Modernización de la Gestión Pública 1unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/icap/unpan049160.pdf · Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán Lic. Olivo Rodríguez Huertas Alain

Modernización de la Gestión Pública 1

Modernización dela Gestión

Pública

Modernización de la Gestión Pública 3 Revista de Administración Pública No. 32

CONSEJO EDITORIALLic. Ramón Ventura CamejoPresidente

MIEMBROS:

Dr. Raymundo Amaro Guzmán

Dr. Cristóbal Gómez Yangüela

Dr. Franklin García Fermín

Lic. Gregorio Montero

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

Lic. Olivo Rodríguez Huertas

Alain Delmas

DIRECCION:Lic. Ramón Ventura Camejo

DISEÑO EDITORIAL

Cuidado de EdiciónLicda. Mabel Joa

Corrección de EstiloGregorio MonteroJuan A. Forzani

Diagramación y arteEditora Punto Mágico

Impresión y Diseño de PortadaEditora Punto Mágico

Santo Domingo,República Dominicana, 2008

Modernización dela Gestión

Pública


Presentación

Por tercera ocasión dejamos constanciaante la comunidad jurídica y de laadministración del Estado de nuestro paísde que definitivamente hemos apostadopor el conocimiento científico en laAdministración Publica dominicana. Estenumero 3 de la Revista de AdministraciónPublica lo asumimos como la consagraciónde este instrumento de difusión y debatede las ideas y los conceptos que van aincidir en el desarrollo de la gestiónpublica y la reforma institucional de susórganos.

La presente entrega de la Revista estádedicada a la Modernización de la GestiónPublica, tema crucial para la reforma delEstado, y que a su vez se constituye en unindicador insoslayable de todo proceso queprocura colocar a la AdministraciónPublica como instrumento incontestabledel desarrollo del Estado. Seguimosinsistiendo en que todo proceso de cambiodebe estar acompañado de los enfoquesteóricos que lo sustenten, y no tenemosduda de que la Administración Publica en


nuestro país esta inmersa en un profundoproceso de cambio legal e institucional.

En este numero el lector podrá entraren contacto con los principios y enfoquesteóricos que sustentan los derechos de losciudadanos frente al deber de eficacia delEstado, el cual se expresa por medio de laactuación de la Administración Publica;todo esto de la mano del especialista enDerecho Constitucional Eduardo JorgePrats. También escribe Delsa Tactuk, quienexpone un interesante enfoque en torno alpapel de las estructuras organizacionalesen el proceso de reforma y modernizaciónde los órganos de la AdministraciónPublica.

Se recoge el trabajo de los especialistaAna Bellver, Marcos Mendiburu y MaríaPoli, colaboradores del Banco Mundial,quienes explican como el tema de laTransparencia y el desarrollo de indicadoresal respecto inciden de manera determi-nante en el proceso de mejora de la gestiónpública, a partir de claros enfoques de luchacontra la corrupción administrativa.Destacamos la colaboración del consultorFrank González, quien aborda el tema dela Planeacion Estratégica de los RecursosHumanos en el Sector Publico, temáticaen la que nos hemos interesado y estamosimpulsando como forma de incorporar ala gestión del capital humano un

contenido de racionalidad y resultados, apartir de los principios o categoríasadministrativas de eficacia y eficiencia.

Como forma de valorar el rol de latecnología de la información en el procesode modernización de la gestión publica seincluye en este numero un articulo de laautoría de Gregorio Montero y José Mejia,quienes combinan los subsistemas técnicosde gestión de personal que dispone la Leycon el Sistema de Administración deServidores Públicos, el cual constituye unaplataforma tecnológica que procura apoyarla eficiencia y la transparencia en el manejode la nomina y los distintos rubros depersonal, a partir de datos confiables.

Por ultimo, contamos con lacolaboración internacional del profesorespañol Francisco Longo, quien nos ofreceun interesante enfoque en relación con lainnovación para la profesionalización dede la Función Publica, a partir de losprincipios de merito, flexibilidad yeficiencia.

Agradecemos la colaboración de losarticulistas y tenemos la seguridad de queeste numero tendrá igual o mayor acogidaque los números anteriores, pues endefinitiva serán los lectores, quienespermitirán que la Revista de Adminis-tración Pública se convierta en lo que


“Gobernabilidad yTransparencia para unaGestión Pública Moderna y unPaís con Crecimiento enIgualdad”

* Ana Bellver es Especialista en Sector Público y Gobernabilidad del Banco Mundial, MarcosMendiburu es Especialista en Desarrollo Social del Instituto del Banco Mundial, y María Poli esEspecialista en Políticas Públicas y consultora del Banco Mundial. Las opiniones vertidas en esteartículo pertenecen a los autores y no reflejan ni comprometen la posición del Banco Mundial.

Ana Bellver, Marcos Mendiburuy María Poli*

“La forma en que veo esto es que nuestrotrabajo sobre gobernabilidad y anticorrupciónes primero y principalmente una responsabili-dad ética. Nosotros tenemos que mantenersiempre al frente de nuestras mentes que todosy cada uno de nosotros es responsable por laconfianza pública, y francamente, el trabajo queestamos haciendo sobre gobernabilidad yanticorrupción es lo correcto de hacer, y debeestar en el corazón de todo lo que hacemos”.

Robert Zoellick, Presidente,Grupo del Banco Mundial

Lanzamiento del Programa deImplementación de Gobernabilidad y

Anticorrupción6 de diciembre de 2007


corrupción, reconociendo la centralidadde ambos objetivos para la reducción dela pobreza, y el desafío de alcanzar elcumplimiento de las metas del mileniopara el año 2015.

El compromiso del BM con estostemas, sin embargo, no es nuevo. Haceya más de diez años, en 1996, el ex-presidente del BM James Wolfensohn serefirió al “cáncer de la corrupción” en eldiscurso anual de las reuniones conjuntasdel BM y el Fondo MonetarioInternacional (FMI). Posteriormente,tanto el reporte “Ayudando a los países acombatir la corrupción: el rol del BancoMundial” de 1997, como el Informe deDesarrollo Mundial del mismo año serefirieron a estos temas ofreciendo datosy propuestas de políticas al respecto. Enel 2000, el BM publica “Reformando lasInstituciones Públicas y Fortaleciendo laGobernabilidad”. A la publicación de estosdocumentos se suma la experienciaacumulada del BM en el acompaña-miento a decenas de países en susesfuerzos por mejorar la gobernabilidady combatir la corrupción a través deprogramas de reformas del Estado y susinstituciones. En este contexto debúsqueda de apoyo por parte de lospaíses para avanzar estas reformas yaprender de otras experiencias interna-cionales, el BM señala, al inicio del nuevodocumento sobre gobernabilidad y

Introducción

Este artículo se propone presentar laestrategia de gobernabilidad yanticorrupción (en adelante GAC) delBanco Mundial (BM) y sus implicanciaspara el trabajo de este organismo a nivelglobal, de los países y de los proyectosde desarrollo que apoya. En la segundaparte, el artículo describe de qué maneradicha estrategia se está llevando a lapráctica. Por último, el artículo reseñaalgunos avances y desafíos que enmateria de fortalecimiento de lagobernabilidad democrática y latransparencia están planteados en elcontexto actual de la RepúblicaDominicana (RD). En síntesis, el artículointenta mostrar las oportunidades queofrece la estrategia reforzada de GAC delBM como herramienta para profundizarreformas tendientes a acelerar lamodernización del Estado.

En Marzo de 2007 el Directorio delBanco Mundial (BM) aprobó el docu-mento “Fortaleciendo del Involucramien-to del Banco Mundial en Gobernabilidady Anticorrupción”, llamando la atenciónde la comunidad internacional hacia unaintensificación del trabajo en estos temas.Como lo indica su título, el documentoexpresa la decisión del BM de reforzarsu compromiso por mejorar lagobernabilidad democrática y reducir la

En Marzo de 2007 elDirectorio del BancoMundial (BM)aprobó el documento“Fortaleciendo delInvolucramiento delBanco Mundial enGobernabilidad yAnticorrupción”,llamando la atenciónde la comunidadinternacional haciauna intensificacióndel trabajo en estostemas.


decisiones operativas a través de lospaíses, ancladas en las estrategias deasistencia al país (CAS).

5. Aumento del diálogo con unaamplia gama de actores en su trabajooperativo, con énfasis en elfortalecimiento de la transparencia,participación y monitoreo de sus propiasoperaciones.

6. El BM apuntará a fortalecer, y nopuentear, los sistemas nacionalesentendiendo que el fortalecimientoinstitucional es la solución mas efectivaa largo plazo para los desafíos degobernabilidad y corrupción.

7. El BM no trabajará en formaaislada y promoverá un enfoquearmonizado con otros donantes,gobiernos y otros actores”.

Tal como su nombre lo indica, laestrategia distingue entre lo que seentiende por gobernabilidad (“lamanera en que los funcionarios públicosy las instituciones adquieren y ejercen laautoridad para moldear las políticaspúblicas y para proveer bienes y serviciospúblicos”), y la corrupción (“unresultado de la débil gobernabilidad, queinvolucra el abuso de una posiciónpública para beneficio privado”).3 Existeun considerable debate en torno al

Tal como su nombrelo indica, laestrategia distingueentre lo que seentiende porgobernabilidad (“lamanera en que losfuncionarios públicosy las institucionesadquieren y ejercenla autoridad paramoldear las políticaspúblicas y paraproveer bienes yservicios públicos”),y la corrupción (“unresultado de la débilgobernabilidad, queinvolucra el abuso deuna posición públicapara beneficioprivado”)

3 Ibid, p. 1.

anticorrupción, que “las instituciones dedesarrollo tienen la oportunidad yresponsabilidad de ayudarlos, y el Bancoestá respondiendo a través del aumentode su compromiso…”. 1

La estrategia de GAC define sieteprincipios que guiarán el compromisoafianzado del BM con estos temas:2

1. “Dicho compromiso se despren-de lógicamente del mandato dereducción de la pobreza del BM,entendiendo que un Estado capaz y querinde cuentas crea oportunidades paralas personas en situación de pobreza,brinda mejores servicios, y mejora losresultados del desarrollo.

2. El país tiene la responsabilidadprimaria de mejorar la gobernabilidad,y el BM debe apoyar las prioridadespropias de cada país; el gobierno siguesiendo el principal interlocutor para elgrupo del BM.

3. El BM continuará comprometidocon aquellos países con débilgobernabilidad, asegurando que “lospobres no paguen dos veces”.

4. El involucramiento en GAC varíade país a país, aunque el BM adoptaráun enfoque consistente respecto a las

1 The World Bank, “Strengthening World Bank Group Engagement on Governance andAnticorruption”, March 21, 2007.2 Ibid, p. 1.


atención a modificar estructuras deincentivos negativos y los comporta-mientos que resultan de ellos. Laestrategia de GAC se sustentaprincipalmente en las leccionesaprendidas por el BM a lo largo de laexperiencia recogida a través de diversasiniciativas de apoyo a los países en estasmaterias.

Además de resaltar que la evidenciamuestra una correlación entre indica-dores positivos de desarrollo y una buenagobernabilidad, las lecciones tambiénindican que enfrentar la corrupciónsistémica y los problemas de goberna-bilidad no es tarea fácil. Al respecto, laestrategia expresa que “…el Grupo delBM se ha involucrado en muchasiniciativas de GAC a nivel de país,sectorial, y de proyectos…la experienciaha sido mixta. Mientras que muchasiniciativas han sido exitosas, han sidogeneralmente ad hoc y no aplicadasconsistentemente a través de los países.Además, los donantes no han sidoconsistentes, enviando señales mixtas alos gobiernos acerca de la importanciade las reformas de GAC, debilitando supotencial efectividad.”5

A partir de los principios, conceptosy lecciones, la estrategia llama a trabajar

5 Ibid, p. 5.

concepto de gobernabilidad (no así encuanto al concepto de corrupción), queexcede los objetivos de este artículo. Cabe,sin embargo, aclarar que el conceptoutilizado por el BM hace énfasis en lacapacidad de los estados para gobernarmediante un conjunto de reglas de juego,formales e informales, sistemas deincentivos y mecanismos de rendición decuentas que reflejan acuerdos societalesamplios. En el marco de estos acuerdos,los resultados que se obtienen en el sectorpúblico o en los sectores privados quemanejan recursos públicos dependen engran medida de la calidad de lagobernabilidad.4 Por lo tanto, lacomprensión de la economía política delos procesos que llevan a la definición dedichas reglas de juego, incluyendo cómose da el ejercicio de la autoridad y delpoder a través de los canales degobernabilidad es clave.

Los países en desarrollo han dadograndes pasos en la introducción dereformas fundamentales a sus sistemaspolíticos y a sus sectores públicos; sinembargo, en la mayoría de los casos,dichas reformas deben prestar más

4 El Instituto del Banco Mundial (WBI) define la gobernabilidad como las tradiciones einstituciones a través de las cuales se ejerce la autoridad en un país para el bien común. Estoincluye: (i) el proceso por el cual se eligen, controlan y reemplazan aquellos en posiciones deautoridad; (ii) la capacidad del gobierno de administrar efectivamente sus recursos e implementarpolíticas sólidas; y (iii) el respeto de los ciudadanos y el estado por las instituciones quegobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos.


vice-presidentes y funcionarios senior delgrupo del Banco Mundial y liderado pordirectores gerentes en forma rotativa, y,en segundo lugar, por el lanzamiento deun plan de implementación (PI) -comodocumento complementario a laestrategia de GAC- el 6 de diciembre de2007 por el Presidente del BancoMundial Robert Zoellick.

Tanto la estrategia como el PI sealimentaron de procesos de consultas conactores sociales a fin de recoger susopiniones y propuestas acerca delcontenido de ambos documentos.7 Lamayoría de los actores participantes enlas consultas acogió positivamente ladecisión del Banco Mundial de afianzarsu compromiso con la gobernabilidaddemocrática y la lucha contra lacorrupción. En particular, las opinionesgiraron alrededor de los siguientespuntos:

Necesidad de que el PI de la estra-tegia de GAC sea generado a niveldel país, con atención a su contex-to específico;

7 El proceso de consultas involucró a más de 3.200 actores en todo el mundo, incluyendogobiernos, agencias de cooperación internacional, parlamentos, organizaciones de la sociedadcivil, sector privado, medios de comunicación, entre otros. En The World Bank, “Summary ofFeedback from Global Consultations on Strengthening World Bank Group Engagement onGovernance and Anticorruption”, Conducted November 2006-January 2007, February 15,2007. Disponible en www.worldbank.org/governancefeedback.

en tres niveles: global, de países, y deproyectos. A nivel de los países, sepropone continuar tomando comoreferencia la elaboración de lasestrategias de asistencia al país (CAS porsus siglas en ingles), las cuales deberánestar apoyadas por un diagnóstico degobernabilidad, colocando el tema en unlugar central. La estrategia reconoce queno existe un enfoque único paraincorporar el análisis de gobernabilidaden los CAS, y que esto estarádeterminado por el contexto en cadacaso.

Por lo tanto, se sugieren algunos“puntos de entrada” para las reformasde GAC, que se orientan, en líneasgenerales a: i) reforzar la ayuda parafortalecer la capacidad y rendición decuentas de los estados; ii) trabajar másactivamente con el sector privado; y iii)aumentar el diálogo y el apoyo haciaotros actores sociales. Paralelamente, elBM se compromete a revisar “su políticade apertura de la información paramejorar la transparencia propia delBM…”6 En la práctica, la publicación dela nueva estrategia de GAC en marzo de2007 fue seguida, en primer lugar, porla creación del Consejo de Gobernabi-lidad y Anticorrupción, integrado por los

6 Ibid, p. 7.


este tipo de actores, especialmentepara construir capacidades en lasociedad civil, los medios de comu-nicación y el sector privado paraafectar positivamente la mejora dela gobernabilidad en los países;La visión de que la solución de lar-go plazo a los riesgos fiduciariosde los proyectos del BM yace en elfortalecimiento de los sistemas na-cionales, mas que en el “blindaje”de las operaciones a nivel indivi-dual;Una mayor vinculación entre lasreformas de gobernabilidad y elmonitoreo de las mismas, recu-rriendo al uso de indicadores agre-gados y desagregados que puedanreflejar con mayor precisión cam-bios en medidas de políticas y lamedición de resultados.

Por su parte, el PI consiste en lo queel BM como institución hará paraconcretar la política de apoyo reforzadoa la GAC. Para esto, el BM se traza unperíodo de doce meses (2008) durante elcual incursionará de manera aumentadaen el testeo de nuevas acciones y elreforzamiento de otras que ya seencuentran bajo ejecución. Este periodode prueba también incluye el trabajo enuna serie de países “piloto” en los cualesse incrementará el nivel de apoyo

El diálogo no debe darse solamen-te entre el BM y diferentes actoressociales, sino ir más allá a fin deidear programas que promuevandicho diálogo en forma sistemáticaentre todos los actores sociales enun determinado país, lo cual re-dundará en estrategias moldeadasy apropiadas por dichos actores,aumentando las posibilidades deobtener avances concretos;En este contexto, el BM debe ex-pandir el diálogo por fuera de lospoderes ejecutivos con otros secto-res clave, tales como el poder legis-lativo y judicial, los medios de co-municación, la sociedad civil, y elsector privado, de forma coordina-da con otros actores de la coopera-ción internacional;El BM debe involucrarse más in-tensamente en la promoción deuna mayor participación en la ela-boración y monitoreo de las políti-cas publicas, en la generación deun ambiente favorable para la par-ticipación de la sociedad civil y delos medios de comunicación, inclu-yendo esfuerzos por mayor accesoa la información pública, controlparlamentario, y desempeño judi-cial;Aumento del apoyo financiero di-recto y de la asistencia técnica para


Existen indicadores denominados“accionables”, puesto que proveeninformación sobre el progreso dedeterminadas reformas y permitenactuar en consecuencia. En este sentido,los denominados indicadores “específi-cos”, es decir, aquellos que se concentranen la calidad de los elementosdesagregados del sistema general degobernabilidad de un país tienden a sermás “accionables” que los indicadores“amplios”, los cuales monitorean eldesempeño general del sistema. Losindicadores accionables miden el gradode avance en reformas aplicadas a áreasespecíficas, tales como los sistemas decompras y contrataciones, de adminis-tración financiera, de servicio civil ycarrera administrativa, entre otros.Ambos tipos de indicadores sirven paramejorar la calidad de la evaluación de lagobernabilidad, aunque los indicadoresaccionables pueden ser mas útiles parael diseño y monitoreo de reformasespecíficas de gobernabilidad.10 Existe,además, una distinción adicional encuanto a indicadores de gobernabilidad:por un lado, aquellos que miden lacalidad de las instituciones y procesos ensi mismos (la “reglas de juego” formalese informales), y por otro lado, aquellos

Existen indicadoresdenominados“accionables”,puesto que proveeninformación sobre elprogreso dedeterminadasreformas y permitenactuar enconsecuencia.

10 Para un explicación más detallada de los usos de los indicadores de gobernabilidad véase“Implementation Plan”, ibid, Anexo A.

financiero y se promoverá activamentela conformación de equipos de trabajofocalizados en la integración depropuestas de GAC.8 El PI señala que elBM debe aprovechar todas lasoportunidades que se le presentan -elaboración de estrategias de asistenciaal país (CAS), selección de proyectos,asistencia técnica y analítica, etc.- paraclarificar de qué modo la instituciónpuede aumentar su compromiso a nivelde país en esta materia.9

Entre las actividades incluidas en el“menú” sugerido por el PI (basado enexperiencias en las que el BM ha tenidobuenos resultados), se llama la atenciónsobre la necesidad de continuar elesfuerzo de medición de las interven-ciones. Tanto el BM como variosorganismos internacionales y organiza-ciones de la sociedad civil vienentrabajando en el desarrollo de índices demedición de la gobernabilidad y latransparencia. Estos esfuerzos cobranfuerza a inicios de 2000, y abarcaníndices construidos con distintos tipos deindicadores y que utilizan fuentes deinformación y metodologías variadas.

8 The World Bank, “Implementation Plan for Strengthening World Bank Group Engagementon Governance and Anticorruption”, Operations Policy and Country Services, September 28,2007.9 Ibid, p. 5.


este primer año de prueba en estos paísesprovea información para retroalimentarel trabajo en otros países, y para ajustarlas propuestas de intervención en materiade GAC.

Evaluaciones Sectoriales deGobernabilidad

Varios equipos de país hancomenzado a integrar un enfoque degobernabilidad y de anticorrupción enel análisis de sectores, tales como salud,infraestructura, transporte, agua,electricidad, y de temas como ladescentralización. Impulsados por laoportunidad que ofrece el diseño denuevos proyectos en estos ámbitos, conapoyo del Banco Mundial -y en ciertoscasos de fondos multi-donantes-, estasiniciativas incursionan en el diagnósticode los problemas que afectan la cadenade provisión de servicios y la calidad delas prestaciones finales, la identificaciónde cuellos de botella y puntos de presiónvinculados a problemas de gobernabi-lidad y déficit de transparencia. Elobjetivo es mejorar el conocimiento quese tiene sobre los obstáculos para elavance de reformas sectoriales y definiracciones en consecuencia.

Estas evaluaciones sectoriales -quepor lo general se nutren de consultas con

que miden los “resultados” producidospor estas instituciones. Como se advierteen el PI (Anexo A), “inevitablemente,debido a que la calidad de lasinstituciones y lo que ellas ‘producen’usualmente no son directamentemensurables, las mediciones degobernabilidad tanto de las reglas comode los resultados contienen un elementode subjetividad.”11

En síntesis, mientras que la estrategiade GAC define la posición y justificaciónde mayor compromiso del BM en estamateria, el PI consiste en una propuestaacerca de cómo la institución proponellevar este compromiso a la práctica.

Reflexiones preliminares sobre eltrabajo reforzado en transparencia ygobernabilidad

Sin duda que es aun prematurointentar evaluar los esfuerzos renovadosen los que ha incursionado el BM a partirde la publicación de la estrategia y el PI.Sin embargo, cabe examinar algunasexperiencias que vislumbran resultadospositivos. Estas experiencias se estánllevando a cabo en países que el BMseleccionó como “pilotos” en el marco dela nueva agenda de GAC. La idea es que

11 Ibid.


acciones que suponen un trabajoconjunto con actores no-estatales, talescomo aquellos del sector privado,organizaciones de la sociedad civil yrepresentantes de la cooperacióninternacional.

En tercer lugar, se busca que losplanes de acción de gobernabilidad seanavalados al máximo nivel de autoridadpolítica, por ejemplo, de Ministros/as.Esto otorga el puntapié inicial en elproceso de construcción de la voluntadpolítica para avanzar en su implemen-tación, entendiendo que dicha voluntadno se encarna en una sola persona, sinoque parte de la máxima autoridad y secontinúa con la construcción de unademanda colectiva que propugna pordichos cambios.

Incorporación de indicadores deGAC a los Procesos de Reformas ySistemas de Gestión Pública

Desde el punto de vista de lasreformas “puras” a la administraciónpública, se viene avanzando en laintegración del enfoque de gobernabi-lidad y de anticorrupción en dichosprocesos de reforma. En la práctica, estoimplica incorporar medidas de buengobierno y de transparencia de maneratransversal, a través de, por ejemplo, ladefinición de indicadores de

Desde el punto devista de las reformas“puras” a laadministraciónpública, se vieneavanzando en laintegración delenfoque degobernabilidad y deanticorrupción endichos procesos dereforma.

los grupos directamente involucrados enel desarrollo de los sectores (gobiernoslocales, cámaras empresariales, cámarasde la construcción, colegios profesionales,empresas privadas, así como tambiénministerios de línea, organismosdescentralizados y entes reguladores)producen en forma participativa marcoso planes de acción para mejorar lagobernabilidad y reducir la corrupción.

Las medidas propuestas seconcentran en aquellas accionesconsideradas clave para abrir las “cajasnegras” que albergan desde problemasvinculados a la gestión publica (yprivada) ineficiente, brechas presupues-tarias y déficit de capacidades, hastaestructuras de incentivos negativos,manejos discrecionales del poder,ausencia de información, y falta derendición de cuentas.

Planes de Acción de Gobernabilidady Construcción de la VoluntadPolítica

En segundo lugar, se definen losactores responsables de liderar lasacciones incluidas en los planes, quesuelen ser las agencias estatales quellevan adelante la política sectorial a nivelnacional (y las unidades internasresponsables de diferentes sub-áreas),aunque también pueden generarse


mejoramiento de los sistemas deauditoría, implementación efectiva desistemas de declaraciones juradas deingresos, activos y pasivos (incluyendofortalecimiento de unidades derecepción, verificación y control dedeclaraciones juradas, así como losprocesos de investigación de indicios deenriquecimiento ilícito y conflictos deintereses), y fortalecimiento de capaci-dades de control en los poderes legislativoy judicial.

Se están llevando a cabo experien-cias de apoyo a la realización deauditorias técnicas (contables y deadministración financiera) a cargo deentes contralores autónomos, que serealizan con el soporte de auditoresexpertos externos a la institución. Estasauditorías se seleccionan estratégicamen-te, en base a criterios tales como el nivelde erogación de recursos públicosimplicado; por ejemplo, contratos deelectricidad, de telecomunicaciones, etc.,cuya definición ineficiente o indebidaredundaría en una pérdida significativade recursos del tesoro nacional.

Apoyo a experiencias de articulaciónentre sistemas de controlinstitucional y la participación de lasociedad civil

Se han iniciado también experi-mentos innovadores de auditorías, que

transparencia (diseño de nuevos sistemasde información, publicación deinformación, celebración de audienciaspúblicas, etc.) y la definición deindicadores de buen gobierno (indica-dores de gestión por resultados, reinge-niería de flujos de atención al público yotros rediseños organizacionales, etc.)

Además de indicadores, se intentaque las reformas se abran a la participa-ción y el monitoreo de actores afectadospor las mismas, tales como usuarios,proveedores y técnicos (por ejemplo,colegios profesionales). Esto se puedelograr a través de distintas medidas:consultas sobre el mejoramien-to deestándares de calidad, evaluaciones delos servicios públicos por parte deusuarios, creación de alianzas para elmonitoreo de medidas específicasincluidas en las reformas, comopuedeser la depuración de registros deempresas pre-calificadas (sector decompras y contrataciones públicas, porejemplo).

Apoyo reforzado al fortalecimientode los sistemas nacionales de control

Otro punto de entrada se concentraen el apoyo para el fortalecimiento de lossistemas de control. En este campo eltrabajo reforzado se focaliza en el


abierta a ciudadanos a nivel municipalincluyendo beneficiarios y personasafectadas directamente por las entidadesa auditar, a participar de encuentrospara identificar problemas de gestión y/o calidad de servicios, recolectardenuncias, e informar acerca del procesode auditoría. Los resultados de lasauditorías fueron presentados enCabildos Abiertos y mostraron unimpacto mensurable en los resultadosalcanzados por las auditorías atribuiblesa la participación ciudadana en cadaproceso. Por ejemplo, en el caso de unhospital, la información suministradapor la ciudadanía y organizacionesciviles facilitó la determinación del 88%de las deficiencias de control internodetectadas y del 44% de los perjuicioseconómicos al Estado.12

Apoyo reforzado a iniciativas deGAC desde el sector privado, lasociedad civil y los medios decomunicación

Este nivel de apoyo se ha traducidoen una serie de iniciativas orientadas afortalecer la demanda por el mejora-miento de la gobernabilidad. Se intenta

12 Tribunal Superior de Cuentas de Honduras, “Democratización del Control Institucional:Balance de la vinculación de la ciudadanía y organizaciones civiles a los procesos auditores delTribunal Superior de Cuentas de la Republica de Honduras 2007-2008”, Dirección deParticipación Ciudadana, Marzo de 2008.

articulan las auditorías formales a cargode las denominadas “entidadesfiscalizadoras superiores” (EFS), es decir,aquellas encargadas del control externode la gestión pública, con la participaciónde ciudadanos y organizaciones de lasociedad civil en el control institucionaly en el seguimiento de planes de acciónelaborados en base a recomendacionesque surgen de dichas auditorías. Unaexperiencia incipiente pero prometedoraestá teniendo lugar en Honduras,impulsada por el Tribunal Superior deCuentas, organismo rector del sistema decontrol de los recursos públicos, conautonomía funcional y administrativa delos poderes del Estado.

Esta experiencia concibe laintervención de los ciudadanos mediantedos mecanismos: la recepción dedenuncias y la participación en losprocesos auditores. Entre 2006 y 2008tuvieron lugar ocho auditorías“articuladas” aplicadas en ochoinstituciones (hospitales, centrosuniversitarios, alcaldías, corporación dedesarrollo regional) y proyectos(carreteras) identificados en base a unconjunto de criterios así como deinformación recabada en base adenuncias ciudadanas e informes decomisiones locales de transparencia. Laexperiencia incluyó la convocatoria


bilaterales entre el Ministerio de ObrasPúblicas y Carreteras y los principalesgrupos involucrados (usuarios,contratistas, gobiernos locales, y elgobierno nacional) en donde el MOPCse compromete a mejorar el sector através de una estrategia, además dedefinir compromisos específicos concada uno de los grupos de acuerdo a losintereses que estos manifiestan luego unaronda de consultas. Por su parte, losgrupos involucrados se comprometen acontribuir a la concreción de la estrategiapara el mejoramiento del sector. Se firmaun documento entre todas las partes, queestablece claramente el marco derendición de cuentas del MOPC frente adichos grupos.

Algunas ideas para avanzar la agendade gobernabilidad y anticorrupciónen la Republica Dominicana

En los últimos 15 años la RepúblicaDominicana ha atravesado importantescambios institucionales, con algunosavances destacables y otras áreas en lascuales quedan aún abiertas las agendasde reforma. Sin duda el principal avancese ha dado en el plano de la consolidaciónde un régimen electoral competitivo ytransparente.

Sin embargo, en el mismo plano delsistema electoral resta avanzar en las

que dichas iniciativas mantengan un“diálogo” con aquellas acciones que,desde el lado del fortalecimientoinstitucional, ofrecen oportunidadespara el mejoramiento de la goberna-bilidad y la transparencia.

De manera primordial, se vienenapoyando los esfuerzos por monitorearla implementación de legislaciones deacceso a la información, puesto queconstituyen herramientas que atraviesanel aparato gubernamental y latransparencia del sistema político deforma transversal.

También se incluyen en este nivel laintegración de marcos de participacióny de monitoreo a proyectos del BM,especialmente intervenciones a nivellocal. Este enfoque tiene la ventaja deinvolucrar a beneficiarios potencialesdesde el inicio de los proyectos,contribuyendo a su empoderamiento yofreciéndoles la posibilidad de influir enlos resultados finales esperados, así comocontribuir a aumentar la demanda poruna mayor transparencia. Unaexperiencia innovadora en el sector detransporte ha sido la definición decontratos sociales de carreteras enParaguay, en el marco de un proyectode mejoramiento de la red vial. Elcontrato social vial consiste en acuerdos


consistente a través de todo el aparatoestatal de la capacitación de funcionariospúblicos (a través del INAP) y la inclusiónde la formación a nivel escolar yuniversitario sobre el ejercicio de estederecho (a través de la Secretaría deEducación), así como el desarrollo de unsistema de información publica y eldiseño de procedimientos consistentes através de todas las instituciones obligadasque garanticen una formación adecuadapara los Responsables de Acceso a laInformación y las Oficinas en las queéstos atienden al público. En este sentido,el progreso desde el punto de vista de laoferta de información pública disponibleparece variar sustancialmente a travésde las Secretarías de Estado yAyuntamientos. Algunos tienen muchoque ofrecer o están embarcados en elproceso de hacerlo, mientras que otrosno han logrado demasiado.15 En parte,esto podría atribuirse a la falta de unorganismo específicamente encargadode hacer cumplir la legislación, a lamanera de, por ejemplo, el InstitutoFederal de Acceso a la Información(IFAI) en México.

En segundo lugar, y no menosimportante, pese a que el número de

15 Ver Oviedo, José y Ramonina Brea, “Diagnóstico de Oferta de Información Pública enSecretarías de Estado y Ayuntamientos”, Participación Ciudadana y Fundación Institucionalidady Justicia (FINJUS), Santo Domingo, Agosto de 2006.

reformas que permitan incrementar lastransparencia de la financiación de laactividad política, en especial laadministración de recursos que lospartidos aplican a las campañaselectorales. La última campaña mostróque el país está aún lejos de que suspartidos cumplan con exigencias derendición de cuentas.13

Otro ámbito en donde la RD se hapuesto a la par de las últimas reformasinstitucionales a nivel internacional es enla adopción de un marco legal paragarantizar el derecho de acceso a lainformación, la Ley General de LibreAcceso a la Información Pública(LGLAIP) y su reglamento14. Si bien escierto que se trata de una legislaciónrelativamente reciente, su implementa-ción ha sido lenta. Entre los pasospositivos, diversas organizaciones de lasociedad civil así como medios decomunicación han generado unademanda -aunque incipiente- deinformación pública.

Los retos, sin embargo, son varios.En primer lugar, la implementación

13 Al respecto, el último informe de observación electoral de Participación Ciudadana indicaque “A pesar de la queja del presidente de la JCE, los partidos mayoritarios incumplieron susobligaciones legales al no presentar a este organismo su informe de ingresos y egresos. Sólo elPRSC ha cumplido con este obligación.” En Participación Ciudadana, “Cuarto Informe…”,Ibíd., p. 514 Ley 200-04 y Decreto Reglamentario 130-05.


La estrategia de GAC comoherramienta para avanzar yprofundizar el proceso demodernización, la transparencia y labuena gobernabilidad en la RD

Las últimas elecciones han estadosignadas por llamados a reforzar elcompromiso de la clase política por unamayor transparencia y la mejora de lagobernabilidad. La sociedad domini-cana, desde los sectores mas variados,viene debatiendo la necesidad deconsensuar un nuevo “pacto” quemarque un cambio en este sentido. Elpaís se suma a otros países de la regióny de otros continentes cuyas sociedadesson cada vez más escépticas respecto ala posibilidad de lograr cambiosverdaderos que resulten en una mejoraen la calidad de vida de los ciudadanos.El recientemente publicado Informe deDesarrollo Humano 2008 del Programade las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) para la RD, bajo eltítulo, “Desarrollo humano, una cuestiónde poder” recoge dicho escepticismo, almismo tiempo que ofrece un excelenteejemplo de análisis desde un enfoque degobernabilidad de los desafíospendientes en el país.18

18 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), “Desarrollo humano, unacuestión de poder”, Informe sobre Desarrollo Humano República Dominicana 2008, Oficinade Desarrollo Humano, Santo Domingo.

usuarios de Internet se ha incrementadodesde un 3.7% de la población en 2000 aun 20.8% en 2006, este porcentaje es aúnbajo.16 El impulso al gobierno electrónicoy la digitalización de archivos que debencomplementar la implementación de laLey de AI, también deben ir de la manodel diseño de mecanismos innovadoresque alcancen a las poblaciones excluídasdel acceso a Internet. Se trata depoblaciones en situación de pobreza ygrupos vulnerables, principalmenteubicadas en el interior del país, aunqueno únicamente.

En tercer lugar, la RD enfrentadesafíos de gobernabilidad para hacerrealidad reformas claves, tales como lade servicio civil y carrera administrativa,o la implementación efectiva de la nuevaley de compras y contrataciones. Existenasimismo otros sectores que planteandéficit de gobernabilidad. En estesentido, los informes de seguimiento enel marco del mecanismo de laConvención Interamericana contra laCorrupción ofrecen una plataformaexcepcional para medir los avancesreales respecto a varias reformas.17

16 The World Bank Group, Dominican Republic Data Profile, en www.ddp-ext.worldbank.org/ext/ddpreports/.17 Ver por ejemplo el Segundo Informe Alternativo de Organizaciones de la Sociedad Civil sobrela Aplicación de la Convención Interamericana contra la Corrupción por parte del EstadoDominicano. Comisión de la Sociedad Civil de Seguimiento a la Aplicación de la ConvenciónInteramericana Contra la Corrupción. Santo Domingo, 2007.

El impulso algobierno electrónicoy la digitalización dearchivos que debencomplementar laimplementación dela Ley de AI,también deben ir dela mano del diseñode mecanismosinnovadores quealcancen a laspoblacionesexcluídas del accesoa Internet.


propuestas, y deberían tender haciala construcción de una demanda porel cambio. Como se señala en lasconclusiones de las mesas debúsqueda de consenso para laaplicación de dichas reformas, “de loque se trata es de convertir este temaen una demanda social” para lo cualse necesita “un pacto por lainstitucionalidad y la transparenciapara la profesionalización, laestabilidad y la integridad de laadministración pública.”21

La elaboración de diagnósticossectoriales sobre la gobernabilidad,especialmente en aquéllos en los queel país enfrenta desafíos complejos,tales como los sectores de energía,competitividad, medio ambiente, ydesarrollo social (educación y saluden particular). Como resultado, eldiseño de planes de acción de GACa nivel sectorial.

La integración de un enfoquetransversal de gobernabilidad yanticorrupción en la batería dereformas del sector público que hantenido y están teniendo lugar en elestado dominicano. Por ejemplo, ladefinición de indicadores de

21 Collado, Faustino. ¿Llegará la carrera administrativa a la meta?, mimeo.

Las consultas que el BM llevó a caboen la RD en ocasión de la elaboración desu estrategia de GAC y del PI, tambiénconfirmaron este proceso de agudizacióndel debate público en torno a estascuestiones.19

Las opiniones recogidas también sonconsistentes con el lugar central asignadoa la gobernabilidad, el fortalecimientoinstitucional y la preocupación por lacompetitividad del país en ocasión de laelaboración de la estrategia de asistenciaal país (CAS) para el período 2006-2009.20 Las propuestas sobre cómoaprovechar mejor el compromiso del BMen materia de GAC, en este sentido,deben partir desde el país. En el caso dela RD, algunas ideas iniciales podríangirar alrededor de:

La profundización de experienciaspositivas de concertación y diálogosintersectoriales, por ejemplo, eldiálogo que está teniendo lugar enmateria de las reformas pendientesal régimen de servicio civil y carreraadministrativa. Este tipo de diálogoselevan la calidad del debate y de las

20 World Bank. 2005. Dominican Republic Country Assistance Strategy, Report No. 31627-DO, Washington, DC. Ver también World Bank. 2007. Country Assistance Strategy ProgressReport for Dominican Republic. Report No. 40090-DO. Washington, DC.

19 Banco Mundial, “Resultados de las Consultas sobre la Estrategia de Intensificación delTrabajo del Banco Mundial en Buen Gobierno y Lucha Contra la Corrupción”, Aleph, RepublicaDominicana, Diciembre de 2006.


otros donantes han venido apoyandoiniciativas sobre AI en el país.Actualmente, por ejemplo, con elapoyo del Fondo Japonés deDesarrollo Social, el BM ha realizadouna convocatoria a organizaciones dela sociedad civil y privadas apresentar propuestas para fortalecerla implementación de la Ley deAcceso a la Información, y enparticular, su uso e impacto entre lapoblación en situación de pobrezaextrema y grupos vulnerables. Lapropuesta será seleccionada en Juniode 2008 y se estima que el inicio desu implementación será enSeptiembre de 2008.

Partiendo de la estrategia de GAC,el BM también puede facilitar laconexión entre la RD y experienciasde GAC a nivel internacional, asícomo el intercambio de experienciasentre países. Entre las primeras, valela pena mencionar las iniciativas deapoyo a la gobernabilidad que seestán impulsando en el sector de laconstrucción a nivel transnacional(Transparencia en la Construcción oCOST)22 y en el sector de industriasextractivas (Iniciativa de Transpa-rencia en las Industrias Extractivas oEITI).23

23 http://eitransparency.org/eiti/summary22 http://www.constructiontransparency.org/

transparencia (como puede ser,publicidad del proceso decontrataciones públicas, funciona-miento del sitio Web, etc.) y buenagobernabilidad (funcionamiento delregistro de proveedores, etc.) en elmarco de las reformas requeridascomo resultado de la aprobación dela Ley 449-06 de Compras yContrataciones a fin de realizar unseguimiento exhaustivo de losavances y retrasos de implemen-tación; lo mismo puede hacerse enotros campos, como el delpresupuesto público, planificacióndel gasto público, y aplicaciónefectiva de un sistema de indicadoresde desempeño basados en resultados,entre otros.

Apoyo al fortalecimiento de la“demanda” por una mejor gobernabi-lidad y transparencia. En este sentido,el uso de la Ley de Acceso a laInformación Pública debe serpotenciado aun más desde lasociedad civil, medios de comunica-ción y sector privado. Se debe darcontinuidad al monitoreo de la formaen que el Estado Dominicanomodifica sus estructuras internas deproducción, análisis y manejo deinformación y mecanismos depublicidad de la misma. El BM y


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En síntesis, la nueva estrategia deGAC supone un compromiso reforzadodel BM en el apoyo que en esta materiase viene brindando. La decisión deintegrar de manera sistemática unapolítica que emana de la institución y quese debe aplicar consistentemente a travésde los países sin duda constituye undesafío. Para los países, la estrategia deGAC puede brindar una oportunidadadicional para profundizar elentendimiento que se tiene sobre losproblemas de gobernabilidad queatrasan el proceso de modernización delEstado y atentan contra elfortalecimiento del estado de derecho yla mejora de la calidad de vida de losciudadanos.


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