Microconflictos ambientales y crisis de gobernabilidad en la Amazonía ecuatoriana1

Guillaume Fontaine

Doctor en Sociología por la Université de la Sorbonne Nouvelle-Paris 3 (Francia).Profesor Investigador de FLACSO-EcuadorEmail: gfontaine@flacso.org.ec

Fecha de recepción: septiembre 2004Fecha de aceptación y versión final: noviembre 2004

ResumenEste artículo analiza la relación entre contaminación y conflictos ambientales en el norte de laAmazonía ecuatoriana. La idea central que se defiende es que el manejo de conflictos por la em-presa petrolera del Ecuador, Petroecuador, puede llevar a negociaciones “eficientes” a corto pla-zo, a costa de la institucionalización de los arreglos y de un tratamiento de las causas estructu-rales de los conflictos. Este entorno, condicionado por una gestión ambiental inadecuada en elnorte de la Amazonía, constituye el telón de fondo de los conflictos radicales en el centro y elsur de la región y seguirá siendo un marco referencial contra la política petrolera del Estado. Enparticular, el clima de tensión social que resulta de esta situación es agravado aún más por lamediatización del juicio contra Chevrón-Texaco. Sin una redefinición de las políticas públicas–en particular políticas ambiental y social responsables y equitativas– este clima amenaza condesembocar en una crisis de gobernabilidad democrática.

Palabras clave: Petróleo, contaminación, Amazonía, conflictos ambientales, gobernabilidaddemocrática, Ecuador

AbstractThis paper analizes the relationship between oilspills and ecological conflicts in the northernAmazon of Ecuador. The central idea is that conflict management by the state-owned oil com-pany, Petroecuador, can lead to “efficient” negotiations in the short term, at the cost of a long-term perspective, that seeks the institutionalization of agreements and an effective treatment ofthe structural causes of environmental conflicts. This context is determined by an inadequateenvironmental management in the Northern Amazon and constitutes the background of wi-der protracted conflicts, in the Central and Southern parts of the region. Especially, the resul-ting tense social relationships are actually worsened by the mediatization of the Chevron-Texa-co trial. As a matter of fact, it will probably remain the framework for oil policies. Without aredefinition of public policies -especially a responsible and equitative environmental and socialpolicies– this could lead to a crisis of democratic governability.

Key words: Oil spills, pollution, Amazon, ecological conflicts, democratic governability, Ecuador

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1 Una versión preliminar de este artículo fue presentada en el “Segundo Encuentro de Ecuatorianistas de LASA. Mesa24: Gobernabilidad democrática y desarrollo sostenible” (Quito, 26/06/2004). Estoy muy agradecido del equipo del

Iconos. Revista de Ciencias Sociales. Num. 21, Quito, enero 2005, pp. 35-46© Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Académica de Ecuador.

ISSN: 1390-1249

La contaminación originada por las acti-vidades petroleras en el norte de la Re-gión Amazónica Ecuatoriana (RAE)

desde la era Texaco (1972-1992) representaun factor esencial en los conflictos socio-am-bientales. No obstante, este alto nivel de con-taminación en el área actualmente operadapor la empresa estatal Petroecuador contrastacon el nivel relativamente bajo de enfrenta-mientos en la misma zona. En realidad, la ba-ja polarización de los conflictos ambientales sedebe a un tipo de manejo de conflictos que losvuelve invisibles en vez de institucionalizar losarreglos. Para explicar esta paradoja revisare-mos los impactos socio-ambientales de las ac-tividades petroleras en el norte de la regiónamazónica en el periodo 1994-2002 (I), luegoanalizaremos el tipo de manejo de conflictosaplicado por la empresa estatal y las percepcio-nes locales de la misma (II), finalmente vere-mos en qué medida este tipo de manejo deconflictos incide sobre la gobernabilidad de-mocrática en la región amazónica (III).

Factores de conflictos en el norte de la RAE

El Distrito Amazónico, operado por Petroe-cuador, abarca 49.160 km_ y 35 parroquias.El área de estudio es constituido por los cam-pos más antiguos -Shushufindi y Sacha– quefueron explotados a partir de 1969 y 1971 su-cesivamente por el consorcio Texaco-Gulf,luego Texaco-Gulf-CEPE, Texaco-CEPE yPetroecuador. Son también los más impor-tantes en producción petrolera: a medianos

de los ochenta acumulaban el 74% de la pro-ducción total del consorcio CEPE-Texaco,mientras que el 26% de la producción restan-te salía de 12 campos (Gordillo 2003: 238).Entre 1994 y 2002 ambos campos siguieronrepresentando el mayor porcentaje de la pro-ducción acumulada, aunque desde medianosde la década del noventa Shushufindi entró auna fase de decrecimiento tendencial2.

Estos campos afectan directamente a cin-co parroquias –Shushufindi, Limoncocha,Enokanqui, La Joya de los Sachas y San Car-los– que cubren 1.726,5 km2. Alrededor dela mitad de la población se concentra en lascabeceras cantonales. Shushufindi es el se-gundo cantón de Sucumbíos, con 32.184 ha-bitantes. El cantón La Joya de los Sachas es elsegundo de Orellana, con 26.363 habitantes(OSA 2003). La población ubicada en el áreadirecta de influencia del campo Shushufindiestá compuesta mayoritariamente de colonos(100 comunidades) y de menos 10 comuni-dades indígenas (4 quichua, 1 shuar, 2 secoyay 1 siona). Por su lado, la población ubicadaen el campo Sacha se compone de 25 comu-nidades de colonos y 6 quichua. (Varios Au-tores 2000: 88-89).

La duración de vida de esos campos y suimportancia en la producción regional se tra-ducen por una concentración excepcional deinfraestructuras petroleras: cinco estacionesde almacenamiento, una refinería, una plantaprocesadora de gas, un gasoducto y 105 pozosen Shushufindi; cuatro estaciones y 191 po-zos en Sacha. También cuentan con los mayo-res pasivos ambientales de la era Texaco: 151piscinas según Petroproducción (ie: el 12%del crudo y el 46% del volumen de aguas re-siduales) o 183 piscinas según el Frente deDefensa de la Amazonía. Por último, sonafectados por una contaminación crónicaocasionada por las actividades de producción

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Observatorio Socio Ambiental, en particular KarenAndrade, María Cristina Jarrín, Santiago Vallejo yDiego Sánchez, que me ayudaron a levantar y siste-matizar la información de campo que ampara esta in-vestigación. Agradezco también a Edmundo Guerra,Iván Narváez y Fredy Rivera por sus comentarios. Lasinterpretaciones y los posibles errores son de mi res-ponsabilidad exclusiva.

2 En 2001, Shushufindi produjo 24,3 millones de ba-rriles y Sacha 16,5 millones (OSA, 2003).

y transporte. El volumen derramado en elDistrito Amazónico entre 1994 y 2002 alcan-za 32.611,5 barriles, es decir, 304,8 barrilespor mes durante 9 años. A nivel regional, latasa de recuperación promedio fue del 68%en este periodo. El mayor volumen de crudoderramado se registra en Sacha, con 20.132,5barriles. En promedio, se derramaron 188,15barriles por mes, de los cuales se recuperó el88%. En una oportunidad (1996) se registróun volumen derramado superior a 10.000 ba-rriles por año y en dos oportunidades (1999y 2000) se registraron volúmenes superiores a3.000 barriles. En los otros campos del Dis-trito Amazónico, el promedio derramado esmucho menor: 49,5 barriles por mes en Li-bertador, 44,6 en Auca, 21,6 en Shushufindiy 5,2 en Lago Agrio. La información sobre lassuperficies afectadas, disponible desde el año1997, confirma que el campo Sacha está en-tre los más contaminados del Distrito Ama-zónico, con un promedio anual afectado de63.637 m2. Si bien es cierto esta área es infe-rior al área contaminada en el campo Liberta-dor (78.411 m2), es muy superior a los deShushufindi (37.842 m2) y Auca (38.143m2) (OSA 2003).

Según el balance provisional de los derra-mes por causas, que se realizó a partir de 991reportes entre 1994 y 2001, 310 derrames sedeben a fallas de equipo y 135 a negligencias deoperación (Arteaga 2003). De ello se puede de-ducir que Petroecuador podría reducir más del45% de los derrames mediante un mayor man-tenimiento de los equipos y una mejor gestiónde los recursos humanos. Otra causa de acci-dentes proviene del hecho que los oleoductosno enterrados pueden ser atropellados por ca-rros o máquinas agrícolas. Finalmente, en últi-mos años, el intento de robo de tubería se havuelto una frecuente fuente de derrames: entre1997 y 2002, se registraron 122 denuncias porhurtos (entre los cuales 14 en Sacha y 35 enShushufindi), aunque tan solo 32 desemboca-ran en procesos judiciales (OSA 2003).

Como se pudo ver, la contaminación poractividades petroleras en el norte de la RAEestá particularmente concentrada en los cam-pos más antiguos y más productivos de laAmazonía ecuatoriana: Sacha y Shushufindi.Ahora bien, la mala gestión ambiental en es-tas áreas crea un entorno hostil y se vuelveuna causa de conflictos latentes y difusos. Acontinuación analizaremos cómo Petroecua-dor enfrenta estos retos, a través de sus pro-gramas de relaciones comunitarias.

Manejo instrumental de conflictos

Las relaciones comunitarias de Petroecuadorpasaron por tres periodos, relacionados con laevolución de la normativa ambiental y el es-tatuto legal de la empresa y sus filiales.

Creada tras la adopción de la Ley de hi-drocarburos de 1971, la Corporación Estatalde Petróleos del Ecuador (CEPE) no tuvouna política de relaciones comunitarias siste-matizada durante los 13 primeros años de suexistencia. Éstas se caracterizaban por su in-

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Gon

zalo

Var

gas

formalidad, en un contexto de legislaciónambiental incipiente hasta la Ley de preven-ción y control de contaminación de 1976. Apartir de 1984 se fijaron los primeros linea-mientos de una política, de corte asistencial ycoyuntural, es decir, para facilitar la ejecuciónde las obras de las empresas y sus contratistas,mitigando y anticipando los conflictos loca-les. Así fue creado el Fondo de Desarrollo Co-munal, destinado a financiar “obras de bene-ficio comunal” cuya ejecución era a cargo deorganismos seccionales y organizaciones co-munitarias.

Tras la Ley 45, de septiembre de 1989,CEPE cedió paso a Petroecuador y sus filiales–Petroproducción, Petrocomercial, Petroin-dustrial-. En este periodo se concretaron losprimeros intentos de planeación corporativa,con la creación de la Unidad de ProtecciónAmbiental (UPA) de Petroecuador. Sin em-bargo, la lógica burocrática de la reforma ge-neró un conflicto de competencias entre estaentidad y la UPA de Petroproducción, cuyasoficinas de relaciones comunitarias y de ase-soría legal funcionaban ya en el DistritoAmazónico. En este periodo, el marco legal seamplió más que nunca, con la Ley de hidro-carburos de 1993, el Reglamento ambientalpara las operaciones hidrocarburíferas de1998 (reformado en 2001) y la Ley de gestiónambiental de 1999.

La conversión de la UPA de Petroecuadoren una Gerencia (GPA) con presupuesto pro-pio, en 2001, marcó el inicio de un cuartoperiodo, aunque su funcionamiento haya si-do afectado por el cambio de gobierno en2003 y la consiguiente inestabilidad en el di-rectorio de Petroecuador. Desde luego, la po-lítica de relaciones comunitarias osciló entreel modelo tradicional y un modelo de plani-ficación estratégica, sin que haya desapareci-do la competencia entre las unidades afinesde Petroproducción y Petroecuador.

En la actualidad, tres entidades están invo-lucradas en el manejo de conflictos: la Ofici-

na de relaciones comunitarias y la Oficina deasesoría legal de la UPA de Petroproducción,y la GPA de Petroecuador. La primera tiene asu cargo la gestión de compensaciones enobras sociales mediante acuerdos colectivoscon las poblaciones afectadas por las opera-ciones de Petroproducción. La segunda es res-ponsable de los acuerdos y convenios de in-demnizaciones individuales. La tercera inter-viene en la planificación de la política social yambiental de Petroecuador y sus filiales.

Esta rápida revisión muestra que, desde1970, la política de relaciones comunitariasde la empresa estatal obedece a una lógicafuncional de prevención o resolución de con-flictos, aunque en el último periodo se afirmóuna voluntad de planificación estratégica dela responsabilidad social.

Los acuerdos suscritos entre la Oficina derelaciones comunitarias de Petroproducción ylas parroquias de los campos Sacha y Shushu-findi abarcan cinco tipos de actividades. Sedestaca la importancia de las obras de cons-trucción y lastrado para las calles, o la entre-ga de material de construcción, desbroce, jue-gos para parques infantiles, etc. En segundolugar, aparece la construcción de sistemas deagua potable y alcantarillado, así como obrasde electrificación. Luego viene la entrega dematerial de oficina y material escolar, la aten-ción médica y los dispositivos de salud y, porúltimo, la ayuda para la realización de parce-las agrícolas demostrativas.

Los convenios suscritos entre la GPA dePetroecuador y la población de los campos es-tudiados se reparten entre cuatro tipos de ac-tividades. En primer lugar se destacan los“proyectos de arrastre”, que apuntan al mejo-ramiento de la calidad de vida a través deobras de infraestructuras de educación, saludy puentes, equipos médicos, cultivos alterna-tivos y proyectos avícolas, capacitación so-cioambiental a promotores comunitarios,eventos deportivos y prevención de drogadic-ción. En segundo lugar vienen los “proyectos

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de salud integral”, que atañen a la reconstruc-ción de subcentros de salud y la ampliaciónde un hospital. En tercer lugar están los “pro-yectos de educación”, que incluyen progra-mas de protección integral y muebles (sillas,escritorios, etc.). En cuarto lugar vienen “pro-yectos de infraestructura comunitaria”, queabarcan obras de construcción, sistemas deagua, muros de contención y viviendas oficia-les para la Policía Nacional.

La RAE en su conjunto se benefició deproyectos de construcción y operación de launidad médica fluvial Umiña, implantaciónde un sistema de electricidad fotovoltaica paradiversas comunidades, investigaciones acadé-micas, lucha contra las hepatitis B y D. Tam-bién se financiaron varios proyectos culturales(grabación de CD, compilación etnomusicó-loga, publicación de un libro de fotos, etc.), elequipamiento de bibliotecas y un estudio decontaminación en los campos petrolíferos, porel Frente de Defensa de la Amazonía.

Como se puede observar, los convenios dela GPA de Petroecuador demuestran una vo-luntad de planificar la gestión social a un nivelnacional y estratégico. No obstante, no buscanenfrentar los retos planteados por la contami-nación masiva registrada en el área de Sacha yShushufindi. Desde luego, es preciso analizarlas percepciones locales en relación con estapolítica, para determinar el nivel de riesgo realde conflictos ambientales en la zona.

En el periodo 1994-2002, se emitieronmás de 2.600 actas para indemnizaciones,compensaciones y medidas diversas, tan sóloen las oficinas de relaciones comunitarias y deasesoría legal. Entre éstas, 1.150 atañen a in-demnizaciones o compensaciones por conta-minación o muerte de animales.

Según la Oficina de asesoría legal de Pe-troproducción, se firmaron 2.554 convenios,demandas o acuerdos de indemnización eneste periodo, más 288 casos sin fecha (que notomamos en cuenta aquí). Al nivel del Distri-to Amazónico, el 43,46% de las actas son ori-

ginados por la contaminación o la muerte deanimales –debido en general a la presencia depiscinas de crudo o residuos de derrames. Elresto se reparte entre la adquisición de servi-dumbre para las operaciones de exploración yexplotación (el 26,9%) o para la electrifica-ción (el 26,64%). En el área de estudio, se re-portaron 185 actas originados por contami-nación o muerte de animales, 191 actas deservidumbre para operaciones y 100 actas deservidumbre para electrificación local. A ellose añaden los megaproyectos de electrifica-ción en el Distrito, que representan el19,77%.

La información proporcionada por la Ofi-cina de relaciones comunitarias de Petropro-ducción (diciembre de 2002) consta de 51documentos (convenios, actas de cooperacióno proyectos de convenios). Las comunidadesdel área de influencia directa de Sacha se be-neficiaron de 11 convenios o actas de coope-ración y 5 proyectos de convenio. En compa-ración, Shushufindi recibió mucho menosayuda, ya que constaba en la misma fecha de3 convenios o actas. Las comunidades de losdemás campos se repartían los 32 convenios,actas y proyectos de convenios restantes.

Finalmente, se reportaron 204 conveniosen ejecución o por ejecutarse en 2003 en laUnidad sociocultural de la GPA de Petroe-cuador. Los proyectos que benefician a laRAE representan tan sólo el 44,12% del to-tal. Las provincias de Sucumbíos y Orellanaapenas representan el 20% del total nacional,en cuanto a los proyectos específicos, y el25,5% si se incorporan los proyectos que be-neficiaron a la región en su conjunto. Esta re-partición no refleja la presencia de la empresaestatal en el norte de la Amazonía y de mane-ra especial en ambas provincias.

A pesar de esta profusión de proyectos, lapoblación local muestra cierta desconfianzahacia la política de relaciones comunitarias dePetroecuador. Cierto es que, para algunos sec-tores de la sociedad civil (como la junta pa-

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rroquial de San Carlos), las relaciones con ellason buenas, siempre y cuando contribuye aldesarrollo local. Reconocen que hay proble-mas, debidos al incumplimiento de ciertoscompromisos, pero consideran que la empre-sa se esfuerza por aportar en obras de com-pensación social al bienestar de aquellas co-munidades.

En otros casos, el grado de frustración ex-presado es proporcional a la gravedad y la fre-cuencia de los derrames. Por ejemplo, los nu-merosos derrames que se registraron en la Jo-ya de los Sachas, suscitan fuertes críticas, prin-cipalmente debido a las demoras en la reme-diación y la falta de planificación ambiental.

Por último, encontramos actitudes defranca desconfianza, debido a la repetición dereclamos y enfrentamientos irresueltos con laempresa. Este fenómeno es particularmentepatente en las zonas de mayores impactos so-cio-ambientales, que coinciden con las zonas

donde las infraestructuras petroleras son a lavez más concentradas y obsoletas, como en elcaso de Shushufindi.

Como se pudo constatar anteriormente, lapolítica de relaciones comunitarias de Petroe-cuador sigue siendo desligada de las necesida-des de la población, en particular en cuanto ala gestión ambiental. El desfase entre la profu-sión de actas y el nivel de satisfacción de los ac-tores locales opaca el nivel real de riesgos deconflictos ambientales en esta zona. Para me-dir el nivel de riesgo real de conflicto, es preci-so considerar la correlación de dos factores: elnivel de contaminación o riesgo ambiental3 yel nivel relativo de manejo de conflictos rela-

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3 Definimos el nivel de riesgo ambiental, como la co-rrelación entre cuatro factores en una determinadazona: la presencia de piscinas, la frecuencia de derra-mes, el volumen de crudo derramado y el volumen decrudo no recuperado.

Figura 1.Indicador promedio de conflictividad real en Sacha y Shushufindi.

Fuente: OSA (2003).

cionados con la contaminación4. Así es comocalculamos dos coeficientes de variación conrespecto al promedio parroquial del DistritoAmazónico: el de contaminación o riesgo am-biental (detallado según las causas) y el de ma-nejo de conflictos mediante acuerdos y conve-nios. La correlación de ambos indicadores,ponderada por la densidad poblacional, da uníndice de riesgo real de conflictos en cada pa-rroquia del área, que contrasta con el nivel demanejo de conflictos (Cf. Figuras 1 y 2).Limoncocha aparece con el nivel de riesgoreal más bajo del área de estudio, con el índi-ce de 17,95. Este resultado se explica en parte

por la baja densidad poblacional en esta pa-rroquia (6 habitantes/km2) y en parte por queel riesgo ambiental global es inferior al pro-medio del distrito por parroquia. Sin embar-go, cabe recordar que la presencia de piscinasy la frecuencia de los derrames en esta parro-quia representan riesgos mayores al promedio(1,4 cada uno6). Por otro lado, el nivel de ma-nejo de conflictos es particularmente bajo(0,18), ya que no se registraron actas firmadospor la Oficina de relaciones comunitarias.

San Carlos se ubica en segundo lugar, conel índice de 35,3. Este resultado se explica porsu relativamente baja densidad poblacional(17,8 habitantes/km2). Vale insistir en que pa-dece de un nivel de riesgo ambiental (1,7)

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4 Definimos el nivel de manejo de conflictos relaciona-dos con la contaminación como la correlación entre losacuerdos de indemnización por contaminación, muer-te o enfermedad de animales. Estos acuerdos resultan amenudo de conflictos con los afectados, mientras queel precio del derecho de servidumbre resulta en generalde procesos de negociación de tipo comercial.

5 Base 100 = promedio por parroquia del área de estu-dio.

6 Coeficiente 1 = nivel promedio por parroquia delDistrito Amazónico.

Figura 2.Indicador promedio de manejo de conflictos en Sacha y Shushufindi.

Fuente: OSA (2003).

muy superior a los de Enokanqui y Limonco-cha. Ello se debe al nivel particularmente altode riesgo relacionado con el volumen derra-mado no recuperado (2,3), el cual es compa-rable al de Shushufindi. Además, si bien escierto esta parroquia beneficia de un nivel demanejo de conflictos superior a los de Limon-cocha y Enokanqui, éste queda por debajo delpromedio (0,85).

Enokanqui y Shushufindi se ubican entercer lugar, con índices similares: 56,8 y57,2. Cabe recordar que todos los indicadoresde riesgo por causa para Enokanqui están pordebajo del promedio, lo cual da un indicadorde riesgo ambiental bajo (0,81). No obstante,vale insistir en que el nivel de manejo de con-flictos ahí es particularmente bajo (0,15), enparticular debido a la escasez de actas firma-das con la Oficina de relaciones comunitarias.En cambio, en Shushufindi, todos los indica-dores de riesgo por causa se ubican por enci-ma de los promedios del Distrito Amazónico,lo cual da un nivel de riesgo ambiental 3,8 ve-ces superior al promedio. No obstante, en lamedida que el nivel de manejo de conflictoses también relativamente alto (2,8), la corre-lación entre riesgo ambiental y manejo deconflictos es similar a la de Enokanqui, pese auna densidad poblacional dos veces superior(43,5 habitantes/km2).

Finalmente, el alto índice de riesgo real enLa Joya de los Sachas (211) se explica por laconjunción de altos niveles de riesgo con nive-les insuficientes de manejo de conflictos y altadensidad poblacional (50 habitantes/km2). Enparticular, el riesgo relacionado con el volu-men de crudo derramado (19) supera conside-rablemente los niveles registrados en otras pa-rroquias, lo cual agrava el riesgo implicado porla presencia de piscinas y la frecuencia de de-rrames. Por otro lado, el nivel de manejo deconflictos (1,9) no compensa estos resultadosy se ubica por debajo de Shushufindi.

La ausencia de correspondencia entre losniveles de riesgo ambiental y niveles de asis-

tencia a la población del área evidencia queno existe correlación entre contaminación ymanejo de conflictos. Por otro lado, la pre-sencia de fuentes permanentes de contamina-ción –no necesariamente masiva– y la siem-pre incompleta limpieza y remediación creanun clima de tensión constante, aunque sea debaja intensidad. La falta de respuestas idóneaspor parte de Petroecuador y el Estado ecuato-riano, no sólo para la limpieza y remediación,sino también en términos de indemnizacio-nes y compensaciones por obras sociales, ge-neran un clima de desconfianza, hacia la em-presa estatal y cualquier empresa petrolera enel país. A continuación veremos en qué medi-da y por qué razones este fenómeno se con-vierte en factor de crisis de gobernabilidaddemocrática de la región amazónica.

Factores de crisis de gobernabilidad democrática

Un problema crucial para la sociología deconflictos ambientales es la evaluación del ni-vel de riesgo y la magnitud de un conflicto. Elnivel de riesgo de conflicto por contamina-ción puede variar considerablemente según siocurre en áreas pobladas o no, cultivadas ono, etc. En ese sentido, la contaminación delagua de uso doméstico es quizá el mayor fac-tor de conflicto, y no depende tanto del volu-men derramado como de la ubicación y laimportancia de la fuente contaminada paralos afectados –según si existe fuentes alterna-tivas o no, si los derrames son repetitivos aun-que de baja magnitud, si se producen reitera-damente infiltraciones desde una piscina ale-daña, etc.

Otro factor de conflicto que no reflejannecesariamente las estadísticas ambientales, esel factor subjetivo –emocional o estético–,que concierne a la calidad de vida de los po-bladores debido a la cercanía de infraestructu-ras petroleras. Sean defectuosas o en buen es-

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tado, estas infraestructuras generan un entor-no hostil y constituyen una agresión continuacontra los sentidos y el psiquismo de los po-bladores, lo cual puede generar tensionesconstantes, aunque de baja intensidad. Tal esel caso de estaciones como Sacha en San Car-los que, a medida que se ampliaron, genera-ron una imagen de desolación, como resulta-do de la progresiva invasión por el ruido, elmal olor, los mecheros y las tuberías oxidadasa la vista.

Ahora bien, en varias zonas del norte de laRAE, subsisten conflictos latentes o de bajaintensidad, que pueden desembocar en medi-das de hecho o en conflictos abiertos cuandose reinician las operaciones en estas zonas.Además, la presencia de núcleos de organiza-ciones sociales, ampliados y consolidados porla existencia del conflicto alrededor de la he-rencia dejada por Texaco, contribuye a media-tizar los impactos socio-ambientales negati-vos, producidos por la industria petrolera des-de los años setenta. Cierto es que las condicio-nes de precariedad que afectan a la poblaciónamazónica constituyen todavía el marco derelaciones de poder extremadamente desequi-libradas. Sin embargo, los actores locales de-muestran una creciente capacidad de presióny negociación con la empresa estatal, reforza-da por su creciente capacidad de interpelacióndel Estado ecuatoriano, a través de la opiniónpública nacional e internacional.

Al respeto, con la llegada al Ecuador de lademanda contra Chevrón Texaco -aceptadapor el presidente de la Corte Superior deNueva Loja, el 13 de mayo 2003- el “caso Te-xaco” se volvió un referente imprescindiblepara entender los conflictos ambientales ac-tuales en toda la RAE y hasta en otros paísesamazónicos. Por supuesto, no es el primerconflicto ambiental mediatizado a escala in-ternacional que estalló en Ecuador: basta conrecordar el conflicto entre la Organización delos pueblos indígenas del Pastaza (OPIP) yArco-AGIP, que arrancó en 1989 con la ex-

ploración sísmica del bloque 10 (Pastaza), o la“campaña Amazonía por la vida” lanzada en1990 para la defensa del Parque Yasuní. Entodos ellos, siempre hubo un efecto demostra-tivo excepcional. Los ecologistas radicales ven“el caso Texaco” no solo como una “clave pa-ra cuestionar el modelo petrolero en el Ecua-dor” sino que destacan, además de sus aspec-tos judiciales, que éste abarca la organizacióny la educación popular en las comunidadesamazónicas y el compromiso del Estado ecua-toriano (Ramos 2000:228, Jezic 2001:185).Por ello, el “caso Texaco” se volvió un referen-te constante en los conflictos ambientales queestallaron en el centro y en el sur de la región,alrededor de Sarayacu y del Transcutucú (blo-ques 23 y 24).7 Por lo tanto, lo más probablees que seguirá siendo el telón de fondo de laspróximas rondas de licitación petrolera anun-ciadas por el Estado ecuatoriano, incluso en elmegaproyecto ITT (Ishpingo, Tiputini, Tam-bococha), para el cual se busca una alianza es-tratégica con el sector privado.

Hemos subrayado en otra parte que losconflictos socio-ambientales en el norte de laRAE se desarrollan en un contexto de pobre-za endémica y falta de integración al ámbitonacional (Fontaine 2003a). A ello se agrega eldéficit de gobernabilidad democrática cuyascaracterísticas merecen ser recordadas aquí.8

Asumimos, siguiendo a Camou (2001:39),que hay un déficit de gobernabilidad cuandolas demandas de la sociedad y las respuestasdel sistema institucional entran en desequili-brio crónico, lo que se traduce por la apari-ción de “anomalías” percibidas como inacep-tables por los actores organizados, que ame-

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5 Base 100 = promedio por parroquia del área de estu-dio.

6 Coeficiente 1 = nivel promedio por parroquia delDistrito Amazónico.

7 Por un análisis de estos conflictos, Cf. Varios autores,2002; López, 2004.

8 Para un análisis más amplio de la relación entre polí-tica petrolera y crisis de gobernabilidad en Ecuador,Cf. Fontaine, 2003: 89-142.

nazan la estabilidad institucional por la pre-sión política. Una situación de crisis de go-bernabilidad surge cuando aquellas anomalíasse multiplican y constituyen “un conjunto dedesequilibrios inesperados y/o intolerablesentre demandas sociales y respuestas guberna-mentales”.

En su dimensión política, se traduce por lafalta de eficiencia del sistema institucional.9

Señales de ello son la confusa división o la su-perposición de competencias entre los pode-res ejecutivo, legislativo y judicial, la inefi-ciencia de los mecanismos de control y la in-suficiente responsabilidad del Estado frente ala ciudadanía. Por ejemplo, es notoria la difi-cultad de acceder (cuando existen) a los infor-mes de monitoreo ambiental de la Direcciónnacional de protección ambiental. Tambiénes conocido el control del Ministerio deEnergía y Minas en materia ambiental, parala validación de los estudios de impacto am-biental y planes de manejo ambiental de lasempresas, salvo en áreas protegidas (que sondel dominio del ministerio del Ambiente). Aello se agrega la falta de coherencia de las po-líticas públicas entre sí, particularmente ta-jante en el caso de las políticas energética yextractiva, ambiental y neoindigenista, comolo muestra la superposición de áreas protegi-das, territorios indígenas legalizados y blo-ques petroleros en la Reserva Cuyabeno y elParque Yasuní. Por último, es patente la ino-perancia de la administración local del desa-rrollo y la incapacidad del ECORAE de cana-lizar los recursos procedentes de la renta pe-trolera para fomentar un modelo de desarro-llo sostenible a escala regional y local (Andra-de 2004).

En lo económico, la crisis de gobernabili-dad se traduce ante todo por la excesiva de-pendencia hacia los ingresos de las actividades

petroleras en Ecuador (por parte del Estadocentral y los organismos seccionales), la con-formación de economías de enclave y la insu-ficiente integración de la RAE al mercado na-cional. Se traduce también por la privatiza-ción de la política social, es decir, la delega-ción de responsabilidades sociales a las em-presas (públicas y privadas). Esta política seopone a la falta de autonomía financiera dePetroecuador, que desemboca en presupues-tos operativos restringidos para enfrentar lacrisis ambiental y social en la cual está sumer-gida la población del norte de la RAE.

En lo social, es notoria la persistencia de lapobreza y las patologías sociales, que 32 añosde explotación petrolera sólo han profundiza-do. Otro factor de crisis de gobernabilidaddemocrática en este ámbito es la falta de au-tonomía de los movimientos sociales frente alos poderes locales, así como la falta de acto-res estratégicos encargados legítimamente derepresentar los intereses colectivos de las po-blaciones afectadas por las actividades petro-leras, a excepción notable del Frente de De-fensa de la Amazonía, con sus 17 organizacio-nes miembros de primer y segundo grado.

Finalmente, en su dimensión ética, cabemencionar el clientelismo, el nepotismo y lacorrupción, que obstaculizan el ejercicio de lademocracia, tanto al nivel local como al nivelregional. Pero el mayor problema es la fragili-dad del tejido social y la ausencia de una ver-dadera identidad regional, asumida por laspoblaciones. Este fenómeno, diagnosticadopor el Consejo Provincial de Sucumbíos(2002), contrasta con la importancia de laproblemática territorial y la vitalidad de lasreivindicaciones identitarias planteadas porlas organizaciones indígenas amazónicas des-de los ochenta.

Al fin y al cabo, la falta de respuesta porparte de la industria petrolera y del Estadoecuatoriano a las demandas de la sociedad ci-vil –por una política ambiental responsable ypor una política social equitativa– conlleva la

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9 Este aspecto corresponde a la crisis de “governance” enla literatura anglosajona, cuya traducción adecuada alespañol es “gobernanza”. (Cf. Solà, 2000)

radicalización de los conflictos ambientales,que suele acompañarse de la militarización delos espacios de confrontación. Frente a losimpactos negativos generados por las activi-dades petroleras en el norte de la RAE, la po-sición de los movimientos indígenas y ecolo-gistas se cristaliza en torno a la defensa terri-torial y la exigencia de una moratoria a aque-llas actividades en el centro y el sur. En esecontexto, la política petrolera del Estado de-be evolucionar, so pena de dar cabida a unacrisis de gobernabilidad.

Conclusión: la paradoja de la negociación “eficiente”

La multiplicidad de los actas firmados por lasOficinas de relaciones comunitarias y de ase-soría legal de Petroproducción, junto con losconvenios de la GPA de Petroecuador, contri-buye a explicar la baja polarización de losconflictos ambientales comparado con el altoriesgo ambiental en Sacha y Shushufindi. Laimportancia de las actas de indemnización,comparado con los de compensación, de-muestra una preferencia por el tratamientoindividual de los conflictos, frente a un trata-miento colectivo o comunitario. Ello confir-ma que las relaciones comunitarias de Petroe-cuador siguen basadas en técnicas de mitiga-ción y resolución de los conflictos, sin realplanificación a escala regional. No se revirtióesta práctica con la conversión de la UPA dePetroecuador en Gerencia, a pesar de la im-portancia del presupuesto manejado por estaentidad (más de 20 millones de dólares en2003).

Al fin y al cabo, la multiplicación deacuerdos o convenios que conlleva la negocia-ción caso por caso no garantiza la “paz social”a un Estado y a una industria que padecen deuna imagen generalmente negativa entre lapoblación amazónica y se volvieron el blancode los movimientos ecologistas e indígenas.

Por otro lado, la aplicación de un modelo derelaciones comunitarias de corte asistencial ycontingente impide a la población local par-ticipar de los supuestos beneficios socioeco-nómicos de las actividades petroleras, aunqueésta siga sufriendo sus impactos sociales y am-bientales negativos. En este sentido, el mane-jo de conflictos por las diferentes unidades dePetroecuador implicadas puede ser “eficiente”a corto plazo pero es inoperante a largo plazo.Este efecto perverso de los mecanismos de ne-gociación caso por caso, es una clave esencialpara entender la radicalización de los conflic-tos ambientales en el país. Por último, sevuelve un factor de crisis de gobernabilidaddemocrática, no sólo al obstaculizar la armo-nización de las políticas públicas hacia unmodelo de desarrollo sostenible, sino tambiénal impedir la participación de la sociedad ci-vil en la definición del mismo.

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