" – היינו פרשנות של המחוקק הראשי או

( המשנה מחוקק בעמ' ברק-פרשנות-החקיקהשל לדבר803 – ) החקיקה?

שעה שיצא דבר החקיקה מחצר המחוקק, מסורה פרשנותו ,728( 2, פ"ד נג)הפנים נ' שר סטמקה 3648/97לבית המשפט )בג"ץ

)743בעמ' ((. "גם אם סבר בית-המחוקקים כי חוק פלוני1999 פירושו הוא כך-וכך, ומטעם זה עשה לתיקונו, אין בדבר כדי לחייב

6194/97את בית-המשפט בבואו לפרש אותו חוק במקורו" )בג"ץ נג)לעבודה הארצי נ' בית-הדין נקש פ"ד ,5 )433 ,456( גם1999 .))

האופן שבו מפרשת הרשות דבר חקיקה כלשהו – ואף את הסמכות)בג"ץ המשפט בית את לחייב כדי בו אין – בגדרו לה המסורה

(1, פ"ד מז)הפנים במשרד האוכלוסין מרשם על נ' הממונה אפרת 693/91749 ,763-762( הפרדת1993 עיקרון של התגלמותו זוהי .))

((. עם זאת2003 )302 במשפט תכליתית פרשנותהרשויות )אהרן ברק אמין. מקור לכל לפנות הפרשן רשאי החקיקה תכלית בגיבוש חקיקה מאוחרת וחקיקת משנה הם נתונים שניתן להביאם בחשבון

)ראו הקודם החוק בעמ' ברק-פרשנות-החקיקהבפירוש ,803-802, (, כמו גם – בנסיבות מתאימות – את פרשנותה של הרשות55-51

נ' המועצה שיתופית חקלאית העמק, אגודה עוף 547/84המוסמכת )בג"ץ ((.1986 )146, 113( 1, פ"ד מ)ישי רמת המקומית

בענייננו, בטרם הפעיל את סמכותו, פירש שר התחבורה את.57שיקול7סעיף היקף בדבר וגיבש עמדה לפקודת הדרכים סיפה

מתבטאת שהיא כפי זו פרשנות נבחן לו. המוקנה דעתו ( לקריטריונים קובע כי נוכח עיגון מעמדה2)1בקריטריונים. סעיף

62


החוק הצעת ועקב יסוד, בחוק חוקתית כזכות הקניין זכות של כתיקון מספר )שהתקבלה מאז יש3לתיקון פקודת הקרקעות ,)

לתת משקל גדול יותר לפגיעה בקניינו של הפרט. לפיכך "הוחלטבהתאם לנפקע, ישולם המופקע השטח מלוא על פיצוי כי

סעיף שלהלן". הרבע5לקריטריונים בגין פיצוי ישולם כי קובע הראשון של החלקה כנגד פינוי הקרקע, אלא אם כן התקיים אחד מחריגים אלה: )א( יתרת הקרקע הושבחה; )ב( בעל הקרקע ידעלפני להפקעה מיועדת כך שהקרקע על לדעת( עליו שהיה )או והייתה הקרקע על תוכנית חלה )ג( בה; הזכויות את שרכש לפיצוי מכוח סעיף זכות למימוש להגיש תובענה אפשרות סבירה

בעל197 נדרש שאז מבעבר, בשונה והבניה. התכנון לחוק כיום, לפי סעיף Hardshipהקרקע לפנות לשר בבקשה לפיצויי ,6

אחד מתקיים כי המפקיעה הרשות סבורה אם לקריטריונים, מהחריגים האמורים, עליה לפנות מיוזמתה לוועדה מכרעת. ועדההראשון הרבע בגין לפיצויים הזכאות קביעת לצורך הוקמה זו

לקריטריונים(. סעיפים2ושיעורו והיא ממליצה לשר בעניין )סעיף ואף8-6 החריגים, אחד בהתקיים שאף קובעים לקריטריונים

רשאית כנדרש, אותה פינה לא הקרקע בעל שבהם במקרים או כולו הראשון, הרבע בגין פיצוי להעניק המכרעת הוועדה

נקבע בסעיף יחולו9מקצתו. מבחינת תחולתם, כי הקריטריונים שטרם או הקריטריונים פרסום לאחר שהחלו הפקעה הליכי על

הסתיימו עד מועד זה )כלומר שטרם ניתנו בהם פיצויים סופיים(.

רואים אנו כי השר מצא לנכון לתחום את הסמכות המסורה לפקודת הדרכים מתוך מגמה להעניק פיצוי מלא בעד7לו בסעיף

הרבע הראשון כאשר יתרת הקרקע לא הושבחה, להוציא מקריםבעיני השר תכליתו כי חריגים. ההנחיות הפנימיות מלמדות אפוא

סיפה היא לצמצם את הפגיעה בקניינו של הפרט. 7של סעיף

63


לא רק מחוקק המשנה נדרש לפירוש הוראות חוק, אלא גם.58המחוקק הראשי, בבואו לשנות חוק בדרך של תיקונו או ביטולו:

המחוקק מניח חדש, חוק של "בחקיקתו פרשנות מסוימת של החוק הישן. ]...[ אכן, ניתן לכנות פרשנות זו "פרשנות אותנטית",כי המסקנה, מכך תוסק שלא ובלבד שלה, האותנטיות משום זו, פרשנות זו ]...[ עם זאת, תפישה פרשנית מחייבת. מסייעת היא ]...[ חשיבות. נעדרת אינה החדש, החוק החדש. החוק של לפירושו מצדו, משפיע על הפירוש שיש ליתו לחוק

(. 55-54, בעמ' ברק-פרשנות-החקיקההישן" )

מס' שהסדרי3תיקון משום הדרכים פקודת את ביטל בעלי לזכויות מספק ביטוי נותנים "אינם בה שנקבעו ההפקעה

מס' לתיקון ההסבר )דברי ההפקעה" הליכי במהלך ,3הקרקע (. עוד קבע התיקון כי בהפקעות עתידיות מכוח פקודת425בעמ'

סוגיית ההפחתה. להוראות תחולה עוד תהיה לא הקרקעות נדונה – פרוספקטיבית או רטרואקטיבית – התיקון של תחולתו

יו"ר ועדת הכספים,בוועדת הכספים ובמליאת הכנסת. עמד על כךהכנסת במליאתחבר החוק הצעת את שהציג שעה גפני, משה

הכנסת לפני קריאה שניה ושלישית:

הצעת החוק –"אשר לשאלת תחולתה של ועדת וגם המשנה ועדת שגם לאחר

עמדתםהכספים ולנוכח זו, בשאלה דנו הממשלה משרדי של הבלתי-מתפשרת

ובהם ומשרדהשונים, האוצר משרד הצעת כי הוועדה החליטה המשפטים, ממועד שיבוצעו הפקעות על תחול החוק לא הוועדה זה בעניין ואילך. תחילתה

להסכמות להגיע הממשלה,הצליחה עם ומכיוון שמדובר בעניין שבו הנתונים, המידע

גבי הפקעות מצוי בידי הרשות המבצעת,ללקבל הוועדה עמדתהחליטה את

הממשלה, שאין מקום להחיל את ההסדר64


י"ח )ד"כ רטרואקטיבי" 68באופן )התש"ע((.

הייתה אפוא כי3ההכרעה בהליכי החקיקה של תיקון מס' ואולם מה יעמוד בתוקפו, על הוראות ההפחתה שבו. הישן הדין הייתה הנחתו הפרשנית של המחוקק באשר לדין הישן? מהדיוניםכי עולה הכנסת של הכספים לוועדת המשנה בוועדת שנערכו הפקעות על לחול ימשיכו ההפחתה שהוראות הייתה ההנחה ביטוי לידי שבאה כפי לפרשנותן בהתאם ועומדות תלויות סגנית דורפמן-רביב, נטע עו"ד הסבירה למשל כך בקריטריונים.

בכירה ליועץ המשפטי של משרד האוצר:

בעבר, שנעשו שהפקעות היא "התשובה הסעיף הזה לא מבוטל. כלומר, האפשרותמתי לפסיקה בהתאם פיצויים להפחית מפחיתים ומתי לא, בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ]הקריטריונים – ע' פ'[, לוועדה שמוקמת היום בעניין הזה, ממשיךההפחתה. של אוטומטי ביטול אין לחול. הנחיות לפי או לפי הפסיקה היום יש אם מלא תשלום לממשלה המשפטי היועץ האלה ההנחיות מסוימים, במקרים

מס' ישיבה )פרוטוקול לחול" 3ממשיכות הכספים ועדת של המשנה ועדת של

לתיקון חוק הקרקעות, להצעת פקודת ((. 17.11.2009 )29, 18הכנסת ה-

נציג לשכת עורכי הדין, עו"ד יורם חגי חגבי, סבר כי יש לעגן את הזכות לפיצוי מלא בגדר התיקון. חבר הכנסת חנא סויד השיב"יחזק את הטענה לשלם דווקא לחוק סבור שהתיקון הוא כי לו

( (. בהמשך לתשובת חבר הכנסת סוידשםפיצויים על כל השטח" ישנם תיקים אשר כי הבהיר עו"ד ארז קמיניץ ממשרד המשפטים

, שבתגובה25%מתנהלים כיום בבית המשפט שעניינם הפחתה של "בית המשפט עדיין לא אישר כי וסיכם גובשו הקריטריונים, להם

65


עדיין ]...[ אני חושב שהגענו להסדר מאוזן. זה את הקריטריונים נמצא בבית המשפט אבל הדין שחל הוא הדין שחל עד היום עם

(. שםהנחיה כזאת או אחרת" )

נועד להביא לסיומו את עידן3מהדברים עולה כי תיקון מס' .59שלא ההחלטה בבסיס מופחת. בפיצוי או פיצוי ללא ההפקעה ועומדות תלויות הפקעות על המלא הפיצוי עיקרון את להחיל העומדים במקרים מלא פיצוי משולם שבפועל ההנחה עמדה

בקריטריונים.

התכלית האובייקטיבית .3

פיצוי.60 לשלם שלא והסמכות בכלל, ההפקעה דיני בבסיס אינטרסים שני עומדים בפרט, מחלקה חלק הפקעת בגין מלא ואינטרס מזה פרטי לקניין הזכות מנוגדים: לכיוונים המושכים

נ' ולבנייה, רעננה לתכנון המקומית הוועדה 1333/02הציבור מזה )דנ"א )312, 298, 289( 6, פ"ד נח)הורוויץ (;הורוויץ דנ"א( )להלן: 2004 בפסקה תורה קרןעניין של השופטת 18, דעתה לחוות (.ע' ארבל

סעיפים של האובייקטיבית ו-7תכליתם הדרכים1)8 לפקודת ) תשקף את נקודת האיזון הראויה בין שני האינטרסים הללו ותכריע

ידו של מי מהם תהא על העליונה בנסיבות שלפנינו.

66


וחירותו האדם יסוד: כבוד חוק בעידן הקניין זכותג()

ושנינו.61 חזרנו בשיטתנו. יסוד זכות היא פרטי לקניין הזכות יסוד: כבוד זאת בפסיקתנו לא אחת. כך היה עובר לחקיקת חוק

פרשת )ראו: וחירותו בעמ' פייצרהאדם ע"א 656, "פרי 524/88; הפועל של עובדים מושב יעקב נ' שדה בע"מ שיתופית חקלאית אגודה–העמק" מה)בע"מ שיתופית חקלאית להתיישבות המזרחי פ"ד ,4 )529 ,546( שבו –3((. כך בוודאי לאחר מכן. חוק היסוד מורה – בסעיף 1991

כי "אין פוגעים בקנינו של אדם". החוק הקנה לזכות הקניין מעמד כפר נ' מגדל בע"מ המאוחד המזרחי בנק 6821/93חוקתי על-חוקי )ע"א

)431, 221( 4, פ"ד מט)שיתופי ((.המזרחי בנק( )להלן: עניין 1995 הלכתית מזכות הקניין זכות של ומעמדה קרנה את העלה הוא )עע"ם ומוגנת חקוקה יסוד לזכות ספר עלי כתובה שאינה

9, פסקה מרכז ולבניה, מחוז לתכנון המחוזית הוועדה נ' יו"ר בראון 5839/06 ((. כל אחת מרשויותבראון( )להלן: עניין 25.9.2008)לא פורסם,

השלטון מחויבת בכיבוד הזכויות המוגנות בחוק היסוד, וזכות הקניין ,האוצר נ' שר נוסייבה 4466/94 לחוק היסוד; דנג"ץ 11בכללן )סעיף

מט) )85, 68( 4פ"ד )להלן: 1995 "הדעתנוסייבה דנג"ץ( אכן .)) ייפגעו או מרכושו, ינושל שאדם עוד סובלים אינם היסוד וחוק על עולה שאינה ובמידה ראויה 'לתכלית אלא ברכושו, זכויותיו

)סעיף )ע"א 8הנדרש' היסוד(" לחוק המקומית הוועדה 3901/96 )928, 913( 4, פ"ד נו)נ' הורוויץ ולבניה, רעננה לתכנון ( )להלן:2002

((. הורוויץ ע"א

מובנם.62 הקניין, זכות של הנורמטיבי מעמדה העצמת נוכח שייוחס דברי חקיקה קודמים עשוי להשתנות באופן המשפטי של משקל רב יותר לזכות הקניין ביחס לאינטרסים האחרים המתחרים

, פ"דנ' ברעלי ירושלים ולבנייה לתכנון המקומית הוועדה 1188/92בה )ע"א )483, 463( 1מט) עניין 1995 בעמ' קרסיק(; ,711-710 ,719;

67


נז)ישראל נ' מדינת אקונס 119/01ע"א )841-840, 817( 1, פ"ד לפרש דברי חקיקה2003 בבואנו נכונים במיוחד דברים אלה .))

מנדטוריים או דברי חקיקה שחוקקו בסמוך לאחר הקמת המדינה.שונים באופן כיום ישראל כי ערכיה של מדינת אין חולק כאמור, בכיפה בתקופת המנדט והאינטרסים שמשלו משמעותי מהערכים את לעצב המנדטורי-קולוניאלי המחוקק את ושהניעו הבריטי, לשיח ביחס גם נכון הדבר לנכון. כפי שראה החקיקה המקומית של מעייניהן היו שבהן המדינה, של הראשונות בשנותיה הערכי

,סכאירשויות השלטון נתונים לתקומה, להישרדות ולהתהוות )עניין וחלוף הזמן מחייבים לבחון מחדש י"ג-ט"ז(. חוק היסוד פסקאות בזכות הפוגעים קדומים חקיקה דברי לפרש יש שבו האופן את הקניין, ולהתבונן בהם מנקודת מבט התואמת את ערכי ההווה. כך

באופן כללי. כך גם ביחס לפקודות ההפקעה נושא דיוננו.

ניכרת בפסיקתנו מגמה שביסודה.63 ואכן בעשורים האחרונים בדיני כשמדובר של הפרט הקניין זכות על ההגנה היקף הגברת גם ונמשכה זו החלה קודם לחקיקת חוק היסוד הפקעות. מגמה

(. כאמור,639-638, בעמ' קרסיקלאחריו ביתר שאת )ראו: פרשת בראשית הדרך, בסמוך לאחר קום המדינה, קבע בית משפט זה כיתהא המפקיעה הרשות של דעתה בשיקול ההתערבות מידת

,ישראל לממשלת המשפטי נ' היועץ סלומון 33/53מצומצמת ביותר. בהמ' כי "אין ספק, שלפי נוסחי' אולשן( קבע השופט 1953 )1023פ"ד ז ]לפקודת הקרקעות – ע' פ'[ שיקול דעתו של השר הוא3סעיף כדימוחלט השר של שיקוליו דרכי את יבדוק לא המשפט בית .

בית של השקפתו אם כלומר לו, נראים השיקולים אם להיווכח המשפט מזדהית עם השקפתו של השר" ]ההדגשה הוספה – ע' פ'[

בעמ' שם) שר1027, כי המשפט בתי קבעו אף עת באותה .) ההודעה במסגרת את מטרת ההפקעה לפרט נדרש אינו האוצר

סעיף לפי לידי5שפרסם באה שינוי מגמת לפקודת הקרקעות. 68


בבג"ץ שר לוביאנקר 307/82ביטוי לז)האוצר נ' פ"ד ,2 )141( כי סעיפים 1983 ו-3(, שם נקבע ( לפקודת הקרקעות אינם1)5

מונעים מבית המשפט לבחון, כדרכו, "אם שיקוליו של השר, לרבות מתן האישור בדבר קיומו של צורך ציבורי, אינם נגועים בפגם היורד

(.147, בעמ' שםלשורשו של עניין, כגון חוסר תום לב או שרירות" ) עוד נקבע כי מוטלת על שר האוצר חובה לפרט בהודעה לפי סעיף

,שם לפקודת הקרקעות את המטרה שלשמה הופקעה הקרקע )5(; וכי מעשה ההפקעה מחויב לעמוד במבחן המידתיות. 148בעמ'

בשורת התחזקה ההפקעה בדיני הקניין זכות על ההגנה השינוי את והדגישו היסוד חוק חקיקת לאחר שניתנו דין פסקי

בג"ץ למשל: )ראו הזכות של שר נוסייבה 5091/91במעמדה נ' פסקה האוצר השופט 3, של דעתו לחוות מצא פורסם, א' )לא

בג"ץ 9.8.1994 הוועדה טריידט 465/93(; נ' א. לתכנון המקומית ס. )633, 622( 2, פ"ד מח)הרצליה ולהבניה בג"ץ 1994 ;)3956/92

ראש בע"מ וזכויות הנפקות מקור פסקה הממשלה נ' פורסם,6, )לא נ' שר מח'ול 2739/95; בג"ץ 79, בעמ' נוסייבה דנג"ץ(; 22.12.1994

)328-327, 309( 1, פ"ד נ)האוצר (;השני מח'ול עניין( )להלן: 1996 בעמ' קרסיקפרשת והרחיב את639-638, הוסיף בית המשפט .)

)כמפורט בפסקה קרסיקהיקף ההגנה על זכות הקניין בפרשת 29 פרשתדגן-לעיל; לפירוט והערכה של המגמה האמורה ראו ,דרכים

:א' ברק(. עמד על כך הנשיא 125-116בעמ'

"...אך טבעי הוא בעיני כי גישתנו לתכליתהמהגישה היא שונה ההפקעה פקודת של אליה לפני חמישים שנה או שלושים שנה.של חקיקתו עם התרחש המרכזי השינוי זה חוק וחירותו. האדם כבוד חוק-יסוד: העניק מעמד חוקתי-על-חוקי לזכות הקניין של הבעלים המקורי. באיזון בין זכות הקנייןחל הכלל צרכי לבין הבעלים המקורי של שינוי. שינוי זה אינו משפיע על תוקפה של

69


פקודת של תוקפה ההפקעות. פקודת ההפקעות נשמר. אך שינוי זה מוביל לשינויהוא ההפקעות. פקודת של בהבנתה

מתבטא בהבנתנו החדשה את תכליתה של)פרשת ההפקעות" בעמ'קרסיקפקודת ,

713 .)

בהקשר זה: "כיום בודאי אין חולקא' רובינשטייןהוסיף השופט המשפט של המלך דרך את לשקף יכול אינו שמקדם שה'איזון' הישראלי בעידן החוקתי. כיום יש להבין את ]פקודת הדרכים[ ככלי

)עניין חריגות" למטרות שנועד פעולתסכאיחריג י"ג(. בפסקה , הרשות המבקשת לפגוע בזכות הקניין נדרשת לעמוד במבחניה של

לפסק דינה של14, בפסקה הלאומי המפקדפסקת ההגבלה )עניין והאסמכתאות המופיעות שם(. מ' נאורהשופטת

הציבור אינטרסג()

מול זכותו של הפרט להגנה על קניינו עומד אינטרס הציבור..64 "אין חולקים על הצורך להעניק למדינה סמכות להפקיע קרקע שלכבישים, להקמת לסלילת כך ולרווחתו של הכלל. לטובתו היחיד

,קרסיקגנים, לבניית מבני ציבור, וכך לצורכי ציבור אחרים" )פרשת העירוני637בעמ' התכנון שפונקצית מניחה ההפקעה סמכות .)

מיטיבה לשרת את אינטרס הכלל ומגדילה את הרווחה המצרפיתשר מח'ול 3421/05)בג"ץ פסקה האוצר נ' פורסם,14, )לא

בעמ' ,מקרקעין נמדר-הפקעת(; השלישי מח'ול עניין( )להלן: 18.6.2009השימוש33-32 ולהסב את להפקיע מקרקעין בבסיס הסמכות .)

בהם לטובת הציבור עומד הצורך לאפשר לחברה מאורגנת לספק לחבריה שירותים ומוצרים שהשוק החופשי מתקשה לספקם באופןרבות הדרושות רצונית של חלקות מקרקעין רכישה ויעיל. מיטבי למימוש מטרה ציבורית ומצויות בבעלותם של פרטים רבים, כרוכה בהוצאות עסקה גבוהות הנובעות, בין היתר, מבעיות תיאום ומחשש

70


להתנהגות אסטרטגית-אופורטוניסטית מצד בעלי החלקות. מגבלותומצדיקות יעילה לתוצאה להגיע ניכרים קשיים מערימות אלו

)ג( לפסק דינו של8, בפסקה נוסייבה בג"ץהתערבות שלטונית )ראו: אורהשופט המטרהת' ושאלת תיאום "בעיות חביב-סגל אירית ;

מקרקעין" בהפקעת כא משפט עיוניהציבורית 449 ,468-461( (; עמיר ליכט ואמנון להבי "הפקעת מקרקעין לייעודים נושאי1998

תאגידי" למודל הצעה כט משפט עיונירווח: 100 ,112-108( בעמ' דרכים דגן-פרשת(; 2005 ,127-126;Guido Calabresi & Douglas

Melamed, Property Rules, Liability Rules, and Inalienability: One View of the Cathedral, 85 HARV. L. REV. 1089, 1106-1108 )1972(; RICHARD A. POSNER, ECONOMIC

ANALYSIS OF LAW 77-80 )8th ed. 2011( :להלן( Posnerמטעמים אלו נתפס .)) )עניין בל-יגונה" (321, בעמ' השני מח'ולמוסד ההפקעה כ"הכרח

ולבניה, הרצליה לתכנון המקומית הוועדה 9316/05וכ"רע הכרחי" )עע"ם הלביץ 1369/06(; עע"ם 5.3.2008 )לא פורסם, 13, פסקה נ' בכור

הוועדה פסקה חדרה ולבניה לתכנון המקומית נ' פורסם,40, )לא עניין 6.7.2008 )להלן: (.14, בפסקה השלישי מח'ול(; עניין הלביץ(

מוסד זה הוא חלק בלתי-נפרד מארגז הכלים העומד לרשותן שלקיימת עובדה והוא הציבורי תפקידן בהגשמת התכנון רשויות

בשיטתנו.

בגין הולם פיצוי הציבור: תשלום ואינטרס הקניין בזכות הפגיעה בין האיזוןד()ההפקעה

הגם שמוסד ההפקעה מחויב המציאות לשם הגשמת אינטרס.65 הציבור, אין ולא יכול להיות חולק שהפקעת מקרקעיו של אדם –

)בג"ץ בקניינו קשות פוגעת – כורחו בעל ממנו 67/79נטילתם ,נוסייבה דנג"ץ(; 1979 )285, 281( 1, פ"ד לד)ישראל נ' מדינת שמואלזון-57, בעמ' מקרקעין נמדר-הפקעת; 319, בעמ' הורוויץ דנ"א; 83בעמ'

ביטוי56 לידי באה כתוצאה ממעשה ההפקעה בפרט (. הפגיעה אופנים: כופה שבמסגרתוראשיתבשני , מעשה הפקעה הוא אקט

71


זכויות ורוכשת מובהקת שלטונית סמכות הרשות מפעילה ;39, בפסקה הלביץבמקרקעין פרטיים בניגוד לרצון בעליהם )עניין

(. עצם נטילתה של קרקע מבעליה ללא101-100, בעמ' ולהבי ליכטכשלעצמה עלולה – בגינה פיצוי לו ישולם אם ואף – הסכמתו

בלתי-מבוטל. נחת חוסר ולמצער נפש עגמת לו ,שניתלהסב השלכות להיות עשויות הפרט של מידיו אדמה חלקת להפקעת

:ע' ארבלמרחיקות לכת על הלך חייו. עמדה על כך השופטת

במקרים עלולה, מקרקעין נכס "הפקעת של הכלכלי במצבו חמורות לפגוע רבים, נכס הקרקע. של לשווייה מעבר הנפקע, משמעות רב נכס להיות עשוי מקרקעין מבין נכסיו של הנפקע. עקב שלילת קניינופגיעה גם כמו ישיר נזק לנפקע נגרם ובקשר שלו לקרקע. מצבו הכלכלי בזיקה לנזק קשות. להיפגע עלול הנפקע של של מעגלים עוד להתווסף עשויים הישיר נזקים עקיפים. נטילת ביתו, שדהו או מקורתגובת ליצור עלולה אדם של פרנסתו להפוך עלולים אשר נזקים, של שרשרת אדם בעל בסיס כלכלי יציב לעני חסר כול"

עיריית ארידור עזבון 5964/03)ע"א פתח נ' ( )להלן:2006 )484, 437( 4, פ"ד ס)תקוה

כי על פסק הדין תלויארידור פרשת )יצוין ) דנ"א נוסף: דיון עזבון 1595/06ועומד

,הורוויץ דנ"א(; ראו גם תקוה פתח נ' עיריית ארידור כללי חלק – קנין דיני; יהושע ויסמן 335בעמ'

((. ויסמן( )להלן: 1993 )115

מקרקעין חלקת שמופקעת מקום נגרמת מיוחדת פגיעה :י' טירקלשהיא עיקר רכושו של הפרט. בלשונו של השופט

בקניין מדובר כאשר כי לשכוח "אין כלל-שבמקרקעין בהקשר כזה מדובר בדרך

חייו, ימי במשך אדם של עמלו במצבור ובירושה זקנה לעת ובמשענו בתקוותו

על לילדיו להוריש מבקש מנת-שהוא 72


לפגיעה משלו. ונוחים טובים יהיו שחייהם גדול במיוחד יש משקל בקניין פרטי שכזה

( הנפגע" האדם בעמ'הורוויץ דנ"אלגבי , 335.)

אינטרס.66 של ברורה העדפה בחובו מגלם הפקעה מעשה ומצריך מערך של לקניין פרטי, זכותו של הפרט פני על הציבור מבחני את תצלח בפרט שהפגיעה שיבטיחו ובלמים" "איזונים

)פרשת ההגבלה בעמ' קרסיקפסקת עניין 653, בפסקהסכאי; , י"ג(. כפי שפורט לעיל, הפסיקה הגבילה את סמכויותיה של הרשותבין היתר בכך שהכפיפה את השימוש בכוח ההפקעה המפקיעה,

)פסקה המידתיות הרשות63לדרישת את שחייבה ובכך לעיל(; הציבורית המטרה אם ממנו שהופקעה קרקע לפרט להשיב

)עניין (. המחוקקקרסיקשלשמה בוצעה ההפקעה באה אל קיצה בתיקון אותן ואימץ שיצרה הפסיקה בחלק מהמגבלות הכיר אף

סמכות3מס' על הדין מכוח שמוטלת ומרכזית נוספת מגבלה . בגין פיצוי הקרקע לבעל לשלם החובה היא השלטונית הנטילה הפקעת הקרקע. בחובה זו, בחריגים לה ובהצדקות לקיומם נעסוק

כעת.

ש' אגרנטשנים הרבה לפני שנחקק חוק היסוד, עמד הנשיא .67 על מעמדה של הזכות לתשלום פיצוי הולם בגין הפקעת מקרקעין.ובארצות באנגליה הדין התפתחות את בהרחבה שסקר לאחר

הברית בסוגיה זו, כתב באחת הפרשות:

"בפנינו מוסד משפטי ]מוסד ההפקעה – ע' פ'[, אשר דרך התפתחותו והתגבשותו היתהעצמו. בפני כיום והעומד במינה, מיוחדת בולט הוא, כי חרף המקור 'הריבוני', ממנולהפקיע הכוח את בעבר המדינה שאבה היה הנמנע מן הפרט, של מקרקעיו את שתשתמש בו אלא לתכלית שהיא לתועלתבעל של זכותו הבטחת וכנגד הציבור

73


הוא זה מגביל ותנאי – שהופקע הרכוש החשוב לעניננו – לקבל פיצוי נאות. זכות זוכ'אינצידנט' ואתר אתר בכל אותה ראו בחינת האמור, בכוח השימוש של הכרחי היותה "העזר שכנגדו"; ואכן, כה נשתרשהויושר, צדק 'עליונים' של הזכות, מטעמים במערכות המשפט של מדינות התרבות עד שהלבישוה – בחלק גדול מהן – באיצטלה של ערובה קונסטיטוציונית ]...[ ניתן לומר, שהזכות לפיצויים לא רק שהיא נושאת כיוםעומדת, מפאת גם אלא אוניברסאלי אופי או כמעט – היתירה, על מדרגה חשיבותה ללא וזאת יסוד', 'זכות של – מדרגה על לה קונסטיטוציונית המקנה להוראה קשר את המעמד הזה, ואף אם מקומה יכירנה, כאן ושם, בהוראת חוק סטטוטורית בלבד.גם משתקפת הזאת היסודית הזכות אכן,

שבסעיף בכך המקומי, לפקודה3בחוק על הוטלה פ'[ ע' – הקרקעות ]פקודת

המפקיעה פיצוייםהחובההרשות לשלם למקרים )בנתון שהופקע הנכס לבעל

(, כאמור"20יוצאים מן הכלל – ראה סעיף 216/66]ההדגשה הוספה – ע' פ'[ )ע"א

,522( 4, פ"ד כ)דאיה נ' אבו אביב-יפו תל עיריית546( 1966.))

באמירתו הנחרצת "]ש[הפקעתי' זוסמןהוסיף על כך הנשיא .68חוק" במדינת נסבל שאינו הוא, גזל נאות פיצוי ללא מקרקעין

)188, 175( 1, פ"ד לג)חיפה נ' עיריית רוזן 695/76)ע"א 1978.)) מעמדה הנורמטיבי של הזכות לפיצויי הפקעה – כעולה מדבריהם

– אך התעצם מאז שנאמרו הדברים, נוכחזוסמן ואגרנטשל הנשיאים על גם מקרין והדבר וחירותו, האדם כבוד יסוד: חוק חקיקת לשלם בלא בקניין לפגוע חוק המאפשרות הוראות פרשנותן של

:ארידור בפרשת מ' חשיןפיצוי. כדברי המשנה לנשיא

לאחר לא-כל-שכן בעבר, היה כך "אם שסעיף וחירותו, האדם כבוד 3חוק-יסוד:

'אין פוגעים בקנינו של אדם'. כי בו מורנו 74


אסכולותקרסיקוכמשפט כל על-פי – בגין פיצוי – הדין בפסק שהוצגו החשיבה היסוד מעיקרי אחד מהווה הפקעה יסוד זכות במשפט. הזכות לפיצויי הפקעה זכות היא. קניינו של אדם במקרקעין הוא שחוק והוא בה, להיזהר חייבת שהרשות אנו ]...[ מצודת-הגנה סביבו פורש היסוד נוסיף – ונסתפק עתה באמירה זו – כי כשםכן להגנת-חוקה, זוכה אדם של שקניינו יזכה להגנה – אפשר בדרגה פחותה-משהועוד כל והוא הקניין, תחת הבא הפיצוי – מחזיקה בו הרשות. אכן, אם זכאי הוא אדםכי הנאמר קניינו, על להגנת-חוקה מחזיקה הרשות ובעוד הקניין בהפקעת וגזה פסה ידיה, תחת ההפקעה בפיצויי דומני הייתה? לא כמו הגנה אותה מכל בשלילה, להיות חייבת שהתשובה הזכות בעל זכה לא עוד כל מקום, )לשעבר( בפיצוי תמורת ההפקעה. ואמנם, הפיצוי – פיצוי הוא הנדרש מן החוקה, ולאהפיצוי כי נאמר אם לכת מרחיק זה יהא אם וגם דמי; כקניין – הקניין תחת הבא לעניין הגנת החוקה עליו אין הוא, הפיצוי,למיצער ניתן כקניין, ועניין, דבר לכל – המשפטי מעמדו בבחינת – ֹ לַמקמובשאלת מקום מכל לקניין, קרוב במקום לבין )לשעבר( הזכויות בעל שבין היחסים ההפקעה" על לפצותו האמורה הרשות

(. 455-454, בעמ' שם)

בגין.69 נאות" ל"פיצוי בזכות דיברה שהפסיקה אף על הנשיאים )כדברי ואגרנטההפקעה בפועלזוסמן לעיל(, שצוטטו

אינם ההפקעה חיקוקי כלל מכוח המשולמים הפקעה פיצויי הקרקע לבעל ההפקעה שגרמה הנזקים מלוא את מיטיבים

לכך: עיקריות סיבות שלוש הקרקעראשיתהמופקעת. בעל אין , הכופה היסוד מעצם לו שנגרמה הנפש עוגמת בגין לפיצוי זכאי המשפט, "בין הולצמן-גזית יפעת )ראו מקרקעיו שבהפקעת מקרקעין הפקעת דיני של פיתוחם המוסדי: והמבנה האישיות

75


כט משפט עיוניבפסיקתם של בתי-המשפט המחוזיים" 311 ,314( )להלן: 2006 סעיף הפקעה דיני של הולצמן-גזית-פיתוחם( )א(9(;

, הפיצוי בגין ההפקעה מחושב לפי שווי שוקשניתלפקודת הדרכים(. האישי-סובייקטיבי ערכה את בחשבון מביא ואינו הקרקע של לבעליה, למשל כשמופקע בית מגוריו או קרקע שמעובדת בידיו או

ויש לו ערך רגשי כלפיה )ראו , בעמ'דרכים דגן-פרשתבידי משפחתו ( )בכפוף לסמכות314, בעמ' הפקעה דיני של הולצמן-גזית-פיתוחם; 126

לשלם פיצויי סבל שעליה עמדנו(. בספרות אף הובעה הדעה שראוי להביא בחשבון את ערכו האישי של הנכס המופקע באופנים שונים

(. עוד נטען בספרות כי קושי145-141, בעמ' דרכים דגן-פרשת)ראו בגינו, פיצוי לשלם שלא מצדיק אינו האישי הנזק את להעריך

( וסבל בגין כאב הנזיקין מעניקים לפיצוי שדיני , בעמ'שםבדומה גם:131 ראו ;Gideon Parchomovsky & Peter Siegelman, Selling Mayberry:

Communities and Individuals in Law and Economics, 92 CAL. L. REV. 75, 139-142

)2004(; Posner 'ועיקר, נגרמת לבעל הקרקעשלישית(. 72-72, בעמ שימוש עושה שהרשות אימת כל ומשמעותית נוספת פגיעה הקרקע בגין מלא פיצוי מלשלם ונמנעת ההפחתה בהוראות

המופקעת.

זכות הקניין.70 על היקף ההגנה להרחיב את מגמת הפסיקה לעיל( לא פסחה על האופן שבו פירש 63הפרטי )כמפורט בפסקה

בית משפט זה הוראות המעגנות את הזכות לפיצויי הפקעה. כפי באחת הפרשות: "את הוראות החוק המתירותא' מצאשציין השופט

לרשות להפקיע זכויות מבלי שתתחייב בתשלום פיצוי יש, על דרךלייחס שיש הנכבד המשקל משום בצמצום לפרש העיקרון, בשורת לפגיעה וכן הפרט של הקניין בזכות לפגיעה בכגון-דא

עיריית 813/03השוויון שבין כלל הנהנים מתוצאות ההפקעה" )ע"א ( )להלן: עניין2004 )672, 664( 5, פ"ד נח)בע"מ נ' ג'י.בי. טורס נצרת

, בעמ'דרכים דגן-פרשת;469, בעמ' ארידור(; ראו גם פרשת ג'י. בי. טורס76


(. כך, בעניין אחד נקבע כי ההוראות המסמיכות את הרשות469בשלב יחולו תוכנית לפי בהפקעה חלקי פיצוי לשלם המפקיעה פגיעה בגין פיצוי על יחולו ולא השני(, )השלב בלבד ההפקעה

(. בעניין אחר נקבעחממימתוכנית, המשולם בשלב הראשון )פרשת אינה פיצוי לשלם בלא הדרכים פקודת לפי קרקע הפקעת כי )עניין זכותו של הבעלים לפיצוי בגין המחוברים אליה שוללת את

(. בפרשה נוספת קבע בית המשפט כי חלה חובה להביא במנייןויין ארבעים האחוזים הפטורים מתשלום פיצויים גם העברה מרצון של

לתכנון המקומית נ' הועדה צאיג 6663/93מקרקעין לידי הרשות )ע"א )49( 1, פ"ד נה)ולבניה זו ראו 1999 ,קמר(; לביקורת על תוצאה

מתן287בעמ' ללא הפקעה של מותה "לקראת נמדר אהרן ; ה/מקרקעיןפיצוי" 4 3 ,18-17( )להלן: 2006 של נמדר-מותה(

נקבע כי דייר מוגן זכאי לפיצוי מלא בגין ג'י. בי. טורס((. בעניין הפקעההמופקעת קרקע על חלות אינן ההפחתה הוראות וכי הפקעה,

נפסק כי הערכת שווי שמאית לצורך תביעה לפיצויכהןמידיו. בעניין לחוק התכנון והבניה, מחויבת לנטרל את השפעת197לפי סעיף

ציפיית השוק להפקעה עתידית של חלק מהקרקע ללא מתן פיצוי.דיניבראוןבעניין יש להחיל את המגבלות החלות על-פי כי נקבע

ללא לרבות הסמכות להפקיע והבנייה, ההפקעה שבחוק התכנון עניין )השוו: וחלוקה נטילה במסגרת תוכנית איחוד גם על פיצוי,

(.ארבל לפסק דינה של השופטת 42, בפסקה תורה קרן

זכות.71 של המוגבר משקלה כי האמור, בצד לציין, למותר עריכת של מקרה בכל כי לומר בא אינו החוקתי בעידן הקניין המאזניים כף בהכרח נוטה המתמודדים, האינטרסים בין איזונים

בע"א למשל כך מדינת זוהר אבן 2281/06לכיוונה. )לאישראל נ' עניין 28.4.2010פורסם, )להלן: בית המשפט,זוהר אבן( (( קבע

ברוב דעות, כי פגיעה בבעל מקרקעין כתוצאה מהטלת הגבלות עללפי תקנה סגירת שטחים שהוצאו צווי מכוח ויציאה מהם כניסה

77


חירום(, 125 )שעת ההגנה לתקנות זכות1945 מקימה אינה נקבע, בדעת רוב, כי יש לפרש אתתורה קרןלפיצוי בגינה. בעניין

( לחוק התכנון והבניה1)א()190המגבלה הקבועה בסיפה לסעיף – הקובעת כי "לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום,– באופן שאין יתרת המגרש" שווייה של יפחת כתוצאה מכך אם סביר שימוש לעשות ניתן שלא מקום רק ממגרש חלק להפקיע מקרה בכל ייעשה המתמודדים האינטרסים בין האיזון בנותר.

ומקרה בהתאם לנתוניו הקונקרטיים.

מקרקעין הפקעת בגין מלא פיצוי במתן התומכים השיקוליםה()

שלושה שיקולים מרכזיים תומכים בהטלת חובה לשלם פיצויי.72ומלאים. נאותים עלובראשונה בראשהפקעה להגן נועד הפיצוי ,

באמצעות הרשות בידי ממנו ניטלו שמקרקעיו הפרט אינטרס השבת המצב לקדמותו בערכים כספיים. הפיצוי מהווה מעין תחליףהזכות של החוקתי מעמדה את ומבטא מבעליו שנשלל לקניין

: "תחת נכס המקרקעיןמ' חשיןלקניין פרטי. כלשון המשנה לנשיא שהופקע בא נכס שלבושו פיצויים הוא, ותוכו הוא נכס קניין" )עניין

, בעמ'שם, ע' ארבל; ראו גם דברי השופטת 456-455, בעמ' ארידורלחוות דעתה; 484 (. הפיצוי מגשים אפוא317, בעמ' הורוויץ דנ"א

את עקרון הצדק המתקן, המהווה עקרון יסוד במשפט האזרחי. כך)ע"א מלוןנ' אניסימוב 355/80בדיני חוזים , פ"דבע"מ שבע בת טירת

בע"מ המאוחד המזרחי בנק 7302-96(; ע"א 1981 )808, 800( 2לה) (; גבריאלה שלו ויהודה2001 )207-206, 200( 3, פ"ד נה)נ' לילוף)25-22 התרופות – חוזים דיניאדר ((. כך גם בדיני נזיקין )ראו2009

דנ"א מלול כרמל חולים בית 4693/05למשל פסקה נ' לחוות47, השופטת של נאורדעתה )לאמ' שם המופיעות והאסמכתאות

ההפקעה29.8.2010פורסם, בגין הקרקע בעל של פיצויו .))

78


הנטילה נפגע של יחסיו במישור והוגנת צודקת לתוצאה מביא השלטונית והרשות.

, פיצויי הפקעה משרתים תפקיד חשוב ומרכזי בחלוקהשנית.73:י' מלץהוגנת ושוויונית של הנטל הציבורי. עמד על כך השופט

"]...[ פגיעה על-ידי המדינה בזכות קניינית]...[ פיצוי להיות בצדה חייב – של הפרט בבסיסו של שיקול זה 'צדק חלוקתי', לפיוורווחה תועלת מביאה התוכנית אם גם שאותם הראוי מן זה אין הציבור, לכלל יקבלו לא בהם, פוגעת שהתכנית בעלים, באמצעות מצבם. הרעת בגין פיצוי המסים משלמי ציבור נושא הפיצויים, על התכנית של השלילית בהשפעתה במקום מסוימים, בעלים של מקרקעין בעלים" אותם ורק אך זה בנזק שישאו

בע"מ הארץ פרי להפצת החברה 210/88)ע"א , פ"דסבא כפר ולבניה לתכנון המקומית נ' הוועדה

)640-639, 627( 4מו) )להלן:1992 ) בג"ץ הארץ פריעניין גם ראו ;)4149/95

(4, פ"ד נב)העתיקות רשות נ' מנהל דנקנר עזבון774 ,811-810( 1998))

דברים אלה נסבו על תשלום פיצוי בגין פגיעה תכנונית, אולם.74 הם נכונים גם לגבי פיצויי הפקעה. הפקעת חלקת מקרקעין לטובתהקרקע שבעל משמעותה בגינה, מלא פיצוי לשלם בלא הכלל, המופקעת נושא בנטל מימונם של שירותים שאינו מוטל באופן שווה על כל חברי הקהילה האחרים – אלה שהתמזל מזלם וחלקותיהםהופקעו. לא ולכן ציבור לצורכי כדרושים הרשות בידי סומנו לא הפקעה ללא פיצוי מטילה אפוא על בעל הקרקע לממן – בסכום השקול לשוויו של הפיצוי שאינו משולם לו – שירותים ציבוריים שגםבנטל לשאת נדרשים אחרים שאותם בלא מהם, נהנים אחרים מקביל. הדבר דומה, בשינויים המחויבים, להטלת מס בשיעור שונה על פרטים שאין ביניהם כל שוני רלוונטי. ברי כי תוצאה כזו אינה

79


העושר את מחדש מחלקת ואף השוויון בעיקרון פוגעת הוגנת, בחברה בצורה שרירותית ובאופן שאינו מתיישב עם עקרונות ראויים

השופטת דברי )ראו חלוקתי צדק ביניששל בעע"ם ד' 2775/01 )253-252, 230, פ"ד ס "שרונים" ולבניה לתכנון המקומית נ' הוועדה ויטנר

)להלן: 2005 בעמ'במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעות(; ויטנר עניין( , 109-בעמ' דרכים דגן-פרשת; 148, 135-131, 129-127, 106 ,136-135 .)

, הפקעה ללא פיצוי בצידה )או בפיצוי חלקי( מספקתשלישית.75 לרשויות התכנון תמריצים לקויים לאופן הפעלת סמכות ההפקעהיעילה. כך, הזכות להפקיע ומביאים לתוצאה שאינה הנתונה להן מקרקעין ללא פיצוי מעוררת חשש שידם של גורמי התכנון תהיה קלה על הדק ההפקעה, ותניע את הרשות לנקוט בדרך הזולה – זו המאפשרת ליטול את כל שניתן ללא עלות. כתוצאה מכך נפגעים צרכי התכנון והתועלת המצרפית פוחתת. היטיב לתאר זאת פרופ'

ח' דגן:

"הנזק נגרם משני הכיוונים: לעיתים ועדות התכנון מקצות מעט מדי שטח לצרכי ציבור עקב נסיונותיהם של מתכנני אזורים צפופיםפיצוי. ללא שמושג מה בתוך 'להסתדר' יותר מדי שטח במקרים אחרים הן מקצות קורה זה אחרון עיוות ציבור. לצורכי

בעל40%כשמופקעים מגורים באיזור שאינם באיזורים או נמוכה בינוי צפיפות הדברים, מטבע ואשר למגורים, מיועדים הצורך בשטחי ציבור קטן בהם בהרבה. גםשכן המצרפית, ברווחה פוגעת זו תוצאה )שטחים קרקע של בזבוז גוררת היא הופקעו פיתוח, שכן נותרים ללא ציבוריים רק משום שזה היה חינם( ועיוותים נגררים)לדוגמה: בעיר הציבור שירותי בפרישת

( תעשיה(" באזור ספר בית דגן-פרשתבניית בעמ' דרכים על136, נסמכים הדברים ;

מאמרה של פרופ' רחל אלתרמן "הפקעות80


קרקע לצורכי ציבור ללא תמורה לפי חוקמחדש" הערכה לקראת – והבניה התכנון

( )להלן:1986 )220-216, 179טו משפטים((. אלתרמן

ואכן בקרב חלק מוועדות התכנון נוהג רווח הוא להפקיע את מגודל המגרש – בלא לשלם40%השיעור המרבי המותר בחוק –

; ע"א655-654, בעמ' הארץ פריפיצוי בגין ההפקעה )השוו: עניין הוועדה כהן 8736/04 ה)רעננה ולבניה לתכנון המקומית נ' פסקה ,4)

השופט של דעתו רובינשטייןלחוות פורסם, א' )לא 24.1.2006) ( )שם נקבע כממצא עובדתי שברעננה קיים נוהגכהן)להלן: עניין

של בשיעור פיצוי(;40%להפקיע לשלם בלא המקרקעין מן (. 161-160, בעמ' במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעות

לכיוון.76 המאזניים כף את מטה האמור השיקולים מכלול מלאים פיצויי הפקעה לשלם חובה הרשות על פרשנות המחילה

בגין נטילה פיזית של מקרקעין.

מנגד, ניתן להצביע על שיקולים התומכים בפיצוי חלקי בגין.77 הפקעת מקרקעין. אולם קודם שנידרש להם, מועיל להקדים דיון על אופייה ומהותה של זכות הקניין בהקשר שבו עסקינן. אמרנו לאהמגמה ועל היסוד חוק בעידן הזכות של התעצמותה על מעט

)פסקאות עליה היקף ההגנה להגביר את (.67, 61-63 השיטתית וזוכים טרם אמרנו מספיק על הערכים החוסים בצילה של הזכות

להגנה מכוחה. "קניין" המושג של מתחרות תפיסות שתי עלו()

"קניין",.78 תפיסות מתחרות של המושג בין שתי להבחין ניתן למשל: )ראו זה משפט בית של בפסיקתו גם ביטוי לידי שבאות

בעמ' דרכים דגן-פרשת אחריות16-14, "הפקעות, זנדברג חיים ; 81


דין אגב בית המשפט העליון בעיני והגנת הקניין הפרטי חברתית )רכישה הקרקעות פקודת לשינוי הבינמשרדית הוועדה וחשבון

ציבור(, יא המשפט" 1943לצרכי 585( )להלן: 2007 (;זנדברג( ודאגה חברתית אחריות קנייני, "שיקול-דעת גרוסקופף עופר

י ועסקים משפטלזולת" ((.גרוסקופף( )להלן: 2009 )334-327, 317 להעדפה של תפיסה אחת על פני אחרת עשויה להיות השלכה עלולכן חשוב לעמוד על תמציתן בין האינטרסים המתנגשים, האיזון

של שתי הגישות.

– שאותה נכנה להלן "הקניין כריבונות" –הראשונה התפיסה.79 "קניין בלאקסטוניאני" בכינוייה בגישה המסורתית הידועה מקורה

בעמ' גרוסקופף) המשפטן327, שם על ניתן זה אחרון כינוי .) , אשר הגדיר אתWilliam Blackstone, 18האנגלי הנודע בן המאה ה-

that sole and despotic dominion which one man“זכות הקניין באופן הבא: claims and exercises over the external things of the world, in total exclusion of the right of any other individual in the universe.” )2 WILLIAM BLACKSTONE,

COMMENTARIES 2 )1979( )1765-1769((הקניין לפי גישה זו הוא מתחם של . זה שלבעליו מסורה הזכות להחליט מה "שרירות בעלים", במובן מפני ומוגנת סופית היא שהכרעתו כך שבחזקתו, במשאב יעשה

(. ביסודה של25-24, בעמ' דרכים דגן-פרשתהתערבות חיצונית )ראו תפיסת הריבונות עומדת חירותו של הפרט. "רצון לעשייה בנכסים היא דרך לביטוי אישיותו של האדם... ]ו[הגנה על רצון זה, על דרך של כיבוד הזכות בנכסים שביחס אליהם הביע האדם את רצונו, היאוחירויותיו. חירות השליטה בנכסים היא למעשה הגנה על אישיותו העושה אדם חופשי; אדם התלוי ברכוש שלאחר יש שליטה בו לא

( בחירות" לחיות בעמ' ויסמןיוכל תפקידה20, זו, תפיסה לפי .) היחידי של זכות הקניין הוא להגן על אינטרס הפרט במשאביו מפני אינטרסים אחרים המבקשים להתערב בו ובכללם כוחו של השלטון.שלילית חירות של תחום הפרט בידי "לשמור מבקשת התפיסה

82


המהווה תנאי הכרחי לאוטונומיה אישית ולפיתוח עצמי" )חנוך דגן 100, 97 בישראל חלוקתי צדק"קניין, אחריות חברתית וצדק חלוקתי"

עורך, )להלן: 2000)מנחם מאוטנר גםחברתית דגן-אחריות( ראו ;) (. 936-935, בעמ' הורוויץ ע"א בברקדברי הנשיא

טוענים אינם כריבונות הקניין בתפיסת אף התומכים ודוק: היא מוחלטת. התפיסה כרצונו בקניינו לעשות שזכותו של הפרט מבחינה בין שימושים מסוימים שהם חלק מ"אגד-זכויות" של בעל המקרקעין, לבין שימושים אחרים שאינם באים בגדרי "אגד" זה. כך למשל בעל המקרקעין אינו נהנה מהיכולת לבנות במקרקעין ללאאו לכרות בהם אוצרות טבע רישיון היתר, לנהל בהם עסק ללא ללא רישיון; אף אין ביכולתו לעשות פעולות המסכנות את יציבותם של המקרקעין השכנים או מטרידות את בעליהם. עם זאת ביחס לשימושים הנופלים לתחום שליטתו של בעל הקניין, שיקול דעתואפוא מכירה הריבונות גישת להגבילו. מקום ואין מוחלט הוא הוצאת באמצעות בקניין השימוש אופן על אנכיות בהגבלות מרגע אולם לבעליו, המסור הזכויות" מ"אגד מסוימים שימושים קרי – הקניין בעל של שליטתו בתחום מצויה מסוימת שהחלטה כל זו תפיסה תשלול – לו המסור הזכויות" מ"אגד חלק מהווה

נ' שלוסר 281/61התערבות באופן הפעלת שיקול דעתו )ראו: ע"א ;328-327, בעמ' גרוסקופף(; 1961 )2333, 2329( 4, פ"ד טו)כ"ץ

(. 24-23, בעמ' דרכים דגן-פרשת

)ראוהשנייההתפיסה .80 כמוסדות" "הקניין בשם שנכנה זו – בעמ' דרכים דגן-פרשת מורכבת37, "זכות הקניין בזכות רואה – )

( אשר650, בעמ' הולצמן; פרשת 936, בעמ' הורוויץ ע"אוסבוכה" ) ,נ' סלומון רוקר 6339/97"אין לראות ]בה[ אחדות מושגית" )רע"א

((. תפיסה זו רואהרוקר( )להלן: עניין 1999 )280, 199( 1פ"ד נה)לשרת כדי בידיהם שעוצב בני האדם, יציר מוסד משפטי, בקניין

83


ושמשמעותו משתנה בהתאם לאינטרסים מטרות חברתיות שונות, -44, בעמ' ויסמן; שם, רוקרהמתנגשים ולנסיבות העניין )השוו: עניין

(. הגם שגישה זו מכירה בערך החירות כבעל משקל ניכר באיזון43שהזכות יחיד בערך מדובר אין לשיטתה אחרים, ערכים מול מבקשת להגן עליו; קיימים לפחות חמישה ערכים נוספים שחלקם אינם מתיישבים בהכרח עם ערך החירות וחלקם אף מתחרים בה;

( בתמצית: הם ערך 1ואלה אישיותוהאישיות( שלפיו במשאבים משוקעת להיות עשויה הפרט של האידיוסינקרטית מסוימים באופן שיש להם ערך סובייקטיבי מיוחד ולכן הפגיעה בהםמשאבים בין להבחין מבקש האישיות ערך חומרית. רק אינה דירה )כגון חליפין בני למשאבים מגורים( דירות )כגון מכוננים להשקעה( וליתן להבחנה משקל באיזון בין ערכי הקניין השונים; )

ערך 2 הצדקההעבודה( במשאב השקיע שהפרט בעבודה רואה ( בו בהתקיים תנאים מסוימים; לו בעלות הרווחה ( ערך3להקנות

)המצרפית הכלכלית; התועלת בהגברת חשיבות הרואה ערך4 ) שוטףהקהילה באופן נהנה הקניין שבעל ההנחה על הנשען ,

מיתרונות חברותו בקהילה ולפיכך מוצדק להטיל עליו חובות כלפיה שעניינו בשאיפההחלוקתי הצדק( ערך 5בהתקיים תנאים מסוימים; )

לצמצם )או לכל הפחות לא להרחיב( פערים חברתיים במובן של( רגרסיביות תוצאות בעלי קניין כללי מקביעת דגן-פרשתהימנעות

בעמ' דרכים בתיאוריות65-37, נתמך הללו אחד מהערכים כל .) המבקשות להצדיק את הזכות לקניין פרטי ואת היקף ההגנה עלגם: ראו קניין של בתיאוריות )לדיון שונות בנסיבות הזכות

(.23-16, בעמ' ויסמן; 80-59, בעמ' במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעות

לענייננו?.81 הקניין תפיסות שתי בין ההבחנה נפקות מהי ורק לערך החירות של תפיסת הקניין כריבונות מקנה משקל אך לערך גם משקל מקנה כמוסדות הקניין גישת ואילו הקניין,

)השוו: בעמ' הורוויץ דנ"אהקהילה אחת314, כל לפיכך .) 84


בין הערכים המתנגשים שונה איזון מעט לבכר מהתפיסות עשויה בנסיבות העניין שלפנינו.

מקרקעין הפקעת בגין חלקי פיצוי במתן התומכים שיקוליםז()

לאחר שעמדנו על התפיסות השונות של מושג הקניין, נשוב.82או הפקעה בגין חלקי פיצוי במתן התומכים בשיקולים לדיון באי-מתן פיצוי במקרה של הפקעה חלקית. השיקול המרכזי נסמךאו חלקי בפיצוי הפקעה המצדיקה כמוסדות, הקניין גישת על

שלילת פיצוי בתנאים מסוימים.

חשיבות.83 נודעת בפרט, דנן ובשאלה בכלל הפקעות בדיני האמורים: הקניין ערכי מבין לשניים ערךהאחדמרכזית הוא

הוא ערך הקהילה )או האחריות החברתית של בעלהשניהחירות; הקניין(. ערך החירות משקף אינטרס אינדיבידואליסטי מובהק. הואוזכויות המאפשרות לו לעשות בקניינו כרצונו מספק לפרט הגנות ומגן זכויותיו"( מ"אגד שהוצאו מסוימות שימוש למגבלות )כפוף מפני התערבות חיצונית בקניין. ערך הקהילה, לעומת זאת, מגשים אינטרס הפוך. הוא מבקש להטיל על הפרט חובות כלפי החברה –לזכות אינהרנטית חברתית אחריות של ממימד הנובעות חובות

: א' ברקעצמה. על הטעמים להטלת החובות הללו עמד הנשיא

"לקניין תפקיד חברתי. הוא צריך לשרת אתמונחת זו תפיסה ביסוד ]...[ הכלל טובת משאב הוא ]...[ המקרקעין כי המציאות ניתנת אינה המקרקעין כמות לאומי. ביכולת מותנים החברה חיי להגדלה. כגון במקרקעין, שימוש לעשות הציבור להסדיר מסילות, לסלול כבישים, לבנות של בנייתם להבטיח תקשורת, אמצעי ונכסים עתיקות לשמר ציבור, מוסדות ולקיים פתוחים שטחים לשמר תרבותיים, ]...[ כל שמירה על ביטחון הציבור ושלומו

85


לקניין המקרקעין קניין את הופכים אלה חשוב. הוא בו החברתית האחריות שממד כוח מתן מחייבים ואחרים אלה שיקולים למדינה לפגוע בקניין הפרטי כדי לקיים אתהאחריות מתבטאת בכך הציבור. אינטרס הפרטי" הקניין של המיוחדת החברתית

; ראו גם דברי939-937, בעמ' הורוויץ ע"א)אור ת' בעמ' הורוויץ בדנ"אהשופט ,303-

299 .)

דרכים דגן-פרשתפרופ' דגן תומך בהצדקה זו )ראו, בין היתר, Hanoch; חברתית דגן-אחריות)חלקים ניכרים של הספר מוקדשים לכך(;

Dagan, Takings and Distributive Justice, 85 VA. L. REV. 741 )1999(; חנוך דגן משפט עיוני"שיקולים חלוקתיים בדיני נטילה שלטונית של מקרקעין"

)504-502, 491כא נטילה1998 דיני קניין: "דיני דגן חנוך ;) חדש" קנייני שיח לקראת – תחרות ודיני של השנה ספרשלטונית

רוזן-צבי עורך, 673 התשנ"ו – בישראל המשפט )אריאל ((. דגן1997 מציג את ערך הקהילה כחורג מהתפיסה המסורתית המקשרת את זכות הקניין עם האינטרס האישי של הפרט. לשיטתו, תפיסת הקניין כמוסדות אינה רואה בזכות הקניין אתר של זכויות גרידא אלא גם

– "מצע ליחסים של שיתוף ומקור לאחריות מיוחדת שלקהילתי אתרהחברה( )או הקהילה וכלפי אחרים פרטים כלפי הבעלים בכללותה. אחריות חברתית אינה מגבלה חיצונית על זכות הקניין;האחריות השונים, הקנייניים מהמוסדות לחלק בקשר לפחות עצמה" הקניין זכות של מהמשמעות חלק מהווה החברתית

(. 52, בעמ' דרכים דגן-פרשת)

חברתית בקהילה נטועים האדם בני כי מדגישה זו גישה ראוי זה מטעם ותן". "קח של אחרים מתמשכים ובקשרי-גומלין להטיל עליהם – בהקשרים מסוימים – חובות המיועדות להגשים אתביטוי לידי לבוא עשויות אלו חובות הכולל. החברתי האינטרס לעשות מקרקעין בעלי של זכותם על המוטלות שונות במגבלות

86


גם יכולות חובות אותן החברתי. האינטרס לטובת כרצונם בהם זה ראוי לפצות בעל קניין פלוני בגין ביטוי "בכך שאין לידי לבוא נטל מסוים המוטל על קניינו )או בגין נגיסה מסוימת ממנו( לטובת

( הכלל" אינטרס של הואשםקידומו נשען דגן שעליו המחקר .) ROBERT C. ELLICKSON, ORDER WITHOUT LAW: HOW NEIGHBORS SETTLE DISPUTES 56, 243,

בכלל,( )1991( 274-75 כמוסדות הקניין תיאורית על )לביקורת של החברתית אחריותו מכוח להטילה שראוי החובה היקף ועל הערות דרכים: פרשות על "קניין אלון הראל ראו בפרט, הקניין

משפט עיוניביקורתיות על ספרו של חנוך דגן קניין על פרשת דרכים" ((. 2007 )435ל

פרופ' לוינסון-זמיר נסמכת על עקרון מנחה המכונה "עקרון.84ההנחה עומדת מציעה שהיא התיאוריה בבסיס במימון". השוויון אופן לגבי בתפיסת המחוקק שינוי פיצוי משקפת ללא שהפקעה מומנו אלו שירותים שבעבר בעוד ציבור. שירותי של מימונם כמימון כמוה פיצוי ללא ישירים, הפקעה באמצעות הטלת מסים

נמדר-הפקעתאותם שירותים בידי ציבור המשתמשים בהם )ראו גם בעמ' מקרקעין בעמ' אלתרמן; 471-470, זה188, עקרון ואילך(.

יממנו בעצמם נשען על הכרעת מדיניות שלפיה בעלי המקרקעין צריך זה מימון להם. הנדרשים הציבוריים השירותים פיתוח את הכוח את לייחד "יש כך ולשם וצודק, שוויוני באופן להיעשות להפקיע ללא פיצוי להספקת צרכי ציבור הנדרשים באופן שכיח או אחיד בכל אזור מהסוג של האזור בו נמצאת הקרקע הרלבנטית. אין להפקיע ללא פיצוי עבור שימושים מיוחדים או חריגים, שאינם

,במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעותמצויים באופן שכיח באזור מאותו סוג" )(.187-186בעמ'

בהתאם.85 פיצוי ללא להפקעה כללים מתווה לוינסון-זמיר ( זה בעמ' שםלרציונל כי188-187, מציינת היא היתר, בין .)

87


בניגוד לעקרון הפקעה ללא פיצוי לשימושים כלל-ארציים עומדת השוויון במימון. לשיטתה:

צרכי את לממן המקרקעין בעל "על פיצוי( ללא ההפקעה )באמצעות הציבור באופן יחסי להנאתו מהם. חייב להיות קשרפיצוי ללא ההפקעה מטרת בין ממשי יכול שהיה הפיתוח צרכי לבין ושיעורה, בוצעה שבהם במקרקעין להתבצע בעלי על להטיל מותר ההפקעה. את לממן מסויימת בשכונה המקרקעין אך שכונה, לאותה הציבור הדרושים צרכי שימושים לממן מהם לדרוש ניתן לא אין יותר. הרבה רחבה אוכלוסיה שישרתו פיצוי קרקע מתושבי שכונה להפקיע ללא כדי או עירוני בין כדי לסלול כביש פלונית ספורט, אצטדיון או ספר בית להקים

( כולו" האזור את לשרת ,שםהמיועדים גם 188-187בעמ' ראו בעמ'אלתרמן; ,

188 .)

הפקעת בגין לפצות שלא אפוא מצדיקה לוינסון-זמיר אלה בין שוויוני באופן נחלק העודף שהנטל מקום מקרקעין שעתידים ליהנות ממטרת ההפקעה. לשיטתה, "יהיה מקום לשלם פיצוי כשמטרת ההפקעה איננה לשרת את צרכי הציבור השכונתייםלבין הרכישה בין פרופורציה אין כאשר עירוני(; כביש-בין )כגון היזקקותו של בעל המקרקעין לשימוש המיועד בקרקע המופקעת;בעלותו" כלל השתתפו לא מהשירות הנהנים שאר כאשר או

(. 203, בעמ' במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעות)

עניינו בחשששנישיקול .86 לתמיכה בהפקעה ללא פיצוי מלא יימנעו מהפקעה – שרשויות מקומיות שמצבן התקציבי אינו שפיר חרף הצורך בה – אם יידרש מהן לשלם פיצוי מלא בגינה. תוצאה)עניין לקבלם יזכה ולא אלה לשירותים הנצרך בציבור תפגע זו

,תורה קרן; עניין 10, בפסקה פינקלשטיין; עניין 255-254, בעמ' ויטנר88


לפסק דינה של השופטת 45בפסקה (. דא עקא שצידוק זהארבל נחלש כשמדובר בהפקעת מקרקעין המיועדים לשימוש כלל-ארצי )כגון כביש בין-עירוני( ושהפיצוי בגינם משולם מתקציבם של משרדי"סממני ויסמן יהושע )השוו: )בענייננו משרד התחבורה( ממשלה

הקניין" דיני בתחום ברק של בעשייתו עיונים – ברק ספרפסיקתו )470-469, 463 ברק אהרן של השיפוטית )להלן: 2009 ויסמן-ספר(

((. אכן ניתן להניח שהרשות המפקיעה תתומרץ להפקיע פחותברקאותה יתמרץ זה תשלום אולם מלא, פיצוי לשלם תחויב אם להפקיע רק מה שדרוש, ואם סדר העדיפויות ישתנה כתוצאה מכך,

הרי שמדובר בשינוי יעיל.

לסמכות.87 נוספת מרכזית הצדקה נדונה ובספרות בפסיקה מכך וכתוצאה מחלקה חלק שהופקע מקום ולפיה ההפחתה הושבח החלק הנותר, ההפקעה יצרה לבעל הקרקע "יתרון מקזז מיידי" אשר מיטיב את הפגיעה בו ומשיב – ולו בקירוב – את המצבמתייחסת שאליו – זה שצידוק אלא כספיים. בערכים לקדמותו

המוצאהולצמןהלכת שהנחת מאחר לענייננו רלוונטי אינו – שבבסיסו היא שהנותר לא הושבח.

הולצמן לפרשת פייצר בפסיקה: מפרשת השיקולים יישוםח()

בפרשת .88 לדיון שעמדה רשאיתהולצמןהשאלה האם הייתה הרשות המפקיעה לשלם פיצוי מופחת בהפקעה לפי חוק התכנון והבניה מקום שחלקת מקרקעין מופקעת בשלמותה? אותה שאלה נדונה כעשרים שנה קודם לכן בפרשת( ובית המשפט העליון – מפי

– השיב לה בחיוב. ש' לוין וא' ברק והשופטים מ' לנדויהנשיא

בפרשת .89 העיקרי הדין הנשיא פייצרפסק מפי ניתן לנדוי מ' נימוקיו: היו שלראשיתואלה הרישה בלשון כי סבר הוא ,

ו-2)20סעיפים-קטנים "]אין[2)20()א( הקרקעות לפקודת ()ב( 89


לרשות שמותר המגרש, רבע שמעל לשטח 'תקרה' ]...[ נזכרת משטח רבע עבור הניכוי זכות את לאבד בלי להפקיעו הרוכשת

(2)20ג(. עם זאת הוא סבר כי לשון סעיף 651, בעמ' שםהמגרש" ) סובלת את שני הפירושים – זה המאפשר להפחית )או לא לשלם,השולל וזה בשלמותה, מופקעת כשחלקה גם פיצוי העניין( לפי

הפחתה – ולפיכך:

בוודאי בספק, מוטל החוק פירוש "כאשר תהיה הנטייה להעדיף את הפירוש התואםשל יסוד זכות המגלם כללי, עיקרון אותו זה גם אבל במקרקעין. קניין בעל אזרח אינו עיקרון מוחלט, ואם הפירוש הנכון אינועל עיקרון, אותו נוגד והוא בספק, מוטל להטיל ביקש שהמחוקק נאמר, כורחנו מעין מס רכוש על בעל המקרקעין, שיהיה

לתרום )או 25%חייב הנכס40% מן ) שמחייבים כשם ציבור, לצורכי שבבעלותו את בעל הנכס להפריש מס שבח מן הרווח)והפקעת הנכס מכירת בעת עושה שהוא

)א(5הנכס בתמורה בכלל זה(: ראה סעיף "1963לחוק מס שבח מקרקעין, התשכ"ג-

ג-ו(. 651, בעמ' שם)

דחה את הטענה שלפיה הרציונל העומד לנדוי, הנשיא שנית מאחורי הסמכות שלא לשלם פיצוי מלא הוא שההפקעה משביחהנימוקו הקרקע. בבעל הפגיעה את ש"מקזז" באופן הנותר את

דיני הרכישה,השלישי לתיקון להיעזר בחוק של הנשיא היה שניתן שממנו עולה כי "נטילת האחוז, שמותר לנטלו ללא פיצוי, תיתכן,

ב-ה(. 653, בעמ' שםגם כאשר מפקיעים חלקה בשלמותה..." )

הצטרף לתוצאה. הנמקתו נסמכה על לשוןא' ברקהשופט לפקודה ובהתייחס אליה ציין כי "לא רק שהמחוקק קבע20סעיף

הוראה באשר לשלילת הפיצוי, אם ההפקעה היא כדי שיעור רבעאם הפיצוי, הפחתת על מפורשת הוראה קבע אלא המגרש,

90


ו-ז(. הוא הוסיף כי656, בעמ' שםהשיעור עולה על רבע המגרש" )שלפיה פרשנות" מצדיקים או מחייבים אינם והגיונו החוק "לשון הפיצוי את להפחית יש מחלקה אחוזים תשעים "]ב[הפקעת אחוזים מאה בהפקעת ואילו ממילא, המופקע ברבע בהתחשב

ברקב(. השופט 657, בעמ' שםמהחלקה אין לבצע הפחתה כזו" ) קיבל את הטענה שלא כל הפקעה גורמת להשבחת הנותר, והוסיףלבעל לגרום עלולה שהפקעה כשקבע בכך הכיר המחוקק כי

( ( שבגינו מוסמך שר האוצר לשלם פיצויHardshipהמגרש ל"סבל" לפי השופט כולן. בנסיבות ובהתחשב דעתו שיקול זוהיברקלפי ,

ב-ו(.657, בעמ' שםתרופתו של בעל קרקע שלא זכה לפיצוי מלא )לויןהשופט כיש' והוסיף להרכב להנמקותיהם של חבריו הצטרף

שלפיה הפרשנות את מאפשרת הכתוב לשון שאין סבור הוא בסעיף על20הסמכות המעוגנת אינה חלה לפקודת הקרקעות

הפקעה של חלקה במלואה.

הלכת .90 הןפייצרעל בפסיקה הן נוקבת ביקורת נמתחה ;227-220, בעמ' אלתרמן; 384, בעמ' חממיבאקדמיה )ראו פרשת

בעמ' במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעות הולצמן-גזית-פיתוחם(;168-164, של בעמ' הפקעה דיני ובשנת 324-321, המשפט2001(; בית נדרש

שבעה של מורחב בהרכב הפעם בשאלה, לדיון שוב העליון שופטים, והחליט לשנותה.

.ד' דורנר ניתן מפי השופטת הולצמןפסק הדין המרכזי בפרשת את שהצדיקה הסובייקטיבית התכלית בהצגת נפתח הדיון פרק המקרקעין שבעלי "בכך השנים: במשך ההפחתה סמכות מן הפיתוח של המקרקעין שהופקעו, המשביח נהנים המופקעים

ג(. 636, בעמ' הולצמןאת המקרקעין שנותרו בידיהם" )פרשת

91


בפרשת זה טעם דחה המשפט שבית לאחרפייצראלא . בפרשת הדין פסק נימוקי את הביקורתפייצרשסקרה ואת כי בעקבות חוקדורנרהמתייחסת לנימוקים אלה, קבעה השופטת

בפרשת שניתנה הפרשנות אין המסמיכותפייצרהיסוד, להוראות להימנע מפיצוי מלא יכולה לעמוד כיום כשמדובר בהפקעת חלקה

במלואה. וזה טעמה העיקרי:

הולמת ציבור לצורכי בקניין "פגיעה בדרך-כלל את ערכי המדינה, והיא לתכליתעל-ידי בקניין שפגיעה כדי ברם ראויה. שאינה במידה תהיה מקרקעין הפקעת הוגן בפיצוי צורך יש הנדרש, על עולה

ערך. בלא פיצוי כזה תפגע ההפקעה ושווה בשוויון. שכן, רק בעלי המקרקעין הדרושים לשימוש הציבור, להבדילם מבעלי מקרקעיןבמימון לשאת יצטרכו אחרים, נכסים או הצדקה שקיימת בלי הציבורית התועלת להטיל את המימון על בעלים אלה בלבד.

בלתי פגיעה פגיעה היא בזכות שוויונית תשלום ]...[ הנדרש. על העולה במידה המקרקעין מערך הנופל בשיעור פיצויים עקב אם רק מוצדק יהיה שהופקעו בידי שנותר הרכוש ערך עולה ההפקעה

שוות בהנאה זוכים הם או ערך הבעלים להפקיע מסמיך החוק כאמור, אחרת.

עד פיצויים ציבור ללא תשלום 40לצורכי אחוזים משטח שבבעלות אדם. על רקע זהשל שהשתרש הנוהג כי לטעון אפשר בלי זה מרבי בשיעור הפיצויים הפחתת ערך על ההפקעה השפעת את לבחון השטח שלא הופקע או על הנאת הבעלים ממנו פוגע בשוויון, ובכך פוגע בזכות הקניין

על הנדרש. על העולה פנים,-כל-במידה ולכן שוויונית בלתי היא בקניין הפגיעה מלוא מופקע כאשר הנדרש על עולה השטח של הבעלים, כך שברור וגלוי כי לאמן הנאה או תועלת כל להם נגרמת

א-ד(.642, בעמ' הולצמןההפקעה" )פרשת

92


שהפקעה ללא תמורה היאפייצר הטעים בפרשת לנדויהנשיא עד של אחיד בשיעור רכוש" "מס בעלי40%מעין על המוטל

, אותוהראשון דחתה נימוק זה משני טעמים: דורנרהקרקע. השופטת "מס ההפקעה" מוטל אך ורק על בעלי הקרקע המופקעת ומפלה

, ה"מס" אינוהשניביניהם לבין יתר הציבור שמקרקעיו לא הופקעו. מופקע לבין אלה שרכושם הנהנים מההפקעה בעלים בין מבחין בשלמותו ואין הם מפיקים ממנו כל הנאה ולאלה שההפקעה פגעה בערכו של הנותר. "הטלת 'מס הפקעה' בשיעור אחיד מפלה אפואכלל לבין ובינם עצמם לבין בינם מופקעים מקרקעין בעלי בין

( זה" מס לשלם בלי ההפקעה מן הנהנה בעמ'שםהציבור , , כזכור, התבסס על ההנחהלנדויה-ו(. נימוק נוסף של הנשיא 642

שגם לבעל קרקע שהופקעה בשלמותה תצמח הנאה מן ההפקעהבשווי שיקבל, שהפיצוי שווי60%בכך לפי יחושב מהקרקע,

עקא דא ההפקעה. נעשתה שלשמו הפיתוח לאחר הקרקע )ז( לפקודת הקרקעות קובע12שלהנחה זו אין בסיס משום שסעיף

כי אין להביא בחישוב הפיצויים השבחה של ערך הקרקע הנובעתהשופטת ההפקעה. שלדורנרמן הנוסף נימוקו את גם דחתה

ו-2, הנשען על לשון סעיפים לנדויהנשיא דיני1)3 ( לחוק לתיקון הרכישה, בהדגישה – בין היתר – כי "אין לפרש חוק כפוגע בזכות

ולא היה כל על סמך האמור בחוק אחר, שכן חוק מאוחר שלא בנמצא וממילא לא עמד לנגד הכנסת בעת שהחוק שאותו מפרשים חוקק. עקרון החוקיות מחייב הקפדה על כך שפגיעה בזכות, ולא

שכן פגיעה בלתי מוצדקת, תעוגן בבירור בחוק מסמיך" ותעמוד כל( ההגבלה פסקת של בעמ' שםבתנאיה בהמשך644, ד-ה(.

;פייצר בעניין ברק גם מהנמקתו של השופט דורנרהסתייגה השופטת להפקיע בנוהג ספק להטיל מקום יש כי ציינה 40%ולבסוף

מחלקה בלא לשלם פיצוי בגינו ובלא לבחון בכל מקרה לגופו אם

93


ובאיזו מידה צפויים בעלי הקרקע להפיק תועלת מהשבחת הנותר. סיכמה את טעמיה בדברים הבאים:דורנרהשופטת

בע"א שנקבע כפי לשון[1] פייצר"אכן, , שני את מאפשרת שלפנינו החוקים הכנסת כוונת לאור הן לדעתי, הפירושים. לאור עקרונות חוקתיים שהתחזקו עם והן

חוק לא חקיקת חוק כי המורים היסוד, שהפגיעה ככל אלא בזכות כפוגע יפורש הנדרש, על עולה שאינה במידה היא הסמכות כי הוא לאמץ הדין שמן הפירוש להפחית פיצויים בגין הפקעת קרקע לצורכימופקע המגרש כאשר חלה אינה ציבור

בשלמותו.קיימת שלפיה פרשנות לפי גם כי יוער,

שבשיקול את-סמכות להפחית דעת מקום זה בשיקול-דעת שימוש הפיצויים, שבו בעלי המקרקעין אינם זוכים לכל הנאהכדין" אינו ולכן מידתי, אינו ההפקעה מן

ו-ז(642, בעמ' הולצמן)פרשת

אורהשופטים וא' מצא, ת' זמיר שלי' דעתה לחוות הסכימו הנשיא דורנרהשופטת ברק. בבסיס א' שעמדו הטעמים את סקר

לבין פייצרהלכת הקניין זכות בין שם שנעשה האיזון כי וקבע הפגיעה בה כפועל יוצא של הפקעת חלקה שלמה אינו יכול לעמוד כיום. לכך הוסף כי "ייתכן, כמובן, כי איזון זה היה מוטעה כבר בעת

( בעמ' שםעריכתו" הנשיא 649-648, השינויברק(. על עמד הנורמטיבי שהביא עמו חוק היסוד: "חזקה היא שדבר חקיקה לא

( מעליו" המצויה חוקתית להוראה לנגוד בעמ' שםבא ה(649, בגין המשתלמים הפיצויים שיעור בדבר ההוראה "שאת ומכאן הוראות חוק עלינו לפרש באופן שיעלה בקנה אחד עם הפקעה יסוד: כבוד האדם וחירותו". התשובה לשאלה "תימצא במהותה של

( מזה" כדין עליה להטיל שניתן ובהגבלות מזה (;שםזכות הקניין זכות הקניין מגנה על ערך החירות של הפרט ומהי אותה מהות?

94


ובד בבד מטילה על בעל הקניין חובות מכוח אחריותו החברתית( הציבור בעמ' שםכלפי ידו של650-649, בין הערכים, באיזון .)

ערך החירות על העליונה. ובלשונו:

של בשיעור פיצוי הקובעת חקיקה "האם שהופקעה60% חלקה של מערכה

במלואה פוגעת בזכות הקניין, והאם פגיעה זו תואמת את פיסקת ההגבלה? נראה לי כי חקיקה זו פוגעת בזכות הקניין. אין לראותהאחריות של )פנימי( מימוש אך בה החברתית של הקניין. תוקפה של חקיקה זו חייב אפוא לקיים את דרישותיה של פיסקתעל מוטל זאת להוכיח הנטל ההגבלה. פיסקת של דרישותיה המפקיעה. הרשות אם די בענייננו. מתקיימות אינן ההגבלה היא מידתית. אינה החקיקה כי אציין מנצלת את האחריות החברתית של הקנייןאני צודק אם הנדרשת. למידתיות מעבר נוסף פרשני נימוק לפנינו הרי זו, בגישתי

הילכת של ביטולה את .[1] פייצר המצדיק מחוק-יסוד: המתבקש את נוגדת זו הלכה בקנה העולה פירוש וחירותו. האדם כבוד הפירוש את מצדיק היסוד חוק עם אחד

השופטת חברתי על-ידי .דורנרהמובא ( לדעתה" אני מצטרף אלה ,שםמטעמים

(. 650בעמ'

והשופט ש' לויןהמשנה לנשיא לפסק דינה הצטרפו י' אנגלרד . ברק ולהערותיו של הנשיא דורנרשל השופטת

כאן המקום לציין כי נקודת המוצא לפרשנותן של הוראות.91 בפרשתלנדויהנשיא ההפחתה הקבועות בפקודת הקרקעות – הן של

(2)20 – נסמכה על לשון סעיף הולצמן בפרשת דורנרשל השופטת הן פייצר

,במגרש נכלל והואמקום ששטח קרקע שנלקח, )ב( לפקודת הקרקעות )"בסכום הפיצויים יופחתו המגרש, של כלל-שטחו רבע על עולה

בלבד, הקרקע לערך ..."(.שנלקח המגרש בחלק הנכללשמתכונתו

95


והשופטת לנדוימהמילים המודגשות הסיקו הנשיא כידורנר בתורה , בעמ'פייצר( הם אפשריים" )פרשת 2)20"שני הפירושים של סעיף

פרשת 651 גם ראו בעמ' הולצמןג-ד; שבעוד644, אלא ה-ו(. עללנדוישהנשיא חלות ההפחתה הוראות שלפיו פירוש העדיף

בשלמותה, השופטת יתרדורנרהפקעה של חלקה כל גם כמו – . חברי ההרכב המורחב – סברו אחרת

נקדים את המאוחר ונציין כי דרכנו הפרשנית, שעל סיכומה הולצמןנעמוד להלן, שונה מהדרך שבה הלך בית משפט זה בעניין

מהוראות להבדיל ההפחתה. הוראות של בלשונן השוני נוכח ההפחתה בהוראות למצוא אין הקרקעות, שבפקודת ההפחתה החלקה הפקעת בין להבחנה לשוני עוגן הדרכים שבפקודת

בעניין שהיה )כפי ובעניין פייצרבשלמותה להפקעת חלקהולצמן ) מחלקה.

בשאלת מלומדים ועמדות הולצמן פרשת לאחר המשפט בתי פסיקתט() את השביחה שלא מחלקה חלק הפקעת על ההפחתה הוראות של תחולתןהנותר

ההפחתההולצמןפרשת .92 הוראות בפרשנות כאמור עסקה במקרה של הפקעת חלקה במלואה לפי חוק התכנון והבנייה. שני

, שהפקעת החלקההאחדנימוקים עיקריים עמדו בבסיס פסק-הדין: במלואה – בלא שבעליה נהנה מטובת הנאה כלשהי "המקזזת" את הפגיעה בו – אינה שוויונית ולכן גם אינה מידתית )הנמקת השופטת

הפחתת השני(. דורנר תוך במלואה חלקה שהפקעת )או25%, על40% להטיל שראוי החובה מהיקף חורגת הפיצוי משיעור )

הפרט מכוח אחריותו החברתית, ולכן אינה מקיימת את דרישותיה לא הכריעההולצמן(. פרשת ברקשל פסקת ההגבלה )גישת הנשיא

בשאלת פרשנותם של הוראות ההפחתה במקרה של הפקעת חלקשונות אמירות למצוא ניתן הנותר. את השביחה שלא מחלקה הלכת של הרציונל תחולת לגבי זה משפט בית של בפסיקותיו

96


על הפקעה חלקית )ראו למשל: עניין הולצמן , שם קבעהרובינשטיין בינישהשופטת חלקד' הפקעת על חלה אינה הולצמן הלכת כי

ע"א ג'י.בי. טורס נצרת עיריית 813/03מחלקה; נח)בע"מ נ' (5, פ"ד 664 ,672( דברים ברוחברק, שם אמר הנשיא אסלן(; עניין 2004

אל מול דעתו החולקת של ביניש דומה, שאליהם הצטרפה השופטתלחוות דעת השופט א' א' לוי בעניין5; וכן פסקה א' א' לויהשופט

(. אולם השאלה המונחת לפתחנו לא נדונה לגופה בבית משפטכהןזה וממילא לא הוכרעה.

השאלה נדונה לא אחת בבתי המשפט המחוזיים והם הכריעו.93 בה לכאן ולכאן )לסקירה חלקית של הפסיקה שעסקה בשאלה זו

(. חלק מפסקי הדין קבעו499-498, בעמ' מקרקעין נמדר-הפקעתראו על הפקעת חלקהולצמןשיש להחיל את הרציונל שבבסיס הלכת

מחלקה שלא השביחה את הנותר, ופסקו פיצוי מלא בגין ההפקעה )משרד ישראל נ' מדינת נאותחה 442/00)ראו למשל: ה"פ )מחוזי חי'(

(;ד' ביין( )סגן הנשיא 2001 )558( 1, פ"מ התשס"א)התחבורה/מע"צ( עירון ולבניה לתכנון המקומית נ' הוועדה מחאג'נה 381/00ה"פ )מחוזי חי'(

(; ת"א )מחוזי ת"א(ד' ביין( )סגן הנשיא 24.11.2002)לא פורסם, )2003, תק-מח מע"צ – הלאומיות התשתיות משרד – ישראל נ' מדינת שור כהן3 )969( 1079/02(; ת"א )מחוזי נצ'( ד' פלפל( )השופטת 2003

(3)2004, תק-מח ציבוריות לעבודות המשרד ישראל נ' מדינת ח'ליל עזבון1040( 11451/99( ; ה"פ )מחוזי ת"א( נ' מוניץ( )השופטת 2004

)לא פורסם, הלאומיות התשתיות נ' שרד סימן-טוב ( )השופטת5.2.2004 גרסטל ת"א( 2275/98(; ה' )מחוזי ת"א רשות תאני 1524/02 נ'

(;ד' פלפל( )השופטת 2003 )652( 4, דינים מחוזי לד)והרכבות הנמליםת"א( )מחוזי מדינת מזרחי 141/03ה"פ לעבודות המשרד – ישראל נ'

)23( 18)2004, פדאור ציבוריות (; ת"אה' גרסטל( )השופטת 2004 )לאטייבה ולבניה לתכנון המקומית נ' הוועדה בלעום 1195/99)מחוזי ת"א(

)השופטת 25.7.2005פורסם, משל( ת"א(ר' )מחוזי ת"א ;) 97


מדינת קמושר 1007/04 פורסם, ישראל נ' )לא 24.12.2006) נ' משרד יצחקוב 447/01(; ה"פ )מחוזי ת"א( ד' קרת-מאיר)השופטת

פורסם, מע"צ הלאומיות התשתיות )לא )השופט 10.9.2006 מ'( הלאומית החברה – נ' מע"צ בנאי 1218/04(; ת"א )מחוזי נצ'( אלטוביה)לא פורסם, בע"מ בישראל לדרכים ( )הרציונל של הלכת31.3.2008 הפקעההולצמן בגין מלא פיצוי שנפסק כך חלקי באופן הוחל

של ו-29%בשיעור לשלם47% הותר שלא אך מגודל החלקה, של בשיעור הפקעה בגין הנשיא 14%פיצוי )סגן כהן( ה"פי' ;)

)לא פורסם, מע"צ – התחבורה נ' משרד קדרי 1300/04 4.11.2008) ת"א( מ' אלטוביה)השופט )מחוזי ה"פ מדינת אוזונוביץ 166/05(; נ'

((. ע' בנימיני( )השופט 25.6.2009 )לא פורסם, מע"צ – ישראל

בתיקים אחרים נקבע כי אין להחיל את הרציונל של הלכתחי'(הולצמן )מחוזי ה"פ למשל: )ראו מחלקה חלק הפקעת על

מדינת חלבי 158/02 תק-מח ישראל נ' ,2004(4 )259( 2004) הרכבות נ' רשות מוארמן 113/04(; ה"פ )מחוזי ת"א( נ' מוניץ)השופטת

תק-מח והנמלים 2005(1 )3058( בגין2005 פיצוי )אי-תשלום ) של בשיעור )השופטת 7.1%הפקעה סבירה( היא מחלקה ה'

משרד מע"צ – ישראל נ' מדינת ח'ביב 119/03(; ה"פ )מחוזי נצ'( גרסטל)לא פורסם, התחבורה (; ה"פ )מחוזיא' אברהם( )השופט 6.6.2005

נסרי רזק 172/00נצ'( פורסם, נ' )לא )הנשיא 5.9.2006 מ'( הנמלים נ' רשות בע"מ נדל"ן פוליגון 1372/04(; ה"פ )מחוזי ת"א( בן-דויד

פורסם, והרכבות )לא הנשיא 5.10.2006 )סגנית פלפל( ה"פד' ;) )לאבע"מ לדרכים הלאומית החברה – נ' מע"צ מוסטפא 93/05)מחוזי חי'(

887/03(; ת"א )מחוזי חי'( ר' סוקול( )השופט 8.5.2007פורסם, מע"צ רוטמן פורסם,בע"מ בישראל לדרכים הלאומית החברה נ' )לא

נ' קוטר 1109/06(; ת"א )מחוזי ת"א( ר' סוקול( )השופט 9.7.2007פורסם, ישראל מדינת )לא )השופט 28.2.2008 שוחט( ת"אש' ;)

בע"מ בישראל לדרכים הלאומית החברה מע"צ נ' בנאי 1218/04)מחוזי חי'( 98


פורסם, הנשיא 31.3.2008)לא )סגן כהן( חי'(י' )מחוזי ת"א ;) (1.9.2008 )לא פורסם, ישראל( )רכבת ישראל נ' מדינת כוזהינוף 706/96

החברה נ' מע"צ רושדי 461/05(; ת"א )מחוזי חי'( י' עמית)מפי השופט ( )סגן הנשיאה27.1.2010 )לא פורסם, בע"מ בישראל לדרכים הלאומית

ת"א( י' כהן )שלום ו"ע זרעים לגידול גדרה" חברה "זרעים 1787/03(; חברת בע"מ מבוררים ח/מקרקעין, בע"מ ישראל חוצה כביש נ' 2 471( 2009 .))

רובם המכריע של פסקי הדין שדחו את הרציונל של הלכתניתנו הולצמן חלקית להפקעה ביחס הנשיא לאחר הערת ברק א'

שנכתבואסלןבפרשת – יותר מאוחרים אומנם – מדברים . ביקשו לשלול החלהברקבאקדמיה, ניתן היה לסבור שדברי הנשיא

על הפקעת חלק מחלקה )יהושע ויסמן "על ספרוהולצמןשל הלכת -500, 493 יג המשפטשל פרופ' חנוך דגן 'קניין על פרשת דרכים'"

אסלן(. אלא שפרשת 470-469, בעמ' ברק ויסמן-ספר(; 2008 )497 לא כללה דיון לגופם של השיקולים הרלוונטיים ולא נתכוונה לקבוע מסמרות בדבר. כך גם עולה מהחלטה שדחתה בקשה לדיון נוסף

)לא פורסם,ישראל נ' מדינת אסלן 3826/06בפסק הדין )ראו דנ"א 6.12.2006 .))

באקדמיה הובעו דעות שונות ביחס לשאלה האמורה, אולם.94 כל המחברים הביעו דעתם שראוי לבטל, ולחלופין לפרש בצמצום, את סמכות ההפחתה במקרה של הפקעה חלקית שלא השביחה את הנותר. המלומדים שהביעו דעה בסוגיה שלפנינו נחלקים לשתי

גישות עיקריות:

גורסת כי ראוי לשלם פיצוי מלא כל אימתהראשונההגישה .95 שהנותר לא הושבח כתוצאה מהפקעת חלק מחלקה. פרופ' יהושע

99


תוך שהוא מביע דעתו על הערת הנשיא זה, ויסמן כתב בהקשר , כדלקמן: אסלן בפרשת ברק

"הטיעון כי הלכת הולצמן מוגבלת למקרה היא איןשל הפקעת מקרקעין בשלמותם וכי '

שאזנוגעת – חלקית של הפקעה למקרה ' ניתן להפקיע בלא לפצות באופן מלא עלבלתי-מובן. הוא – שהופקע החלק

מבוססת כל כולההולצמןההנמקה להלכת של חלקית הפקעה של המצב בחינת על מקרקעין. על מצב זה של הפקעה חלקיתמתשלום הפטור כי המשפט בית אמר פיצויים מלאים מבוסס על כך שהיתרה לא הושבחה עקב ההפקעה. כמסקנה הנגזרת

שהוחלט מה הוחלט זו בהולצמןמהנמקה יתרה כשאין בשלמות הפקעה לגבי כפי – לומר מופרך זה לפי שהושבחה.

דנו במקרהבהולצמן – כי אסלןשנאמר בעניין של הפקעת מקרקעין בשלמותם וכי על כן

הלכת שלהולצמןאין לאפשרות נוגעת הפקעה חלקית.

טמון מסתמא ברק זו של לפסיקה המניע הזקוקות לרשויות המפקיעות לסייע ברצון למקרקעין למטרות ציבור כשקופתן ריקה;של המימון מהטלת ההסתייגות אולם שאת המקרי הבעלים על הציבורי הצורך ביטוי לידי שבאה מפקיעים, מקרקעיו

כוחה יפה הן במקרים שבהםהולצמןבעניין הן במקרים מפקיעים מקרקעין בשלמותם שבהם מפקיעים חלק נכבד ממקרקעיו של

ויסמן-ספראדם" ]ההדגשות במקור – ע' פ'[ )(.470-469, בעמ' ברק

ניתוח דומה הוא.96 זו. לאחר פרופ' א' נמדר שותף למסקנה הפיצויים את לשלם יש אחד: הוא לאמץ שיש "העיקרון מסכם: במלואם כל עוד לא אירעה השבחה על החלק הנותר, שגם הוא,

נמדר- מותהבסופו של דבר, מהווה פיצוי עקיף על נזקי ההפקעה" )בעמ' הפקעה של גם 25, ראו בעמ' מקרקעין נמדר-הפקעת; ,500.)

)חלקית אומנם( של בתי – על סמך פסיקה המלומד קמר סבור 100


הלכת החלת כי – המחוזיים חלקיתהולצמןהמשפט הפקעה על ((. 270, בעמ' קמרמשקפת את הדין הפוזיטיבי )

חלופותהשנייהבגישה .97 שלוש הוא מתאר דגן. פרופ' מחזיק חלקית הפקעה של במקרה ההפחתה סעיפי תחולת את לפרש

בעמ' דרכים דגן-פרשת) לשיטתו,140-137, (. הפרשנות המועדפת, בזהות היא התחשבות תוך הפיצוי, של דיפרנציאלית הפחתה

עובר ובאופי השימוש בקרקע או כלל-ארצית( )מקומית הקהילה או עיבוד; או מגורים לצורכי קרי "מכונן", )שימוש להפקעה "חליפי", היינו לצורכי השקעה(. גישה זו "עומדת על כך שהסמכותשהפעלתה רשות, סמכות היא פיצוי ללא מסוים נתח להפקיע

(. 140, בעמ' שםמחייבת היזקקות לערכי הקניין השונים" )

בגין מופחת ופיצוי תכנונית פגיעה בגין פיצוי חקיקתית: שלילת הרמוניהי()והבניה התכנון חוק מכוח הפקעה

בית.98 כי בפרשנות דבר חקיקה על כלל מוכר בשיטתנו הוא ( עניינית קרבה בעלי משפטיים הסדרים לבחון inהמשפט pari

materia 672( 1, פ"ד מג)נ' ברעם חרמש 31/87; ראו למשל ע"א, 677( קרובים1989 בנושאים לחיקוקים דומה פרשנות מתן .))

עמותת 6728/06מגשימה את עיקרון ההרמוניה הנורמטיבית )בג"ץ ראש נ' פסקה ישראל ממשלת "אומץ" השופט 7, של דינו לפסק ס'

פורסם, ג'ובראן )לא בעמ'ברק-פרשנות-החקיקה(; 30.11.2006 , (. לפי עקרון זה, חוק מתפרש על רקע מערך327-332, 343-341

בדברי לשילובו יביא לו שינתן שהפירוש באופן כולו, החקיקה נ' פקיד אבו-אנג'לה 1/62החקיקה האחרים כאילו היו גוף אחד )בד"ם

יז תל-אביב-יפו התושבים מירשם לשכת של הרישום )2759, 2751, פ"ד הסדרים1963 של מהותם על נעמוד הכרעה בטרם לפיכך .))

פיצוי והבניה: הפחתת בחוק התכנון חקיקתיים קרובים הקבועים לקרבה הרעיוניתבגין הפקעה ושלילת פיצוי בגין פגיעה תכנונית )

101


בין פיצויי הפקעה מכוח פקודת הקרקעות לבין פיצוי בשל פגיעה-525, בעמ' ארידור פרשת :תכנונית מכוח חוק התכנון והבניה ראו

524.)

חוק התכנון והבניה מאפשר לשלם פיצויי הפקעה מופחתים.99 לשימושים שבהם הוא נוקב. אלא שבניגוד להפקעה מכוח פקודתהפיצוי שיעור את מפחית החוק הדרכים, פקודת או הקרקעות

( לחוק(. לכאורה זו פגיעה1)א()190 )סעיף 40%בשיעור של עד עקא דא הפקודות. שמאפשרות מהפגיעה יותר גבוה בשיעור שפוטנציאל הפגיעה של הסדר זה בבעל הקרקע המופקעת קטןבפסקאות כמפורט בפקודות ההפקעה. של ההסדר הקבוע מזה

הפקעה24-27 היא והבניה התכנון חוק מכוח הפקעה לעיל, דו-שלבית אשר מזכה את בעל הקרקע ברובו המכריע של הפיצוימכוח גופה בגין ההפקעה התכנונית. הפיצוי כבר בשלב הפגיעה החוק קטן משמעותית מהפיצוי שמשולם בשלב הפגיעה התכנונית.לאחר שווי הקרקע לפי זאת משום שהפיצוי בשלב השני מחושב והבניה התכנון שבחוק ההפחתה שהוראת מכאן הייעוד. שינוי ואילו פקודות הקרקעות בודדים בלבד, בגין אחוזים שוללת פיצוי נעשתה ההפקעה אם משמעותית גבוה בשיעור פיצוי שוללות מכוחם בלא תוכנית. יתר על כן: מקום שהוחל צו על קרקע מכוחבתוכנית, ייעודה שונה מכן לאחר מספר ושנים הדרכים פקודת

לחוק התכנון והבניה אינה מפצה את בעל197תביעה לפי סעיף מההכרזה כתוצאה שחלה הראשונית הערך ירידת בגין הקרקע זו רק בתביעת פיצויי יזכה לפיצוי בגין פגיעה והצו. בעל הקרקע

מפיצוי עולה כדי פגיעה משמעותית בו. 25%הפקעה, ושלילת עד

שונה והבניה התכנון חוק מכוח ההפקעה פיצויי הפחתת בבעל הפגיעה בשיעור רק לא הפקודות מכוח פיצוי מהפחתת אפוא

102


הפיצוי: הפקעת הפחתת שבבסיס להצדקה ביחס גם הקרקע, אלא – המקומית תעשה, לרוב, ברמה והבניה התכנון חוק מכוח קרקע

לצורך כביש קהילתיים שימושים כלומר, שכונתי(. )למשל, הפחתת את להצדיק עשויים כמוסדות הקניין בגישת המחזיקים

האחריות בודדים( בשל אחוזים של הפחתה כאמור )שהיא הפיצויהפקעה בזכות הטמונה החברתית הדרכים, פקודת מכוח הקניין.

היא שנעשתה כפי כלומר בין דרך לצורך בענייננו, עירונית, ארציים. כלל לשימושים

הקרקע בבעל הפוגעת פיצוי הפחתת להצדיק שניתן ככל בניתוח אין כי )ויודגש מקומיים לצרכים בודדים אחוזים של בשיעור בחוק הקבוע ההסדר של מידתיותו בדבר עמדה להביע כדי האמורשאיננו התכנון הרי בערעורים בו עוסקים והבניה, שקיים אלה(,

בשיעורים הקרקע בבעל הפוגעת פיצוי הפחתת להצדיק קושי לשאוף יש הללו להבחנות לב ארציים. בשים כלל לצרכים גבוהים

של ראויה שפרשנות זה ההסדרים, במובן בין נורמטיבית להרמוניה האמורים. הפערים את ולצמצם לנסות צריכה הדרכים פקודת

אחר: בהקשר כך על עמד פרופ' א' ברק

"אם הדין נותן הגנה פלונית במצב עובדתי מסוים )כגון, הגנה על צד שלישי שרכש נכסההרמוניה הרי נוגדת(, זכות על בידיעה הגנה תינתן לא כי מחייבת, החקיקתית נתונים קיימים שבו עובדתי במצב פחותה הגנה תינתן וכי זאת, המצדיקים נוספים קיימים שבו עובדתי במצב יותר מקיפה נתונים נוספים המצדיקים זאת )כגון, הגנהעל לדעת בלא נכס שרכש שלישי צד על

, בעמ'ברק-פרשנות-החקיקההזכות הנוגדת(" )330.)

של.100 במקרה פיצוי לשלילת הנוגע בחינת ההסדר החקיקתי דן בית המשפט, הורוויץ דנ"אפגיעה תכנונית מוביל למסקנה דומה. ב

103


לחוק200בהרכב מורחב של שבעה שופטים, בפרשנותו של סעיף התכנון והבניה, הקובע רשימת מקרים שבהתקיים התנאים המנוייםוזו בסעיף, לא ישולם פיצוי בגינם במקרה של פגיעה במקרקעין.

לשון הסעיף:

ידי על נפגעה אם כנפגעת קרקע יראו . לא200 ההוראות אחת עם הנמנית שבתכנית הוראה

עוברת אינה שהפגיעה ובלבד להלן המפורטות מן זה ואין הענין בנסיבות הסביר תחום את

פיצויים: לנפגע לשלם הצדק(1)]...[

]...[(11)]...[

מצטברים200סעיף תנאים שלושה אפוא מונה רישה ישולם פיצוי בגין פגיעה במקרקעין בתביעה לפי שבהתקיימם לא

( אם הקרקע נפגעה כתוצאה1 לחוק התכנון והבניה: )197סעיף ( בסעיף; המנויה בתוכנית המפקיעה2מהוראה הרשות אם )

הוכיחה שהפגיעה "אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין" ( אם הרשות המפקיעה הוכיחה ש"אין זה מן3(; )השני התנאי)להלן:

)להלן: פיצויים" לנפגע לשלם השאלההשלישי התנאיהצדק .) שעמדה להכרעה בערעור ובדיון הנוסף היא כיצד ראוי לפרש את

11.8%התנאי השני. במקרה הקונקרטי נפגעה חלקה בשיעור של של ייעוד שינוי בעקבות לשצ"פ21%משווייה החלקה משטח

יחידות והוראה בתוכנית שקבעה שניתן לבנות בחלקה רק ארבע דיור במקום חמש.

, קבעה שיש לפרשי' טירקלדעת הרוב בערעור, מפי השופט 2%-3%את התנאי השני באופן שרק פגיעה שהיא "זוטי דברים", .ע' ר' זועבימשווי הקרקע, תקיים את התנאי. לדעתו הצטרף השופט

חלק על קביעה עקרונית זו וסבר כי פגיעה בשיעור של ברקהנשיא עשויה אף היא שלא לעבור את הסביר בנסיבות מסוימות,11.8%

104

מתשלום פטורפיצויים


אם שיעור הפגיעה משקף איזון הולם בין זכות הקניין לבין אינטרס הציבור. הוא סמך את הנמקתו על מימד האחריות החברתית של הקניין. באותו עניין היה ההרכב כולו בדעה כי התנאי השלישי לא

מתקיים ולכן יש להורות לוועדה המקומית לשלם פיצוי מלא.

פרשנותו של התנאי השני נדונה בדיון נוסף אשר הותיר את.101דן בהרחבה בפרשנות תוצאת פסק הדין בערעור על כנה, אולם התנאי השני ובמהותה של זכות הקניין והמשקל שיש לייחס בגדרהדעות הקניין. בעל של החברתית לאחריות לה( מחוצה )או

, שכתב אתת' אורהשופטים נחלקו בשתי השאלות הללו. השופט הנשיא של דעתו חוות עם הסכים הראשונה, הדעת ברקחוות

השופט זו הצטרף ולדעה ריבליןבערעור, בדעהא' היו השלושה . של בשיעור מגדר11.8%שפגיעה חורגת אינה החלקה בשווי

נוכח אחריותו החברתית של בעל הקניין. השופט ,מ' חשיןהסביר ( אינה סבירה זה רביעי, סבר שפגיעה בשיעור ,הורוויץ דנ"אשכתב

( מאחר שמהותה של זכות הקניין היא הגנה על חירותו323בעמ' פגיעה היסוד חוק ובעידן בו, חיצונית של הפרט מפני התערבות

סבר אףטירקלבשיעור האמור אינה יכולה להיחשב סבירה. השופט הוא שמדובר בשיעור שאינו סביר, בקובעו:

לנקוט שאין אפוא היא דהיום "מסקנתי , ויכול שאף2%-3%אמת מידה קבועה של

פגיעה גדולה מזאת – אך לא בשיעור ניכרניתן אם הסביר' ב'גבול תיחשב עדיין – משקל כבדי בשיקולים לכך צידוק למצוא ניתן לא כזה צידוק הציבור. טובת של הפגיעה ולפיכך שלפנינו, בפרשה למצוא

של המשיבה11.8%בשיעור של בקרקע )דנ"א הסביר'" ב'גבול בעמ'הורוויץאינה ,

335 .)

השופט דורנרהשופטת של למסקנותיו הסכימה טירקל של השופט לנשיא חשיןולפסק-דינו כתב המשנה ,א' מצא. אחרון

105


בין מהותי הבדל רואה שאינני "אף גיסא: מחד ציין אשר הדעת של חבריי הנכבדים, הרי שבכל הנוגע למתווה העקרוני-חוות

, בעמ'שם" )אור לנשיא המשנההכללי מעדיף אני את ניסוחו של חברי ומאידך גיסא: "אילו נדרשתי להכריע בשאלה אם הפגיעה337 ;)

שגרמה התכנית למשיבה חורגת מתחום הסביר, נוטה הייתי להשיב (. בדומה לפסק הדין בערעור,339, בעמ' שםעל השאלה בחיוב" )

לא השלישי שהתנאי דעים תמימי השופטים היו הנוסף בדיון גם והוועדה כנה על נותרה ולכן תוצאת פסק הדין בערעור התקיים

המקומית חויבה לשלם למשיבה פיצוי מלא.

גישות השופטים לגבי כי המחלוקת בין יצוין במאמר מוסגר כונתה – הוכרעה שטרם מחלוקת – הקניין זכות של מהותה

(. פרופ' דגן אף335, בעמ' גרוסקופף"מחלוקת ]ערכית[ עמוקה" ) , בפרק הראשון לספר,דרכים דגן-פרשתכינה אותה כ"פרשת דרכים" )

(. זנדברג(; ראו גם 16-13בעמ'

– העוסק אף הוא באפשרות לפגוע בזכות הקנייןהורוויץ דנ"א.102 לצרכי ציבור – משמש אמת מידה להשוואה ביחס לאיזון הראוי ביןעל להצביע אבקש זה בהקשר בענייננו. המתנגשים האינטרסים

הורוויץ דנ"א, בנסיבות פסק הדין בהראשונהשלוש נקודות רלוונטיות: פיצוי אי-תשלום כי סברו דעות השופטים. ארבעה מתוכם נחלקו

משווי הקרקע חורג מגדר11.8%בגין פגיעה תכנונית בשיעור של מגדר חורג אינו זה שפיצוי סברו שופטים שלושה ואילו הסביר;

, כאמור, סבר שפגיעה בגדר הסביר ממוקמתטירקלהסביר. השופט בין באמצע" שם לבין 11.8%"אי שהשיעור2%-3% ספק אין .

)והשופטים שהצטרפו אליו( לקבל כסבירטירקלשאותו נטו השופט ( ההפחתה בהוראות הקבוע מהשיעור משמעותית במידה נמוך

הנקודה 25% בסעיף השנייה(. שמנוי בתנאי השלישי עניינה 200 רישה לחוק התכנון והבניה, המטיל על הרשות המפקיעה להוכיח

106


וכןהורוויץ דנ"אשבנסיבות העניין לא היה צודק לשלם פיצויים )ואכן ב לתכנון המקומית נ' הוועדה בע"מ לבניין קבלנית עמיד, חברה 974/91בע"א נ)זמורה ולבנייה פ"ד ,5 )104 ,109( לא1997 הרשות כי נקבע )

לכך ששלילת גורם יחדיו הללו התנאים צירוף זה(. בנטל עמדה תיעשה רק במקרים נדירים, כדברי המשנה200פיצוי מכוח סעיף

:א' מצאלנשיא

התנאים200"סעיף את מגדיר לחוק לא שבהתקיימם לכלל, החריג לתחולת פיצוי. חובת המקומית הוועדה על תוטל שנקבעו המצטברים התנאים ושלושת

ואשר200בסעיף החריג, של לתחולתו רשות על רובץ להתקיימותם נטל השכנוע מספקת ערובה לדעתי מספקים התכנון,

כי תופטר דופן ויוצאי נדירים במקרים רקלכך את לפצות מחובתה ולבנייה לתכנון המקומית הוועדה

ע'הנפגעת הזכות בעל – הוספה ]ההדגשה " (.338-337, בעמ' הורוויץ דנ"אפ'[ )

משינוישלישיתנקודה כתוצאה קרקע נפגעת שכאשר היא ייעוד לצרכי ציבור, בדרך כלל מדובר בהפקעה לצרכים קהילתייםכאשר ממנה. ליהנות שעתידים הקהילה בני על מוטל שמימונה מדובר בהפקעה לשימוש כלל-ארצי, דוגמת הפקעה לצורך הקמתשייהנה מההפקעה מי כל אינו מפוזר על בין-עירוני, הנטל כביש

ולכן מידת הלגיטימיות של נטילה ללא פיצוי פוחתת.

סעיף מכוח פיצוי ששלילת עולה האמור לחוק200מן תיעשה במקרים חריגים, וכי שיעור הפגיעה שבית משפט זה הכיר

בו כסביר נמוך משמעותית מהקבוע בהוראות ההפחתה.

בזמן הקבוע בחוק התכנון.103 לכך שההסדר המאוחר אני ער נזק תכנוני שונה בהיבטים לגבי שלילת פיצוי במקרה של והבניה הסמכות לעניין ההפקעה בפקודות הקבוע מההסדר שונים

107


לעיל(. מטעם זה25להפחית מפיצויי הפקעה )ראו למשל פסקה דברי )ראו למשנהו אחד מהסדר היקש מללמוד להיזהר יש

בעניין ארבלהשופטת בפסקה תורה קרן ואולם45, דינה(. לפסק היחיד מן בנטילה הוא ענייננו גם-כאן ו"גם-כאן הואיל כי סבורני

בחשיןלכלל" )השופט ; ראו גם פרשת317-316, בעמ' הורוויץ דנ"א בין ההסדרים ראוי525-524, בעמ' ארידור (, הרי שעל אף השוני

( בפרשנותם להרמוניה בעמ' החקיקה פרשנותברק-לשאוף ,339, 348-347( 1993 .))

המשפט.104 במדינות כי נציין אגוז", ב"קליפת ורק לבסוף, המקובל נוהג העיקרון שלפיו יש לשלם פיצוי מלא על הנזק שנגרם לבעלים כתוצאה מהפקעה פיזית של מקרקעין או חלק מהם. כך

nor“בארה"ב, שם מעוגן עקרון זה בתיקון החמישי לחוקה הקובע:

shall private property be taken for public use, without just compensation”. דין זהה בנקודה זו חל גם באנגליה, באוסטרליה ובניו-זילנד )ראו

(. 52 וכן הערה 291, 147, בעמ' במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעות

האובייקטיבית: סיכום התכליתיא()

ידו של מי מהערכים המתחרים על העליונה,.105 טרם שנכריע נשוב בקצרה על השיקולים שהצגנו לעיל:

זכות הקניין.א. חוק היסוד העלה את מעמדה הנורמטיבי של אחרים אינטרסים לבין הזכות בין האיזון נקודת את שינה הוא המתחרים בה. הוא שינה גם את אופן פרשנותם של דברי חקיקה המבקשים לפגוע בזכות הקניין. הדבר נכון במיוחד בפירוש פקודות מנדטוריות. הגברת היקף ההגנה על זכות הקניין התבטא במגמה

ברורה בפסיקה. מגמה זו לא פסחה על דיני ההפקעות.

108


הצבענו על שיקולים התומכים בהפקעה בפיצוי מלא: הגינותב.שנשאו הקרקע בעלי בין שוויון הקרקע; בעל כלפי וצדק מתקן בנטל מימוני חריג ביחס ליתר בני החברה שלא נשאו בנטל דומה;רווחה מצרפית. וכן מערך תמריצים התומך בפיצוי מלא משיקולי שמוצדק חובה חלקי: פיצוי המצדיק שיקול על הצבענו מנגד זה בגין אחריותו החברתית. משקלו של שיקול להטיל על הפרט כמוסדות. ספק הקניין בתפיסת אלה המחזיקים בעיני יותר גבוה משמעותי, אינו משקלו ולמצער כלשהו, משקל בעל הוא אם להפקיע נוספים צידוקים שני הקניין. ריבונות בתפיסת לאוחזים יימנעו מקומיות שרשויות וחשש הנותר השבחת – חלקי בפיצוי מלהפקיע עקב קשיים מוניטאריים – אינם חלים בענייננו. לפי גישת ריבונות הקניין, האיזון בין הנימוקים נוטה בבירור לכיוון פיצוי מלא.הוראות לפרשנות תביא כמוסדות הקניין תפיסת שגם דומה אך ההפחתה באופן מצמצם נוכח אופייה של ההפקעה: הפקעה מכוח)בענייננו: כלל-ארציים לצרכים הפקעה היא הדרכים פקודת כולו אירוע שאינו שכיח בקרב הציבור בין-עירוניים(; היא כבישים ולכן הנזק שהוא גורם לפרט אינו מפוזר היטב בין כל הנהנים ממנו )כלל הציבור(; וההפקעה אינה משביחה את הנותר כך שהנזק אינו

"מקוזז" ביתרון מיידי כלשהו.

הלכת ג. זו: בסוגיה הפסיקתית ההתפתחות על פייצרעמדנו והלכת היסוד לחוק עלהולצמןשקדמה גם עמדנו לו. המאוחרת

סעיף של פרשנותו אופן200אופן ועל והבניה התכנון לחוק הסבירות( תנאי )ובעיקר בו המנויים התנאים של פרשנותם כך על גם עמדנו פגיעה מתוכנית. בגין פיצוי לשלול המאפשרים בשיעורים בקניין פגיעה מתירים עניינית קרבה בעלי שהסדרים נמוכים משמעותית מפקודת הדרכים: הפחתת פיצויי הפקעה מכוח חוק התכנון והבנייה מאפשרת, הלכה למעשה, פגיעה בשיעור שלפגיעה תכנונית תעשה פיצוי במקרה של ושלילת בודדים; אחוזים

109


לפיכך נמוך. בשיעור בפגיעה מדובר אז וגם חריגים, במקרים של מצמצמת בפרשנות תומכת חקיקתית להרמוניה השאיפה

הוראות ההפחתה.

להשקפתי, באיזון בין האינטרסים המתחרים – הגנה על זכות.106של האובייקטיבית תכליתה – מזה הציבור ואינטרס מזה הקניין מוליכה בפרט ההפחתה הוראות ושל בכלל הדרכים פקודת פיתוח לצורך מקרקעין להפקיע לרשות המאפשרת לפרשנות מקרקעין להפקיע כוחה את מצמצמת אך תחבורה, תשתיות לשימושים שאינם קהילתיים בלא לשלם פיצוי מלא בגין ההפקעה

כשהנותר לא הושבח.

שיקול דעת שיפוטי: פרשנות תכליתית של הוראות ההפחתהז.

מהניתוח דלעיל מתבקש כי התכלית הסובייקטיבית והתכלית.107ההפחתה הוראות ושל בכלל הדרכים פקודת של האובייקטיבית התכלית לפי זו. עם זו ומתיישבות אחד בקנה עולות בפרט הסובייקטיבית, המחוקק תיקן את פקודת הדרכים באופן שיאפשרדרכים של מהיר פיתוח לצורך מזורז בהליך קרקעות הפקעת עות'מאני פיצוי היא שריד ברזל. הסמכות להפקיע ללא ומסילות שעוגן בכל חיקוקי ההפקעה, ושאותה איזן המחוקק בסמכותו של השר לשלם פיצויי "סבל". התכלית האובייקטיבית מצביעה בבירור לכיוון פרשנות של הוראות ההפחתה באופן שמצריך פיצוי מלא בגיןהפקעה שמטילה נטל בלתי מידתי ובלתי שוויוני על בעל הקרקע.

לחלופות.108 נשוב ההפחתה, הוראות של תכליתן רקע על שלשונן יכולה לשאת: הסמכות להפקיע עד רבע משטח של חלקה בלא לשלם פיצוי יכולה להתפרש כסמכות רשות או כסמכות חובה;

יכולה להתפרש כסמכות רשות או Hardshipוהסמכות לשלם פיצויי כסמכות חובה.

110


איזו מבין החלופות האמורות מתבקשת מתכלית החקיקה?.109שהסמכות באופן ההפחתה הוראות את לפרש יש כי סבורני

בסיפה הקבועה מופחת בפיצוי ובסעיף 7להפקיע רישה 8(1) לפקודת הדרכים תתפרש כסמכות חובה; ואילו הסמכות הקבועה

Hardship סיפה לפקודה המסמיכה את השר לשלם פיצויי 7בסעיף

תתפרש אף היא כסמכות חובה בנסיבות מסוימות. הטעם לכך נעוץסעיפים של המיוחד ו-7במבנה הכולל1)8 הדרכים, לפקודת )

מנגנון איזון אינהרנטי לפגיעה בקניינו של הפרט: סמכותו של השרשנגרם מקום פיצוי צורךHardshipלשלם אין אחרות: במילים .

לקרוא סייגים לתוך סמכות ההפחתה של הרשות המפקיעה מקום שקיים מנגנון מובנה המאפשר לרפא את הפגיעה ולהגיע לתוצאה

בענייןח' כהןהמגשימה את תכלית החקיקה. בדרך זו הלך השופט . שם כזכור קבע בית המשפט שהפקעות חוזרות ונשנות ללאבידרמן

פיצוי מכוח חיקוקים שונים לבטח מסבות "סבל" לבעל המקרקעיןהסמכות שאלמלא סבר כהן השופט פיצוי. בתשלום ומחייבות לשלם פיצויי סבל והנחת המחוקק שמכוחה יתוקן כל עוול שנגרם,שלא באופן הצמצום, דרך על הפקודות את לפרש מקום היה קיימת, פיצוי, "אך מאחר שהסמכות חוזרת ללא יאפשר הפקעה ולפי כל הסימנים לשם כך נוצרה, אין מקום ואין טעם שלא לפרשאת ולהשאיר כמשמען, ופשוטן כלשונן האמורות הפקודות את לכך" הרשויות שהמחוקק הסמיכן בידי לתיקון המעוות התרופות

,216, בעמ' במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעות; ראו גם 1690)שם, בעמ' (. משיקול זה, עדיפה, לטעמי, פרשנות זו של הסמכות230הערה

ליתן פיצויי סבל, על פני פירוש הוראות ההפחתה כמקנות סמכות ;217-213, בעמ' במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעותשבשיקול דעת )השוו:

(. 643, בעמ' הולצמןעניין

111


זכאי יהיה שכדי שבעל הקרקע החלופה שבחרנו משמיעה עד בגין מלא עליו25%לפיצוי מוטל ממנו, שניטלה מהקרקע

לו שנגרם פיצויHardshipלהראות לו שולם שלא מכך מתוצאה הוא בעל "רקמה פתוחה". פרשנותו Hardshipמלא. כאמור, המושג

והערכים היסוד תפיסות את שישקף באופן להשתנות עשויה מהעידן שונה חיים אנו שבו העידן לעת. מעת בחברה הרווחים זכות על ההגנה הראשונות. ובשנותיה המדינה קום ערב שנהג הקניין בעידן זה היא בעלת מעמד חוקתי. חלה חובה על כל רשויות

בפסקאות בהרחבה כך על עמדנו אותה. לכבד 61-63השלטון לעיל ולמותר הוא לחזור על כך. אשר על כן, להשקפתי, פרשנותו

המושג של פגיעה Hardshipהראויה של במובן "עוול" הוא שהרשות אימת כל אחרות: במילים הקניין. בזכות בלתי-מידתית המפקיעה פוגעת בקניינו של הפרט באופן שאינו מידתי, נגרם לו

סיפה לפקודת הדרכים; ומקום שנגרם7"סבל" כמשמעותו בסעיף "סבל" קיימת רק אפשרות סבירה אחת להפעלת שיקול דעתו של השר: עליו לשלם פיצוי בגין ההפקעה. במובן זה סמכותו של השר

מתפרשת כסמכות חובה.

באלו נסיבות תתקיים, במסגרת הדיון שלפנינו, פגיעה בלתי מידתית.110

"סבל"? לטעמי, בהעדר השבחה של פיצויי אשר תחייב את השר לשלם

)וכאלה הן הפקעות הנותר, הפקעת חלק מחלקה לשימוש שאינו קהילתי

פוגעת באופן בלתי בגינה, פיצוי מלא מכוח פקודת הדרכים(, בלא לשלם

מידתי בזכות הקניין של הפרט, וכן פוגעת בעקרון השוויון. היא לא מידתית

– פיתוח תשתית תחבורה ולא שוויונית משום שניתן להשיג את תכליתה

פיצוי תשלום פחותה: שפגיעתו באמצעי – מקומיים שאינם לשימושים

,זוהר אבןמלא המטיל את נטל המימון באופן שוויוני על הכלל )השוו: עניין

(. 14בפסקה

112


)ראו: חסד" "פיצויי לכינויי פיצויי הסבל זכו בעבר כי יצוין ( )להלן: עניין1989 )713( 4, פ"ד מב)ישראל נ' מדינת ויין 9/86ע"א

((.16.5.1993 )לא פורסם, נ' הכט ישראל מדינת 5343/91(; ע"א ויין)ראו: ”ex gratia“ ככל הנראה, מקורו של כינוי זה בביטוי M. D. GOULDMAN,

LEGAL ASPECTS OF TOWN PLANNING IN ISRAEL 62 )1966( ,)שפירושו “as a favor”; פירושו תשלום של not“ ובהקשר legally required”( BLACK’S LAW DICTIONARY,

בענייננו השר613בעמ' כי סבור איני מן האמור, כפי שעולה .) "עושה חסד" כאשר הוא נדרש להפעיל את סמכותו לשלם פיצויי סבל. השר מפעיל את סמכותו לפי שורת הדין, בהתקיים הנסיבות

(.173, בעמ' חבניהאמורות )השוו: עניין

ודוק: תנאי לתשלום פיצויי "סבל" הוא הוכחה שנגרמה לבעל הקרקע – לו ולא לאחר – פגיעה שאינה מידתית בקניינו. לא כל הפקעה בנסיבות האמורות באשר היא תגרור אחריה חובה לשלםאת המחיל צו פרסום בין שבו מקרה למשל, טלו מלא. פיצוי החזקה, תפיסת לבין הערה ורישום קרקע על הדרכים פקודת יש כזה במקרה אחר. לרוכש המקורי מבעליה נמכרה הקרקע הציפייה את גילם הרוכש ששילם המחיר שבו מצב בין להבחין באופן בו פוגעת מלא פיצוי תשלום אי )שאז מלא פיצוי לקבל בלתי-מידתי(, לבין מצב שבו המחיר ששילם שיקף את ערך הקרקע בהנחה שלא ישולם פיצוי מלא בגינה )שאז לא נגרם לו "סבל" מן הסוג המצדיק פיצוי; סבל כזה נגרם לבעליה המקורי של הקרקע(.יובהר מכל מקום כי אם ייתכנו מקרים נוספים. זוהי דוגמה אחת. בעל הקרקע לא הוכיח שנגרמה פגיעה בלתי-מידתית בקניינו, הוא

אינו זכאי לתשלום פיצויי סבל.

דעתו.111 שיקול כי הפרשנות שאומצה מאיינת את יטען הטוען של השר בהחלטה אם יש מקום להעניק פיצויי סבל, ומטעם זה ישלו שמור השר של דעתו שיקול זו. טענה לקבל אין לדחותה.

113


– – מבלי לקבוע מסמרות וייתכן למקרים שבהם הנותר הושבח; של השוק לשווי מעבר נוסף, פיצוי לשלם מוסמך אף שהשר סובייקטיבית פגיעה הקרקע לבעל שנגרמה מקום המקרקעין,

)השוו: בעמ' במקרקעין לוינסון-זמיר-פגיעותמיוחדת כאשר219, .) נפגעת זכות הקניין של הבעלים באופן בלתי מידתי, ממילא הוגבלפיצויי לשלם סמכותו וכפי המוסבר דעתו של השר שיקול מרחב

סבל היא בבחינת חובה.

עמדת המדינה: הקריטריונים לתשלום "פיצויי סבל"ח.

כאמור, המדינה – שסברה אף היא כי יש ליתן משקל מוגבר.112קריטריונים גיבשה – הנורמטיבי השינוי בהינתן הקניין לזכות להתוויית שיקול דעתו של שר התחבורה בבואו לבחון אם יש לשלם פיצויי "סבל" בגין ההפקעה. הגם שהקריטריונים הולכים כברת דרך ניכרת לקראת הפרשנות שגורסת כי פיצוי מלא בגין הפקעה צריךלפגיעות מענה לתת כדי די בהם אין החריג, ולא הכלל להיות

בלתי-מידתיות בזכות הקניין.

מלא פיצוי ישולם שככלל בעיקרם, קובעים, הקריטריונים לבעל הקרקע, למעט בשלושה חריגים:

, מקום שהנותר הושבח. על פניו נראה שמדובר בחריגהראשון ראוי, שכן הוא משקף את הפרשנות שאימצנו להוראות ההפחתה.שאינה בהשבחה שמדובר מקום קושי מעורר זה חריג ואולם פרופורציונית ביחס לשיעור ההפקעה ללא פיצוי. כך למשל, מקוםלפי שנשלל הפיצוי שיעור מאשר נמוך בשיעור הושבח שהנותר הוראות ההפחתה. במצבים אלה נראה לכאורה כי עלולה להתקיים פגיעה בלתי-מידתית שראוי לפצות בגינה. אולם איני רואה לקבועשהובאו המקרים סוג עם נמנית שאינה זו בקטגוריה מסמרות

להכרעתנו.114


עליו לדעת עלהשני או שהיה ידע , במקרה שבעל הקרקע בפסקה )כמפורט כזה במקרה המחיר110ההפקעה. סיפה(,

שבעל הקרקע שילם עבורה עשוי לשקף את שווי הקרקע בהנחה שלא ישולם פיצוי בגין הרבע הראשון )שאז לא נגרם לו "סבל" מןשווי הקרקע את לגלם עשוי מנגד המחיר פיצוי(. הסוג המצדיק בהנחה שהרוכש יזכה לפיצוי מלא )שאז העדר פיצוי מלא פוגע בו באופן בלתי מידתי(. כך למשל, אם הצו שהחיל את הפקודה על

כשהלכת הוצא ניתןפייצרהקרקע כן(, לפני )או בתוקף הייתה להחזיק את הצדדים לעיסקה כמכירים את הדין ויודעים שלא ישולם

, ונוכחהולצמןפיצוי מלא בגין החלק שהופקע. ואולם לאחר הלכת הרציונל העולה ממנה, החלו בתי המשפט המחוזיים לפסוק פיצויזו הושבח. מגמה לא כשהנותר בגין הפקעת חלק מחלקה מלא שאלה זוהי כי )מובן העיסקה מחיר על להשפיע יכולה הייתה עובדתית-שמאית שיש לבררה בכל מקרה לגופו(. מטעם זה סבורניההנחה את משקף הקרקע שמחיר אפריורית לקבוע קושי שיש שלא ישולם פיצוי, ולכן אין הוא מצדיק שלילה גורפת של תשלום

פיצויי "סבל" כל אימת שרוכש הקרקע ידע על-אודות ההפקעה.

זכאיהשלישיהקריטריון יהיה לא המקרקעין בעל כי קובע והתקיימו ההפקעה נושא השטח על תוכנית חלה אם לפיצוי

( קיימת או הייתה קיימת זכות לפיצוי1הנסיבות הבאות במצטבר: )פוגעת מכוח סעיף תוכנית ו-)197בגין והבניה; לחוק התכנון 2)

לפיצוי תובענה להגשת סבירה אפשרות קיימת הייתה או קיימת לחוק אין אפשרות197מכוח התוכנית הפוגעת. בתביעה לפי סעיף

רשאית25%להפחית המפקיעה הרשות כי )אם הקרקע משווי בסעיף המנויים התנאים בהתקיים מלא פיצוי לשלם 200שלא

לעיל(. הקריטריון מעורר קושי, שכן100-103לחוק; ראו פסקאות לפי סעיף מן העובדה שפיצוי רובד197בנפרד האמור הוא רק

115


לחוק אינה197אחד מרובדי הפיצוי, יש לזכור כי תביעה לפי סעיף ירידת הערך הצו פרסום עקב שנגרמהמפצה את בעל הקרקע בעד

במקרה שפרסום הצו קדם להליכי התכנון. שלילת פיצוי זה עלולהיזכה לא אם בקניינו של הפרט מידתית בלתי פגיעה כדי לעלות בפיצוי מלא בגין ירידת ערך זו. יתרה מכך, משמעותו של חריג זה

במועד,197היא שאם בעל המקרקעין לא יגיש תביעה לפי סעיף בגין פגיעה תכנונית תתיישן בחלוף מלבד העובדה שזכותו לפיצוי לפיצויי זכותו גם תישלל בבד בד פרסומה, ממועד שנים שלוש לפגיעה היא אף לגרום עלולה זו תוצאה החריג. עקב "סבל"

בלתי-מידתית בזכות הקניין.

הקריטריונים השני והשלישי – במתכונתם זו – אינם עומדיםאפוא במבחן הביקורת השיפוטית.

הקריטריונים,.113 שבבסיס היסוד הנחת אף על כן, כי הנה חלק של הפקעה על מלא פיצוי ישולם שככלל לכך המביאה מחלקה, נותרים עדיין מקרים שבהם עלולה להיגרם לבעל הקרקעעל הקריטריונים נוספת )לביקורת בקניינו מידתית שאינה פגיעה

לפקודת7ראו צבי שוב ואפרת שרון "תשלום פיצויים על פי סעיף מקרקעיןהדרכים – פיצוי בזכות או פיצוי מן החסד?" )פורסם באתר

www.mekarkein.co.il, 26.12.2011הכרעתנו נדרשה זה מטעם .)) הפרשנית, כמובא לעיל.

סיכום בינייםט.

ו-7סעיפים .114 רישה לרשות1)8 מורים הדרכים לפקודת ) המפקיעה שלא לשלם פיצוי בגין רבע )או פחות( מחלקת מקרקעין

סעיף ציבור. לצורכי לפקודה מסמיך את שר7המופקעת סיפה "סבל". לו שנגרם מקום פיצוי הקרקע לבעל לשלם התחבורה המונח "סבל" משמעו בהקשר זה כל פגיעה שאינה מידתית בזכות

116


הקניין של הפרט. נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח,השר את מחייב זה "סבל" המקרקעין. לבעל "סבל" גורמת בגין מלא פיצוי הקרקע לבעל ולשלם סמכותו את להפעיל

ההפקעה.

זו אינה עוסקת בפרשנותו של כפי שכבר הודגש, הכרעתנו מס' בבסיסו3תיקון העומדים והשיקולים בו הקבוע שההסדר

שונים, ולכן מצריכים בחינה נפרדת.

117


המסלול הדיוני הראויי.

קודם שנפנה להכריע במקרים הקונקרטיים שלפנינו, נבקש.115דא. כגון בהליכים הראוי הדיוני המסלול בדבר הערה להעיר התחבורה לשר נתונה "סבל" פיצויי ישולמו אם לקבוע הסמכות

מלט מפעלי נשר 462/86 לפקודת הדרכים; ראו למשל ע"א 7)סעיף ,353( 2, פ"ד מב)חיפה ולבניה לתכנון המחוזית נ' הוועדה בע"מ ישראליים

355( ((, בעוד שהסמכות לקבוע את סכום פיצויי ההפקעה1988 לפקודת הדרכים(. מהו9-8נתונה לבית המשפט המחוזי )סעיפים

סבל? פיצויי בדבר מחלוקת לברר הראוי הדיוני המסלול אפוא הפיצוי שיעור את להפחית כי הסמכות מורה שאימצנו הפרשנות

סעיפים לפי לרשות המפקיעה ו-7העומדת רישה לפקודת1)8 ) לפי של קרקע מכאן שבכל הפקעה חובה. סמכות היא הדרכים

בגין ה- פיצוי ישולם הראשונים מהשטח25%פקודת הדרכים לא כדי מגיע אינו שגודלה קרקע שמופקעת )וככל 25%המופקע

מגודל החלקה, לא ישולם פיצוי כלל(. לפיכך ככל שבעל הקרקע הראשונים, יהא עליו להקדים פנייה לשר25%מבקש פיצוי בגין ה-

מניעה אין כי )יצוין "סבל" פיצויי לתשלום בבקשה התחבורה ו-2שהפרוצדורה שנקבעה בסעיפים לקריטריונים, אשר מביאה6

לבחינה של הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל גם בלאהמהותיים הסייגים מן להבדיל – בעינה תעמוד מוקדמת, פנייה שיבקש וככל שתינתן החלטת השר, לאחר אלה(. שבקריטריונים יוכל בעל הקרקע לפנות לבית בעל הקרקע להשיג על החלטתו, גם השר יצורף לפיצויי הפקעה שאליה בתביעה המשפט המחוזי כנתבע. בגדר תביעה זו יידרש בית המשפט, מכוח סמכותו הנגררת

,1984 לחוק בתי המשפט ]נוסח משולב[, התשמ"ד-76לפי סעיף גם לטענות המכוונות לאופן הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצוייפיצויי לסכום הנוגעת אחרת מחלוקת לכל גם כמו "סבל",

ההפקעה שישולמו. 118


יתרונו של מסלול דיוני זה בכך שהוא מונע את הצורך בפנייה כפולה לבית המשפט: פעם אחת בהליך מינהלי המכוון להחלטתלפיצויי אזרחית בתביעה שנייה ופעם ישירה"; ב"תקיפה השר נדגיש לגביהם. אחרת מחלוקת שמתעוררת אימת כל הפקעה לסעד בהתאם נקבעת המשפט בית של סמכותו כי זה בהקשר בתביעה מדובר ודומיהם שלפנינו המקרים ובנסיבות המבוקש, כספית שבית המשפט המחוזי מוסמך לדון בה. ויודגש: הדין מאפשר להגיש תובענה כספית לבית המשפט המוסמך ולהעלות במסגרתה – בדרך של תקיפה עקיפה – טענות המכוונות להחלטת השר על יסוד עילות מתחום המשפט המינהלי. בית המשפט האזרחי מוסמךבג"ץ )השוו: הנגררת סמכותו מכוח האלו הטענות בכל לדון

מועצת עם משגב קיבוץ 10695/05 פסקה ישראל מקרקעי נ' )לא5, בג"ץ 16.1.2012פורסם, קרן פורמן עזבון 5889/08(; קיימת נ'

עזבון 8212/11(; דנג"ץ 3.10.2011 )לא פורסם, 3, פסקה לישראל((. 26.2.2012 )לא פורסם, לישראל קיימת נ' קרן פורמן

III.הפרט אל הכלל מן

8622/07 ע"איא.

התפתחויות.116 שתי על לעמוד יש ליישום, שנידרש טרם רלוונטיות שאירעו לאחר שניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי.

, בד בבד עם תביעתו לפיצויי הפקעה, הגיש המערער לוועדהראשיתסעיף לפי תביעה ביום197המקומית והבניה. התכנון לחוק

ניתן פסק דין סופי המזכה את המערער בפיצוי בסך19.5.2008 , לאחר שגובשושנית ש"ח וכן בשכר טרחה והוצאות. 750,000של

לתשלום בבקשה התחבורה לשר המערער פנה הקריטריונים, ביום "סבל". בנימוק28.11.2010פיצויי פנייתו את השר דחה

119


המערער עונה לחריג השלישי: הוא היה יכול להגיש תביעה לפיצוי לחוק התכנון והבניה. 197מכוח סעיף

השמאי המוסכם קבע כי השטח שהוכרז אך לא נתפס נפגע.117)עמ' ניכרת ולפיכך סבר שראוי לפצות16במידה לחוות דעתו(,

את המערער בגין מלוא השטח הנתפס. עוד קבע השמאי כי לא חלזו מסקנה דחה המחוזי המשפט בית הנותר. של בערכו שינוי בעתיד. יושבח שהנותר אפשרות מכלל להוציא אין כי בקובעו המערער משיג על קביעה זו וסבורני כי השגתו בדין יסודה. הנמקתו של בית המשפט המחוזי התבססה על הנחה היפותטית לגבי העתיד והיא מנוגדת לחוות דעתו של השמאי המוסכם. השמאי לא נחקר על חוות דעתו ודי בכך כדי לקבוע שהמערער עמד בנטל להוכיח

שהנותר לא הושבח.

בגין הפקעת שטח של פיצוי מחלקתו14.89%אי תשלום "סבל" למערער גרמה הושבח לא שהנותר מקום המערער של

סיפה לפקודת הדרכים. "סבל" זה מחייב את השר7כמובנו בסעיף בגין מלא פיצוי למערער ולשלם דעתו שיקול את להפעיל

ההפקעה.

אנו.118 בגין ההפקעה, זכאי המערער לו לשיעור הפיצוי אשר ומעמידים מאמצים את חוות דעתו של השמאי המוסכם מטעמיה

של סך על הפיצוי סכום הקובע.375,000את ליום נכון ש"ח המערער טוען שמן הדין לראות בשטח המיועד לשצ"פ וכן בשטח שהוכרז בצו אך טרם נתפסה בו חזקה כשטחים שדינם כדין קרקע שנתפסה בה חזקה באופן שיש לזכותו בפיצויי הפקעה בגינם. איןבעד ישולמו פקודת הדרכים לפי פיצויי הפקעה זו. טענה לקבל שיועד שטח בעד ולא בפועל, חזקה בו תפסה שהרשות שטח

120


)ע"א חזקה בו נתפסה טרם אך בצו בעתיד 232/68להפקעה חלקות6520 גוש חברת ו-44 בהרצליה45 ,לממשלה המשפטי נ' היועץ בע"מ

((. 1968 )836, 834( 2פ"ד כב)

הפיצוי שחושב בשומה הוא פיצוי נפרד מזה שהמערער זכאיכתוצאה הקרקע של ערכה ירידת בגין הייעודלו , שאותהמשינוי

סעיף לפי שהגיש התביעה במסגרת המערער לחוק197תבע נ' הוועדה רוטמן 279/05התכנון והבניה )ראו: עמ"נ )מינהליים חי'(

פורסם, 58, פסקה חדרה ולבניה לתכנון המקומית )לא 5.6.2006.)) היה הסכום שהמערער את שנתפס משווי השטח השמאי הפחית

לחוק התכנון והבניה197עתיד לקבל במסגרת תביעתו לפי סעיף של ל"כפל350,000)סך יזכה לא כדי שהמערער וזאת ש"ח(,

בגין הפקעה לפיצויי זכאי יהיה המערער זה. שטח בגין פיצוי" פיצויי מסכום כי מודגש ייתפס. וכאשר אם נתפס שטרם החלק ההפקעה שישולם בגין החלק שטרם נתפס יהיה על הרשות לנכות

את סכום הפיצוי שהמערער קיבל בעבר בגין ירידת ערכו.

2685/10ע"א יב.

על-אודות ההפקעה..119 כשידעה את הקרקע רכשה המשיבה במצב דברים זה, ייתכן שהמחיר שהיא שילמה עבור הקרקע משקףייתכן מנגד ממנה. רבע בגין פיצוי ישולם שלא ההנחה את סבורים אנו הפוכה. הנחה המשקף במחיר נרכשה שהקרקע

בסעיף כמשמעותו "סבל" למשיבה לפקודת7שנגרם סיפה הדרכים רק במקרה השני, וב"כ המשיבה טען בדיון לפנינו כי זהו

העובדתי-שמאי במקרה שלה, אלא שסוגיה זו לא התבררה המצבכן, אין מנוס מלהחזיר את הדיון בבית המשפט המחוזי. אשר על

121


לבית המשפט קמא לבירור סוגיה עובדתית זו, שבהתאם לתוצאתהתוכרע זכותה של המשיבה בתיק זה לתשלום פיצוי "סבל" מלא.

122


IV.דבר סוף

העולה מן המקובץ הוא שככלל נטילת חלקת מקרקעין או.120 חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין כמשמעותו

שר7בסעיף את מחייב זה "סבל" הדרכים. לפקודת סיפה פיצוי הקרקע לבעל ולשלם בסמכותו שימוש לעשות התחבורה

מלא בגין ההפקעה.

יתקבל במובן8622/07אשר על כן, ואם תישמע דעתי, ע"א .121של בסך "סבל" לפיצויי זכאי המערער כי שייקבע 375,000זה

בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק.13.10.1996ש"ח נכון ליום וכן שכר טרחת עו"ד מע"צ תשלם למערער את הוצאות המשפט

של ע"א 20,000בסך ש"ח. באופן2685/10 בחלקו יתקבל בפסקה כאמור המחוזי המשפט לבית יוחזר לעיל,119שהתיק

ללא צו להוצאות.

ש ו פ ט

: י' עמית השופט

אני מסכים.

ש ו פ ט

: )בדימ'( ד' ביניש הנשיאה

השופט חברי של המקיף לפסק-דינו פוגלמןמסכימה ולתוצאהע'

אליה הגיע ומטעמיו.

הנשיאה )בדימ'(

123


: ע' ארבל השופטת

, שעשהע' פוגלמן חברי, השופט של דינו לפסק מצטרפת אניועל ציבור לצרכי מקרקעין הפקעת בנושא עמוק חריש פי בכלל,

בפרט,1943ופיתוח(, )הגנה הברזל ומסילות הדרכים פקודת ו-7 לסעיפים בהתייחס היסטורית, סקירה סקירה ( שבה, תוך1)8

והצבעה בסוגיה הפסיקתית ההתפתחות של השיקולים על זו, מלא. בפיצוי להפקעה והנגדיים התומכים

כי למסקנה חברי מגיע ומאלפת ארוכה דרך של בסופה מול אל הקניין זכות על הגנה – המתחרים האינטרסים בין באיזון

בכלל הדרכים פקודת של האובייקטיבית תכליתה – הציבור אינטרס המאפשרת לפרשנות מוליכה בפרט שבה ההפחתה הוראות ושל

אך תשתית פיתוח לצורך מקרקעין להפקיע לרשות תחבורה, קהילתיים שאינם לשימושים מקרקעין להפקיע כוחה את מצמצמת

של הנותר כשהחלק ההפקעה בגין מלא פיצוי לשלם בלאכאשר לא המקרקעין לפיכך, בעל של הקניין זכות הושבח.

למשל כתוצאה מידתי בלתי באופן נפגעה מקרקעין מההפקעה, שולם ולא הנותר החלק השבחת ללא המקרקעין הופקעו כאשר פיצויי לשלם התחבורה שר של ההפקעה, סמכותו בגין מלא פיצוי חובה. סמכות בבחינת היא סבל

ומטעמיו. חברי של למסקנותיו אני כאמור, מסכימה

ש ו פ ט ת

: א' חיות השופטת

אני מסכימה.124


ש ו פ ט ת

.ע' פוגלמןהוחלט כאמור בפסק דינו של השופט

(.14.5.2012ניתן היום, כ"ב באייר התשע"ב )

ש ו פ ט תש ו פ ט תהנשיאה )בדימ'(5 1 2 9 3 7 1

54678313-8622/07 ביניש' ד'( בדימ)5 4 6 7 8 3 1 3

ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________

טח+יצ M21.doc_07086220העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. www.court.gov.ilאינטרנט, ; אתר077-2703333מידע, טל' מרכזועריכה ניסוח לשינויי כפוף זה מסמך נוסח

כאן הקש – נבו באתר ועוד פסיקה, חקיקה במסמכי ושינויים עריכה בעניין

125

http://www.nevo.co.il/advertisements/nevo-100.doc

http://www.court.gov.il/

Documents

nevo.co.ilmesilaty-law.com/wp-content/uploads/פסד-רוטמן... · Web viewשר האוצר לא ירכוש זכויות במקרקעין או חלק מהם ללא תמורה" ("דין