МОДЕРНИТЕ СОЦИАЛНИ ДЪРЖАВИ

Политиката на САЩ, Великобритания, Германия и Швеция

ТАТЯНА БРАЙКОВА

От автора

Всяка книга е лично удовлетворение за автора. Но настоящата нямаше да бъде възможна без подкрепата на хората и обстоятелствата.

Бих искала да благодаря на проф. д-р Минчо Семов, който не само, че следеше развитието на работата ми, но и беше достатъчно търпелив, за да дочака резултата от нея.

Благодаря на всичките си колеги от Софийски Университет и от Нов Български Университет, които дори и в усложнените условия на нескончаем преход към демокрация и пазарна икономика, запазват интелигентността си и чувството си за принадлежност към една общност, като по този начин, дори и индиректно, окрилят творческите усилия.

Работата по настоящата книга започна по време на двумесечния ми престой в парижката Лаборатория за изследване на френския политически живот (CEVIPOF) към Националната фондация по политически науки. Благодаря на френските си колеги и специално на техния ръководител проф. Паскал Перино за интереса им към България и стремежа да бъдат полезни на българската научна общност.

Всъщност най-много благодаря на съпруга си и на семейството си.

Т. Брайкова

© Татяна Брайкова - автор

София, октомври 1998

Издателство . r t - J 3 " L T D .

ISBN 957-324-948-12

Съдържание

Предговор ^

Глава I Модели на социален капитализъм 12

1. Модерното общество ^ 2. Социална политика и социална държава 16

3. Социална държава и пазар I9

4. Класификации на моделите на социалния капитализъм 24

Глава II Социалнополитически практики и социални институции 34

1.Системи за поддържане на доходите 38

•го 1.1. Социална помощ

JO

1.2. Социално осигуряване 48

1.2.1. Условия за достъп • 49

1.2.2. Заместващи доходи • 62

1.3. Универсални социални програми 70

2. Социални услуги 74

2.1. Здравна система 77 2.2. Образователна система

86

2.3. Жилищна политика 90 3. Система за поддържане на достъпа до пазарни позиции 92

3.1. Политика на заетостта 92 4. финансиране на социалните програми 99

5. Публични и социални финанси ЮЗ 6. Клиентела на социалните програми

i l J

7. Социални ефекти на данъчно-трансферната система 119

8. Социалните цели в публичната политика на модерното 198

общество 8.1." Икономическа ефективност срещу социално равенство 129 8.2. Инфлация срещу пълна заетост 132

Заключение iJ

The Modern Social States, Conclusion (заключение на английски език) 142

148 Приложение

1 0

I C Q

Използвана литература ±JO

The Modern Social States

The Policies of the United States, the United Kingdom, Germany and Sweden

Contents

Preface

P a r t i

Welfare capitalism models 12

1. The modern society 13

2. Social policy and welfare state 16

3. Welfare state and the free market 19

4. Typology of welfare capitalism models 24

Part II

Social policy's practices and social institutions 34

1. Income maintenance systems 38

1.1. Social assistance 38

1.2. Social security 48

1.2.1. Access regulation 49

1.2.2. Replacement income 62

1.3. Universal social programs 70

2. Social services 74

2.1. Health policy 77

2.2. Education policy 86

2.3. Housing policy 90

3. Regulation and support of individual market position „ 92

3.1. Employment policy 92

4. Social programs financing 99

5. Public and social finances 103

6. Social programs' clienteles 115

7. Social effects of tax-benefits systems 119

8. Social objectives in public policy profile 128

8.1. Economic efficiency v/s social equality - 129

8.2. Inflation v/s full employment 132

Conclusion I35

Conclusion in English 142

Tables 148

Bibliography 158

Предговор

Настоящата к н и г а изследва вариациите в социалните програми на четири пазарни, демократични, национални общества - С А Щ , Великобритания, Германия и Ш в е ц и я . На пръв поглед да се анализира социалната политика на националните държави във време, когато социалните програми се ограничават, а националните граници се размиват, изглежда в голяма степен неоправдано. По-внимателният анализ обаче показва, че това е само привидно.

Колкото и парадоксално да звучи, проблемът за различието в моделите на капитализма 1 става особено актуален именно през 90-те години във времето на активно преодоляване на националната обособеност и глобалното разпространение на институциите и механизмите на свободния пазар. Ш и р о к о експлоатираната в науката, публицистиката и идеологията глобализация, процес, в който наистина са въвлечени страни с население от около 3,5 милиона души 2 , поне за момента се изчерпва със световното възприемане на институциите на пазарната система и на политическите стратегии и практики, които ги подкрепят. Наднационалните организации са продукт не толкова на спонтанен процес на преодоляване на националната ограниченост, колкото на целенасочен опит да се стимулира процесът на глобализация.

Националните общества се включват естествено в глобалната пазарна среда тогава, когато удовлетворяват следните характеристики: 1. отворена външна търговия; 2. валутна конвертируемост; 3. частна собственост като основен източник на икономически растеж; 4. корпоративна собственост като преобладаваща организационна форма за големите предприятия; 5. свободен режим за чужди инвестиции; 6. членство в ключовите международни икономически организации 3 .

Възприемането на посочените белези, обаче, в никакъв случай не предопределя останалите характеристики на обособената обществена система. Единственото изключение е демократичната организация, която се поощрява като оптимална политическа форма на свободния пазар. Самата демокрация предлага множество вариации, което отново дава основание да се говори за различни модели.

Дори когато националните общества притежават белезите, които ги правят част от глобалната среда, и удовлетворяват демократичните правила и процедури, те все пак запазват съществени структурни и

'Независимо от негативната, наследена от времето на "социалистическата" наука, конотация на термина "капитализъм", употребата му в смисъл на обществен модел с пазарна икономика ни се струва напълно оправдана. 2Sachs J., Consolidating Capitalism, in Foreign Policy, spring 1995, p-p 50-64.

3Ibid., p. 51.

поведенски различия. Тези различия са особено видими в периоди на обществена трансформация, на общосистемно приспособяване към променена среда, които естествено стимулират активистката роля на управлението в делата на обществото и неговите подсистеми.

Глобалната среда произвежда еднакви проблеми, но не и еднаква политика на адаптация и промяна. Национално обособените организми се приспособяват към световния икономически ред, следвайки собствена, особена траектория, зададена от вътрешната им среда, вътрешния им социален ред и очертаните вече институционални механизми за поддържането му. Приспособяването става чрез запазване на вътрешното равновесие, което е равновесие на интереси, обособени около специфичното структуриране на националното общество, както и на вече завоювани и закрепени роли.

Развитите западни страни, чрез разпространението на чиито институционални механизми се оформя глобалната среда, запазват и през 90-те години съществена част от националните си особености. Според Джефри Сакс те се различават по две неща: "размерът" на социалната държава, от една страна, и преобладаващата форма на корпоративна собственост, от друга4. Първият критерий задава линеарна структура на различието. Според него социалната държава в Западна Европа е в най-голяма степен екстензивна, следвана от социалната държава на С А Щ . "Най-малка" е социалната държава в Източна Азия. Вторият критерий не може да бъде представен чрез скала "повече - по-малко". Според него Западна Европа и Япония попадат в една група и се различават от приличащите си С А Щ и Великобритания.

Джефри Сакс, който е един от основните съветниците на бившите комунистически страни по пътя им к ъ м пазарната икономика, признава, че съществуват различия и в ролята на индустриалната политика, държавната собственост, отвореността на икономиката. П а к според него обаче, значението на тези различия често се преувеличава, защото "дори най-пазарните и к о н о м и к и не са напълно laissez-faire икономики". Затова т о й свежда значимото различие единствено до структурните несъответствия, които биха могли да бъдат трансформирани или поне контролирани чрез политическата воля и действие.

Тези структурни разлики, които емпирично могат да бъдат установени в настоящия момент, са продукт на специфично развитие на обособената общност, на специфичен, исторически обусловен превес на едни или други социални сили. Същите тези фактори продължават да действат и в процеса на адаптация к ъ м глобалната среда. Модерните западни държави реагират по различен начин на едни и същи

4Ibid., p. 52.

предизвикателства. Сравнявайки индустриалната политика на С А Щ , Япония и Западна Европа, Джефри Харт стига до извода, че наблюдаваните вариации, които от своя страна в голяма степен обясняват международната конкурентноспособност, имат социално-политически произход5. И л и според собствената му терминология не политиката (макроикономическата политика) обяснява представянето на националните и к о н о м и к и , а държавно-социалната организация, която е в основата на формулирането й.

Особеностите на индустриалната политика на Япония, Д ж . Харт обяснява с характерната за нея политическа връзка между държавата и бизнеса и маргинализирания по отношение на формулирането на политиката труд. В Германия политиката е проекция на свързаните бизнес и труд и децентрализираната държава, франция поддържа държавно направлявана система на оформяне на политиката, докато системите на С А Щ и Великобритания са доминирани от един единствен актьор. В първия случай - от бизнеса, във втория - от организирания труд.

Според Х а р т тези различия почти непосредствено обясняват високата конкурентноспособност на Япония и Германия, умерената - на Франция, и спада в конкурентносопобността на С А Щ и Великобритания. Но ако обяснителната конструкция на Харт е вярна за 80-те години (сравнителното изследване обхваща данни до 1987 г.), то тя трудно може да бъде приложена к ъ м 90-те, когато икономиката на С А Щ се развива с бързи темпове, за разлика от икономическите проблеми на Япония. В същото време социално-политическите фактори, това което Харт нарича държавно-социална организация, остават непроменени.

Процесът на "производство" на политиката може да бъде представен като двупосочна връзка между фактори (държавно-социална организация в понятията на Х а р т ) , политики (политически мерки) и резултати от тях. факторите се операционализират в данни, факти, социално-политически, икономически и културни характеристики на дадено общество к ъ м определен момент. Състоянието на тези фактори задава кръга от възможни за възприемане политики. В този смисъл националната адаптация към глобалната икономика не следва чисто инструментална управленска логика. Целта е ефективност на адаптацията, операционализирана в конкурентността на вътрешната икономика, но ефективност, която не разрушава, дори не нарушава състоянието на националното общество, йерархията на ролите в него, основните разделителни (произвеждащи противопоставянето) и обединителни (оформящи коалициите) линии в него.

5Hart J., Rival Capitalists, International Competitiveness in the United States, Japan, and Western

Europe, Cornell University Press, 1992.

Според нас, и това е основанието за написването на тази книга, съществуват трайни характеристики на възприеманите от едно или друго общество политики, факт, който ни дава основание да говорим за специфична склонност к ъ м определен т и п политически решения. Самите политически мерки, веднъж произведени и приложени, се превръщат в част от държавно-социалната организация и предопределят следващия политически процес. Политиката зависи от конкретното състояние на обществото, след което на свой ред формира (поддържа или променя) обществената система.

Анализът на "режимите на социална политика" 6 е повод да се изследва "склонността" на дадено общество к ъ м определен т и п политика (политически мерки) и да се търсят устойчивите фактори, които могат да обяснят тази склонност. По принцип подобна цел би могла да бъде удовлетворена от изследването на която и да било публична политика. Отговорът на въпроса "защо едно управление Предприема или не предприема определена политическа мярка" не е свързан единстветно с конкретната ситуация, а с цялостното състояние на обществото и особеностите на неговото развитие. Социалната политика, като особена публична политика, засилва познавателните възможности на подобен подход, защото политическите решения в тази област се превръщат в институции, които трайно и почти необратимо влияят на обществото.

Изследването на модерните вариации на социалната политика е изследване на най-устойчивата част от националната държава. Вярно е, че през 80-те години модерният свят преживя "най-несоциалното" си десетилетие. Социалните програми трудно удържаха натиска на ограничените публични бюджети, а политиците се опитаха едновременно да стеснят социалните права и да запазят политическото си влияние. Официалните идеологии преоткриха спонтанната роля на пазара и определиха като вредна намесата на властта в социалните дела на обществото. Минималната държава и индивидуалната инициатива се превърнаха в основни идейни инструменти за градежа на новата икономическа и социална политика. Независимо от големите трансформации в публичната организация на социалната сфера, преобладаващите характеристики на оформените след Втората световна война социални държави се запазиха. Реформите бяха насочени към поддържане на бюджетното равновесие на социалните програми и публичните финанси и не доведоха, поне досега, до качествена промяна на оформеното вече състояние. Това е вярно дори за опитите на Тачър (80-те

бПонятието е въведено от Г. Еспинг-Андерсън и изразява необходимата връзка между

икономическите и политическите условия, спецификата на публичната регулация на социалната сфера и социалната стратификация на конкретното общество. Esping-Andersen G., The three worlds of welfare capitalisme, SAGE Publication, 1990.

8

години във Великобритания) и К л и н т ъ н (90-те години в С А Щ ) да реформират публичната организация на здравеопазването - случаи, в които се срещнаха политически намерения за радикални реформи в социалната сфера с оптимални условия за политическа промяна.

Социалната политика е по-инертна от останалите видове публична политика, защото е свързана с масови интереси. Тя засяга големи групи от хора, чиято общност се поддържа именно чрез нея. Заради отношението си и влиянието си върху социалната стратификация на обществото, социалната политика в много по-голяма степен от другата публична политика влияе върху политическото съревнование за властта. Тя формира особени коалиции от интереси, които са в основата на, на пръв поглед, нерационалното политическо поведение.

Даваме си сметка, че изложените тези могат да предизвикат сериозни възражения. Най-малкото, защото в ограничения обем на настоящия предговор те не са достатъчно защитени. Но и неговата цел не надхвърля опита да са защити необходимостта от изследване на моделите на капиталистическата система и нейните социални форми.

Струва ни се, че от гледна точка на българската политическа политика и практика тази необходимост нараства неимоверно. България, както и останалите б и в ш и комунистически страни, възприемат глобалните пазарни белези в условията на тотална реформа на държавните и публичните си организации. Двата процеса са взаимно свързани и взаимно се обуславят. М е ж д у резултатите от тях - свободния пазар и възприеманите форми на организация на публичната сфера, има съответствие, а не причинно-следствена връзка. Реформата в социалната сфера следва своя собствена, в голяма степен автономна логика, която не противоречи на конструирането на свободния пазар, но и не следва от него. Тази автономна логика зависи от заварени икономически, социални и културни параметри.

А к о приемем, при всичката условност на тази теза, че съвременното състояние на западните национални държави е етап от един общовалиден модернизационен процес, то познанието за тях и техния път е част от предвиждането на нашето бъдеще.

Книгата, която предоставяме на вниманието ви, не е част от теоретичните дебати в политическата наука. Тя е опит за ненормативен политически анализ, който следва по-скоро еволюционисткото разбиране за държава и политика. Целта й е повече познавателна и разяснителна, отколкото откривателска.

Първата глава разглежда някои теортетични проблеми, свързани с

моделите на социалния капитализъм.

9

Следващата глава от книгата анализира вариаците в основните социални програми на С А Щ , Великобритания, Германия и Ш в е ц и я . Отделните параграфи са посветени не на отделните страни - обекти на изследването, а на видовете социални програми и различните критерии за тяхната оценка. Изложението следва един идеален модел на модерната публична организация на социалната сфера. По този начин е направен опит вариациите да се вместят в общовалидното. Самият имплицитно съдържащ се идеален модел не претендира нито за изчерпателност, нито за математическа точност. Т о й обслужва единствено интересите на настоящото изследване и се нуждае от допълнителна теоретична защита.

Използваните в изследването данни обхващат периода от 50-те до 80-те години. Този избор не е случаен, а произлиза от теоретичната логика, заложена в книгата. Именно в този период се оформят "чистите" характеристики на западните социални държави. През 80-те години започва процес на ограничаване, първоначално само заради бюджетни затруднения, на възможностите на националната държава да влияе и да организира обществото. През това десетилетие западните общества "стесняват" разходната част на социалните си държави, възприемайки елементи от американския начин на намеса и регулиране на социалната сфера. Нововъзникващите характеристики на западните социални държави не разрушават установените в следвоенния период трайни особености. Промените не бива да се подценяват, но не трябва и да се надценяват, защото, поне засега, те само възпроизвеждат наследената институционална традиция.

Информацията, която се съдържа в книгата, се основава на следните основни източници.

За САЩ: Ginsburg N., The United States: The Welfare State in the Corporate Market Economy, in Ginsburg N., "Division of welfare: A Crit ical Introduction to Comparative social policy", S A G E Publications, 1992.; Gilbert N., Changing structure for the delivery of social benefits in the United States, in Morr is R. (ed.) "Testing the limits of Social Welfare", Univ. Press of New England, 1988.; Myles J., When Markells Fail: Social Welfare in Canada and the United States, in Esping-Andersen G. (ed.), "Welfare States in Transition. National Adaptat ion in Global Economy", S A G E Publication, 1996; Amenta E., Skocpol T., Taking Exception. Explaining the Distinctiveness of American Public Policies in the Last Century, in Castles F.G. (ed.), "The Comparative History of Public Policy", Polity Press, Cambridge, 1989.

За Великобритания: Skillen A., Welfare Ideologies and State Policies: British Oppositions, in Ashford D.(ed.), "History and context in comparative public policy", U n i v of Pitsburg Press, 1992; Johnson N., "Reconstructing the Welfare State: a Decade of Change: 1980-1990", Harvester Wheatsheaf, 1990;

10

Rhodes R. A. W., March D., "Policy Networks in British Politics", Clarendol Press, Oxford, 1992; Ginsburg N., Britain: the Liberal Collectivist Welfare State, in Ginsburg N., цит. произв.; Perry R., United Kindgom, in Flora P., (ed.), "Growth to Limits, European University Institut", t. 1 and 2, 1986.; Robinson R. and Judge K., Public expenditure, privatization, and the welfare state in Britain, in Morr is R. (ed.), цит. произв.; Dunleavy P., The United Kingdom: Paradoxes of an Ungrounded Statisme, in Castles F.G. (ed.) цит. произв.

За Германия: Ginsburg N., The Federal Republic of Germany: the Welfare State in the Social Market Economy, in Ginsburg N., цит. произв.; Alber J., Germany, in Flora P., (ed.), цит. произв.; Alber J., The West Germany welfare state in transition, in Morr is R. (ed.), цит. произв.; Esping-Anderson G., Welfare state without work: the impasse of labor shedding and familialisme in continental european social policy, in Esping-Andersen G. (ed.), цит. произв.; Schmidt M.G., Learning from Catastrophes: West Germany's Public Policy, in Castles F.G. (ed.) цит. произв.

За Швеция: Rothstein Bo, Marxism and Institutional Analysis: Working-Class Strength and Welfare State Development in Sweden, in Ashford D.(ed.), цит. произв.; Ginsburg N., Sweden: the Social Democratic Welfare State, in Ginsburg N., цит. произв.; Olsson S., Sweden, in Flora P.(ed.), цит. произв.; Olsson S. E., Decentralization and privatization: strategies against a welfare backlash in Sweden, in Morr is R. (ed.), цит. произв.; Stephens J. D., The Scandinavian Welfare States: Achivements, Crisis and Prospects, in Esping-Andersen G. (ed.), цит. произв; Thelborn G., "Pillarazation" and "Popular Movement". Two Variants of Welfare State Capitalism: the Netherlands and the Sweden, in Castles F.G. (ed.) цит. произв.

11

Глава I

Модели на социален капитализъм

Основното твърдение на тази к н и г а е, че в рамките на пазарната система съществуват значими вариации в публичната организация на социалната сфера, които очертават различни индивидуални и политически стратегии на промяна и приспособяване к ъ м глобалната среда. Тези вариации са продукт на специфични за национално обособеното икономическо, политическо и културно пространство фактори. Съществуването им и влиянието им върху състоянието и поведението на конкретното общество ни дават основание да говорим за модели на социален капитализъм.

Понятието "социален капитализъм" не е антоним на пазарна система. Чрез него не се обозначава етап от трансформацията на пазарната система в някакъв друг вид непазарна обществена формация. То се използва, за да се акцентира върху социалните регулации, които са неразделна част от национално ограничената пазарна система. В този смисъл то е синоним на понятието "модерна социална държава".

Конкретният модел на социален капитализъм бележи емпирично установимата степен на ограничаване на абсолютната свобода на пазара по отношение на социалните му ефекти. Свободният пазар предполага, че индивидуалният начин на живот се определя от пазарната реализация на притежаваните ресурси - собственост и труд. Социалният капитализъм предполага, че индивидуалният начин на живот в някаква степен е независим по отношение на индивидуалното притежание и на конюнктурата на пазара. Моделите на социалния капитализъм съответстват на различната степен и форма на независимост на индивидуалното съществуване от реалната позиция на пазара. Тази относителна независимост се реализира чрез създаването на публична система от институции за гарантиране на индивидуалните социални права. Реалните социални институции, които са основен обект на изследване в настоящата книга, въплъщават специфично тълкуване на правата, изразяващо се в определянето на носителя им и на условията за признаването и ползването им. Те очертават различни пазарни общества.

Социалните институции са продукт на социалната политика. Тяхното трайно съществуване и постоянно влияние върху състоянието на конкретното общество обикновено се бележи с понятия като социална държава, държава-провидение, социално-пазарна икономика, държава на благоденствието и т.н. В най-общ теоретичен план тези понятия могат да се разглеждат като синоними. Всичките те съсредоточават анализаторското внимание върху прекъсването или нарушаването на пряката и абсолютната зависимост между пазарна реализация на

12

индивидуално притежаваните собственост и труд и инудивидуалния начин на живот.

Модерното общество

Да се прибавя определението социален к ъ м понятието капитализъм за крайните неолиберали е, ако не глупост, то поне научна ерес7. Но и извън нормативните разсъждения свързването на двете понятия може да предизвика недоумение. Социален капитализъм означава направлявана, регулирана, смекчена чрез властта (държавата) пазарна система. Подобен термин влиза в противоречие с принципното противопоставяне на два типа общества - архаични и модерни. Следвайки Карл Полани, трябва да приемем, че същностната разлика между тях е в начина на формиране на богатството - в първия случай то е производно на тази част от труда на робите или крепостните, която се полага на съответния господар, а във втория - на личната собственост. В първия случай посредник е властта, която поддържа и освещава статусната зависимост, във втория - пазарът, който включва собствеността в икономическото обръщение. "С нарастването на материалните за сметка на нематериалните елементи на богатството, политическият метод губи от своя терен и се измества от икономическия контрол" 8 .

Дотук П о л а н и следва традицията на Маркс и Енгелс, които по аналогичен начин разграничават традионни и нетрадиционни общества, извеждайки като основен критерий за противопоставянето значението на традиционните връзки (обичай, религия, власт) за общностното конституиране. Но според Д о м и н и к К о л а 9 П о л а н и отива по-нататък, въвеждайки ново противопоставяне, което допълва характеристиката на модерния свят. П о л а н и разграничава икономиката, като начин на производство на необходимото за поддържане на човешкия живот, от монетарната (пазарната) икономика, която предполага поведение, насочено к ъ м реализацията на максимална печалба на определен пазар. Икономиките, които не се основават на свободен пазар на земята и на труда, не могат да бъдат обяснени с понятията на монетарната икономика. За разлика от М а р к с , Полани не открива пари в икономиките, предхождащи пазарната икономика. Според него цените през А н т и ч н о с т т а се определят не от пазарната игра, а от статуса, обичая или нечие решение. А к о следваме логиката на Полани, трябва ясно да разграничаваме търговия, пари и пазар. Последният се появява едва през X I X век,

7Hayek F. A., La presomption fatale: les erreurs,trad. de l'allemand, Payot, 1985.

"Polanyi K., Dahomey and the slave trade. An analysis bf an archaic economy, цит. no Colas D., Sociologie politique, PUF, 1994, p. 295.

"Ibid., p. 321.

13

"отваряйки" икономическата организация за техническите новости. Тогава

именно към традиционните пазари на стоки за потребление и на суровини

се прибавят и пазарите на земя и на труд. Появява се тоталният пазар, а

пазарната икономика е неговата съдържателна страна.

При'наличието на тотален пазар ролята на икономиката в социалния

живот нараства неимоверно. Социалната стратификация се проектира от

пазара. Социалните отношения се превръщат в договорни отношения на

свободни индивиди. Политическите и правните институции следват и

поддържат пазара. Властта се оттегля от материалния живот.

Единственият проблем, който оправдава активната й роля, остава

интегритетът на общността. Това са основните, пределно общи,

характеристики на модерния свят.

Според Джефри Сакс модерният капитализъм се очертава едва през първата половина на X I X век. Независимо от по-ранното съществуване на някои от белезите на свободния пазар, едва "с появата на фабричното производство, модерната корпоративна форма на организация на производството, централизираната банкова система, окончателното премахване на статусните зависимости и на меркантилистките търговски практики" 1 0 , първоначално в А н г л и я и нейните колонии, а бързо след това и в преобладаващата част от Западна Европа, се появява модерната пазарна система. Така в тази част на света окончателно е преодоляно традиционното общество. В останалата част, независимо от провежданите частични модернизационни реформи, традиционните връзки запазват общностното си значение. К ъ м средата на X I X век (в анализа на Сакс 1840 г. е времевата граница) модерният и немодерният свят окончателно са очертани. Това деление придобива регионалнополитическа форма след Втората световна война и се превъплъщава в противопоставянето между Първия, Втория и Третия свят. Глобалното деление остава факт до 1990 г., когато започва процесът на бързо разпространение на западните институции и на модернизация на традиционните общества. Според Сакс, 1990 е годината на капиталистическата революция 1 1 . Всъщност учудващо, според автора, е не защо модерният капитализъм е станал глобален, а защо това е отнело толкова дълго време.

Характеристиката "пазарно" не описва изчерпателно модерното общество. Възприемането или спонтанното (в терминологията на Хайек) оформяне на пазарните институции не предопределя категорично, но все пак ограничава възможните форми на политическа организация и власт. Авторитарните властови форми и политическите организации, които могат да ги излъчат или поддържат, са в състояние неограничено да разширяват

10Sachs J., op. cit., p. 54.

"Ibid., p. 57.

14

сферата си на влияние като по този начин стесняват пазарната сфера. В модерното общество политическата власт и свободният пазар съществуват в съгласие, което е довело до очертаването на политическа организация, която не заплашва пазарната икономика.

Според макромодела на Стейн Рокън 1 2 , четири са елементите, а и етапите, на европейското политическо развитие :

1. формиране на държава - процес на политическа, икономическа и културна унификация на равнище елит и създаване на институции за мобилизация на ресурси, външна защита и вътрешен ред;

2. формиране на нация - процес на включване на ш и р о к и групи от хора в обособената чрез държавата обществена система посредством механизмите на наборната армия, образованието, средствата за масова информация и комуникация, които засилват връзката между населението и централния елит;

3. формиране на система на политическо участие - процес на развитие на масовата демокрация;

4. формиране на система за преразпределение - процес на нарастване на публичната социална сфера и системата за социално осигуряване, признаване на социалните права, еволюция на социалните държави.

Между процесите на икономическа модернизация (чиито "продукт" е свободният пазар) и политическа модернизация (с "продукт" -демократичната политическа система) не съществува задължително съвпадение или последователност. Тяхното времево съотношение е проблем на конкретния емпиричен анализ. Очертаването на свободния пазар може да предшества политическата модернизация (какъвто е случаят на развитие на Германия) или напротив - да следва от нея (какъвто е случаят на С А Щ и в голяма степен на Централна и Източна Европа).

Проблемът за времевото съотношение и логическото съответствие между икономическата и пазарната модернизация поставя два сериозни въпроса, които трудно могат да получат еднозначен отговор. М о ж е ли да съществува свободен пазар без масова демокрация? Чисто емпирично се установява, че за определен отрязък от време това е възможно дори в съвременните условия. Обратният въпрос. - възможна ли е масова демокрация без свободен пазар, изглежда безсмислен.

Другият съществен въпрос засяга отношението между свободния пазар и системата за преразпределение чрез държавата. В макромодела на европейското политическо развитие очертаването на социалната държава е задължителен елемент. Настоящата книга се опитва да защити тезата, че

12Цит. по Flora P., (ed.), Growth to Limits, Walter de Gruyter - Berlin - New York, 1986, p. XIV.

15

свободният, национално организиран пазар не просто допуска, а налага развитието на определени форми на публична защита на социалните права.

Социална политика и социална държава

Социалната политика е тази част от управлението на конкретното общество, която се отнася и влияе на социалния статус и жизнените шансове на социалните групи. Провеждането й и институционалното й закрепване предполага, че някаква част от индивидуалното качество на живот е независимо както по отношение на пазара, така и по отношение на традиционните връзки - семейство и традиционна общност, но е зависимо от политическия процес и производните му решения.

Социалната политика е част от публичната политика и научното й изследване следва общата схема, която трябва да отговори на въпроса "защо дадено управление предприема или се въздържа от определена мярка на намеса във функционирането на обществото и/или отделни негови подсистеми"1 3. За разлика от останалите публични политики обаче, тя създава определени общностно конституиращи зависимости и връзки. В този смисъл тя очертава обществото по същия начин, както и пазарът.

Съдържателно, всяка социалнополитическа мярка е признаване и гарантиране на правото на индивидите, спадащи към определена социална група, да разполагат със средства и/или възможности за живот, които не са получени в резултат на участието и позицията им на пазара. Осъществяването й се институционализира чрез създаването на специална организация и определяне на начина за мобилизация на необходимите средства. Въпреки че оформя извънпазарна сфера, социалната политика не разрушава пазарната логика на обществената система. Правата се потребяват под формата на преки парични трансфери, стоки или услуги, които имат стойност, създавана на пазара, независимо че движението на тази стойност не е пазарно, а регламентирано чрез политиката и легитимирано чрез властта.

В най-общ план можем да разграничим две основни, качествено различни групи социалнополитически мерки. Първата група непосредствено измества, замества или само ограничава пазарното предлагане на средства и услуги. Прилагането на тези мерки оформя сфера, относително свободна от действието на пазарните механизми и достъпна за определени, отговарящи на набор от условия индивиди. Тези мерки в практиката се реализират под формата на парични трансфери или непосредствено предлагане на безплатни услуги.

13НШ М, Bramley G., Analysing Social Policy, Billing and Sons LTD, Worcester, 1986.

16

Втората група социалнополитически мерки регламентира поведението на индивидите по начин, който гарантира защитата на социално слабите позиции. Тяхното прилагане не води до оформяне на извънпазарна сфера. Този вид регламентации, най-широко застъпени в трудовото право, ограничават действието на свободния договор като основен механизъм за регламентиране и организация на колективната дейност.

Като всяка публична политика, социалната политика поддържа определени обществени баланси и активно се намесва там, където те са нарушени. Повод за активната й намеса и съответно за промяната на системата от социални институции, могат да бъдат както действителният социален проблем (увеличаване на относителния дял на засегнатите от някакъв пазарен риск - безработица, бедност и т.н), така и политическата мобилизация около не толкова значим проблем. П р и всички случаи социалната политика поддържа равновесието в конкретното общество, независимо дали опасността за нарушаването му идва от социалната или от политическата подсистема.

Социалната сфера става повод за активна социална политика тогава, когато значителни социални групи остават извън, или поне са ощетени, от икономическото нарастване. Оставяме настрана случаите на икономическа криза, които естествено произвеждат социални проблеми и повишават необходимостта от активна социална политика. Политическото оформяне на системата от социалнополитически мерки отразява рисковете, които пазарът и конкретно националният пазар произвежда. Общовалидните за модерните общества масови рискове - безработицата, остаряването, болестта, заради които индивидът е принуден да напусне пазара на труда, са основните обекти на социална регулация.

Системата от социални инсититуции отразява и политическите особености на конкретното общество. Демокрацията, и особено модерните й форми, сама по себе си стимулира социалната политика. Превръщането на политическия процес в своеобразен пазар на политически идеи и лидери подхранва разрастването на социалната политика, както по отношение на клиентелата й, така и по отношение на разходите й. Националната политическа история внася допълнително съдържание в системата от социални институции. Трайното влияние на определени политически фактори водят до възприемането на специфични социалнополитически практики, които преимуществено облагодетелстват конкретни интереси.

Така разбрана, социалната политика задължително е свързана с нластта в определено колективно тяло. В случаите, когато говорим за социална политика в рамките на политически обособената общност, тази дейност задължително е свързана с държавата, което не означава, че задължително произтича от нея.

17

Не е пресилено да се твърди, че понятието социална държава внася повече хаос, отколкото яснота в анализите на модерните политически практики, заради често срещаната при използването му нормативна натовареност. Според най-често използваното определение "социалната държава е институционалният резултат от възприемането от страна на обществото на легална и затова формална и експлицитна отговорност за елементарното благосъстояние на всеки отделен негов член"1 4. Така определена, социалната държава не е политическа, а функционална характеристика на държавната организация. Социалната държава няма отношение к ъ м процеса на овладяване на властта и процедурите по нейното упражняване, а към управлението на обществото. Социална може да бъде всяка държавна организация, тогава когато тя се намесва или само има отношение к ъ м системата от фактори, създаващи благосъстоянието на отделните членове на политически организираното общество. В този смисъл социална може да бъде монархията или републиката, демокрацията или абсолютизма, либерално-демократичната или тоталитарната държава.

Това определение не казва нищо и по отношение на формата, чрез която се проявява поемането на отговорност за състоянието на индивидуалния член на обществото, нито за това за кои именно индивидуални членове на обществото това е допустимо. Социална държава е както тази, която непосредствено предлага средства и услуги на определени части от населението и с това го прави независимо по отношение на пазарното му представяне, така и тази, която превръща в задължителни определени норми на поведение и по този начин насочва или поддържа жизнените шансове на социалните групи.

Като имаме предвид цитираното определение, за социална трябва да приемем всяка държава, която се ангажира с каквато и да било социалнополитическа мярка, дори и да й придава само задължителен и легален характер. В условията на движение към тотален пазар и разрушаване на всички, различни от пазарните, общностни връзки, социалната държава привидно изглежда като анахронизъм, който поддържа или създава друг тип зависимости. Нейното възпроизводство обаче се подкрепя от наличието на структурни основания в самата обществена система. Модерната държава поема социални функции, които не противоречат на пазара в качеството му на преобладаваща общностна връзка.

Модерната история е процес на възстановяване, макар и в други форми и с други последици, на намесващата се роля на държавата. Това не е узурпация на властови територии, а отговор на усложняваща се обществена организация и на появата на социални неравновесия, които

^International Encyclopedia of the Social Science, 1968, vol. 16, p. 512.

18

организиращата функция на пазара не успява да погълне. Социалната държава е продължение, а не както може да се вярва, скъсване с либералната традиция. Именно като продължение на юридическата традиция на либералната държава модерната социална държава се появява, за да придаде структура на социалните отношения. Това е процес на известна "рефеодализация" на обществото, т ъ й като, в следствие на взаимопроникването на частната и публичната сфера, не само политическите инстанции започват да изпълняват определени функции в сферата на размяната и обществения труд, но и обратно, някои социални сили получават роля в политиката 1 5 .

От гледна т о ч к а на идеите модерната история е процес на преодоляване на индивидуалистичните концепции и развитие на теорията за правата. Според Т. Маршал X V I I I век открива за човечеството индивидуалните права и дава простор на свободната конкуренция. Държавата се превръща в "скрита ръка", която охранява индивидуалната свобода. X I X век гарантира гражданските права и превръща либералната държава в либерално-демократична. XX век ограничава индивидуалната свобода, за да гарантира социалните права. Държавата става социална, а общността - отговорна за живота и благосъстоянието на своите членове.

Социална държава и пазар

Обикновено и в теорията, и във всекидневното съзнание социална държава и пазар се противопоставят - според подобни тези разрастването на едното означава свиване на другото и обратно. Всъщност модерната социална държава само допълва пазара, подкрепяйки, а не, както може да се мисли, заплашвайки автономността му.

Потребността от формулиране на теорията за социалните права има своите обективни основания. Индивидуалистичната концепция отговаря на обществена система, в която свободните индивиди осигуряват благосъстоянието си чрез собственото си поведение на пазара. Подобно общество е само идеален т и п , защото самият пазар създава силни и слаби позиции, разделението между които следва отношението к ъ м собствеността, а в най-ново време - позицията на пазара на труда. Всъщност теоретичният отговор на въпроса саморегулира ли се пазара -както в икономическите си, така и в социалните си измерения, не е еднозначен.

Според класическата политическа икономия и нейният първоучител Адам С м и т пазарът е средството за преодоляване на класовото деление, неравенството и привилегиите. Всяка намеса от страна на държавата само

15Habermas J., L'espace publique, trad, de I'allemand, Payot, 1993, pp. 233 et suiv.

19

спира изравняващия ефект от съревнователната размяна и създава монополи, протекционизъм и неефективност. Независимо от различията между либералните течения, всички те се обединяват около тезата, че пътят към равенството и просперитета е свързан с максимум свободен пазар и м и н и м у м държавна намеса.

Още в началото на века либерализмът приема идеята, че някаква степен на държавна намеса е допустима. Съвременните либерални теории на социалната държава се занимават не толкова с проблема за появата на социалната държава, а по-скоро с въпроса какво я прави допустима. Според А. У и л 1 6 проблемът за принципното противоречие "капитализъм -социална държава" се решава чрез оптималното свързване на принципа на равенството и принципа на ефективността, който се съдържа, според автора, в принципа на Парето. Според него, ако в резултат на промяна в политиката хората стават по-богати и живеят по-добре, тази промяна трябва да се възприеме.

Държава, в която всички са толкова добре, колкото могат да бъдат, е за предпочитане пред тази, в която хората са по-зле, отколкото могат да бъдат. П р и решаването на дилемата - "ефективност - равенство", проблемът е как да се примирят принципът на равенството и принципът на Парето, в случаите когато те влизат в конфликт. Икономическият растеж води до подобряване на положението на всеки в обществото, но в същото време води до увеличаване на неравенството поради неравното му разпределение. Двата принципа могат да бъдат примирени като управлението възприеме следния принциип - то може да предпочете поравно или по-неравно разпределение, но в рамките на такова неравенство, което позволява растежът да подобри положението на всички. Допустимото неравенството е от полза за всички 1 7 .

Консервативната политическа икономия критикува обществото на свободния пазар и отхвърля идеята, че пазарните механизми сами по себе си са най-добрата гаранция за икономическа ефективност. За тях абсолютизмът е най-доброто условие за капитализъм без класова борба. Класическият консерватизъм издига идеята за монархическата социална държава, която гарантира социалното благоденствие, класовата хармония, лоялността и производителността. В този модел ефективността на производствената . система не е следствие от конкуренцията, а от дисциплината. Класическата консервативна идея е, че авторитарната държава е по-добра от хоаса на пазара, защото е в състояние да хармонизира възможностите на държавата, общността и индивида.

16Weale A., Political Theory and Social Policy, St. Martin's Press, 1983.

17Rawls J., The Theory of Justice, Oxford: Clarendon Press 1972, p. 62

20

Марксистката политическа икономия критикува едновременно атомизиращия ефект на пазара и либералната идея, че пазарът гарантира равенството. За марксистите натрупването на капитала отчуждава хората от собствеността. Резултатът е по-голямо класово разслоение и дълбоки социални конфликти. Този процес трансформира ролята на либералната държава, която е принудена да се раздели със своята неутралност и да защитава интересите на класите на собствениците. За марксизма това е пътят за създаване на класовата доминация..

Независимо от различните обяснителни схеми и теоретични конструкции, и трите подхода допускат ( и л и признават) известното обвързване на пазар и държава. Спорът между тях не е по повод на това допустими ли са социални функции на държавата в условията на свободен пазар, а какво е съдържанието на допустимите функции.

Либералите подкрепят социалнополитически мерки, които осигуряват възможности за активна изява на личността, както и присъствието на различни, включително частни, производители на социални услуги. Те подкрепят идеята за конкурентен социален пазар, в който държавата присъства като непривилегирован участник. Консерваторите защитават възприемането на патерналистки социалнополитически мерки, при които грижата за социално необлагодетелстваните се поема от традиционни овластени центрове -държава, църква, корпоративни организации. Модерните политически разновидности на класическия марксизъм са склонни, с различна сила, да подкрепят социалнополитически мерки, които в някаква степен изравняват социалните статуси. Независимо от голямото различие в предпочитаните политически практики, в модерното политическо пространство като че ли съществува съгласие, или поне примирие, по отношение на задължителната връзка между пазар и социални функции на държавата.

Теорията на Карл Полани 1 8 , създадена през 1940 г. заради полемиката срещу международния златен стандарт, който ограничава възможностите на активистката роля на националната държава, обяснява модерната универсалност на тази връзка. Основната теза в посочената теория е, че отношенията между социалната политика и капиталистическата пазарна система са отношения на пълна съвместимост и реципрочност. П о л а н и установява, че наистина социалната политика затруднява икономическото развитие, но в същото време, ако се стигне до пълен отказ от обществената социална отговорност, съществува заплаха за пълна разруха на основите на цялата пазарна система. Пълната победа на laissez-faire води до подчиняване на обществото на пазара, а не съществува,

18Polanyi К., The Great Transformation, BostoniBeacon Press,1957.

21

според автора, социална система, която може да издържи подобна

субординация.

Оцеляването на капитализма изисква някаква степен на социална защита, която не е свързана с индивидуалния статус. С други думи, динамична икономика не може да функционира без определено равнище на декомодификация. Понятието обозначава степента, в която трудът губи качеството си на стока. Съдържателно декомодификацията е еманципация на индивидуалното съществуване по отношение на индивидуалната позиция на пазара и в частност на пазара на труда.

В модела на Полани икономика, държава и общество не се припокриват дори частично. Според неговата теория социалната държава и пазарът имат собствена логика на развитие и гарантирана автономност. Социалната държава се намесва, корегирайки обществото, само за да направи пазара по-ефективен.

П о л а н и преодолява както консервативната, така и либералната традиция. Според класическия консерватизъм всяка общност има собствени социални интереси и само държавата може да ги удовлетвори рационално. Спроред класическия либерализъм политиката се различава от икономиката по своята цел, но и по присъщата на поведението на управлението ирационалност. За Полани управлението е рационално, но то не заменя пазара. Това са две автономни сфери, които не нарушават границите помежду си, а взаимно се подкрепят.

Противоречия между капитализъм и социална държава, според Полани, не са изключени. Когато управлението разширява гарантираните социални права и обхваща чрез преразпределението все по-голяма и по-j-оляма част от населението, ясното разграничаване между частна икономика и публично гарантирано благоденствие се унищожава. Тогава настъпва кризата. От тази идея следва и разбирането за границите на социалната държава, отвъд които тя затруднява обществената система и пазарната икономика.

Като следваме теорията на Полани, социалната политика трябва да бъде обяснена като интегрална част от социалния и икономическия ред. Тя не е просто придатък к ъ м политико-икономическия ред, а сама създава нов ред, ново разслоение и нова обществена интеграция. Анализирайки социалното законодателство в А н г л и я и намесата на Короната, Полани аргументира тезата, че икономиката, макар и автономна, не се саморегулира абсолютно. Политическата интервенция очертава пазара на труда и по този начин конституира цялостната пазарна икономика.

В това е основната разлика от класическото марксово разбиране за цикличността в развитието на капиталистическата икономика. За М а р к с икономиката се саморегулира. Кризите се преодоляват без намесата на

22

политическата власт. Социалната политика в неговия анализ е външен по отношение на икономиката фактор, който спомага за възпроизводството на съществуващия начин на производство и преобладаващата връзка на неравенство. За Полани, това, което наричаме икономика е продукт на комбинацията от държавната намеса и логиката на индивидуалните или институционалните икономически актьори 1 9 .

Анализът на Полани е много важен за анализа на социалната политика, защото той доказва, че държавната политика, включително преразпределителната, не е някаква надстройка, построена на върха на икономическата база. По-скоро тя формира капиталистическата икономика, без нея не би съществувало функциониращо капиталистическо общество. Следвайки тази логика, не бива да говорим за противоречие между социалната политика и икономическото натрупване, т ъ й като двете са дълбоко свързани.

Невъзможно е да се предреши въпросът за функционалния или дисфункционалния характер на отношението "социална държава -капитализъм" без да се използват специфичните инструменти на емпиричния анализ и без да се отчита разнообразието от форми, в които се проявява това отношение. Развитието на държавата трябва да се схваща като самостоятелно, а не като функция от това на капитализма или на пазарната икономика. Отношението между публичните финанси и пазарната икономика трябва да се разбира като реципрочен модел, а не като едностранна зависимост2 0.

Ш и р о к о разпространена е тезата, че социалната политика е резултат от политически натиск и реализация на интересите на широките социални слоеве. В абсолютния си вариант тази теза отрича какъвто и да било структурен произход на социалните функции на модерната държава. Нейната достоверност не се потвърждава от историческото развитие на социалните практики. Публичните пенсионни програми (края на X I X и началото на XX в.) се развиват не на последно място, за да се освободят работодателите от грижата за непроизводителните работници и да се облекчат разходите на предприятията. В повечето случаи инициативата за създаването им идва не от политическите организации на работническата класа, а от самата държава. През втората половина на XX в. социалните трансферни плащания растат по-бързо в сравнение със заплатата (табл. N 18 от Приложението). Този факт не е следствие от "заграбването" на територии на намеса от страна на държавата, а от подкрепата на държавата за

19Цит. по Block F., Social Policy and Accumulation: A Critic of the New Consensus, in Rein M.

Esping-Andersen C, Rainwater L., (eds.), Stagnation and Renewal in Social Policy, M. E. Sharpe, Inc., 1987, p. 21. 20

Theret Bruno, Regimes economiques de l'ordre politique, PUFrance, 1992, p. 15-16

23

гъвкавостта на предприятията. И в двата случай посредник е съществуването на организиран политически натиск. В първия т о й се проявява под формата на заплаха за социалния ред, във втория - на синдикален натиск за запазване на работните места. Тезата за политическия натиск не може да бъде отхвърлена, но не трябва да бъде и абсолютизирана. Социалната политика на модерната държава е продукт на равновесие на интересите. Това е политика на приспособяване на автономното развитие на политическата сфера к ъ м пазарната среда и пазарната конюнктура. Резултатът от нея (поне от ефективните й практики) е, че обществото остава цяло без това да наруши функционирането на свободния пазар, както и че пазарът функционира без да създава социални основания за разпад на обществото.

Освен опосредствено - чрез влиянието си върху възпроизводството и запазването на обособената обществена система, социалната политика влияе върху пазара и пряко. Тя създава високопроизводителния труд, разпространявайки образованието и средния стандарт на ж и в о т сред масата заети. По този начин, чрез влиянието си върху основния нематериален елемент на икономическата дейност, модерната социална политика се превръща във фактор на производителността. Освен това, социалната държава участва в създаването на масовия потребител, чрез което директно стимулира пазара и икономиката. Заради тези две функции социалната политика е част от инструментариума на всяко модерно управление, независимо от политическата му природа, оповестената му идеология или политическия натиск, на който е подложено.

Класификации на моделите на социалния капитализъм

Общата тенденция в развитието на модерните общества е свързана с развитието на система от институции, която прави индивидуалното съществуване в някаква степен независимо по отношение на притежаваните ресурси и конюнктурата на достъпните пазари. Тази система от институции нарушава абсолютната свобода на пазара чрез изграждането на защитна, непазарна мрежа от трансфери и услуги и чрез система от задължителни норми, които гарантират минимални условия за равноправно участие в договорните отношения.

Оформянето на системата от социални институции е продукт на функционални зависимости, чиито произход трябва да се търси както в икономическата, така и в политическата сфера. Този процес обаче е силно повлиян и от конкретните властови и политически отношения, поради което има своя конкретна проява в различните общества. В много случаи различията във формите на социалната държава са толкова изразителни, че се говори за наличие или липса на такава.

24

Н я к о и автори са склонни да говорят за равнище на "социалност на държавата". Тази научна логика свежда показателите за социалност на държавата до публичните и социалните разходи и от тази гледна т о ч к а има своето, макар и ограничено, научно значение.

А к о следваме този подход ще установим, че Япония и Австралия имат най-малките социални държави, а Ш в е ц и я - най-голямата2 1. Означава ли това, че в Япония долните социални слоеве са относително в по-необлагодетелствано положение в сравнение с тези в Швеция? Не, защото там, поне до началото на 90-те години, ръстът на Б В П е най-висок, равнищата на инфлация и на безработица - най-ниски, а разпределението на доходите - в най-голяма степен егалитарно 2 2 . Обяснението е във факта, че един политически инструмент може да бъде използван за различни цели 2 3 . По същия начин - едни и същи цели могат да бъдат постигани с различни инструменти. Високите социални разходи в Ш в е ц и я , ниската безработица в Япония и минималният доход в Австралия не са отделни социални цели, а различни политически инструменти за социална регулация и защита. Такъв подход изисква да анализираме с какви цели и като част от каква стратегия определена социалнополитическа мярка е възприета.

Най-известната класификация на модерните социални държави принадлежи на Ричърд Титмъс 2 4 . Според него съществуват т р и идеални типа:

1. Остатъчен модел, при който публичните институции се намесват едва тогава и само т а м , където останалите източници на индивидуална сигурност - пазарът и семейството, са се провалили;

2. Индустриално обвързан модел, при който социалните институции са вплетени в икономиката, а социалните потребности са поставени в основата на печалбата, заетостта и производителността;

3. Институционален преразпределителен модел, при който социалните институции са интегрална част от обществото и които предлагат универсални, непазарно организирани услуги, а достъпът до тях се определя единствено от потребността.

В най-голяма степен к ъ м остатъчния модел се приближават С А Щ и Япония, към индустриално обвързания - Германия, а к ъ м институционално преразпределителния модел - Ш в е ц и я .

2lCastel F. G. (ed.), The Comparative History of public Policy, Polity Press, 1989.

22Pempel T.J., Japan's Creative Conservatisme, in Castel F.G. (ed). op. cit.

23Titmuss R. M., Commitment to Welfare, London: Allen and Unwin, 1968, Цит. no Castel F.G.

(ed),. op. cit. 24

Tittmuss R. M., Social Policy, Allen and Unwin, 1974., цит. no Flora P., (ed.), p. XXI.

25

Съществуват няколко други класификации на моделите на социалния капитализъм, но те не внасат нещо съществено ново и могат да

k бъдат сведени до класификацията на Титмъс. Едва к ъ м края на 80-те години в резултат на емпирично сравнително изследване на системите от социални институции Еспинг-Андерсън стига до нов т и п класификация2 5. Тя не променя принципното разграничение, заложено в класификацията на Титмъс, но е класификация, основана на качественото и количественото измерване на реални модели и практики. Следвайки логиката на Еспинг-Андерсън, общоприетото принципно различие между моделите на социален капитализъм се операционализира чрез система от емпирично установими индикатори, а използването на количествените методи дава възможност да се очертаят групи страни, които могат да бъдат причислени к ъ м някой от споменатите идеални типове.

Еспинг-Андерсън въвежда понятието "режим на социална политика" (режим на благоденствие), като влага в него връзката "политически и икономически фактори - социална.политика - социално структуриране на' обществото". Неговият извод е, че съществуват т р и групи общества, съответстващи на т р и различни режима на социална политика - либерален, консервативен и социалистически. В различните типове р е ж и м и е закодирана различна декомодификационна стратегия. Консервативната стратегия спира абсолютното превръщане на работната сила в стока. Подобни системи възпроизвеждат зависимости, характерни за предмодерната епоха. Социалната политика поддържа тези зависимости, като води до възприемането на патерналистки или корпоративни социалнополитически мерки. Либералната стратегия максимално превръща работната сила в стока. П р и съответните системи социалната политика е насочена единствено к ъ м нуждаещите се. Социалистическите стратегии максимално защитават вече превърната в стока и освободената от всякакви извънпазарни предмодерни зависимости работна сила. Тези системи създават нова зависимост от преразпределителната модерна социална държава.

А к о сравним страните, които попадат в различните групи, ще установим почти пълно припокриване на класификацията на P. Титмъс и тази на Еспинг-Андерсън. Остатъчната социална държава съответства на либералния режим на социална политика, индустриално обвързаната социална държава - на консервативния р е ж и м , а универсалистката - на социалистическия режим на социална политика. Новото при Еспинг-Андерсън, извън факта, че т о й класифицира емпирични модели, а не идеални типове, е, че анализът му надхвърля собствените характеристики на социалната държава и описва взаимосвързаните фактори, социалнополитически мерки и резултати от прилагането им (табл. N1).

25Esping-Andersen, op. cit..

26

Еспинг-Андерсън използва условна скала за измерване на декомодификационния ефект на реалните социалноосигурителни системи. Използваните индикатори операционализират времевата

продължителност, в течение на която човек може да оцелее, ако поради един или друг риск е отстранен от пазара на труда. Декомодификационният ефект е резултат от възприетите социалнополитически практики, които от своя страна са естествен политически избор, следващ особеностите на конкретното национално общество. Сравнявайки 11 страни, членки на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие ( О И С Р ) , Еспинг-Андерсън установява силна корелация между декомодификационния индекс и политическия режим 2 6 , описан чрез система от няколко индикатора.

Т р и са, според изследването на Еспинг-Андерсън, политическите фактори, силно корелирани с декомодификационния индекс - равнището на "ляво управление", политическото влияние на консерватизма и Католическия реформизъм и продължителността на авторитарно управление в историята на съответното общество. От комбинацията на тези т р и фактора Еспинг-Андерсен описва т р и типа политически р е ж и м и -либерален, консервативен и социалистически. Изследването установява съответствие между декомодификационния индекс и политическия режим.

Тенденцията е либералните страни (Япония, С А Щ , Швейцария) да развиват система от социални институции, в която условните програми за социално подпомагане имат централно значение, социалното осигуряване е скромно, както и индивидуалните социални придобивки, предоставяни чрез държавата. За тези страни е характерна слаба лява и дясна класова мобилизация.

Консервативният т и п политически системи - франция, Германия, Австрия, Италия, Белгия, развиват системи от социални институции, за които са характерни множествени социални програми, социални придобивки, които възпроизвеждат социално-класовото разслоение, а преразпределението на доходи е ниско. Най-съществените политически фактори-причини са консервативната и абсолютистката традиция.

Социалистическият т и п политически системи - Ш в е ц и я , Холандия, Дания, Финландия, Норвегия, развиват универсалистка и преразпределителна система, която модифицира социалната структура. Политическите особености се изразяват в мобилизация на работническата класа във властта, но и в способност на левите партии да влизат в коалиции с други социални слоеве и да подкрепят политически п р а к т и к и , които въвеждат надкласовия универсализъм в обществото.

26Ibid., p. 52 - 54.

27

Като най-важен показател за ефектите от съществуването на социалната държава Еспинг-Андерсън приема въздействието върху социалната стратификация. На теоретично равнище съществуват два противоположни възгледа. Според първия модерната социална държава възпроизвежда и поддържа съществуващото класово разслоение2 7. Чрез институциите й се елиминират основните причини за класовата борба. Социалната държава трансформира класовия конфликт в съревнование на статуси 2 8 , а класовото разслоение - в социална стратификация. Според втория социалната държава предизвиква изкуствено, не чрез пазара, а чрез властта, внасяне на някаква степен на социално равенство в обществото.

Анализът на Еспинг-Андерсън установява, че не всички, а само някои модерни социални държави са стратификационни системи. Данните за Ш в е ц и я потвърждават тезата за стратификационната функция на социалната държава, но изследванията за Франция и Германия - не. Тезата на Еспинг-Андерсън е, че в модерните социални държави е заложена различна логика на стратификация. Социалната държава може да запазва или да подхранва йерархията и статуса. Стратификационният й ефект може да се изразява в очертаването на общество от две класи - бедни и богати. Третият възможен вариант е социалната държава да налага универсални надкласови стандарти и да установява определена степен на равенство в обществото. Конкретният стратификационен ефект се получава като следствие от системата на възприетите и превърнатите в институции социалнополитически мерки.

От гледна т о ч к а на специфичната им стратификационна функция

Еспинг-Андерсън класифицира социалните държави по следния начин:

1. Корпоратистки модел, който може лесно да бъде идентифициран чрез множествеността на социалноосигурителните схеми. Възприемането на подобен вид социалнополитически практики води до голямо различие в големината на социалните придобивки.

2. Етатиски модел, който се открива чрез особения статус и социални гаранции за държавните чиновници.

3. Либерален модел, чиито индикатори са наличието на условни програми за социално подпомагане и големият относителен дял на частното предлагане на социални услуги.

4. Социалистически модел, който съответства на високо равнище на универсализъм. За него е характерна ниска диференциация на социалните придобивки.

27Offe С, Advanced capiltalisme and #ie welfare state, in Politics and Society, 1972, N 4.

28Parkin F. Marxisme and the Class Theory: A Bourgeois Critique, London: Croom Helm, 1979.

Аналогични тези в Lipset S. M. Political Man, New York: Doubleday, Anchor, 1960.

28

Табл. N1. Обяснителен модел на Еспинг-Андерсън

Индекс на декомодификация *

Политически режим

Социалнополитически

практики

Стратификационен ефект на моделите

на социалния капитализъм

Австралия САЩ

Нова Зеландия Канада

Ирландия Великобритания

либерален социална помощ; социално осигуряване за заетите; ненамеса на трудовия пазар

бедни, средна класа и богати

Италия Япония Франция Германия

Финландия Швейцария

консервативен социално осигуряване,

ограничаване на търсенето на трудова

заетост

поддръжане на социалния и

класовия статус

Австрия Белгия

Холандия Дания

Норвегия Швеция

социалистически универсални социални програми; публични безплатни услуги; стимулиране на предлагането на

заетост

относително изравняване на

социалните статуси

* страните са подредени според оригиналната класификация на Еспинг-Андерсън29

в посока от нисък към висок декомодификационен индекс. Класификацията е направена в резултат на обобщение на данни от 1980 г. Сравнението с аналогични данни за 1930 и 1950 г. показва почти пълно съответствие, ако не на поредното място, то задължително на принадлежността към съответния режим на социална политика.

В резултат на сравнителното изследване Еспинг-Андерсън формулира няколко важни извода:

1. Влиянието на политиката и властта остават маргинални докато икономиката и най-вече демографските промени имат основна роля за оформянето на социалната държава;

2. А к о се изследват структурните различия в социалните държави, отношенията, свързани с политическата власт, стават основен обяснителен фактор. Т р и са основните показатели - влиянието и управлението на левите партии, влиянието на консерватизма и историческите традиции на абсолютизма.

29Esping-Andersen G., op. cit., p. 52.

29

3. Съществува ясно съответствие между р е ж и м а на социална политика и особеното политическо представителство. Консервативният режим се поддържа от стабилната електорална подкрепа за католическа партия или партия на католическия реформизъм и традиционното влияние на абсолютизма. Социалистическият режим на благоденствие зависи от политическото присъствие на ясна и силна социалдемокрация. И накрая -силното работническо движение е добра гаранция срещу оформянето на либерален режим на социална политика.

70-те и особено 80-те години поставят политическата практика пред нов казус. Западноевропейският модел на социална държава навлиза в период първоначално на бюджетна, а след това и на структурна криза. Моделите на социален капитализъм проявяват белези на системна дезинтеграция, която не е провокирана от класов или социално-групов конфликт. Институционалните реформи се опитват да адаптират модела к ъ м условията на глобализиращата се икономика, която естествено ограничава националните публични финанси и възможностите на държавата да поддържа активистката си роля в обществото. Посоката на реформите в голяма степен се определя от поведението на средната класа, която има зависим от пазара на труда социален статус, относително ш и р о к и индивидуални ресурси и в повечето случаи е основен клиент на социалната държава.

Всяко западноевропейско общество обаче, адаптирайки се, следва логиката на собственото си модерно конституиране. Целта на сравнителните изследвания на социалните държави през 80-те години е свързана с изясняване на ключовите сили, които формират социалната държава в различните райони и алтернативните отговори и решения в условията на глобализираща се икономика 3 0 . Базирайки се на данни от 80-те години, изследване, ръководено от Еспинг-Андерсън, защитава тезата, че в првцеса на адаптация к ъ м новата глобална среда модерните общества следват собствената си институционална традиция. Модерните социални държави се приспособяват по коренно различен начин, съобразявайки се с наследените интереси, които самото им съществуване е култивирало 3 1 .

Очертават се три пътя на адаптация на моделите на социален капитализъм. Първият е пътят на Скандинавските страни. В случая става дума за адаптацията на един модел, чиито основни характеристики са всеобхватност на населението, универсализъм в тълкуването на социалните права и щедрост на социалните придобивки. Типичен представител е моделът на Ш в е ц и я .

30Esping-Andersen G. (ed.) Welfare State in Transition. National Adaptation in Global

Economies, SAGE Publication, 1996. 31

Ibid., p. 9.

30

Вторият път е неолибералният модел на адаптация. В този случай социалната държава се адаптира като се връща к ъ м пазара. В С А Щ и Великобритания това става благодарение на отсъствието на профсъюзите. В Австралия преустройството става с тяхно участие.

Континенталноевропейският модел на адаптация се характеризира с икономическо нарастване без откриване на работни места. Стратегията е възможна заради комбинацията от високо развита осигурителна система и слабо развита система на публична сфера на социални услуги.

Това изследване само потвърждава обяснителния модел на Еспинг-Андерсън и една от основните му тези, че модерните социални държави са продукт на предишна политика, на предишно състояние на обществото, което задава трайна склонност к ъ м възприемане на определен т и п социалнополитически практики.

Друго сравнително изследване на модерните социални п о л и т и к и , чийто автор е М а й к ъ л Х и л 3 2 , заслужава внимание, не само защото ползва данни от 80-те години, но и заради сполучливия избор на основен критерий за сравнение. Освен това целта на автора не е социалната държава (в терминологията на настоящата к н и г а - моделът на социален капитализъм), а самата социална политика, конкретните социалнополитически практики. Този подход не дава обяснение на факторите, довели до възприемането на точно тези политически практики, нито на ефектите от тях, но има предимството да навлиза в подробностите на управлението на конкретното общество.

М. Х и л изхожда от тезата, че индивидуалното благосъстояние в условията на пазарна икономика има четири, различни по своята логика на формиране на доход и осигуряване на достъп до услуги, източници (табл. N2). Социалната политика започва там, където семейството, друга (независимо от принципа на конституиране) общност или държавата, се превръщат в източник на индивидуално благосъстояние, като освобождават по този начин индивида от абсолютната му зависимост от пазара.

32НШ М., Social Policy: A comparative Analysis, Prentice Hall Harvester Wheatsheaf, 1996.

31

\

Табл N2. Източници на индивидуално благосъстояние и сигурност/

Източници Осигуряване на доход

Предлагане на услуги

Регулация

самият индивид (чрез пазара)

труд покупка икономическа реципрочност

семейство споделяне грижа обич

общности милосърдие милосърдие норми

държава парични добавки социални услуги закон

Значението на отделните източници е различно както в конкретните модерни общества, така и в различните видове социални политики. Като цяло социалната политика на С А Щ е по-малко държавна, а в нея като източници на индивидуално благосъстояние участват другите общности. Това я прави м н о г о различна от европейската социална политика, която в голяма степен е "одържавена". Най-същественият недостатък на модела на Х и л е, че т о й трудно може да обясни разликите във формите на "одържавеност" и трудно може да опише разликите в европейските модели на социален капитализъм.

* * *

Настоящата к н и г а обхваща четири капиталистически системи -С А Щ , Великобритания, Германия и Ш в е ц и я . Изборът им непосредствено следва от сравнителното изследване на Еспинг-Андерсън за трите пътя на социалния капитализъм.

С А Щ и Великобритания спадат към либералната група общества, за които са характерни институционализиран либерализъм, остатъчна социална държава и стратификационен профил от бедни, богати и средна класа.

Германия принадлежи к ъ м консервативната група, която се характеризира с организираща обществото държава, авторитарна традиция, силно влияние на католическия реформизъм, институционализирана социална държава и възпроизвеждаща се класова стратификация.

Ш в е ц и я е част от социалистическия кластер, при който е силно политическото влияние на широките народни движения, социалната

"Ibid., p. 4.

32

държава е универсалистка, а стратификационният й ефект е в посока към

социално изравняване.

Книгата изяснява особеностите на тези крайно отдалечени случаи, за да очертае възможните варианти на модерната социална държава, които не противоречат, а се вписват в пазарната система. Великобритания попада в нашето изследване, защото е единственият (освен Ирландия) 3 4 европейски представител в либералния кластер. Нейният декомодификационен индекс е по-близък до този на консервативните р е ж и м и , отколкото до този на С А Щ , резултат от промяна в траекторията на развитие на британската социална държава след Втората световна война.

Изследването се основава на разбирането, че съществуването на конкретен политически инструмент за регулиране на социалната сфера в дадено общество не е случаен факт, а следствие от определени икономически, политически, институционални и ситуационни характеристики на това общество. Сравнението се прави не, за да се посочи по-ефективното или по-доброто, а за да се очертаят вариантите и тяхната предопределеност. И м а се предвид тезата, че вариантите на социална държава, съществуващи в отделните общества, могат да се разглеждат като аналогови форми, които удовлетворяват общовалидната цел за запазване, регулиране и възпроизводство на обществената система.

Основната хипотеза е, че един политически инструмент за регулиране на социалната сфера се възприема, когато не съществува достатъчно влиятелна опозиция срещу очакваните ефекти от приложението му. К о л к о т о по-малко са автономните овластени центрове, толкова по-вероятна е радикалната (независимо консервативна или социалистическа) намеса и възприемането на социалнополитически практики, които променят и "преподреждат" обществото.

34Esping-Andersen G., op. cit., p. 52.

33

Глава I I

Социалнополитически практики и социални институции

Социалнополитическите практики са конкретните инструменти, които управлението в едно пазарно общество използва, за да регулира социалната сфера. Те са продукт на политическия процес и не могат да бъдат сведени до управленски практики. Социалнополитическата регулация е насочена к ъ м сериозни структурни социални дисбаланси или проблеми, които са влезли в политическия дневен ред в резултат на политическа мобилизация. Независимо от начина, по който социалните проблеми влизат в политическия дневен ред, и независимо от това колко са важни за обществото, те стават обект на политическо регулиране и на самата политика. Закрепени чрез законите, социалнополитическите практики се превръщат в социални институции, които трайно влияят на социалните процеси в обществото.

Системата от социални институции на една общество отразява две

основни неща: 1. какви социални проблеми са намирали място в

политическия дневен ред и са се превръщали в обект на политиката; 2.

каква философия на индивидуално благоденствие и какво тълкуване на

идеята за социалните права са заложени в нея.

Модерните пазарни общества са превръщали в обект на политиката приблизително едни и същи социални проблеми. Затова съдържателната страна на моделите на социален капитализъм в голяма степен се припокриват. Този факт е едно от най-сериозните основания на функционалистките теории за произхода на модерната социална държава, според които индустриализацията и свързаните с нея демографски промени 3 5 , или политиката и свързаната с нея надпревара за електорална подкрепа 3 6 , естествено водят до възприемането на социалнополитическите регулации.

Първият фактор - процесите на индустриализация и най-вече превръщането на работната сила в основен източник на индивидуално благосъстояние за преобладаващата част от населението, стимулира оформянето на защитни публични схеми срещу основните пазарни рискове. Те се развиват в следните насоки: 1. трудово право, което гарантира срещу злоупотребата с неравностойното положение на наемния работник при сключването на трудов договор 3 7 ; 2. публични схеми за защита в случай на

35за дискусията по този въпрос Mishra R, Society and Social Policy, London: Macmillan, 1977

36Това е основната идея в Buchanan and Tullock, 1962, The Calcul of Consent, A n n Arbor, Ml:

University of Michigan Press. 37

трудовото право не е обект на анализ в настоящата книга, защото в преобладаващата си част е унифицирано.

34

I

прекъсване на заетостта поради възраст, безработица и болест; 3. програми, които защитават минималния стандарт на индивидуално съществуване; 4. специфични секторни програми, поддържащи нормалното протичане на основните човешки дейности - семейство и възпроизводство, труд, здравеопазване, осигуряване на образование.

Системата от социални инситуции първоначално ограничава свободата на наемането, като задължава работодателя да осигури определени условия за труд. Тези защитни схеми, които се реализират чрез трудовото право, се развиват успоредно на процесите на индустриализация и на организация на левите движения. С увеличаване на относителния дял на хората, чието благосъстояние зависи от продажбата на труда и м , започва и ускорен процес на развитие на публичните схеми за защита в случай на окончателно или временно напускане на пазара на труда. Програмите, които подкрепят минималния индивидуален стандарт и осъществяването на основни човешки дейности се развиват значително по-късно (след 60-те години на XX в.) в отговор на силно променената социална ситуация в модерните общества, рязко увеличеното търсене на заетост заради масовото излизане на жените на пазара на труда, както и заради натрупаното национално богатство и явно подобреното икономическо състояние. Едва к ъ м този период системите от социални институции придобиват изразен декомодификационен ефект3 8.

Другият фактор - политиката и модерното оформяне на демократичния "политически пазар" (според терминологията на Ш у м п е т е р ) , стимулира разширяването на социалните програми както по отношение на относителния дял на населението, удовлетворяващ условията за достъп до защитните схеми, така и по отношение на големината на социалните придобивки. Трудовото законодателство първоначално засяга единствено най-необлагодетелстваните групи сред наемните работници -децата и жените. Едва след това разширява обхвата си, разпростирайки действието си върху всички наемни работници. По същия начин - при създаването си социалното осигуряване касае само определени категории наемни работници. Постепенно в схемите му са обхвани всички наети, а тенденцията в развитието му е к ъ м обхващане на цялото население.

Публично организираната защита на индивидуалното благосъстояние срещу рисковете на пазара в модерните общества се проявява в следните форми: 1. социалнополитически практики, които поддържат доходите и осигуряват преки трансфери в случай на прекъсване на връзката с труда (старост, болест/инвалидност, безработица), в случай на недостатъчни доходи (социална помощ, минимална заплата, семейна политика), 2. социални услуги (оформяне на публична непазарна сфера с

38Esping-Andersen G., op. cit.

35

безплатен/квазиплатен достъп до нея - здравеопазване, образование, осигуряване на ж и л и щ е , персонални социални услуги; 3. поддържане на достъпа до пазарни позиции - политика на заетостта, политика за осигуряване на образование, политика на доходите и контрол върху цените. Тази пределно обща класификация на социалнополитическите практики от гледна т о ч к а на вида на социалните придобивки е общовалидна за западните общества. В с и ч к и те са възприели споменатите видове практики, придавайки им собствена технологична форма.

Тези конкретни форми са толкова различни, че в определени случаи се говори за липса на определена програма в някоя национална система от социални институции. А както ще покажем по-нататък, това не е вярно -посочените социалнополитически практики са структурен елемент на модерните общества. Различното, национално специфичното е във възприетата организация на защитната схема, в конкретните технологични форми и е следствие от редица случайни фактори, които са въздействали при оформянето им като политическо решение.

Социалнополитическите практики не могат да бъдат описани чрез социалния проблем, заради к о й т о . са възприети от обществото. Чисто технологично те представляват една политически санкционирана процедура за признаване на социални права.

Клаус Офе прави принципното разграничение между социални програми, опосредствани от процедури за признаване на социални права (в собствената му терминология - бюрократични процедури) и такива, които създават условия за неопосредствано естествено ползване на социалните права. В първия случай социалните права се признават след административна санкция в съответствие с правила, определени с политическо решения. Във втория - социалните права са признати като всеобщ социален атрибут на индивидите. В реален план тов.а е разликата между социалното осигуряване, чиито социални придобивки се ползват, само ако са удовлетворени определени правила (условия за достъп), и социалните услуги, които създават публична сфера на предлагане без индивидуално заплащане. В първия случай социалните придобивки са под формата на парични добавки к ъ м пазарните доходи, с общата сума от които индивидът участва в пазара на стоки и услуги. Във втория -социалните придобивки са под формата на непосредствено, непазарно потребление. Преобладаването на едната или другата форма е едната, съществена част от описанието на моделите на социалния капитализъм.

Втората, не по-малко важната, е сравнението на самите бюрократични процедури, които чисто административно опосредстват признаването на социалните права. Те посочват к о й има социални права, при какви условия ги получава и в какво се изразяват тези права.

36

Третата линия на сравнение е как се мобилизират необходимите средства за подкрепа на признатите социални права. Социалните институции в модерните общества не разрушават пазара и не нарушават пазарната логика. Обратното би довело до колапс на пялата обществена система. В същото време социалните, програми имат непазарна организация. В тях или чрез тях се предлагат и потребяват стоки и услуги, които имат пазарна стойност и цена, но използваният еквивалент-посредник не са парите, а нуждата, потребностите или правата. Заради тази непазарна организация, вместена в пазарна среда, социалните държави лесно могат да изпаднат в бюджетни затруднения. Това е толкова по-възможно, колкото по-голяма е създаваната непазарна сфера. Потенциалната заплаха от бюджетни затруднения обикновено се компенсира чрез политически санкционирана промяна в бюрократичните процедури и правилата за достъп, която възстановява нормалното вписване на социалните програми в модерните обеществени системи. От тази гледна точка възприетите в различните модели начини за мобилизиране на необходимите средства предлагат различни възможности за гъвкавост и справяне с бюджетните трудности, които в повечето случаи имат неконтролиран от политиката произход - промяна в демографските структури, нарастване на цените на социалните услуги и т.н.

Четвъртата линия на сравнение е свързана с демографските и социално-груповите характеристики н а ' клиентелата на конкретните социални държави. Социалните програми защитават срещу зависимостта на индивидуалното съществуване от пазара, създавайки нови зависимости. Изследването на конкретната клиентела е изследване на тези нови зависимости, които са в основата и на очертаваща се подкрепа за социалните държави.

Петият критерий за сравнение са ефектите от възприемането на определен т и п социалнополитически практики. Струва ни се неподходящо да разсъждаваме за социалнополитическите п р а к т и к и от гледна точка на социалните цели и степента на тяхното постигане. Социалната политика, както и всяка социалнополитическа практика или институция, е продукт на политическия процес, който постига възможното от гледна т о ч к а на съществуващите и представени интереси решение, а не обективно необходимото. Затова политическото решение няма предпоставена, а само заявена, оповестена цел. В този смисъл ефектът от социалнополитическите практики е м н о г о често неочакван, естествен или спонтанен. Още повече, че в процеса на приложението им те се сблъскват със странични фактори, които видоизменят първоналния замисъл, дори ако е имало такъв. Ефектите на социалните държави могат да бъдат измерени единствено от гледна точка на промените, които съществуването им внася в обществото.

37

Петата, последна поне за нас, линия на сравнение е степента, в която

социалната политика се е превърнала в постоянен елемент на политиката в

едно общество. Операционализиран, този критерий отразява доколко едно

общество се управлява чрез социалнополитически практики, а социалните

цели имат определящо значение в процеса на формулиране на политически

решения.

Системи за поддържане на доходите

Възприетите в западните общества публични програми на социално

регулиране очертават следните т р и стратегии: 1. остатъчен модел на

социална помощ, при който социалните трансфери се получават в резултат

на доказана нужда; 2. индустриално обвързан модел на социално

осигуряване, при който социалните трансфери се основават на заетостта и

позицията на трудовия пазар; 3. модел на универсални социални трансфери,

основани на принадлежност к ъ м гражданството 3 9 . И в трите случая става

дума за осигуряване на доходи в случаите, когато индивидът не участва в

пазара на труда или когато останалите източници на доход (основно

пазарът) не са в състояние да осигурят определено равнище на

съществуване.

Трите типа стратегии съответстват на класификацията на Т и т м ъ с на

идеалните типове социални държави. Реалните модели социална държава

се характеризират с преобладаването на един или друг т и п трансфери,

, което не изключва провеждането и на останалите.

Социална помощ

Това е предмодерна социалнополитическа практика. Тя е израз на

грижата на обществото, олицетворено в легитимната власт, за неуспелите

му членове. Социалната помощ възпроизвежда патерналистичната грижа

на властта или моралния ангажимент на гражданите към маргиналните

социални групи. Изработването на конкретната технологична форма на

тази социалнополитическа практика обикновено не става в условията на

политическо противопоставяне и сериозен политически дебат. М н о г о често

тя е следствие от експертен анализ, в който основно значение имат

възможностите на държавата. Това е така, защото заинтересованите от

приложението й социални групи са с ограничен, или въобще са без достъп

и представителство във властта.

39 Myles J., When Marketts Fail: Social Welfare in Canada and the United Stattes, in Esping-

Andersen G. (ed.), op. cit., p. 118.

38

В същото време, социалната помощ като структурен елемент на модерното общество, не предизвиква почти никаква обществена съпротива. Дори в силно пазарни общества като американското, обществото споделя необходимостта от публична защита на маргиналните групи.

Социалната помощ предполага предоставянето на определени придобивки под формата на преки парични трансфери, достъп до безплатни услуги или помощи в натура на определени социално необлагодетелствани категори от населението. Тази логика на социалнополитическа регулация е в основата на оформянето на условни социални програми, достъпът до които е опосредстван от доказаната нужда. На политическо равнище се фиксират критериите, спрямо които се доказва нуждата.

В пазарните общества основен критерий е равнището на доход, фиксираната граница обикновено се съобразява с някакъв минимален стандарт на съществуване в конкретното общество, фиксираният критерий внася нова разделителна линия е обществото между клиентите на социалното подпомагане и останалите, между бедните и небедните.

Бедността е състояние, в което индивидът не разполага или разполага с недостатъчни ресурси за поддържането и възпроизводството на живота си. Причините за нея са многовариантни. За измерването й съществуват множество методи. Неправилно е да се твърди, че социалната помощ като социалнополитическа практика е насочена к ъ м бедността. Тя е насочена към хората, които отговарят на определени фиксирани от политиката критерии, които м н о г о рядко, дори никога не съвпадат с обективното установяване на разпространението на бедността. Самата бедност и нейното равнище са системен обществен продукт. Движението на показателите, които я описват, зависи не толкова от особеностите на програмите за социална помощ, колкото от процеси, които са извън контрола на социалната политика.

Принципното несъвпадение между клиентите на социалната помощ и обективно бедните поставя под съмнение обществената нужда от този вид социалнополитическа практика. Програмите за социална помощ имат две цели - да осигурят м и н и м у м жизнен стандарт и да осигурят м и н и м у м условия за социална мобилност на бедните. В преобладаващата си част тези програми са неефективни, защото, въпреки че съществуват, те възпроизвеждат необлагодетелстваните като необлагодетелствани без да променят трайно социалното им положение или статус. А к о в една конкретна система от социални институции преобладава логиката на социалната помощ, социалната политика в това общество не може да изпълнява функции на социално инженерство. В същото време ш и р о к о т о им разпространение, или още повече - възприемането на характерната за тях логика на социална регулация като определяща за цялата система от

ЗУ

социални институции, засилва общественото значение на разделителната

линия бедни - небедни.

Програмите за социална помощ се финансират от данъчните

приходи и не поставят условия за предварително участие на получателите

на п о м о щ и във формирането на някакви фондове.

* * *

Преобладаващата част от социалната регулация в САЩ следва

логиката на социалната помощ. Условните програми като % от общите

социални разходи са 18%, докато средният съответен дял за страните от

О И С Р е само 6% (табл. N11 от Приложението).

Социалната помощ е организирана в няколко основни програми:

A F D C (помощ за семейства с деца), food stamps (помощ във вид на купони

за хранителни продукти), Medicaid (здравни разходи за бедни).

Характерна за С А Щ е множествеността на критериите, спрямо които се доказва нуждата. Независимо че е предназначена за семейства с ниски доходи, отпускането на помощи по програмата A F D C се съобразява и с вида на семейството. Първоначално (програмата е създадена в средата на 30-те години с основния нормативен акт на Новия договор - Закона за социалната сигурност) A F D C е предназначена единствено за самотни майки, през 1960 г. програмата е разширена и предлага помощ за безработни бащи, които сами отглеждат децата си, а през 1990 г. се допуска и предоставянето на помощ на семейство с двама родители при положение, че този, който осигурява благосъстоянието на семейството е безработен. Относителният дял на семействата с двама родители, които са клиенти на програмата, рязко нараства след началото на 70-те години, като к ъ м края на 80-те години те са 10% от всички, получаващи помощ. Това състояние се д ъ л ж и не на промяна в условията за достъп, а на влошеното икономическо състояние през посоченото десетилетие и рязкото покачване на социалните проблеми, които пазарът не може да разреши.

Независимо че решението за въвеждането на A F D C е взето на федерално равнище, тя не е федерална програма. Със Закона за социална сигурност (1935 г.) щатите се задължават да предлагат социална помощ за бедните семейства е деца, като ползват за целта и федерална субсидия. До 60-те години програмата е малка част от социалната държава на С А Щ . През 60-те години с разширяването на допустимата клиентела, броят на семействата, които получават помощи нараства 4 пъти. През 80-те години броят на получаващите помощ е около 11 милиона, или 5% от населението. Относителният дял на американците, които живеят в бедни семейства през същия период е м н о г о по-голям (табл. N3). Заради множествеността на критериите, спрямо които се доказва нуждата, клиентите на програмата са м н о г о по-малко от бедните.

40

Табл. N3. Относителен дял на семействата под и на линията на бедността в САЩ40

.

Година Всички семейства

Бели Черни С испански произход

Самотни майки

1. Под линията на бедността

1960 18,5 15,2 48,1 н.д. н.д.

1970 9,7 7,7 22,9 н.д. 32,7

1980 9,2 6,9 27,8 20,3 30,4

1986 11,4 9,1 28,7 25,5 34,0

2. В рамките на 125% от линията на бедността

1986 15,3 12,7 н.д. 40,8

Две са основните характеристики на американската система на социална помощ. От една страна, не съществуват национални стандарти. Щ а т и т е са тези, които организират програмите и фиксират условията за достъп. Равнището на п о м о щ и и подпомаганите групи са различни в различните щати. През 1984 г. месечната помощ в щат Мисисипи е $ 91, докато в Калифорния тя е $ 489. Съответната стойност средно за страната възлиза на $ 325. Според изчисленията на П л о т н и к 4 1 средният спад на отклонението от линията на бедността след отпускане на помощта е 20,2%, като стойностите варират в различните щати от 40,0 до 10,9. Тези различия само в известна степен съответстват на различието в цената на живот. Те не са сериозно повлияни и от конкретната социална проблематика. Равнището на бедност варира в различните щати. В средата на 80-те години то е най-ниско в Ню Х е м п ш и р (5,6% от населението) и най-високо в М и с и с и п и (22,6% от населението). Програмите за социална помощ нямат почти никакъв корегиращ социален ефект.

Втората особеност на социалната помощ в С А Щ е запазването на традиционния вариант на условно предоставяна помощ, при който получателят, освен че трябва да отговаря на определени критерии, трябва да следва и определено поведение. Модерният, далеч по-либерален вариант, възприет в Западна Европа, както и в Канада, определя условия за достъп, но не предписва поведение.

Американската система на социална помощ е организирана така, че в максимална степен да насочва бедните к ъ м работа и да ги поощрява да

40Ginsburg N., Division of welfare: A critical introduction to comparative social policy, SAGE

Publication, 1992, p. 104. Данните са от US Bureau of Census, 1987: tabl. 746, 749. ""Plotnick R., How much poverty is reduced by state income transfers?, in Monthly Labor Review, July, 1989, цит. no Ginsburg N., op. cit, p. 108.

41

приемат дори нископлатена заетост. Програмите за отпускане на парични п о м о щ и са само част от системата за социално подпомагане. Успоредно с тях са възприети програми за заетост и преквалификация на хората в доказана нужда. Правилата за отпускане на помощи включват възможността за спирането им в случай на отказ от работа или курс за квалификация.

Стойността на паричната социална помощ в С А Щ е много по-ниска от тази в останалите страни. Докато средната за страните от О И С Р минимална социална помощ е 5 2 % от средния доход в страната, за С А Щ този дял е само 3 4 % за самотен възрастен и 3 7 % за двойка възрастни. Относителният дял на бедните възрастни с доходи под 5 0 % от средните за страната в С А Щ е 22,4%, същият дял средно за страните от О И С Р е несравнимо по-нисък - 6,4 (табл. N12 от Приложението). Това състояние на бедността сред възрастните в С А Щ е отражение както на системата за социална помощ, така и на особеностите на социалното осигуряване, което е обект на следващия параграф.

В периода 1980-86 г. разходите за социална помощ в С А Щ нарастват с 3 6 % . В номинално изражение този ръст е само 2,2%. За същия период бедните се увеличават с 3,1 милион 4 2 . През 80-те години разходите за социална помощ като дял от федералния бюджет се колебаят около 1 1 % , като най-ниски са през 1986 г - 9,6%. В началото на 80-те години силно са съкратени програмите за преквалификация и заетост на бедните.

Слабостта на социалната помощ в С А Щ се компенсира в някаква степен от съществуването на програми, предоставящи т. нар. данъчни кредити на хората с доходи под определен м и н и м у м . През 80-те години средногодишният ръст на разходите, свързани с тази програма е 7 % . Най-разпространена е схемата за негативния подоходен данък. Програмата облагодетелства бедните без да поставя допълнителни условия. Доходът е единственото условие за достъп. Семействата, които разполагат с доход под фиксирания получават парична добавка. Тя се изчислява на основата на т р и променливи: действителният доход, средната стойност на подоходния данък и гарантираният доход.

Системата за социална помощ на С А Щ е отражение на преобладаващата нагласа, че състоянието на бедност е продукт на неудачно индивидуално поведение. През 80-те години тази идея се използва в политическия дискурс като основание за съкращаване на социалните разходи и програми. През 90-те години публичност получават изследвания, които доказват тезата, че единствената разлика между зависимите от социални помощи и останалите е липсата на ресурси, които да гарантират

42Sharp А. М, Register Ch. A., Leftwich R.*H. (eds.), Economics of Social Issues, Richard D.

Irwin Inc., 1990 (9th edition), p. 283.

42

индивидуалната сигурност. Н и к а к в и значими отклонения в мотивацията и ценностите на двете групи не се установяват4 3.

Социалната държава на Великобритания44

е оформена и се превръща в структурна характеристика на британското общество заради опита на властта да се справи с бедността4 5. За разлика от С А Щ обаче системата на социална помощ във Великобритания предлага далеч по-универсални и по-малко дискриминационни социални придобивки за хората в доказана нужда. Великобритания е една от малкото капиталистически страни с национално стандартизирана система за условно социално подпомагане, в която единственото условие за достъп е равнището на доход. "Новата десница" критикува тази система и подкрепя промяната й в посока на диференциране на социалната помощ в съответствие с регионалното и местното равнище на цената на неквалифицирания труд4 6. Независимо от твърдата подкрепа за тази идея, тя не успява да влезе в политическия дневен ред по време на управлението на Тачър.

Въвеждането на сега съществуващата система на социална помощ е следствие от отхвърлянето след края на Втората световна война на съществуващата в периода между двете войни силно дискриминационна по отношение на жените и на чужденците система на социално подпомагане 4 7. В началото на 60-те системата е реформира и е въведена програма за допълнителна универсална помощ за хората в доказана нужда.

През 80-те години по време на управлението на Тачър определени социални групи се изключват от потенциалните получатели на социална помощ. Ограничението важи за младежите, трудоспособните, хората, които не се г р и ж а т за неработещи лица, както и безработните. Броят на клиентите на програмите за социално подпомагане спада (с 9,8% за периода 1987-88), спадат и социалните помощи (с 4% за семейна двойка с две деца и с 15% за самотен човек). Спадът е продукт на политически санкционираната промяна в условията за достъп. Системата се доближава макар и в ограничена степен до тази на С А Щ , най-вече заради усложняването на условията за достъп и премахването на универсалността на критерия равнище на доход.

43Rank R.M., Living on the Edge: The Realities of Welfare in America, New York, Columbia

Univ. Press, 1994. 44

Имаме предвид териториите на Англия, Шотландия, Уелс и Северна Ирландия. Независимо от съществуването на някои разлики между отделните области, особено в образованието, за целите на настоящия анализ те могат да бъдат пренебрегнати. 45

Kaufmann Franz-Xavier, "Le developpement des Etats Providence en Europe", Revue francaise des affaires sociales, N 3, 1990, 15-20 46

Minford P., Unemployment: Cause and Cure, Oxford, Martin Robertson, 1983. 47

Ginsburg N, op. cit, p. 153.

43

Във Великобритания никога не е съществувала официално определена линия на бедността. Официално на правителствено равнище не е възприет и терминът "бедност". Напоследък големината на социалната помощ или 4 0 % над нея неофициално е възприета като линия на бедността, макар че съществуват редица съображения, че подобно измерване на бедността е неадекватно. Измерена чрез общовъзприетия критерии - % от домакинствата с доход до 5 0 % от средния за страната еквивалентен (преоценен според броя на 'членовете) доход, бедността във Великобритания е 6,7% през 1975 г. и 12,0 през 1985. Съответните дялове средно за Европейската общност са 12,8 и 13,9. Поредното място на Великобритания сред страните членки на Европейската общност се променя като от втора по ниско равнище на бедност става шеста. До 1980 г. Великобритания е с по-голяма бедност в сравнение с Ш в е ц и я и Германия, но с далеч по-малка в сравнение със С А Щ .

През 60-те години се провеждат множество изследвания по въпросите на бедността във Великобритания. П и т ъ р Таунсънд изследва 2000 семейства в периода 1968-69 г., а анализът публикува през 1979 г. в книгата "Бедността във Великобритания". М а к и Лансли изследват 1200 домакинства и публикуват резултатите през 1985 г. Данните са близки. Около 2 0 % от населението попада в широкото разбиране за "бедност". Таунсенд въвежда, наред с "официалния стандарт" на бедност, и стандарт на "относителна бедност", изчислението на който се основава на възможността за поддържане на необходимото потребление. М а к и Лансли определят бедността спрямо възможността за удовлетворяване на 18 жизненоважни потребности: ако липсва възможността за удовлетворяване на една потребност - това е линията на бедността, ако липсва възможност за удовлетворяване на т р и и повече - това е състояние на прага на бедността4 8. Данните от тези изследвания далеч надхвърлят населението, което отговоря на официалните критерии, т.е това, което попада под официалния праг на бедността (табл. N4).

В следвоенния период официалната линия на бедността се увеличава абсолютно два п ъ т и , а като относителна величина следва големите промени в самото дефиниране на състоянието на бедност. Според консервативните к р и т и ц и на възприетите политики увеличаването на бедността е статистически артефакт. Тази критика не е достатъчно издържана, т ъ й като прагът е величина, обвързана с доходите и относителният дял на населението под него не трябва да се променя, независимо от дефинирането му.

48Индикаторите на Таунсенд и на Мак и Лансли са цитирани по Perry R., United Kindgom,

in Flora P.(ed.), op. cit., vol. 2. p. 191.

44

Табл. N4. Население c доход под прага на бедността.49

Година Абсолютен брой (в хиляди) % от населението

1960 1 990 3,8

1972 1 780 3,4

1977 2,020 4,0

1981 2 810 5,3

Групата на бедните през 1981 г. има следната структура: 680 000 работят, 1 120 000 са над пенсионна възраст, останалите са или безработни или инвалиди. Голяма част от неработещите са поддържани над прага на бедността благодарение на социалната помощ и въведената през 1966 г. допълнителна помощ. През 80-те години клиентелата на социалната помощ е силно променена. Възрастните вече не преобладават сред бедните. Най-силно представени там са безработните и самотните родители.

. За голяма част от бедните социалната помощ е единственият доход. Това са най-вече безработни, които са загубили социалноосигурителните си права. За разлика от Германия и Ш в е ц и я , във Великобритания могат да се ползват придобивки, предлагани от една единствена програма.

В Германия50

съществуват програми за социална помощ, но тази социалнополитическа практика не е определяща за възприетата логика на социална регулация. Официалният критерий за достъп до програмите -линията на бедност, се определя според федерално установена цена на кошница от с т о к и , "достатъчни за водене на достоен живот" 5 1 . Домакинства с доходи на или под линията на бедността са клиенти на условната социална помощ (Sozialhilfe). Тази социалнополитическа практика е въведена през 1957 г. Стойността на социалната помощ дълго време остава много ниска - около 2 0 % от средния нетен трудов доход.

След средата на 70-те години системата на социална помощ е реформирана в няколко посоки. Стойността на социалната помощ се определя не чрез икономически нужното, а чрез културно необходимото -промяна, която автоматично води до нарастването й. Освен това намалява относителният дял на паричната социална помощ в полза на развитие на програмите за непарично подпомагане. След 1965 г. разходите за социални плащания са значително по-малко от тези за условни социални услуги, а тенденцията е към задълбочаване на това съотношение.

Германската схема за социална помощ се основава на предпоставката, че нито един гражданин не трябва да остане под

49Ibid., p. 192.

'"Използваните в анализа данни засягат ФРГ. Тъй като след обединението германската държава възприе моделите на западната си част, в изложението се говори за Германия. 5l

Ginsburg N.. op. cit.. p.73.

45

официалната линия на бедността. За първи път кошницата от стоки, която^

задава линията на бедността, е определена през 1955 г., а след това

променяна през 1961 и 1971 г. Линията на бедността е задължително под

трудовия доход на ниско платените категории. К а т о абсолютна величина

линията на бедността расте непрекъснато до 1975 г., когато започва да

спада. Като относителна стойност (% от средния трудов доход)

тенденцията от началото на 60-те години е к ъ м бавно спадане.

Относителният дял на населението под линията на бедността зависи в

голяма степен от дефинирането й (табл. N5). Според приетото през 1961 г.

определение, в периода 1963-71 г. бедността значително спада. К ъ м края на

70-те години започва обратната тенденция и се достигат равнищата,

характерни за 50-те години.

Табл. N5. Домакинства и индивиди живеещи в относителна бедност според различни стандарти на бедността.

52

Стандарт (% от средния)

1963 (брой)

1969 (брой)

1973 (брой)

1963 (% от

всички)

1969 (% от

всички)

1973 (% от

всички)

От домакинствата

40% 860 515 480 4,3 2,5 2,3

50% 2 256 1 1668 1573 11,4 8,1 7,4

60% 4 364 3 520 2 492 22,1 17,1 16,5

От индивидите

40% 3 018 1582 1507 5,3 2,8 2,6

50% 8 051 5 414 5 087 14,1 9,7 8,9

60% 15 331 11516 11 135 26,9 20,6 19,5

Официалната линия на бедността отговаря на 40%-ния стандарт ( 4 0 % от средните за страната доходи) на бедност. Бедността обхваща основно икономически неактивното население. Рискът за неработещите да попаднат под линията на бедността, е т р и пъти по-голям, отколкото за останалата част от населението. 9 9 % от активното население е в състояние да се справи с бедноста. В този смисъл твърдението на Християндемократическата партия, че въпросът за бедният пролетариат е решен, е вярно. Средно рискът от бедност за групата на самонаетите е по-голям, отколкото за останалите заети.

Сред типовете домакинства най-голям е рискът от бедност за

възрастните и самотните жени. Статистическите данни не потвърждават

52Alber J., Germany, in Flora P.(ed.), op. cit., vol. 2, p. 54.

46

становището, че семействата c деца са непропорционално изложени на бедност. Извън официалните данни за бедността остават някои маргинални групи, които не получават социални помощи - това в началото на 80-те години са около 100 000 с к и т н и ц и и около половин милион хора без ж и л и щ а .

Около 3% от домакинствата и 2% от хората в Германия живеят от социални помощи. П о ч т и толкова са и тези, които живеят под линията на бедността, но не търсят помощи. Голяма част от бедните са включени в други социални програми, но това, което получават от тях не е достатъчно, за да излязат от състоянието на бедност. Според официални данни на федералното статистическо бюро за 1981 г. основните случаи на зависимост от социалната помощ са следните: недостатъчна пенсия (27,6% от всички случаи), недостатъчен доход сред друга икономически неактивна група (27,4%), недостатъчен доход в семейство е един родител (17,0), безработица (10,5%), недостатъчен доход от платена заетост (2,7%).

В началото на 80-те години по-голямата част от бедността вече не е временно явление. По това време около 7 3 % от всички домакинства -клиенти на социалното подпомагане, получават социална помощ повече от една година. Въвеждането на схемата за поддържане на социалната сигурност от 1979 г. намалява новите рискове, но в недостатъчна степен. Най-силно е намаляването на риска от бедност сред самотните хори и семействата със самотни родители. В периода 1977-1983 г. покупателната стойност на социалната помощ пада с 6%.

През 1970 г. 0,75 млн. души (в този брой не се включват децата) са зависими за постоянния си доход от социалната помощ. До 1980 г. броят на клиентите на социалната помощ нараства 4 пъти, а през 1987 г. достига 2,4 млн. души. Този огромен ръст се дължи на дългосрочната безработица, ръста на относителния дял на самотните родители и вероятно на по-рано съществували "скрити" бедни. Заради това увеличаване на населението, което отговаря на фиксираните правила за достъп до социалната помощ натежава изключително м н о г о както в социалния бюджет, така и в общата схема на немската социална държава.

Системата на социална помощ на Германия съдържа редица проблеми. Бедният не става автоматично клиент на програмата, а трябва да кандидатства. Освен че създава т е ж к а администрация, подобна организация на социалната помощ води и до високо равнище на въздържане от включване в програмата. Според Алберт около групата на кандидатстващите за социална помощ съществува аналогична по големина група от бедни, която не търси помощ, но има аналогични параметри на

47

живот и доходи 5 3 . Освен това съществуват много регламентирани условия,

на които бедният трябва да отговаря, за да получи социална помощ.

Социалната помощ се администрира от местните власти, като 8 0 %

от финансите идват от тях, а 2 0 % - от областните правителства. Правилата

за достъп обаче се фиксират на федерално равнище и са част от

федералното право.

В Швеция значението на социалната помощ е силно ограничено.

Границата на бедността е равна на най-високата заплата сред най-ниско

платените 5% от целодневно заетите работници. Самото дефиниране на

условието за достъп превръща част от заетите в бедни. От всичките

целодневно заети неквалифицирани работници 16% принадлежат к ъ м така

дефинираната група на бедните.

Социалната помощ се администрира от местните власти. В началото на 60-те години клиентите на социалната помощ достигат най-ниския си относителен дял спрямо цялото население (3,5%), след което през целия следващ период се колебаят между 4 и 7%. Средното равнище на помощите е ниско - между 3 и 4% от средната заплата в индустрията или 1/4 от базисната пенсия. Равнището на социалната помощ се корегира като към нея се прибавят детските и жилищните надбавки.

Системите за социално подпомагане се колебаят между два крайни варианта. Организацията им може да отговаря на разбирането, че помощта трябва да дисциплинира нуждаещия се и да поощрява способностите му сам да се измъкне от нуждата. Възможен е и друг, по-либерален възглед, според който нуждаещият се има правото да бъде подпомаган от обществото. Реформата от 1982 г. в Ш в е ц и я възприема нещо средно между двете схващания, като се дава възможност на местните власти съобразно особеностите на социалните проблеми в района да възприемат единия или другия подход.

Социално осигуряване

Като социалнополитическа практика социалното осигуряване

гарантира индивидуалното съществуване в случай на прекъсване на

трудова заетост. То е независим от пазара източник на средства, достъпът

до който зависи от това, дали индивидът удовлетворява определени

условия. За разлика от социалната помощ, основното условие за достъп не

е свързано с материалното положение или със социалния статус.

Социалното осигуряване е следствие от заетостта. В основата на

конкретната му технологична форма е отговорът на въпроса "коя заетост

създава осигурителни права". В повечето схеми трудът на жените-домакини

"Ibid, p. 55.

48

формално е признат за труд и осигурява участие в осигуряването чрез работещия съпруг. През последните десетилетия, в някои общества (Германия) благодарение на формулите на социалната солидарност, социалноосигурителните схеми покриват почти всички социални групи = вкл. студентите, но включването им там не е следствие от граждански права или доказана нужда, а от формалното признаване на упражнявания от тях труд за заетост.

На политическо равнище се фиксират правилата за достъп, които обикновено включват определени параметри на необходимата заетост, начина за мобилизация на необходимите финансови ресурси, както и равнището на социалните придобивки. Възможните вариации засягат и трите параметри.

Като социалнополитическа практика социалното осигуряване не предизвиква обществена съпротива. Т ъ й като е продължение на заетостта, формално то не нарушава либералните ценности. В същото време съществува почти непрекъснат политически натиск за разширяване на социалноосигурителните схеми и включването в тях на нови социални групи. Непрекъснат политически натиск съществува и по отношение на либерализацията на условията за достъп.

Социалноосигурителните схеми обикновено са очертани финансови системи. Начинът на формиране на финансовите постъпления обикновено е фиксиран и наличните ресурси са ясни. Бюджетен проблем в тях може да възникне дори без промяна на политически фиксираните правила, заради чисто демографски промени или заради ценови натиск. Различните системи реагират различно като увеличават държавните субсидии или променят правилата за достъп, така че да се съкратят разходите.

Условия за достъп

Социалното осигуряване в САЩ е с ограничено значение. То обхваща само част от населението - т. нар. средни класи, и поддържа статуса им в случаите, когато по една или други причина те напускат пазара на труда. Възприета е обвързана със заетостта и трудовите доходи осигурителна система за два случая - възраст и безработица. Американската социална държава има непълна система на социално осигуряване, която не включва задължителното здравно осигуряване.

Социалното осигуряване е организирано в програмата O A S D H I (Old Age, Survivors, Disabil ity and Health Insurance). Началото й е положено в средата на 30-те години като част от политиката на Новия договор. О щ е в началото на това десетилетие много щати се опитват да въведат пенсионно социално осигуряване, но срещат съпротивата на работодателите заради

49

таксите върху фонда работна заплата, които трябва да внасят. Тогава се появяват и силни популистки движения, които се обявяват за преразпределение на доходите и подпомагане на възрастните, безработните и бедните. Сред тях е и първото в света движение на възрастните, което к ъ м средата на 30-те години има няколко милиона активни поддръжници и се обявява за универсална, равна, необвързана с доходите по време на активния трудов живот и недиференцирана според трудовия статус публична пенсионна схема.

Въпреки че планът на движението не е приет, Законът за социалното осигуряване, основният нормативен акт на Новия договор, е приет през 1935 г. С него се въвежда държавно гарантирана пенсия за възрастни, допълнена от условна помощ за бедните възрастни хора. По-късно осигурително покритие получават и вдовиците и техните деца, инвалидите, поемат се и здравните разходи на възрастните. Социалните придобивки се определят на основата на предишните доходи (трансферът е в някаква степен еквивалентен на реалните трудови доходи на осигурения). Пенсиите са много слабо преразпределени к ъ м осигурените с по-ниски доходи.

Системата се финансира наполовина от работодателите, наполовина - от самите осигурени, чрез изчислена на базата на доходите вноска. Цялата вноска през 1988 г. възлиза на 15,2% от работната заплата. Системата на социално осигуряване никога не е субсидирана чрез данъчната система и след началото на 70-те години е почти непрекъснато с дефицитни затруднения, причинени от неконтролирания от политиката процес на нарастване на броя на пенсионерите в резултат на увеличената продължителност на живот.

В началото на 80-те години се прави опит за промени в социалното осигуряване, като целта е да се съкрати в някаква степен клиентелата и чрез това - разходите. Предприетите мерки включват: премахване на индексирането на пенсиите спрямо ръста на цената на живот, данъчно облагане на социалните придобивки на хората с високи доходи, увеличаване на възрастта за пенсиониране над 65 години. Промените са трудни заради масовата подкрепа за O A S D H I .

Социалноосигурителните трансфери представляват само 37,3% от доходите на възрастните домакинства (главата, на които е на или над 65 г.). Това е най-ниският дял сред капиталистическите страни. Относителният дял на частните пенсии в дохода е сравнително висок, но все пак незначителен - 5,5% (табл. N6 от Приложението). Доходите на възрастните се допълват от доходи от собственост и от платена заетост -този дял два пъти надвишава съответния в Ш в е ц и я и Германия.

Делът на публично организирането социално осигуряване спрямо

общите разходи за пенсионно осигуряване е само 60,9. Ограничеността на

50

публичните схеми се компенсира в някаква степен от дела на професионалното (произлизащо от организацията, в която е зает осигурения) осигуряване. Този дял за С А Щ е относително висок - 1 7 , 1 % (табл. N8 от Приложението).

Бедността сред възрастните е пряк резултат от особеностите на възприетите правила на социално осигуряване. През 1980 г. бедните възрастни в С А Щ са почти толкова, колкото и във Великобритания, но два пъти повече от тези в Германия. През март 1985 г. 15% от възрастните домакинства живеят под линията на бедността, 2 0 % са получили поне веднъж някоя от непаричните форми на социално подпомагане, 9% са получили парична добавка к ъ м доходите си. По-голямата част от това условно подпомагане идва от системата за Допълнителен осигурителен доход (SSI), която също води началото си от Новия договор. Това е единствената система в С А Щ , която е национално изравнена, като голяма част от щатите допълват базисния национален м и н и м у м на условна помощ на възрастните и инвалидите. През 1985 г. национално фиксираната месечна помощ възлиза на $164.

Общите частни и публични разходи за пенсии (за възраст) са значително по-ниски от средното за западните страни. Възрастните американци зависят преди всичко от платена заетост, доходите, от която са 26,8% от доходите на възрастните домакинства, дял м н о г о по-висок от този в Германия или Ш в е ц и я .

Пенсионната система в С А Щ се доминира от частния сектор. Публичните разходи за пенсии произлизат предимно от осигурителните фондове (79%) и се допълват от целеви пенсионни фондове, предназначени за ветераните и някои държавни чиновници. Делът на професионалните пенсии в общите разходи за пенсии е по-висок в сравнение с останалите капиталистически страни. Въпреки това те съставляват само 1 7 % от разходите за 1980 Г. (табл. N8 от Приложението). Относително ВИСОКИЯТ ДЯЛ на професионалните пенсии е наследство от времето между двете войни, когато бързото развитие на социалния капитализъм се основава на професионалното предлагане на социални блага и услуги. Инициативата произлиза от работодателите, а мотивът е свързан с опита да се попречи на синдикализацията на заетите. Така или иначе тези придобивки остават привилегия само на определени, не м н о г о на брой, категории работници и служещи, съсредоточени преди всичко в елитните производства. По време на рецесията от 70-те години много от професионалните фондове срещат трудности и дори преустановяват дейността си. През 70-те години е въведена .и по-строга федерална регулация на дейността на професионалните фондове.

51

В С А Щ осигуряването за безработица е управлявано изцяло от

щатите. Едновременно с това придобивките и условията за получаване на

права в различните щати силно се различават.

За разлика от С А Щ Великобритания е възприела универсална

социалноосигурителна схема. Правата са следствие от заетостта, но заради

финансирането на системата и особено заради равните, фиксирани

социални плащания, британската базисна социалноосигурителна схема

придобива универсален характер.

От публичните средства, предназначени за поддържане на доходите, 6 5 % (до 1950 г. по-малко от 58%) се насочват к ъ м Националния осигурителен фонд. Размерът на пенсиите, които той предлага не зависи от размера на правените вноски, а се определя на основата на нуждата. Вноските за социалноосигурителния фонд са процент от трудовите доходи и са поделени между осигурените и работодателите. С около 2 0 % във финансирането на фонда участва и държавата. Това е т. нар. базисна пенсионна схема, въведена през 1948 г., коята покрива цялата работна сила, включително самонаетите. Разпределението на дяловете във финансирането на социалноосигурителния фонд е от компетенцията на Парламента.

Националната пенсионна схема е въведена от Лейбъристко правителство през 1948 г. и предлага независима от предишните доходи, равна, фиксирана пенсия. С въвеждането й британската държава окончателно възприема принципите на социалноосигурителния модел Беверидж, чиито основни характеристики са следните5 4:

1. универсалност на системата - това е основният принос на Беверидж к ъ м модерната концепция за социалното осигуряване. Смисълът му е в разпространяването на социалното осигуряване върху всички групи от населението, независимо от действителното им участие на пазара на труда, и обхващането на всички рискове, които пазарът може да произведе;

2. единство на системата, което се изразява в:

- фиксирани вноски и фиксирани социални трансфери.. Размерът на

социалните плащания зависи от нуждата, а не от получавания по време на

активния живот трудов доход;

- единство в организацията на системата. Осигурителният фонд е

един и има публична администрация, която се подчинява на Министерство

на социалното осигуряване;

54Join-Lambert М.Т., Politiques sociales, Presse de la Fondation nationale des sciences politiques

& Daloz, Paris 1994, p. 272.

52

3. интеграция на системата - Беверидж защитава необходимостта от административно и финансово обвързване на всички форми на защита (взаимоспомагателни дружества, социална помощ) в системата на социалното осигуряване. Според него само така може да се преодолее социалния контрол и произволността, които са неотделими от техниката на социалната помощ. Интеграцията, като принцип на социалното осигуряване, се изразява и в задължителното му обвързване със здравеопазването и политиката на пълна заетост, осъществявани съответно от Национална здравна служба и Обществена служба за заетостта. Само така, според социалния план на Беверидж, може успешно да бъде преодоляна социалната несигурност и да се решат проблемите, свързани с бедността.

Размерът на базисната пенсия е малко по-висок от социалната помощ. Поради това някои радикални к р и т и ц и на британската политическа практика смятат, че социалноосигурителната система не отговяра на идеята на Беверидж за социалния м и н и м у м , още по-малко на социалдемократическата идея за социалното гражданство.

През 1961 г. консервативно правителство реформира Националната пенсионна схема, като въвежда принципа на умерено обвързване на пенсиите с предишните доходи. До 1978 г. пенсиите не се индексират спрямо инфлацията, като този факт отразява вероятно слабостта на достъпа на пенсионерите до властта, както и незаинтересоваността на профсъюзите от проблемите на пенсионното осигуряване.

Поддържането на доходите във Великобритания условно се разделя на две части. Първата покрива плащанията, които предполагат участие на получателите във формирането на фондовете - пенсии и обезщетения при безработица и болест. Втората осигурява плащания, които не предполагат участие - семейните надбавки (изплащат се на всички майки на деца и на ученици) и социалната помощ (предназначена за неработещите - възрастни и безработни, които са загубили осигурителните си права). Независимо от съществуващата разлика в принципа на достъп до социалните Програми, цялата система се ръководи от една и съща държавна администрация. I (снтралното правителство чрез Департамента по здравеопазване и социално осигуряване, администрира цялостно системата за поддържане на доходите. Като цяло програмите за поддържане на доходите поставят минимум условия за получаване на права.

Доходите на възрастните във Великобритания имат три основни публични компонента - базисна пенсия по схемата от 1948 г., доходи от допълнителното осигуряване, въведено през 1961 г. и реформирано през 1975 г. и социална помощ за тези с доход под определел минимум. I юследната схема, освен парична помощ, включва и "жилищна" добавка. 11арастваща част от пенсионерите получават и допълнителна

53

професионална пенсия от своите работодатели. През 1983 г. 5 3 % от пенсионерите имат професионално покритие, като сред тях преобладават квалифицираните слоеве от работната сила. Този дял включва и получателите на пенсии от схемата за държавни служители, която не предполага участие във формирането на доходите и се финансира изцяло от данъчната система.

Допълнителното пенсионно осигуряване, въведено през 1961 г., обхваща тази част, от работниците и служителите, които нямат професионално покритие. Пенсиите, които тази схема предлага, зависят от трудовите доходи и е много слабо преразпределителна. Плащанията от нея са малки и не се индексират. През 1975 г. е въведена нова държавно регулирана пенсионна схема (SERPS), която е обвързана с доходите (при определяне на размера на плащанията се взимат предвид двадесетте най-добри от гледна точка на доходите години) и допълва равната пенсионна схема. Правителствата на Тачър се опитват да реформират тази схема, най-вече като засилят пазарния елемент, пренасочвайки я към частния сектор. Но заради съществуващите рискове, както и заради преобладаващите обществени настроения, схемата остава по същество държавна. Тогава реформата се насочва к ъ м промяна на правилата за достъп и най-вече към обвързването на пенсията не с доходите от двадесетте най-добри години, а с доходите от целия трудов живот. По този начин се очаква снижаване на разходите на схемата най-вече за сметка на неквалифицираните работници на ръчния труд и на жените.

Допълнителните професионални схеми възпроизвеждат много по-ясно съществуващите по време на трудовия живот неравенства. Дори когато ниско квалифицирани работници са включени в професионални схеми, пенсиите им са малко по-добри от тези, които им предоставя държавната схема. Така те попадат в "пенсионен капан", при който заради допълнителната пенсия те губят право на социална помощ, без да получават съществено увеличение на доходите си.

Въпреки че равнището на бедност сред пенсионерите спада с въвеждането на допълнителните схеми, през 1985 г. 65% от пенсионерските домакинства живеят в рамките на 140% от равнището на бедност, а немалък дял от тях отговарят на условията за получаване на социална помощ. Сравнителните данни за 1980 г. показват, че пенсионерите във Великобритания имат относително най-нисък доход в сравнение със средния за всички домакинства, както и че равнището на бедност сред пенсионерите във Великобритания е толкова голямо, колкото и в С А Щ , и значително по-голямо от това в Ш в е ц и я и Германия. Подоходното неравенство сред пенсионерите във Великобритания е сравнително по-малко от това в Германия и в С А Щ , но далеч по-голямо от това в Ш в е ц и я .

54

Трудно е да се изчисли отражението на фискалната социална държава върху пенсиите. Използваните в сравнителните анализи данни не включват данъчните облекчения върху допълнителните пенсии, които силно корегират доходите на пенсионерите.

Немалка част от работната сила остава извън социално осигурителната система. Сред тях най-голям дял се пада на жените, които нямат собствена осигуровка, а се ползват от правата, осигурени им от вноските на съпрузите и м . По някои изчисления5 5 около 10% от работната сила не е осигурена от националната базисна пенсионна схема.

Като повечето капиталистически страни Великобритания е възприела смесена пенсионна система, която включва и четирите възможни форми - социална помощ за възрастните с доходи под определен минимум, социално осигуряване, допълнителни професионални пенсии и частни пенсионни осигуровки. Последната форма се развива едва напоследък. Делът й к ъ м 1980 г. не надхвърля 0,1 % от общите разходи за пенсии.

През 1985 г. 5 1 % от пенсионерите получават допълнителна пенсия, но доходите от нея съставляват малка част от общия доход на пенсионерските домакинства. Основният източник на доход за тези домакинства си остават социалноосигурителните трансфери, но относителната им тежест е значително по-малка от съответния дял в Германия и особено в Ш в е ц и я . Делът на доходите от платена заетост на пенсионерите във Великобритания е много близък до този в С А Щ (табл. N6 от Приложението).

Общите разходи за пенсии във Великобритания са по-малко в сравнение с тези в Ш в е ц и я и Германия, но повече в сравнение със С А Щ . В същото време разходите за пенсии от социалното осигуряване (като % от общите) са близки до средните за страните от О И С Р , малко по-високи от тези в С А Щ и значително по-ниски от тези в Германия и особено от тези в Швеция (табл. N7 от Приложението). Този профил на публичните разходи е следствие от възприетата универсална осигурителна схема, която обаче не надхвърля минималните стандарти.

Социалното осигуряване е в основата на социалната държава на Германия. Според официални федерални документи публичната система за поддържане на доходите, има т р и основни цели: да предпази обществото от бедност, да осигури социална сигурност като помогне на хората да запазят социалния си статус в случай на загуба на работата, да намали неравенствата в жизнените условия5 6. М о ж е да се твърди, че най-

•15

Ginsburg N., op. cit, p. 144. !fi

Alber J., op. cit, vol. 2, p. 53.

55

консенсусна е първата цел. Самата Конституция (член 1, 20 и 28)-предвижда необходимостта от публична отговорност за предпазване от бедност. Заявеното съществуване на третата цел обаче предварително задава друга, различна от възприетата в С А Ш и Великобритания, логика на социално регулиране.

За социалното осигуряване в Германия може да се каже, че е абсолютно следствие от заетостта, и не се съобразява с граждански права(както е в Скандинавия и във Великобритания) или с доказаната нужда (както е преобладаваща практика в С А Щ ) . Следствието от този принцип е, че членовете на семейството зависят от този (най-често мъжа), който печели прехраната. Социалното осигуряване е диференцирано според професионалните групи. Социалните трансфери отразяват придобития статус и нямат преразпределителни амбиции.

Това е социалноосигурителният модел на цяла континентална Европа. Степента на статусна диференциация е различна в различните страни и в различните програми. В Германия осигуряването при безработица е унифицирано, пенсиите са разделени между няколко ш и р о к и класи (работници, служители, миньори и държавни чиновници), здравното осигуряване е поделено между 1200 отделни регионални или професионални фонда. Отличителната черта на континенталния модел и на Германия е привилегированото положение на държавните служители, схемата за които се финансира изцяло от данъчната система и осигурява висока степен на заместващи доходи.

Континенталният, основан на заетостта, модел на социално осигуряване е модерният вариант на социалноосигурителния модел на Бисмарк. През 1889 г. Германия въвежда първата свързана със статуса социалноосигурителна система, първоначално само за организираната работническа класа и на базата на получаваните трудови доходи. Системата е възстановена през 1957 г. от християндемократическа коалиция.

Класическият социалноосигурителн модел на Бисмарк има следните

характеристики 5 7 :

1. социалната защита се основава изключително на труда, правото на осигуряване е следствие от участието на пазара на труда;

2. задължително се осигуряват само работниците с доходи до определена граница, т.е. тези, които не са в състояние сами да се осигурят;

3. социалната защита се основава на осигурителна техника, при

която съществува пропорционалност между вноските и заплатите

57Join-Lambert М.Т., op. cit, p. 270.

56

(вноските са процент от заплата), както и между плащанията и вноските

(плащанията се изчисляват на основата на вноските);

4. системата се управлява от работодателите и самите осигурени.

Социалното законодателство на Бисмарк има за цел да поддържа равнището на живот на работниците. М н о г о скоро системата е разпространена и по отношение на служителите. Признава се специален социалноосигурителен статут за държавните чиновници.

След Втората световна война Съюзниците правят опит за въвеждане на социалноосигурителна система по модела Беверидж в контролираните от тях територии. Наследените интереси обаче си остават много силни и социалното осигуряване е възстановено в традиционния му Бисмарков вид. Наред с това, Германия възприема и елементи от универсалистките принципи на Беверидж.

Т р и са основните насоки в промяната к ъ м универсализъм на социалноосигурителната система:

1. социалноосигурително покритие получават социални слоеве, които не участват в пазара на труда - самонаетите, свободните професии и т.н.;

2. множеството фондове се консолидират под обща шапка;

3. създава се програма за минимален доход за социалните групи, които не участват в социалното осигуряване.

Въвеждат се универсални семейни и детски добавки, които всъщност съвместяват универсалните, базирани на гражданството социални права с преобладаващия модел на осигуряване. Съществена част от промяната е и въвеждането на възприетия в социалното осигуряване на цяла континентална Европа след Втората световна война принцип на еквивалентност на социалните плащания. Промяната е от принципа на приноса и участието във формирането на фондовете към изчисляване на плащанията на основата на действителните трудови доходи.

Съвременната пенсионна система е очертана през 50-те години и идеята, заложена в нея е, че пенсията е основен източник на доход. В следващите две десетилетия плащанията по осигурителните схеми значително нарастват. Те се индексират спрямо ръста на трудовите доходи, а не спрямо инфлацията, както е в англо-саксонските страни, Разрастването на социалната държава след средата на 70-те години се дължи най-вече на обхващането на нови социални групи в системата на социалното осигуряване и се извършва чрез политически решения за признаване на права.

През 1972 г. се извършва реформа в областта на пенсионното

осигуряване. Въвежда се минимален пенсионен компонент, в резултат на

57

който ниските пенсии се увеличават. Въведена е и гъвкава възрастова

граница за пенсиониране, която намалява пенсионната възраст до 63 г.

1. Около 60% от хората над 60 години живеят единствена от доходи, предоставени от публичните пенсионни програми. Останалата част са икономически активни, или не отговарят на условията за получаване на пенсии. Съществува и немалък дял от хора (най-вече ж е н и ) , които нямат достатъчно участие във формирането на фондовете, за да получават пенсии. Социалното осигуряване не прави разлика между мъже и ж е н и при определянето на правилата за достъп до схемите. И в двата случая се изисква 40 години трудов стаж за получаване на право на пенсия. Хората, които нямат пенсионни права получават друг т и п социални плащания. Те са безотносителни к ъ м участието във формирането на фондовете и са по-ниски като размер.

Частните професионални пенсионни схеми и индивидуалните застраховки покриват само 1 1 % от общите разходи за пенсии в Германия. В същото време разходите за пенсии в Германия са сред най-високите в капиталистическите страни. Подобно на Ш в е ц и я делът не пенсионерите, които работят, за да осигурят доходите си, е много малък. (табл. N6 от

Приложението).

За разлика от равните схеми на осигуряване, характерни за Великобритания и Скандинавските страни, в континентална Европа са възприети обвързаните с трудовите доходи осигурителни плащания. Размерът на обезщетенията при безработица, както и на пенсиите се определя на основата на доходите по време на активния живот. Затова и разслоението сред получателите на обезщетения за безработица, както и сред пенсионерите, е силно изразено.

В Швеция само формално може да се говори за социално осигуряване. Съществуват разбира се схеми за публична защита в случай на прекъсване на връзката с труда, но правата в тях са универсални. Ш в е д с к о т о социално осигуряване е по-скоро следствие на гражданските права, отколкото на заетостта.

Универсалното пенсионно право е основен принцип на социалното осигуряване в Ш в е ц и я още от началото на века. През 1913 г. е въведена първата в света универсална пенсионна система, която е комбинация от осигурителна система и допълнителни условни програми за нуждаещите се. До средата на 30-те години вторият компонент е основен. К ъ м края на това десетилетие условните схеми са трансформирани в "допълнителна пенсия за възрастните с ниски доходи", а чистата осигурителна система е корегирана в посока к ъ м система, фаворизираща осигурените с относително нисък принос във формирането на фондовете.

58

Независимо от реформите, до началото на Втората световна война пенсиите остават много ниски. Предложението на социалдемократите за по-високи трансфери за възрастните в големите градове и в местата с по-висока цена на живот е отхвърлено от несоциалистическите партии през 1936 г. През същата година социалдемократите печелят изборите благодарение на пенсионната си политика. "Спомнете си бедните и възрастните" е лозунгът, който им осигурява мнозинство в Долната камара. Предложената пенсионна реформа е подкрепена и в двете камари. За нея, освен социалдемократите, гласуват и коалиционните им партньори - Аграрна партия и Либерална партия.

През 1938 г. се съдава и държавен орган за провеждане на реформата в пенсионното осигуряване. Създадената Държавна комисия обсъжда две алтернативи. Първата от тях - ниска, независима от индивидуалното участие пенсия, допълнена от условна добавка за нуждаещите се, е предложена от представителите на Социалдемократическата партия в Комисията, един либерал и един държавен чиновник. Този проект не се приема от социалдемократическото правителство. Втората - висока, независима от индивидуалното участие пенсия без условна добавка за бедните, е подкрепена от представители на Консервативната и Аграрната партия. Заради натиска от страна на профсъюзите, както и заради политическата борба с консерваторите, социалдемократическите лидери, с изключение на М и н и с т ъ р а на социалните дела, приемат втората алтернатива. Позицията на консерваторите е преди всичко стратегическа -те се опитват да отнемат от социалдемократите инициативата за пенсионната реформа. Важният фактор, който в голяма степен определя позицията както на социалдемократите, така и на консерваторите, е появата на организирани групи за натиск сред пенсионерите.

С политическо решение от 1948 г. реалната стойност на възрастовата пенсия се утроява, което позволява на пенсионерите за първи път в света да живеят само от нея. С това решение се унищожават условните добавки за най-бедните и се повишава равнището на базисната пенсия, получавана от всички граждани над определена възраст. Плащанията са универсални, отпускането им следва определени бюрократични правила, но не е обвързано с предишните доходи или с приноса във формирането на фондовете. Сумата е различна за семейни и несемейни.

М н о г о скоро след въвеждането на базисната схема започва процесът па въвеждане на допълнителни осигурителни схеми. Конфедерацията на профсъюзите (профсъюза на работниците) действа като основна група за натиск за въвеждане на допълнителни, обвързани с предишните доходи, пенсии. В средата на 40-те години една трета от работниците, заети в експортната промишленост, са осигурени по този начин. В промишлеността, работеща за вътрешния пазар, съответният дял. не

59

надхвърля 15%. Организацията на работодателите отхвърля опитите за

разширяване на допълнителното пенсионно осигуряване в процеса на

колективното договаряне.

През 1944 г. се създава Държавна комисия, в която са представени всички организирани интереси. Комисията предлага система за допълнително пенсионно осигуряване, което комбинира следните принципи - пенсията е обвързана с предишните доходи и участието във формирането на приходите в осигуряването, осигурителните плащания се оформят в резултат на известно вътрешно преразпределение, което облагодетелства пенсионерите с ниски предишни доходи. Проектът не среща почти никаква политическа подкрепа.

През 1951 г. се създава нова Комисия. През същата година е сключена нова коалиция за управление между Социалдемократическата и Аграрната партия, но въпросът за допълнителните пенсии не е обект на това споразумение. През 1955 г. Комисията внася проект, който е подобен на проекта, обсъждан през 40-те години. Освен от социалдемократите, т о й е подкрепен единствено от Конфедерацията на профсъюзите и е отхвърлен от всички останали организации по интереси . и от всички несоциалистически партии, включително от коалиционния партньор на управляващата партия.

Правителството назначава нова Комисия, в която влизат представители на всички партии, с изключение на комунистите, и на всички организации по интереси, свързани с трудовия пазар. Правителството внася и проект за увеличаване на основната пенсия, който единодушно е подкрепен от парламента. Комисията предлага т р и варианта, които се подлагат на всеобщ референдум. Те са следните:

1. задължително допълнително осигуряване за всички икономически активни хора, финансирана от работодателите и управлявана от държавен фонд. Това е позицията на Социалдемократите и на Профсъюза на работниците.

2. доброволно допълнително пенсионно осигуряване, управлявано от правителството. Това е проектът, подкрепян от Център/Аграрна партия.

3. доброволна пенсионна система, управлявана от частен фонд с управително тяло от работодатели и заети, и правила, изработени в резултат на колективно договаряне. Това е общата позиция на Либерали, Консерватори и Организацията на работодателите.

Референдумът е предшестван от активна кампания, основен компонент на която е страхът (на несоциалистическите партии) и надеждата (на социалдемократическата партия), че големите фондове ще доведат до държавен контрол върху частната промишленост. В гласуването

60

участват 7 2 % от избирателите. 4 6 % от тях подкрепят предложението за единен държавен фонд, 15% - предложението за доброволен фонд, 3 5 % -това за частен фонд. 4% гласуват с бяло, следвайки призива на профсъюза на служителите - Конфедерация на професионалните асоциации.

Политическият резултат е драматичен. Социалдемократите възприемат референдума като абсолютна подкрепа за техния план. Несоциалистическите партии смятат, че мнозинството е отхвърлило задължителната допълнителна пенсионна схема в полза на доброволната. Само седмица след гласуването правителството подава оставка. Аграрната партия отказва да влезе в несоциалистическа коалиция, в резултат на което социалдемократите съставят ново миноритарно правителство. Долната камара отхвърля проекта на новото социалистическо правителство и е разпусната. В резултат на изборите както социалдемократите, така и консерваторите, увеличават присъствието си във властта. Политическите сили по отношение на допълнителната система са абсолютно изравнени. В края на 1.959 г. един депутат-либерал, единственият християнлиберал-работник, обявява, че ще се въздържи от глас. Задължителната допълнителна пенсионна схема е приета от Долната камара благодарение на един единствен глас.

В началото на следващата година работодателите започват да плащат вноски в новите държавни фондове. К ъ м есента се провеждат нови избори за Долна камара. Кампанията минава единствено под знака на социалната политика. Социалдемократите печелят мнозинство в парламента, след което всички партии заявяват подкрепата .си за допълнителната пенсионна система. Допълнителните пенсионни схеми, на които м н о г о социалисти са се противопоставяли заради неегалитарния им характер (плащанията по тях в голяма степен възпроизвеждат неравенството на пазара на труда), на практика създават политическия съюз между Профсъюзите на служителите и Социалдемократическата партия.

През 1963 г. в сила влиза Национална схема за допълнителна пенсия. Според тази система пенсионерите са т р и вида и попадат в т р и различни осигурителни режима с различна степен на заместване на доходите. Плащанията в определена степен са зависими от предишните трудови доходи. Допълнителните пенсионни схеми не заменят базисната пенсия, а Я допълват. С течение на времето допълнителните схеми непрекъснато увеличават значението и тежестта си. К ъ м края на 1980 г. 5 9 % от пенсионерите получават пенсия по допълнителните схеми, които са далеч по-щедри в сравнение със задължителните схеми. След трансферите само 0 , 1 % от възрастните хора в Ш в е ц и я продължават да бъдат бедни. Независимо от изключително шедрите и либерални пенсионни схеми в Швеция делът на работещите пенсионери е аналогичен на този в Германия

61

(табл. N6 от Приложението). Този факт подкрепя тезите, според които

универсалното и на високо равнище социално осигуряване не влияе

отрицателно на трудовата активност.

f Социалната диференциация сред възрастните следва специфични

белези, свързани с възможностите да се покрият условията на

допълнителните схеми. Ж е н и т е като правило са с по-ниски пенсии заради

невъзможността да покрият изискването за 30-годишен трудов стаж. От

1970 г., когато допълнителните схеми започват да изплащат пенсии,

групата на мъжете работници подобрява в най-голяма степен социалното

си положение 5 8 .

Заместващи доходи

В САЩ официалните данни сочат, че 9 0 % от хората над 65 г.

получават пенсии от социалноосигурителни схеми. До началото на 70-те

години средната степен на заместване на доходите е много ниска. Социалноосигурителната система не е универсална. Т ъ й като тя е

свързана с предишните трудови доходи, съществуват разлики в средната месечна пенсия, които отразяват различията в регионалните пазари на труда. През 1985 г. най-висока е пенсията в К ъ н е к т и к ъ т ($525), а най-ниска - в М и с и с и п и ($403). Средно за страната средната пенсия възлиза на $475.

Табл. N6. Степен на заместващи доходи за ниско, средно и високо платените работници в

САЩ 1980 г. 59

Категория работници % на заместване на доходите

ниско платени 58

средно платени 42

високо платени 24

Равнището на заместване на доходите е регресивно спрямо трудовите доходи (табл. N6). Методите за определяне на социалните плащания са най-благоприятни за белите мъже със средни доходи 6 0 . Ж е н и т е са в по-добро положение тогава, когато са омъжени и не са в трудови правоотношения. В тези случаи пенсиите им се формират на основата на вноските, правени от съпрузите им за тяхното осигуряване. Системата възпроизвежда традиционния модел на семейна двойка, в която съществуването се осигурява от работещия мъж. М н о г о често пенсията на една жена, ако тя

58Ginsburg N., op. cit, p. 36.

59 Цит. no Myles J., op. cit.

60Aschenbaum W., Social Security: Vision and Revision, Cambridge, Cambridge University Press,

1986, цит. no Ginsburg N., op. cit., p. 106.

62

работи, е по-ниска от тази, която би имала, ако е напълно зависима. Социалното осигуряване на С А Щ в известен смисъл е преразпределително от гледна т о ч к а на класовото деление, но в никакъв случай не от гледна точка на социално-половото различие.

Преразпределителните възможности на публичната пенсионна система се реализират чрез различната степен на заместващи доходи за отделните подоходни групи. Сравнително най-облагодетелствани от равнищата на заместване са ниско платените. Заради силната диференциация в трудовите доходи обаче, различните ставки на заместване незначително корегират подоходното разслоение, измерено в абсолютни цифри.

Системата е най-благоприятна за семейна двойка възрастни, при които печели единият (табл. N7). В този случай увеличението идва от 5 0 % добавка за зависимия съпруг. В началото на 70-те години системата е модернизирана и е увеличена степента на заместване на доходите.

Табл. N7. Степен на заместване на доходите при пенсионна възраст за работници със средна заплата в индустрията 1969-80 (%).

61

Канада САЩ Средно за 12 несемеен работник

1969 24 30 40 1980 34 44 49

семеен работник

1969 41 49 50 1980 49 66 61

Според декомодификационния индекс на Еспинг-Андерсън, С А Щ са На предпоследно място (по данни за 1980 г.), което означава, че хората са относително незащитени в случаите на социалноосигурителен риск. Равнището на този индекс е отражение както на неблагоприятните правила 18 достъп, така и на ниската степен на заместване на доходите. Тази слабост на публичната система се компенсира от относително по-високия дял на професионалните социалноосигурителни схеми, както и от нсхарактерния за Европа висок дял на приходи от платена заетост, собственост и инвестиции на социалните групи, които напускат пазара на труда.

Универсалните социалноосигурителни права във Великобритания | ьжителстват с ниски социални трансфери - пенсии, обезщетения при («•зработица и болнични (табл. N8). Британската социална държава съчетава

•I [bid.

63

силно развито предлагане на социални услуги и ниски трансферни

плащания.

В повечето случаи трансферните плащания във Великобритания се определят чрез фиксиране на равна за всички осигурени сума, а не чрез посочване на степен на заместване на трудовите доходи. По този начин социалните плащания са силно изложени на колебанията на инфлацията. Освен това те чувствително изостават от средните трудови доходи. Поддържането на реалната им стойност е възможно единствено чрез въвеждането на нови. допълнителни осигурителни схеми.

Табл. N8. Основни социални придобивки като процент от средното заплащане на заети

мъже 1951-1981.62

Вид социална придобивка 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1981

Обезщетение при безработица (свързано с

предишните доходи)

н.д. н.д. н.д. н.д. 54 43 36

Пенсия за възраст 30 30 31 35 32 35 39

Обезщетение при безработица (базисно)

26 30 31 35 32 29 28

Социална помощ (дългосрочна)

н.д. н.д. н.д. н.д. 32 35 36

Социална помощ (базисна) 30 30 30 34 31 29 29

Детски надбавки 28 28 19 18 14 11 12

Дългосрочната тенденцията в ръста на трансферните плащания във

Великобритания е к ъ м непрекъснат спад на реалната им стойност (табл. N9). Това е силно изразено по отношение на обезщетенията при болест и

безработица и детските добавки, както и при социалната помощ.

Изключение след началото на 70-те години правят пенсиите и

дългосрочната социална помощ.

62цит. по Dunleavy P., The United Kingdom: Paradoxes of an Ungrounded Statisme, in Castles

F.G. (ed.), op. cit., p. 270.

64

Табл. N9. Средни социални плащания (% от средния трудов доход).63

Вид социални плащания

1951 1955 1960 1965 1970 1975 1981

Средна пенсия 30,4 29,9 30,7 34,8 31,6 35,4 38,8

Обезщетения при безработица и

болест

25,7 30,2 30,7 35,1 31,6 29,1 27,7

Вкл. свързаната с доходите добавка*

53,7 42,8 36,1

Социална помощ 30,4 29,9 29,9 33,6 30,8 28,7 28,7

Дългосрочна социална помощ**

32,4 34,8 36,0

Детски надбавки 27,8 27,5 19,0 17,7 14,2 11,0 12,0

*В периода 1965-70 г. е въведена допълнителна схема за обезщетения при безработица и болест, която не премахва базисната схема, а само я допълва. **От 1970 г. е въведена специална програма за защита на дългосрочната безработица.

Резкият спад на реалната стойност на обезщетенията при безработица и болест в известна степен са корегирани през 1966 г. с въвеждането на допълнителна, свързана с предишните доходи, добавка. В началото на 70-те години се възприемат четири принципа, които донякъде корегират неудобствата на фиксираната сума за осигурителни плащания. Основното в тази промяна е решението социалните плащания да се осъвременяват всяка година с индекс, отчитащ годишната инфлация. Въвежда се и принципът дългосрочните социални плащания да растат с по-бързи темпове от краткосрочните. К ъ м средата на 80-те години те са с 2 5 % ио-щедри, отколкото краткосрочните социални плащания.

Две са много важните особености на социалната държава на Германия: 1. "институционализираният фамилиализъм"6 4, в резултат на който са възприети п о л и т и к и , подкрепящи чрез трансферния модел възпроизводството на традиционно семейство с работещ и осигуряващ прехраната мъж, и жена, която се г р и ж и за семейството; 2. изключително щедрите трансфери в брой. П р и н ц и п ъ т на "семейната заплата" е пренесен и върху социалните плащания. В резултат на това цяла континентална Европа, включително Германия, но особено Европейският Ю г , имат най-1Исоките заместващи ставки в света6 5 (табл. N10).

fi1I'erry R., United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit., p. 189.

t 'I sping-Anderson G., Welfare state without work: the impasse of labor shedding and familialisme 111 continental european social policy, in Esping-Andersen G. (ed.), op. cit., p. 68. ftbid., p.71.

65

Осигурителните доходи присъстват непрекъснато в политическия дебат до края на 60-те години. Социалдемократите и профсъюзите се обявяват за неограничен доход, докато християндемократите и либералите подкрепят идеята за нисък доход, който да стимулира собствената отговорност и инициатива. Зад тази идея застават и работодателите и частните осигурителни компании. В края на 60-те години таванът за дохода от пенсионното осигуряване и от осигуряването в случай на безработица е премахнато. Като цяло клиентите на социалните програми са осигурени така, че да поддържат стандарт, близък до този на икономически активното население.

За сметка на високите осигурителни плащания, фиксираният социален м и н и м у м в Германия е много нисък. Затова рискът от бедност е голям за групите, които зависят от неосигурителни трансфери, особено за вдовиците и самотните майки. За сметка на това сред групите, които следват стандартни модели на кариера и семейство, почти не съществува такъв риск. Равнището на бедност сред пенсионираните двойки и невъзрастните семейства, в които единият работи на пълен работен ден, е толкова ниско колкото и в Скандинавските страни (данните за са средата на 80-те години). В същото време равнището на бедност сред децата на самотни родители е 26,7%, докато в Ш в е ц и я то е само 4,5%.

По същия начин самотен възрастен човек с непрекъсната трудова кариера получава около 6 0 % от стандартната пенсия 6 6 , в Дания съответното съотношение е 93%. Пенсионните схеми, възприети в Скандинавските страни и в Холандия, които са универсални и необвързани с трудовите доходи, гарантират, че трансферният доход е поне 5 0 % от средния за страната 6 1.

66Аналогично е положението във Франция и Холандия, в Италия пенсията на самотен

човек е само 23% от стандартната. 67

Pa!me J., Pension Right in Welfare Capitalisme, SOFI, Stockholm, 1990.

66

Табл. N10. Равнище на трансферни плащания като % от нетния доход, 1990 г.68

Пенсии Болест Инвалидност

Безработица

Социален минимум

Белгия 80 100 113 79 . 32

Германия 77 100 60 63 29

Франция 83 53 46 80 30

Италия 89 31** 56 26 16

Холандия 67 70 69 74 41

Испания 98 60 32 80 28

Европейски съюз 12

81 69 60 61 30

*Социалният минимум е изразен като процент от БВП на глава от населението. **В Италия голяма част от заетите имат специални права за запазване на пълното заплащане по време на болест, които не са отчетени в посочените данни.

В Германия с нарастване на доходите се намалява степента на заместване, на основата на която се изчисляват осигурителните плащания. Държавните служители са изключение от това правило. Поради м н о г о ниската степен на заместване на доходите за високите подоходни групи, голяма част от представителите им предпочитат частното осигуряване. Още повече, че така се освобождават от изключително високите осигурителни вноски. Въпреки това частното пенсионно осигуряване е като цяло ниско разпространено в континентална Европа. Там то съставлява 4% от всички пенсионни плащания, сравнено с 10-12 във Великобритания, Канада и Япония, 17% в С А Щ и 2 0 % в Австралия (табл. N8 от Приложението).

Разслоението сред пенсионерите в Германия е много по-голямо, отколкото във Великобритания например. Горната квинтилна група получава 3 0 % от общите публични разходи за пенсии, срещу 2 0 % във Великобритания. Съответните дялове за най-ниската квинтилна група са 1 1 % и 17%. П р и частните пенсии горната квинтилна група получава 65-70% в Германия, дял, който е съпоставим с този във Великобритания и Холандия 6 9 .

Пенсионерите в Германия са силно разслоени. Пенсиите на високите слоеве от работническата класа са около 60-65% от средния доход за социалната им група, докато за нискоквалифицираните работници те са между 40-45% от нетния трудов доход на социалната група.

68Ibid., p. 72..Източник: European Community, 1993,

''"'Esping-Andersen G., op. cit., 1990, tabl. 4.3.

67

Табл. N11. Средни социални плащания по основните социални програми (% от средния трудов доход).

70

Вид социални плащания 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980

Пенсии (за възраст или инвалидност)

34 34 45 42 43 48 47

Пенсии (за вързаст)* 50 47 51 53 49

Пенсии (за вдовство, ветерани ит.н)

16 21 32 31 35 38 40

Обезщетения за трудови злополуки

26 22 25 24 24 26 28

Обезщетение при безработица**

43 52 47 52 52 54 50

Социална помощ 23 25 27 19 21 25 29

Студентска стипендия 30 27 34 32 30 27

Ученическа стипендия 7 19 17 15

Детски надбавки 15 13 12 11

Жилищни надбавки 5 6 6 6

* След 1960 г. пенсиите за възраст и инвалидност се формират по различен начин. ** от 1970J. се променя статистическото определение на категорията.

Данните за бедността сред пенсионерите в Германия са по-близки до тези за С А Щ и Великобритания, отколкото до тези за Ш в е ц и я . След промените в пенсионните схеми през 70-те години, положението се влошава още повече. Според Албер в резултат на промените стандартът на пенсионерите е по-нисък средно с 15% 7 1 . През 80-те години делът на бедните пенсионерски домакинства е по-малък от 2% благодарение на това, че по-голямата част от пенсионерите достигат пълен трудов стаж. Пенсионната схема само възпроизвежда неравенството, създавано от пазара на труда. Благоприятната ситуация там се отразява благоприятно и върху социалните показатели сред групата на пенсионерите. След 1977 г. социалните плащалия растат не само по-бавно от трудовите доходи, но и значително намаляват в абсолютни измерения.

Стандартната пенсия в Германия, която предполага средни трудови доходи и 40 г. трудов стаж, е доста висока (табл. N12). В началото на 70-тс години тя надхвърля 6 5 % от средния трудов доход и продължава непрекъснато да расте. Данните сочат обаче, че към края на 70-те години реалните пенсии, дори тези, които се определят от привилегированата

70Ibid., p. 49.

71Alber, Germany, in Flora P. (ed.), op. cit., p. 120.

68

схема за служещи, са под равнището на стандартната пенсия (табл. N11). Средната пенсия в схемата за работници е много по-ниска. Независимо от промените в нея, средната пенсия за работници никога не се е отдалечавала прекалено от равнището на социалната помощ. Условията за достъп в пенсионните схеми са еднакви за мъжете и жените. В резултат на това докато 2/3 от мъжете получават щедри (над 6 5 % от средния трудов доход) пенсии, то съотвеният дял сред жените е само 1/20. Дори в схемата за служители пенсиите на жените са много ниски. Като цяло 1 1 % от пенсиите на мъжете не надвишават официалната линия на бедността.

Табл. N12. Стандартна заменяща степен на социалните плащания (% от трудовите доходи).

72

Вид социални плащания 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980

Пенсии (за възраст) 67,5 67,5 67,5 67,5 67,5

Болнични 50,0 50,0 90,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Обезщетения при безработица*

40,0 47,0 50,0 55,0 62,5 68,0 68,0

* за различните периоди има разлика в статистическото дефиниране на категорията.

Средно пенсията представлява само 36,5% от разполагаемия доход на възрастните домакинства 7 3 . Все пак за 8 0 % от пенсионерите пенсията е основен източник на доход. Значителна 4 a t T от пенсионерите имат доходи от капиталови дивиденти, а между един и два милиона пенсионери имат и допълнителна професионална пенсия. Като цяло получаването на повече от една пенсия е изключение, не правило. Вследствие на съществуващите комбинации от доходи един м ъ ж пенсионер, живеещ в двучленно домакинство получава средно 7 3 % от доходите си преди пенсионирането.

Въпреки че Швеция възприема универсалните схеми за поддържане на доходите още в началото на века, заместващите доходи до 70-те години са близки до тези в останалите страни. Едва след това Ш в е ц и я възприема стандартите на средната класа като определящи за заместващите доходи в осигурителните схеми. Това превръща публичната пенсия не само в основен източник на доходи за възрастното население, но и в достатъчен източник на доходи. Бедността сред възрастните в Ш в е ц и я е незначителна.

Най-често универсалната и с високо равнище на заместващи доходи пенсионна система на Ш в е ц и я е критикувана заради потискащия й ефект Ьърху инициативата за работа. Това твърдение влиза в противоречие с почти аналогичната заетост на пенсионерите в Германия и Швеция.

'•'Ibid., p. 50. ' 'Ibid., р.62 , по данни на Transfer Enqete Commission за 1973 г.

69

Поведението на пазара на труда се обуслява от цял комплекс фактори, в

който както благоприятните, така и неблагоприятните условия на

пенсиониране нямат еднозначен ефект.

Универсални социални програми

За разлика от социалната п о м о щ и от социалното осигуряване

универсалните социални програми покриват цялото население без да

поставят условия, свързани със социалния статус, миналия жизнен път или

поведението. Достъпът до тях не е опосредстван от доказване на нуждата

или на придобитите осигурителни права. Включването в универсална

социална програма е пряка реализация на гражданското право.

За разлика от социалната помощ, която въвежда разделителната

линия "бедни - богати", и от социалното осигуряване, което по-скоро

възпроизвежда неравенствата на и между пазарите на труда, универсалните

социални програми изравняват социалните статуси. Изравнителният

стратификационен ефект е толкова по-голям, колкото по-голяма е сферата,

очертана от универсалните социални програми.

За разлика от социалната помощ, която запазва и възпроизвежда

немодерни зависимости, и от социалното осигуряване, което по същество

не променя стоковия характер на труда, универсалните социални програми

защитават превърнатия в труд стока като му придават ново социализирано

качество.

За разлика от социалната помощ, при която се осъществяват

•непазарни трансфери от богатите към бедните социални слоеве, и от

социалното осигуряване, където трансферите са по-скоро хоризонтални - от

работещите к ъ м неработещите, универсалните социални програми

осигуряват равен достъп и равно потребление за цялото население. В този

смисъл ако социалната помощ- се съобразява с нуждата, социалното

осигуряване - със заетостта, универсалните социални програми се

съобразяват с потребността.

Заради тези си особености те са и най-скъпата социалнополитическа практика, финансират се от общата данъчна система, а разходите им са силно зависими от всяка демографска промяна. Разходите им не могат да бъдат контролирани чрез политически санкционирани промени в правилата за достъп, защото такива няма. Затова социалните държави, които преимуществено ползват подобни практики са силно застрашени от бюджетни дефицити в условията на икономическа криза.

70

Въвеждането на универсални социални програми в едно общество предполага политически влиятелна широка народна коалиция 7 4 . Присъствието им в общества с влиятелни партикуларистки интереси е трудно осъществимо. Затова универсалните програми са правило за Скандинавските страни и изключение за всички останали. Универсалният принцип на социална регулация е възприет от всички модерни общества с изключение на С А Щ . В тези случаи обаче, т о й се използва по-скоро като корекция на програмите за социална помощ и социално осигуряване и много рядко като самостоятелна програма. Единственото изключение, което изцяло се гради на този принцип, е семейната политика.

* * *

САЩ не са изградили универсална система за семейно подпомагане. Семейството е обект на американската социална политика единствено в случаите, когато доходите му са под определено равнище. В този смисъл семейната политика в С А Щ следва логиката на социалната помощ. В същото време грижата за децата е важен критерий, който опосредства достъпа до програмите за социална помощ. От тях са изключени, независимо от равнището на доходите и м , тези, които са освободени от грижата за зависими членове на семейството.

Социалната държава на С А Щ подкрепя възпроизводството на модела на традиционното семейство чрез правилата на системата за поддържане на доходите. За разлика от европейската практика, американското законодателство признава отделни, независими от семейството и родителите, права на децата. Следвайки тази логика властите могат да поемат грижата за децата, в случай, че семейството нарушава правата и м .

До Втората световна война във Великобритания съществуват детски надбавки, плащани директно от работодателите на заетите родители. Програмата, макар и задължителна за работодателите, не произвежда универсални права. Добавките зависят от възможностите на конкретния работодател и силно се различават, възпроизвеждайки неравенствата на пазара. Подобни програми предоставят високи социални придобивки на заетите с високи заплати, и обратно - ниски или никакви социални придобивки на заетите с ниски заплати, защото принципът по който се формират и двете плащания - социалните трансфери и трудовите доходи, в този случай е един и същ.

През 1942 г. като част от плана за социални реформи на Беверидж, Великобритания възприема универсална семейна надбавка за всяко второ и следващо дете в семейството. Тази система не заменя, а само допълва

74Hsping-Andersen G., op. cit.

съществуващата още преди войната система на данъчни облекчения за

семействата с деца.

През 1977 г. съществуващите техники са заменени с възприемането

на универсална добавка за всяко дете в семейството, а системата се

финансира изцяло от данъците чрез посредничеството на държавния

бюджет. През 70-те години голяма част от модерните общества

възприемат някои допълнителни схеми, които да насочат повече средства

към семействата с ниски доходи. Великобритания, за разлика от Дания,

която единствена лишава напълно семействата с високи доходи от детски

надбавки7 5, въвежда допълнителна схема, която не отменя базисната

универсална схема, а предоставя допълнителна надбавка за семействата с

ниски доходи.

За разлика от останалите социални програми и особено в сравнение със социалното осигуряване, програмата за детски надбавки в Германия е въведена много късно. След Втората световна война, когато въведените от Националсоциализма детски надбавки за многодетни семейства са премахнати, само държавните чиновници запазват правото да ги получава. За дълго време семейната политика на Германия разчита основно на данъчните кредити 7 6 . Т ъ й като подобна система е благоприятна за хората с високи доходи, тя е силно критикувана от профсъюзите и социалдемократите.

През 1954 г. системата на данъчните кредити е допълнена от ограничена схема, осигуряваща равна добавка за всяко трето и следващо дете в семейството, финансирана и администрирана от работодателите. През 1961 г. е въведена схема за подпомагане на семействата с две и повече деца, финансирана от всеобщото данъчно облагане. През 1964 г. отговорността за детските надбавки е поета изцяло от федералното управление, а плащанията са увеличени. През 70-те години всички европейски общества, вкл. Германия, се отказват от неуниверсалнитс схеми 7 7 . Въведена е универсална система за детски надбавки за всяко дете в сейството. Движението на разходите за детски надбавки следва тези институционални промени.

Системата за поддържане на доходите е изградена така, че да възпроизвежда традиционния патриархален модел на семейство. Това се постига чрез политиката на социалното осигуряване, но и чрез данъчната система, благоприятна за семействата, в които работи само мъжът.

"Encyclopaedia Britannica, CD-1997, Social Welfare, Familly, Maternity and parental allowances. 76

Alber J., Germany, in Flora P.(ed.), op. cit., p. 27.

"Encyclopaedia Britannica, CD-1997, op. cit.

72

Семейната политика на Швеция е формулирана в началото на 30-те години след засилен обществен дебат, довел до въвеждането на всеобщи детски надбавки в годините непосредствено след Втората световна война. Системата на универсални детски надбавки заменя старата система на данъчни облекчения за семействата с деца.

Сега действащата система на детски надбавки е в сила от 1948 г. Преди това (в периода след 1920 г.) работодателите плащат семейни добавки като част от заплатата, но с разрастването на колективното договаряне профсъюзите прекратяват тази практика.

През 1933 г. в споразумението между Социалдемократическата и Аграрната партия е включена държавната подкрепа за подобряване на жилищните условия за семейства с деца. Това намерение се допълва и от опита да се въздейства върху особено ниския естествен прираст в началото на 30-те години. През 1935 г. несоциалистическите партии предлагат въвеждането на парични п о м о щ и за семействата с деца. Правителството създава К о м и т е т за населението, в който са включени представители на четирите големи партии. Преди войната са пре'дприети само откъслечни мерки, предназначени за определени групи от населението - детски добавки за вдовиците, добавки за майчинство и т.н. Заради влошената международната обстановка социалната реформа е спряна. Въпросът е възобновен отново в началните години на войната заради отново спадналия естествен прираст. Създаден е нов орган - Държавна комисия за населението. През този период националистическите аргументи са ш и р о к о използвани.

Още през 30-те и 40-те години е постигнат политически консенсус за това, че семействата трябва да бъдат компенсирани от държавата до израстването и икономическото съзряване на децата. Този консенсус се разширява и заради постигнатото в края на войната съгласие, че е допустимо и необходимо да се похарчат м н о г о пари за следвоенната реформа на обществото. Когато правителството предлага въвеждането на всеобщите детски добавки, то получава единодушна парламентарна подкрепа. Преди това социалдемократите приемат несоциалистическото предложение, според което добавките се изплащат на всички семействата без оглед на икономическия им статус и броя на децата, а консерватори и либерали се отказват от подкрепата си за системата на данъчни облекчения за семействата с деца.

В следвоенния период до началото на 70-те години, когато започват икономическите трудности на западните социални държави, разходите за семейна политика и детски надбавки спадат непрекъснато. В началото на периода основно място в разходите за семейна политика заемат детските надбавки. Постепенно те отстъпват за сметка на семейните услуги, които към края на периода съставляват половината от общите разходи.

73

Шведската социална държава не поддържа традиционния модел на семейство. Тя защитава икономическата независимост на жените по начин, който е довел до някои сериозни неравновесия. Заради изключително развитата публична подкрепа на заетостта на жените публичният сектор е силно феминизиран, докато частният продължава да бъде запазена територия за мъжете. Същите политически мотиви са предизвикали изграждането на силно развита мрежа от социални услуги за отглеждане на децата, както и възприемането на система за поддържане на доходите, която е много благоприятна за жените.

Социални услуги

М н о г о често под социални услуги се разбира единствено пряката, публично организирана г р и ж а за болни, възрастни и инвалиди. Според нас този вид г р и ж а е само една от възможните форми на използването на социалните услуги като вид социалнополитическа регулация. »

Резултатът от възприемането на социалните услуги като социалнополитическа практика е очертаването на публична сфера, която предлага услуги не срещу пари, а срещу признати права. Позволеният достъп в тази сфера означава, че потреблението на услугата е безплатно за индивида в момента, когато тя му е необходима.

Условията за достъп до социалните услуги са същите, както и при системата за поддържане на доходите. Те могат да следват логиката на социалната помощ и в този случай очертаната сфера на социални услуги е предназначена единствено за т.нар. социално слаби или социално необлагодетелствани. М о г а т да следват и логиката на социалното осигуряване. В този случай очертаната публична сфера е достъпна само за тези, които, удовлетворявайки определени условия, получават осигурителни права. Възможен е и универсален достъп, който очертава всеобхватна публична сфера за предлагане на услуги.

Л о г и к а т а на социалната помощ е в основата на персоналните социални услуги, тази на социалното осигуряване е в основата на преобладаващите системи на здравеопазване. Универсалният принцип е въплътен в образователните системи. Т ъ й като тези непазарно организирани сфери са част от пазарна система, основен въпрос за тяхното поддържане е начинът на мобилизация на необходимите средства.

Необходимостта от поддържането на сфера на социалните услуги, особено тогава когато достъпът до нея е универсален, е силно оспорвана както от леви, така и от десни позиции. Странното, на пръв поглед, съвпадението на позициите се корени във факта, че социалните услуги в най-голяма степен облагодетелстват средните слоеве. Това не се дължи на

74

някаква особена регулация на достъпа, а на различие в културно определените потребности на отделните социални слоеве, което остава извън контрола на политиката. Равният достъп до образованието или до здравеопазването не означава и не предполага задължително равно ползване.

За САЩ обикновено се говори като за страна с крайно ограничени социални услуги. Всъщност Съединените щати имат изключително добре развити персонални социални услуги и, както ще видим по-късно, най-развитата образователна система.

Особеното в социалните услуги на С А Щ е смесеното им предлагане. Те се финансират предимно от федералния и допълнително от щатските бюджети, но средствата се насочват не само към местните власти, които организират и администрират тази дейност, но и к ъ м значителен брой неправителствени организации, които получават публични субсидии на основата на договор за предлагане на услуги. Съществува и не м н о г о голям, но все пак значителен пазарен сектор, който предлага същия т и п услуги срещу заплащане. Развиват се и аналогични програми, финансирани от работодателите. В С А Щ с пълно основание можем да говорим за вътрешно конкурентен пазар на социални услуги.

Социалните услуги в С А Щ се развиват особено бързо след 60-те години. Това ускорение не е резултат от политическо решение иди някаква реформа в организацията на сектора. Промяната е във възприемането на нови форми за подпомагане на групите в нужда и предпазването от риск.

Социалната държава на Великобритания съчетава ниски трансферни плащания и изключителна развита система на непосредствено предлагани социални услуги. Една от най-сериозните к р и т и к и към нея е свързана именно с поддържането на изключително развитата сфера на социални услуги, която се потребява в много по-голяма степен от високите подоходни групи 7 8 .

Това основание за к р и т и к а к ъ м британската социална държава се потвърждава от изследването на Джулиен Льо Гранд-, обобщаващо данни за 1970 г. В известен смисъл анализът на Льо Гранд е преувеличен7 9, защото т о й изследва ж и л и щ н а т а политика, здравеопазването, образованието и транспорта. Последното обикновено не се включва в социалната държава, защото организацията му не следва абсолютно логиката на социалните услуги. Изводът на автора, който се потвърждава и от други изследвания е, че съществуването на развита публична система за

78Le Grand J., The Strategy of Equality, 1982.

79Perry R., United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit., vol. 2. p. 201.

75

социални услуги облагодетелства социални слоеве, различни от бедните (табл. N13).

Според данните на Льо Гранд образованието в най-голяма степен се потребява неравно, като ползата от съществуването на публична сфера е три пъти по-голяма за високите, отколкото за ниските подоходни слоеве. А к о се прибавят и средствата, насочени к ъ м образованието на възрастовата група над 16 години, то съотношението става пет пъти в полза на високите подоходни групи. Следва ж и л и щ н а т а политика, при която в резултат на данъчните облекчения, богатите са два пъти по-облагодетелствани от бедните. Най-равно ползваната социална услуга е здравеопазването. Но и там по-детайлни данни (показатели като здравни разходи на един болен) сочат, че богатите групи получават с 4 0 % повече от бедните. Като цяло, остойностени и взети в абсолютния им размер, социалните услуги преимуществено са насочени к ъ м богатите слоеве. В същото време сравнени, относителните им дялове сочат, че те представляват само 10% от крайния доход на високите подоходни групи и 8 0 % от този на ниските.

Табл. N13. Разходи за социални услуги (в британски лири).1

Подоходна група Здравеопазване

Образование

Жилище Други Общо Индекс спрямо

средното

Върхът 600 790 20 150 1 570 101

Следващите 20% 600 800 40 70 1 550 100

Средните 20% 630 730 60 60 1 520 98

Следващите 20% 630 650 80 60 1 440 93

Дъното 650 840 130 50 1 670 108

Средно 610 760 50 70 1 550 100

Тази особеност на социалната държава на Великобритания е критикувана както от "Новата десница", така и от Социалдемокрацията. Според общо споделяната критика скъпо струващото поддържане на неефективна система от пряко публично предлагане на услуги води до намаляване на легитимността на държавна намеса в обществото. Публичната намеса в тези случаи облагодетелства не действително нуждаещите се, а средната класа. Социална държава в британския й вид сс поддържа единствено от левия център.

80Ibid., p. 202.

76

Персоналните социални услуги във Великобритания се организират и финансират от местното равнище на държавната власт. За разлика от С А Щ в предлагането им не са включени неправителствени или пазарни участници. По принцип британската социална държава не възприема и не подкрепя насочването на публични финанси к ъ м частни производители на социални блага или услуги. О п и т за промяна в това отношение се прави по време на управлението на Тачър, но истински пробив не е извършен.

Германия, подобно на цяла континентална Европа, съчетава щедри трансфери и крайно ограничени социални услуги. Възприетият подход стимулира частното предлагане на услуги. Изключение прави образованието.

Не може да се говори и за развита сфера на персоналните социални услуги. П о ч т и половината от общите разходи за тях идват от неформалния сектор, най-вече от религиозните общности 8 1 .

За разлика от континентално европейските социални държави, моделът ра Швеция се характеризира с много развити социални услуги. Повечето от тях (здравеопазване, образование, и в по-малка степен -дневната г р и ж а за децата) са гражданско право или право, свързано с жителството в определен регион. Заради това относителният дял на заетите в еоциалната сфера в Ш в е ц и я е много по-голям в сравнение с останалите западни страни. Т о й е почти 15% от населението в трудоспособна възраст срещу 5 , 1 % средно за континентално европейските страни (табл. N5 от Приложението).

Персоналните социални услуги се организират и финансират от местните власти с известна финансова подкрепа от страна на централния бюджет.

Здравна система

Здравеопазването става проблем на политиката заради необходимостта от гаранция на масовия достъп до него. Организацията на здравната система обаче, трябва да реши, освен този въпрос, и един друг -как да мобилизира достатъчно средства за нормалното й функциониране. Между отговорите на двата въпроса е необходима някаква степен на равновесие, което предполага, че не може заради социалните цели да се пренебрегне икономическата ефективност на системата, както и обратното. В условията на пазарна икономика здравната система е изложена на м н о г о силен ценови натиск и не може напълно да се разграничи от пазарното поведение.

"'I'ncyclopaedia Britannica, CD-1997, Social Welfare, Administration of services.

77

Социалните цели не са водещи в очертаването на здравната система

и по една друга причина. В полето на здравеопазването съществуват много

силни професионални интереси, които почти категорично направляват

развитието й.

^ * * *

САЩ са единствената страна между членките на О И С Р , в която

преобладаващата част от разходите за здраве са с частен произход (табл. N13 от Приложението). Относителният дял на публичните разходи за здраве в

С А Щ е повече от два пъти по-нисък от този във Великобритания и Ш в е ц и я

и почти два пъти по-нисък от този в Германия. През 1984 г. само 41,4% от

общите разходи за здраве имат публичен произход. През 1960 г. този дял е

само 24,7%. К ъ м края на 70-те години т о й достига най-високото си

равнище. През 80-те години, в условията на икономическа рецесия,

публичните разходи (като дял от общите разходи за здраве) леко спадат.

Частните източници никога не са осигурявали по-малко от 6 0 % от общите

разходи за здраве (табл. N14).

Табл. N14. Източници на разходите за здравни услуги (% спрямо общите разходи за

Източник 1970 1985

Частни

Директно плащане от пациента

38 26

Осигурително плащане 24 33

Други частни източници 2 1

Общо частни разходи 64 60

Публични

Medicare 11 18

Medicaid 10 11

Други публични източници 15 11

Общо публични разходи 36 40

В същото време разходите за здраве в С А Щ като % от Брутния вътрешен продукт ( Б В П ) са най-високи сред страните от О И Р С . Да началото на 80-те години този дял е равен за С А Щ и Ш в е ц и я , след което съотношението се променя в полза на С А Щ (табл. N14 от Приложението). U голяма степен ръстът е отражение на демографски промени, сред които

82Ginsburg N., op. cit., p. 128. Данните са от US Bureau of Census, 1987: tabl. 126.

78

увеличението на възрастното население е вероятно най-значимата. Високите разходи за здраве в С А Щ се обуславят и от самата организация на системата на здравеопазване.

С А Щ се характеризира с най-голям относителен дял на публични средства, мобилизирани чрез социалноосигурителните схеми и програмите за социална помощ и насочвани к ъ м частния сектор на предлагане на здравни услуги. То, от своя страна, е организирано преимуществено на честен принцип.

Големият проблем на здравеопазването в С А Щ е значителният дял на хората без здравно покритие (табл. N15). Данните за неосигуреното или необхваното от социалните здравни програми население силно се различават. На основата на официалните данни Ринер и Наваро изчисляват, че през 1984 г. 17,4% от невъзрастното население е без здравноосигурително покритие. Според други данни през 80-те години хората без здравноосигурително покритие са се увеличили с 5 0 % 8 3 . Критическите анализи подчертават, че съществуващите условни здравноосигурителни схеми поставят редица условия за достъп. Заради това може да се твърди, че между 20 и 6 0 % от населението е или недостатъчно осигурено или въобще не е осигурено. Според официалните данни (The Statistical Abstarct of the United States) 31,3 милиона или 13,3% от населението на С А Щ е без здравно покритие 8 4 . Това се предимно бедни или полубедни хора.

Табл. N15. Относителен дял от населението според източника на здравно осигуряване, 1983 г.

85

Източник Относителен дял от населението, обхванато от програмата (%)

Medicare (за възрастните) 12

Medicaid (за бедните) 8

Военни/институционални 5

Професионални осигуровки 58

Без здравна осигуровка 15

Персонални частни осигуровки 2

"'Ibid.

№harp A. М„ Register Ch. A., Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 252. "\Slaples C, The politics of employement-based insurance in the United States, in International 1 nal of Health Services, 1989, 19, 3, цит. no Ginsburg N, op. cit, p. 130.

79

Съществуват две големи програми, които нямат здравноосигурителен характер, а покриват здравните разходи на определени групи от населението на принципа на социалната помощ. Те се финансират от публичните - федерален и щатски, бюджети.

Medicare е програма, която поема здравните разходи на възрастните.

Тя е с национално изравнени стандарти и се финансира директно от

федералния бюджет. Поема средно около 4 0 % от разходите за здраве на

един възрастен човек над 65 години. Законът за постепенно балансиране на

бюджета, въведен от Рейгъновата администрация, съкращава бюджета на

програмата с 6%.

Medicaid е здравна програма за бедните. Програмата не е национално изравнена. Всеки щат има своя програма, финансирана поравно от щатското и федерално управление. Около 6 0 % от бедните не отговарят на възприетите от щатските програми условия за достъп. По време на Рейгъновото управление бюджетът на програмата е съкратен с 5%.

Системата на здравеопазване в С А Щ като цяло е м н о г о скъпа. Обяснението не е само в публичните програми, които особено през 80-те години изключително увеличават разходите си. Цените на здравните услуги в американската здравна система се поддържат на много високо равнище заради монополния контрол върху включването на лекарите и медицинския персонал в нея. Американската медицинска асоциация, местните медицински общества и системата на държавно лицензиране на лекарите поддържат ниско предлагането на медицински и особено на лекарски услуги. Според анализаторите на здравноосигурителната система на С А Щ докато бариерите за предлагане на медицинските услуги не паднат, те няма да бъдат предлагани на пазарни цени 8 6 .

Т р и групи интереси са сблъскват в борбата за реформа на американската здравна система: интересите на медицинската професия (професионални монополисти по израза на Алфорд 8 7 ), на менаджерите и бюрокрацията в здравната система (корпоративни рационализатори) и на народните движения за здравна реформа (адвокати на равното здраве). П р о т и в н и ц и на въвеждането на задължителна и всеобхватна федерална здравна система са първите две групи, независимо от преобладаващите настроения сред населението.

Идеята за въвеждане на национална здравноосигурителна схема е

част от американския политически дебат в продължение на няколко

десетилетия. Не става дума за въвеждане на системи, близки до тези във

86Sharp А. М, Register Ch. A., Leftwich R. H. (eds.), op. cit., p. 254.

87Alford R., Health Care Politics, Chicago, Chicago University Press, 1975, цит. no Ginsburg N.,

op. cit, p. 132.

80

Великобритания или Ш в е ц и я , а за намиране на специфична американска форма, която да удовлетвори съществуващите интереси и да преодолее проблемите. Предлаганата система има следните цели: да осигури на всички достъп до адекватна медицинска помощ и да осигури надежден контрол върху нарастването на цените на медицинските услуги 8 8 .

Предложението за въвеждане на национална здравноосигурителна система не намира до момента благоприятна политическа среда. Конгресът не е определил нито едно от досегашните предложение за национална здравноосигурителна система за достатъчно приемливо и не е предприел законодателна процедура в това отношение. В същото време непрекъснато се обсъждат и предприемат промени в съществуващата система с цел да се преодолеят в някаква степен проблемите. Според съществуващото законодателство резходите за здравно осигуряване (независимо дали се ползва публичен или частен посредник) не се облагат с данъци - това важи както за работодателя, така и за самите осигурени. Според икономическите анализи това води да много щедри осигуровки и в крайна сметка до повишено потребление на здравни услуги. Голяма част от предложенията са свързани с регулирането на този проблем.

Най-съществената промяна през 80-те години е свързана с опита да се ограничат разходите на федералната Medicare програма. През 1983 г. съществуващата система на ретроспективно възстановяване на средствата е заменена с предплащане на очакваните разходи. През 1984 г. за 15 месеца са замразени цените на медицинските услуги. Предприетите мерки водят до благоприятен от гледна точка на преследваните цели резултат. В периода 1978-1985 г. разходите на Medicare нарастват средногодишно с 27%, през 1986 г. ръстът е сведен до 6,5%.

Великобритания е единствената в капиталистическия свят страна с национална държавна здравна служба, финасирана от общата данъчна система (делът на социалноосигурителните вноски и местните данъци във финансирането й е незначителен) и ползвана безплатно от всички граждани. Публичните разходи за здраве са повече от 9 0 % (табл. N13 от Приложението), което е много над средното за страните от О И С Р .

В същото време общите разходи за здраве (като процент от Б В П ) са ПОД средното за тези страни (табл. N14 от Приложението) и рязко спадат след 1960 г. Според публичните разходи на глава от населението, дори С А Щ надминава Великобритания през 70-те години. Това се компенсира от далеч no-ниските разходи за труд в британската система на здравеопазване (лекарите в С А Щ печелят 5,1 пъти средната заплата за страната, британските лекари - само 2,4 пъти). Администрацията в системата на

88Davis К., National Health Insurance: Benefits, Costs and Cosequances, Washinghton,

D.C.:Brooking Institution, 1975, p-p 2-5.

81

здравеопазване на Великобритания поглъща 5% от общите ресурси, докато в Германия съответният дял е 10%, а в С А Щ достига до 20%.

Националната здравна служба ( N H S ) е създадена през 1948 г. и е най-популярният и устойчив елемент на британската социална държава. Създаването й става възможно в резултат на постигнато съгласие между правителството и медицинската професия. П р о т и в н о на лекарите в С А Щ , британските медици през 40-те години не вярват, че частното осигуряване ще мобилизира необходимите за развитието на здравеопазването средства. Подобна система на организация на здравеопазването, в която преобладава пазарът, претърпява провал в периода между двете войни. Самото споразумение, сключено в средата на 40-те години, предоставя осигуряването на средствата на националното управление, а администрирането на системата и оползотворяването на ресурсите - на медицинската професия. Регионалните и районните здравни управители не са отговорни пред общините, които обслужват. Според това споразумение лекарите от Националната служба могат да имат частна практика извън службата, както и вътре в нея, в платения й сектор.

Първоначалният план за създаването на N H S предвижда безплатно медицинско обслужване за всички живеещи на територията, но под натиск през 1949 г. чужденците са лишени от това право. Постепенно свободното безплатно ползване на здравни услуги се ограничава. В началото на 50-те години лейбъристко правителство въвежда заплащане за някои здравни услуги (в резултат двама министри подават оставка, изразявайки несъгласието си с подобна политика), малко по-късно консервативно правителство въвежда заплащането на лекарствата за лечение. До управлението на Тачър прякото заплащане от пациента е 2% от общите приходи на NHS. През 80-те години то нараства до 4 % .

Националната здравна служба се ползва с изключителна популярност. В средата на 1985 г. само 9,5% от населението на Великобритания има частна здравна осигуровка. Затова и консервативното правителство на Тачър се отнася много внимателно с предвижданата реформа в здравеопазването. То се опитва за разшири частния сектор в него, но използвайки не толкова директна политически намеса, колкото индиректно стимулиране на частната практика.

За разлика от Великобритания Германия няма централна здравна служба. Здравеопазването е организирано около принципите, въведени от Бисмарк и модернизирани в съответствие с идеите на социалната пазарна икономика. Благодарение на тази организация здравноосигурителните фондове и медицинското съсловие остават в значителна степен независими от държавата.

82

Около 9 0 % от населението е покрито от основната схема, финансирана от вноски, изчислявани като процент от трудовите доходи и разделени по равно между осигурени и работодатели. Останалото население е покрито от частното осигуряване, към което се насочват високо платени заети, най-вече с цел да избегнат високите вноски в здравното осигуряване.

Здравните услуги са безплатни, а разходите се поемат от здравноосигурителните фондове. Разходите за здраве в Германия (като относителен дял от Б В П ) се задържат около средните за западните страни равнища по време на целия следвоенен период. Вероятно обяснението е в самата организация на системата, която е децентрализирана, деполитизирана и с преобладаващо идеална цел. Благодарение на тези си характеристики системата успешно се справя с контрола върху преразхода на средства.

След началото на 70-те години независимостта на системата се превръща в основна причина за невъзможността де се съкратят разходите за здраве. Системата се адаптира по два начина: като се намалява прякото публично финансиране на здравеопазването (то спада и остава дълго време на равнището на 14% от общите разходи за здраве), и като се увеличават индивидуалните вноски в здравноосигурителните фондове (от 4 , 1 % те нарастват през 1987 г. на 6,3%).

За да се компенсира липсата на централен контрол, като шапка на съществуващите многобройни здравноосигурителни фондове, се създава федерална здравна финансова комисия. Тази институция няма изпълнителна власт и нейната мисия да контролира нарастването на разходите в голяма степен се проваля. През 80-те години управляващите правителства увеличават дела на участие на пациента в заплащането на здравните услуги и въвеждат преки вноски за пенсионери в здравноосигурителните фондове. Осъществява се и натиск върху регионалните и местните власти за приватизация на здравните институции и преустройството им в организации с пазарно поведение.

Системата на здравеопазване в Германия е силно децентрализирана. Съществуващите 1182 здравноосигурителни фонда са организирани на териториален, професионален или социалногрупов принцип. На федерално равнище са формулирани правилата, които регламентират коя професионална или социална група може да създава здравноосигурителен фонд, управленската структура, минималното равнище на вноски и социални плащания.

Фондът на служителите предлага по-добри услуги срещу по-високи вноски. Съответно предлага на лекарите по-високо заплащане и привлича по-добрите сред тях. Особено значими са разликите между териториално

83

обособените фондове. През 70-те години тези разлики са намалени под

натиска на федералното правителство и неговите регулации, но

дерегулацията и приватизацията от 80-те и 90-те години възстановяват

предишното състояние.

През 80-те години повече от 9 0 % от населението е покрито от публичните здравноосигурителни схеми, около 7,5% са с частни или професионални осигуровки, и само 0,2% от населението е без институционално предлагано покритие. Разпространението на схемите на социалната държава правят достъпа до здравни услуги по-равен. Неравното им ползване зависи от други, предимно културни, фактори и е извън контрола на публичните институции и на политиката. Съществуват данни, които сочат, че здравните показатели (продължителност на живот и т.н) сред осигурените в схемите за работници са по-лоши, отколкото сред тези, осигурени в схемите за служещи. Съществуват и сериозни регионални различия в показателите за здраве. Но липсата на по-сериозна емпирична информация не позволява напълно да се потвърди връзката между множествеността на здравноосигурителната система и здравното състояние на социалните групи.

Здравноосигурителните фондове поемат и разходите по поддържането на доходите по време на болест. Сруктурата на разходите за здраве, които в следвоенния период нарастват от 3 на 8 , 1 % от Б В П , е следната: здравно осигуряване (поемане на разходите при болест) - 7 1 % , подържане на доходите при болест - 23%, заплащане на частни здравни услуги - 5%, заплащане на публични здравни услуги - 1 % . В началото на 70-те години нарастването на разходите за здраве се дължат на политически решения за разширяване на правата. Допълнителен стимул за разходите е увеличаването на цените на здравните услуги. В периода 1971-75 г. здравните разходи растат с 10% средногодишно, като пикът е реализиран през 1971 г. с ръст от 17%. За същото време икономическият ръст средногодишно е 3%. Заради тези дисбаланси системата е реформирана. Н я к о и права се ограничават, поемането на разходите от пациента се разширява, а професионалните организации на медиците и осигурителните фондове са задължени да определят цената на медицинските услуги по такъв начин, че тя да е събразена с движението на заплатите. В резултат на тези мерки средногодишният ръст на здравните разходи е сведен до 3% през втората половина на 70-те години.

Според социалноосигурителния модел, въведен от Бисмарк, фондовете се управляват от осигурени и работодатели - две трети от управлението е запазено за осигурените и една трета - за работодателите. До 30-те години фондовете са под силното влияние на профсъюзите. През 20-те години се стига до силно напрежение в системата заради конфликта между лекарите и ляво контролираните фондове по повод на лекарското

N4

заплащане. След Втората световна война представителството на осигурените е сведено до 5 0 % , а самите фондове максимално се отдалечават от каквито и да било политически партии и влияния. Реалната власт обаче е в ръцете на медицинската професия и по-точно на Здравноосигурителната Асоциация на лекарите ( K V s ) . Тази организация постепенно придобива решаващо влияние върху системата. Тя има монопола да договаря таксите за здравните услуги е фондовете.

Здравеопазването е единствената социална сфера в Швеция, чиято организация не следва абсолютно принципите на народния универсализъм. Подобно на Германия и за разлика от Великобритания, там няма централна здравна служба. Здравеопазването е организирано на принципа на смесеното предлагане на здравни услуги. Здравната система е децентрализирана и под контрола на местните власти. В с и ч к и живеещи в страната са обхванати от здравната система. Достъпът до здравната система е силно либерализиран и не се основава на предварителни вноски. 9 0 % от финансирането идва от местното и националното данъчно облагане. Правата обаче, които на практика се изразяват в степента на възстановяване на здравните разходи, зависят от доходите.

През 1955 г. Ш в е ц и я премахва съществуващата дотогава система на доброволни здравни осигуровки, при която правата са в зависимост от участието във формирането на фондовете. Въведена е задължителна осигурителна схема с права, зависими от .получаваните доходи. М н о ж е с т в о промени са правени в системата, но те касаят правилата (какъв процент от дохода се получава в случай на болест, колко време и от к о й ден почват да текат плащанията), но не и основните принципи.

През 1962 г. е проведена реформа в децентрализираната здравна система, продиктувана от нуждата да се ограничи нарастването на разходите на здравеопазването. Промените касаят най-вече правилата и стандартите за предлагане на здравна помощ. През 1982 г. тези правила, както и централният контрол върху спазването им са отхвърлени в полза на старата децентрализирана система.

Установената система на здравеопазаване предизвиква конфликт между правителството и стремежът му да контролира системата и медицинското съсловие. През 1930 г., когато социалдемократите идват на власт, лекарите са предимно на частна практика. Само 3 0 % от тях са наети в болници, управлявани от местните власти. През 1970 г. огромното мнозинство от лекарите са на работа в обществени болници на основата на заплащане за услуга.

Публичните разходи за здраве като процент от общите разходи за здраве са над 9 0 % и са равни с тези във Великобритания (табл. N13 от Приложението). В същото време, за разлика от Великобритания, Ш в е ц и я има

85

огромни разходи за здраве, измерени като относителен дял от Б В П . Този

Д Я Л е съпоставим С Ъ С съответния за С А Щ (табл. N14 от Приложението). Шведската система гарантира универсални права и в известна степен и

заради това, е изключитилно скъпа. Тя не притежава ефективни механизми

за контрол върху разходната си част.

Образователна система

Модерната образователна система се е оформяла не толкова заради

социални цели, колкото заради целите на националната идентичност. Това

е и обяснението на факта, че в нея силно присъства държавата, и че това

присъствие не се изчерпва с финансирането и организацията, а включва

цялостния контрол върху системата на преподаване и обучение.

Образованието е част от социалната политика, защото достъпът до

него създава възможности за социална мобилност и за промяна на

наследения социален статус.

* * *

Още в началото на века САЩ имат модерна образователна система,

в която образованието е безплатно, задължително и универсално и която

обхваща всички степени от детската градина до университетите. Властта в

системата е съсредоточена на щатско равнище. Не съществуват

национални стандарти. Задължителната възраст за обучение, както и броят

на публичните училища, са различни в отделните щати. Религиозните

' училища продължават да съществуват, но те не са включени в публичната

образователна система. В този период религиозното образование е основен

проблем на образователния политически дебат, но до промени в системата

не се стига.

Големите промени се предприемат едва през 50-те години, когато

системата в някаква степен е централизирана. Създаден е Департамент по

здравеопазване, образование и социална политика, който формулира и

провежда единна федерална политика в тази област. През 1980 г. е

създаден самостоятелен Департамент по образование. Въвеждането на

о б щ и федерални образователни стандарти не ограничава правата на

щатите в управлението на образователната система.

Другата голяма промяна е в тълкуването на равния достъп. През 50-те години в политическия дебат надделява идеята, че равният достъп не означава равно ползване. Преминава се к ъ м система, която създава преимуществен достъп и стимулира включването в нея на жените, както и на социално необлагодетелстваните раси, етноси и т. н. Изключителната отвореност на образователната система на С А Щ се потвърждава от факта.

86

че в началото на 80-те години 1/3 от родените в една и съща година постъпват в колеж8 9.

С А Щ поддържат смесен вътрешно конкурентен пазар на предлагане на образователни услуги. Утвърдени са механизми, чрез които публични средства се насочват към частни учебни заведения. Отвореността на системата, както и правото на индивидуален избор на учебно заведение се подкрепя и от изключително развитата кредитно-субсидийна система, насочена к ъ м учещите.

Великобритания въвежда задължително обучение до 15-годишна възраст веднага след Втората световна война. Със същия акт, обаче, средното образование се определя като селективно, съобразено с индивидуалните възможности на децата. През 1946 г. централното правителство задължава местните общности да организират общообразователно средно равнище, еднакво за всички деца на съответната възраст, но до 60-те години системата остава силно селективна - подборът за високите образователни степени се извършва още на 11-годишна възраст.

През 60-те години се води усилен образователен политически дебат, а общообразователното училище е използвано ш и р о к о в предизборните програми. През 1970 г. консервативно правителство предоставя решението на местните власти. След този акт общообразователният принцип става преобладаващ. По-голямата част от средните училища са общообразователни. През 1971 г. задължителната възраст на обучение е увеличена до 16 години, а през 1976 са въведени публични стипендии за някои категории учещи се.

По времето на управление на консервативните правителства на Тачър образователната система не е реформирана като организация. За сметка на това са направени редица опити за национална стандартизация на програмите. Въвеждат се и нови методи на управление на публичните училища, които засилват управленската им самостоятелност и налагат нови изисквания к ъ м представянето и м .

В периода 1950-80 г. разходите за образование нарастват три пъти. Ръстът им е по-бърз от този на разходите, предназначени за здравеопазване и ж и л и щ н а политика, и по-бавен от този на разходите за социално осигуряване. В началото на 80-те години разходите за образование са около 5,5% от Б В П .

Частният сектор в образованието е с ограничено значение. Само 5-6% от населението в училищна възраст са в напълно независими от държавната финансова подкрепа училища.

^Encyclopedia Britannica, CD-1997, History of Education.

87

Началното и средното образование са администрирани от местните общности. Тези две форми, както и висшето образование ползват значителни финансови субсидии от държавния бюджет. Великобритания, подобно на С А Щ , поддържа смесена система на предлагане на образователни услуги с утвърдени механизми за насочване на публични средства към частни образователни институции.

Университетското образование е включено в публичната образователна система още в началото на века. В края на X I X в. се създават първите граждански университети, които разчупват монопола на аристократичните Оксфорд и Кембридж. От 1911 г. гражданските университети получават право на държавна субсидия, а през 1918 г. е въведена практиката местните общности да им преодставят средства.

Германия сравнително късно за европейските страни изгражда национална образователна система, въпреки че образованието е публична задача още от X I X в. След установяването на тотален политически контрол върху немските територии през 1871 г., е въведена образователна система, която пренася класовото деление върху училищата. Делението на децата започва още с началното училище. Универсално, задължително и безплатно е т.нар. Volksschule, което обаче затваря достъпа до следващите по-високи образователни степени.

Ваймарската република създава т. нар. Grundschule, което разпространява модерните образователни принципи върху основното образование. То става и основа за цялата следваща модернизация на образователната система. През този период религиозното образование се запазва, но то се съобразява вече с религиозната принадлежност на ученика.

Нацистка Германия въвежда тотален контрол върху учебните програми без да промени устройството на системата. Едва след Втората световна война процесът на модернизация на образователната система получава силен тласък. През 1949 г. е приет Основният закон на федерална Германия. С него се гарантира автономията на провинциите. Образователната политика остава в тяхна власт. Основните проблеми на образователната система - религиозното обучение и трипартитното деление на средното образование, намират различно решение в отделните области. Консервативните Баден-Вюртемберг и Бавария категорично поддържат наследената организация, по-либералните - Хесен и Западен Берлин, са склонни да я реформират. През 1964 г. областите се споразумяват да следват общи образователни програми. Задължителното образование е увеличено на 9 години.

Едва к ъ м средата на 70-те години са въведени национални стандарти за организация на образователната система. Надделява консервативното

88

решение, въпреки че конкретните практики са леко модернизирани. Религиозното обучение в училищата е запазено, но в етическата му версия. Делението в средното образование остава, но с известни промени. В класическите средни училища (Gymnasium), които отварят пътя към хуманитарното висше образование, постъпват около 2 5 % от родените в една и съща година. В професионално ориентираното Hauptschule, с което почти задължително приключва образованието - около 4 0 % . В Realschule, след което се постъпва във висше техническо училище - 2 5 % 9 0 . Задължителната възраст за обучение е от 6 до 18 години.

До 60-те години относителният дял на тези които напускат училище след задължителното образование, е повече от 70%. К ъ м 1983 г. този дял е 4 6 % . Независимо от подобрението на този показател, децата на работническата класа са непропорционално представени в горните степени на образование. През 1975 г. само 8% от децата на работническата класа в съответната възраст влизат във висши училища, докато съответният дял за държавните чиновници е 3 9 % , за служителите - 2 4 % , за самонаетите -2 0 % 9 1 . Ж е н и т е също, в по-малка степен, но все пак съществено, са представени непропорционално във висшите училища. През 1982 г. делът им във възрастовата група 19-26 години е 48%, а присъствието им в Университетите - само 4 0 % .

Независимо от големия относителен дял на публичните трансфери към образованието, обикновеното училище постепенно се превръща в училище за непривилегированите слоеве. Това е резултат от факта, че дълго време политиката остава обърната единствено к ъ м висшето образование. Големият проблем на системата е липсата на връзка между университетската система и пазара на труда.

Образованието в Швеция традиционно е сфера на влияние на Лутеранската църква. Системата се модернизира постепенно едва към 50-те години, когато правителството се опитва да установи собствен контрол върху тази сфера. Въведено е задължително деветгодишно обучение за децата от 7 до 16 години. Запазена е известна диференциация на образованието в последната степен на обучение. Със същото решение се гарантира равният достъп до образование за двата пола.

През 70-те години със създаването на Grundskola напълно е премахната диференциацията в образованието. Средното образование става общообразователно с 25 "линии" на специализация в него. Шведската образователна система в най-голяма степен създава условия за социално равенство. Търсенето на равенство на всяка цена е довело до известно

'"Encyclopedia Britannica, CD-1997, op. cit. 91

Alber J., Germany, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2, p. 82.

89

ограничаване на избора, заради съществуването, например, на квоти за ж е н и и мъже.

Разходите за образование бележат много стремителен ръст. За периода 1950-1980 г. те са се увеличи пет пъти. Промените в образователната система водят до общо увеличаване на социалните разходи, заради отражението си върху останалите социални програми. Получаването на детски надбавки е продължено до 18 години на детето. Въвеждат се и образователни надбавки за децата до 20 години. За студентите са въведени универсална стипендия и дългосрочни безлихвени заеми, независещи от родителските доходи. Като публичен разход реалната стойност на тези мерки се е удвоила.

Задължителното образование е финансирано от данъчната система -по равно от централните и общинските бюджети. Университетите и научните институти се финансират предимно от централните държавни финанси.

Жилищна политика

Свободният пазар не е в състояние да осигури ж и л и щ а за всички. Ж и л и щ н а т а политика регулира строителството и предлагането на ж и л и щ а , така, че да коригира евентуалните нежелани последици от чисто пазарното иМ разпределение. Инструментите на ж и л и щ н а т а политика включват регулация на наемите и цените, отпускане на благоприятни кредити за строителство на ж и л и щ а , строителство на публични, обикновено общински, ж и л и щ а . Стимул за възприемането им са големите градски агломерации, които задължително произвеждат жилищен проблем или сериозните социални сътресения, които разрушават градската инфраструктура.

* * *

САЩ не се намесва в пазара на ж и л и щ а . Не съществува и публичен ж и л и щ е н сектор. Ж и л и щ н а т а политика се осъществява единствено чрез кредитни инструменти.

В, определени периоди са въвеждани пределни цени на ж и л и щ а т а с цел да се защитят позициите на ниските подоходни групи. През 70-те години повече от 200 американски града предприемат тази мярка 9 2 . Ню Й о р к поддържа подобна регулация през целия следвоенен период.

Великобритания е възприела система за публични субсидии на наемите в публичния сектор и за контрол върху наемите в частния. Ж и л и щ н а т а политика във Великобритания се изразява и в програми за

* 92

Sharp A. М., Register Ch. A., Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 31.

90

ж и л и щ н о строителство, както и в редица кредитно-субсидийни механизми,

които стимулират частното строителство на семейни жилища.

Необходимостта от провеждането на възприетата ж и л и щ н а политика влиза много бурно в политическия дебат след идването на консерваторите на власт през 1979 г. Промените в системата водят до известно ограничаване на разходите за поддържането й. През следвоенния период разходите за ж и л и щ н а политика се колебаят в рамките на 10-15% от социалните разходи. В абсолютни цифри за периода 1950-80 г. те нарастват малко по-малко от два пъти. След 1975 г. директните разходи за ж и л и щ н а политика рязко спадат.

Ж и л и щ н а т а политика на Германия включва субсидии за ж и л и щ н о строителство, премии за частно спестяване за ж и л и щ н о строителство, ж и л и щ н и добавки за семействата с ниски доходи. Субсидирането на ж и л и щ н о т о строителство е най-важният политически инструмент. Относителното му значение е най-ограничено в края на 60-те и началото на 70-те години, след което тенденцията е к ъ м възстановяване на предишните съотношения.

Според някои изследвания облагодетелствани от провежданата жилищна политика са високите подоходни групи. Други изследвания показват, че трансферите, свързани с жилищната политика, са най-високи към ниските подоходни групи, спадат към следващите, отново се покачват към средните слоеве, и отново спадат к ъ м най-високите подоходни групи. Ниските слоеве печелят от ж и л и щ н и т е парични добавки, а средните - от кредитните програми и премиите върху спестяванията за строителство 9 3 . Независимо от концепцията на емпиричните анализи, няма съмнение, че немската ж и л и щ н а политика е конструирана така, че да стимулира жилищното строителство и предлагането на ж и л и щ а , а не да осигурява социално преразпределение. П р и всички случаи най-облагодетелствани от жилищната политика са строителните предприемачи.

Частното притежание на ж и л и щ а в Германия е не повече от 3 6 % (1976 г.). Проблемът за законодателство, което да защитава немателите, постоянно присъства в следвоенния политическия дебат. Социалдемократите настояват за защита на правата на наемателите, докато християндемократите и либералите са за пазарна защита чрез умерено свръхпредлагане. Така или иначе социалният елемент на жилищната политика в Германия е очевидно слаб.

В Швеция публичният контрол върху строителството и пазара на жилища, в това число и контролът върху наемите, започва още в началото па Втората световна война и е институционализиран през 1948 г. със

v,Alber J., Germany, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2, p.78.

91

създаването на Национално ж и л и щ н о управление. Ж и л и щ н а т а политика включва още: заеми за строителство на ж и л и щ а , редуциране на лихвата по подобни заеми, намаляване на данъците заради платени лихви по ж и л и щ н и заеми, ж и л и щ н и надбавки за поемане на наемите на семейства с ниски доходи и т.н. От началото на 50-те години 9 0 % от новопостроените ж и л и щ а са субсидирани от държавата по някой от тези начини. Ж и л и щ н а т а политика се провежда директно - чрез трансферни плащания, и индиректно - крез кредити.

Система за поддържане на достъпа до пазарни позиции

Третата голяма група социалнополитически мерки е насочена към създаването на достатъчно условия за успешно пазарно поведение на индивидите. За разлика от системата за поддържане на доходите и от социалните услуги, които непосредствено осигуряват потребление, целта на тези мерки е да облекчат и гарантират достъпа до благоприятни пазарни позиции.

Политика на заетостта

Свободната пазарна регулация води до чести дисбаланси на пазара на заетостта. Това става не само, когато икономиката е в криза и свитото производство освобождава м н о г о хора, но и тогава, когато в резултат на чисто културни промени се увеличава броят на тези, които искат да работят. Политиката на заетостта се стреми да поддържа равновесието между търсенето и предлагането на заетост, между хората, които излизат на пазара на труда и възможностите на икономиката да им осигури работни места. В този смисъл политиката на заетостта се опитва да разреши сблъсъка между два коренно различни интереса - на хората, които търсят работа и на икономиката, която в определен момент може да осигури точно определен брой работни места. Резултатът от този сблъсък се установява чрез равнището на безработица.

Пълната заетост, като цел на социалната политика, предполага допустимо равнище на безработица. През 50-те и 60-те години то е 4 % , през 70-те години допустимата безработица е около 5%, а пред 80-те години достига почти 6%9 4.- Основанието за повишаването на равнището на допустима безрботица е структурната промяна в предлагането на работна сила, най-вече увеличаването на относителния дял на жените в работната сила.

94Sharp A. М, Register Ch. A., Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 314.

92

\

Безработицата е общосистемен продукт и възможностите на политиката на заетостта да я корегира са силно ограничени. В същото време без социалнополитическите практики безработицата в пазарните общества би била значително по-висока.

* * *

САЩ не предприемат социалнополитически мерки, които създават работни места. Единствено по времето на управлението на Рузвелт чрез подкрепата за значими инфраструктурни проекти, на практика са възприети мерки, които стимулират заетостта и създаването на работни места.

Общите разходи на С А Щ за регулиране и намеса на пазара на заетостта са несравнимо по-ниски от тези в останалите капиталистически страни (табл. N15 и 17 от Приложението). Това е отражение на общата слабост на институциите на пазара на труда и на социалната държава на С А Щ . Именно ниското равнище на регламентация на пазара на труда, както и ограничените социални придобивки и данъчно облагане са в основата на гъвкавостта на пазара, довел през 80-те години до силно покачване на безработицата, а през 90-те - до силно подобряване на пазарната и икономическата конюнктура. След масовото навлизане на идеите на пазарния либерализъм във властта 9 5 , на този модел се гледа като на изключително успешен. Според доклада на О И С Р от 1994 г. това, което С А Щ доказва е, че ако се позволи на диференциацията в заплащането да се разширява, това означава да се увеличи предлагането на заетост9 6.

Съдейки по някои социални ефекти, разширяването на диференциацията на трудовите доходи създава други проблеми. Стратегията на С А Щ през 70-те години разширява относителният дял на работещите бедни. Заради тях потребността от социални трансфери нараства, а и държавните доходи намаляват заради ниската облагаемост на ниските доходи.

В периода след Студената война западните нации избират между две дилеми: модела на континентална Европа - високи заплати/ниска заетост и моделът на С А Щ - ниски заплати/ висока заетост. Първият модел създава социалната група на хората, които остават вън от пазара, вторият засилва неравенството и бедността до равнища, които са неприемливи от гледна точка на следвоенните стандарти. Канада, която до средата на 70-те години споделя модела на С А Щ , успява да избегне високите равнища на неравенство и бедност чрез социалните трансфери, но за сметка на натрупването на огромен вътрешен дълг.

45Jobert Bruno , Le tournant пео-liberai en Europe, L'Harmattan, 1994, P., p. 14.

%OECD, The OECD Jobs Study: Facts, Analysis, Strategies, OECD: Paris, 1994, p. 35.

93

След началото на 70-те години в С А Щ се очертават две стратегии за справяне с новата ситуация, в която пазарът произвежда задълбочаващо се неравенство. Първата е свързана със социално инвестиране в образованието, преквалификацията и други подобни активни мерки за намеса в трудовия пазар. Втората - с избирателно социално трансфериране и субсидиране на доходите чрез негативното данъчно облагане.

През 80-те години безработицата в С А Щ се задържа на равнища близки до средните за О И С Р , благодарение на ръста в предлагането на заетост, който по това време в Европа е крайно ограничен. Официалната безработица не съдържа данни за скритата, т. е за неработещите, които никога не са участвали в пазара на труда. Техният брой в С А Щ вероятно е м н о г о по-голям от този в Европа. По някои данни около 2 0 % от м ъ ж к о т о население от черната раса е извън пазара на труда 9 7 . Официалните данни сочат равнище на безработица много по-високо от това в Швеция. До края на 70-те години С А Щ има безработица, значително по-висока от тази в Германия и на равнището на тази във Великобритания. От началото на 80-те години безработицата в С А Щ е близка до тази в Германия и значително по-ниска от тази във Великобритания (табл. N16 от Приложението). Сравнителните данни сочат, че в следвоенния период С А Щ подържа относително постоянно (макар и високо) равнище на безработица, подобно на Ш в е ц и я и за разлика от Германия и Великобритания, където този показател е много неравномерен.

Системата на обезщетения при безработица следват схемата заложена от Новия договор. Всеки щат администрира своя собствена програма, като разходите се поемат от федералните фондове, финансирани с вноски върху работната заплата. Размерът на помощта се изчислява на основата на предишните доходи и варира в различните щати от 50 до 7 0 % от заплатата. Продължителността на отпускането й е 26 седмици, в редки случаи и само в някои щати - до 1 година. П о ч т и 9 0 % от работната сила е осигурена в случай на безработица.

През 1978 г. е въведено данъчно облагане на обезщетенията за

безработица. През 80-те години в резултат на влизането на нео-

консерватизма на федерално и на щатско равнище правилата за ползване

на обезщетения стават по-строги, а големината на самото обезщетение е

ограничена.

Разпределението на разходите за политика на заетостта е точно обратното на това в Германия и Ш в е ц и я . Разходите на С А Щ са предимно за неактивни мерки - за обезщетения при безработица (табл. N15 и 17 от Приложението). Подобно на франция, но за разлика от другите европейски страни, в С А Щ не съществува целево социално подпомагане на

97Ginsburg N.. op. cit, p. 109.

94

дългосрочната безработица. Н я к о и изследвания9 8 сочат, че само 1 1 % от безработните семейни мъже от черната раса получават обезщетение при безработица, 18% вече са изчерпили правото си на обезщетение, а останалите въобще нямат право на такова (данните са за 1979 г.). Основната причина е, че голяма част от тези хора никога не са имали платена заетост, но дори и сред тези, които все пак са били наети, голяма част са загубили правото си на обезщетение при безработица, защото са засегнати от дългосрочните й форми.

Смисълът, заложен в системата за обезщетение при безработица, както и в голяма част от останалите социални схеми, е обратното връщане на клиентите им към пазара на труда. По време на Рейгъновото управление всички клиенти на A F D C , с изключение на майките с малки деца, са приканени да се регистрират за включване в активните мероприятия по заетостта. Предприемат се мерки, които поощряват получателите на социални п о м о щ и да работят безплатно, за да заработят своите помощи. Тази политика дава доста ограничени резултати. Само 20 000 души се включват в подготвителните програми и само 4 щата напълно въвеждат новата схема, при това възприемайки различни технологии. По-голямата част от хората, които все пак са включени в програмите, намират ниско платена неквалифицирана работа, или отново стават безработни.

Равнището на безработица във Великобритания до началото на 70-те години е близо до средното за страните от О И С Р , което значи по-високо от това в Ш в е ц и я и Германия, но по-ниско от това в С А Щ . К ъ м 1983 г. Великобритания достига най-високото равнище на безработица сред развитите капиталистически страни (табл. N16 от Приложението). Мерките в периода 1981-1986 г. водят до известно спадане на безработицата.

През 1966 е въведена "равна" система на обезщетения при безработица, която не отчита различието в предишните трудови доходи. През целия период до средата на 80-те години обезщетението варира между 17 и 2 2 % от средната заплата на работник на ръчния труд. Като стойност то е близко до равнището на социалната помощ. През 1981-82 г. е въведена схема за допълнително, обвързано с трудовите доходи обезщетение.

В периода на нарастване на безработицата системата на осигурителни обезщетения отстъпва място на социалната помощ. През май 1986 г. почти 2/3 от безработните нямат право или вече са изчерпили правото си на обезщетение. След 1979 г. консервативното правителство трансформира системата за поддържане на доходите на безработните в не толкова щедра и далеч по-дисциплинираща система.

•"Ibid.

95

Целта на политиката на трудовия пазар във Великобритания е да д ъ р ж и правителствената намеса на минимално равнище - публичните разходи за регулиране на пазара на труда са само 1,62% от Б В П (табл. N17 от Приложението). Политиката разчита на непрякото въздействие върху макроикономическите индустриални отношения, контрола върху имиграция и социалното осигуряване като основни инструменти за поддържане на заетостта и регулиране на безработицата. През 70-те години ненамесата на пазара на труда води до две съществени последици: недостиг на квалифицирана и свърхпредлагане на неквалифицирана работна ръка, както и регионални и местни дисбаланси в предлагането и търсенето на заетост.

Съотношението на активната и пасивната политика на заетостта във

Великобритания е подобно на това В Германия (табл. N17 от Приложението). Разходите за пасивни мерки преобладават, но делът на разходите за

активни мерки все пак е значителен.

Разходите на осигуряването за безработица в Германия са тясно

свързани с икономическия цикъл. От 1969 г насам се наблюдава преход от

пасивна к ъ м активна политика на пазара на труда, а от 1975 г. пасивните

разходи бележат силна тенденция към спад, за разлика от разходите за

активни мероприятия, които рязко нарастват.

К ъ м средата на 70-те години пазарът на труда в Германия, както и в останалите капиталистически страни, променя характеристиките си, най-вече заради нарастналата потребност от гъвкавост. Това води, от една страна, до намаляване на трудовите договори в полза на временните и, от друга - до увеличаване на деференциацията в трудовото заплащане. Структурата на заетостта също т ъ р п и промени - предлагането на заетост сс увеличава благодарение на разрастването на услугите. Докато С А Щ н Великобритания ограничават регулацията на пазара на труда и по този начин снижават цената на труда, а Скандинавските страни разширява публичната трудова сфера, увеличавайки по този начин предлагането на заетост, континентална Европа и конкретно Германия органичават търсенето на заетост. Първоначалните мерки са насочени към ограничаването на броя на чужденците, заети на вътрешния пазар (за разлика от другите европейски страни скандинавските страни забраняват още в началото на 60-те години наемането на работници от несеверни страни). По-късно се снижава пенсионната възраст за мъжете, поощрява сс въздържането на жените от платена . заетост, намалява сс продължителността на работното време.

Различните стратегии водят до специфични резултати. За европейската общност частта на заетите спрямо населението н трудоспособна възраст намалява от 64 на 5 7 % за периода 1968-88 г. За същото време С А Щ , които тръгват от аналогично равнище, достигат 72' .

96

заети, а Ш в е ц и я - повече от 75%. Великобритания обаче, която следва стратегията на С А Щ изживява скок в равнището на безработица.

С показателите за дългосрочна безработица и безработица сред младите пазарът на труда в континентална Европа придобива следните характеристики: ниски равнища на безработица сред мъжете и огромно население от изключени или маргинализирани работници. Това са външните белези на пазара на заетостта, при който има силен спад на предлагането на заетост в индустрията и много слабо оживление на заетостта в услугите. Специално в континентална Европа има дори свиване на предлагането на заетост в социалните услуги, заради особеностите на социалната държава в този регион. За периода 1970-1980 г. разрастването на сектора на услугите е два пъти по-малко в сравнение със същия процес в С А Щ .

През 50-те години Германия е своеобразен рекордьор по безработица - 10,4% - равнище, значително по-високо от това във Великобритания и С А Щ по същото време. В периода 1974-78 г. по програми на федералното правителство за заетостта са създадени или защитени 200 000 работни места. Тези мерки намаляват безработицата между 1/7 и 1/5, но те не са достатъчни да се справят с масовата безработица. В този период силно нарастват разходите за обезщетения, като в същото време спада относителният дял на безработните, които ги получават. К ъ м средата на КО-те години по-малко от 2/3 от безработните получават доходи по социални програми, свързани с безработицата. Нараства делът на тези, които получават помощи, а не осигуровки (равнището на помощите е значително по-ниско от това на осигуровките). В началото на 80-те години едва половината от безработните получават осигуровки, 1/5 - социални помощи и 1/3 - не получават нищо, като по този начин е възстановено Положението от началото на 50-те години.

Въпреки абсолютното намаляване на социалните плащания през 70-Те години, заместващите доходи (като % от реалните трудови доходи) остават високи. В същото време не съществува минимален компонент, който да гарантира съществуване над линията на бедността, както и допълнителни плащания за многодетни безработни - два инструмента, без които определени групи безработни в голяма степен са изложени на риск от бедност.

Швеция отдава по-голямо значение на активните програми за намеса II пазара на труда, отколкото на обезщетенията по време на безработица (табл. N17 от Приложението). След Втората световна война активната политика на заетостта се възприема от правителството като основна мярка in реконструкция на шведската икономика с подкрепата на профсъюзите. Пак по същото време политиката към безработицата е централизирана

97

като се отнемат в полза на държавата функциите на местните бюра по заетостта.

В началото на 50-те години безработицата почти не съществува. Но и тогава разходите за политиката на заетостта са значителни. Но това не са обезщетения във време на безработица, а суми, изразходвани за активни мероприятия за регулиране на пазара на труда. От 60-те години Националното бюро за регулиране на трудовия пазар заема изключително място във формирането на политиката. Провежданите от него програми включват: обучение и преквалификация, надбавки при смяна на работното място, надбавки за обучение при преквалификация, създаване на работни места, програми зе регионално развитие и т.н.

Основната регулация на пазара на труда е следствие от "солидарната политика на заплащане", възприета още през 30-те години след национално споразумение между профсъюзите и работодателите. П р и н ц и п ъ т е, че всички различия в заплащането, предизвикани от различия в производителността между регионите, секторите на промишлеността или отделните производствени единици, трябва да бъдат премахнати. И л и че за еднаква работа се полага еднакво заплащане независимо от производителността. Непосредственият ефект от агресивния трейдюнионизъм е затварянето на неефективните предприятия. Като следствие от солидарното заплащане освободените работници трябва да бъдат преквалифицирани и насочвани к ъ м съществуващите работни места с помощта на държавата. Създадена е правителствена комисия, която се превръща в постоянен орган и поема цялостната активна политика на заетостта.

А к т и в н а т а намеса на пазара на труда е съществена особеност на шведската социална държава. Разходите за активни мерки надхвърлят два п ъ т и разходите за обезщетения при безработица и са приблизително 2% от Б В П . През 70-те години, когато всички скандинавски страни имат много ниска безработица, разходите за активна намеса на пазара на труда в Ш в е ц и я са т р и пъти повече, отколкото в останалата част на региона. През 1988 г. само 8% от безработните са продължително безработни. Аналогичният дял за Европейската общност е около 50%.

Системата за осигуряване при безработица е изключение от характерните за шведската социална държава универсализъм и директното обществено финансиране, фондовете са с автономно доброволно администриране под контрола на профсъюзите, финансират се от правителството, профсъюзите и работодателите. През 1980 г. 8 0 % от работната сила е покрита от системата за осигуряване при безработица. Няма централен фонд, а обезщетенията варират съществено в зависимост от фонда.

98

През 1974 г. се провежда реформа, която придвижва системата в посока к ъ м уеднаквяване на правилата за ползване на фондовете. Въведено е и равно обезщетение за неосигурените, което се отпуска при определени условия. През 1980 г. средното обезщетение при безработица е 7 8 % от средната заплата в индустрията. То е по-високо само в Люксембург и в Дания.

финансиране на социалните програми

Социалната държава на САЩ се финансира чрез системата от централни и регионални данъци. А к о ефектът й не е силно преразпределителен, то е защото тя обхваща много малка част от населението и при това гарантира социалните права на много ниско равнище. Механизмът на осигурителните вноски (на осигурените и на работодателите) е възприет от осигурителната схема, която няма никакви финансови отношения с публичните финанси.

Социалната държава на Великобритания се финансира предимно чрез данъчната система. Като относителен дял от Б В П общите приходи от данъци се колебаят между 38-42 %. Данъците върху капитала са малка част от общите приходи. Основната част са директни данъци (данък върху дохода и печалбата), косвени данъци (върху прибавената стойност) и акцизи. Осигурителните вноски са относително малка част от публичните приходи - някъде около 15-16% от тях. Измерени като пропорция от Б В П , осигурителните вноски са около 6%. Това равнище се достига през 1973 г., след което остава устойчиво.

Базисната пенсионна схема на Великобритания съдържа два приниципа - фиксирана, независеща от трудовите доходи пенсия, предшествана от фиксирана, независеща от заплатата вноска в социалното осигуряване. Заради този механизъм приходите в социалното осигуряване почти винаги се допълват от държавата и общото данъчно облагане.

До началото на 60-те години, преди въвеждането на свързаната с трудовите доходи пенсионна схема, делът на осигурените във формирането на приходите на социалното осигуряване е по-голям. След това съотношението се променя така, че работодателят внася повече отколкото самият осигурен. К ъ м 1980 г. делът на осигурените във финансирането на социалното осигуряване е 16%, на работодателите е 26,5%, а на държавата - 55%. Последният дял е значително по-висок от средния за Западна Квропа. Само в Дания (90%) и в Ирландия (61%) този дял е по-голям, британската социална държава е в м н о г о силна Степен одържавена, повече от Ш в е ц и я , много повече от Германия (табл. N9 от Приложението), и несравнимо повече от С А Щ , където участието на държавата в социалното осигуряване е сведено до нула.

99

Независимо от промените в системата след средата на 70-те и особено през 80-те години, тя запазва в о б щ и линии профила си. Д о р и след този период вноските в националното осигуряване не надхвърлят 6% от Б В П и са само малка част от бюджета на социалното осигуряване, попълван основно от държавата. Т ъ й като британската социална държава разчита на общото данъчно облагане, отговорът на въпроса "кой печели и к о й губи от нея" е трудно установим.

Институциите на социалната държава на Германия харчат около 1/3 от Б В П и 2/3 от публичните разходи. Социалните програми в Германия сс финансират преди всичко чрез вноски, по равно разделени между работодатели и осигурени и допълвани от държавни субсидии (табл. N16). Универсалните програми се финансират чрез общата система от данъци и мита, но тяхната тежест в крайните доходи е минимална.

До средата на 60-те години системата е в състояние да избягва дефицита. За първи път дефицит се появява в периода 1967-68 г. Икономическият растеж и някои политически мерки, които свиват разходите, се оказват достатъчни за преодоляване на затрудненията. В нова дефицитна криза системата изпада по време на рецесията от 1975 i Системата не е променена и това се отразява неблагоприятно най-вече на получателите на пенсии и обезщетения при безработица Облагодетелствани са държавните чиновници. Този ефект е следствие от различното държавното участие във финансирането на фондовете Държавните чиновници не прават вноски, но заместващите им доходи клонят к ъ м 100%, което прави пенсиите и обезщетенията им по болест по високи от тези на заетите в частния сектор, фермерите са другата група, за която системата е благоприятна.

Традиционната континентална схема е пенсионно осигуряваш-, основано на правените вноски в съответните фондове. П р и тази схема финансирането е поделяно между работодателите и осигурените. След Втората световна война с възприемането на практики, които нямат чисто осигурителен характер, защото плащанията зависят единствено 01 трудовите доходи от времето на активния живот, а не от размера на правените вноски, се променя и моделът на финансиране. До 60-те години работодателите внасят между 50 и 6 0 % от приходите на осигуряването, осигурените - около 30%, останалото се допълва от държавата. През 80 и години в резултат на дефицита на социалните фондове участието на държавата във финансирането им непрекъснато нараства.

100

Табл. N16. Финансиране на социалните програми (средата на 70-те години).99

Схема Участници във % финансирането

Пенсионно осигуряване осигурени 38 работодатели 38 . държава 21 трансфери 3

Пенсионно осигуряване за фермери осигурени 21 държава 79

Държавна пенсионна схема за заетите в осигурени 1 публичния сектор работодатели 54

държава 10 други 34

Пенсионна схема за държавните чиновници работодатели 55 държава 35

трансфери 2 други 7

Здравно осигуряване осигурени 41 работодатели 35

държава 2 трансфери 20

Публично здравеопазване държава 73 други 27

Осигуряване при безработица осигурени 38 работодатели 44

държава 16 трансфери 1

Осигуряване при трудови злополуки осигурени 2 работодатели 86

държава 4 други 8

Семейни надбавки държава 100

Програми за младежите държава 93 други 7

Социална помощ държава 93 други 7

Компенсации от войната и други държава 100

Жилишна политика държава 100

Образование държава 100

"Alber J., Germany, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2, p. 39.

101

През 1980 г. профилът на финансирането на социалното осигуряване в Германия е следният - делът на осигурени и работодатели е изравнен - по около 3 5 % , държава участва с 2 9 % (табл. N9 от Приложението). Основната промяна в сравнение с 70-те години е силно увеличеното участие на държавата, следствие от появата на три големи проблема: безработицата, нарастването на цената на здравните услуги, застаряването на населението и като следствие от това увеличаването на разходите за пенсии. Съотношението между пенсионерите и контрибуторите на социалните фондове се влошава във всички европейски страни. Но обяснението за Германия, както и за цялата континентална част на Европа, е в ориентираната к ъ м възрастните социална система. Съотношението между разходите за възрастните и тези, насочени к ъ м невъзрастнитс в континентална Европа е много по-голямо отколкото в Скандинавските страни например. То е по-голямо само в С А Щ (табл. N10 от Приложението).

Съществуват и проблеми, породени от фрагментацията на немската система. Изчезването на някои професии принуждава държавата да увеличи изключително м н о г о контрибуцията си в съответните фондове. Такъв е случаят с миньорите (в Германия фондът за пенсионно осигуряване на миньорите е отделен), където само 3 0 % от разходите се покриват от вноски, докато съответният дял за служещите е почти 100%. За работниците вноските покриват около 7 0 % от плащанията.

Социалната държава на Швеция се финансира преди всичко чрез системата от национални, регионални и местни данъци. Този начин на финансиране заедно с високото равнище на социални плащания са в основата на изравняващия стратификационен ефект на шведската система.

До 60-те години социалното осигуряване се финансира преди всичко

чрез държавните и местните бюджети и в м н о г о малка степен - от самите

осигурени. Вноски от страна на работодателите не съществуват с

изключение на осигуряването в случай на трудова злополука, където тази

вноска е почти 100%.

С реформите през 70-те години индивидуалната вноска е почти

унищожена, а осигурителните схеми разчитат на приноса на

работодателите. Профилът на финансиране на социалното осигуряване е

коренно променен. През 1980 г. делът на осигурените във финансирането

на социалното осигуряване е само 1,0%, а този на работодателите - 46%.

Държавата участва с почти аналогичен дял, което е над средното за

страните от Западна Европа (табл. N9 от Приложението).

102

Публични и социални финанси

Социалната политика в модерното общество има няколко източника. Основен, макар и не единствен, сред тях е държавата. Нейната функция е далеч по-сложна, защото тя придава легитимен и задължителен характер на всяка социалнополитическа регулация, независимо от прекия й източник.

Държавата е и пряк източник на социални придобивки. Нейната относителна тежест в системата от социални институции се измерва чрез социалните разходи. По-ниските социални разходи не означават задължително, че хората са по-слабо защитени, но със сигурност са белег, че съответната социална политика е по-малко "одържавена".

* * *

През 1980 г. социалните разходи в САЩ са 20,8 от Б В П (табл. N1 от Приложението), а относителният дял на данъчните постъпления са 30,7. И в двата случая С А Щ заема 14 място в класацията на 18 страни, членки на ОИСР 1 " 0 . До средата на 70-те години социалните разходи растат по-бързо от публичните приходи - съотношението между двата ръста е 2,4. От 1975 г. ТОЗИ показател рязко се променя на 1,0 (табл. N4 от Приложението), факт, който отразява промяната в политиката и задължителното търсене на баланс във федералните финанси.

През 60-те години съотношението на ръста на социалните разходи и ръста на Б В П в С А Щ е по-голямо в сравнение с Великобритания, Германия и Ш в е ц и я (табл. N2 от Приложението). В началото на 80-те години само Германия има по-ниско съотношение на нарастване на социалните разходи спрямо нарастването на Б В П . До средата на 70-те години средногодишно социалните разходи в С А Щ нарастват с 8%, след петролната криза този ръст е само 3,2%. (табл. N3 от Приложението).

По-голямата част от публичните разходи на С А Щ са предназначени за инвестиции. През 60-те години както социалните трансфери, така и публичните инвестиции растат общо взето пропорционално на Б В П 1 0 1 . Все пак ръстът на трансферите е относително по-ускорен. Те се променят от 5,7% от Б В П през 1960 г. на 8,3% през 1970 г. Това нарастване се дължи основно на разширяването на Medicare и Medicaid, както и на някои други социални програми. През 70-те години трасферите като относителен дял растат много бързо, за разлика от публичните инвестиции, които намаляват относителния си дял. През 80-те години тази тенденция е напълно променена. През целия период публичното интвестиране се

''«'нит. по Amenta Е., Skocpo! Т., Taking Exception. Explaining the Distinctiveness of American I ublic Policies in the Last Century, in Castles F.G. (ed.) op. cit, p. 293 ""Sharp A. M, Register Ch. A., Leftwich R. H. (eds.), op. cit., p 365

1(13

колебае около 2 0 % от Б В П , а трансферните плащания нарастват два пъти

като относителна величина.

Относителният дял на федералните разходи в общите публични

разходи е по-висок от този на щатските и местните разходи. О б щ о т о

нарастване на публичните разходи обаче, се дължи преди всичко на

нарастването на щатските и местните разходи. За периода до края на 80-те

години федералните разходи почти незабелижимо увеличават

относителния си дял, без да надхвърлят значително 2 0 % .

През 60-те и през 70-те години публичните разходи растат по-бързо в

сравнение с федералните приходи. За периода 1960-1970-1980 г. те растат

както следва: 27,2% - 30,2% - 32,4% от Б В П . През 80-те години приходите

намаляват относителния си дял. Разликата между публичните разходи и

приходи, която през 1980 г. е 1,2 процентни пункта, нараства до 2,4 през

1987 г.

Социалните разходи в С А Щ са освен директни, и скрити. След 1960

г. както директните, така и скритите, нарастват драстично.

За периода от 1960 до 1980 г. общите директни социални трансфери ( в к л ю ч в а щ и всички равнища на управление и задължителното публично осигуряване) нарастват от 10,3% на 18,7% от Б В П . Структура на социалните разходи (1983 г.) е следната: индивидуални социални услуги -2,2%; парични трансфери (социално осигуряване, социална помощ, допълнителен социален доход, пенсии на ветерани) - 5 3 % ; образование -2 2 % ; здравеопазване - 21,5%.

През 1960 г. социалните разходи са 3 4 % от общите публични

разходи, а през 1982 - около 5 6 % . На глава от населението през 1960 г. се

падат $815 социални разходи, докато съответната сума през 1982 г. е $2527.

В периода 1970-81 г. броят на клиентите на социалната държава нараства с

13%, докато населението нараства с 11,5%. В периода 1965-83 г.

неусловните осигурителни социални придобивки нарастват от 24,3% на

4 3 % от социалните разходи, а условните (социална помощ) - от 5,9 на

l l % i ° 2 .

Особена характеристика на американската социална държава са индиректните трансфери чрез данъчните разходи (табл. N17). Данъчните разходи са всъщност пропуснати приходи. Те са резултат на данъчните облекчения за определени групи от данъкоплатци. Да се гледа на пропуснатите ползи от данъци като на социална политика е съвсем наскоро възприет подход. Идеята формално е възприета през 1974 г. в

102Gilbert N, Changing structures for the delivery of social benefits in the United States, in Morris

R. (ed.), Testing the Limits of Social Welfare: International perspectives on policy changes in nine country, Hanover and London, University Press of New England, 1988, p. 273.

104

Закона за бюджета на Конгреса на С А Щ . Приложението му е затруднено заради неуловимата разлика между социалните и икономическите цели.

Най-общо данъчните разходи, независимо от неизясненото съдържание на термина, могат да се разделят на т р и групи: такива, които не обслужват социални цели, такива, които непосредствено обслужват социални проблеми, и такива, които частично или косвено подкрепят социалната сфера. Втората група поглъща 4 8 % от общите данъчни разходи (данните за са 1985 г.). А к о се прибави и това, което се дължи на третата група, данъчните разходи със социални цели обхващат 7 4 % от общата сума. Най-облагодетелствани от възприетата структура на данъчните разходи са средните слоеве.

Табл. N 17. федерални приходи, директни разходи, данъчни разходи (в милиони $).103

Година Приходи Директни разходи

Данъчни разходи

Данъчни разходи като

% от приходите

Данъчни разходи като

% от директните

разходи 1982 617,8 745,7 281,3 45,5% 37,7%

1983 600,6 808,3 292,4 48,7% 36,3%

1984 666,5 851,8 314,6 47,2% 36,9%

1985 736,9 959,1 340,6 46,2% 35,5%

1986 - - 472,2 - -

К а т о цяло значителното присъствие на данъчните разходи в структурата на социалната държава на С А Щ облагодетелства социалните слоеве със средни доходи. Ниските подоходни групи в много малка степен ползват този начин на публичен трансфер заради н и щ о ж н о т о си участие в данъчните постъпления.

Допълнителен елемент в социалната държава на С А Щ са индиректните трансфери чрез кредитно-субсидийните механизми. Огромната част от федералната кредитна система е предназначена за фермерите, друга съществена част - за ж и л и щ н о строителство и за образование. През 1984 г. заемите, раздадени от петте най-големи, федерално спонсорирани, независими агенции, възлизат на $246 милиона! От тях 2 9 % са предоставени на фермери, 2,2% - на студенти и 68,8% - за ж и л и щ н о строителство.

I03lbid, p. 275, данните са от U.S. Bureau of Census, Statistical Abstract of the U.S., 1986, p

305, 310; and OECD, Committee on Fiscal Affairs, Tax Expenditures: A Review of Issus and Country Practices, 1984, p-p 80-83, цит. no .

105

Слабостта на американската социална държава се допълва от трансферите, осъществявани чрез неформалната мрежа, семейството и благотворителните организации (табл. N18). Трансферите в семейството трудно могат да бъдат изчислени. Според някои изследвания през 1978 г. те възлизат на $86 милиона. Още по-трудно е да се изчислят непаричните трансфери в неформалния сектор. Според официалната статистика 8 0 % от неболничните здравни г р и ж и за възрастните се поемат от членове на семейството, а 6 7 % от душевно болните деца живеят с родителите си. През 1974 г. 2 4 % от населението над 14 години е полагало доброволен труд в общината (U.S. Bureau of Census, 1981), като по-голямата част от тези дейности са в сферата на индивидуалните социални услуги.

Табл. N 18. Частни благотворителни разходи (% на промяна).104

1970-80 1980-1984 1984-86

Общи разходи +30% +55,5% + 17%

Социални разходи (здраве, образование,

социални услуги) +88% +59% +21%

Съществена част от публичните трансфери в С А Щ произлиза от компаниите (табл. N19). За периода 1965-84 г. трудовият доход е нарастнал приблизително 500%, а трансферът върху индивидуалните доходи, осигурен от работодателите - повече от 1000%. През 1984 г. допълнителната компенсация върху работната заплата е 2 0 % от нея. А к о прибавим и платеното неработно време, компенсацията възлиза на около 37%. Вноските в частните пенсионни схеми са основен компонент в структурата на социалните трансфери, правени от работодателите. Това е резултат както от договаряне, така и от публичното регулиране и особено от освобождаването на социалноосигурителните вноски от данъци.

Табл. N19. Частни социални трансфери(началото на 80-те години).105

Канада САЩ средно да ОИСР

Частни пенсии като % от общите пенсии

38 21 13

Частни разходи за здравеопазване като % от общите

J6 57 22

l04Ibid, p. 283, по данни на U.S. Bureau of Census, Statistical Abstract of the U.S., 1986, p. 385;

and Wall Street Journal, June 15, 1987, p.25,. 105цит no Myles J, op. cit, p. 120.

106

Голяма част от социалните разходи произлизат от частната благотворителност, която през 1985 г. е на стойност 2% от Б В П или $30 милиона. 8 2 % от тях се осигуряват от частни лица и само 5% - от фондации и корпорации. Частните доброволни агенции, организирани на етнически, религиозен или др. под. принцип, имат преобладаваща роля в предлагането на социални услуги.

Като цяло публичните разходи на Великобритания са много близки до средните за капиталистическите страни (табл. N1 от Приложението). В същото време разходите за социални услуги (без трансферните плащания за пенсии и обезщетения при безработица) са далеч над средните за 16-те страни, най-вече заради високите разходи за здравеопазване и образование, но също и заради правителствените контрибуции в национализираните промишлености 1 0 6 (до 80-те години). През 60-те и особено през 70-те години Великобритания е изпреварена по този показател от северните страни - Ш в е ц и я , Норвегия, а след това и от Дания.

Британските разходи за трансферни плащания са далеч под средното за 16-те страни, членки на О И С Р . Минимален разход за трансферни плащания има Япония. Обяснението е в изцяло нетрансферната организация на здравеопазването във Великобритания. Под разходите на Великобритания са още С А Щ и Австралия, където са усвоени много оскъдни откъм трансфери стратегии.

Според данните за социалните си разходи Великобритания заема средно място сред страните, членки на О И С Р . Динамиката на съотношението между нарастването на социалните разходи и нарастването на Б В П показва, че за разлика от С А Щ и Германия и подобно на Ш в е ц и я британската социална държава се запазва в условията на рецесията от 1975-1981 г. (табл. N2 от Приложението). Това вероятно се дължи на опита на лейбъристкото управление (управлявало до 1979 г.) да запази основните к л ю ч о в и елементи на социалната държава. В същото време социалните разходи на Великобритания като процент от Б В П не са особено високи. Този дял е значително по-висок в Германия и Ш в е ц и я и по-нисък - в С А Щ .

За 30-годишния следвоенен период публичните разходи нарастват с

по-малко от 10%. Измерени в постоянни цени, следвоенната динамика на

публичните разходи показва, че растежът на цените в публичния сектор е

по-бърз от този в икономиката. Известна част от относителното им

увеличение се дължи на движението на цените.1 0 7

Структурата на публичните разходи от гледна т о ч к а на основното им

предназначение се изменя така, че социалните разходи се превръщат в

106Nutter G.W, Growth of Government in the West, Washington DC: American Entreporise

Institute, 1978. Цит no Dunleavy P, op. cit, p. 248. 107

Perry R, United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2. p. 166.

107

основен техен елемент (табл. N20). Съотношението между нарастването на публичните разходи и това на държавните приходи във Великобритания е близко до това в С А Щ и значително по-високо от това в Германия (табл. N4 от Приложението). Обяснението се крие и във факта, че до 1974 г. Великобритания, заедно със С А Щ , водят класацията сред капиталистическите страни по относителен дял на разходите за отбрана 1 0 8 .

Основен елемент в структурата на публичните разходи през целия следвоенен период имат средствата, предназначени за крайно потребление. Сред тях основен дял имат разходите за заплати в публичната сфера. Великобритания има изключително висок дял на заетост в публичния сектор (табл. N5 от Приложението). Единствено Ш в е ц и я сред изследваните страни я изпреварва в това отношение. Трябва да се отчита обаче, че заетостта в публичния сектор във Великобритания включва и заетите в публичните корпорации, за които важи публичната регулация, но не и публичното заплащане на труда им.

Табл. N20. Социални разходи като % от общите публични разходи.

Програма 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83 1983/84 1984/85 1985/86

Жилищна политика 5,8 4,8 3,0 2,3 2,6 2,5 2,0

Образование 11,4 11,7 11,4 11,2 11,1 10,7 10,7

Здравеопазване и индивидуални

социални услуги

11,4 12,2 12,2 12,2 12,2 12,1 12,3

Социално осигуряване 24,9 25,1 27,4 28,6 29,2 29,4 30,5

Структурата на публичните разходи от гледна точка на равнищата на управление е следната: основна е тежестта на централното равнище, което бележи тенденция към спад, но запазва позицията си на основен преразпределител на публични средства. Централните разходи постоянно се колебаят около 55%. Местното равнище е най-силно представено в структурата на публичните разходи в началото на 70-те години, но и тогава не надхвърля 35%. Социалното осигуряване следва тенденция на бавно, но постоянно нарастване. Въпреки тази тенденция то остава най-слабо представено в разпределението на публичните средства.

В структурата на социалните разходи (табл. N20) основно място

заемат разходите за поддържане на доходите, следвани от разходите за

1 0 8 ц И Т по Amenta Е, Skocpol Т, op. cit, p. 293.

,09цит. по Robinson R, Judge К, Public expenditure, privatization and the welfare state in

Britain, in Morris R. (ed.), op. cit., p.40, по данни на Treasury H.M, The Goverment'Expenditure Plans 1986/87 to 1988/89, Cmnd 9428, London:HMSO

108

образование, здравеопазване, ж и л и щ н а политика и социални услуги. От средата на 70-те години относителната тежест на образованието и жилищната политика спада. В началото на 50-те години и трите програми поемат по около 25-30% от социалните разходи. К ъ м края на 70-те години поддържането на доходи надвишава 4 0 % , докато образованието и здравеопазването поемат съответно около 2 3 % и 19% (измерени в постоянни (1975 г.) цени). Измерено в текущи цени здравеопазването поема по-голяма част от социалните разходи (около 2 1 % ) .

За периода от 1951 до 1981 г. заетите в социалната сфера като процент от общата работна сила нарастват от 5,4% на 14%. Съответните дялове за заетите в публичната сфера като цяло са 26,6 и 31,4.

Социалните разходи на Германия, измерени като относителен дял спрямо Б В П , нарастват от 1/3 до 1/2 в следвоенния период (табл. N21). Социалните разходи за социално осигуряване, здравеопазване, ж и л и щ н а политика и образование нарастват от 1/5 до 1/3 от Б В П . За т р и десетилетия структурата на публичните разходи се променя така, че социалната държава поема част, каквато в началото на 50-те години е поемал целият публичен сектор.

Табл. N21. Нарстване на социалните разходи в следвоенния период.110

Период Средногодишно нарастване на

социалните разходи

Разлика между номиналното нарастване на социалните разходи и нарастването на БВП

1951-58 10,5 2,1

1959-69 6,0 0,6

1970-1975 7,8 5,5

1976-83 1,3 -0,6

Средно 6,3 1,6

Относителният дял на социалните разходи спрямо Б В П в Германия е о-висок от този във Великобритания и С А Щ и малко по-нисък от този в "веция (табл. N1 от Приложението). В същото време средногодишният ръст а социалните разходи е най-бавен именно там. Това важи в най-голяма

пен за периода след 1975 г. Преди икономическата рецесия дногодишното нарастване на социалните разходи е най-ниско във

Великобритания, следвана от Германия (табл. N3 от Приложението).

1 '"Alber J, Der Sozialstaat in der Bundesrepublik 1950-1983, Frankfurt-New York, Campus, 1988,

ЦИТ. no Alber J, The West German state in transition, in Morris R. (ed.), op. cit, p. 98.

109

Германия се характеризира с най-ниско (и това е вярно както преди, така и по време на икономическата рецесия) съотношение между нарастването на социалните разходи и това на Б В П (табл. N2 от Приложението). В същото време съотношението между нарастването на социалните разходи и държавните приходи е най-ниско и остава постоянно независимо от икономическия цикъл (табл. N4 от Приложението).

Традицонно системата за поддържане на доходите и по-специално

социалното осигуряване, е най-важната социална програма (табл. N22). В

следвоенния период, макар че тази характеристика са запазва,

относителният дял на социалното осигуряване леко спада заради бързия

растеж на разходите за здраве и образование. Социалните услуги заемат

около 1/3 от социалния бюджет.

Германия се характеризира с относително по-ниски публични разходи като цяло. Въпреки значителните социални проблеми след Втората световна война - многобройни емигранти и високо равнище на безработица, публичните разходи като процент от Б В П остават под равнищата, достигнати в периода между двете войни. През 1938 г. те са 3 9 % , през 1950 г. - 3 9 % от Б В П . Като се изключи социалното осигуряване публичните разходи през 1950 г. са само 29%. През 50-те- години публичните разходи скачат двойно в абсолютно измерение, но следват непосредствено икономическия растеж и запазват относителния си дял около равнището 3 8 % от Б В П . След началото на 60-те години моделът се променя - публичните разходи растат по-бързо от Б В П . Тенденцията и в двата ръста обаче е к ъ м спадане. По време на рецесията от средата на 70-те години прагът от 5 0 % за първи път е надминат, след което относителният дял на разходите се задържа около това равнище. В целия следвоенен период публичните разходи са се увеличили 6 пъти, докато Б В П е нарастнал 5 пъти.

Частта на централното управление в общите публични разходи

никога не е надхвърляла 50%. В следвоенния период тенденцията е към

леко спадане на този дял, за сметка на растящата преразпределителна роля

на регионалните управления. Увеличаващият се дял на регионалните

управи в публичните разходи се дължи най-вече на нарастването на

разходите за образование.

Делът на социалните трансфери и субсиидии (вкл. плащанията по социалните осигуровки) остава стабилен през целия период и е около 4 5 % от общите публични разходи. Категорията изключва непаричните социални придобивки, които са част от общественото потребление. От средата на 60 те години общественото потребление расте по-бързо от публичните инвестиции. Повече от половината от разходите за обществено потребление отива за заплати на заетите в обществения сектор. За периода 1950-80 г. заетите в публичния сектор нарастват от 10 на 13% от цялата

работна сила. Най-голям е делът на заетите в управлението - този дял нараства от 6 до над 10% от работната сила. Социалната администрация (здравеопазване, социални услуги и образование) расте бързо в следвоенния период и към 1980 г. обхваща почти половината (47%) от всички заети в управлението.

Социалните разходи (вкл. поддържане на доходите, образование, здравеопазване и ж и л и щ н а политика) в началото на периода са по-малко от 5 0 % от публичните разходи (табл. N22). След това растат така, че през 1974 г. достигат 60% от публичните разходи и се запазват на това равнище и в следващите години. Сравнението на разходите за отделните социални програми показва доминиращото място на схемите за поддържане на доходите в социалния бюджет на Германия. Образователната система в Германия е относително малък потребител на публични средства. Само Австрия харчи за образование по-малка част от Б В П в сравнение с Германия. Частта, отделяна за здравеопазване в Германия е близка до средната за капиталистическите страни. По-подробна информация показва, че немската социална държава е доминирана от пенсионните схеми. Средният за Западна Европа дял за пенсии от общите разходи за социална сигурност е 3 5 % , за Германия този дял е 4 1 % . Единствено пенсиите в Ш в е ц и я поглъщат повече публични средства.

Табл. N22. Разпределение на социалните разходи между четирите най-големи програми (% от общите социални разходи).

111

Година Социално осигуряване

Здравеопазване Жилищна политика

Образование

1950 70,6 9,4 8,9 11,2

1960 70,2 10,9 7,9 11,0

1965 68,7 12,6 5,4 13,3

1970 67,7 14,7 2,9 14,8

1975 65,2* 17,1 2,5 15,2

1980 64,5 18,1 2,5 14,9

1983 65,1 18,3 2,4 14,2

•промяната се дължи на промяната в статистическите определения, данните до 1975 г. не са напълно съпоставими с тези за следващите години.

Тенденцията, много силно изразена от средата на 60-те години насам, е к ъ м спадане на относителния дял на разходите, предназначени за поддържане на доходите. За периода 1950-80 г. те спадат от 2/3 на 1/2 от социалните разходи, запазвайки преимущественото си положение. Растат

'"Ibid., p. 99.

110

111

i

разходите за здравеопазване и образование (като % от публичните разходи), като от началото на 70-те години разходите за здравеопазване нарастват по-бързо. Разходите за социални услуги се колебаят около едно и също не много високо равнище - 7-8% от публичните разходи. Разходите за ж и л и щ н а политика, които в началото на периода са на равнището на разходите за образование, постоянно спадат и към края на 70-те години заемат незначителна част от публичните разходи.

В структурата на системата за поддържане на доходите основно място заемат пенсиите. След 80-те години те са 2/3 от всички социални плащания. На второ място са здравноосигурителните разходи (вкл. обезщетенията при болест) - около 15% от социалните разходи. На трето място са детските надбавки - около 10% от социалните разходи. Относителната тежест на социалното подпомагане намалява - от 5% в началото на периода разходите за социална помощ спадат на 1% през 60-те години, след което слабо се покачват като относителният им дял достига 2% от общите социални разходи. Германия харчи непропорционална голяма част от социалния си бюджет за детски добавки и продължава да отпуска значителни средства за компенсиране на последиците от войната.

През по-голямата част от следвоенния период държавните приходи нарастват по-бързо от Б В П . Приходите от данъци намаляват непрекъснато, особено след началото на 60-те години. Между 1952 и 1980 г. те спадат от 67 на 5 8 % от общите приходи. В началото косвените данъци са основен източник на доходи, но значението им непрекъснато спада. През 80-те години преките и косвените данъци внасят приблизително еднакви суми в държавната хазна.

Относителното намаляване на приходите от данъци се компенсира от непрекъснатото увеличаване на вноските в социалното осигуряване. В началото на периода вноските са около 1/4 от общите приходи, к ъ м 80-те години те са повече от 1/3.

В условията на икономическа рецесия от гледна точка на промените в структурата на социалните разходи се очертават няколко групи страни. Германия, Швейцария и скандинавските страни Норвегия и Финландия ограничават първи растежа на социалните разходи, привеждайки го в съответствие с движението на икономическите паказатели. В Ш в е ц и я . Дания, както и в Белгия и франция, социалните разходи продължават да растат въпреки рецесията, а темпът на растеж намалява и дори е прекъсван от пазарната стагнация. Н я к о л к о страни, между които Холандия и Великобритания, е трудно да бъдат класифицирани. Във Великобритания относителният дял на социалните разходи рязко спада в периода 1976 - 1979 г., след това отново тръгва нагоре и достига нов пик в началото на 80-те години. Според Албер "големите" социални държави, които са превърнали в свои клиенти по-голямата част от населението и най-вече високите

слоеве на работническата класа и средните социални групи, трудно се ограничават. По-слабо развитите социални държави, които са насочени към по-ниските социални категории на обществото, се ограничават много по-лесно1 1 2. Германия е изключение от тази констатация, защото, според Албер при нея не става дума за дългосрочна реформа на социалната държава, а само за краткосрочна политика на адаптация.

Публичните разходи на Швеция като процент от Б В П нарастват в периода 1950-1970 от 2 4 % на 62%. Бързото нарастване е равномерно разпределено във времето. По същия начин нарастват социалните разходи - и като относителен дял, и измерени в абсолютни стойности по постоянни цени.

Делът на общественото потребление и лихвите по дълга са относително стабилни през посочения период. Потреблението поема почти половината от публичните разходи, а обслужването на дълга се колебае около 5%. За сметка на относителното постоянство на тези пера в публичните разходи, трансферите и субсидиите от една страна, както и разходите за инвестиции променят относителния си дял, като първите растат непрекъснато, а другите бурно спадат след средата на 60-те години.

За периода общините са разходвали средно по 4 0 % от общите разходи, следвани от централното управление (около 1/3), социалното осигуряване (почти 1/4) и регионалните управления (по-малко от 1/10). Независимо че к ъ м края на периода има известно разместване на относителните дялове в полза на централното управление и на социалното осигуряване, общо взето моделът на относителна децентрализация в разходите остава непроменен.

От гледна точка на обществените цели, социалното благоденствие през целия перод заема най-сериозната част от разходите. От края на Втората световна война до 1980 г. относителният дял на разходите за отбрана спадат от 2 0 % до по-малко от 5%. Услугите, включително транспортът, както и всички инфраструктурни дейности, поемат средно около 15 до 20 % от общите публични разходи.

Като дял от Б В П социалните разходи нарастват от 1 1 % през 1950 г. на 3 4 % през 1980 г (табл. N23). Обикновено социалните разходи включват сумите, предназначени за образование, здравеопазване, поддържане на доходите и социални услуги. В случая на Ш в е ц и я официалните данни не включват разходите за ж и л и щ н а политика, така че реалните социални разходи са в известна степен по-високи от регистрираните. Сравнително Швеция има най-висок относителен дял на социални разходи (в периода 1960-1975 г. тя изпреварва Германия), както и най-високо съотношение

112Alber J, The West German state in transition, in Morris R. (ed.), op. cit, p. 100

113

/

между нарастването на социалните разходи и това на Б В П (табл. N1 и 2 от Приложението).

Табл. N23. Годишно нарастване на социалните разходи.113

Период Средно Образование Здравеопазване Социално осигуряване

Поддържане на доходите

1946-1954 12,7 8.5 7.2 5.4 5.6

1955-1962 7.3 8.0 9.5 9.5 4.8

1963-1970 11.7 10.5 13.8 15.9 9.3

1971-1976 7.7 2.4 6.6 10.7 11.2

1977-1980 4.4 2.2 3.5 8.5 5.0

Основно перо в социалните разходи на Ш в е ц и я са свързани с поддържането на доходите. В следвоенния период този дял се колебае между 1/2 и 1/3 от общите социални разходи. Тенденцията в развитието на системата за поддържане на доходите през следвоенния период е к ъ м увеличаване на относителния дял на плащанията, свързани с предишните доходи и участието във формирането на фондовете. До средата на 60-те години универсалните плащания съставляват 2/3 от общите разходи за поддържане на доходите. След въвеждането на здравноосигурителната система, която единствена още от началото е обвързана с предишните доходи и индивидуалния принос, се увеличава относителният дял на зависимите от доходите придобивки. Тази тенденция особено се засилва след въвеждането на системата за допълнителни пенсии в началото на 60-те години.

Разходите за образование са следващи по значение, с дял от около 1/3 от общите социални разходи. От 70-те години започва спад в разходите за образование. Разходите за здравеопазване (без здравното осигуряване) увеличават относителния си дял от почти 15% в началото на периода до 2 5 % през 1980 г. Социалните услуги са относително най-евтината част от шведската система за социална регулация.

За целия следвоенен период основен дял в социалните разходи заемат плащанията на базисните пенсии, въпреки че делът им спада от 50 на 4 0 % . Взети заедно, базисните и допълнителните пенсии не са падали никога под половината от общите социални разходи. Детските добавки силно намаляват относителния си дял през периода - от 2 5 % на 6%. През втората половина на 70-те години надбавките за майчинство се изравняват приблизително с дела на детските. Различните семейни надбавки, както и осигуряването при безработица се колебаят между 1 и 4 % .

13Olson s, Sweden, in Flora P, (ed.), op. cit, vol. 1.

От 1950 г. до началото на 70-те години делът на публичните приходи като дял от БВР се е удвоил - от 25 на 50%. След кратък спад през 1972 г., дължащ се на икономическата рецесия, ръстът е възобновен макар и в намалени темпове. Средно публичните доходи са нараствали с 6,4% на година, но със значителни вариации през отделните десетилетия. През 50-те години ръстът е малко под средния, през 60-те години т о й е над средния, докато през 70-те години силно спада.

За първите 22 години от периода приходите надвишат разходите, като разликата е особено силно изразена през 60-те години. Този факт обяснява непрекъснатите искания да се намалят подоходните данъци. Целта не е търсене на баланс на бюджета, а съблюдаването на Кейнсианските техники на бюджетния дефицит, за първи път приложени от социалдемократите още през 30-те години. Кейнсианските принципи на икономическа и бюджетна политика не са били поставяни под съмнение в условията на пълна заетост и умерен инфлационен натиск.

Структурата на публичните приходи показва, че в началото на периода директните данъци са основни (почти половината), следвани от косвените (почти 1/3) и социалноосигурителните вноски (почти 1/10). К ъ м края на периода отделните източници на публични приходи почти изравняват тежестта си.

През изследвания период непрекъснато намалява относителният дял на централните данъци, докато частта на местните силно се увеличава. Увеличават се и централните трансфери към регионите и общините, като частта им в местните финанси нараства от 1/5 на 1/3.

Сериозни сблъсъци предизвиква реформата в данъчната система през 1947 г., когато данъците от времето на войната са запазени и са включени в мирновременната данъчна система, както и през 1959 г., когато парламентарното решение за общо облагане на стоките е взето с минимално мнозинство, благодарение на подкрепата на комунистите. Замяната на общото облагане на стоките с данък добавена стойност през 1968 г., като и увеличаването на вноските за социалното осигуряване, са подкрепени от всички големи партии.

Клиентела на социалните програми

Социалната държава на САЩ се развива на два тласъка - "Новият договор" през 30-те години и бързото развитие на социалните програми през 60-те години. В първия случай печеливши са средните класи, фермерите и организираната градска работническа класа1 1 4.

1 l4Ginsburg N, op. cit, p. 98.

115

"Новият договор" е политически отговор както на кризата на капитализма, така и на натиска на недоволни социални групи, сред които най-вече фермери, дребни собственици, безработни и възрастни. Социалните реформи от това време въвеждат федерални схеми за социално осигуряване и социална помощ, регламентират индустриалните отношения и подкрепата за бизнеса и фермерите.

През 60-те години програмите на "Голямото общество" разширяват социалната държава. Реформите стават най-вече под натиска на негърските и женските движения.

Рейгъновата администрация през 80-те години значително съкращава програмите, възприети през 60-те години и предназначени за бедните, но поддържа програмите, които касаят мнозинството граждани, особено възрастните. Тогава реалните доходи падат, но доходите на домакинствата се запазват благодарение на масовото влизане на жените в пазара на труда.

Социалната държава на С А Щ се е развивала така, че нейната клиентела никога не е имала социално-класова определеност. От самото начало на оформянето й, американската социална държава подкрепя социални позиции, които следват други, некласови разделителни линии.

За С А Щ е характерно ясното разграничаване между клиенти и не-клиенти^на социалната държава. Тази разделителна линия не само силно се доближава до разделителната линия бедни-богати, но и я възпроизвежда.

Във Великобритания в целия следвоенен период до края на 70-те години се наблюдава трайна тенденция на разширяване на дела от населението, обхванато от програмите на социалната държава. През 1980 г. социалните плащания съставляват около 15% от дохода на средно британско семейство, съответният дял за 1967 г. не надхвърля 9%.

По принцип възможните посоки на подобно разширяване са т р и : 1. чрез либерализация на условията за достъп и увеличаването по този начин на дела на хората, за които социалните програми са отворени; 2. чрез нарастване на броя на хората, чиито индивидуални условия на живот ги превръщат в клиенти на социалната държава; 3. чрез въвеждането на нови социални схеми. В повечето европейски страни клиентелата на социалната държава се разширява вследствие на либерализация на условията за достъп. Във Великобритания разширяването става най-вече заради промените & индивидуалното положение на големи части от населението, които обективно ги превръщат в клиенти на социалната държава.

За тридесетгодишния период след Втората световна война относителният дял на клиентите на социалната държава във Великобритания е нарастнал от 2 2 % на 3 7 % от населението над 20 години

116

(1981 г . ) 1 1 5 . Децата и другите зависими членове на семейството на преките клиенти не са включени в данните. За клиенти на социалната държава не се смятат и получателите на добавки, подобни на семейните, които не оказват съществено влияние върху крайните доходи. Делът на пенсионерите в общата съвкупност от клиенти е нарастнал от 5 4 % на 6 2 % . Клиентите на социалната помощ к ъ м началото на 80-те години достигат 10% от цялата клиентела, след като през 60-те години са 5,4%.

Подобно на С А Щ британската социална държава не е структурирана от социално-класовото деление на обществото. След Втората световна война обаче, за разлика от С А Щ , по-голямата част от британците са превърнати в клиенти на социалната държава чрез възприемането на универсалните програми. За разлика от Ш в е ц и я обаче, тази огромна част от населението в много малка степен зависи от социалната държава.

Социалната държава на Германия се оформя, превръщайки работническата класа в свой клиент. Следващото й развитие разпространява социалните права върху цялото население (табл. N24). Затова в германското общество не съществува значимо социално разслоение по линията "клиенти - неклиенти" на социалната държава. Самата структура на социалната държава обаче подържа социално-класовото разслоение в обществото.

През 1970 г. 2 1 % от всички доходополучатели (7,2 милиона граждани) дължат своите доходи преди всичко на социалните програми. През 1974 г. за първи път абсолютният им брой надхвърля 10 милиона. През 1980 г. съответният дял е 2 9 % , което е равно на 11,2 милиона граждани. През следвоенния период социалната държава става основен структурен елемент на немското общество, допълващо пазара като основен механизъм на разпределение.

115Реггу R, United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2. p. 188.

117

Табл. N24. Клиентела на основните социални програми.116

Видове клиентела - получатели на: 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980

Пенсии за възраст (% от населението над 60 г.)

42,4 117

49,2 32,7 34,5 39,3 46,0 53,4

Пенсии за инвалидност (% от населението над 60 г.)

18,4 15,1 14,2 14,7 18,0

Пенсии за вдовици, ветерани и т.н. (% от населението над 60 г.)

38,7 44,2 38,9 34,0 34,0 34,8 38,8

Болнични (% от всички осигурени) 3,6 4,0 5,1 4,9 5,6 5,3 5,7

Обезщетения за безработица (% от всички безработни)

77,8 82,9 83,4 74,1 75,8 76,1 64,5

Социална помощ (% от населението)

3,4 2,6 2,0 2,4 2,5 3,3 3,5

Семейни надбавки (% от семействата с деца до 18 г.)

27,4 24,8 82,6 82,9

Помощи за деца (% от децата до 18 г.)

30,9 31,5 87,3 88,1

Помощи за студенти (% от всички студенти)

1,5 11,0 12,0 33,4 41,0 32,6

Помощи за ученици в горния курс (% от всички ученици)

24,1 35,2 40,7

Жилищни помощи (% от всички домакинства)

1,9 4,1 7,0 6,0

Разрастването на социалната държава става по всички линии: увеличават се отговорностите на държавата, осигурителното покритие на социалните схеми се разпростира, равнището на социални придобивки и плащания се увеличава. По този начин жизнените шансове на населението стават все по-зависими от политическия процес.

В края на 70-те години 8 0 % от частните домакинства получават поне един публичен трансфер1 1 8. Частта от разполагаемия доход на домакинствата, която идва от социалната държава, нараства от 15% в началото на 50-те години до почти 2 8 % в началото на 80-те години.

u6Alber J, Germany, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2, p. 46.

117данните обхващат и двете програми: за възраст и за инвалидност, тъй като до тази дата

не са отделени. lls

Cf. Transfer-Enquete-Kommission (1981), pp. 108 and 111. Цит. no Alber J, The West German state in transition, in Morris R. (ed.), op. cit, p. 96.

118

Швеция възприема универсалните принципи на организация на социалната сигурност още преди появата на системата Беверидж във военновременна Великобритания. След Втората световна война всички големи социални групи са покрити от минимум социална защита под формата на базисни пенсии, детски надбавки, както и здравни и майчински осигуровки. Това е победата на универсализма, дотолкова доколкото всички граждани, дори всички живеещи на територията на националната държава, са обхванати от мрежата на социалните трансфери. Идеята за универсалната сигурност е въплътена във всички социални програми. Д о р и системата за здравно осигуряване, която като замисъл е социалноосигурителна, се е развила така, че е възприела универсални елементи. В нея са включени всички икономически активни граждани на основата на реалните им доходи, но и икономически неактивните - на основата на фиксирани общовалидни социални придобивки. Универсализмът се съдържа дори в схемата за допълнителните пенсии, която включва студентите от горните образователни равнища.

В случая на политиката за регулиране на безработицата положението е доста различно. Осигуровката при безработица е свързана с членството в някой от промишлените синдикати. Тази практика продължава и сега, но в резултат на равнището на синдикализация, което клони к ъ м 100%, почти цялото население, работещо на пълен работен ден, е осигурено в случай на безработица.

Пенсионерите са основната клиентела на социалната държава. За следвоенния период техният брой се е удвоил два пъти. Освен тях друга група със сериозно участие в социалните трансфери са семействата с деца. Всички шведски семейства с деца под 16 години получава детски добавки, а след разширяването на мрежата от семейни трансфери, по-голямата част от семействата с деца до 19 г. се ползват от нея.

Социални ефекти на данъчно-трансферната система

Пазарът формира почти 9 1 % от доходите в САЩ (табл. N19 от Приложението). Това е дял значително по-висок от съответния в останалите страни, включени в настоящата книга. Доходите от заплати са 7 5 % , а от собственост - 5,8%. И двата дяла са значително по-високи от тези в останалите изследвани страни. Трансферите чрез социалната държава формират 8,0% от дохода - дял много по-нисък от този в Западна Европа. Паричните надбавки допринасят относително малко за средния доход в САЩ. К а т о следствие дистанцията между най-бедните и най-богатите подоходни групи е относително най-висока.

Данъците върху доходите в С А Щ са по-високи от тези в Германия и

Великобритания и по-ниски от тези в Ш в е ц и я . В същото време данъците

119

върху трудовите доходи са по-ниски от тези в Германия, но по-високи от тези във Великобритания и особено в Ш в е ц и я (табл. N19 от Приложението). О б щ о т о данъчно облагане (% от средния трудов доход, получаван от семейство с един работещ и две деца) е най-ниско в С А Щ - през 1980 г. то е повече от два пъти по-малко от това в Ш в е ц и я и 1,5 по-малко от това в Германия (табл. N22 от Приложението).

Най-бедните 2 0 % в С А Щ са по-бедни отколкото в Германия. В същото време най-богатите 2 0 % разполагат с дял от дохода, който е по-малък от съответния в Германия. Д ж и н и коефициентът за С А Щ сочи наравенство, далеч по-голямо от това в Ш в е ц и я и Великобритания, но не толкова голямо, колкото в Германия. Това състояние на подоходното неравенство е следствие от огромното неравенство, произвеждано от пазара, защото преразпределителният ефект на социалната държава на С А Щ всъщност е много голям. В следствие на подоходното облагане и на социалноосигурителните трансфери Д ж и н и коефициентът в С А Щ пада малко повече, отколкото в Ш в е ц и я и несравнимо повече, отколкото в Германия и Великобритания (табл. N20 от Приложението). Без данъчното облагане и социалноосигурителната система разпределението на доходите би било далеч по-неравно.

Сравнителните данни сочат, че следтрансферната бедност в С А Щ е п о ч т и два пъти по-голяма от тази във Великобритания и почти т р и пъти по-голяма в сравнение с Ш в е ц и я и Германия (табл. N21 от Приложението). Трансферната система се отразява благоприятно на възрастните семейства. Този ефект се наблюдава приблизително по същия начин във Великобритания. В същото време трансферната система не благоприятства п о ч т и в никаква степен невъзрастните семейства, независимо дали става дума за семейство е един родител или за семейство на безработен.

Американската данъчна система може да се определи като пропорционална или леко прогресивна 1 1 9 . Относителният дял на данъците спрямо доходите се променя незначително с увеличаване на оригиналния доход. Д о р и в случаите на най-голямо нарастване на данъчнита ставка, тя се променя от 2 0 % за най-ниската подоходна група, на 2 7 % - за най-високата1 2 1 1. Данъчната система не променя разпределението на доходите. След данъчното облагане отделните подоходни групи запазват относителното състояние на доходите си.

Обикновено се смята, че федералните данъци са в голяма степен прогресивни, за разлика от щатските и местните, които са силно регресивни. Това е вярно дотолкова, доколкото федералната данъчна

119 Sharp A. М, Register Ch. A, Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 377.

120Pechman J. A, Who Paid the Taxes, 1966-1985, Washington, D.C.: Brookings Institutions,

1985, цит. no Sharp A. M, Register Ch. A, Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 377.

120

система е изградена почти изцяло от подоходни данъци. С реформите от 80-те години нейният прогресивен характер е силно ограничен. Същата реформа смекчава и регресивния характер на щатските и местните данъци. Средно федералните данъци възлизат на 12-14% от доходите на ниските групи, и на 2 1 % от доходите на високите. Щ а т с к и т е и местните данъци отнемат около 18% от доходите на ниските подоходни групи. За високите те възлизат на не повече от 7-10% 1 2 1 .

Извършената по време на Рейгън данъчна реформа е в голяма степен безпрецедентен случай. Тя става възможна, само защото американското общество и организираните интереси в него предварително са подготвени да я възприемат като ефективна и справедлива. Проектът за нея е обявен цяла година преди превръщането й в закон, с нея се ангажира лично президентът, не на последно място за успеха й допринася и фактът, че е подкрепена от всички политически партии. В резултат на реформата индивидуалните подоходни данъци са значително съкратени. Съществуващите в предишния закон 15 данъчни ставки (от 11 до 5 0 % ) са намалени на две - 15% за ниските доходи и 2 8 % за високите. Намалени са също така корпоративните данъци. Най-високата корпоративна ставка е намалена от 46 на 35%. Намаляването на ставката заедно с разширяването на облагаемата база води до почти същите приходи от корпоративни данъци.

Втора голяма промяна е извършена през 1986 г. Тогава е снижен облагаемият м и н и м у м и са премахнати голяма част от данъчните преференции. Публично разпространеният мотив за реформата е, че предишната система е несправедлива, т ъ й като е заместила пазара като основен определител на инвестиционното поведение заради силно изразения си прогресивен характер. Според официалните данни и о ц е н к и 1 2 2

реформата се отразява благоприятно на всички подоходни групи. Данъците на ниските подоходни групи спада с повече от 50%. Средният спад за всички подоходни групи е 6,6%.

Великобритания е социално по-равна от Германия и С А Щ , но далеч по-неравна от Ш в е ц и я . Преразпределителният ефект от данъчната система и социалното осигуряване (табл. N25) не е толкова значителен както в С А Щ и Ш в е ц и я , но е далеч по-голям от този в Германия. Численото спадане на коефициента на Д ж и н и в резултат на данъчното облагане и на социалните трансфери е два пъти по-голямо от това в Германия, но значително по-ниско от съответното в Ш в е ц и я и С А Щ .

l21Sharp A. М, Register Ch. A, Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 379.

122Economic Report of the President, January 1987, p. 85, цит. no Sharp A. M, Register Ch. A,

Leftwich R. H. (eds.), op. cit, p. 384.

121

За периода 1967-1983 г. социалните плащания са се увеличи от 1 1 % от крайния доход на средното домакинство на 23%. През 1967 г. средното домакинство губи от данъци 3 8 % от дохода си и си възвръща чрез социалните трансфери 21,2%, съответните дялове за 1983 г. са 47,2 и 25,3%. Крайният доход (средно) е по-нисък от оригиналния и се д в и ж и в интервала 83-91%. Преразпределителен ефект се наблюдава единствено по отношение на най-бедните.

Табл. N25. Джини коефициент, изчислен на основата на различните видове доход.123

Вид доход 1975 1977 1978 1981 1983

Оригинален (пазарен) доход 43 44 45 47 49

Оригинален доход 4-социалните плащания

35 34 35 36 36

Оригинален доход + социалните плащания -

данъчното облагане

31 21 32 32 33

Пазарът осигурява 81,7% от общия доход във Великобритания - дял, значително по-нисък от съответния в Ш в е ц и я , но по-висок от този в Германия и особено от този в С А Щ (табл. N19 от Приложението). Социалната държава прибавя около 17%, дял повече от два пъти по-висок в сравнение със С А Щ и почти аналогичен, но все пак малко по-висок в сравнение с Германия. Великобритания има сравнително най-ниски данъци върху доходите, а данъците върху заплатите са по-ниски само в Ш в е ц и я (табл. N19 от Приложението).

Социалният ефект от британската трансферна система се изразява в спад на бедността с 68,5% (табл. N21 от Приложението). По този показател Великобритания е след Ш в е ц и я и Германия, но далеч преди С А Щ .

След 70-те години се наблюдава нарастване на относителния дял на участие в социалните придобивки на най-високите от гледна точна на оригиналните доходи 20 и 4 0 % от населението. Това количествено най-ясно л и ч и по време на консервативното управление 1979-1984 г., когато са съкратени социалните разходи, а приватизацията на социалната сфера води до пренасочване на социалните услуги к ъ м по-платежоспособните средни класи. Този процес изглежда завършен с реформата от 1988 г., когато се възприемат само две ставки за подоходен данък - 4 0 % за високите доходи и 2 0 % - за всички останали. Това води до изключително задълбочаване на разликата между най-високите 2 0 % и останалите.

123Perry R, United Kindgom, in Flora P.(ed.), op. cit, vol. 2. p. 199.

122

Пазарът е основен източник на доходи в Германия. Относителният му дял във формирането на доходите е приблизително същият като този във Великобритания. Особеното в Германия е относително по-малкият дял на заплатите в общия доход и изключителната тежест на доходите от собствен бизнес. Делът им е 16,7% (табл. N19 от Приложението). Политиката на поддържане на доходите в Германия е устроена така, че паричните социални придобивки са далеч по-незначителен източник на индивидуални доходи в сравнение с Ш в е ц и я . Сравнението с Великобритания показва почти аналогично значение на социалните трансфери.

През 80-те години данъчното облагане в Германия е сравнимо с това

в С А Щ и Великобритания и далеч по-ниско от това в Ш в е ц и я . В същото

време вноските в социалното осигуряване са далеч по-големи в сравнение с

повечето капиталистически страни. Те са основната причина за

изключително високото облагане на трудовите доходи в Германия.

Особеност на германската социална държава е съществуващата система за негативно облагане на доходите на семейства, в които съпругата работи. За семейство с едно дете, където м ъ ж ъ т заработва средна заплата, решението на жената да работи на пълен работен ден има отрицателен ефект върху нетните семейни доходи. Във франция този ефект е най-малък - крайните доходи на семейството намаляват 0,93 пъти, в Германия т о й е много по-голям - доходите намаляват 0,58 пъти. Наказателният ефект е толкова по-голям, колкото повече деца има в семейството. Контрастът с Ш в е ц и я , където ефектът е нулев, е очевиден.

През 80-те години най-високата подоходна квинтилна група в Германия разполага с доход, далеч надхвърлящ този в останалите страни, а най-ниската - с доход на средното за капиталистическите страни равнище. Възприетата система за поддържане на доходите в Германия се справя с бедността толкова добре, колкото и в Ш в е ц и я , и далеч по-добре в сравнение с останалите изследвани страни. В средата на 80-те години Германия е на четвърто място сред страните на О И С Р с най-малка бедност. А к а се приеме, че бедни са домакинствата с доход, по-нисък от 5 0 % от средния разполагаем доход, корегирано с големината на семейството, бедността в Германия обхваща 7,4% от домакинствата и 8,5% от населението. Данните показват, че Германия компенсира бедните на средно, дори над средното равнище. Заради високите вноски в социалното осигуряване, това става най-вече за сметка на групите със средни доходи.

Използвайки данни за периода 1960-1980 г., Албер доказва, че растежът на социалните разходи не е довел до подобряване на разпределението на разполагаемия доход. Социалната държава пренасочва средства между професионалните групи, най-вече от активните к ъ м неактивните. Вертикалното преразпределение е незначително. Д ж и н и коефициентът за Германия показва по-неравно разпределение на

123

разполагаемия доход дори в сравнение със С А Щ . Дистанцията между най-богатите и най-бедните е приблизително на равнището на средната за западните страни, докато дистанцията между най-бедните и средните групи е по-малка.

През 1978 г. към 17,7 милиона души, което значи към около 8 0 % от всички домакинства е преведен поне един публичен трансфер. Това означава, че ако изключим детските надбавки (които са универсални), половината от всички домакинства са зависими в някаква степен от публичните трансфери. Частта от разполагаемия доход, която се формира от публичните трансфери, непрекъснато нараства. В началото на 50-те години тя е по-малка от 15%. През 70-те години достига 27%. Увеличаването на зависимостта от социалната държава обаче не е свързано с постигането на по-голямо равенство в доходите.

Социалната държава на Германия е преразпределителна единствено в хоризонтален план, прехвърляйки доход от икономически активните към икономически неактивните. Единствената група, облагодетелствана след преразпределението, са пенсионерите (табл. N26). Сравнението с останалите изследвани страни показва, че численото спадане на коефициентът на Д ж и н и след данъчното облагане и социалните трансфери е най-нищожно именно в Германия (табл. N20 от Приложението).

Табл. N26. Разпределение на месечния доход на домакинствата преди и след данъчното и социалното преразпределение - среден доход като % от средния за страната.

124

1950 1960 1970 1978 1980

Домакинства на:

преди след преди след преди след преди след преди след

Работници 0,94 0,84 0,98 0,86 1,16 0,95 1,21 0,95 1,19 0,93

Служещи 1,33 1,09 1,43 1,10 1,47 1,10

Държавни

чиновници

1,22 1,16 1,20 1,10 1,29 1,24

фермери 1,43 1,50 1,49 1,58 1,19 1,26

Самонаети 2,74 2,34 3,18 2,72 3,26 2,85

Пенсионери 0,17 0,57 0,14 0,59 - 0,58

Пенсионери -държавни чиновници

0,13 0,81 0,11 0,80 0,81

124Alber J,, Germany, in Flora P.(ed.), op. cit., vol. 2, p. 67.

124

Табл. N 27. Разпределение на месечния доход на домакинствата преди и след данъчното и социалното преразпределение, 1980.

125

Квинтилни групи преди (% от общия доход)

след (% от общия доход)

Първа група 0,2 6,9

Втора група 4,9 11,2

Трета група 15,5 16,2

Четвърта група 25,8 22,5

Пета група 53,6 43,3

Данните за баланса между позитивните и негативните трансфери показва, че позитивните трансфери са съсредоточени к ъ м ниските подоходни групи, докато негативните са силно прогресивни (табл. N27). К а т о резултат балансът е толкова по-неблагоприятен колкото първоначалният доход нараства. В резултат на трансферната система бедността в Германия спада 79%. Тоди спад е по-нисък, но все пак сравним със социалния ефект на трансферната система в Ш в е ц и я (табл. N21 от Приложението).

Голяма част от доходите на населението в Швеция се формира в резултат на преки публични трансфери. През 1980 г. този дял е 29,2%, съответният дял за Великобритания е 17,2%, за Германия - 16,5% и за С А Щ - по-малко от 8%. В същото време данъците и таксите върху дохода са 28,5%, сравнени с 13-17% за другите страни.

Пазарът е основен източник на доход в Ш в е ц и я , но относителната му тежест е най-силно ограничена (табл. N19 от Приложението). В резултат на социалните цели заложени в данъчно-трансферната система бедността в

Ш в е ц и я К а т о ЦЯЛО спада C 8 8 % (табл. N21 от Приложението). Пред-трансферната бедност е 4 1 % , а след-трансферната - само 5%. Най-съществен е ефектът върху възрастните семейства където спадът е близо 100%, но т о й е значителен и сред другите семейства. В сравнение с останалите страни социалният ефект на трансферната система в Ш в е ц и я е много по-голям.

Социалната държава на Ш в е ц и я е единствената сред изследваните страни с изравнителен стратификационен ефект. Мерките й водят още през 30-те и 40-те години до промяна в социалното неравенство. Това се д ъ л ж и в най-голяма степен на промяната в положението на нискодоходните групи, резултат от спадането на безработицата и оживлението на селското стопанство.

125Ibid., р.68.

125

Табл. N 28. Разпределение на богатството (оценено по пазарни цени от 1975 и 1979 г.).

н а й - б о г а т и т е д о м а к и н с т в а

к а т о % о т в с и ч к и

г о д и н а 1% 2% 5% 10% 20%

1920 50% 60% 77% 91% 100%

1930 47% 58% 74% 88% 98%

1935 42% 53% 70% 84% 97%

1945 38% 48% 66% 82% 96%

1951 33% 43% 60% 76% 92%

1966 24% 32% 48% 64% 82%

1970 23% 31% 46% 62% 84%

1975 21% 28% 44% 60% 80%

1979 13% 19% 33% 51% 75%

Следващото спадане на социалното неравенство е от средата на 60-те до началото на 80-те години ( т а б л . N28). Т о е причинено от ръста в женската заетост, покачването на данъците и социалните трансфери, и в по-малка степен от колективното договаряне на заплатите и "солидарността в заплащането". През 70-те години социалната държава на Ш в е ц и я окончателно придобива преразпределителните си и социално изравнителни способности. В началото на 80-те години разпределението на разполагаемия доход е наполовина по-малко неравно в сравнение с това на доходите преди данъчното облагане и социалните трансфери. Ефектът на изравняване е най-силен при възрастните домакинствата. Промените засягат /ю-малко останалите домакинства. Всъщност, независимо от ефекта на социално изравняване, стратификационните принципи на пазарните общества остават непроменени. Единствено третият и четвъртият децил увеличават относителния дял на разполагаемия си доход

( т а б л . N29).

I 2 6 i b i d , v o l . II, с. 57 , с. 60.

126

Табл. N 29. Разпределение на разполагаемия доход (децилни групи и съответен дял от общия доход),

127

д е ц и л 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

I 3.7 4.0 3.8 4.0 4.3 4.6 4.6

II 4.8 5.0 5.1 5.4 5.3 5.3 5.3

III 5.7 5.7 6.0 5.7 6.0 6.1 6.0

IV 6.7 6.6 6.7 6.8 6.9 6.8 7.2

V 8.0 8.0 7.8 7.9 7.6 7.7 7.8

VI 9.3 8.9 8.8 9.1 8.7 8.5 8.1

VII 10.9 10.7 10.8 10.8 10.4 10.0 10.4

VIII 13.4 13.5 13.2 13.1 13.3 13.2 13.0

IX 15.9 16.1 16.0 16.0 16.1 16.0 15.9

X 21.8 21.6 21.8 21.3 21.4 21.8 21.8

о б щ о 100 100 100 100 100 100 100

Най-същественото изравняване идва по линията на достъпа до социални услуги. Класовата диференциация се възпроизвежда единствено от ползването на образователните услуги, независимо от регламентирания равен достъп до тях. Социалната класа остава к л ю ч о в фактор при избора на насоченост и продължителност на образованието. За този т и п възпроизводство социалната държава няма никаква заслуга. Тя не може да разруши културните стереотипи, а и няма такива цели.

По-задълбочен анализ на разпределението на доходите в периода на икономическа рецесия след средата на 70-те години показва, че печеливши от промените са пенсионерите и висшите служещи, както и семейните двойки с едно дете и несемейните без деца. Периодът не е бил благоприятен за служещите с ниски доходи, и най-вече за младите домакинства.

Шведската социална държава не преодолява социалното неравенство, но чувствително скъсява социалната дистанция й ограничава подоходното неравенство. Д ж и н и коефициентът е сравнително най-нисък. Най-високата квинтилна група разполага с доход, по-малък от съответния дял в останалите изследвани страни. Бедността е най-ограничена, а средните класи са богати толкова, колкото във Великобритания и С А Щ (табл. N23 от Приложението). Н и с к о т о социално неравенство се постига чрез трансферната система, но и чраз внедрените в самото функциониране на

l27Olson S, Sweden, in Flora P., op. cit, vol. II, p. 57-58.

127

пазара социални регулатори. Благодарение на особените социалнополитически техники самият пазар в шведското общество произвежда по-малко неравенство.

Социалните цели в публичната политика на модерните общества

А к о пазарните общества задължително възприемат някакви форми на социалнополитическа регулация, то за това трябва да има сериозни причини. Да се гледа на социалната политика просто като на отстъпление на властта пред исканията на масите е идея, която не съответства на историческата истина. Най-разпространеният пример в това отношение -Бисмарк, въвежда социалноосигурителните схеми в условията на политически възход на организираното работническо движение, но не, отстъпвайки пред исканията му, а направлявайки г и . По това време (80-те години на X I X век) левите политически организации се готвят за революция и качествена промяна на обществената система. За тях социалните придобивка само отклоняват работниците от "правия път на революцията". За първи път през 1899 г. - 10 години след законодателното начало на социалната реформа, социалдемократическата партия подкрепя Закона за промени в социалното осигуряване. До този момент тя, чрез своите представители в законодателната власт, публично се обявява против въвеждането на системата за социална защита. Чрез социалната реформа Бисмарк се опитва да спре мобилизацията на работническата класа, както и възхода на либерализма, като създава една подредена, организирана, "отворена" за нуждите на хората и патерналистично настроена държава. Мобилизацията на работническата класа не е спряна, но революцията престава да бъде нейна политическа цел. Чрез социалната политика е ускорен процесът на демократизация и е ограничена конфликтността в обществото.

Да се управляват политическите отношения чрез социалната политика е възможност, която, като че ли, не предизвиква сериозна съпротива. Социалнополитическите практики са част от арсенала на властта, с който тя поддържа равновесието в обществото.

Проблем възниква, когато се постави въпросът "може ли икономиката да се управлява чрез социална политика". П р а к т и к а т а на някои от западните общества показва, че това е възможно. Възприемането на "солидарното заплащане на труда" през 30-те години в Ш в е ц и я , води до преструктуриране на икономическата дейност чрез затварянето на нерентабилните предприятия, което, като цяло, се отразява благоприятно на икономиката. Кейнсианските техники по подобен начин потвърждават същия отговор. Целенасочената политика да се стимулира производството чрез стимулиране на търсенето се реализира чрез максималното

128

използване на преразпределителните практики. Възможностите на този подход се изчерпват през 70-те години, когато едновременното съществуване на висока инфлация и висока безработица превръща кейнсианството в практика от миналото.

Въпросът за отношенията между икономическите и социалните цели в профила на публичната политика всъщност не може да бъде предрешен. Първият ограничител на абсолютния отговор е чисто времеви. През трите десетилетия след Втората световна война между икономическите и социалните цели не съществува противоречие, напротив - чрез собствената си реализация, те взаимно се стимулират. От средата на 70-те години поддържането на социалните цели, като че ли забавя постигането на икономическите.

Освен времеви, отношенията между икономическите и социалните цели имат и конкретно-национален аспект. А к о едно общество преимуществено поддържа реализацията на социалните цели, това не означава, че то се отказва от икономическата ефективност. Подобен профил на публичната политика е следствие от особения политически процес и институционалната традиция на конкретното общество.

Възможното противоречие между икономическите и социалните цели не идва от самите тях, а по-скоро от методите за постигането и м . Основната икономическа цел е макроикономическата ефективност, която, операционализирана, в различните периоди предполага различно поведение на властта. До средата на 70-те години тази цел се реализира чрез активна намеса и регулиране на търсенето. След това - чрез въздържане от намеса и максимално освобождаване на пазара. Основната социална цел е социалното равенство и тя се операционализира по различен начин, в зависимост от особеностите на националната политическа среда. Независимо от националната концепция за социалното равенство, поддържането на тази цел задължително означава намеса на властта в обществото чрез активни стратегии. Затова в периоди, когато икономическата цел предполага по-малко намеса, тя задължително влиза в противоречие със социалната политика, която не може просто да бъде изоставена, заради наследените интереси и "склонността" к ъ м определен т и п политическо управление на обществото.

* * *

Икономическа ефективност срещу социално равенство

Социалното равенство никога не е предпоставяно като цел на публичната политика в САЩ. Това е пряко следствие от факта, че от Гражданската война до 70-те години на нашия век пазарът там създава достатъчна, от гледна т о ч к а на общностния интегритет, степен на социално равенство.

129

Заради практическото отсъствие на социалните цели от публичната политика на С А Щ , всеки "пазарен провал" там води до силно неравенство в доходите и рязко покачване на детската бедност. Данните за бедността през 80-те години са близки до тези от 1965 г., когато Л. Джонсън обявява "война на бедността". В периода между 1973 - 1987 г. доходите на най-бедните 2 0 % спадат с 22%, а на най-богатите се повишават с 2 5 % 1 2 8 .

През 80-те години в С А Щ се появява новото неравенство, а средната класа като част от населението, намалява. Единствено семейството с двама работещи е в състояние през този период да поддържа стандарта на средната класа. В резултат от намаляването на социалните разходи, предназначени за невъзрастното население, се стига до влошаване на общото социално благоденствие въпреки нарастналото предлагане на заетост. Промените в социалните показатели през 80-те години са по-скоро следствие от устройството на социалната държава на С А Щ , очертано окончателно през 60-те години, а не от неоконсервативната революция в социалната политика1 2 ' ' .

фсдерализмът на социалната държава на С А Щ допълнително усложнява ситуацията. Основната програма за семейно подпомагане и осигуряването за безработица е в ръдете на щатите. В резултат на засиленото фискално съревнование се стига до намаляване на социалните придобивки.

К ъ м 1990 г. съотношението между доходите на най-ниския к ъ м средния децил в С А Щ е 0,40. Това е най-ниското съотношение между изследваните страни (табл. N24 от Приложението). В С Ъ Щ О Т О Време съотношението на най-високия подоходен децил към средния е 2,22, което е най-високото съотношение в сравнение с останалите изследвани страни. Тази данни очертават профила на една силно разслоено общество. С А Щ , обаче, не са социално най-неравната страна. Д ж и н и коефициентът показва подоходно неравенство по-малко от това в Германия (табл. N23 от Приложението). В сравнение с Германия и най-високата, и най-ниската квинтилна подоходна група в С А Щ разполагат с по-малка част от общия доход, което значи, че американските бедни са по-бедни, но богатите са по-малко богати.

Социалното равнество се възприема като цел на публичната политика във Великобритания непосредствено след Втората световна война. М о т и в ъ т за това възприемане е намерението на управляващите да се справят с бедността. Затова и целта за социално равенство се реализира единствено чрез гарантирането на минималното съществуване.

1 2 8 ц и т по My|es j _ о р c i ( р ] у].

129Ibid. p. 128.

13(1

В периода между средата на 70-те и средата на 80-те години неравенството във Великобритания нараства без да се наблюдават значителни промени нито в данъчната, нито в социалноосигурителната система. Ефектът е причинен от неравенството, произвеждано от пазара, от неравенството в оригиналните доходи, което се засилва в условията на икономическа рецесия и безработица (табл. N30), но и от промяната в политиката, която от 1979 г. преимуществено поддържа икономическите цели. Нарастването на неравенството в оригиналния доход се появява още в началото на 80-те години, а неравенството в социалната държава, се оформя чак к ъ м средата на десетилетието.

Табл. N30. Разпределение на крайния доход на домакинствата (% от общия обем на дохода).

130

Година Най-ниска квинтилна

група

4-та квинтилна

група

3-та квинтилна

група

2-ра квинтилна

група

Най-висока квинтилна

група

1976 7,4 12,7 18,0 24,0 37,9

1986 5,9 11,4 17,0 23,9 41,7

Сравнително, Великобритания е по-неравна от Ш в е ц и я , но по-равна и от С А Щ и от Германия. Средните класи са богати колокото и в С А Щ и по-богати от тези в Германия. Най-нискита квинтилна група разполага с ДОХОД сравним С Т О З И В Германия (табл. N23 от Приложението).

Германия е единствената сред изследваните страни, която задължително поддържа едновременно и макрикономическата ефективност и социалното равенство1 3 1. В същото време според показателите, които измерват подоходното неравенство, Германия е най-неравната сред изследваните страни. Това е пряк ефект от съдържанието на социалната й политика, която разпростира равенството единствено върху маргиналните на пазара на труда социални групи и установява някаква степен на равенство само между средните слоеве и бедните социални групи, без да засяга социалния статус на високите подоходни групи. Вероятно точно това е обяснението на принципното непротиворечив между икономическите и социалните цели в публичната политика на Германия.

130Ginsburg N, op. cit, p. 145. Данните са на CSO, 1988, tabl. 5.18

131Schmidt M.G, Learning from Catastrophes: West Germany's Public Policy, in Castles

F.G.(ed.), op. cit, p.62.

131

Социалната държава на Германия е изградена така, че благоприятства някои социални статуси и превръща други в губещи. 1 3 2

Печеливши са заетите в конкурентните сегменти от пазара на труда, пенсионерите на висока възраст със стаж 35-40 години, които никога или поне за много кратко време са били безработни и с трудови доходи около средното равнище, както и социалните групи със собственост във фирми, акции, спестявания или земя. Групите на печелившите съответстват на основния електорат на двете големи партии в Германия.

Губещи от организацията на социалната държава на Германия са безработните (особено дългосрочните, хората с малък трудов стаж и ниски доходи по време на активния си живот, тези с ниски придобивки от социалното осигуряване и голяма част от "постматериалистите" (сред които тези без ж и л и щ а са между 500 000 и 1 м и л и о н 1 3 3 ) . М о ж е да се твърди, че трима от десет души електорат принадлежат к ъ м губещите. В същото време печелещите са 4 0 % от електората. Дяловете не включват членовете на семействата. А к о те бъдат включени, ясно е, че огромната част от електората е облагодетелстван от политиката на средния път в Германия.

Швеция е обществото, което е превърнало социалните цели в основа на публичната си политика. Според Манфред Ш м и д 1 3 4 Ш в е ц и я , както и всички Скандинавски страни поддържат на всяка цена социалните цели и постигат социално равенство чрез публичната си политика, използвайки социално преразпределителни практики. Социалното изравняване надхвърля параметрите, които то има в Германия и обхваща не само професионалните, но и подоходните групи.

Този профил на публичната политика създава проблеми в периоди, когато икономическата ефективност като цел на управлението налага въздържане от намеса. Поддържането му води до увеличаване на вътрешния дълг и съответните икономически проблеми. Единствената страна, която през 80-те години се справя с този проблем- е Норвегия, благодарение на приходите си от петрол.

Инфлация срещу пълна заетост

А к о едно общество се ангажира с поддържането на пълна заетост, то е заради съществуването на определена структура на политическия натиск.

Според Еспинг-Андерсън възприеманата от двата крайно отдалечени модела - С А Щ и Щ в е ц и я , публична политика е следствие от разликата в

132Schmidt M.G, op. cit, p. 93.

133Ginsburg N, op. cit, p.72.

134Schmidt M.G, op. cit, p. 62.

132

равнището, на което профсъюзите са силни. В Ш в е ц и я централизираните професионални организации влизат в национални споразумения, позволяващи задържане на ръста на трудови доходи, благодарение на което предприятията са в състояние да поддържат пълна заетост. Т о ч н о обратното е в С А Щ - профсъюзният натиск е на равнище предприятие, което максимализира исканията и принуждава управлението да предприема антиинфлационни мерки.

* * *

САЩ преимуществено предприемат антиинфлационни мерки и не контролират чрез централната политика равнището на заетост. Подобен профил на публичната политика е следствие на разбирането, че ако политическото управление стимулира икономиката, това от само себе си ще доведе до "поглъщане" на социалните проблеми чрез автоматичното създаване на достатъчно работни места. Заради тази нагласа към публичната политика инфлацията в С А Щ като правило е по-ниска от средните стойности за страните от О И С Р през целия следвоенен период. Промените в равнището й следват общите за капиталистическия свят тенденции - расте непрекъснато до периода 1974-85, когато достига своя пик (табл. N25 от Приложението). В този период инфлацията в С А Щ е по-ниска от тази в Ш в е ц и я и особено във Великобритания, но е по-висока от тази в Германия.

Безработицата в С А Щ като правило е по-висока от средните стойности за капиталистическите страни (табл. N25 от Приложението). Движението на този показател, подобно на инфлацията, следва обща за изследваните страни крива, което означава че съществуват общовалидни тенденции, които не зависят от националния избор на публична политика.

Средно през следвоенния период до средата на 80-те години С А Щ поддържат по-ниска инфлация и по-висока безработица от средните за страните от О И Р С . През 90-те години обаче, С А Щ реализират най-ниски равнища на инфлация и същевременно най-ниски равнища на безработица. Този резултат не е продукт на вътрешната политика, а на световните -икономически, политически и технологични, промени.

Великобритания поддържа пълната заетост като цел на публичната си политика до средата на 70-те години, след което възприема стратегията на С А Щ в това отношение. Промените в показателите за безработица и инфлация следват общите тенденции за капиталистическите страни. Особеното в нейния случай е рязкото влошаване и на двата показателя в периода 1974-1985 г. (табл. N25 от Приложението). Средно за следвоенния период Великобритания поддържа най-високо равнище на инфлация от изследваните страни и равнище на безработица, което е малко по-ниско от това в С А Щ , но значително по-високо от това в Германия и Швеция.

133

Германия през целия следвоенен период подържа равнища на инфлация и на безработица по-ниски от средните равнища за капиталистическите страни (табл. N25 от Приложението). Тя е единствената сред изследваните страни, която до началото на 90-те години успешно съчетава политическите цели за ниска инфлация и висока заетост.

Профилът на публичната политика на Швеция предполага преимуществена защита на целите на пълната заетост. През следвоенния период тя поддържа равнища на инфлация, близки до средните за капиталистическите страни, докато равнищата на безработица са като правило по-ниски (табл. N25 от Приложението). В условията на икономическа рецесия през втората половина на 70-те години инфлацията в Ш в е ц и я достига много високи равнища, а безработицата остава изключително ниска.

134

Заключение

Основната теза, която тази книга не толкова аргументира, колкото популяризира, е, че между модерната социална държава и свободния пазар съществува връзка на пълно съответствие и взаимозависимост. Социалната политика е структурен елемент на пазарното общество. Тя не разрушава пазара, а прави функционирането му по-ефективно. Политическите й практики се възприемат, само защото икономиката и обществото създават значими социални проблеми, които сами спонтанно не могат да погълнат.

Социалните проблеми се създават от икономиката, но се формулират в политиката. Там те се превръщат в социалнополитически механизми за регулиране на обществото и получават съответна процедурна форма. К а к т о конкретната, относително затворена национална икономика произвежда специфични проблеми, така, и даже още повече, конкретната национална политика формулира специфични механизми за регулирането им. Именно, защото са продукт на конкретната икономическа и политическа среда, социалнополитическите практики си приличат само в общи линии и се различават във всичките си детайли.

Различието не съответства на някаква етапност в трансформацията на пазарното общество към друго непазарно, а отразява само специфичната вътрешна подредба на конкретната обществена система, в която едни фактори и структури преобладават за сметка на други. Системата от социални институции е само една от проявите на националното различие в рамките на общия пазарен модел. Тя се оформя в резултат на цялостното развитие на конкретното общество и сама се превръща в част от политическата му система. Това е основанието да говорим за модели на социален капитализъм, понятие, което включва особеностите на социалните институции, но и взаимното им съответствие и въплътената в тях склонност к ъ м определен т и п социалнополитически решения.

Сравнението на възприетите от модерните общества социалнополитически практики ни дава възможност да очертаем крайно отдалечените варианти на политически решения за регулиране на социалната сфера, които не разрушават, а само поддържат основополагащия пазарен принцип. Скалата повече държава/по-малко пазар - по-малко държава/повече пазар не е достатъчна, за да осветли, още по-малко да обясни, различието.

Заради принципното противопоставяне на пазар и държава, използването на тази скала като единствен ориентир на сравнителния анализ съдържа изкушението да се премине в територията на нормативната наука, и да се изгуби пътят на позитивното търсене. Без да отричаме необходимостта от нормативен подход, струва ни се, че в анализа

135

на социалната, а и въобще на публичната политика, използването му може да доведе до ситуация, в която се предписва лечение, без да е поставена диагноза.

Принципната невъзможност да се оцени к о й модел - "по-държавният" или "по-пазарният", е по-добър, се потвърждава от факта, че границите на социалните държави във всички западни общества са достигнати по едно и също време - к ъ м края на 70-те години. Това става в момент, когато социалните разходи на Ш в е ц и я са малко повече от 3 3 % от Б В П , а на С А Щ не достигат и 2 1 % . Дотогава "държавният социален капитализъм" на Ш в е ц и я и "пазарната социална държава" на С А Щ не само че не са политически оспорени, но и произвеждат близки обществени резултати и като цяло не затрудняват обществената система.

Трудностите пред приложението на нормативния подход к ъ м социалната политика се потвърждават и от факта, че "свободата на пазара" и производните й политически стратегии, не дават едни и същи резултати, приложени в различните пазарни общества. В С А Щ общото за западните страни изостряне на социалните проблеми през 80-те години е последвано от спонтанното им поглъщане през 90-те години. Не така е обаче, във Великобритания, където безработицата достига рекордни равнища.

Тези нелогични за нормативната наука несъвпадения могат да бъдат обяснени единствено, ако приемем, че границите на социалните държави се задават от състоянието на икономиката, но че рецептите за публичната, включително социалната, политика се определят от състоянието на конкретното общество и от особеностите на националния му пазар. К о л к о т о една икономика е по-затруднена, колкото повече социални проблеми тя произвежда, толкова повече е необходима активна намеса на публичната власт.

През 80-те години глобалната пазарна среда започна да произвежда глобална политика, първоначално схващана като повсеместно оттегляне на държавата от обществото и икономиката. Еднаквата политическа реакция на западните общества е следствие от всеобщото навлизане на управленските стратегии на пазарния либерализъм във властта - процес, който протича през 80-те години в голяма степен независимо от състоянието на националните икономики. Националните общества реагираха с изостряне на социалното напрежение. То е най-малко в С А Щ , където бедните са изключени от политиката и реагират единствено като се въздържат от участие в електоралния процес, и най-силно в традиционно "революционни" общества като Франция. Независимо от филтъра на политиката, обективно, социалните проблеми "процъфтяват". Появяват се нови, невъзможни за 60-те и 70-те години явления - дългосрочната безработица и "новата бедност", която обхваща заети и хора, които не са се родили бедни.

136

Нововъзникналите неравновесия имат вътрешни, но и международни измерения. Това особено силно проличава през 90-те години, когато пазарът на С А Щ започва спонтанно да поглъща социалните проблеми, а в Европа - те устояват, дори се задълбочават. Международните неравновесия се засилват катастрофално след включването на бившите комунистически страни в глобалната среда. Глобалната политика се свива единствено до абсолютното признаване и съблюдаване на международното право. Публичната политика става въпрос на национален избор, а свободата в това отношение се схваща като единственият възможен път към консолидиране на капитализма. Подкрепата за вътрешния капитализъм отново "връща топката" в сферата на социалната политика. Това важи за "проблемните" европейски страни, още повече за бившите комунистически страни, чиито социални проблеми - белег на незрелите им пазари, пречат на глобализацията толкова, колкото и авторитарните режими и затворените общества.

Скалата повече държава/по-малко пазар - по-малко държава/повече пазар не бива да бъде абсолютизирана и по друга причина: тя не значи нищо, или поне значи много малко. Вярно е, че в системата от социални институции на Ш в е ц и я държавата е силно представена. Същото твърдение е валидно и за Германия. Това обаче не води до еднакви резултати, а напротив, в крайна сметка формира дори противоположни стратификационни профили. Защото зад формулата "повече държава" се крият различни политически практики, които, приложени в конкретна среда, предизвикват различни обществени ефекти. Същото важи и за "минималната държава". Великобритания и С А Щ имат почти аналогични относителни равнища на социални разходи и от гледна точка на подобни количествени критерии могат да бъдат определени като общества с "малки държави". В същото време Великобритания поддържа държавно здравеопазване и универсално базисно пенсионно осигуряване, а в С А Щ значителна част от населението е без здравноосигурително покритие.

Какво се крие зад принципното противопоставяне на "големите" държави Ш в е ц и я и Германия и "малките" - Великобритания и С А Щ ? . Навлизането в подробностите на модерните социални държави предполага възприемането поне на няколко сравнителни оси, които не изчерпват, но поне се приближават к ъ м многообразието.

Първата ос измерва относителната тежест на различните видове стратегии на социална регулация - социална помощ, социално осигуряване, универсални социални права, в моделите на социалния капитализъм. В модела на С А Щ преобладава логиката на социалната помощ, която признава правото на социално необлагодетелстваните групи да бъдат подпомагани от обществото. Този т и п социална регулация не води до съществени промени в обществото. Приложението й възпроизвежда

137

социалния статус на бедните без да го корегира. Социалната помощ не приближава клиентите си към пазара и не ги прави съпричастни к ъ м успехите или неуспехите му. В модела на Германия преобладава логиката на социалното осигуряване, която разпространява правата на заетите върху незаетите. По този начин социалната регулация включва незаетите в пазара и съответно в разпределението на създаденото от него. Кризата на пазара създава и криза в социалната регулация. В модела на Ш в е ц и я и на Великобритания преобладава универсалната логика на социална регулация, която признава равни социални права на всички граждани, независимо от социалния им статус. Универсалните програми в най-голяма степен "пренареждат" обществото, внасяйки в него някаква степен на социално равенство. В този смисъл универсалните социалнополитически практики са единствените, които създават своя, свободна от регулиращите функции на пазара, зона. i

Втората ос на сравнение измерва степента на заместване на доходите. А к о първият сравнителен критерий е свързан с относителния дял на зависимото от социалните програми население, вторият отразява степента на тази зависимост. В С А Щ и Великобритания заместващите доходи са доста ниски, докато в Германия равнището им е изключително високо. В Ш в е ц и я степента на заместване на доходите става много висока к ъ м края на 60-те и особено през 70-те години. Съчетаването на двата критерия ни дава следната картина: С А Щ пренасочват малко средства к ъ м малко хора, с което максимално освобождават пазара; Великобритания пренасочва малко средства към голяма част от населението, с което гарантира срещу бедност, но не подменя пазара като основен разпределител на богатство; Германия пренасочва много средства от работещото к ъ м неработещото население; Ш в е ц и я пренасочва м н о г о средства към цялото население.

Третата ос на сравнение измерва относителната диференциация на социалните придобивки. В С А Щ и Германия социалните придобивки се определят от трудовите доходи и поради това са силно диференцирани. В С А Щ диференциацията се засилва от пълната липса на национални стандарти и от абсолютната децентрализация на преобладаващата част от социалните програми. В Германия диференциацията на социалните придобивки допълнително се поддържа от фрагментаризацията на социалноосигурителните фондове. Великобритания и Ш в е ц и я осигуряват равни социални придобивки.

Четвъртата ос на сравнение измерва относителната тежест на трансферите, осъществявани чрез социалната помощ, социалното осигуряване и универсалните програми, и на социалните услуги в установените системи от социалнополитически практики. Моделът на С А Щ е беден както на трансфери, така и на социални услуги. Моделът на

138

Великобритания предлага ниски трансфери, компенсирани от изключително развити социални услуги. Германия осигурява изключително високи трансфери за сметка на почти неразвитите социални услуги. Ш в е ц и я съчетава високи трансфери със силно развити социални услуги.

Петата ос на сравнение подрежда изследваните страни от гледна точка на преобладаващия начин за мобилизация на финансовите средства, необходими за поддържане на социалните програми. Социалната държава на С А Щ се финансира в преобладаващата си част от федералния и щатските бюджети. Тежестта на общото данъчно облагане във финансирането на социалните програми е следствие от преобладаващата роля на социалната помощ в системата от социалнополитически практики и от възприетите кредитно-субсидийни инструменти на социална регулация. Британската социална държава се финансира изцяло от общото данъчно облагане. Този т и п финансиране се поддържа както от универсалните социални програми, така и от изключително развитата сфера на социални услуги. Моделът на Германия включва финансиране чрез вноски върху трудовите доходи. След 60-те години по ред причини, някои от които извън контрола на политиката, се засилва участието на държавата във финансирането на социалните програми. Това обаче не променя същността на модела, в който индивидуални вноски се съсредоточават в независими, контролирани единствено чрез общовалидни правила за формиране на социалните придобивки, фондове. Социалната държава на Ш в е ц и я се финансира чрез сложната система от местни, регионални и национални данъци.

Моделите на социален капитализъм могат да бъдат сравнявани и от гледна точка на ефектите, които възприетите социалнополитически практики произвеждат. Социалната държава на С А Щ е превърнала в свой клиент бедните социални слоеве. Клиентелата на британската социална държава обхваща почти цялото население, най-вече заради широката сфера ца социални услуги. Германската социална държава е предназначена за неработещото население. Социалната държава на Ш в е ц и я обхваща цялото население както чрез системата на трансферите, така и чрез сферата на социалните услуги. Така очертаната клиентела отразява преобладаващата посока на преразпределение в конкретното общество. В С А Щ преразпределението, доколкото въобще може да се говори за такава практика, е от богатите к ъ м бедните социални слоеве. Аналогичен е случаят във Великобритания. Посоката на преразпределението в Германия е от работещото к ъ м неработещото население. В Ш в е ц и я посоката на преразпределение е от богатите к ъ м бедните социални слоеве, но то е организирано така, че в крайна сметка внася относително висока степен на равенство в обществото.

139

Изследваните страни могат да бъдат сравнени и от гледна точка на това доколко са превърнали социалните цели в постоянен елемент на публичната си политика. Ш в е ц и я и Германия са обществата, които вплитат социалните цели в процеса на формулиране на политическите решения. За Ш в е ц и я социалното равенство, цената на труда и пълната заетост са политически цели, които се преследват на всяка цена. За Германия социалните цели са вплетени в общата конструкция на т.нар. социална пазарна икономика. Съблюдаването им не влиза в противоречие с икономическите цели. Германия е страната, която на политическо равнище спазва в най-голяма степен баланса между социални и икономически цели. За С А Щ , по принцип, и за Великобритания след 70-те години, икономическите цели са основни в процеса на формулиране на политически решения.

Моделите на социалния капитализъм се различават и от гледна т о ч к а на проебладаващата нагласа к ъ м политиката на заетост. С А Щ и Великобритания са склонни да предприемат мерки, които стимулират предлагането на заетост, докато Германия преимуществено контролира търсенето на заетост. Ш в е ц и я , подобно на С А Щ , е склонна да стимулира предлагането на заетост, но по съвсем различен начин. Докато за С А Щ създаването на работни места означава повече свобода на пазара и облекчаване на данъчната тежест, за Ш в е ц и я създаването на заетост е свързано с разширяване на публичния сектор и субсидирането на работни места.

Значима разлика съществува и в решаването на дилемата висока заетост/ниска цена на труда - ниска заетост/висока цена на труда. Германия поддържа висока цена на труда за разлика от С А Щ и Великобритания, които в много малка степен контролират цената на труда. За Ш в е ц и я подобна дилема, като че ли не съществува. Т а м високата цена на труда и пълната заетост се поддържат чрез политически мерки.

* * *

България не е обект на настоящата книга само привидно. Заниманието на български изследовател с моделите на социалния капитализъм е оправдано, единствено защото страната предприема политически стъпки за създаване на тотален пазар и на пазарна икономика. Възприемането на социална регулация, която отговаря на модерните стандарти и удовлетворява завареното общество, е част от процеса на консолидация на "вътрешния" й капитализъм.

Подобно на останалите бивши комунистически страни България можеше да избира между две стратегии.

Първата - абсолютна дерегулация на пазара и постепенно възприемане на модерните системи на социална защита, които с течение

140

на времето да придобият някакви декомодификационни характеристики, изглеждаше възможна в самото начало на 90-те години, когато демократичният устрем на хората беше достатъчно висок, за да поддържа общностната сплотеност. Тази стратегия водеше к ъ м модела на С А Щ .

Втората - възприемане на модерна социалнополитическа регулация на пазара и на модерни системи за социална защита, стана необходима със задълбочаването на процесите и забавянето им във времето. Въпреки че втората стратегия не среща достатъчна подкрепа от страна на международните финансови институции, тя се налага заради невъзможността на новородените пазари спонтанно да поглъщат социалните проблеми. Тази стратегия, която предполага повече активизъм и социално инженерство от страна на публичната власт, води к ъ м някой от европейските модели на социалния капитализъм. Възприемането на британския модел се подкрепя от преобладаващата във властта склонност за максимално запазване на свободата на пазара, но се препятства от ограничените индивидуални възможности и завареното високо равнище на социално равенство. Моделът на Германия изглежда благоприятен заради необходимостта от балансиран държавен бюджет, но влиза в противоречие с непрекъснато възпроизвеждащата се нужда от централизиране на властта в държавата. Шведският модел е прекалено скъп за България и независимо от преобладаващата обществена подкрепа за подобни практики, едва ли е възможен.

Разбира се, възприемането на определени социалнополитически практики и установяването на конкретен модел на социален капитализъм, не е въпрос на обективна преценка, още по-малко на политическо желание. То е следствие от сложно взаимодействие между политически, икономически, културни и международни фактори. Затова настоящата к н и г а спира пред прогнозата, но с ясната мисъл, че пазарна икономика без съответна социална регулация е нещо като постройка без основи. А тя пада по-бързо от очакванията на създателите си.

141

The modern Social States

Conclusion

This book studies variations in the social programmes of four free market, democratic, national societies - the USA, Great Bri tain, Germany and Sweden. A first reaction to an analysis of social policy of nation states at a time when social programmes are being restricted and national borders are disappearing may be that this is to large extent unjustified, but a more profound analysis wi l l show that these features are only superficial.

The main thesis which this book aims not so much to argue but to popularise is that between the modern social state and the free market there is complete harmony and reciprocity. Social policy is a structural element of free market society. It does not destroy the market but makes its function more effectively. Its political practice are accepted only because the economy and society create significant social problems which they can not resolve spontaneously.

Social problems are caused by economics but are formulated by politics. In politics they are transformed into social political mechanisms for the regulation of society and take on the relevant procedural form. The specific, relatively closed national economy created specific problems and, to a greater extent, the specific national policy formulates the mechanisms for its regulations. The practices of social policy are similar only in general terms and differ in all their details since there are a product of a specific economic and political environment.

The difference is not due to an sequentialism in the transformation of a free market to another type of non-market environment but rather reflects the specific internal structure of the specific social system, in which certain factors and structure are predominant in relation to others. The system of social institutions is only one of the manifestations of national differences in the context of a common market model. It results f rom the overall development of the specific society and the becomes part of the political system. This gives us the grounds to speak of models of social capitalism, a concept which includes the features of social institutions but also their mutual correspondence and their inherent inclination in favour of a certain type of social political solution.

The comparison of the social political practices, established in modern societies, allows us to outline the extreme alternatives of polit ical solutions aimed at the regulation of the social environment which do not destroy but support the main fundamental market principle. The sliding scale of state/market involvement (more state/less market - less state/more market) is insufficient to clarify or explain the difference.

Because of the principle opposition of market and state, its use as the only benchmark in a comparative analysis contains the inherent temptation to delve into the territory of normative science and to lose the path of positive research.

142

Without rejecting the need for a normative approach, it seems to us that in an analysis of the social and, in general in public policy, its use might lead to a situation which prescribes treatment without a proper diagnosis.

The basic impossible of assessing which model - more state or more market - is better, is stressed by the fact that the limits of the social states in all the western societies were reached simultaneously at the end of the 1970's. This happened at the moment when Sweden's social expenditure was "about 33% of G D P and in the US - 2 1 % . Unt i l that moment Sweden's "state social capitalism" and the "market social state" in the USA were not only far being the object of political debate but were producing similar social results and on the whole were little burden for the social system.

The difficulties in the application of a normative approach to social policy are l inked to the fact that "the freedom of the market" and its resultant political strategies do not produce the same results when implemented in the different market societies. In the USA the heightened social tension of the 1980's which was a common problem for all western countries was followed by their spontaneous assimilation in the 1990's. This was not the case, however, in the United Kingdom where unemployment achieved record levels.

These discrepancies are outside the logic of normative science and can only be explained if we accept that the limits of the social states are created by the condit ion of the economy, but that the prescriptions for public, as well as social, policy are determined by the condition of the given society and the specific features of its national market. The more a given economy is facing difficulties and social problems it creates, the more there is a need for the active intervention of the public authorities.

In the 1980's, the global market environment began to produce a global policy, initially regarded as the universal withdrawal of the state f rom society and the economy. The identical political response of the western societies is a consequence of the universal appearance of the management strategies of market liberalism in government. This was a process which took place in the 1980's to a large extent without any l ink to the condit ion of the national economies. The national societies reacted with heightened social tension. This was least marked in the USA where the poor are excluded from policy and reacted only by non-participation in the electoral process and most marked in traditional "revolutionary" societies such as France. However, despite the fi l ter of politics, for quite objective reasons, the social problems continued to flourish. The long-term unemployment and the "new poverty" appear.

The emerging imbalances had domestic as well as international dimensions. This was particularly marked in the 1990's when the US market began spontaneously to assimilate social problems. In Europe, however, they proved to be persistent and even worsened. International imbalance increased catastrophically after the inclusion of the former communist countries in the global environment. Global policy reduced solely to the absolute recognition and

143

observation of international law. Public policy became a matter of national choice and the freedom in its formulation became understood as the only possible way for the consolidation of capitalism. The support for domestic capitalism once again put the ball back into the court of social policy. This was also the case for the "problematic" European countries, particularly for the former communist countries where the social problems arising from the immature markets proved to be as much a hindrance to globalisation as their authoritarian regimes and closed societies had been previously.

There is another reason why the sliding scale of state/market should not be absolutised: it doesn't mean anything, or at least has very little significance. It is true that in the system of social institutions of Sweden, the state is very strongly represented. The same is also true in the case of Germany. This, however, does not lead to identical results, in fact the opposite. It actually leads to the formation of opposing profiles of stratification. The formula "more state" conceals different polit ical practices which when applied in a specific environment causes differing social effects. The same is also true of the "minimal state". The United Kingdom and the USA have almost analogous relative levels of social expenditure and f rom the point of view of such quantitative criteria can be defined as societies with "small states". At the same time the United Kingdom supports state health care and universal pension provisions, while in the USA a significant part of the population does not possess health assurance.

What is concealed behind the principal opposition of the "great" states of Sweden and Germany and the "small" states of the United Kingdom and the USA? A detailed discussion of the modern social states requires the establishment of a number of relative axes which are not exhaustive but which are at least diverse.

The first of these axes measures the relative significance of the different types of strategy of social regulation social assistance, social security, universal social rights in the models of social capitalism. In the USA model there is a predominance of social assistance which recognises the right of the socially underprivileged groups to be assisted by society. This type of social regulation does not lead to real changes in society. Its implementation reproduces the social status of the poor without correcting it. Social assistance does not bring its clients any closer to the market and does not involve them in its successes of failures. In the German model there is a pre-dominant logic of social security which distributes the rights of the employed to the unemployed. However, in this way social regulation includes those unemployed in the market and, thus, in the distribution of that which the market has created. The crisis of the market creates a crisis in social regulation. In the Swedish and British model, there is a predominant universal logic of social regulation which recognised the equal social rights of all citizens, notwithstanding their social status. These universal programmes to a large extent "re-structure" society and introduce a certain extent of social equality. To this end, universal social policy practice is the only factor which creates its own zone, free f rom the regulatory functions of the market.

144

The second possible axis of comparison measures the level of income replacement. If the first comparative criterion is connected wi th the relative proport ion of the population dependent on social programmes, the second reflects the level of this dependence. In the U S A and the Uni ted Kingdom the level of replacement income is quite low while in Germany the level is exceptionally high. In Sweden the level of replacement income became very high at the end of the 1960's and especially in the 1970's. The combination of the two criteria provides the fol lowing picture: the USA allocates a small amount of funds at a small amount of people, which gives the maximum level of freedom to the market; the Uni ted Kingdom allocates a small amount of funds to a large port ion of the population which provides a guarantee against poverty, but does not replace the market as the main distributor of wealth; Germany allocated a high level of funds from the working to the non-working population; Sweden allocates a high level of funds to the entire population.

The third axis of comparison measures the relative differentiation of social benefits. In the U S A and Germany the social benefits are determined by employment income and are thus highly differentiated. In the USA the differentiation is increased by the complete lack of national standards and the absolute decentralisation of the vast majority of social programmes. In Germany the differentiation of social programmes is supported by the fragmentary nature of the social security funds. The Uni ted Kingdom and Sweden provide equal social benefits.

The fourth axis of comparison measures the relative importance of the transfers made via social assistance, social insurance and universal programmes and social services in the established systems of social political practice. The US model is poor both in terms of transfer and social services. The UK model provides low transfers, compensated by exceptionally well developed social services. Germany provides exceptionally high transfers and almost non-existent social services. Sweden combines a high level of transfers wi th a well developed level of social services.

The fifth axis of comparison classifies the countries f rom the point of view of the predominant method of the mobilisation of finances needed for the support of social programmes. The social state in the USA is financed mainly by the federal and the state budgets. The share of total taxation in the financing of social programmes is a consequence of the dominant role of social assistance in the system of social political practice and the established credit and subsidy instruments of social regulation. The Brit ish social state is financed entirely by taxation. This type of f inancing supports both the universal social programmes and the exceptionally developed sphere of social services. The German model includes finance f rom employment income contributions. In the 1960's for a number of reasons, some of which were beyond the control of politics, there was an increase in the involvement of the state in the financing of social programmes. This, however, did not change the essence of the model in which individual contributions were concentrated in independent funds regulated only by the

145

universal rules for the formation of social benefits. The social state in Sweden is financed via a complex system of local, regional and national taxes.

The models of social capitalism can be compared f rom the point of view of the effects which established social political practices produce. The clients of the social state in the USA are the poor social strata. The clientele of the British social state encompasses almost the entire population, mainly due to the wide sphere of social services. The German social state is oriented towards the non-working population. The social state of Sweden encompasses the entire population both via the system of transfers as well as in the sphere of social services. The clientele reflects the predominant area of re-allocation in a given society. In the USA the re-allocation, in as far as only can speak of re-allocation is f rom the rich to the poor social strata. There is an analogous situation in the United Kingdom. The direction of re-allocation in Germany is f rom the working to the non-working population. In Sweden the direction of re-allocation is f rom the rich to the poor social strata, but it is organised in such a way that it actually introduces a relatively high level of equality in society.

The countries studied here could also be compared from the point of view of the level at which social aims have become a permanent element of public policy. Sweden and Germany are societies which combine social aims in the process of formulation of political decisions. In Sweden social equality, the cost of labour and total employment are political aims which are pursued at all costs. In Germany, the social aims are combined in the overall construction of the "social market economy". Their implementation are not in opposition to economic aims. Germany is a country which at a political level observes to a great extent the balance between social and economic aims. In the case of the USA, in principle, and in the United Kingdom, after the 1970's, economic aims are the fundamental principles in the formulation of political decisions.

The models of social capitalism also differ f rom the point of view of the pre-dominant attitude towards employment policy. The USA and the United Kingdom are inclined to undertake measures which stimulate the supply of jobs, while Germany mainly controls the demand for employment. Sweden, similar to the USA, is more inclined to stimulate the supply of jobs, but in a very different way. While in the USA the creation of jobs means more freedom on the market and tax concessions, in Sweden the creation of employment is connected with the expansion nf the public sector and subsidising of jobs.

There is a significant difference in the attitude towards the dilemma of high employment/low labour costs low employment/high labour costs. Germany maintains high labour costs in contrast to the USA and the U K , which to a very l imited extent control the price of labour. In Sweden this dilemma seems not to exist. There the high price of labour and complete employment are maintained via political measures.

That Bulgaria is not a subject of analysis in this book is not entirely the t ruth. The interest of a Bulgarian researcher in models of social capitalism is

146

justif ied, purely in that Bulgaria is at the moment undertaking political steps towards the creation of a total market and market economy. The acceptance of social regulation which corresponds to modern standards and satisfies the needs of the existing society is a part of the process of its domestic capitalism.

In the same way as the other former communist countries, Bulgaria had a choice between two strategies:

First - the absolute deregulation of the market and the gradual establishment of the modern systems of social protection which with the passing of time would acquire some features of decomodification, seemed possible at the beginning of the 1990's, when the democratic ambitions of people were sufficiently strong to support universal cohesion. This strategy leads towards the model of the USA.

The second - the establishment of modern social policy regulation of the market and modern systems of social protection became necessary with the development of processes and the delay in t ime. Although the second strategy has not met wi th sufficient support on the part of the international financial institutions, it has become the dominant strategy due to the inability of the emerging markets to assimilate social problems spontaneously. This second strategy which provides more activism and social engineering on the part of the public authorities leads to some of the European models of social capitalism. The acceptance of the Brit ish model is supported by the predominant inclination in government for the maximum preservation of market freedom, but is hindered by the limited individual possibilities and the inherited high level of social equality. The German model looks favourable due to the need of a balanced state budget but comes into opposition wi th the constant need for the centralisation of power in the state. The Swedish model is too expensive for Bulgaria and despite the overwhelming public support for such practices is hardly possible.

Of course, the acceptance of given social political practice and the establishment of a given model of social capitalism is not a question of objective evaluation, even less of political desire. This is a consequence of the complex relationship between polit ical, economic, cultural and international factors. For this reason the present book stops short of a forecast, but with the clear knowledge that a market economy without the relevant social regulation is a building wi th foundations which collapsed much more quickly than its builders might imagine.

147

Приложение

Табл. N 1 . Социални разходи, като % от Б В П . 1 3 5

страна 1960 1981

САЩ 10,9 20,8

Великобритания 13,9 23,7

Германия 20,5 31,5

Швеция 15,4 33,4

Средно за страните от ОИСР

13,7 26,5

Табл. N2. Съотношение на нарастването на социалните разходи к ъ м нарастването на Б В П . 1 3 6

1960 1981

САЩ 2,3 0,9

Великобритания 1,9 2,5

Германия 1,8 0,6

Швеция 2,0 4,0

Средно за страните от ОИСР 1,7 2,1

Табл. N3. Средногодишно нарастване на социалните разходи (при отчетен ръст на инфлация).1 3 7

1960-1975 1975-1981

САЩ 8,0 3,2

Великобритания 5,9 3,2

Германия 7,0 2,4

135OECD: Socia.1 Expenditure 1960-1990. Problems of growth and control, Paris: OECD, 1985, p.

21, цит. no Schmidt M.G, op. cit, p.63. 136

Ginsburg N, op. cit, p.70. По данни на OECD от 1985 г. 137

По данни на OECD, Social Expenditures, Paris: OECD, 1985. Цит no Dunleavy P., op. cit, p.

148

Табл. N4. Съотношение между нарастването на социалните разходи и

нарастването на публичните приходи. 1 3 8

1960-1975 1975-1981

САЩ 2,4 1,0

Великобритания 2,2 1,8

Германия 0,8 0,8

Табл. N5. Заетост в публичния сектор (% от работната сила).

страна до 1939 1951 1981

САЩ 8 17 18

Великобритания 11 27 31

Германия 13 14 26

Швеция н.д. 15 38

Табл. N6. Източници на доход на домакинствата с глава над 65 г. (% от

целия доход на домакинството). 1 4 0

доход от заетост

доход от собсрвеност

частни пенсии

социално-осигурителни

трансфери

САЩ (1980) 26,8 15,4 5,5 37,3

Великобритания (1980) 23,8 9,1 5,5 54,6

Германия (1978) 11,9 11,6 3,9 68,5

Швеция (1980) 11,1 8,8 .141 78,1

Заб. Сборът не се допълва до 100 заради съществуването на други, маловажни източници

на доход.

138Ibid, p. 253,

13'Ibid, p. 252.

140Esping-Andersen G, op. cit, tabl. 4.4.

141По технически причини частните пенсии за Швеция са включени в социално-

осигурителните трансфери.

149

Табл. N7. Разходи за обществено и частно пенсионно осигуряване като

процент от брутния вътрешен продукт, 1980.1 4 2

социално осигуряване

пенсии на държавните чиновници

частни професионални

пенсии

индивидуални пенсионни

застраховки

САЩ 5,0 1,71 0,55 0,45

Великобритания 6,4 2,0 1,0 , 0,1

Германия 8,3 2,2 0,5 0,8

Швеция 9,7 1,0 0,5 0,15

средно за 18 страни от ОИСР

6,2 1,71 0,55 0,45

Табл. N8. Обществени и частни разходи за пенсионно осигуряване като дял

от общите разходи за пенсионно осигуряване,1980.1 4 3

социално осигуряване

пенсии на държавните чиновници

частни професионални

пенсии

индивидуални пенсионни

застраховки

САЩ 60,9 18,3 17,1 3,7

Великобритания 67,3 21,1 10,5 1,1

Германия 70,4 18,6 4,2 6,8

Швеция 85,5 8,8 4,4 1,3

средно за 18 страни от ОИСР

68,2 18,9 4,5 6,0

Табл N9. финансиране на социалното осигуряване в Западна Европа, 1980,

дял на различните източници в % . 1 4 4

Осигурени Работодатели Държава Други

Великобритания 15,8 26,5 54,8 2,9

Германия 34,0 34,2 28,9 2,9

Швеция 1,0 45,9 45,3 7,8

Средно за ОИСР 19,1 36,7 40,2 3,9

142Esping-Andersen G., op. cit, 1990, tabl. 4.2.

143Ibid, tabl. 4.3.

144По данни на International Labor Office, The Cost of Social Security, Geneva, 1985, цит. no

Alber J, The West German state in transition, in Morris R. (ed.), op. cit, p. 100.

150

Табл. N10. Обществени разходи за социална защита като % от Б В П .

САЩ Европейски съюз Други ОИСР

Общо

1980 14,10 21,60 18,20

1990 14,58 21,69 21,15

Невъзрастни

1980 4,47 7,23 6,04

1990 3,54 7,46 7,60

Табл. N11. Разходи за условни социални програми като % от общите

социални разходи.1 4 6

САЩ 18

Средно за ОИСР 6

Табл. N12. Условни социални придобивки и равнище на бедност сред

възрастните.1 4 7

САЩ 18 страни членки на ОИСР

Минимум условни социални придобивки като % от средния доход

- За самотен възрастен 34 52

- За семейни възрастни 37 59

% на възрастните над 65 години с доход по-малък от 50% от средния (По данни на Luxemburg Income Study)

22,4 6,4

145Цит. по Myles J, op. cit, p. 128.

146Ibid, p. 120.

147Ibid, p. 121.

151

Табл. N13. Публични разходи за здраве като % от общите разходи за здраве.1 4 8

1960 1975 1980 1984

САЩ 24,7 42,5 42,5 41,4

Великобритания 85,2 90,3 90,2 91,4

Германия 67,5 80,2 79,3 78,2

Швеция 72,6 90,2 92,0 91,4

Средно за ОИСР 61,0 76,2 79,0 78,7

Табл. N14. О б щ и разходи за здраве като % от Б В П . 1 4 9

1960 1975 1980 1984

САЩ 5,3 8,6 9,5 10,7

Великобритания 3,9 5,6 5,6 5,9

Германия 4,7 7,8 7,9 8,1

Швеция 4,7 8,0 9,5 9,4

Средно за ОИСР 4,2 7,0 7,2 7,5

Табл. N15. Публични разходи за регулиране на трудовия пазар като процент от Б В П , 1990-1991.1 5 0

САЩ Средно за ОИСР

Общо 0,76 2,37

Активни мероприятия 0,27 0,81

Обезщетения 0,50 1,52

148Ginsburg N, op. cit, tabl. A. 19. Данните са на OECD от 1987 r.

149Ibid, табл. A.20. Данните са на OECD от 1987 г.

15ицит по топп Myles, op. cit, p. 117.

152

Табл. N16. Стандартизирано равнище на безработица.

1964-67 1968-73 1974-79 1980-87 1989

САЩ 4,2 4,6 6,7 7,6 5,2

Великобритания 2,5 3,3 5,0 10,5 6,4

Германия 0,6 1,0 3,2 6,0 5,5

Швеция 1,6 2,2 1,9 2,7 1,4

Средно за ОИСР 2,7 3,2 4,9 7,5 6,1

Табл. N17. Разпределение на публичните разходи за регулиране на пазара

на заетост (1988-1989).1 5 2

общи разходи (% от БВП)

активни мерки (% от общите разходи)

пасивни мерки (% от общите разходи)

Великобритания 1,62 42 58

Германия 2,32 43 57

Швеция 2,38 71 29

Табл. N18. Растеж на "добавената социална заплата": съотношение на

средното годишно нарастване на социалните трансферни п л а щ а н и я к ъ м

средното годишно нарастване на заплатите.1 5 3

1962-5 1965-9 1969-73 1973-8 1978-82

САЩ 0,99 1,05 1,10 1,06 1,06

Великобритания 1,03 1,06 1,00 1,11 1,10

Германия 1,00 1,02 0,98 1,08 1,02

Швеция 1,07 1,07 1,04 1,16 1,05

151Ginsburg N, op. cit,, табл. АЛО. По данни на OECD от 1989 г.

152Join-Lambert М. Т, op. cit.

153Esping-Andersen G, op. cit, p. 174.

153

Табл. N19. Относителен дял на източните на доходи, данъците и

социалните придобивки, като % от средния доход, 1980 г. 154

Променлива САЩ Великобритания Германия Швеция

Пазарни доходи

Заплати 75,8 72 63,1 64,5

Доходи от собствен бизнес 6,7 4,5 16,7 3,7

Доходи от собственост 5,8 2,7 1,1 2,7

Професионални пенсии 2,6 2,5 2,3 0,01М

Общо 90,8 81,7 83,3 70,8

Социални надбавки •

Детски надбавки 0,0 2,2 1,4 1,3

Условни надбавки 1,3 2,1 0,6 4,4 Други надбавки 6,8 12,9 14,5 23,6

Общо 8,0 17,2 16,5 29,2

Други доходи 1,2 1,1 0,2 0,0

Общ доход 100,0 100,0 100,0 100,0

Облагане

Данъци върху доходите 16,5 13,6 14,8 28,5

Данъци върху заплатите 1 —-

4,5 3,3 7,7 1,2

Нетен доход 79,1 83,1 77,5 70,2 |

O'Higgms М., Schmaus G, Stephenson G., Income distribution and redistribution: a microdata analysis for seven countries, in Smeeding T„ O'Higgins M, Rainwater L. (eds.), Poverty, Inequality and Income Distribution in Comparative Persrective, Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheaf, 1990, цит. no Ginsburg N, op. cit, tabl. A.2. 155

По технически причини доходите от допълнителните професионални пенсии са включени в социалните добавки в брои.

154

Табл. N20. Числено спадане на Д ж и н и коефициент в резултат на данъчното

облагане и социалните трансфери, 1980.1 5 6

САЩ 4,5

Великобритания 2,4

Германия 1,2

Швеция 4,4

Табл. N21. Процент на бедните хора преди и след социалните

трансфери.1 5 7,1 5 8

Бедност Общо Във възрастните семейства

В семействата с един родител

САЩ Предтрансферна 27,3 72,0 58,5

Следтрансферна 16,9 20,5 51,7

% на спадане 38,1 71,5 11,6

Великобритания Предтрансферна 27,9 78,6 56,3

Следтрансферна 8,8 18,1 29,1

% на спадане 68,5 77,0 48,3

Германия Предтрансферна 28,3 80,3 34,8

Средтрансферна 6,0 9,3 18,1

% на спадане 78,8 88,4 47,1

Швеция Предтрансферна 41,0 98,4 55,0

Следтрансферна 5,0 0,1 9,2

% на спадане 87,8 99,9 88,3

1560'Higgins М., Schmaus G., Stephenson G., Income distribution and redistribution: a microdata

analysis for seven countries, in Smeeding T., O'Higgins M., Rainwater L. (eds.), Poverty, Inequality and Income Distribution in Comparative Persrective, Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheaf, 1990, цит. no Ginsburg N., op. cit., tabl. A.5. 157

B случая се използва теорията за икономическа дистанция на бедността, която се изчислява по следния начин: определя се еквивалентен разполагаем доход за всички семейства, след това се изчислява среден еквивалентен доход за всеки член на семейството. Линията на бедността е половината от средния еквивалентен доход. Така определената линия на бедността в някои страни е по-висока от официалната (САЩ), и по-ниска в други (екзистенц минимума в Швеция). 158

Smeeding Т., O'Higgins М, Rainwater L. (eds.), Poverty, Inequality and Income Distribution in Comparative Persrective, Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheaf, 1990, цит. no Ginsburg N., op. cit., tabl. A.6.

155

Табл. N22. Данъчна натовареност на средно работническо домакинство

1965-80.159

1965 1970 1975 1980

САЩ

средно индивидуално облагане160 13 15 16 19

общо данъчно облагане161 13 20 31 24

Германия

средно индивидуално облагане 17 21 26 26

общо данъчно облагане 20 28 33 34

Швеция

средно индивидуално облагане 22 30 33 22

общо данъчно облагане 26 45 59 59

Табл.23. Разпределение на разполагаемия доход между домакинствата, 1972/73.162

Квинтилна група на домакинствата

163 САЩ Великобритания Германия Швеция

Най-ниска квинтилна група 4,9 6,1 6,5 7,3

Втора квинтилна група 10,9 12,2 10,3 14,1

Трета квинтилна група 17,5 18,4 14,9 19,0

Четвърта квинтилна група 24,6 24,0 21,9 24,7

Най-висока квинтилна група 42,1 39,3 46,3 35,0

Джини коефициент 36,9 32,1 38,6 27,1

159Esping-Andersen G, op. cit, p. 177.

160включва удръжките за социално осигуряване.

161общото данъчно облагане е % от средния трудов доход, получаван от семейство с един

работещ и две деца. 162

Sawyer М, Income Distribution in OECD Countries, Paris, OECD, 1976, цит. no Ginsburg N, op. cit, tabl. A.3. 163

Данните са съобразени c големината на домакинствата. Шведското семейство е като правило по-малко от това в САЩ, Великобритания и Германия, които от своя страна са приблизително изравнени от гледна точка на големината на семействата и домакинствата.

156

Табл. N24. Съотношение между доходите на децилни групи, 1990 г.

Съотношение на: САЩ Германия Швеция

Най-ниския децил към средния

0,40 0,71 0,74

Най-високия към средния

2,22 1,64 1,54

Табл. N25. Средногодишно равнище на инфлация 1950-1985.

1950-1959 1960-1973 1974-1985 1950-1985

САЩ 2,1 3,2 7,7 4,4

Великобритания 4,1 5,2 12,3 7,3

Германия 1,2 3,5 4,4 3,2

Швеция 4,5 4,5 9,8 6,3

Средно за ОИСР 4,0 4,9 9,3 6,1

1б4цит по Myles J, op. cit, p. 117. 165

Schmidt M.G, op. cit, p. 60.

157

Използвана литература

A g l i e t t a М , Metamorphoses de la societe salariale, Caiman-Levy, Paris, 1984 A l t J, The Politics of Economic Decline, Cambridge Univ. Press, Cambridge, 1979. A s h f o r d D , The Emergence of the Welfare State, Lasil Blackwel Ltd, 1987. A s h f o r t l D , (ed.) History and context in comparative public policy, Univ. of Pitsburg Press, 1992, A t k i n s o n A , Distribution des revenus en Europe, Revue francaise des affaires sociale, N3, 1990. B o y e r R, La theorie de la regulation, une approche critique, La Decouverte, Paris, 1986. B o y e r R , D o r e X, La politique des revenues en Europe, La Decouverte, Paris, 1994. B o y e r R., S a i i l a r d Y . (eds.) Theorie de la Regulation: L'etat des savoirs, La Decouverte, Paris, 1995. B r o w n R. D , Party cleavages and welfare effort in the American State, American Political Science Review, vol. 89, N1, march 1995. B u l m e r M, L e w i s J, P i a c h a u d D. (eds), The Goals of Social Policy, Unwin Hyman, London, 1988. B u r k h a r t R. E , L e w i s - B e c k M . S , Comparative Democraty: the Economic Development Thesis, American Political Science Review, vol. 88, N4 , Dec. 1994. C a s t e l R, Metamorphoses de la question sociale, une chronique du salariat, Fayard, Paris, 1995. C a s t l e s F . G . (ed.), The great experiment: labor party and public policy transformation in Australia and New Zeland, Allen & Unwin Pty Ltd, 1996. C a s t l e s F . G . (ed.), The comparative history of public policy, Basil Blackwell Ltd, 1989. C a w s o n A, Corporatism and Welfare: Social policy and State Intervention in Britain, Heinemann, London, 1082. D a h r e n d o r f R , Effectiveness and Legitimacy, in Political Quarterly, vol. 51, N 4, 1980. D e l o r m e R, A n d r e C, L'etat et economie, Seuil, Paris 1983. D o n z e l o t J , L'invention du social. E s p i n g - A n d e r s e n G , The three worlds of welfare capitalism, Polity Press, Cambridge, 1990. E s p i n g - A n d e r s e n G.(ed.),Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies, SAGE Publications, 1996. E v a n s G, Class conflict and inequality, International Social Attitudes, 10th report, 1993. F l o r a P , H e i d e n h e i m e r A . (eds.) The Development of Welfare State in Europe and America, Transaction Book, New Brunswick, 1981. F l o r a P. (ed.), Growth to Limits, European University Institut, t. 1 and 2, 1986. F r i e d m a n » M , F r i e d m a n R, The Tyranny of the Status Quo, Penguin Books, Harmondsworth, 1985. I n g l e h a r t R , A b r a m s o n P. R, Economic Security and Value Change, American Political Science Review, vol. 88, N2, June 1995. H a b e r m a s s J , L'espace publique, trad, de l'allemand, Payot, 1993

H a s e n f e l d Y., B r o c k T , Implementation of social policy revisited, Administration & society, february 199.1. H a y e k F. A, Contre Keynes, trad, de l'allemand, Payot, 1982.

H a y e k F. A, La presomption fatale: les erreurs, trad, de l'allemand, Payot, 1985.

H e a t h A , M c M a h o n D , Consensus and dissensus, British Social Attitudes, 8th report, 1991. H e w i t t M , Social policy and the question of postmodernism, Social Policy Review, N6, 1994. H i l l M, Social Policy: A comparative analysis, Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, 1996. H i l l M , B r a m l e y G , Analysing Social Policy, Basil Black well, Fxford, 1986. G i n s b u r g N . , Agendas and prognoses for social policy: a selective review, Social Policy Review, N6, 1994.

158

G i n s b u r g N , Division of welfare: A Critical Introduction to Comparative social policy, SAGE Publications, 1992. G l e n n e r s t e r H . , After the Welfare State?, The Indian Journal of Social Work, Vol. LI, N 3, July 1990. G e o r g e V, M i l l e r S , Social Policy towards 2000: squaring the welfare circle, Routledge, 1994. G e o r g e V., W i l d i n g P , Welfare and Ideology, Harvester/Wheatsheaf, 1994. J o b e r t B , (ed.), Le tournant neolileral en Europe, L'Harmattan, Paris, 1994. J o h n s o n N , Reconstructing the Welfare State: a Decade of Change, 1980-1990, Harvester Wheatsheaf, 1990. J o h n s o n N , The Welfare State in Transition, Wheatsheaf Books, 1987. K a u f m a n n F.-X.Le developpement des Etats providence en Europe, Revue francaise des affaires sociale, N3, 1990. M a n n K , The social devision of welfare: a class struggle perspective, Social Policy Review, 1990-1991. M a r s h a l l T . H , The Right of Welfare and Other Essays, Heinemann, London, 1975. M a r s h a l l T. H, Social Policy, Hutchison, London, 1975. M a y n t z R , (ed.), Policy Networks: empirical evidence and theoretical considerations, Westview Press, 1991. M a u r i c e M , Methode comparative et analyse societale. Les implications theoretiques des comparaisons internationales, Sociologie du travail, XXXI, N 2, 1989. M e b a n e W . R , Fiscal constrains and electoral manipulation in American Social Welfare, American Political Science Review, vol. 89, N1, march, 1995. M e r r i e n F.-X, Etat Providence: I'empreinte des origines, Revue francaise des affaires sociale, N3, 1990. M o r r i s R. (ed.), Testing the limits of Social Welfare, Univ. Press of New England, 1988. N o z i c k R , Anarchy, State and Utopia, Blackwell, Oxford, 1984. O f f e C, Democracy against the Welfare State?, Political Theory, Vol. 15, N 4, Nov. 1987. R e i n M, E s p i n g - A n d e r s e n C. R a i n w a t e r L, (eds.), Stagnation and Renewal in Social Policy, M. E. Sharpe, Inc., 1987. R h o d e s R. A. W , M a r c h D , Policy Networks in British Politics, Clarendol Press, Oxford, 1992. R i n g e n S, (ed.), Societies in Transition: East-Central Europe Today, Central European Univ., 1992. T a y l o r - G o o b y P, What citizens want from the State, International Social Attitudes, 10th report, 1993. T a y l o r - G o o b y P , Attachment to the Welfare State, British Social Attitudes, 8th report, 1991. T h e r e t B , Neo-liberalisme, inegalites sociales et politiques fiscales de droite et de gauche dans la France des annees 1980, Revue francaise de science politique, juin, 1991. T h e r e t B , Regimes economiques de 1'ordre politique, PUF, Paris, 1995. T i t m u s s R. M , Social Policy: An Introduction, Allen and Unwin, London, 1974. W e a l e A, Political Theory and Social Policy, St. Martin's Press, 1983.

W i l l a r d J . -C, L'economie sociale face a l'etat et au marche: interrogations sur quelques mots-cles, Revue des etudes cooperatives, mutualistes et associatives, 3e trimestre, N 257, 1995.

159

Татяна Брайкова

МОДЕРНИТЕ СОЦИАЛНИ ДЪРЖАВИ

Политиката на САЩ, Великобритания,

Германия и Швеция

Редактор - Соня Първанова

Превод на английски - Дейвид Мосъп

Формат 1/16 60x84

Печатни коли 10

София, 1998 г.

ISBN 957-324-948-12