Napoli - ottobre 2011 Sergio Auriemma1 Poteri dirigenziali e contrattazione integrativa di istituto

Napoli - ottobre 2011

Sergio Auriemma 1

Poteri dirigenziali e

contrattazione integrativa di istituto


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Tre percorsi di riforma

La disciplina normativa del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, dal 1992 in poi, è stata interessata da tre interventi riformatori:

la prima privatizzazione, avviata dalla legge-delega n. 421/1992 e sfociata nella normazione “Cassese”, attraverso il decreto legislativo n. 29/ 1993 e succ. modif.

la seconda privatizzazione, avviata dalla legge-delega n. 59/1997 e sfociata nella normazione “Bassanini” , attraverso i decreti legislativi n. 59 e 80/1998 e succ. modif.

la delega legislativa n. 15/2009 (a “maglie strette”) e relativi decreti attuativi: nella sequenza storica si colloca quale terzo intervento riformatore e si è proposta anch’essa di realizzare un’ampia ridefinizione della materia


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Due “fonti normative” di regolazione

La disciplina normativa del lavoro pubblico – a partire dalla “prima privatizzazione” - si è basata su dosaggio e coesistenza di due tipologie di fonti che interagiscono tra di loro:

fonti pubblicistiche : leggi e atti amministrativi fonti privatistiche : codice civile, contratti di lavoro collettivi e individuali

Il rapporto tra le due fonti si concretizza in un riparto di materie affidate a ciascuna di esse, secondo previsioni confluite nel d.lgs. 165/2001


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La coesistenza delle fonti Il sistema di coesistenza delle fonti in vigore fino al 2009

prevedeva:

La derogabilità della legge da parte di contratti o accordi sindacali successivi, salvo espresso divieto

L’incidenza della contrattazione anche sull’organizzazione amministrativa =

i contratti integrativi potevano intervenire in materia di cd. micro-organizzazione degli uffici


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la distinzione tra macro e micro-organizzazione In relazione alla duplicità delle fonti la giurisprudenza ha elaborato la distinzione tra :

Atti di macro-organizzazione (organizzazione cd. “alta”)

atti che, secondo princìpi generali fissati da disposizioni di legge e secondo i vari ordinamenti di settore, definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi, determinano le dotazioni organiche complessive.

Hanno natura “autoritativa” (atti amministrativi) e incidono su interessi legittimi Atti di micro-organizzazione (organizzazione cd. “bassa”)ORGANncidono su interessi legittimi

determinazioni del dirigente per l'organizzazione dell’ufficio, nonché misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro.

Hanno natura “paritetica” (atti di diritto privato) e incidono su diritti soggettivi sono atti di natura “paritetica” (non amministrativi)

La contrattazione sindacale è intervenuta anche sugli atti del secondo tipo (di micro-organizzazione)

incidono su diritti soggettivisono atti di natura “paritetica” (non amministrativi)

incidono su diritti soggettivi

sono atti di natura “paritetica” (non amministrativi)incidono su diritti soggettivi


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Le pregresse disfunzioni del Sistema

sono stati scarsamente rispettati gli “obiettivi” affidati alla contrattazione integrativa

(Corte dei conti, deliberazione n. 29/2008 sulla sequenza contrattuale ccnl 29.11.2007 personale ATA)

la sequenza contrattuale ... si pone in assoluta

controtendenza rispetto alla sempre più avvertita esigenza di subordinare gli incrementi della retribuzione accessoria a reali e verificabili aumenti della produttività del lavoro, dell’impegno degli interessati e ad un miglioramento del servizio reso alla collettività...Ciò a maggior ragione allorché le risorse utilizzate avevano una precisa finalizzazione in tal senso...


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la legge-delega n. 15/2009

Il Parlamento ha delegato il Governo a “modificare la disciplina della contrattazione collettiva nel settore pubblico al fine di ...assicurare il rispetto della ripartizione tra le materie sottoposte alla legge, nonché, sulla base di questa, ad atti organizzativi e all'autonoma determinazione dei dirigenti, e quelle sottoposte alla contrattazione collettiva”

In attuazione della delega, con il d.lgs. 150/2009 è stata prevista la modifica del numero dei comparti (4) e delle

aree dirigenziali (4) sono stati confermati i livelli territoriali di contrattazione è stata prevista la modifica di efficacia temporale (durata) dei

contratti: unica e triennale, per la disciplina giuridica e per la disciplina economica

è stato modificato il riparto delle materie tra legge e contratti sono state modificate le procedure e i tempi di svolgimento

della contrattazione


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notazioni alla riforma nella materia della contrattazione

(Corte dei conti, deliberazione n. 15/2010)

La riforma della disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni mira ad una riqualificazione della spesa attraverso un diverso riparto di competenza delle fonti regolatrici del rapporto, limitando l'area di intervento della contrattazione nazionale ed integrativa ritenute strumento non in grado di assicurare una effettiva correlazione tra l'erogazione dei trattamenti accessori ed accertati miglioramenti della performance delle amministrazioni e di prevedere adeguati meccanismi di premialità e selettività nella distribuzione delle risorse presenti nei fondi unici


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le direttrici della riforma 2009

entrata in vigore : 15 novembre 2009

confini tra fonti normative e contrattuali

valutazione strutture, personale, merito

dirigenza pubblica

responsabilità disciplinare

rendicontazione e trasparenza


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le direttrici innovative in tema di “contrattazione” Viene ridefinito il ruolo della contrattazione

collettiva nazionale e integrativa, in relazione a: competenza della fonte negoziale e rapporto con la legge – controlli (interni ed esterni) – procedimento - soggetti - regole per la provvista risorse finanziarie

Non è modificata la qualificazione del rapporto di lavoro, che rimane di diritto privato(tanto è vero che la tutela giudiziaria resta affidata al giudice del lavoro)


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I due livelli di contrattazione collettiva

contrattazione nazionale di comparto = definisce il trattamento normativo ed economico per i lavoratori del comparto

contrattazione integrativa = si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono

tra i due livelli vi è rapporto di derivazione: il contratto nazionale stabilisce limiti, vincoli, materie, soggetti, procedimento e risorse economico-finanziarie per i contratti integrativi (art. 40, comma 3-bis, d.lgs. 165/2001)


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La finalizzazione della contrattazione integrativa

art. 40 d.lgs. 165/2001 (vecchio testo)

La contrattazione integrativa si svolge nel rispetto dei vincoli risultanti dai contratti nazionali e senza comportare oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione

art. 4, comma 1, ccnl 29 novembre 2007

La contrattazione integrativa è finalizzata ad incrementare la qualità del servizio scolastico, sostenendo i processi innovatori in atto anche mediante la valorizzazione delle professionalità coinvolte


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La finalizzazione della contrattazione integrativa

art. 45, commi 3 e 4, d.lgs. 165/2001 (vecchio testo) i contratti collettivi definiscono, secondo criteri obiettivi di misurazione, trattamenti

economici accessori collegati: a) alla produttività individuale b) alla produttività collettiva tenendo conto dell'apporto di ciascun dipendente c) all'effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate obiettivamente

ovvero pericolose o dannose per la salute. Compete ai dirigenti la valutazione dell'apporto partecipativo del dipendente, nell'ambito di criteri obiettivi definiti dalla contrattazione

I dirigenti sono responsabili dell'attribuzione dei trattamentieconomici accessori


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Le nuove regole del Sistema

carattere imperativo delle disposizioni dettate dal d.lgs. 165/2001 derogabilità della fonte-legge solo se ciò è espressamente

previsto dalla legge eterointegrazione contrattuale : le clausole di contratto difformi

da norme imperative sono nulle e vengono automaticamente sostituite dalle previsioni di legge

restrizione delle materie oggetto di contrattazione : sono

espressamente escluse alcune materie, tra cui l’organizzazione degli uffici


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le nuove regole del Sistema

ripristino della competenza dirigenziale in tema di micro-organizzazione degli uffici

due principi non derogabili per i trattamenti economici

accessori : selettività (non a pioggia) e corrispettività (solo per prestazioni effettivamente rese, senza previsioni forfetarie astratte)

effetti mancata stipula del contratto integrativo : qualora non si raggiunga l'accordo per la stipulazione di un contratto integrativo, l'amministrazione può provvedere, in via provvisoria e unilaterale sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione (per evitare contrattazioni sine die e paralisi delle attività)


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LE MATERIE lettura sinottica art. 40, comma 1, d. lgs. 165/2001

Vecchio testo La contrattazione

collettiva si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali

Nuovo testo La contrattazione collettiva determina i diritti e

gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali. Sono escluse dalla contrattazione le materie attinenti all'organizzazione degli uffici, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, quelle di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche, la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge


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“diritti e obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro”

L’espressione si riferisce a situazioni giuridiche soggettive di debito e credito tra le due parti (parte datoriale e lavoratore)

Detta situazioni hanno fondamento giuridico nel contratto

individuale esempi : trattamento economico durata dell’orario di lavoro inquadramento e mansioni riposi tutela della salute tutela della maternità ferie e festività


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le materie escluse

organizzazione degli uffici partecipazione sindacale prerogative dirigenziali (art. 5, 16 e 17 d. lgs. 165/2001) conferimento e revoca incarichi dirigenziali le “sette materie” di cui all’art.2, comma 1, lettera c), della

legge 23 ottobre 1992, n. 421: responsabilità giuridiche nell'espletamento di procedure amministrative - organi, uffici, modi di conferimento della titolarità dei medesimi - principi fondamentali di organizzazione degli uffici - procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro – ruoli, dotazioni organiche e loro consistenza complessiva - garanzia libertà di insegnamento e autonomia professionale nello svolgimento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca - disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra l'impiego pubblico ed altre attività e casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici

congedi, aspettative e permessi: da verificare, alla luce dell’attuazione della delega di cui all’art. 23 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (collegato lavoro)


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“norme imperative” e “nullità”

la riforma 2009 ha attribuito il carattere di “norme imperative” (cioè non derogabili in via negoziale) alle disposizioni dettate dal d.lgs. 165/2001

Per comprendere le conseguenze giuridiche di detta definizione occorre tener presenti due disposizioni del codice civile in materia di contratti :

art. 1339 - Inserzione automatica di clausoleLe clausole, i prezzi di beni o di servizi, imposti dalla legge (o da norme corporative) sono di diritto inseriti nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti

art. 1419 - Nullità parzialeLa nullità di singole clausole non importa la nullità del contratto, quando le clausole nulle sono sostituite di diritto da norme imperative

Il decreto legislativo 165/2001 prevede ora che :

I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto che costituiscono disposizioni a carattere imperativo (art. 2, comma 2)

Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione

nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile (art. 40, comma 3-quinquies)


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tre norme in rilievo

Contrattazioneintegrativa

Art. 5, comma 2determinazioni

dirigenziali

Art. 40, comma 1materie

trattabili

Art. 40, comma 3-teratti unilaterali

provvisori


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le “determinazioni dirigenziali”

L’art. 5, comma 2, del d. lgs. 165/2001 prevede che :

le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti collettivi

Rientrano, in particolare, nell'esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione, l'organizzazione del lavoro nell'ambito degli uffici

L’art. 1 del ccnl 19 maggio 2010 per i dirigenti prevede che:

La funzione dirigenziale nelle scuole e negli istituti AFAM si esplica con i compiti e le modalità previsti dal D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, fatte salve le modifiche e le integrazioni del DPR 28 febbraio 2003 n. 132, nonché dal D. Lgs. n. 150/2009


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le altre due norme da considerare Art. 40, comma 1 (materie trattabili) occorre tenere conto dei “diritti e obblighi direttamente pertinenti al rapporto

di lavoro” e delle “materie escluse”

Art. 40, comma 3-ter (atti unilaterali provvisori) qualora non si raggiunga l'accordo per la stipulazione di un contratto

integrativo (nel corso della sessione negoziale) l'amministrazione può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione

E’ da osservare che: l’unilateralità è soltanto “provvisoria” : permane l’obbligo dirigenziale

di giungere alla stipula di un contratto, perchè la contrattazione è doverosa (art. 40, comma 3-bis)

il dirigente dovrà valutare anche i rischi di un possibile conflitto a seguito della mancata stipulazione del contratto integrativo e delle determinazioni unilaterali adottate

gli atti dirigenziali unilaterali, se comportano spesa, sono soggetti alle stesse procedure di controllo di compatibilità economico-finanziaria previste per i contratti integrativi


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prerogative e determinazioni dirigenziali

articoli 5, 16 e 17 del d.lgs. 165/2001

I dirigenti possono adottare atti organizzativi cd. “presupposti” : hanno natura pubblicistica,

autoritativa (sono atti o provvedimenti amministrativi) ed incidono su posizioni soggettive di “interesse legittimo”

L'interesse legittimo va inteso come una posizione di vantaggio qualificata (riservata ad un

soggetto) in relazione ad un bene della vita (interesse materiale) inciso dall’esercizio del potere pubblicistico, che si compendia nell'attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione o la difesa dell'interesse al bene (Consiglio di Stato - Ad Plen. 3/2011)

Interessi oppositivi : vi è una posizione di vantaggio già consolidata (e quindi di per sè, già

meritevole di tutela), illegittimamente rimossa dall'amministrazione, alla quale ci si può opporre : il danno ingiusto consiste nel sacrificio conseguente all'illegittimo uso del potere

Interessi pretensivi : vi è una “pretesa”, un’aspettativa al conseguimento del bene della vita,

oggetto di un giudizio prognostico da parte del giudice: il danno ingiusto consiste nella insoddisfazione dell’aspettativa conseguente all'illegittimo uso del potere


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prerogative e determinazioni dirigenziali

articoli 5, 16 e 17 del d.lgs. 165/2001

I dirigenti possono adottare

Atti datoriali : costituiscono esercizio di poteri che il codice civile (artt. 2086, 2094 e 2104 c.c.) conferisce anche ai datori di lavoro privati

Si tratta di atti gestionali per i quali: non valgono i tradizionali vizi ascrivibili agli atti amministrativi

(incompetenza, eccesso di potere), ma solo, nel caso di “scelte discrezionali”, la nullità per violazione di legge o per violazione delle regole di correttezza e di buona fede

hanno come loro limite quello di dover essere adottati “nell’ambito dei principi generali fissati dalla legge e degli atti di organizzazione generale degli uffici” (art. 5 d. lgs. 165/2001)

in quanto non espressivi di potere pubblicistico, il sindacato giurisdizionale su di essi spetta al giudice ordinario e non al giudice amministrativo (TAR-Consiglio di Stato) ai sensi dell’art. 63 del d. lgs. 165/2001


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le prerogative dirigenziali nell’ordinamento scolastico

Evitare la confusione tra due piani profondamente diversi: quello delle relazioni sindacali e quello delle modalità di esercizio della funzione dirigenziale e dei poteri decisionali nella scuola (secondo il vigente ordinamento giuridico)

Nell’ambito delle relazioni sindacali: il DS non contratta con le rappresentanze sindacali l’organizzazione,

ma soltanto le ricadute che detta organizzazione può avere sullo svolgimento dei rapporti di lavoro individuali (essenzialmente: trattamento economico; orari di lavoro; mansioni...)

Nell’ambito dell’esercizio dei poteri decisionali : Moltissime decisioni organizzative devono essere assunte dal DS

tenendo conto delle attribuzioni spettanti al collegio dei docenti e al consiglio di circolo o istituto (l’esempio dell’assegnazione alle classi ed ai plessi)


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l’intreccio delle competenze nella scuola

il Dirigente scolastico ha la competenza della gestione unitaria della scuola, che esercita “nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici” (art. 25 d.lgs. 165/2001 e art. 16 dpr 275/1999)

Dirigente

Collegio docenti

Consiglio Istituto

L’art. 1 del ccnl 19 maggio 2010 per i dirigenti prevede che:

La funzione dirigenziale nelle scuole e negli istituti AFAM si esplica con i compiti e le modalità previsti dal D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, fatte salve le modifiche e le integrazioni del DPR 28 febbraio 2003 n. 132, nonché del D. Lgs. n. 150/2009


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disposizioni generali per la negoziazione

la contrattazione destina al trattamento economico accessorio (collegato alla performance individuale) una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo comunque denominato

per assicurare continuità e migliore svolgimento della funzione pubblica, qualora non si raggiunga l'accordo per la stipulazione di un contratto

integrativo, l'amministrazione può provvedere, in via provvisoria ed unilaterale sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla

successiva sottoscrizione. Agli atti adottati unilateralmente si applicano le procedure di controllo previste dall'articolo 40-bis

le clausole difformi da limiti e vincoli del contratto nazionale sono nulle e sostituite automaticamente ai sensi degli artt. 1339 e 1419 c.c.

l’inosservanza di disposizioni dettate in tema di contrattazione integrativa comporta il divieto di procedere a qualsiasi successivo adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione stessa


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Le materie oggetto di negoziazione

sono oggi escluse dalla contrattazione :

materie attinenti all'organizzazione degli uffici

materie afferenti alle prerogative dirigenziali

responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori

organi, uffici, modi di conferimento della titolarità dei medesimi

procedimenti di selezione per l'accesso e avviamento al lavoro

ruoli, dotazioni organiche e loro consistenza complessiva

garanzia libertà di insegnamento e autonomia professionale nello svolgimento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca

disciplina della responsabilità e delle incompatibilità


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Le delegazioni trattanti

Accordo quadro 7 agosto 1998 - accordi interpretazione 2001 e 2004

nota ARAN n. 1702/2002 - art. 7 ccnl 29.11.2007 - nota Aran 17770/2010

Per la parte pubblica: dirigente scolastico (titolarità non delegabile)

Per le organizzazioni sindacali: R.S.U. e oo.ss.provinciali Validità della sottoscrizione : principio del raggiungimento

del maggior consenso possibile (la valutazione rientra nella discrezionalità dell'Amministrazione, non solo in relazione al grado di rappresentatività locale delle sigle ammesse alle trattative, ma anche al fatto che acconsentano alla stipulazione dell'accordo il maggior numero possibile delle stesse)


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Gli aspetti procedurali e formali

Secondo le previsioni del vigente ccnl (art. 6) : il dirigente scolastico deve formalizzare la propria proposta contrattuale entro termini

congrui con l'inizio dell'anno scolastico, e, in ogni caso, entro i successivi dieci giorni lavorativi decorrenti dall'inizio delle trattative. Queste ultime devono comunque iniziare non oltre il 15 settembre

se le Parti non giungono alla sottoscrizione del contratto entro il successivo 30 novembre, andrebbero attivate apposite procedure di raffreddamento in sede regionale

Il contratto integrativo deve essere corredato da: relazione tecnico-finanziaria (a cura del DSGA) relazione illustrativa (a cura del DS), nella quale si esplicita il significato, la

ratio e gli effetti attesi da ogni norma contrattuale, con riferimento alla natura premiale e selettiva cui è connessa l'erogazione delle risorse, la ricaduta sui livelli di produttività individuale e collettiva, la garanzia del servizio pubblico, l'interesse specifico della collettività

le due relazioni dovrebbero essere redatte sulla base di schemi che saranno allestiti dalla

Funzione Pubblica; in attesa, la circolare n. 7/2010 precisa che le due relazioni sono comunque obbligatorie (quindi libertà di forma)


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il trattamento economico accessorio

e la responsabilità dirigenziale

il contratto integrativo assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentiva l'impegno e la qualità della performance, destina al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo comunque denominato (art. 40, comma 3 bis, d. lgs. 165/2001)

i trattamenti economici accessori devono essere collegati alla performance individuale, a quella organizzativa all’effettivo svolgimento di attività

particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute (art. 45, comma 3)

il dirigente effettua la valutazione del personale assegnato ai propri uffici, nel rispetto del principio del merito, ai fini della progressione economica e tra le aree, nonché della corresponsione di indennità e premi incentivanti (art. 16, comma 1, lett. e.bis)

il dirigente è responsabile dell’attribuzione dei trattamenti economici accessori (art. 45, comma 4)


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Le certificazioni e i controlli

art. 40 bis d. lgs. 165/2001Revisori dei conti: controllano la compatibilità dei costi della ipotesi di

contratto con i vincoli derivanti dal bilancio, dal contratto nazionale, dall'applicazione delle norme di legge, con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori (vedi anche art. 20 d.lgs. 123/2011)

Funzione pubblica e MEF: devono ricevere trasmessa l’ipotesi di contratto da parte delle strutture con organico superiore a duecento unità; si pronunciano entro 30 trenta giorni dal ricevimento

ARAN e CNEL: devono ricevere trasmessa (per via telematica) copia del contratto stipulato e delle relazioni allegate entro 5 gg. dalla sottoscrizione

Corte dei conti (Sezione regionale): può chiedere l’invio del contratto stipulato e della documentazione


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Gli adempimenti correlati

art. 40 bis d. lgs. 165/2001

tutte le strutture: trasmettono in via telematica il testo del

contratto stipulato all’ARAN (per monitoraggi) e al CNEL entro cinque giorni dalla sottoscrizione

tutte le strutture: pubblicano in modo permanente sul proprio sito

istituzionale i contratti integrativi stipulati, con la relazione tecnico-finanziaria e quella illustrativa certificate dagli organi di controllo


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l’efficacia temporale delle nuove norme

art. 65 d.lgs. 150/2009

(1.) Entro il 31 dicembre 2010, le parti adeguano i contratti collettivi integrativi vigenti al 15 novembre 2009 alle disposizioni riguardanti la definizione degli ambiti riservati, rispettivamente, alla contrattazione collettiva e alla legge, nonché a quanto previsto dalle disposizioni del Titolo III del presente decreto

(2.) In caso di mancato adeguamento ai sensi del comma 1, i contratti collettivi integrativi vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto cessano la loro efficacia dal 1° gennaio 2011 e non sono ulteriormente applicabili

....... (5.) Le disposizioni relative alla contrattazione collettiva nazionale si

applicano dalla tornata successiva a quella in corso al 15 novembre 2009


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l’adeguamento dei contratti collettivi nazionali

Ai sensi dell’art. 65, comma 5, d.lgs. 150/2009 le nuove disposizioni – aventi natura di norme imperative - si applicano dalla nuova tornata contrattuale, che per i dirigenti scolastici si è svolta con la stipula del ccnl 19 maggio 2010, mentre per il restante personale ha avuto inizio con le trattative per la definizione del contratto quadro sui comparti (da tener presente, tuttavia, che il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ha di fatto bloccato la contrattazione collettiva fino al 2013)

Il ccnl 19 maggio 2010 per i dirigenti è stato adeguato alle nuove regole (es. non è più oggetto di contrattazione la materia del conferimento e mutamento degli incarichi)


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l’adeguamento dei contratti integrativi

I contratti integrativi aventi effetti negoziali che si producano anche dopo il 31 dicembre 2010 (quindi i contratti di istituto che saranno stipulati ex novo per l’a.s. 2010/2011) sono soggetti ad adeguamento alle nuove norme; in mancanza, dal 1 gennaio 2011 scatterà l’eterointegrazione (sostituzione automatica di clausole nulle)

L’adeguamento investe, in particolare, il riparto delle materie tra legge e contratti (art. 40, comma 1, d. lgs. 165/01). Pertanto: non produrranno più effetto giuridico le clausole di un contratto integrativo che eventualmente investano materie attinenti all'organizzazione o afferenti alle autonome determinazioni dirigenziali (per queste materie cessa la contrattazione e le relazioni sindacali degradano dalla concertazione alla informazione)

L’adeguamento investe parzialmente anche la distribuzione in via contrattuale di trattamenti economici accessori (finché non sarà attivato il sistema di valutazione della performance): l’erogazione deve comunque avvenire in maniera selettiva e nel rispetto del principio di corrispettività (le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese - quindi verifiche - (artt. 7, 40 e 45 d. lgs. 165/01)


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l’adeguamento dei contratti integrativi L’obbligo di adeguamento comporta altresì:

La redazione obbligatoria delle due relazioni (tecnico-finanziaria ed illustrativa)

L’adempimento di nuovi obblighi comunicazionali (art. 40 bis d. lgs. 165/2001) In particolare = nelle strutture con organico superiore a 200 unità: trasmettere l’ipotesi di accordo

sottoscritta alla Funzione pubblica e al MEF; procedere alla stipula decorsi trenta giorni dalla data di ricevimento da parte della Funzione pubblica; in tutte le strutture: trasmettere in via telematica il testo del contratto stipulato all’ARAN (per monitoraggi) e al CNEL, entro cinque giorni dalla sottoscrizione; in tutte le strutture: pubblicare in modo permanente sul proprio sito istituzionale, con modalità che garantiscano piena visibilità e accessibilità delle informazioni ai cittadini, i contratti integrativi stipulati, con la relazione tecnico-finanziaria e quella illustrativa certificate dagli organi di controllo

Il funzionamento di un nuovo sistema di controllo In particolare: i revisori dei conti ricevono l’ipotesi (entro cinque giorni: art. 6 ccnl) e verificano la

compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio, con i vincoli e limiti fissati dal contratto nazionale, con i vincoli derivanti dall’applicazione delle norme di legge

Il funzionamento di un nuovo meccanismo sanzionatorio L’inosservanza di disposizioni in tema di contrattazione integrativa comporta il divieto di procedere a

qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione stessa


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la circolare Funzione Pubblica n. 7 del 13 maggio 2010

Il punto n.4 della circolare fornisce una lettura imprecisa delle disposizioni di legge concernenti l’adeguamento dei contratti collettivi (adeguamento che la legge ha espressamente distinto tra contratti nazionali e contratti integrativi)

Troppo sommariamente la circolare ipotizza che tutte le nuove disposizioni operano dal 15 novembre 2009 (data di entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2009) ed afferma che da tale data sarebbe già scattato – anche per le relazioni sindacali previste a livello nazionale - il meccanismo di eterointegrazione di clausole nulle per difformità rispetto a norme imperative


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le posizioni giurisprudenziali

I giudici ordinari (del lavoro) hanno reso numerose pronunce

(Tribunali di Torino, Pesaro, Cassino, Salerno, Trieste, Lamezia, Bari, Roma, Catanzaro,Frosinone, Messina, Oristano, Lucca, Cagliari, Genova, Verbania, Tivoli)

Sono state assunte due posizioni contrapposte quanto all’interpretazione dell’art. 65 d. lgs. 150/2009:

immediata e integrale applicabilità delle nuove regole di riparto delle materie

perdurante vigenza del ccnl di comparto circa le materie assegnate alla contrattazione integrativa e possibilità di adattamento dell’art. 6


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le prime prese di posizione dell’amministrazione scolastica nota ministeriale n. 8578/2010 = ha segnalato di aver prospettato la

complessa problematica al competente Dipartimento per la funzione pubblica, al fine di dipanare le problematiche concernenti il riparto di competenze fra la fonte legale e quella negoziale, aventi riflessi sul versante della organizzazione e gestione del personale scolastico

circolare USR Veneto 23 gennaio 2011 = ha rammentato l'esistenza dell'obbligo di adeguamento dei contratti integrativi

circolare USR Veneto 27 gennaio 2011 e circolare USR Toscana 31 gennaio 2011 = hanno ritenuto essere salvi gli effetti delle contrattazioni integrative già intervenute e possibile fare ancora riferimento all'intero testo dell'art. 6 del ccnl 29.11.2007, fino alla prossima tornata contrattuale nazionale

nota ministeriale n. 1042/2011 = ha ribadito essere tuttora pienamente applicabili le norme contrattuali di cui all'art. 6 del ccnl 29.11.2007 "nella parte in cui vengono individuate le materie oggetto di contrattazione sindacale a livello di istituzione scolastica"


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la circolare Funzione Pubblica n. 1 del 2011

come nella circolare n. 7/2010, ribadisce genericamente che

"...tutti i contratti integrativi vigenti alla data del 15 novembre 2009 e non adeguati alla nuova ripartizione di competenza fra fonte unilaterale e fonte collettiva...hanno cessato la loro efficacia e non sono più applicabili"


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le più recenti indicazioni in sede amministrativa

i rilievi della Funzione Pubblica : non si ammettono a certificazione positiva le disposizioni del ccni afferenti a materie rientranti nel novero delle prerogative datoriali e con nota prot. n. 0040466 p-4.17.1.14 del 15.7.2011 si lascia alla P.I. l'opportunità di procedere alla stipulazione dell'accordo per i soli aspetti relativi alle utilizzazioni e alle assegnazioni provvisorie

l’ordinanza n. 64/2011 sulle utilizzazioni A.S. 2011/2012 : non reca più disposizioni concernenti l’assegnazione ai plessi o alle succursali

la nota prot. n. 6900 del 1 settembre 2011 : il dirigente scolastico,

in relazione ai criteri generali stabiliti dal Consiglio di circolo o di istituto e conformemente al piano annuale delle attività deliberato dal Collegio dei docenti assegna i docenti di scuola primaria e infanzia ai plessi e i docenti di I e II grado alle succursali, con informativa sindacale resa ai sensi dell’art. 6 del CCNL comparto scuola


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il decreto legislativo correttivo/interpretativo n. 141/2011

procede alla "interpretazione autentica" dell'art. 65 del d.lgs. 150/2009 statuendo :

i commi 1, 2 e 4 si interpretano nel senso che l’adeguamento dei contratti collettivi integrativi è necessario solo per i contratti vigenti alla data di entrata in vigore del citato decreto legislativo, mentre ai contratti sottoscritti successivamente si applicano immediatamente le disposizioni introdotte dal medesimo decreto

il comma 5 si interpreta nel senso che le disposizioni che si applicano dalla tornata contrattuale successiva a quella in corso al momento dell’entrata in vigore del decreto 150/2009 sono esclusivamente quelle relative al procedimento negoziale di approvazione dei contratti collettivi nazionali


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cos’è l’interpretazione autentica

La giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato che il legislatore può adottare norme che precisino il significato di altre disposizioni legislative non solo quando sussista una situazione di incertezza nell’applicazione del diritto o vi siano contrasti giurisprudenziali, ma anche al fine di assegnare a determinate disposizioni un significato riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario


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le criticità

molte contrapposizioni derivano da confusioni concettuali sinora verificatesi quanto alle diverse competenze del DS, dei singoli organi collegiali (collegio docenti e consiglio di istituto), delle rappresentanze sindacali e RSU

nel tempo confusioni sono maturate anche in ordine ai diversi contenuti che devono avere il POF, il programma finanziario annuale, il piano annuale delle attività, il contratto integrativo

organizzazioni sindacali e associazioni professionali continuano a dividersi su posizioni divaricate e contrapposte: il DS contratta soltanto la distribuzione del FIS – il DS contratta anche l’organizzazione del lavoro


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le criticità

la principale diversità di vedute investe lo “spazio negoziale” della contrattazione integrativa, che alcuni ritengono tuttora definito dal ccnl 29.11.2007 e immutato fino al prossimo contratto nazionale

Non esiste un criterio risolutore semplice e generale

Si devono analizzare nel dettaglio - per ciascuna determinazione da

assumere - le competenze di legge, verificando se ed in qual misura la contrattazione può intervenire al riguardo e tenendo conto che dal 1 gennaio 2011 i contratti integrativi hanno visto restringersi il loro ambito di applicazione oggettivo (i contenuti)


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l’adeguamento delle “materie”

Gli ambiti materiali essenzialmente interessati al cd. “adeguamento”, tra quelli elencati nell’art. 6 del ccnl 29.11.2007, sono :

h) modalità di utilizzazione del personale docente in rapporto al piano dell'offerta formativa e al piano delle attività e modalità di utilizzazione del personale ATA in relazione al relativo piano delle attività formulato dal DSGA, sentito il personale medesimo;

i) criteri riguardanti le assegnazioni del personale docente, educativo ed ATA alle sezioni staccate e ai plessi - ricadute sull'organizzazione del lavoro e del servizio derivanti dall'intensificazione delle prestazioni legate alla definizione dell'unità didattica - ritorni pomeridiani

m) criteri e modalità relativi alla organizzazione del lavoro e all'articolazione dell'orario del personale docente, educativo ed ATA nonché i criteri per l'individuazione del personale docente, educativo ed ATA da utilizzare nelle attività retribuite con il fondo di istituto


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la “sagra” dei vocaboli “ufficio” “misure organizzative”

“determinazioni dirigenziali” “poteri dirigenziali”

tutte le interpretazioni giuridiche devono essere “sistematiche” (la norma è inserita nell’ordinamento giuridico) e “teleologiche” (va ricostruito lo scopo oggettivo della norma)

le scuole : fanno parte a pieno titolo delle PPAA (art. 1, comma 2, d. lgs.

165/2001 - nuova legge di contabilità dello Stato 31 dicembre 2009, n. 196 - comunicato 24 luglio 2010, pubblicato nella G.U. 24 luglio 2010, n. 171: nell’elenco ricognitivo le istituzioni scolastiche e AFAM sono considerate, a fini statistici, come “Unità Locali del Ministero dell'Istruzione, Università e Ricerca”)

rientrano nella “nozione oggettiva” di Pubblica Amministrazione


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i due vocaboli dell’art. 6 = “criteri” e “modalità”

la genericità dei due vocaboli adoperati nell’art. 6 del contratto nazionale ha determinato in passato, e comporta tuttora, rischi di sconfinamento della contrattazione integrativa nell’ambito materiale della “micro-organizzazione”, ora esplicitamente assegnato alla competenza dirigenziale

un “adeguamento” risolutivo dei contratti integrativi dovrebbe saper declinare il significato dei due vocaboli nella loro concreta accezione semantica

si dovrebbero, pertanto, negoziare soltanto in ordine ai “principi generali” (per le “ricadute” che essi possono avere sui diritti e sugli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro: es. in termini di orario di lavoro), lasciando invece riservato alle determinazioni amministrative (che il dirigente assume avendo, a sua volta, l’obbligo di tenere conto delle competenze degli organi collegiali della scuola: collegio docenti e consiglio di istituto) la concreta attuazione dei principi generali


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che cosa si negozia ? il “trattamento accessorio”, in rapporto

all’organizzazione interna alla scuola definita in altre sedi di concordamento (dirigente e organi collegiali interni)

alcuni dei “criteri generali” (per le ricadute o riflessi

che essi possono avere sui diritti e sugli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro: es. in termini di orario di lavoro)

si dovrebbe lasciare alle determinazioni

amministrative la concreta attuazione dei criteri generali


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tre riflessioni finali

saper riconoscere i valori e gli effetti positivi (interni agli uffici) delle relazioni sindacali e della contrattazione

evitare letture radicalizzate delle norme e contrapposizioni esasperate

considerare che il fallimento della contrattazione integrativa provocherebbe la contemporanea vanificazione sostanziale del principio meritocratico (finalità premiali) e del miglioramento della qualità del lavoro pubblico (obiettivi dichiarati dalla riforma e ribaditi nella Relazione 2009 sullo stato della PA presentata al Parlamento il 21 ottobre 2010)

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Napoli - ottobre 2011 Sergio Auriemma1 Poteri dirigenziali e contrattazione integrativa di istituto