Metodologija za procenu sistema javnih nabavki (MAPS ...3) Određivanje materijalnih ili materijalnih nedostataka (Gap analiza) Korak 1: Pregled sistema primenom kriterijuma za procenu,

0

Metodologija za procenu sistema javnih nabavki

(MAPS)

Verzija 2016

(Nacrt za javnu raspravu, jul 2016)

1

PREDGOVOR

Javne nabavke su ključna komponenta pružanja javnih usluga, dobrog upravljanja i

održive ekonomije inkluzivnog rasta. Vlade širom sveta troše oko 9.5 biliona američkih

dolara u javnim ugovorima svake godine. Ova činjenica znači da u proseku, javne nabavke

predstavljaju oko 12% -20% BDP1-a zemlje. Zbog toga, jačanje sistema javnih nabavki je osnov

za postizanje konkretnih i održivih rezultata i za izgradnju efikasnih institucija.

Metodologija za procenu sistema javnih nabavki (MAPS) je prvobitno razvijena tokom

2003/2004, kao doprinos zajedničkim naporima mnogih zainteresovanih za procenu i

poboljšanje sistema javnih nabavki, kao zajedničko sredstvo za analizu informacija o ključnim

aspektima bilo kog sistema. MAPS je široko korišcen za procenu kvaliteta i efikasnosti

sistema javnih nabavki i na osnovu identifikovanih prednosti i slabosti, za razvoj strategije i

sprovođenje reformi. Ovi napori su obično fokusirani na stvaranje osnove za dobro

funkcionisanje sistema javnih nabavki uspostavljanjem pravnog, regulatornog i institucionalnog

okvira.

Revizija prvobitnog MAPS-a odražava moderno shvatanje javnih nabavki, uzimajuci u obzir

globalna kretanja i poboljšanja predložena od strane širokog spektra korisnika i zainteresovanih

strana. Novi MAPS je univerzalno sredstvo koje ima za cilj da katalizuje i ubrza

implementaciju savremenih, efikasnih, održivih i više inkluzivnih sistema javnih nabavki u

svim zemljama. MAPS ukazuje gde su reforme najpotrebnije i ukazuje kako je reforme moguċe

sprovesti.

Revizija MAPS-a je vođena nekolicinom razloga:

Vrednost za novac: Uzima u obzir osnovni cilj po kome svaki sistem nabavki treba da pruža

potrebnu robu, radove i usluge na ekonomski, efikasan, efektivan i održiv način.

Transparentnost: Uzima u obzir osnovne i zajednički dogovorene principe javnosti, kako bi

politika, zakonski i institucionalni okviri i informacije u vezi sa odlukama, bile dostupne

javnosti sveobuhvatno, pristupačano i blagovremeno.

Pravičnost: Uzima u obzir ambiciju da proces javnih nabavki treba da bude slobodan od

pristrasnosti, obezbedi jednak tretman i shodno tome donese odluke, čime se obezbeđuje

integritet.

1 12% u zemljama članicama OECD, a u Evropskoj Uniji, 18-20%; u nekim od zemalja u razvoju, ovaj udeo može biti veċi.

2

Dobro upravljanje: Obuhvata niz aspekata koji se odnose na širi kontekst u kojem se javna

nabavka sprovodi radi postizanja ciljeva dobrog upravljanja. Ovaj aspekt obuhvata odraz ciljeva

sekundarnih nabavki, razmatranje politike i principa integriteta.

Kontekstualni elementi su integrisani kako bi se osiguralo da primena MAPS doprinosi

postizanju efikasnosti. Među tim razlozima su ciljevi nacionalne politike koji uključuju i

ciljeve zasnovane na održivosti, podršci privatnom sektoru, reformama državne službe, kao i

drugih faktora koji stvaraju povoljno okruženje za dobro funkcionisanje sistema nabavke, kao

što su dobro upravljanje javnim finansijama, odgovornost, pravna sigurnost i kapacitet osoblja.

Nova verzija MAPS-a dolazi blagovremeno uoči pokretanja ciljeva održivog razvoja (SDG2).

Kao i ciljevi održivog razvoja, MAPS ce biti relevantan za sve zemlje, bez obzira na nivo

prihoda ili status razvoja. MAPS se odnosi na cilj 12, kojim se poziva na promociju održive

prakse nabavki u skladu sa nacionalnim prioritetima i politikama, i cilj 16 koji poziva na

efektivne i odgovorne institucije. Pored toga, MAPS je usidren u Preporukama OECD Saveta o

javnim nabavkama za 2015. godinu3, i odražava stavove vodecih međunarodnih okvira javne

nabavke, kao što UNCITRAL model zakona o javnim nabavkama (2011)4, Smernice EU o

javnim nabavkama (2014)5, i principi nabavke kakve koriste multilateralne razvojne banke,

države i implementacione institucije. Uspostavljanjem kriterijuma efektivnog i efikasnog

sistema javnih nabavki, čijem ostvarenju bi sve zemlje trebalo da teže, MAPS pruža

sveobuhvatan okvir za procenu.

Proces revizije MAPS-a je kooperativan napor koji obuhvata, kako zemlje, tako i partnere.

Nacrt revizije Metodologije MAPS-a ce biti otvoren za javne konsultacije. Kasnije ce se

proveravati kroz testiranje i probnu fazu, koja ce obuhvatiti niz različitih zemalja iz različitih

kategorija dohotka i nivoa razvoja, kako bi se osiguralo široko učešce i doprinos iz javnog i

privatnog sektora, kao i od strane civilnog društva.

2 Sustainable Development Goals – SDG, primedba prevodioca

3 2015 OECD Recommendation of the Council on Public Procurement

4 UNCITRAL Model Law on Public Procurement (2011)

5 EU Directives on Public Procurement (2014)

3

Sadržaj

DEO I - Uputstvo ............................................................................................................. 4 Uvod ........................................................................................................................................ 4 Analitički okvir (Pregled) ........................................................................................................... 5 Proces procene ....................................................................................................................... 10 Izveštaj o proceni ................................................................................................................... 12 Strateško planiranje i praċenje priprema reformi .................................................................... 13 Više informacija i podrška ....................................................................................................... 14

DEO II – Analiza konteksta zemlje ................................................................................ 15 Ciljevi i obim .......................................................................................................................... 15 Struktura................................................................................................................................ 16 Izvori informacija ................................................................................................................... 17

DEO III – Ocena sistema javnih nabavki ....................................................................... 18 Stub I. Pravni, regulatorni i politički okvir ................................................................................ 18 Stub II. Institucionalni okvir i kapacitet za upravljanje ............................................................. 38 Stub III. Javne nabavke i tržišna praksa ................................................................................... 55 Stub IV. Odgovornost, integritet i transparentnost sistema za javne nabavke .......................... 63

ANEKSI ......................................................................................................................... 82 Aneks 1 – MAPS Sistem indikatora .......................................................................................... 82 Aneks 2 – MAPS kriterijumi za procenu izraženi kvantitativno ................................................. 86 GLOSAR.................................................................................................................................. 94

4

METODOLOGIJA ZA PROCENU SISTEMA JAVNIH NABAVKI (MAPS)

DEO I - Uputstvo

Uvod

Cilj Uputstva za korisnike

1. Cilj ovog Uputstva za korisnike jeste da omoguċi konzistentan pristup primeni OECD

Metodologije za procenu sistema javnih nabavki (MAPS), sa ciljem da se zaključci na

najefikasniji način priimene u reformi.

Svrha i upotreba Metodologije

2. MAPS ima za cilj da obezbedi usaglašeno sredstvo za primenu u proceni sistema javnih

nabavki. Metodologija je kreirana da omoguci zemljama, sa ili bez podrške spoljnih partnera, da

izvrše procenu svog sistema javnih nabavki, radi utvrđivanja prednosti i nedostataka: dobijeni

podaci mogu poslužiti kao osnova za projektovanje usaglašenog razvoja sistema i reformskih

inicijativa6, radi poboljšanja kapaciteta i uklanjanja nedostataka. Procena daje zemljama

informacije koje mogu koristiti, kako za pracenje performanse svog Sistema, tako i za uspeh

reformskih inicijativa za poboljšanje performansi. U identifikaciji slabosti u postojeċem sistemu

u zemlji, spoljni partneri dobijaju informaciju koja im pomaže da utvrde rizik po sredstva koje

pružaju partnerskim zemljama.

3. MAPS je univerzalni alat. On ima za cilj postavljanje temelja za stvaranje dobro uređenog

sistema javnih nabavki, koji doprinosi ostvarivanju ciljeva politike, povecanju poverenja

javnosti, povecanju napretka u uspešnijem i inkluzivnijem društvu. Vođen je principima

vrednosti za novac, transparentnosti, otvorenosti i dobrog upravljanja. Verzija MAPS-a iz

2016. podrazumeva težnju visokim standardima koji pružaju smernice za reformu, umesto

minimalnih standarda koji se svakako podrazumevaju. U zavisnosti od uslova u zemlji, na

primer, u osetljivim i konfliktima pogođenim zemljama, željeni standardi mogu biti ostvarljivi

samo u dužem vremenskom periodu.

4. Primena procene MAPS nije ni revizija sistema nabavki, niti je zamišljena kao kompletna

zamena za fiducijarne procene od strane države, donatora ili drugih spoljnih partnera, mada ima

6 Termini “reformske inicijative” i “razvoj sistema” se naizmenično koriste u ovoj Metodologiji

5

za cilj da bude uobičajeno sredstvo za procenu koje ce se koristiti od strane zemalja i

međunarodne zajednice bez obzira na geografske odrednice.

Analitički okvir (Pregled)

Blokovi

5. Analitički okvir MAPS-a se sastoji od osnovne metodologije procene i niza dodatnih modula.

6. Osnova metodologije MAPS-a, koja je opisana u ovom dokumentu, daje sveobuhvatan pristup

za procenu sistema javnih nabavki. Ova metodologija definiše strukturu za sprovođenje analize

konteksta zemlje, predstavlja prefinjen sistem pokazatelja za procenu kvaliteta i performansi

sistema u smislu ishoda i rezultata i opisuje ključne elemente procesa procene.

7. Dodatni moduli se postepeno razvijaju kao dopuna metodologiji osnovne procene. Dopunski

moduli se fokusiraju na specifične oblasti politike javnih nabavki i mogu se koristiti u zemljama

u zavisnosti od njihovih posebnih potreba.

Analiza konteksta zemlje

8. Analiza konteksta zemlje (DEO II), predstavlja strukturalni pristup za analizu lokalnog

okruženja kako bi se osiguralo da je procena zasnovana na specifičnim potrebama zemlje i da su

različiti elementi analitičkog okvira MAPS-a adekvatno primenjeni.

9. Analiza konteksta se oslanja na lako dostupne informacije i postojece podatke i fokusira se na

brojne faktore koji su neophodni za reformu javnih nabavki. Ovi faktori se odnose na

ekonomsku situaciju u zemlji, veze između sistema javnih nabavki, upravljanje javnim

finansijama i sistem javnog upravljanja, ciljeve nacionalne politike i reformski kontekst javne

nabavke. Analiza konteksta takođe uključuje identifikaciju ključnih aktera koji su formalno i

neformalno povezani sa strukturama javne nabavke.

Sistem indikatora

10. MAPS sistem pokazatelja je detaljno opisan u III Delu, pod nazivom, PROCENA SISTEMA

JAVNIH NABAVKI. Zasnovan je na četiri Stuba: a) postojeci pravni i politički okvir koji

reguliše nabavku u zemlji; b) institucionalni okvir i upravljački kapaciteti; c) rad sistema i

6

konkurentnost na domacem tržištu; i d) odgovornost, integritet i transparentnost sistema

nabavke.

11. Svaki Stub ima veliki broj pokazatelja i podindikatora koji se procenjuju. Sve u svemu,

sistem indikatora se sastoji od četrnaest (14) pokazatelja i pedeset pet (55) podindikatora koji

zajedno predstavljaju kriterijume za "instant poređenje” stvarnog sistema u odnosu na navedene

principe. Pokazatelji su izraženi u kvalitativnom i/ili kvantitativnom smislu, prema potrebi. Slika

1 (ispod) ilustruje celokupnu strukturu MAPS.

12. Indikatori često pozivaju na zakon o javnim nabavkama i na zakonski okvir. Pozivanje na

zakon o javnim nabavkama postoji iz razloga što je to najviši pravni instrument kojim se uređuju

javne nabavke u zemlji. Poseban oblik ili priroda vrhovnog zakona varira od zemlje do zemlje, u

zavisnosti od pravnog sistema (običajno pravo, građansko pravo, itd) i tradicije7. U principu,

pristup primenjen u ovom dokumentu je pretpostavka da postoji najviši i sveobuhvatni pravni

instrument, da postoje propisi koji obezbeđuju dalje pravno tumačenje i da postoje detaljne

procedure administrativne prirode za sprovođenje. U nekim slučajevima, zakonske obaveze koje

se odnose na javne nabavke mogu da potiču iz članstva u međunarodnim i/ili regionalnim

asocijacijama ili ugovorima. Takođe, i ostali nacionalni zakoni, uključujuci one koji se odnose

na budžet, građevinu ili konkurentnost, mogu da nametnu obaveze od uticaja na javne nabavke.

Čitav set pravnih instrumenata koji se odnose na javne nabavke je označen kao "pravni okvir".

7 Neke zemlje imaju zakone, a neke imaju akte, dekrete, cirkulare ili uredbe.

MAPS

Stub

I

Pravni, regulatorni i

politički okvir

3 indikatora, 18 podindikatora

Stub II

Institucionalni okvir i kapacitet

za upravljanje


Stub III

Javne nabavke i tržišna praksa


Stub IV

Odgovornost, integritet i

transparentnost sistema za javne

nabavke


Glo

sar

An

aliz

a ko

nte

ksta

zem

lje

Up

uts

tvo

Do

dat

ni m

od

uli

7

Primena indikatora

13. Svakom indikatoru i podindikatoru prethodi kratak tekst sa objašnjenjem onih aspekata koje

podindikator pokušava da proceni i neka razmatranja o prirodi i značaju stavke koja je u pitanju.

Ovaj kratak tekst ima za cilj da vodi ocenjivača ka relevantnim aspektima koje je potrebno

proceniti i ka određenim principima i standardima. Za svaki podindikator, kriterijumi koji ce se

razmatrati kao deo podindikatora se sažimaju u tabeli pod nazivom "Kriterijumi ocenjivanja".

Kriterijumi ocenjivanja utvrđuju osnovu na kojoj ce sistem biti procenjen (kvalitativni

indikatori). Skup kvantitativnih pokazatelja nudi mogucnost da se razmatranjem podataka koji

se odnose na performanse, dopuni procena više podindikatora.

14. Svaki podindikator bi trebalo procenjivati pristupom koji se sastoji od sledeca tri koraka:

1) Pregled sistema primenom kriterijuma za procenu, izraženih u kvalitativnom smislu

2) Pregled sistema primenom definisanog skupa kvantitativnih pokazatelja8

3) Određivanje materijalnih ili materijalnih nedostataka (Gap analiza)

Korak 1: Pregled sistema primenom kriterijuma za procenu, izraženih u kvalitativnom

smislu

15. Prvi korak procene se bazira na kvalitativnom pregledu postojeceg pravnog i političkog

okvira, kao i institucionalnih i operativnih aranžmana, sa ciljem da se utvrdi da li je opisani

standard postignut ili ne. Nekoliko pokazatelja nije podložno proceni preko čvrstih dokaza (tj,

činjenica i brojki), pa mogu zahtevati istraživanje ili intervjue sa akterima nabavke/ učesnicima,

kao što su stručna udruženja, predstavnici civilnog društva, nezavisni mediji i ugledni novinari,

vladini zvaničnici, kao što je navedeno u ovom uputstvu.

16. Narativni izveštaj treba da pruži detaljne informacije u vezi sa ovim poređenjem (stvarne

situacije u odnosu na kriterijume za ocenjivanje) i na promene koje mogu biti u toku. Ovaj opis

ce omoguciti ocenjivaču da analizira prednosti i slabosti sistema.

Korak 2: Pregled sistema primenom definisanih skupova kvantitativnih pokazatelja

17. Drugi korak se fokusira na primenu seta od najmanje petnaest (15) kvantitativnih

pokazatelja. Ovi pokazatelji su usko vezani za uobičajenu praksu nabavke u zemlji i zbog toga

se često nazivaju indikatorima učinka. Kvantitativni pokazatelji su korisni da pokažu rezultate,

8 Process i tok rada za korake 1 I 2, moguċ je paralelno organizovati

8

na primer, ispitivanjem uzorka transakcija nabavke i drugih relevantnih informacija koje se

smatraju reprezentativnim za performanse sistema.

18. Narativni izveštaj treba da obezbedi detaljne zaključke ove analize. U zemljama gde

potrebni podaci nisu raspoloživi ili su nepouzdani, okolnosti treba da budu objašnjene u

narativnom izveštaju.

19. Kvantitativni pokazatelji nisu određeni u odnosu na postavljene standarde, ali ih zemlje

mogu koristiti za definisanje polazne osnove, postavljanje nacionalnih ciljeva i merenje napretka

tokom vremena. Dodatni kvantitativni pokazatelji se preporučuju za eventualnu upotrebu,

ukoliko se iskaže potreba ("preporučeni kvantitativni pokazatelji").

Korak 3: Analiza i određivanje suštinskih ili materijalnih nedostataka (Gap analiza)

20. Treci korak podrazumeva tumačenje i analizu rezultata analize radi identifikacije oblasti koje

pokazuju materijalne ili značajne nedostatke i zahtevaju pokretanje akcije za poboljšanje

kvaliteta i performanse sistema.

21. Suštinski ili materijalni jaz postoji kada se susretnemo sa nekom od sledecih situacija:

Sistem pokazuje da nije došlo do suštinskog postignuċa u navedenim kriterijumima;

Bilo koji od bitnih elemenata indikatora (na primer, nezavisnost, objektivnost,

pravovremenost) nedostaju;

Postoji dovoljno dokaza da neka odredba u pravnom/regulatornom okviru ne funkcioniše

kako je planirano, (postoji činjenični dokaz ili zaključak iz intervjua ili iz analize praksi

nabavke).

22. Radi potkrepljenja praznine identifikovane u koracima 1 i 2, može se sprovesti dublja

analiza. Ovo se može uraditi kroz sveobuhvatniji kvalitativni pregled postojecih aranžmana i/ili

kroz proširene analize stvarnih praksi javnih nabavki (na primer, povecanje veličine analiziranog

uzorka predmeta nabavke).

23. Ako je takva praznina potkrepljena, trebalo bi jasno označiti da podindikator pokazuje

"suštinsku razliku" i da ilustruje potrebu za razvoj adekvatnih aktivnosti za poboljšanje kvaliteta

i performanse sistema. Bilo koja dublja sprovedena analiza bi trebalo da bude transparentna u

detaljnom izveštaju procene, da bi se osigurala doslednost i uporedivost procena. Dodatni

dokaze bi trebalo uzeti u obzir.

24. Ukoliko ispitivač identifikuje razloge koji ċe verovatno sprečiti odgovarajuce mere za

poboljšanje sistema javnih nabavki, trebalo bi dodeliti "crvenu zastavicu”. "Crvena zastavica” je

oznaka za obeležavanje svakog elementa koji značajno ometa ostvarivanje osnovnih pitanja

javne nabavke i koji se ne može ublažiti direktno ili indirektno. Takvi razlozi mogu poticati

izvan oblasti javnih nabavki, npr .:

9

ocenjivači/vlada se ne slažu o rezultatima procene (na primer, značajne praznine); ili

drugi nacionalni zakoni ili regionalni/međunarodni sporazumi nameċu suprotne obaveze; ili

ostali razlozi sprečavaju odgovarajuce poboljšanje sistema javnih nabavki (na primer,

politička ekonomija; nadležnost, međuzavisnost problema/složenosti, itd).

Granice primene indikatora

25. Sami indikatori ne mogu dati potpunu sliku sistema nabavki koji je po svojoj prirodi

kompleksan. Oni se moraju posmatrati kao sredstvo korisno za identifikaciju prednosti i slabosti

sistema u širem smislu. Indikatori takođe služe kao podrška za detaljniju analizu koju bi trebalo

sprovoditi kao što je gore navedeno.

26. Primena indikatora omogucava subjektivnu profesionalnu ocenu od strane procenitelja.

Subjektivnost se ne može (i verovatno ne bi trebalo) u potpunosti eliminisati iz procesa.

Međutim, subjektivnost treba da se svede na minimum, kako bi se osiguralo da procene

sprovedene od strane različitih ocenjivača održavaju u razumnoj meri konzistentnost i

uporedivost za analitičke svrhe. Ovo je jedan od glavnih ciljeva metodologije i ovog vodiča.

Procenitelj mora imati na umu da ne postoji jedinstveni model za sistem javnih nabavki i da

različiti modeli razvijani širom sveta mogu da rade dobro u jednom posebnom političkom,

institucionalnom ili kulturnom okruženju, ali ne i u drugom.

27. Odluka o obimu merenja učinka i prikupljanja podataka treba da bude specifična za

određenu zemlju i zasnovana na dostupnosti podataka i ciljeva te zemlje. Odluka bi trebalo da

razmotri isplativost, kao i održivost prikupljanja i analize podataka, kako bi se osiguralo

dugoročno pracenje učinka nabavke. U slučaju uzimanja uzoraka, strategiju (na primer, sa

fokusom na agencije sa najveċom potrošnjom, ili na presek nacionalnih i pod-nacionalnih

naručilaca), i obim uzoraka treba pažljivo razmotriti, a njegov nivo reprezentativnosti i

sigurnosti mora biti statistički definisan. Detalje o pristupu bi trebalo objaviti u izveštaju o

proceni.

28. Svi kvantitativni pokazatelji su usklađeni sa podacima nabavke potrebnih u PEFA ocenama

(PEFA učinka PI-24)9 da bi se doprinelo doslednosti u procenama i formulisanju politike.

9 Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Performance Measurement Framework (2016): PI-24 (www.pefa.org)

10

Proces procene

Planiranje i priprema procene

29. Potrebno je unapred planirati da bi se na odgovarajuci način odredili obim i vreme procene,

definisali aranžmani za upravljanje, oformio tim za procenu, organizovalo prikupljanje

informacija koje se zahtevaju i identifikovali učesnici u intervjuima ili ispitivanju. Planiranje

unapred je posebno važno ako ce procena biti zajednički finansirana od strane vlade i

zainteresovanih spoljnih partnera, kako bi se omogucila koordinacija rada i postigao dogovor o

ključnim aspektima procene. Mišljenje kolega, kad predstavnici drugih vlada, agencija ili

relevantnih međunarodnih organizacija učestvuju u izradi procene, mogu da upotpune MAPS.

Bez obzira da li ce procena biti vođena kao razmena mišljenja među kolegama, ili ce biti

uključeni i drugi oblici osiguranja kvaliteta od trece strane (na primer, stalnog MAPS

sekretarijata), bilo bi dobro odlučiti unapred.

30. Da bi se obezbedilo da se proces procene zasniva na potrebama, trebalo bi da zemlja

razmotri pripremu koncepta koji pokriva sledeca pitanja:

Šta je primarni cilj sprovođenja procene MAPS?

Da li postoje specifični problemi na koje je potrebno fokusirati se?

Koji delovi vlade bi trebalo da budu pokriveni?

Koje delove metodologije MAPS (osnovni pristup/dodatni moduli) treba primeniti da bi se

postigli željeni rezultati?

Ko vodi procenu i koje su različite uloge članova tima za procenu?

Da li je postojala procena MAPS-a u prošlosti, i koji su njeni rezultati?

Koji izvori informacija su dostupni za prikupljanje potrebnih informacija?

Koji kvantitativni pokazatelji ce se koristiti za merenje učinka?

Ko su ključni akteri koji treba da budu uključeni u procenu?

U kojoj meri treba da procena obuhvati pregled aktuelnih slučajeva nabavke (vidi Indikator

9)?

Kako ce uzorak biti dizajniran i koje agencije ce biti uključene?

Kako ce rezultati biti potvrđeni i kako ce se razmatrati preporuke? Da li ce procena

uključiti kolege/spoljne stručnjake radi razmatranja procene (pogledajte paragraf 38)?

Kako ce rezultati procene biti saopšteni/objavljeni i korišċeni?

11

Koliko vremena, spoljne podrške i budžeta ce biti potrebno?

31. Vlada može da pokaže političku posveċenost visokog nivoa uspostavom snažnog vođstva za

aranžmane procene. Da bi se podstakla međusobna saradnja između različitih odeljenja i

otvorenost, vlada bi trebalo da razmotri uspostavljanje vremenski ograničenog upravnog odbora

MAPS procene.

32. Identifikacija kvalifikovanog tima ocenjivača je od ključnog značaja za kredibilitet i

pouzdanost vežbe. Poželjno je da ocenjivači budu iskusni praktičari javnih nabavki sa dovoljno

znanja o pravnim, institucionalnim i operativnim aspektima predmeta i međunarodno

prihvacenom praksom nabavke. Oni moraju biti informisani o preporuci o korišcenju ovog

sredstva za poboljšanje uzajamnog razumevanja i podsticanje doslednosti u njegovoj primeni.

Ocenjivači, ako ne pripadaju vladi, treba da rade sa timom vlade radi olakšanog pristupa

informacijama i logističke podrške. Ocenjivači treba da budu bez sukoba interesa koji mogu

proisteci iz sadašnjih ili ranijih uloga.

33. Uspešne reforme zavise od aktivnog i adekvatnog uključivanja zainteresovanih strana tokom

celog procesa. U veoma ranoj fazi procene, zainteresovane strane treba da budu angažovane

kroz odgovarajucu komunikaciju (ciljevi, obim, proces, rokovi, vodece agencije itd.) kao i kroz

intervjue. Analiza konteksta zemlje ce pomoci u identifikaciji ključnih aktera koji su formalno i

neformalno povezani sa strukturama javne nabavke u zemlji.

34. Obično se preporučuje angažovanje sledecih kategorija zainteresovanih strana: organ

nadležan za procenu (regulatorni organ, ministarstvo, ili centar vlade), normativno/regulatorno

telo za nabavke, uprava za razmatranje žalbi, odabrani broj naručilaca, predstavnici privatnog

sektora (uključujuci i bankarski sektor, ključan za finansiranje investicionih projekata javnog

sektora) i civilnog društva, organi odgovorni za budžetiranje/isplatu/unutrašnju kontrolu,

reviziju vlasti, agencija za borbu protiv korupcije, međunarodni partneri koji rade u zemlji,

institucije za obuku, stručno telo za nabavke, akademska zajednica, istraživačke institucije i

mediji.

Sprovođenja analize

35. Procena bi trebalo da pojasni svoje ciljeve, identifikuje trenutnu situaciju i angažuje ključne

aktere.

36. Procena treba da prati jasan raspored i da bude strukturirana u sledecim koracima:

prikupljanje podataka; analiza rezultata (utvrđivanje prednosti i slabosti); i, ako je primjenjivo,

razvoj preporuka za prioritetne strategije reforme u cilju rešavanja identifikovanih slabosti.

12

Validacija nalaza

37. Da bi se osiguralo da je proces procene validan i verodostojan, preporučuje se da u proces

validacije budu uključeni ključni akteri. Vežba validacije pruža priliku da se postignu dogovori

o nalazima procene, reformskim prioritetima, kao i o zajedničkoj strategiji za rešavanje ključnih

slabosti u sistemu.

38. Robusnija kontrola kvaliteta pristupa podrazumeva validaciju rezultata procene od strane

kolega ili stalnog MAPS sekretarijata.10

Izveštaj o proceni

39. Jedan od glavnih ciljeva sprovođenja procene prema metodologiji iz ovog dokumenta je da

se zemljama obezbedi sredstvo koje se može koristiti za formulisanje reforme u cilju poboljšanja

nacionalnog sisteme nabavke i usklađivanje sa međunarodno prihvacenom dobrom praksom.

Ovaj proces takođe pruža jedinstvenu priliku da se upoznaju i povecaju kapaciteti, kako vlade,

tako i partnera. Narativni analitički izveštaj je koristan uključenim vladama i njihovim spoljnim

partnerima koji su zainteresovani za podršku i jačanje programa. Izveštaj ove vrste daje kontekst

za procenu i daje proceniteljevo mišljenje o celini sistema i status napretka pojedinih

ocenjivanih stavki.

40. Predlog nacrta izveštaja:

Rezime izveštaja koji daje pregled rezultata procene u odnosu na četiri Stuba iz stava 10.

Rezime bi trebalo da naglasi prednosti i slabosti sistema, njihovog relativnog značaja, da

identifikuje glavne rizike i njihove moguce posledice po efikasnost sistema.

Uvodni deo koji predstavlja pozadinu procene, njen obim i prirodu, ograničenja na koje se

nailazi prilikom procene, i bilo koja druga pitanja koja su od suštinskog značaja za

razumevanje konteksta i okolnosti pod kojima je izvršena procena.

Deo koji opisuje kontekst zemlje (za više detalja, pogledajte DEO II: Analiza konteksta

zemlje):

1. Kratak pregled najvažnijih aspekata političke, ekonomske i geostrateške situacije u

zemlji;

2. Sistem javnih nabavki i njegove veze sa upravljanjem javnim finansijama i sistemom

javnog upravljanja;

10 Biċe kasnije određeno

13

3. Nacionalni ciljevi politike, sa fokusom na pitanjima koja utiču na javne nabavke; i

4. Reforma javne nabavke, uključujuci posveċenost vlade, reformske prioritete, ključne

aktere, podsticaje i izazove koji mogu uticati na uspeh reformi.

Deo koji govori o nalazima procene u vezi sa svakim od Stubova i indikatora. Ova sekcija

takođe opisuje sve programe ili inicijative koje vlada sprovodi ili su u naprednom statusu

razmatranja. Gde je primereno, razmotriti adekvatnost za mogucu podršku međunarodnih

partnera. Na kraju, odeljak opisuje bilo koji postignuti napredak, ili nedostatak istog, ili

pogoršanje sistema od kad je izvršena prethodna procena.

Deo procene koji se odnosi na i dalje prisutne slabosti u sistemu javnih nabavki,

klasifikovanih u kategorije prema riziku koji te slabosti mogu predstavljati za sistem i

sugestije kako da se ti rizici zadrže na prihvatljivo niskom nivou11

. Takvi predlozi mogu da

predstavljaju osnovu za prioritetne strategije reforme namenjene rešavanju identifikovanih

slabosti.

Kada izveštaj ide dalje od puke procene sistema i predlaže akcioni plan ili strategiju reforme,

relevantne sekcije i poglavlja treba dodati izveštaju (vidi odeljak o Strateškom planiranju i

monitoringu priprema reformi, u nastavku.)

Jedan deo treba da obezbedi izveštaj o koracima koji su preduzeti da se potvrde rezultati

analize, i da opiše bilo koje druge elemente koji utiču na kvalitet procene, kao što su

reference procenitelja, vremenski okvir dostupan za procenu, izvor informacija, itd.

Potrebno je priložiti detaljne rezultate procene i bilo kakve dokazne dokumente. Oblasti (tj

podindikatori) koje pokazuju manje od pune ili manje od znatne realizacije navedenih

standarda i koje zahtevaju odgovarajuce mere za poboljšanje kvaliteta i performanse

Sistema, treba da budu jasno obeležene.12

Strateško planiranje i pracenje priprema reformi

41. Nalazi procene su ulazna informacija za proces strateškog planiranja za buduce reforme

javnih nabavki. Proces strateškog planiranja bi trebalo da razjasni viziju, ciljeve i vremenski

okvir strategije za poboljšanje sistema javnih nabavki, da formuliše opcije rešenja, i transformiše

mere u strateškom planu.

42. Strategija treba da bude realna, dobro povezana sa ostalim inicijativama reforme, da

obezbedi ravnotežu perspektiva i da uključi dobru kombinaciju "brzih pobeda", kao i srednje i

dugoročne inicijative. Strateški plan treba razviti tako da obezbedi efikasnost sprovođenja. Ovo

uključuje dodeljivanje uloge i odgovornosti, definiciju procesa promene, alokaciju resursa,

11 Potrebno je uzeti u obzir različite dimenzije rizika, na primer, fiduciarni rizik, rizik po razvoj, reputacioni rizici. Rizici se mogu klasifikovati u sledeċe kategorije: visoki, srednji i niski, ili,

kao alternative: visoki, značajni, umereni ili niski, u zavisnosti od Sistema klasifikacije koji se primenjuje u zemlji. Klasifikacija bi trebalo da je zasnovana na standardima u okviru kojhi se

ponavlja (verovatnoċa) I na ozbiljnost posledica (dejstvo).

12 U pripremi je elektronsko sredstvo za pomoċ pri prikupljanju podataka, za analizu i za dokumentovanje detaljne procene, uključujuċi I prateċu dokumentaciju.

14

rokova, razvoj okvira rezultata, monitoring i sporazume u vezi sa procenom i pripremu i

komunikaciju strateškog planskog dokumenta.

43. Skup indikatora koji se primenjuju u proceni MAPS-a, mogu predstavljati korisnu osnovu za

izgradnju okvira rezultata reformi javnih nabavki. Trebalo bi identifikovati nekoliko indikatora

visokog nivoa, u vezi sa strateškim ciljevima reforme javne nabavke. Pored toga, indikatore za

bilo koju od inicijativa uključenih kao deo strateškog plana za reforme, treba identifikovati na

dva ili čak tri nivoa (izlazi, rezultati, uticaj).

44. Svakom indikatoru su potrebni osnovna linija i cilj. Bazni podaci se koriste kao polazna

tačka za merenje napretka. Ciljevi mogu biti kratkoročni, srednjoročni ili dugoročni sa

privremenim reperima. Pracenje napretka treba da omoguci prečišcavanje inicijative i

potencijalno, dizajn novih inicijativa sa osvrtom na rastuce potrebe.

45. Potpuno ažuriranje procene MAPS-a je potrebno vršiti kad god se dogode velike promene u

zakonodavstvu ili se promene drugi materijalni elementi sistema koji utiču na performanse

sistema (pozitivno ili negativno).

Više informacija i podrška

MAPS Sekretarijat

46. MAPS Sekretarijat pruža sledece usluge: [Dodati nakon sastanka / uključujuci i status /

upravljačke strukture / link ka sajtu, itd]

47. Dodatne informacije o primeni metodologije MAPS-a i transformacije sistema javnih

nabavki su dostupne u sledecim publikacijama:

- OECD (2011): Strengthening Country Procurement Systems: Results and Opportunities,

in:

http://siteresources.worldbank.org/INTALBANIA/Resources/Strengthening_Procuremen

t_Systems.pdf

- OECD (2011): A Practical Guide to Transforming Procurement Systems, in:

http://www.unpcdc.org/media/352108/a_practical_guide_to_transforming_procurement_

systems_final_formatted_30oct_2011.pdf

- OECD (2008): Compendium of Country Examples and Lessons Learned from Applying

the Methodology for Assessment of National Procurement Systems Volume 1 – Sharing

Experiences (2008), in: https://www.oecd.org/dac/effectiveness/40488586.pdf

- OECD Recommendation of the Council on Public Procurement (2015), in:

http://www.oecd.org/gov/ethics/Recommendation-on-Public-Procurement.pdf

http://siteresources.worldbank.org/INTALBANIA/Resources/Strengthening_Procurement_Systems.pdf

http://siteresources.worldbank.org/INTALBANIA/Resources/Strengthening_Procurement_Systems.pdf

http://www.unpcdc.org/media/352108/a_practical_guide_to_transforming_procurement_systems_final_formatted_30oct_2011.pdf

http://www.unpcdc.org/media/352108/a_practical_guide_to_transforming_procurement_systems_final_formatted_30oct_2011.pdf

https://www.oecd.org/dac/effectiveness/40488586.pdf

http://www.oecd.org/gov/ethics/Recommendation-on-Public-Procurement.pdf

15

DEO II - Analiza Kontekst zemlje

Ciljevi i obim

Analiza konteksta zemlje ima za cilj da obezbedi da se procena MAPS zasniva na boljem

razumevanju konteksta u kome institucije za javne nabavke i druge zainteresovane strane rade u

određenoj zemlji. Političko i institucionalno okruženje treba da se ima u vidu tokom procene i

pri razvoju odgovora na nalaze, kako bi se obezbedilo da su reforme zaista zasnovane na

potrebama zemalje.

Da bi se osigurala efikasnost, ova makro analiza treba da bude kratka. Trebalo bi da se oslanjaja

na lako dostupne informacije i postojece podatake i da se fokusira na ograničeni broj faktora,

potencijalno bitnih za reformu javnih nabavki. Ovi faktori su:

1. politički, ekonomski, i geostrateški položaj zemlje

2. veze između sistema javnih nabavki i upravljanja javnim finansijama i sistemima uprave

3. ciljevi nacionalne politike koji se tiču javnih nabavki

4. reforme okruženja za javne nabavke

Analiza konteksta treba da obuhvati detaljno mapiranje ključnih aktera koji su formalno i

neformalno povezani sa strukturama javne nabavke. To ce pomoci uključenju interesnih grupa u

okvire procene i kao deo buducih reformskih procesa. Angažovanje zainteresovanih strana u

celini pomaže da se shvati kako se interesi, podsticaji, vrednosti i ideje oblikuju od strane

formalnih i neformalnih pravila i eventualno podrže razvoj i prioritetne mere koje je realno

moguce sprovesti.

Kontekstualne informacije prikupljene u ovoj fazi mogu da se koriste kako bi se osigurala

ciljana primena MAPS sredstava. Na primer, identifikacija ciljeva nacionalne politike i ključnih

izazova pomaže obim MAPS procene, posebno u vezi sa potencijalnom primenom dopunskih

modula.

16

Struktura

Analiza konteksta bi trebalo ovako da izgleda:13

Analiza konteksta odabrane zemlje

1. Politički, ekonomski i geostrateški položaj odabrane zemlje

1.1 Ekonomske strukture (npr, stanovništvo, dohodak na nacionalnom nivou, sredstva data na

raspolaganje vladi u odnosu na dugovanja, geografska lokacija, geopolitička situacija, glavni

izazovi za rast i razvoj)

1.2 Političke strukture, priroda sistema političkog upravljanja (npr, vrsta vlade, istorija/nasleđe u

obliku uprave, federalizam u odnosu na centralizaciju, uloga nacionalne vlade i pod-nacionalnih

vlada, specifičnosti u raspodeli političke moci, marginalizovane grupe, nivo kriminala i

neformalnosti, aspekti nestabilnosti i sukoba, stepen percepcije korupcije, itd)14

1.3 Međunarodne obaveze (npr, međunarodni/regionalni ugovori i članstva, uključujuci

informacije o potencijalnom/otvorenom članstvu)

2. Sistem javnih nabavki i njegove veze sa upravljanjem javnim finansijama i sistemima javnog

upravljanja

2.1 Priroda i obim javnih nabavki (na primer, nabavka kao procenat BDP-a/vladinih izdataka)

2.2 Ključne institucije (formalne i neformalne) i njihove uloge u operativnom sistemu nabavke,

uključujuci kontrole

2.3 Mapiranje ključnih spoljnih zainteresovanih strana formalno i neformalno povezanih sa

strukturama javnih nabavki, njihovi interesi i putevi angažovanja

3. Nacionalni ciljevi politike i ciljevi održivog razvoja

3.1 Opšte reformske inicijative sa fokusom na pitanja koja utiču na javne nabavke

3.2 Sekundarni ciljevi politike

4. Reforma javne nabavke

4.1 Reforma javne nabavke u prošlosti (kratka istorija/nasleđe; naučene lekcije)

4.2 Javni prioriteti nabavke, politika, strategija i ciljevi/zadaci i njihove veze sa drugim srodnim

reformama javnog sektora/upravljanja

4.3 Podsticaji kojima se mogu pomoċi reforme; izazovi koji mogu da utiču na uspeh reformi

13 Dodatne informacije o sprovođenju kontekstualne/političko ekonomske analize mogu se pronaci u: UNDP (2012), Institutional and Context Analysis – Guidance Note, na linku”

http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/democratic-governance/oslo_governance_centre/Institutional _and_Context_Analysis_Guidance_Note/; Overseas Development Institute

http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/3898.pdf

14 Osetljivost može biti tumačena i izvan kategorije “osetljive zemlje", OECD je definisao sledeċih pet dimenzija: 1) Nasilnost (mirna društva); 2) Svima dostupna Pravda (uključjuċi kontrolu

korupcije); Efikasna, odgovorna i uključiva društva; 4) Ekonomske osnove, i 5) Sposobnost za adaptaciju na socijalne, ekonomske I ekoloske udare i nesreċe. (OECD 2015), States of Fragility

2015: Meeting Post-2015 Ambitions, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264227699-en

http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/democratic-governance/oslo_governance_centre/Institutional%20_and_Context_Analysis_Guidance_Note/

http://dx.doi.org/10.1787/9789264227699-en

17

Izvori informacija

Spisak izvora koje bi trebalo konsultovati, glasi:

Nacionalna statistika (npr. Ministarstvo finansija, itd.)

Nacionalni razvojni planovi

Indeksi, na primer, Doing Business Project (Svetska banka), Government at a Glance

(OECD), Country Classifications (Svetska banka i drugi), stope rasta BDP, Indeks

percepcije korupcije, Global Competitivness Report (Svetski ekonomski forum), Indeks

humanog razvoja (UN-a), itd.

Baze podataka o međunarodnim članstvu i ugovorima (na primer, GATT/GPA; OECD;

regionalne organizacija i trgovinski sporazumi; Potpisnici Konvencije Ujedinjenih nacija

protiv korupcije, itd)

Prethodne studije/procene

Intervjui sa relevantnim stručnjacima ili izvorima; Kritike iznete u medijima

18

DEO III - Ocena sistema javnih nabavki

Stub I. Pravni, regulatorni i politički okvir

Stub I ocenjuje postojecu pravnu regulativu i politički okvir za javne nabavke. Identifikuje

formalna pravila i postupke koji regulišu javne nabavke i ocenjuje ih u poređenju sa

međunarodnim standardima. Praktična implementacija i funkcionisanje ovog okvira je predmet

Stubova II i III. Indikatori u okviru Stuba I obuhvataju najnoviji razvoj i inovacije koje se

aktivnije primenjuju da bi javne nabavke bile efikasnije. Stub I takođe razmatra međunarodne

obaveze i ciljeve nacionalne politike, kako bi se osiguralo da su javne nabavke na visini zadatka

svoje važne strateške uloge i doprinosa održivosti.

Stub I se odnosi na četiri elementa pravnog, regulatornog i političkog okvira:

1. Najviši pravni instrument koji reguliše javne nabavke (zakoni, akti, uredbe)

2. Propisi i drugi instrumenti koji su više administrativne prirode

3. Odredbe u drugim nacionalnim zakonima koje se odnose na nabavke (npr, zakoni koji

regulišu javna-privatna partnerstava i koncesije, trgovinu i konkurentnost, pristup

informacijama, borbu protiv korupcije, alternativno rešavanje sporova, državna preduzeca,

itd.)

4. Obaveze koje proizilaze iz međunarodnih sporazuma, u cilju obezbeđenja doslednosti i

koherentnosti pristupa.

Indikator 1. Pravni okvir javnih nabavki ostvaruje dogovorene principe i u skladu je sa

važecim obavezama.

Indikator obuhvata različite pravne i regulatorne instrumente utvrđene na različitim nivoima, od

najvišeg nivoa (državni zakon, akt, propis, uredba itd.) do detaljnuh odredbi, procedure i

konkursne dokumentacije u zvaničnoj upotrebi. Ovaj indikator je podeljen na dvanaest

podindikatora (a-l), koji se pojedinačno ocenjuju.

Podindikator 1 (a), - Područje primene i područje pravnog i regulatornog okvira

Cilj ovog podindikatora je da utvrdi: 1) strukturu regulatornog okvira koji reguliše javne

nabavke; 2) obim regulatornog okvira; i 3) javni pristup zakonima i propisima.

19

Procenjivač treba da proceni adekvatnost strukture pravnog okvira, njegovu jasnocu i prioritete

različitih instrumenata. Važno je da se pravni okvir posmatra odvojeno od zakona, propisa i

procedura i da je prednost između njih čvrsto uspostavljena, u cilju umanjenja nedoslednosti u

primeni. Uobičajeno je da instrumenti višeg nivoa budu manje detaljni i stabilniji. Njihova

modifikacija zahteva više nivoe vlasti. Što je odredba smeštena na viši nivo hijerarhijsko-

pravnog okvira, utoliko je ona stabilnija. To znači da bi za regulisanje detaljnije procedure za

implementaciju, koji zahtevaju određenu fleksibilnost (na primer, pragovi), trebalo izabrati

instrumente nižeg nivoa.

Procenjivač treba da proceni u kojoj meri se pravni okvir odnosi na sve nabavke (roba, radova i

usluga, uključujuci konsultantske usluge), sprovedene korišcenjem javnih sredstava. Pored toga,

kada se koriste nacionalna budžetska sredstva, direktno ili indirektno, procenitelj treba da

proceni u kojoj meri nacionalno zakonodavstvo važi za sve javne organe i podnacionalne vlade i

entitete.

Poseban aspekt za procenu je da li zakoni ili propisi isključuju određene agencije ili delove

javne potrošnje od odredaba zakona (tj. vojska, odbrana ili slični troškovi, autonomna ili

specijalizovana državna preduzeca, kao i komunalna preduzeca sa posebnim ili isključivim

pravima). Ovo takođe uključuje i ocenu da li su ovi izuzeci u skladu sa zakonom ili mogu biti

učinjeni administrativno, bez javnog nadzora. Procenjivač treba da proceni da li zakon o javnim

nabavkama ili drugi nacionalni zakoni podržavaju i regulišu ugovaranje drugih oblika pružanja

javnih usluga, usko vezanih za javne nabavke, kao što su javno-privatno partnerstvo (PPP),

uključujuci koncesije. (Specifičnosti se procenjuju na osnovu podindikatora 1 (l)).

Uniformnost i univerzalnost pokrica doprinose predvidljivosti i uštedama u radu sistema

nabavki. Pristup pravilima i propisima doprinosi transparentnosti, što dovodi do ekonomičnije

nabavke.

Zakoni i politike mogu biti dostupni tako što je omoguċen lak pristup javnosti. Poželjno je da

informacije budu objavljene na internetu preko jednog, slobodno dostupnog online portala

(pogledajte podindikator 7 (a)). Ako je informacija primarno postavljena na internet, procenitelj

treba da proveri da li je informacija dostupna javnosti i da li se redovno ažurira.

Podindikator 1 (A): Kriterijumi za procenu

Pravni i regulatorni organ normi u skladu sa sledecim uslovima:

(a) Adekvatno je zabeležen i organizovan hijerarhijski (zakoni, uredbe, propisi, procedure) i

prednost je jasno uspostavljena.

(b) obuhvata robu, radove i usluge (uključujuci i konsultantskih usluga) za sve javne nabavke

koristeci javna sredstva.

(c) Javno privatno partnerstvo (JPP), uključujuci koncesije, je regulisano.

(d) Sadašnji zakoni, propisi i pravila se objavljuju i lako su dostupni javnosti bez ikakvih troškova.

20

Podindikator 1 (b), Metode nabavki

Ovaj podindikator ocenjuje da li pravni okvir obuhvata: 1) jasnu definiciju dozvoljenih metoda

nabavke; i 2) okolnosti pod kojima je neki metod prikladan.

Pravni okvir treba da obezbedi odgovarajuci niz metoda nabavke koje obuhvataju i manje

konkurentne procedure, kada je to potrebno.15

Zakon i propisi treba da definišu situacije u kojima se mogu koristiti otvorene tenderske

procedure ili alternative metode nabavke i da obezbede da prihvatljivo opravdanje i nivoi

odobravanja budu jasno naznačeni. Primena metoda nabavke i procesa treba da bude

proporcionalna vrednosti i rizika od osnovnih projektnih aktivnosti. To znači da u projektima

nabavke sa niskom vrednosti ili manjim rizikom, lakši načini (kao što su ograničeni tender,

zahtev za ponude, itd.) mogu biti primenjeni, kada koristi od primene nekih "težih metoda" nisu

evidentne ili potrebne. Iako otvoreni (konkurentni) tender treba da bude standardni metod

nabavke, izbor metoda treba da zavisi od vremena koje je potrebno da se sprovede procedura, uz

nastojanje da se izbegnu kašnjenja.

Primenu direktnog ugovaranja treba analizirati (nabavka od jednog ponuđača) i razumeti

opravdanja za takav vid ugovaranja. Takođe je važno da shvatimo kako se u celini koriste

opravdanja za izbegavanje konkurentnijih procedura. Na primer, hitnost je često razlog da se ne

koristi otvoren tender, ali opravdavanje jednog izvora nabavki zbog hitnosti kao razloga treba

dopustiti samo u izuzetnim okolnostima u kojima, zbog katastrofalnog događaja postoji izuzetno

važna potreba angažovanja, te bi bilo koji drugi način nabavke bio nepraktičan zbog vremena

potrebnog za sprovođenje takvih metoda. Ovo ne bi trebalo da bude opravdanje u slučaju lošeg

planiranja.

Slučajeve kad se ugovori dele na delove da bi se izbegla konkurentska pravila, treba zabraniti.

Pravni okvir bi trebalo da ograniči diskreciono pravo pojedinim agencijama ili naručiocima. Ovo

bi trebalo da rezultira u minimalnoj upotrebi tih metoda nabavke koje ograničavaju

konkurenciju.

Podindikator 1 (b): Kriterijumi za procenu

Pravni okvir ispunjava sledece uslove:

(a) Metode nabavke su nedvosmisleno uspostavljene na odgovarajucem hijerarhijskom nivou

zajedno sa povezanim uslovima pod kojima se svaka od metoda može koristiti.

(b) Propisane metode nabavke obuhvataju konkurentne i manje konkurentne procedure nabavke

i obezbeđuju odgovarajuci izbor opcija kako bi se osigurala vrednost za novac, pravednost,

transparentnost, proporcionalnost i integritet.

15 UNCITRAL model zakona o javnim nabavkama (2011), na primer, nudi uslove i definiše metode za različite opcije (Odeljak II-IV). Kada je neki metod javne nabavke pomenut u ovom

dokumentu, korišċeni su termini koje je koristio UNCITRAL.

21

(c) Deljenje ugovora radi ograničenja konkurencije je zabranjeno.

(d) Određeni su odgovarajuci standardi za konkurentne procedure.

Podindikator 1 (c) - Pravila o oglašavanju i rokovi

Ovaj podindikator ocenjuje da li: a) pravni okvir zahteva objavljivanje mogucnosti za nabavku,

kao pitanje od javnog interesa i u cilju povecanja transparentnosti; b) postoji široko i lako

dostupno obaveštavanje o poslovnim mogucnostima; c) ima dovoljno vremena za pripremu i

dostavu ponude, između objavljivanja mogucnosti za podnošenje ponude i datuma podnošenja, u

skladu sa metodom nabavke i složenosti nabavke.

Vreme između objavljivanja poziva za pretkvalifikaciju ili za otvoren tender, i podnošenje

predloga je vezano za složenost nabavke i očekivani nivo konkurencije. Ako se očekuju

inostrani ponuđači, to je faktor koji treba razmotriti. Zakon i propisi treba da utvrde kriterijume

za utvrđivanje minimalnog vremena između oglašavanja i dostavljanja predloga. Rokovi se

mogu skratiti u slučaju elektronskog prenosa obaveštenja i tenderske dokumentacije.

Podindikator 1 (c): Kriterijumi za procenu


(a) Zahteva da se mogucnosti za javne nabavke javno oglašavaju, osim ako ograničenje

mogucnosti nabavke nije eksplicitno opravdano (pogledajte indikator 1 (b)).

(b) Objavljivanje mogucnosti za učestvovanje u javnim nabavkama pruža dovoljno vremena, u

skladu sa metodom, prirodom i složenosti nabavke, potencijalnim ponuđačima da odgovore na

oglas. Minimalni rokovi za dostavljanje ponuda/predloga su definisani za svaku metodu

nabavke, a kada se zahteva međunarodno učešċe, ti rokovi su produženi.

(c) Zahteva se objavljivanje otvorenih tendera, najmanje u novinama širokog nacionalnog tiraža

ili u jedinstvenom internet zvaničnom sajtu, gde su objavljene sve mogucnosti javnih nabavki,

koji je lako dostupan, bez troškova i bez ikakvih drugih prepreka, kao što su npr. tehnološke

barijere .

(d) Obavešenje o pokretanju javne nabavke sadrži dovoljno podataka, čime se omogucava

potencijalnim ponuđačima da utvrde svoju sposobnost i zainteresovanost za nadmetanje.

22

Podindikator 1 (d) – Pravila za učešce u procesu javnih nabavki

Ovaj podindikator ocenjuje smernice koje regulišu učešce i izbor, kako bi se osiguralo da su

uslovi učešca nediskriminatorni. Po opštem principu, preduzeca, uključujuci i kvalifikovane

strane firme, ne treba isključiti iz učešca u procesu nabavke, izuzev zbog nedostatka

kvalifikacija i u skladu sa jasno definisanim pravilima prihvatljivosti i isključenja.

Mogu postojati slučajevi u kojima pravni okvir dozvoljava ograničenja koja zahtevaju kupovinu

od, ili povezivanje sa, domacim firmama, ili nalaže uključivanje minimuma lokalno

proizvedenih sadržaja. Mnoge zemlje takođe dozvoljavaju preferencije cena za domace firme.

Takvi lokalni zahtevi sadržaja ili preferencije moraju biti u skladu sa međunarodnim obavezama

zemlje (npr WTO-GPA, Sporazuma o pridruživanju, odnosno Sporazuma o slobodnoj trgovini).

Prevelike preferencije cena ili drugi ustupci za određene grupe ponuđača mogu odvratiti

efikasnu konkurenciju i smanjiti efikasnost. Procenjivač treba da proceni da li su odredbe

adekvatne i opravdane, tako da ne podrivaju ekonomiju i efikasnost sistema. Regulatorni okvir

ne treba da sadrži obavezu za strane firme da se povežu sa lokalnim firmama ili da uspostave

filijale u zemlji kao uslov nadmetanja. Ovi uslovi mogu da promovišu održavanje

oligopolističkih ili monopolističkih uslova za razliku od podsticanja razvoja domace industrije i

mogu biti de facto prepreka za konkurenciju.

Registracija ne bi trebalo da bude prepreka za učestvovanje u procesu javne nabavke.

Zakon treba da predvidi izuzetke za krivične ili korumptivne aktivnosti, isključenje pod

uslovima koji su propisani u slučajevima kriminalne aktivnosti. Naime, firme ili pojedinci

kojima je bila, iz nekog od sledecih razloga, izrečena pravosnažna presuda, treba da budu

isključeni iz učešca: učešce u kriminalnoj organizaciji; korupcija kao što je definisano u

nacionalnom zakonu naručioca ili firme/pojedinca; prevara; teroristička dela ili prekršaji

povezani sa terorističkim aktivnostima ili izazivanje ili pomaganje i podržavanje ili pokušaj da

se počini takvo delo; pranje novca ili finansiranje terorizma; iskorišċavanje dece za rad; i svi

oblici trgovine ljudima.

Proces donošenja odluke o upravnom isključenju (na primer, nezadovoljavajuċa performansa u

ranijim ugovorima, itd.) treba da bude jasno definisan, uključujuci i moguċnost žalbe. Ostali

legitimni izuzeci (na primer, zabrana trgovinskih odnosa prema zakonu ili poštovanje sankcija

Saveta bezbednosti UN) treba da budu propisani. Osim toga, mogu postojati međunarodni

sporazumi kojima se ograničava učešce članovima sporazuma.

Učešce državnih preduzeca treba da bude u skladu sa pravilima koje stvaraju jednake uslove za

sve učesnike i ne treba da podleže preferencijalnom tretmanu u smislu subvencija ili poreskih

olakšica.

Pravni okvir bi trebalo da nudi detaljnu proceduru koja se može koristiti za procenu podobnosti i

sposobnosti ponuđača za obavljanje određenog ugovora. Ova procena se može kombinovati sa

dokumentima nabavke kao deo specifične nabavke ili se može pokrenuti kao zaseban proces koji

se sprovodi pre zahteva za dostavljanje pune ponude.

23

U veoma složenoj nabavci, upotreba predkvalifikacije, kao poseban proces, može učiniti

nabavku efikasnijom, tako što bi samo kvalifikovani učesnici bili uključeni. Ovim se takođe

može uštedi novac tako što se ograničava broj učesnika koji trpe troškove sastavljanja

sveobuhvatne ponude. Predkvalifikaciju treba definisati proceduralno, kako bi se osiguralo da se

neċe preteranim uslovima kvalifikacije zloupotrebiti ili koristiti kao metod za ograničavanje

konkurencije.

Podindikator 1 (d): Kriterijumi za procenu


(a) Osigurava zainteresovanim stranama da na pravičan način učestvuju u procesu, zasnovano na

kvalifikacijama i u skladu sa pravilima o podobnosti i isključenju. U tom kontekstu, izraz

"dobavljač" obuhvata sve davaoce usluga, uključujuci izvođače, konsultantske firme itd.

(b) Osigurava da ne postoje prepreke za učešce na tržištu javnih nabavki.

(c) Precizira uslove podobnosti i predviđa izuzetke za krivične ili koruptivne aktivnosti,

administrativnu zabranu u skladu sa zakonom koji se odnosi na odgovarajuci postupak ili na

zabranu komercijalnih odnosa.

(d) Utvrđuje pravila za učešce državnih preduzeca na način koji promoviše pravičnu

konkurenciju.

(e) Precizira procedure koje se mogu koristiti za utvrđivanje podobnosti i sposobnosti ponuđača

da odgovori na konkretan ugovor.

Podindikator 1 (e) - Dokumenti za nabavke i tehničke specifikacije

Podindikator ocenjuje stepen do kojeg pravni okvir određuje sadržaj dokumenata nabavke, kako

bi se omogucilo dobavljačima da jasno razumeju način na koji ċe se sprovoditi proces nabavke i

šta se od njih očekuje.

Dokumenata nabavke treba da sadrže dovoljno informacija kako bi se omogucilo dostavljanje

odgovarajuceg tendera/ponude/predloga, kao i da uspostavlja osnovu za transparentan proces

evaluacije i dodele ugovora. Detalji zahteva koji su uključeni u dokumente nabavke moraju biti

neutralni i odnositi se na međunarodne standarde kada je to moguce, ili druge zvanično priznate

norme koje su u suštini ekvivalentne navedenim. Kad je to moguċe, iz razloga promocije

inovativnosti, pravni okvir bi trebalo da omoguci i da podstakne upotrebu specifikacija

zasnovanih na rezultatima.

Važno je da sadržaj dokumenata nabavke bude relevantan za donošenje odluke o dodeli

ugovora. Informacije koje nisu potrebne za proces, ne treba zahtevati u okviru podnošenja

ponude. Prekomerne informacije i dokumentacija izazivaju troškove, mogu da smanje

24

konkurenciju ili dovedu do diskvalifikacije potencijalnih ponuđača na osnovu nepotrebnih

zahteva.

Podindikator 1 (e): Kriterijumi za ocenu


(a) Utvrđuje minimalni sadržaj dokumenata nabavke i zahteva da sadržaj bude relevantan i

dovoljan za dobavljače da bi mogli da odgovore na zahtev.

(b) Zahteva upotrebu neutralnih specifikacija citirajuci međunarodne norme kada je to moguce i

obezbeđuje korišcenje funkcionalnih specifikacija, po potrebi.

(c) Zahteva priznavanje ekvivalentnih standarda, kada neutralne specifikacije nisu dostupne.

Podindikator 1 (f) - Evaluacija i kriterijumi za dodelu

Ovaj podindikator ocenjuje: 1) kvalitet i dovoljnost odredaba pravnog okvira u odnosu na

objektivnost i transparentnost procesa evaluacije; i, 2) stepen poverljivosti tokom procesa, kako

bi se smanjio rizik od neprimerenih uticaja ili zloupotreba.

Unapred otkriveni i objektivni kriterijumi su od suštinskog značaja za efikasnost, pravičnost i

transparentnost u oceni ponuda i predloga. Objektivnost znači da ima malo prostora za

subjektivno tumačenje kriterijuma od strane evaluatora. Nejasni kriterijumi (npr, odabir

ponude/predloga najpogodnijeg za interesa države) nisu prihvatljivi.

Evaluacija koja ima u vidu samo troškove, ne obezbeđuje u svim slučajevima vrednost za

novac. Princip vrednosti za novac zahteva vrednovanje relevantnih troškova i koristi, zajedno sa

procenom rizika, i necenovnih atributa i/ili troškova životnog ciklusa, po potrebi. Pravni okvir

stoga omogucava korišcenje cena i necenovnih atributa i/ili razmatranja troškova životnog

ciklusa i ekoloških/društvenih karakteristika, u odnosu na konkretnu nabavku, radi obezbeđenja

vrednost za novac.

Naručilac mora da identifikuje ponuđače koji ispunjavaju kvalifikacione kriterijume navedene u

dokumentu nabavke u skladu sa važecim pravilima prihvatljivosti i isključenja. Dostavljena

ponuda/predlog, treba da bude suštinski odgovarajuca. Ugovor bi trebalo da bude dodeljen

ponuđaču za čiju ponudu/predlog je utvrđeno da ima najnižu cenu/troškove (ukoliko je jedini

kriterijum cena/troškovi) ili za čiju ponudu/predlog je utvrđeno da je najbolje ocenjena

ponuda/predlog na osnovu kriterijuma za dodelu definisanih u dokumentu nabavke16

.

Tehnički kapacitet i kvalitet su obično ključni kriterijum za izbor velikog broja procesa nabavki,

uključujuci složene nabavke, infrastrukturu, okvirne sporazume ili konsultantske usluge. Dok se

16 U nekim pravnim okvirima, koristi se termin “ekonomski najpovoljnija ponuda”.

25

tehničke kvalifikacije mogu oceniti primenom da/ne načina pregleda, u nekim slučajevima, za

postizanje ocene najpovoljnije ponude, može biti neophodno ocenjivati i bodovati tehničke

kvalifikacije u odnosu na navedene kriterijume izbora. Zakon treba da precizira odnos prema

ovom aspektu. Zakon takođe treba da postavi uslove pod kojima izbor konsultantskih usluga

može biti zasnovan isključivo na tehničkom kapacitetu, a kada je primereno treba razmatrati i

cenu i kvalitet.

Za slučajeve u kojima je zakonom dozvoljena kombinacija cena/troškova i tehničkih kapaciteta

ili drugih zahteva, zakon ili regulativa treba da zahtevaju da dokumenti za nabavku pokazuju: a)

Koliko se ocenjuje koji kriterijum; b) način na koji su ovi kriterijumi kombinovani. Kada se

ocenjuju troškovi tokom životnog ciklusa, mora biti naveden metod kojim ce ugovorni organ

odrediti troškove životnog ciklusa (npr. razmatranje neto sadašnje vrednosti) i podaci koje

ponuđači moraju da obezbede. Regulatorni okvir treba da zabrani upotrebu evaluacije i

kriterijuma za dodelu različitih od onih koji su navedeni u dokumentima nabavke.

Poverljivost i regulisana komunikacija sa ponuđačima tokom pre-tendera, nadmetanja, i perioda

evaluacije su neophodni da bi se izbegle zloupotrebe i nepotrebno mešanje u proces. Pre-tender i

tender uključuju odgovarajuca pojašnjenja, a period evaluacije obuhvata period od završetka

otvaranja ponuda do tačke na kojoj se donosi odluka o dodela ugovora i ta odluka objavljuje.

Informacije u vezi sa procesom evaluacije i rezultatima, mogu biti otkriveni zainteresovanim

licima nakon završetka procene. Trebalo bi da postoje pravila objavljivanja koja štite

informacije ponuđača koji je su specifične prirode, komercijalno ili finansijski osetljive.

Podindikator 1 (f): Kriterijumi za procenu

Zakonski okvir propisuje da:

(a) Kriterijumi ocenjivanja su objektivni, relevantni za predmet ugovora, a precizno su navedeni,

unapred u dokumentima nabavke, tako da se odluka o dodeli donosi isključivo na osnovu

kriterijuma navedenih u dokumentima,

(b) Upotreba cena i necenovnih atributa i/ili razmatranje troškova životnog ciklusa je dozvoljeno

po potrebi, kako bi se osigurala objektivna odluka i vrednost za novac.

(c) Ocenjivanje predloga za konsultantske usluge pruža adekvatan značaj kvalitetu, a

metodologija za procenu tehničkih kapaciteta je jasna i definisana.

(d) Način na koji se kriterijumi za vrednovanje kombinuju, kao i relativna važnost koja im je

dodeljena, moraju biti jasno definisani u dokumentima nabavke.

(e) U toku perioda ocene, informacije koje se odnose na ispitivanje, razjašnjenje i vrednovanje

ponuda/predloga se ne prosleđuje učesnicima ili drugima koji nisu zvanično uključeni u proces

evaluacije.

26

Podindikator 1 (g) - Podnošenje, prijem i otvaranje ponuda

Ovaj pod-pokazatelj procenjuje kako zakonski okvir reguliše proces prijema i otvaranja

ponuda17

. Javno otvaranje ponuda je sredstvo za povecanje transparentnosti u sprovođenju

otvorenog tendera. U slučajevima u kojima zakon propisuje javno otvaranje ponuda,

ponuđačima ili njihovim predstavnicima mora biti dozvoljeno da prisustvuju, kao i ostalim

legitimno zainteresovanim stranama (npr, predstavnicima organa civilnog društva). Otvaranjem

odmah po isteku roka za podnošenje ponuda, umanjuje se mogucnost gubitka ili menjanja

predloga ili podnesaka.

Izuzetak od ovog pravila može da bude otvaranje pretkvalifikacionih podnesaka, uključujuci

izražavanje interesa ili otvaranje tehničkih ponuda za konsultantske usluge (koje ne sadrže

cene), kada se otvaranje može sprovesti bez prisustva javnosti, ali je zatim potrebno dostaviti

jednostavno obaveštenje svim učesnicima sa liste podnesaka.

Zakonom, ili propisima, treba uspostaviti informacije koje se čitaju i beleže tokom otvorenog

nadmetanja:

Imena i adrese ponuđača

Datum prijema i stanje prijema ponuda (da se utvrdi usaglašenost sa formalnim zahtevima)

Cene ponuda

Sve povučene ponude, kao i blagovremene izmene dostavljenih ponuda

Da li su alternativne ponude zahtevane ili dozvoljene (naziv ponuđača, ponuđene cene).

Beleške ce biti čuvane i dostupne za potrebe pregleda i revizije.

Jasnoca o tome kako se podnose ponude je od ključnog značaja za minimiziranje odbacivanja

inače usaglašenih ponuda. Zakon i propisi moraju dati jasne odredbe u tom smislu. Na primer,

broj kopija, način zatvaranja i označavanja koverti, a u slučaju elektronske licitacije, potrebno je

navesti zahteve bezbednosti i poverljivosti.

Ponude se moraju čuvati na bezbednom i poverljivom mestu pre otvaranja ponuda i do dodele

ugovora. Bez obzira na zahteve za objavljivanje (pogledajte podindikator 7 (a)), sistem bi u

svako doba trebalo da uzme u obzir legitimnu potrebu za zaštitu poslovne tajne i vlasničke

informacije, druga pitanja privatnosti, kao i potrebu da se izbegne objavljivanje informacija

koje mogu koristiti zainteresovane strane da naruše konkurenciju u procesu nabavke. Pravni

okvir treba da sadrži definicije i odredbe koje nedvosmisleno identifikuju i štite specifične

osetljive informacije.

17 U ovom tekstu, naizmenično se koriste termini “ponuda”, “predlog” i “podnesak”

27

Podindikator 1 (g): Kriterijumi za procenu

Pravni okvir predviđa sledece odredbe:

(a) Otvaranje ponuda je definisano i regulisano i sprovodi se neposredno po isteku roka za

podnošenje ponuda.

(b) Beleške iz postupka za otvaranje ponude se čuvaju i dostupne su za pregled.

(c) Sigurnost i poverljivost ponuda je obezbeđena kako pre otvaranja ponuda, tako i posle dodele

ugovora.

(d) Zabranjeno je otkrivanje specifičnih, osetljivih informacija.

(e) Modalitet podnošenja ponuda i prijem od strane vlade je dobro definisan, da bi se izbeglo

nepotrebno odbacivanje tendera.

Podindikator 1 (h) - Pravo na osporavanje i žalbe

Svrha ovog pokazatelja je da proceni da li je pravni okvir utvrdio: 1) pravo na osporavanje18

odluka ili radnji i podnošenje žalbe; 2) pitanja koja su predmet revizije; 3) rok za takve revizije;

i 4) različite faze u procesu revizije.

Poverenje u sistem javnih nabavki je snažan podsticaj za konkurenciju. Osnovni deo ovoga je

uspostavljanje prava da se ospore odluke ili radnje, pokretanjem procesa preispitivanja odluka

nabavki i žalbe u efikasnom i funkcionalno nezavisnom procesu. Iako prvu ocenu ponuda

obično vrši naručilac, trebalo bi da postoji administrativno/sudska instanca, kao telo koje je

nezavisno od naručioca. To znači da ovo telo nema direktan interes u postupku javne nabavke,

nije podređeno naručiocu, a najbolje je da je posebna agencija ili entitet.

Pravni okvir treba da omoguċi učesniku u postupku javne nabavke da ospori odluke ili radnje

naručioca. Ovo se može postici zahtevom za reviziju, ako učesnik veruje da je pretrpeo, ili da ċe

trpeti štetu, gubitak ili povredu, zbog toga što odluka ili radnja, navodno, ne poštuju odredbe

zakona.

Zahteve za reviziju (žalbe) treba, u definisanom vremenskom roku, dostaviti nadležnim

institucijama19

. Ako se žalbe odnose na uslove za podnošenje ponuda, pretkvalifikacije ili

prethodnu selekciju, treba ih podneti do isteka roka za predstavljanje ponude. Žalbe vezane za

druge odluke ili radnje treba dostaviti do dana stupanja na snagu ugovora o nabavci ili u periodu

mirovanja, ako je primenljivo.

Institucija zadužena za reviziju treba da bude u obavezi da preduzme odgovarajuce mere u

određenom vremenskom okviru (npr, da odluči da li ce se žalba razmatrati ili odbaciti; da li ċe

18 Termini korišċeni u ovom tekstu (“osporavanje/revizija” i “proces žalbe”), naizmenično se koriste kao i termini drugih međunarodnih instrumenata javne nabavke, kao što su primedbe,

protesti i procesi revizije ili pravni lek, prema potrebi.

19 U mnogim zemljama, naručilac je zadužen da odgovori na žalbu na prvoj instanci. U nekim zemljama, žalbe se mogu dostaviti nezavisnom organu, direktno.

28

postupak nabavke biti suspendovan; da obavestiti podnosioca žalbe i druge učesnike u postupku

javnih nabavki; da donese odluku i da je objavi).

Nakon prvostepenog razmatranja žalbe, pravni okvir bi trebalo da obezbedi i pravo žalbe na

odluku nezavisnom organu (žalbenom telu) u okviru vremenskih rokova. Ovo pravo treba da se

proširi na slučajeve u kojima institucija zadužena za razmatranje nije uspela da donese odluku.

Žalbeno telo treba da ima ovlašcenja da naredi obustavu postupka javnih nabavki, da odbaci

žalbu gde se smatra da je bez osnova ili da nije dostavljena u okviru rokova i da preuzme i

donese odluke odgovarajuce datim okolnostima. Ovo treba da uključuje ovlašcenje da potvrdi,

preinači ili preispita odluku koju je naručilac doneo, ili da zabrani naručiocu da sprovede

procedure koje nisu u skladu sa odredbama zakona, u definisanim vremenskim okvirima. U

skladu sa dobrom međunarodnom praksom20

, pravni okvir treba da navede opseg dostupnih

pravnih lekova.

Zakon treba da zahteva da odluke budu javne i postavljene na lako dostupnim mestima, poželjno

na centralnoj online platformi, unutar vremenskih rokova. Objavljivanje odluka omogucava

zainteresovanim stranama da budu bolje informisane u vezi sa doslednošċu i pravednošċu

procesa. Objavljivanje treba da bude u skladu sa propisima koji štite osetljive informacije.

Ovaj podindikator je usko povezan sa indikatorom 13 (Efikasnost žalbenog mehanizma).

Podindikator 1 (h): Kriterijumi za procenu

Pravni okvir predviđa sledece:

(a) Učesnici u postupku javne nabavke imaju pravo da se žale na odluke ili radnje preduzete od

strane naručioca.

(b) Moguċnost da žalbu razmotri drugo telo, nezavisno od naručioca i koje ima ovlašcenje da

suspenduje odluku o dodeli, dodeli lekove i uključi i pravo na sudsko preispitivanje.

(c) Pravila kojima se utvrđuju pitanja koja su predmet revizije.

(d) Pravila kojima se uspostavljaju rokovi za podnošenje žalbi, kao i za donošenje odluka od

strane institucije zadužene za razmatranje i nezavisnog žalbenog organa.

(e) Objavljivanje žalbi i odluka, na lako dostupnim mestima i u određenim vremenskim

okvirima, u skladu sa propisima koji štiti osetljive informacije.

20 Na primer, UNCITRAL model zakona o javnim nabavkama (2011), Poglavlje VIII. Postupci žalbe, Član 9, opisuje raspon akcija koje bi trebalo da su na raspolaganju žalbenom telu.

29

Podindikator 1 (i) - Upravljanje ugovorima

Cilj ovog podindikatora je da proceni da li pravni okvir utvrđuje sledece: 1) funkcije i

odgovornosti za upravljanje ugovorima; 2) metode za razmatranje, predlaganje i objavljivanje

izmena ugovora, na blagovremeni način; 3) uslove za blagovremeno placanje; i 4) postupke za

rešavanje sporova koji omogucavaju da se sporovi, izvršenja ugovora, rešavaju efikasno i

pravično.

Kako bi se osiguralo potpuno i blagovremeno sprovođenje ugovora, sledece funkcije i

odgovornosti za upravljanje ugovorom treba da budu definisane u pravnom i regulatornom

okviru:

Pracenje blagovremene isporuke robe, radova i usluga, uključujuci i konsultantske usluge

("proizvodi");

Inspekcija, kontrola kvaliteta, nadzor građevinskih radova i konačno prihvatanje proizvoda;

Pracenje klauzula izvršenja ugovora kojoma se osiguravaju društveni ili ekološki standardi,

na primer, poštovanje osnovnih konvencija Međunarodne organizacije za rad, primena

posebnih mera upravljanja životnom sredinom za građevinske radove, itd;

Pregled, izdavanje, i objavljivanje izmena i dopuna ugovora;

Ispitivanje faktura i blagovremena obrada placanja, uključujuci sprovođenje garancija; i

Rešavanje sporovima/raskid ugovora.

Pravni okvir treba da utvrdi uslove za izmenu ugovora i produženja, kako bi se osigurala

ekonomičnost i izbeglo proizvoljno ograničenje konkurencije. Pravni okvir treba da definiše

prava dobavljača u slučaju kašnjenja u placanju.

Tokom izvršavanja ugovora, sporovi su česta pojava. Naravno, sporovi se mogu rešiti kroz

sudske postupke. U nekim zemljama, spor može, međutim, dugo trajati, ponekad godinama, a

troškovi mogu biti značajni. Kako bi se izbegle poteškoce u rešavanju sporova, trebalo bi da

politika države bude da se prihvataju alternativna rešavanja sporova (ARS). Metode ARS

odnose se na bilo koji način za rešavanje sporova izvan sudnice. Arbitraža i posredovanje su dva

glavna oblika ARS.

Okruženje treba da bude takvo da obezbeđuje pravično i blagovremeno rešavanje sporova,

uključujuci i postupke za sprovođenje konačnog ishoda procesa rešavanja sporova. Na primer,

trebalo bi da Zakon o arbitraži u zemlji, bude u skladu sa opšte prihvacenim praksama za

neutralnosti arbitara, procesa, celishodnosti i izvršnosti. Ako je potrebno, zemlja može da

prihvati i proces međunarodne arbitraže. U nastavku su predloženi primeri kojima se obezbeđuje

izvršenje konačnog ishoda procesa arbitraže: a) zemlja je članica Njujorške Konvencije o

sprovođenju međunarodnih arbitražnih odluka21

; i b) da zemlja ima procedure kojima se

omogucuje pobedniku u sporu da traži izvršenje, odlaskom na sud.

21 New York Convention on inforcement of international arbitration awards

30

Podindikator 1 (i): Kriterijumi za procenu


(a) Dužnosti pri upravljanju ugovorom su definisane i odgovornosti su jasno određene,

(b) Uslovi za izmene i dopune ugovora su definisani, obezbeđuju ekonomičnost i ne

ograničavaju konkurenciju na proizvoljan način.

(c) Tokom izvršenja ugovora, postoje efikasni i pravični postupci za brzo rešavanje sporova.

(d) Konačni ishod procesa rešavanja sporova je izvršan.

Podindikator 1 (j) - Elektronske nabavke (E-nabavke)

Ovaj podindikator ocenjuje u kojoj meri se pravni okvir odnosi, dozvoljava, i/ili obavezuje na

upotrebu elektronskih metoda i instrumenata za javne nabavke. Što je upotreba elektronskih

tehnologija na višem nivou, to su potrebni i specifičniji standardi, kako bi se osigurala dosledna

primena tehnologije, obezbedio neograničen i potpun pristup sistemu i osigurala privatnost i

sigurnost podataka i provera identiteta. Korišcenje elektronskih metoda zahteva standardizovane

formate, opremu i moguċnosti povezivanja, kao i procedure kojima se odobrava neograničen i

potpun pristup sistemu e-nabavke.

Važan deo korišcenja elektronske metode za nabavke je i zahtev da vlada informiše potencijalne

ponuđače koji ċe delovi procesa biti vođeni elektronskim putem (npr, dostupnost dokumenata

nabavke, komunikacija, podnošenje ponuda, ugovaranje, fakturisanje i placanje, itd). Pravni

okvir takođe treba da razjasni da li je konvencionalna nabavka, zasnovana na papirnoj

dokumentaciji i dalje dozvoljena, bilo da se radi paralelno ili kao alternativa postupku

elektronskih javnih nabavki.

Podindikator 1 (j): Kriterijumi za procenu


(a) pravni okvir dozvoljava ili nalaže da e-nabavke pokrivaju u potpunosti, ili delimično, ciklus

javnih nabavki.

(b) pravni okvir obezbeđuje upotrebu alata i standarda koji omogucavaju neograničen i potpun

pristup sistemu, uzimajuci u obzir privatnost, sigurnost podataka i proveru identiteta.

(c) pravni okvir zahteva informisanje zainteresovanih strana o delovima procesa koji ce biti

vođeni elektronskim putem.

31

Podindikator 1 (k) - Norme za čuvanje evidencije, dokumenata i elektronskih podataka

Moguċnost da se osvrnete na učinak implementacije zavisi od dostupnosti informacija i

podataka koji prate svaki aspekt nabavke. Ove informacije su takođe važne za funkcionisanje

sistema kontrole, kako interne, tako i eksterne, jer pruža osnovu za razmatranje.

Sistem za čuvanje evidencije i dokumentacije treba da pokrije ceo proces nabavke, uključujuci

upravljanje ugovorima i uključuje, kao minimum, ili fizički i/ili elektronski:

Javna obaveštenja o pokretanju procesa javne nabavke

Metod nabavke, uključujuci i obrazloženje

Kompletne tenderske/odabrane dokumente, uključujuci obrazloženje i bilo kakve izmene

Zapisnike sa otvaranja ponuda

Izveštaje o evaluaciji, uključujuci objašnjenja, tražena i dobijena tokom procesa evaluacije

Odluku o dodeli ugovora, uključujuci sve elemente na kojima se zasniva odluka

Obaveštenje o dodeli (po potrebi)

Zvanične pritužbe (zahteve za preispitivanje ocene i žalbe), sortirane prema ponuđaču i sa

ishodom procesa

Zavšni i potpisani dokument ugovora i izmene

Varijacije/modifikacije/izmene ugovora

Sertifikate i izveštaje inspekcije, kontrole kvaliteta i prihvatanja

Potraživanja i rešenja sporova

Placanje

Podaci o isplati (prema propisima finansijskog sistema zemlje)

Sva prepiska, zapisnici sa sastanaka, uključujuci i zapisnike sa sastanaka o sklapanju

ugovora (ako je primenjivo).

Zbog potreba istraživanja i procesuiranja slučajeva prevare i korupcije, kao i zbog ciklusa

revizije, trebalo bi da postoji procedura čuvanja dokumenata, kompatibilna sa procedurama za

oglašavanje zastarelosti dokumenata. Takođe, treba uspostaviti bezbednosne protokole za zaštitu

evidencije, bilo fizičke ili elektronske.

32

Podindikator 1 (k): Kriterijumi za procenu


(a) Formira sveobuhvatnu listu dokumenata javne nabavke i dokumenata koji se odnose na

transakcije, uključujuci upravljanje ugovorom, a koje moraju biti na operativnom nivou, kao i

listu onoga što je dostupno na uvid javnosti, uključujuci uslove za pristup podacima.

(b) Postoji procedura čuvanja dokumenata, kompatibilna sa procedurom o zastarelosti, radi

istraživanja i procesuiranja slučajeva prevare i korupcije i zbog ciklusa revizije.

(c) postoje uspostavljeni sigurnosni protokoli za zaštitu evidencije (fizičke i/ili elektronske).

Podindikator 1 (l) - Principi javne nabavke u specijalizovanim zakonima

Mnoge zemlje su usvojile specijalizovane propise koji regulišu nabavke subjekata koji posluju u

komunalnom sektoru, kao što su, voda, energija, transport, poštanske usluge, ili drugi sektor i/ili

regulišu izbor i davanje koncesija i drugih oblika javno-privatnog partnerstva (JPP) . Ovaj

podindikator ocenjuje da li se principi javnih nabavki (na primer, konkurentne procedure,

transparentnost, pravičnost, vrednost za novac) i srodni zakoni, primenjuju na ceo spektar

pružanja javnih usluga.

Važno je razumeti principe konkurentnosti koji se odnose na različite sektore, kao posebne

uslove za sprovođenje procesa javnih nabavki u tim sektorima. Zbog moguceg postojanja

posebnih ili specijalnih prava koje se tiču snabdevanja ili rada ovih subjekata, tržište na kojem

ovi subjekti posluju može biti ograničeno. Opseg dostupnih metoda nabavke, situacije u kojima

mogu da se koriste, pragovi, pravila oglašavanja i rokovi, potrebe transparentnosti, raspodela

rizika, žalbi i žalbenih mehanizama, mogu biti regulisati na način specifičan za taj sektor.

Slična pitanja se odnose na izbor i ugovaranje koncesija i/ili drugih oblika javno-privatnog

partnerstva. Procenjivač treba da opiše politiku vlade u vezi sa JPP i da proceni u kojoj se meri

principi javne nabavke i zakoni primenjuju u procesu uspostavljanja partnerstva sa privatnim

firmama. Alternativno ili dopunsko zakonodavstvo/propis treba da budu opisani. Odgovornosti

za razvoj procedura i za podršku implementaciji PPP treba da budu jasno određene.

Podindikator 1 (l): Kriterijumi za procenu

Pravne i regulatorne norme su u skladu sa sledecim uslovima:

(a) Principi javnih nabavki i/ili pravni okvir, primenjuju se na specijalizovane zakone, koji se

odnose na nabavku subjekata koji posluju u određenim sektorima,

(b) Principi javnih nabavki i/ili zakoni, važe za izbor i ugovaranje javno-privatnih partnerstava,

uključujuci koncesije,

(c) Odgovornosti za razvoj procedura i za podršku implementaciji JPP, uključujuci koncesije, su

jasno određene.

Link: MAPS Modul o JPP

33

Indikator 2. Podzakonski akti i alati podržavaju pravni okvir

Ovaj indikator potvrđuje postojanje, dostupnost i kvalitet primene propisa, operativnih

procedura, priručnika, modele za dokumentaciju nabavki i standardne uslove ugovora. U

idealnom slučaju, viši zakonodavni nivo obezbeđuje okvir principa i pristupa koje regulišu javne

nabavke. Propisi na nižem nivou i detaljniji instrumenti dopunjuju zakon, čine ga operativnim, i

ukazuju na primenu zakona u specifičnim okolnostima. Ovaj indikator se sastoji od četiri

podindikatora (a-d).

Podindikator 2 (a) - Propisima se definišu procesi i procedure

Ovaj podindikator ima za cilj da proveri postojanje, jasnocu, pristupačnost i sveobuhvatnost

propisa, u odnosu na zakon, čiju primenu detaljnije pojašnjavaju. Propisi predstavljaju važan

aspekt sistema nabavki jer oni pružaju detalje koji objašnjavaju i omogucavaju primenu

zakonskog okvira u različitim situacijama. Propisi treba da budu dostupni javnosti u jednom

dostupnom mestu.

Podindikator 2 (a): Kriterijumi za procenu

(a) Postoje propisi koji dopunjavaju i preciziraju odredbe zakona o javnim nabavkama, a nisu u

suprotnosti sa zakonom.

(b) propisi su jasni, sveobuhvatni, i konsolidovani kao skup propisa, lako dostupnih u jednom

mestu.

(c) Odgovornost za održavanje propisa je jasno utvrđena i propisi se redovno ažuriraju.

Podindikator 2 (b) - Model dokumenta nabavke za robu, radove i usluge

Kvalitetni modeli dokumenata poboljšavaju ukupnu standardizaciju nabavke, promovišu

konkurentnost i povecavaju poverenje u sistem. Potencijalni dobavljači radije učestvuju kada su

upoznati sa dokumentima i njihovim tumačenjem. Model dokumenta treba da sadrži osnovne

potrebne klauzule koje ce se uključiti u ugovore. Ovo omogucava učesnicima da procene

troškove i rizike obaveznih odredbi prilikom obavljanja ugovora za vladu. Model dokumenta

treba da se odnosi na period mirovanja, gde je primenjivo, i da se bavi pravom da se ospore

odluke ili da se uloži žalba. Ako model dokumenti nisu dostupni, trebalo bi, kao minimum, da

34

postoji skup standardnih i obaveznih klauzula i šablona koji ce pomoci u formulisanju

dokumenta nabavke.


(a) Postoje modeli dokumenata za nabavku, predviđenih za upotrebu u širokom spektru robe,

radova i usluga, uključujuci konsultantske usluge, za nabavke od strane vladinih agencija.

(b) Kao minimum, postoji standardni i obavezni skup klauzula ili obrazaca koje su odraz

pravnog okvira. Ove odredbe mogu da se koriste u dokumentima pripremljenim za konkurentni

proces/nadmetanje.

(c) Dokumenti su ažurirani, a odgovornost za njihovu pripremu i ažuriranje je jasno određena.

Podindikator 2 (c) - Standardni uslovi ugovora

Ovaj podindikator se fokusira na standardne uslove ugovora, za ugovore u javnom sektoru koji

pokrivaju robu, radove i usluge, uključujuci konsultantske usluge, gde su navedene osnovne

odredbe koje ce biti uključene u ugovor sa vladom. Standardni uslovi ugovora se, takođe često,

nazivaju opštim uslovima ugovora (OUU), i zasnovani su na domaċem zakonodavstvu i

generalno odražavaju komercijalne uslove koji se odnose na ugovore između stranaka. Uslovi

ugovora često utiču na cene. Zbog toga, pre nego što predlože cenu, za učesnike u postupku

nabavke je važno da budu upoznati sa uslovima pod kojima ce obavljati ugovor. Standardni

uslovi ugovaranja pružaju informacije koje omogucavaju učesnicima da shvate raspodelu rizika

između strana u ugovoru, kao i druge obaveze koje ce nastati potpisivanjem ugovora.

Važno je da vlada utvrdi standardne uslove ugovora koji su pravični i izbalansirani i koji

odražavaju zakone koji su od uticaja na ugovor. Standardni uslovi ugovora trebalo bi da

obuhvate i neke praktične aspekte realizacije ugovora, na primer, opšti uslovi o pregledu,

kontroli kvaliteta, i konačno, o prihvatanju proizvoda i opšti postupci koji se odnose na

fakturisanje i placanje. Standardni uslovi ugovora treba da sadrže i odredbe o rešavanju sporova.

Alternativno rešavanje sporova (ARS), posebno kroz arbitražu, mora biti u skladu sa

međunarodnim standardom formulacije i da se koriste po potrebi. Modeli ugovora mogu da

obezbede dodatni izvor predvidljivosti za učesnike.

Standardni uslovi ugovora moraju biti obavezno u upotrebi i ne podležu pregovorima o uslovima

ugovora.

35

Podindikator 2 (c) kriterijumi za ocenjivanje

(a) Za najčešce vrsta ugovora, postoje standardni uslovi ugovora i njihova upotreba je obavezna.

(b) Sadržaj standardnih uslova ugovora je uglavnom u skladu sa međunarodno prihvacenom

praksom.

Podindikator 2 (d) - Vodič za korisnike ili Uputstvo za naručioce

Ovaj podindikator pokriva postojanje uputstva ili priručnika za naručioce. Ovo je važno sredstvo

implementacije koje može pomoci da se osoblju obezbede informacije koje obuhvataju zakon,

procese i procedure i pomaže pretvaranju politike u praksu. Što je sistem više decentralizovan,

to je ovo sredstvo značajnije. Kreiranje vodiča ili uputstva, često je funkcija

normativnog/regulatornog tela i može pomoci u stvaranju doslednosti primene u sistemu javnih

nabavki. Iako nije zamena za obuku, priručnik može da doprinese izgradnji i održavanju

kapaciteta i omogucava laku referencu za korisnike. Uputstva treba da budu specifična i

sveobuhvatna.

Podindikator 2 (d): Kriterijumi za procenu

(a) Postoji sveobuhvatni priručnik za nabavke, koji detaljno iznosi sve procedure za pravilno

sprovođenje propisa i zakona koji se odnose na nabavke.

(b) Odgovornost za održavanje ovog priručnika je jasno utvrđena i priručnik se redovno ažurira.

Indikator 3. Pravni okvir odražava sekundarne ciljeve državne politike, kao i

međunarodne obaveze.

Ovaj indikator procenjuje da li su sekundarni ciljevi politike (kao što su ciljevi za povecanje

održivosti, podrška za određene grupe u društvu, itd.) i obaveze koje proističu iz međunarodnih

sporazuma, dosledno i konzistentno preneti u pravni okvir, odnosno, da li je pravni okvir

koherentan sa višim ciljevima politike kojoj zemlja teži. Indikator je podeljen na dva

podindikatora (a-b), koji se pojedinačno procenjuju.

36

Podindikator 3 (a) - Održive javne nabavke (OJN)

Agenda za održivi razvoj 2030, promoviše prakse javnih nabavki koje su održive, u skladu sa

nacionalnim politikama i prioritetima22

. U vezi je sa širim informacijama, prikupljenim u analizi

konteksta zemlje (Deo II), i ovaj podindikator ocenjuje da li je:

a) zemlja usvojila politiku i plan implementacije sprovođenja održive javne nabavke (OJN)23

u

znak podrške ciljevima nacionalne politike,

b) zakonski i regulatorni okvir sadrži odredbe o uključivanju kriterijuma održivosti u javnim

nabavkama; i

c) te odredbe su uravnotežene u odnosu na primarne ciljeve javnih nabavki i obezbeđuju

vrednost za novac.

Da bi bile efikasne, OJN treba da budu ugrađene u programe koji su deo strategije održivog

razvoja zemlje i ciljevi treba da budu u skladu sa osnovnim ciljevima javne nabavke, kao što su

ekonomičnost, efikasnost i transparentnost, kao što je definisano u Stubu I. Radi obezbeđivanja

podataka za proces strateškog planiranja za OJN, potrebna je temeljna procena određivanja

statusa kvo, kao i mogucnosti za OJN. Strateški plan treba da sadrži ciljeve, indikatore, kao i

ciljeve za podršku ciljevima nacionalne politike. Pri implementaciji OJN, treba uzeti u obzir

kapacitete i potrebe obuke/razvoja osoblja u službama nabavke, razvoj i primenu novih alata i

tehnika, određivanje prioriteta mera, metodologiju za procenu uticaja radi merenja efikasnosti

OJN, kao i pružanje smernica. Takođe treba odlučiti koja institucija je najpogodnija da upravlja i

nadgleda nacionalnu prisutnost OJN i/ili da li nove institucije treba da budu uspostavljene (na

primer, institucije za sertifikaciju ili objekti za testiranje proizvoda).

Podindikator 3 (a): Kriterijumi za procenu

(a) Zemlja ima politiku/strategiju za sprovođenje OJN kao podršku širim ciljevima nacionalne

politike.

(b) Plan implementacije OJN se zasniva na temeljnoj proceni; sistemi i sredstva za

operacionalizaciju, olakšavanje i praċenje primene OJN postoje.

(c) Pravni i regulatorni okvir dozvoljava razmatranje kriterijuma održivosti (tj ekonomskih,

ekoloških i socijalnih kriterijuma) u javnim nabavkama.

(d) Zakonske odredbe su u skladu sa osnovnim ciljevima javne nabavke i obezbeđuju vrednost

za novac.

22 Generalna skupština Ujedinjenih nacija: Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, Resolution 70/1 adopted by General Assembly on 25 September 2015.

A/RES/70/1.Goal 12.7. https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld

23 Održive javne nabavke (OJN), promovišu integraciju tri Stuba održivog razvoja, t.j. ekonomski razvoj, društveni razvoj I zaštitu okoline. Ciljevi OJN se obično usmeravaju na umanjenje

potražnje za resursima, umanjenje negativnog dejstva robe, radova i usluga, tokom životnog ciklusa; obezbeđivanje pravičnih uslova ugovora, uključujuċi etičke, standarde ljudskih resursa i

zapošljavanja; promovisanje raznovrsnosti i ravnopravnosti kroz sveukupni lanac nabavke, na primer, pružajuċi prilike malim I srednjim preduzeċima, ili kroz podršku u obliku treninga I

razvoja veština. OJN takođe mogu uključiti I metode kojima se podržava inovativnost.

37

Link: Maps Modul u OJN

Podindikator 3 (b) - Obaveze koje proizilaze iz međunarodnih sporazuma

Članstvo u međunarodnim i/ili regionalnim udruženjima ili u obavezujucim međunarodnim/

regionalnim sporazuma, može dovesti do zakonskih obaveza koje se odnose na javne nabavke i

može uticati na način uspostave sistema nabavki u zemlji. Na osnovu opštih informacija

prikupljenih u Delu II, o kontekstu zemlje, ovaj pokazatelj ocenjuje: 1) postojanje odredbi

nabavke u obavezujuċim međunarodnim sporazumima i 2) dosledni odraz tih obaveza u

nacionalnim zakonima i propisima nabavke.

Priznavanje međunarodnog konteksta je preduslov za razumevanje prisustva pojedinih odredbi u

nacionalnom pravu i, u nekim slučajevima, može čak i objasniti neusaglašenost sa određenim

parametrima navedenim u ovoj metodologiji. Kao što je pomenuto u Delu I - Uputstvo, ne

postoji jedinstveni model za sistem javnih nabavki. Fokus u proceni ovog indikatora je da

obezbedi jasnocu u vezi sa međunarodnim obavezama koje utiču na javne nabavke u zemlji i da

se utvrdi da li su relevantne odredbe dosledno usvojene u nacionalnom pravnom i političkom

okviru nabavki.


Obaveze javnih nabavki koje proističu iz obavezujucih međunarodnih sporazuma su:

(a) Jasno uspostavljene.

(b) U skladu sa usvojenim zakonima i propisima i ogledaju se u politici nabavke.

38

Stub II Institucionalni okvir i kapacitet za upravljanje

Stub II sagledava kako sistem nabavki, kako je definisano u pravnom i regulatornom okviru

neke zemlje, funkcioniše u praksi kroz institucije i sisteme upravljanja koji su deo sveukupnog

javnog sektora upravljanja u toj zemlji.

Stub II određuje koliko je sistem nabavki neke zemlje pogodan za ispunjenje zakonom

predviđenih obaveza bez nedostataka ili preklapanja. Ovaj Stub procenjuje: a) da li postoje

adekvatne veze sa sistemom upravljanja javnim finansijama te zemlje; 2) da li postoje institucije

koje su zadužene za takve funkcije; 3) da li su upravljački i tehnički/stručni kapaciteti adekvatni

da preduzmu efikasne i transparaentne procese javnih nabavki.

Indikator 4. Sistem javnih nabavki je opšteprihvacen i dobro integrisan u sistem

upravljanja javnim finansijama

Ovaj indikator se fokusira na stepen integrisanosti/uključenosti sistema nabavke u sistem za

upravljanje javnim finansijama. Postoje dva podindikatora (a-b) koje treba proceniti u okviru

Indikatora 4 zbog direktne interakcije između nabavke i finansijskog upravljanja i od planiranja

budžeta do operacija iz trezora vezanih za placanja.

Podindikator 4(a): Planiranje nabavke i budžetski ciklus

Formulisanje godišnjih ili polugodišnjih budžeta se zasniva na rezultatima i učinku, koje vlada

kao celina i njene agencije očekuju da ostvare u okviru tog posebnog perioda. Sveukupne

strategije vlade ili sektora služe kao osnova za ovo. Njima se određuje višegodišnje planiranje,

kao i pridruženi operativni planovi za svaki fiskalni period i nabavku roba, radova i usluga

potrebnih za implementaciju ovih planova. Propisna priprema pouzdanih podataka o troškovima

za potrebe budžeta i raspored planiranih nabavkie. Višegodinje budžetiranje i finansiranje treba

ohrabriti, pošto takva praksa pruža mogucnosti za optimizaciju ciklusa nabavke.

Planove nabavki treba povremeno ažurirati u skladu sa ažuriranjem i revizijom budžeta da bi

prikazali promene koje su vezane za vremenske rokove ugovora. Empirijski podaci, kao što su

stvarni troškovi roba, radova i usluga pružaju odlične informacije za predviđanje troškova

sličnih roba, radova i usluga za buduce budžete. Razumevanje vremeskog planiranja glavnih

ugovora može takođe pomoci da se predvide potrebe protoka novca u okviru vlade i da se izvrše

39

blagovremena placanja i smanje dodatni troškovi vezani za kašnjenje sa okončanjem ugovora i

odsustvom adekvatnih sredstava za finansiranje njegovog potpunog izvršenja.

Treba uspostaviti mehanizam za povratne informacije kojim bi se obezbedilo da informacije o

ugovorima koji predstavljaju glavne/velike budžetske izdatke blagovremeno uđu u budžetske i

finansijske sisteme i na taj način podrže sveukupni sistem finansijskog upravljanja.

Podindikator 4(a): Kriterijumi za procenu

Pravni i regulatorni okvir, finansijske procedure i sistemi obezbeđuju kako sledi:

(a) Da godišnji i višegodišnji planovi budu pripremljeni kao podrška planiranju budžeta i

procesu formiranja budžeta i doprinose višegodišnjem planiranju.

(b) Da sredstva iz budžeta budu blagovremeno izdvojena i dodeljena i pokrivaju pun

iznos ugovora (ili pokrivaju iznos potreban da se deo ugovora izvrši u okviru tog

budžetskog perioda);

(c) Da postoji mehanizam povratnih informacija za certifikaciju izvršenja budžeta,

uključujuci i informacije o završetku velikih /glavnih ugovora.

Podindikator 4(b) - Finasijske procedure i ciklus nabavke

Ovaj podindikator procenjuje da li budžetski zakoni i finansijske procedure adekvatno

podržavaju proces nabavke, tj. pripremu i blagovremeno pozivanje na tender i dodelu ugovora,

izvršenje ugovora i blagovremena placanja. Ovi sistemi za nabavke, budžet i finansijsko

upravljanje moraju biti tesno povezani kada se donesu odluke, za njima slede odgovarajuce

radnje sa finansijske i budžetske strane. S druge strane, u sistemu treba da postoje i zaštitne

mere koja ne dopuštaju započinjanje radnji vezanih za nabavku, ako sredstva za tu istu nabavku

nisu izdvojena.

Podindikator 4(b): Kriterijumi za procenu

Pravni i regulatorni okvir, finansijske procedure i sistemi obezbeđuju kako sledi:

(a) Da se poziv za tender/dostavljanje predloga ne može objaviti, ukoliko nema

sertifikacije o raspoloživosti sredstava;

(b) Da nacionalni propisi/procedure za izvršenje faktura i odobrenje placanja odgovaraju

obavezama navedenim za blagovremeno placanje u ugovoru, te da su javno dostupni i

jasni potencijalnim ponuđačima.*

*Kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 4(b) Kriterijum za

procenu (b): Fakture placene na vreme (u %). Izvor: PFM sistemi.

40

Indikator 5 – Zemlja ima instituciju koja je zadužena za normativno/regulatorne funkcije

Ovaj se indikator odnosi na normativno/regulatorne funkcije u okviru javnog sektora, njihovu

propisnu realizaciju i koordinaciju. Ovaj indikator se fokusira na postojanje, nezavisnost i

efikasnost funkcija i stepena koordinacije između odgovornih organizacija. U zavisnosti od

institucionalne postavke koju je neka zemlja odabrala, jedna institucija može biti zadužena za

sve normativne i regulatorne funkcije. U nekom drugom kontekstu, ključne funkcije mogu biti

dodeljene nekolikim agencijama, na primer jedna institucija može biti odgovorna za politiku,

dok druga može biti zadužena za obuku ili statistiku. Opšte mišljenje je da

normativno/regulatorne funkcije treba da budu jasno dodeljene bez praznina ili preklapanje.

Treba izbegavati preveliko usitnjavanje a ovu funkcija treba sprovesti kao dobro koordiniran

zajednički poduhvat. Ovde treba izvršiti procenu četiri podindikatora (a-d).

Podindikator 5(a) – Status i pravni osnov za normativno/regulatornu funkciju

Normativno/regulatorna funkcija i njene obaveze se stvaraju putem pravnog i regulatornog

okvira. Time se obezbeđuje da institucija kojoj su poverene funkcionalne obaveze uživa

odgovarajuci nivo ovlašcenja i omogucava efikasno funkcionisanje. Ili, u suprotnom, pravni i

regulatorni okvir može dodeliti ključne funkcije opisane u indikatoru 5(b) različitim agencijama,

ali na jasno definisanoj osnovi.

Podindikator 5(a): Kriterijum za procenu

(a) Pravni i regulatorni okvir specificira normativno/regulatornu funkciju i daje

odgovarajuca ovlašcenja (formalna ovlašcenja) kako bi se omogucilo efikasno

funkcionisanje institucije ili su normativno/regulatorne funkcije jasno dodeljene

različitim jedinicama unutar vlade.

Podindikator 5(b) – Odgovornosti normativno/regulatorne funkcije

Normativno/regulatorna institucija ili institucije kojima su povereni normativno/regulatorni

zadaci bi trebalo da poseduju definisane obaveze koje uključuju ali nisu ograničene na sledece:

41

Podindikator 5(b): Kriterijumi za procenu

Sledece funkcije su jasno dodeljene jednoj ili nekolikim agencijama bez nedostataka ili

preklapanja njihovih odgovornosti:

(a) Davanje saveta naručiocima

(b) Izrada nacrta politika nabavki

(c) Predlaganje izmena/izrada nacrta amandmana na pravni i regulatorni okvir

(d) Pracenje javnih nabavki

(e) Pružanje informacija o nabavci

(f) Upravljanje bazama statističkih podataka

(g) Izveštava o nabavci ostale delove vlade

(h) Razvoj i podrška implementaciji inicijativa za poboljšanje sistema javnih nabavki

(i) Obezbeđenje alata za implementaciju i dokumetacije za obuke i razvoj kapaciteta

osoblja koje radi na implementaciji, uključujuci i programe obuke za razvoj integriteta

(j) Podrška profesionalizaciji funkcije nabavke

(k) Projektovanje i upravljanje centralizovanim on’line platformama i drugim elektonskim

sistemima za nabavke, gde je to primeljivo.

Podindikator 5(c) – Organizacija, finansiranje, personal i stepen nezavisnosti i ovlašcenja

Normativno/regulatorna funkcija treba da uživa visok stepen autoriteta kod vlade, bude efikasna,

uključujuci i stepen nezavisnosti koji ce joj omoguciti nesmetano izvršavanje svojih obaveza.

Potrebno je adekvatno finansiranje kako bi se obezbedio propisan personal i izvori za pružanje

usluga zahtevanog kvaliteta.

Normativno/regulatonom funkcijom bi trebalo da rukovodi odgovarajuceg nivoa iz upravljačke

strukture kako bi ova funkcija mogla da izvršava svoja ovlašcenja i obaveze.

42

Podindikator 5(c): Kriterijumi za procenu

(a) Normativno/regulatorna funkcija (ili institucije kojima su poverene obaveze

regulatorne funkcije, ukoliko ne postji jedna institucija) i njen rukovodilac uzivaju

visok stepen autoriteta u vladi,

(b) Finansiranje je obezbeđeno kroz pravno/regulatorni okvir da bi se obezbedila

nezavisnost ove funkcije i odgovarajuci personal,

(c) Interna organizacija institucije, ovlašcenja i personal su dovoljni i odgovaraju njihovim

obavezama.

Podindikator 5(d) – Izbegavanje konflikta interesa

Normativno/regulatorna funkcija bi trebalo da bude oslobođena od potencijalnih konflikata

interesa. Čak i privid konflikta interesa bi mogao da naruši poverenje u sistem i treba da se

razreši. Stoga obaveze ove funkcije treba da obezbede razdvajanje dužnosti i jasnocu, tj. da budu

tako postavljene da se izbegne konflikt interesa. Neke funkcije nisu kompatibilne. Posebno,

pojedinci ili grupe pojedinaca ne bi trebalo da budu u poziciji i da naprave i da prikriju greške

ili prevaru tokom uobičajenog trajanja njihovih dužnosti. Na primer, pojedinci ne bi trebalo da

budu direktno uključeni u procese nabavke (na primer, kao članovi komiteta za procenu) i da

istovremeno budu zaduženi za pracenje/finansijsku reviziju procese nabavke, ili da deluju u ime

tela za žalbe (apelacionog tela/videti u indikatoru 12(b)).

Podindikator 5(d): Kriterijum za procenu

(a) U normativno/regulatornoj instituciji ne postoji konflikt interesa.*

*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 5(d)

Kriterijum za procenu (a):

- Percepcija da u normativno/regulatornoj instituciji nema konflikta interesa (odgovori

izraženi u %).Izvor: Istraživanje

43

Indikator 6. Naručioci i njihovi mandati su jasno definisani

Ovim indikatorom se vrši procena: 1) da li pravno/regulatorni okvir jasno definiše institucije

koje su odgvorne i imaju ovlašcenja vezana za nabavke; 2) da li postoje odredbe vezane za

delegiranje ovlašcenja u procesu nabavke osoblju koje radi na nabavkama i ostalim

službenicima u vladi i 3) da li postoji centralizovani naručilac. Postoje dva podindikatora (a-b)

koje treba proceniti.

Podindikator 6 (a) – Definicija, odgovornosti i formalna ovlašcenja naručilaca

Pravni i regulatorni okvir treba da razjasni koje su institucije (ili grupa insitucija) pravno

definisane kao naručioci. U centralizovanom sistemu, ovo može biti neko centralizovano telo za

nabavku i/ili ministarstva na nacionalnom nivou, javna tela i preduzeca u državnom vlasništvu

ili komunalna preduzeca sa posebnim i isključivim pravima garantovanim od države. U

decentralizovanom sistemu, naručioci se mogu naci na svim nivoima vlade (na primer,

ministarstva na pokrajinskom nivou i javna tela, lokalne zajednice, itd.). Neke zemlje imaju

uspostavljene hibridne sisteme.

Pravni i regulatorni okvir bi trebalo da jasno definiše odgovornosti naručioca. Njegove

odgovornosti tipično variraju od planiranja nabavke do upravljanja svim stepenima u procesu

nabavke u skladu sa zakonom. Odgovornosti bi takođe trebalo da uključe zahtev da se uspostavi

dodeljena, specilazovana funkcija nabavke sa potrebnom upravljačkom strukturom, kapacitetom

i sposobnošcu za efikasno i delotvorno preuzimanje svoje dužnosti i odgovornosti i izvrši

procenu procesa nabavke.

U pravnom i regulatornom okviru bi trebalo da se nađe i odredba vezana za delegiranje odluke o

ovlašcenju (na primer, za dodelu i izvršenje ugovora; prihvatanje ugovornih obaveza i iniciranje

placanja). Delegiranje ovlašcenja naručiocima i sledstveno tome personalu za nabavke i ostalim

vladinim službenicima je ključno za posedovanje sistema koji dobro funkcioniše, posebno kada

se radi o decentralizovanoj nabavci. Kada ne postoji delegiranje ovlašcenja, sistem ima

tendenciju da neefikasno funkcioniše i može dovesti do izuzetne koncentracije prava na

odlučivanje kod nekoliko pojedinaca, koji nisu ni obučeni a i ne poseduju znanje potrebno za

donošenje odluka o nabavci. Ovlašcenje za donošenje odluka treba da se delegira na najniži nivo

kompetencije u skladu sa pridruženim rizicima i novčanim iznosom. Službenici koji rade na

nabavci treba da budu imuni na politički uticaj i imaju vodecu ulogu po pitanju nabavki.

44


Pravni okvir obezbeđuje kako sledi:

(a) Naručioci su jasno definisani.

(b) Odgovornosti i kompetencije naručilaca su jasno definisane.

(c) Od naručilaca se zahteva da uspostave dodeljenu, specijalizovanu funkciju nabavke sa

potrebnom upravljačkom strukturom, kapacitetom i sposobnostima.*

(d) Ovlašcenje za donošenje odluke je delegirano najnižim kompetentnim nivoima u

skladu sa pridruženim rizicima i novčanim iznosom.

(e) Odgovornost za odluke je jasno definisana.

*Kvantitativni indikator treba da podrži podindikator 6(a): Kriterijum za procenu (c):

- Naručioci sa dodeljenom, specijalizocanom funkcijom nabavke (izraženo u % od

ukupnog broja naručioca). Izvor: Normativno/regulatorna funkcija.

Podindikator 6(b) – Centralizovano telo za nabavke

Uspostavljanje nekog centralizovanog tela za nabavke (telo za centralizovane nabavke) može

unaprediti efikasnost i efektivnost decentralizovanog sistema za nabavke. Telo za centralizovane

nabavke bi moglo da bude zaduženo za konsolidaciju nabavnih potreba nekolikih vladinih

agencija; objavljivanje poziva na tender i zaključenje okvirnih sporazuma koje sve vladine

agencije mogu da otkažu shodno svojim potrebama (na primer, na osnovu elektronskih

kataloga); za upravljanje veoma složenom nabavkom ili nabavkom koja zahteva specijalizovano

pravnu, ili stručnu ekspertizu), itd.

U slučaju da neka zemlja osnuje centralizovano telo za nabavke, pravni i regulatorni okvir treba

jasno da definiše njegove odgovornosti, formalna ovlašcenja i nadležnosti. Proces bi trebalo da

bude jasno opisan kako bi obezbedio efikasan rad i odgovarajucu komunikaciju sa „klijentom“

institucijom (agencijom) koja je odgovorna za izvršenje usluga.

U malim zemljama ili u zemljama, koje izlaze iz konfliktnih situacija, kapaciteti za nabavke su

nategnuti. Ovde, bi možda bilo najbolje imati telo za centralizovane nabavke, koje je odgovorno

za sve nabavke vlade, sposobno da obezbedi konzistentnost, standardizaciju i profesionalnu

nabavnu funkciju.

45

Podindikator 6(b): Kriterijum za procenu

(a) Određena zemlja je razmotrila koristi od uspostavljanja centralizovane nabavne

funkcije zadužene za consolidovanu nabavku, okvirne sporazume ili specijalizovane

nabavke.

(b) U slučaju da postoji telo za centralizovane nabavke, pravni i regulatorni okvir

obezbeđuje sledece:

- Jasnu definiciju pravnog statusa, finansiranje, odgovornosti i ovlašcenja za donšenje

odluka.

- Nadležnost za donošenje odluka je precizno definisana.

- Ovo telo i njegov rukovodilac uživaju veliki autoritet u Vladi.

(c) Interna organizacija tela za centralizovane nabavke, kao i njegov personal su dovoljni i

u skladu sa svojim odgovornostima.

Indikator 7 – Javna nabavka je ugrađena u efektivan informacioni sistem.

Cilj ovog indikatora je da proceni stepen do kog određena zemlja, ili agencija ima sisteme za

objavljivanje informacija o nabavci, da efikasno podrži različite korake u okviru procesa

nabavke primenom digitalnih tehnologija, te da upravlja podacima koji omogucavaju analizu

trendova i rad celokupnog sistema nabavke.

Ovaj indikator pokriva raspoloživost, dostupnost, integraciju i pouzdanost informacionih sistema

za procese javnih nabavki. Digitalne tehnologije, kao što su online portali i sveobuhvatniji e-

sistemi nabavke, imaju potencijal da značajno povecaju efikasnost, efektivnost i transparentnost

javne nabavke. Oni podržavaju stvaranje savremenog sistema za nabavke, jačaju okvir

nadležnosti i uspostavljaju stručne temelje za merenje performansa. Ovaj indikator, takođe,

procenjuje do kog stepena ovaj sistem funkcioniše u praksi tako što utvrđuje udeo objavljenih

informacija o javnim nabavkama i meri razumevanje e-nabavki i raspoloživost statističkih

informacija.

Postoje tri podindikatora (a-c) za procenu.

46

Podindikator 7(a) – Objavljivanje informacija o javnim nabavkama potpomognuto

informacionom tehnologijom

Cilj ovog podindikatora je da utvrdi:

1) Postojanje i kapacitet informacionog sistema o nabavci u toj zemlji;

2) Dostupnost informacionog sistema;

3) Pokrivanje informacionog sistema; i

4) Da li sistem pruža uslugu na jednom mestu (one-stop service), koliko je to izvodljivo,

gde zainteresovane strane mogu naci informacije o nabavci i rezultatima.

Javni pristup informacijama o nabavkama je bitan za transparentnost i stvara osnovu za

društvenu reviziju interesnih grupa. Javnu informaciju treba lako pronaci, treba da bude

sveobuhvatna i jednostavna za korisnika i da pruži relevantne informacije. Procenitelj bi trebalo

da bude u stanju da verifikuje jednostavan pristup i sadržaj informacije koja je dostupna

javnosti.

Sistem bi naročito trebalo da obezbedi objavljivanje godišnjih ili višegodišnjih planova nabavki,

specifične oglase ili obaveštenja o mogucnostima za nabavke, dodelu ugovora, odluke vezane za

žalbe, veze sa pravilima i propisima i ostale informacije koje su bitne za promovisanje

konkuretnosti i transparentnosti (na primer, Zakon o pristupu informacijama). U praktične svrhe

prikupljanje i objavljivanje informacija bi trebalo da se usredsredi na gore pomenutu nabavku

sa nekom utvrđenom vrednošcu koja predstavlja utvrđeni prag za korišcenje kompetitvnog

procesa.

Koncept otvorenog ugovranja zahteva da vlada zainteresovanim stranama blagovremeno

obezbedi adekvatan stepen transparentnosti svake faze u procesu nabavke. Ovo obuhvata

specifične nabavke i rad celokupnog sistema za javne nabavke uljučujuci i vidljivost protoka

javnih sredstava. Informacioni sistem bi, u cilju podrške otvorenom ugovaranju u okviru sistema

nabavke, trebalo da bude proširen tako da uključi i kompletan set tenderske dokumentacije,

izveštaje o proceni (ili njihova rezimea), kompletnu ugovornu dokumentaciju uključujuci i

tehničke specifikacije, kao i pojedinosti vezane za implementaciju, u skladu sa pravnim i

regulatornim okvirom kao i zakonodavstvo koje štiti posebne osetljive informacije (videti

podindikator 1(g)).

47

Informacije bi trebalo skupiti na jednom mestu. U tu svrhu bi trebalo uspostaviti centralizovan

online portalukoliko je takva tehnologija na raspolaganju u određenoj zemlji. Finansijska

obaveza potpomognuta zahtevima iz pravno/regulatornog okvira bi trebalo da obezbedi da

naručioci propisno i blagovremeno postavljaju zahtevane informacije. Da bi se omogucilo

pretraživanje, informacije treba objavljivati u otvorenom i strukturirano čitvljivom formatu uz

korišcenje jedinstvenih identifikatora i klasifikacije (open data format).


Zemlja poseduje sistem koji zadovoljava niže navedene zahteve:

(a) Informacije o nabavci su lako dostupne u međima sa visokim tiražom i dostupnosti.

Informacije su relevatne, blagovremene i potpune i od pomoci zainteresovanim

stranama za razumevanje procesa nabavke i zahteva, kao i za pracenje rezultata i

performansa.

(b) Postoji integrisani informacioni sistem (centralizovani online portal) koji obezbeđuje

najnovije informacije i kome sve zainteresovane strane mogu lako i besplatno

pristupiti.

(c) Informacioni sistem obezbeđuje objavljivanje:*

Planova nabavke

Informacije vezane za posebne nabavke minimum: oglase ili objave o nabavci, dodeli

ugovora i amandmane, informacije o implementaciji ugovora uključujuci placanja,

odluke po žalbama.

Veze sa pravilima i propisima i ostalim informacijama koje su relevantne za

promovisanje konkurentnosti i transparentnosti.

(d) Kao podrška koncptu otvorenog ugovaranja sveobuhvatnije informacije se objavljuju

na online portalu tokom svake faze procesa nabavke uključujuci kompltean set

tenderske dokumentacije, izveštaje o proceni, kompletnu ugovornu dokumentaciju sa

tehničkim specifikacijama i pojedinostima implementacije (u skladu sa pravnim i

regulatornim okvirom).

(e) Informacije se objavljuju u nekom od otvorenih i strukturiranih, čitljivih formata uz

korišcenje identifikatora i klasifikacija (open data format).*

(f) Odgovornost za upravljanje i rad sistema je jasno definisana.

*Kvantitativni indikator koji treba da podrži podindikator 7(a) Kriterijum za procenu

48

(c):

- Planovi nabavki objavljeni (u % od ukupnog broja zahtevanih planova nabavki)24

- Ključne informacije o nabavci objavljene tokom ciklusa nabavke (u % od ukupnog

broja ugovora)25

:

Poziv za licitaciju (u % od ukunog broja ugovora)

Dodeljeni ugovori (cilj, dobavljač, vrednost, izmene/amandmani)

Pojedinosti vezane za implementaciju ugovora (ključne tačke, okončanje i

placanje)

(g) Godišnji statistički podaci vezani za nabavku

(h) Odluke po žalbama postavljene u okvir rokova utvrđenih zakonom (u %).

Izvor: Centarlizovani online portal.

*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava podindikator 7(a) Kriterijum za procenu

(e):

- Udeo informacija o onabavci i objavljenih podataka u open data formatu (u %). Izvor:

Centralizovani on online portal.

Podindikator 7(b) – Korišcenje e-nabavke

Ovim podindikatorom se procenjuje:

1) Do kog stepena se e-nabaka koristi u javnom sektoru određene zemlje;

2) Kapacitet službenika vlade da upravljaju i koriste sisteme e-nabavke; i/ili

3) Postojanje strategije te zemlje za implementaciju e-nabavke.

Za početak, procenivač ce izvršiti procenu do kog stepena u kom obliku se primenjuje e-nabavka

u određenoj zemlji. E-nabavka se obično primenjuje postepeno i može imati razne oblike.

Obično zemlje startuju sa uspostavljanjem centralizovanih online portala, koji se koriste za

objavljivanje opštih inforacija vezanih za e-nabavke (zakoni, propisi, priručnici,

24 PEFA PI-24-3 (2)

25 PEFA PI-24-3 (3,4,5,6)

49

obrasci/template, itd.). Ovi se portali često razviju u rafiniranije aplikacije koje omogucavaju

objavljivanje planova nabavki, licitacije, dodele ugovora, odluke vezane za izazove u nabavci i

žalbe, obuke, itd., i šerovanje open data o javnoj nabavci.

Savremenije aplikacije uključuju registre dobavljača i sisteme e-nabavke zasnovane na

transakcijama, koji elektronski podržavaju proces kompletne nabavke i implementacije ugovora

(na primer, e-licitiranje, e-katalozi, e- reverzne aukcije, e-upravljanje ugovorom).

Ovi sistemi isporučuju obilje podataka potrebnih za merenje performansa i statističke podatke

vezane za nabavku.

Uz to, ove aplikacije mogu da obezbede kompletan ciklus od nabavke do isplate i omoguce

integraciju e-nabavki u finansijske sisteme. Ostali sistemi se takođe mogu integrisati u sistem e-

nabavke kao što su, na primer, poreski sistem, sistem za upravljanje informacijama i sistemi za

poslovno izveštavanje.

Ovaj podindikator, takođe, procenjuje da li su službenici vlade adekvatno obučeni za planiranje,

razvoj i upravljanje sistemima e-nabavke i da li ih pouzdano i efikasno koriste u praksi.

Dobavljačima treba omoguciti da ne samo da učestvuju, vec i da imaju inicijative u rešenjima

vezanim za e-nabavke. U okruženjima sa niskim stepenom tehnološkog razvoja, možda ce biti

potrebno da vlada uloži dodatne napore kako bi se obezbedilo da sve kompanije (uključujuci

mikro, mala i srednja preduzeca) imaju jednak pristup tržištu javnih nabavki kojim sve više

dominiraju elektronska sredstva. Kao primer, trebalo bi razmotriti stvaranje decentralizovanih

centara za preduzetnike. Ovi centri bi mogli da obezbede kompanijama besplatan pristup

internetu, obuke i podršku u korišcenju sitema e-nabavki i time u značajnoj meri poboljšali

njihove šanse za poslovanje sa javnim sektorom.

Ako sistem e-nabavki još nije implementiran, treba proceniti da li je vlada usvojila neku mapu e-

nabavki iz izveštaja o proceni spremnosti za e-nabavke.

Podindikator 7(b): Kriterijum za procenu26

(a) Sitem e-nabavke se široko koristi i sve više pimenjuje u određenoj zemlji na svim

nivoima vlade.*

(b) Službenici vlade poseduju sposobnosti za planiranje, razvoj i upravljanje sistemima e-

nabavki.

(c) Personal koji radi na nabavkama je adekvatno obučen za pouzdano i efikasno

korišcenje sistema e-nabavki.

(d) Dobavljači (uključujuci mikro, mala i srednja preduzeca) učestvuju na tržištu javnih

nabavki kojim sve više dominiraju elektronska sredstva.*

(e) U slučaju da e-nabavka nije još implementirana, vlada je usvojila mapu e-nabavke

26 Aplikacija centralizovanog online portala se procenjuje pomocu indikatora 1(a), 7(a) i 12(a) i (c).

50

zasnovanu na izveštaju o proceni spremnosti za e-nabavke.

*Kvantitativni indikator koji treba da podrži podindikator 7(b) Kriterijum za procenu

(a):

Razumevanje e-nabavki

- Broj postupaka za e-nabavke izražen u % od ukupnog broja postupaka

- Vrednost postupaka e-nabavki izražena u % od ukupne vrednosti postupaka

Izvor: Sistem e-nabavke.

*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava podindikator 7(ba) Kriterijum za procenu

(d):

- Ponude dostavljene online (u %)

- Ponude dostavljene od strane mikro, malih i srednjih preduzeca (u %)

Izvor: sistem e-nabavki.

Link za MAPS modul na e-nabavkama

Podindikator 7(c) – Strategije za upravljanje podacima o nabavkama

Statističke informacije o nabavkama su bitne za procenu politika i rada sistema. Statistički

podaci takođe obezbeđuju sredstva za pracenje performansa i utvrđivanje da li su statistički

podaci u saglasnosti sa ostalim aspektima sistema, koji su definisani pravnim i regulatornim

okvirom. Statističke informacije mogu takođe biti i alatka za planiranje nabavki i analizu tržišta.

U cilju sveobuhvatnosti i efikasnosti, sistem treba zasnovati na podacima koji su raspoloživi na

e-nabavkama, ili na drugim informacionim sistemima.

Podindikator 7(c): Kriterijum za procenu

(a) Postoji sistem koji radi na prikupljanju podataka on nabavkama roba, radova i usluga

uz podršku sistema e-nabavki ili neke druge informacione tehnologije.

(b) Sistem upravlja podacima tokom celokupnog procesa nabavke i omogucava analizu

trendova, nivoa učešca, efikasnost i ekonomičnost nabavke, kao i usklađenost sa

zahtevima.

51

(c) Visok stepen pouzdanosti informacija (verifikovan revizijama).

(d) Analiza informacija se vrši rutinski, objavljuje i unosi u sistem.*

*Kvantitativni indikator koji treba da podrži podindikator 7(c) Kriterijum za procenu

(d):

- Ukupan broj i vrednost ugovora 21

- Udeo javnih nabavki u troškovima vlade i udeo u BDP

- Ukupna vrednost ugovora dodeljenih kroz konkurse tokom najskorije fiskalne godine22

Izvor: Normativno/regulatorna funkcija / sistem e-nabavke.

Indikator 8. Sistem javnih nabavki ima jak kapacitet za razvoj i unapređenje

Ovaj indikator se fokusira na strategije i sposobnost sistema javnih nabavki da se razvijaju i

unapređuju. Treba razmotriti tri aspekta:

1) Da li spostoje strategije i programi za razvoj kapaciteta osoblja koje radi na nabavkama,

kao i ostalih ključnih aktera uključenih u javne nabavke;

2) Da li je nabavka prepoznata kao profesija u javnom sektoru te zemlje; i

3) Da li su uspostavljeni sistemi koriste za procenu rezultata nabavki i za razvoj strateških

planova za stalno usavršavanje sistema javnih nabavki.

Ovaj indikator ima tri podindikatora (a-c) za procenu.

Podindikator 8(a) – Obuka, savetovanje i pomoc

Cilj ovog podindikatora je da verifikuje postojanje stalnih i relevantnih programa obuke za nove

ali i za postojece osoblje koje u vladi radi na nabavkama. Ovi programi su bitni kako bi se

obezbedio dotok kvalifikovanog personala za nabavke u insititucije za javne nabavke. Drugi cilj

je da se proceni postojanje i kvalitet savetodavnih usluga po pitanjima nabavki za vladine

agencije, potencijalne dobavljače i, u širem smislu, opšte javnosti.

Procenjivač bi trebalo da pregleda nastavne programe postojecih obuka i proceni njihovu

relevantnost, prirodu, obim i održivost. Sistem koji dobro funkcioniše bi trebalo da:

52

a) Bude zasnovan na „inventaru nedostataka u veštinama“ koji odgovara potrebama

sistema;

b) Bude dovoljan u smislu konteksta i učestalosti; i

c) Obezbedi evaluaciju programa obuke i pracenje napretka u tretiranju pitanja kapaciteta.

Procena bi trebalo da uključi i verifikaciju savetodavnih usluga ili savetovališta („help desk“) za

stranke iz javnog ili privatnog sektora gde mogu dobiti savet o primeni i tumačenju politike i

pravila.

Strategija obuke treba da bude tesno povezana sa i integrisana u druge mere u cilju razvoja

kapaciteta ostalih ključnih aktera iz javnih nabavki, pored profesionalizacije funkcije nabavke

koja je niže u tekstu opisana ( informativni seminari i programi obuke za privatni sektor i civilno

društvo, uključujuci i programe obuke za integritet (Indikatori 9(a), 10(c) i 13(d)).


(a) Postoje sistemi koji obezbeđuju:

(b) Suštinske stalne programe obuke odgovarajuceg kvaliteta i sadržaja za potrebe sistema.

(c) Rutinsku evaluaciju i periodična podešavanja zasnovana na povratnim informacijama i

potrebama.

(d) Savetodavnu uslugu ili savetovališta za rešavanje pitanja naručilaca, dobavljača i

javnosti.

(e) Dobro integrisana strategija sa drugim merama za razvoj kapaciteta ključnih aktera

uključenih u javne nabavke.

Podindikator 8(b) – Prepoznavanje nabavke kao profesije

Na javnim nabavkama često rade službenici sa različitim obrazovnim i profesionalnim

iskustvom. U idealnom slučaju, službenici nabavke se smatraju specijalizovanim

profesionalccima, umesto samo administrativnim radnicima. Cilj ovog podindikatora je da

utvrdi da li je nabavka prepoznata kao profesija u sistemu nabavke određene zemlje, uključujuci

i dodeljivanje specifičnih funkcija na pozicijama nabavke koje su definisane na raznim

profesionalnim i upravljačkim nivoima. Za ova radna mesta treba da postoje opisi poslova sa

specificiranim potrebnim kvalifikacijama i kompetencijama. Nadoknada i napredovanje u

karijeri treba od prikaže poseban profesionalni status i imenovanje, a unapređenja treba budu

kompetitivna i zasnovana na kvalifikacijama i profesionalnoj certifikaciji. U cilju tekuceg

profesionalnog razvoja, trebalo bi da postoje politike i programi za razvoj kapaciteta zaposlenih

i adekvatne obuke. Rad zaposlenih bi trebalo ocenjivati na redovnoj i konzistentnoj osnovi.

53


Javni sektor određene zemlje prepoznaje nabavke kao profesiju:

(a) Nabavka je prepoznata kao specifična funkcija sa radnim mestima koja su definisana na

različitim profesionalnim nivoima i specificiranim opisima poslova i zahtevanim

kvalifikacijama i kompetencijama.

(b) Imenovanje i unapređenje je kompetitivno i zasnovano na kvalifikacijama i

profesionalnoj certifikaciji.

(c) Rad personala se ocenjuje na redovnoj i konzistentnoj osnovi i obezbeđuje razvoj

personala i adekvatnu obuku.

Link za MAPS modul za profesionalizaciju

Podindikator 8(c) – Pracenje performansa radi poboljšanja sistema

Procena efektivnosti sistema javnih nabavki od pojedinačnih nabavki do sistema kao celine

može biti glavni pokretač za unapređenje performansi. Rezultate procesa nabavke treba

periodično i konzistentno procenjivati kako bi se izmerio performans, efektivnost i uštede u

sistemu nabavke. Dok naručioci sami treba da prednjače u merenju performansa i stalnim

programima za unapređenje na nivou agencije, normativno/regulatorna institucija za nabavke bi,

takođe, trebalo da podrži ove napore. Ova institucija može da usaglasi, prati i ocenjuje rad

sistema nabavke kao celine.

Okvir upravljanja performansom be trebalo razviti tako da a) meri neposredne rezultate procesa

nabavke u odnosu na postavljenje ciljeve i da b) obuhvati procenu rezultata razvoja.

Kvantitativni indikatori koji su obuhvaceni MAPSom pružaju dobru početnu tačku za sistem

merenja performansa koji se bavi koji tretira oba nivoa i koji se tokom vremena može razvijati.

Možda ce biti potrebno da se razvije dodatna i specifičnija metodologija procene uticaja u

zavisnosti od razvojnih ciljeva određene zemlje.

Analiza podataka i planiranje poboljšanja zahteva posebne kompetencije. Strateški plan (ili

akcioni plan) treba razviti da bi se formirale reformske inicijative. Okvir rezultata treba da bude

dopuna za pracenje implementacije planiranih reformi. Okvir rezultata karakterično obuhvata

ciljeve, radnje, indikatore sa polaznim osnovama i ciljevima, i vremenski okvir za reforme.

Ciljevi performansa treba da budu prikazani u formi koja jasno prikazuje šta je mereno i kako

je mereno (metod obračuna i izvore podataka). Odgovornosti i neophodne resurse treba

definisati.

54


(a) U određenoj zemlji je uspostavljen sistem za merenje performansa koji se konzistentno

primenjuje i koji se fokusira na razultate procesa nabavki u odnosu na ciljeve.

(b) Sistem uključuje i procenu rezultata razvoja.

(c) Informacije se koriste kao popdrška izradi strateške politike za nabavke.

(d) Postoje strateški planovi uključujuci i okvire rezultata i oni se koriste za poboljšanje

sistema.

(e) Odgovornosti su jasno definisane.

55

Stub III Javne nabavke i tržišna praksa

Ovaj Stub sagledava operativnu efikasnost, transparentnost i delotvornost sistema nabavki na

nivou agencije koja ih sprovodi i koja je odgovorna za upravljanje pojedinačnim nabavkama

(naručilac). Uz to, ovde se sagledava tržište kao jedno od sredstava za prosuđivanje o kvalitetu i

delotvornosti sistema kada se postupci za nabavke stave u praksu. Ovaj se Stub fokusira na

način na koji sistem nabavke u nekoj zemlji funkcioniše i deluje u praksi.

Indikator 9. Postupci javne nabavke ostvaruju postavljene ciljeve

Cilj ovog indikatora je da prikupi empirijske dokaze o tome kako se principi nabavke, pravila i

postupci formulisani u pravnim ili političkim okviru primenjuju u praksi. Ovaj se indikator

fokusira na rezultate vezane za nabavke koji dalje imaju uticaja na razvojne rezultate kao što su

vrednost za novac, poboljšano pružanje usluga, poverenje u vladu i ostvarenje sekundarnih

ciljeva politike.

Procena Indikatora 9 zahteva izbor i pregled uzorka stvarnih nabavnih transakcija (datoteka).

Metodi uzorkovanja i njegova veličina određuju representativnost rezultata procene (videti u

DELU I – UPUTSTVA ZA KORISNIKE). U slučaju malog uzorka, ali koji je strateški

targetovan, procena i dalje može da obezbedi koristan „snimak“, ili izuzetnu sliku kako na

terenu funkcioniše nabavka. U svakom slučaju, nalaze procene treba analizirati i tumačiti sa

oprezom da bi obezbedili kredibilitet i fer proces i efektivno postigli bolje razumevanje sistema

nabavke kao celine u određenoj zemlji.

Za sveobuhvatniju procenu nabavnih postupaka targetovanih posebno na nivou naručioca, videti

pod MAPS Modul za Procene agencije. (Link)

Podindikator 9(a) – Planiranje

U toku faze planiranja nabavke, uspostavljaju se osnovni uslovi koji rukovode celokupnim

procesom nabavke i to upravo na samom početku procesa nabavke kada je uticaj na postizanje

definisanih ciljeva najveci. Ovaj se korak u procesu nabavke obično ostvaruje u tesnoj saradnji

sa internim klijentom.

Ovaj podindikator procenjuje da li je sprovedena temeljna analiza potreba pracena istraživanjem

tržišta kako bi se identifikovale optimalne strategije nabavke (posebno za vece nabavke). On

procenjuje da li je željeni uticaj definisan i da li su ekonomski i/ili ekološki, ili društveni uticaji

koje implicira u skladu sa ciljevima nacionalne politike. Trebalo bi obraditi da li su zahtevi i/ili

željeni rezultati pojedinačne nabavke jasno opisani, ili u specifikaciji proizvoda/usluge, ili su

dati kroz neku definiciju zahteva na osnovu učinka/rezultata (funkcionalne specifikacije).

56


(a) Analiza potreba i istraživanje tržišta vode ka proaktivnoj identifikaciji optimalnih

strategija nabake.

(b) Zahtevi i zeljeni ciljevi ugovora su jasno definisani.

(c) Kriterijumi održivosti, ukoliko postoje, se balansirano koriste u skladu sa nacionalnim

prioritetima.

Podindikator 9(b) – Izbor i ugovaranje

Ovaj podintikator se fokusira na ostvarenje cilja vrednost za novac kroz odgovarajuce

određivanje metoda nabavki i pristupa, konkurentnost, transparentnost i pravičnost u izboru

dobavljača, ukjlučujuci i kvalitet dokumentacije za nabavku i efikasnost samog procesa.

Ovaj podindikator procenjuje do kog stepena je nabavka pratila konkurentni postupak (ili ga nije

pratila). On pruža specifične infomacije o korišcenju metoda nabavke koji su propisani

zakonom. Ovaj podindikator takođe procenjuje da li su postupci vezani za podnošenje ponuda,

njihov prijem i otvaranje rezultirali odgarajucim nivoom kompletnosti.

Ovaj podindikator, šta više, procenjuje da li su primenjene odgovarajuce i fer tehnike tokom

evaluacije ponuda i tokom dodele ugovora da bi se utvrdila najbolja vrednost za novac kao i da

li je celokupan proces izbora bio sproveden efikasno, delotvorno i transparentno.


(a) Postupci za predkvalifikaciju se koriste kod složenih nabavki kako bi osigurali da su

samo kvalifikovani i prihvatljivi učesnici budu uključeni u kompetitivni proces.

(b) Jasna i integrisana nabavna dokumentacija i standardizovana, gde je to moguce, u skladu

sa potrebama, se koristi da bi se ohrabrilo široko učešce potencijalnih takmičara.

(c) Metodi nabavke su odabrani, dokumentovani i opravdani u skladu sa ciljem i pravnim

okvirom.

(d) Postupci za pondošenje ponuda, prijem i njihovo otvaranje su jasno opisani u nabavnoj

dokumentaciji i omogucavaju da ponuđači, ili njihovi predstavnici, prisustvuju otvaranju

ponuda, a civilnom društvu da prati, kako je predviđeno.

(e) Tokom celokunog procesa evaluacije ponuda i dodele ugovora, osigurana je

poverljivost, a odgovarajuce tehnike primenjene da bi se odredia najbolja vrednost za

novac na osnovu kriterijuma koji su navedeni u nabavnoj dokumentaciji i da bi se

dodelio ugovor.

57

(f) Objava o dodeli ugovora je izvršena kako je propisano.

(g) Klauzule vezane za izvršenje ugovora uključuju, tamo gde je to odgovarajuce, održivost i

incijative za premašivanje definisanih nivoa performansa, kao i kaznene inicijative za

loš performans.

(h) Proces izbora i dodeljivanje ugovora je sprovedeno efikasno, delotvorno i na

trasparentan način.*

*Preporučeni kvantitativni indikator koji treba da podrži podindikator 9(b) Kriterijum za

procenu (h):

- Prosečno vreme potrebno za za nabavku roba, radova i usluga:

Broj dana od oglasa/objave tendera i potpisivanja ugovora (sa svaki korišceni metod)

- Prosečan broj ponuda /i u %) koje odgvaraju (za svaki korišceni metod nabavke)

- Učešce postupaka koji su sprovedeni u potpnoj saglasnosti sa zahtevima iz objave/oglasa

(u %)

- Broj (i%) uspešnih postupaka (uspešno dodeljen ugovor, nije dodeljen ugovor; otkazano;

dodeljen ugovor u okviru definisanih vremenskih okvira)

Izvor za sve: Uzorak nabavke

Podindikator 9(c) – Upravljanje ugovorom

Ovaj podindikator procenjuje do kog je stepena nabavljena roba, usluge i radovi isporučena u

skladu sa ugovorom u smislu vremenskih rokova, kvaliteta, troškova i ostalih uslova navedenih

u ugovoru, a koji podržavaju efikasno i delotvorno izvršenje javnih usluga. Ovaj podindikator

procenjuje premašaj u troškovima i rokovima uključujuci placanja koja treba izvršiti u korist

dobavljača. Ovaj podindikator, takođe, razmatra da li su prilike za poboljšanje nabavne prakse

analizirane na osnovu kako brojčanih, tako i povratnih infomacija od strane interesnih grupa.


(a) Ugovori se primenjuju blagovremeno.*

(b) Izvršen je pregled, kontrola kvaliteta, nadzor nad radovima i konačan prijem proizvoda.*

(c) Fakture su pregledane a placanja procesuirana kako je određeno ugovorom.

58

(d) Amandamani na ugovor su pregledani, izdati i blagovremeno objavljeni.*

(e) Statistički podaci vezani za nabavku su raspoloživi i postoji sistem za merenje i

unapređenje nabavne prakse.

(f) Iskorišcene prilike za direktno uključenje ekstrenih interesnih grupa u proces javnih

nabavki.*

(g) Podaci su potpuni i tačni i lako dostupni u jednoj jedinoj datoteci.*

*Kvantitativni indikator koji treba da podrži procenu podindikatora 9(c) Kriterijum za

procenu (g):

- Udeo ugovora sa potpunim i tačnim podacima i bazama podataka (u %)27

Izvor: Uzorci nabavki

* Preporučeni kvantitativni indikatori koji treba da podrže procenu podindikatora 9(c) vezano za

gore navedene kriterijume procene:

- (a): Premašaj u vremenskim rokovima (u %; i prosečno kašnjene u danima)

- (b): Mere kontrole kvaliteta i konačnog prijema sprovedene u skladu sa odredbama iz ugovora

(u %)

- (d): Amandmani na ugovor (u % od ukupnog broja ugovora; prosečan porast vrednosti ugovora

u %)

- (f): Procenat ugovora sa direktnim uključenjem civilnog društva: faza planiranja, faza

licitiranja/otvaranja

Ponuda; evaluacije i dodele ugovora, kako je dozvoljeno; implementacija Ugovora28

Izvor za sve: Uzorci nabavki.

Link za MAPS modul za procene Agencije

Indikator 10. Tržište javnih nabavki je potpuno funkcionalno

Cilj ovog indikatora je da prvenstveno proceni odgovor tržišta na objave o javnim nabavkama.

Na ovaj odgovor može uticati mnogo faktora kao što su opšta ekonomska klima, politike za

podršku privatnom sektoru, i dobro poslovno okruženje, postojanje jakih finansijskih instritucija,

27 PEFA indicator PI-24.1

28 Poželjno podeliti na razne faze procesa da bi specifičnije bio pokriven koncept otvorenog ugovaranja

59

privlačnost javnog sistema kao dobrog i pouzdanog klijenta, vrsta roba i usluga koje se traže, itd.

Postoje tri podindikatora (a-c) koji se procenjuju.

Podindikator 10(a) – Dijalog i partnerstva izmneđu javnog i privatnog sektora

Javna nabavka zavisi od partnerstva koje mora postojati između vlade i privatnog sektora. Ovo

partnerstvo stvara tržište za javne nabavke gde je vlada kupac, a privatni sektor dobavljač

tražene robe, radova ili usluga. Shodno tome, dijalog između vlade i privatnog sektor treba da

postoji a glas privatnog sektora treba da se čuje u vezi ciljeva nacionalnih nabavki, izmena

pravnog i institucionalnog okvira i praksi vlade koje mogu da uruše konkurentnu efikasnost

privatnog sektora. Ovaj podindikator mora sagledati da li postoje forumi za dijalog između vlade

i privatnog sektora.

Informacije i programe obuke o javnim nabavkama bi trebalo redovno ponuditi privatnom

sektoru bilo od strane vlade, ili u saradnji sa privatnim institucijama. Ovi programi bi trebalo da

obuhvate pristupe koji su po meri potreba malih preduzeca da bi se podržala raznovrsnost

dobavljača.

Podindikator 10(a) je tesno povezan sa Indikatorom 11 (Otkrivanje informacija i angažovanje

civilnog društva).


(a) Vlada ohrabruje dijalog sa privatnim sektorom i ima nekolike uspostavljene i formalne

mehanizme za otvoreni dijalog kroz udruženja i ostala sredstva, uključujuci

transparentan i konsultativan postupak kada se radi na promenama sistema javnih

nabavki.*

(b) Vlada raspolaže programima koji pomažu izgradnji kapaciteta privatnih kompanija,

uključujuci i mala predužeca, kao i obuke koje omogucavaju ulazak novih aktera na

tržište javnih nabavki.

* Preporučeni kvantitativni indikatori koji treba (a) da podrže procenu podindikatora 10(a)

Kriterijum za procenu (a):

- Percepcija otvorenosti i efikasnosti u anagažovanju privatnog sektora (u % odgovora). Izvor:

Istraživanje.

60

Podindikator 10(b) – Organizacija privatnog sektora i njegov pristup tržištu javnih

nabavki

Ovaj podindikator sagledava kapacitet privatnog sektora da odgovori javnim nabavkama u toj

zemlji. Važan aspekt je procena da li postoji organizacioni kapacitet malih i srednjih preduzeca i

njihov pristup informacijama i ostalim uslugama (uključujuci informacionu tehnologiju) za

promovisanje njihovog učeešca. Dobro organizovan i konkurentan privatan sektor bi trebalo da

rezultira oštrom konkurencijom, boljim cenama i ravnomernom raspodelom poslova.

Takmičenje za velike ugovore ne bi trebalo da bude koncentrisano na relativno mali broj firmi.

Ovde ne bi trebalo da bude sistemskih ograničenja (na primer, neadekvatan pristup kreditima,

ugovorne preakse, itd.) koja blokiraju kapacitet privatnog sektora da pistupi tržištu nabavki.

Učešce na konkursima za javne ugovore zavisi od mnogo uslova, uključujuci i neke koje

kontroliše vlada ili koji su u okviru njene kontrole. Primeri za mere koje mogu poboljšati

pristup privatnog sektora tržištu vlade su:

a) Dostupnost kredita,

b) Metodi nabavke i postupci koji su proporcionalni riziku i vrednosti koja je u pitanju,

c) Razumne odredbe u ugovrima koje su shvacene kao fer raspodela rizika vezanog za

izvršenje ugovora, i

d) Pravične odredbe o placanju koje pomađu da se kompenzuju troškovi poslovanja sa

vladom, i

e) Efikasan mehanizam za ulaganje žalbi i rešavanje sporova.

U suprotnom, kada su uslovi teški za privatni sektor, stepen konkurencije trpi. Istraživanje o

učesnicima iz privatnog sektora treba sprovesti tako da pomogne ovu poziciju. Narativni deo

istraživanja bi trebalo da objasni glavna ograničenja.


(a) Privatni sektor je konkurentan, dobro organizovan, voljan i u stanju da učestvuje na

konkursima za dodelu ugovora za javne nabavke.*

(b) Nema vecih sistemskih ograničenja koja privatnom sektoru blokiraju pristup tržištu

javnih nabavki.

61

*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 10(b) Kriterijum za

procenu (a):

- Broj registrovanih dobavljača kao deo ukupnog broja dobavljača u toj zemlji (u %)

- Udeo registrovanih dobavljača koji su učestvovali i dobili ugovore (u % od ukupnog broja

registrovanih dobavljača)

- Ukupan broj i vrednost dodeljenih ugovora domacim/inostranim firmama (i u % od ukupnog

broja)

Izvor: E-sistem nabavke/Datoteka o dobavljačima.


procenu (b):

- Percepcija firmi o odgovarajucim/pogodnim uslovima na tržištu javnih nabavki (u % od

odgovora).29

Izvor: Istraživanje

Podindikator 10(c) – Ključni sektori i sektorske strategije

Tržište javnih nabavki je obično veoma široko i pokriva brojne sektore sa različitim potrebama i

interesima. Analiza sektora na tržištu pomaže da se odrede rizici vezani za sektor (u smislu

troškova, konkurencije, ekološkog uticaja društveno-ekonomskih rizika, itd.) i vladinog

domašaja u uticanju na specifične segmente tržišta.

Na osnovu oblasti koje su prioritet vlade, treba identifikovati ključne sektore vezane za nabavku

roba, radova i usluga. Ova informacija se može koristiti za sprovođenje ciljanih procena

relevantnih sektorskih tržišta kao i za obezbeđenje saradnje učesnika na sektorskom tržištu na

specifičan i značajan način, na primer da se unapredi integritet, održivost i/ili inovacije u javnim

nabavkama.

29 Istraživanje o pogodnosti uslova bi trebalo da obuhvati: pristup kreditu, metode i postupke nabavke , ugovorne odrdbe o fer, odredbe o fer isplatama, efikasan mehanizam za žalbe i rešavanje

sporova kako je gore opisano.

62


(a) Ključni sektori povezani sa tržištem javnih nabavki su identifikovani.

(b) Rizici povezani sa određenim sektorima i prilikama da se utiče na sektroska tržišta su

procenjeni a učesnici na tržištu su angažovanu na podršci ciljevima politike nabavke.

Link za MAPS modul za procene Agagencije

63

Stub IV Odgovornost, integritet i transparentnost sistema za javne nabavke

Stub IV obuhvata četiri indikatora koji se smatraju potrebnim da bi sistem funkcionisao sa

integritetom, imao odgovarajucu kontrolu koja podržava implementaciju sistema u skladu sa

pravnim i regulatornim okvirom i koji poseduje odgovarajuce mere protiv potencijalne korupcije

u sistemu. On takođe pokriva važne aspekte sistema nabavki koji obuhvataju interesne grupe,

uključujuci civilno društvo, kao deo kontrole sistema. Ovaj Stub uzima aspekte sistema nabavki

i upravljanja težeci da obezbedi njihovu definisanost i strukturiranost u cilju doprinosa

integritetu i transparentnosti.

Indikator 11. Transparentnost i angažovanje civilnog društva pospešuje integritet javnih

nabavki

Civilno društvo štiteci od nefikasnog i nedelotvornog korišcenja javnih resursa, može doprineti

da javne nabavke budu kompetentnije i poštenije, poboljšati izvršenje ugovora i osigurati

rezultate. Vlade sve više rade na osposobljavaju javnosti da razume i prati javno ugovaranje.

Ovaj indikator procenjuje dva mehanizma kroz koje civilno društvo može učestvovati u procesu

javnih nabavki: a) otkrivanje informacija i b) direktno angažovanje civilnog društva kroz

učestvovanje, pracenje i nadgledanje. Ovde postoje tri podindikatora za procenu.

Podindikator 11(a) – Stimulativno okruženje za javne konsultacije i monitoring

Ovaj indikator procenjuje sledece: a) da li je prilikom formulisanja izmena u sistemu javnih

nabavki sproveden transparentan i konsultativni proces, 2) da li postoje programi za izgradnju

kapaciteta organizacija civilnog društva koji podržavaju participativne javne nabavke i 3) da li

postoje efikasni povratni mehanizmi za korigovanje pitanja iz javnih nabavki.


(a) Transparentan i konsultativan prces je primenjen prilikom formulisanja izmena u sistemu

javnih nabavki.

(b) Postoje programi za izgradnju kapaciteta relevantnih intersnih grupa za razumevanje,

pracenje i poboljšanje javnih nabavki.

(c) Postoje brojni dokazi da vlada uzima u obzir doprinos, komentare i povratne informacije

dobijene od civilnog društva.

64

Podindikator 11(b) – Javnost ima adekvatan i blagovremen pristup informacijama

Pravo javnosti na pristip informacijama je potpuno integrisano u MAPS sistem indikatora.

Sledeci aspekti su posebno istaknuti u podindikatorima koji su niže navedeni:

Zakoni, propisi i politike koje rukovode javnim nabavkama su objavljenje i javnost

im jednostavno i besplatno može pristupiti (podindikator 1(a));

Sve interesne grupe imaju pristup adekvatnom i blagovremenom stepenu

tarnsparentnosti svake faze u procesu javne nabavke vezane za specifične nabavke (u

skladu sa zakonskim odrdbama koje štite specifične osetljive informacije) i drugim

informacijama koje su relevantne za promovisanje konkurentnosti i transparentnosti

(podindikattor 7(a));

Slobodan pristup ovim informacijama prvenstveno preko centralizovanog online

portala i open data standarda (podindikator 7(a)).

Procenivači bi trebalo da se vrate na gore pomenute indikatore kako bi zajključili da li posebno

procenjeni, višestruki zahtevi u kombinaciji sa identifikovanim stvarnim nabavnim praksama u

određenoj zemlji pružaju konkluzivnu i koherentnu sliku u smislu adekvatnog okrivanja. Ove

otkrivene informacije bi trebalo da omoguce značajno razumevanje stvari kao preduslov za

delotvorno/efektno učešce. Ovaj podindikator procenjuje da li sveukupna količina i priroda

transparentnosti i raspoloživih informacija podržava integritet javnih nabavki uključujuci

vidljivost protoka javnih sredstava.


(a) Zahtevi za informacije u kombinaciji sa stvarnom praksom obezbeđuju da sve interesne

grupe uživaju adekvatan i pravovremen stepen transparentnosti kao preduslov za njihovo

delotvorno učešce.

65

Podindikator 11(c) – Direktan angžman civilnog društva

Ovaj podindikator procenjuje do kog stepena a) zakoni, propisi i politike omogucavaju učešce

građana kroz konsultacije, opažanje i pracenje i b) da li vlada promoviše i stvara prilike za javne

konsultacije i pracenje javnog ugovaranja.

Pravni i regulatorni okvir može uspostaviti obavezu ili neku priliku za vladu da konsultuje

javnost tokom procesa planiranja, na primer pre velikih ili ekološki, ili društveno osetljivih

nabavki. U nekim zemljama je građanima dozvoljeno, pod jasno specifiranim uslovima i uz

potpis na izjavi o poverljivosti, ili se ohrabruju da se deluju kao posmatrači u nabavnim

postupcima. Građanima bi, takođe, moglo biti dozvoljeno da zvanično budu uključeni u pracenje

preformansa i okončanje ugovora, na primer, kroz primenu inovativnih tehnika kao što su „geo-

tagging“, ili u kontekstu društvenih revizija. Procenjivač bi trebalo da detaljno opiše prava i

uslove određene zakonom.

Procenjivači bi trebalo da uzmu u obzir dokaze koji su obezbeđeni kroz pregledanje nabavnih

praksi (Idikator 9) prilikom ocenjivanja niže navedenog kriterijuma za procenu (b).


(a) Pravni/regulatorni okvir i politike omogucavaju da građani učestvuju tokom sledecih

faza procesa nabavke, prema prilici:

- Faza planiranja (konsultacije)

- Otvaranje tendera/predloga (posmatrači)

- Ocenjivanje i dodela ugovora (posmatrači), kada je to primenljivo prema lokalnom

zakonu.

- Upravljanje ugovorom i okončanje ugovora (pracenje)

(b) Postoje brojni dokazi za direktno učešce građana u procesima nabavki kroz konsultacije,

posmatranje i pracenje.

66

Indikator 12. Zemlja poseduje efikasne sisteme za kontrolu i reviziju

Cilj ovog indikatora je da odredi kvalitet, pouzdanost i vremensku usklađenost interne i eksterne

kontrole. Na isti način treba razmotriti učinkovitostt kontrola. Za potrebe ovog indikatora

„efektivnost“ označava ekspeditivnost i temeljnost u primeni preporuka revizora. Procenjivači bi

trebalo da se oslone osim na svoje sopstvene nalaze, i na Procene najnovijih javnih troškova i

finansijske odgovornosti (PEFA), kao i na druge analize koje mogu biti na raspolaganju. Ovaj

indikator ina četiri podindikatora (a-d) koji se procenjuju.

Podindikator 12(a) – Pravni okvir, organizacija i procedure sistema kontrole

Ovaj podindikator procenjuje 1) da li zakoni i propisi određene zemlje daju sveobuhvatni

kontrolni okvir, 2) da li postoje i da li funkcionišu institucije, politike i postupci/procedure kako

je definisano zakonom, i 3) da li postojeci kontrolni okvir adekvatno pokriva operacije javvnih

nabavki.

Nacionalno zakonodavstvo uspostavlja koje su agencije odgovorne za nadgledanje funkcije

nabavke. Iako ne postoji univerzalni model, važno je da osnovni principi nadgledanjai kontrole

postoje u pravnom i regulatornom okviru određene zemlje i da se globalno primenjuju. Ovaj

podindikator sagledava instucionalnu postavku kontrolnog okvira za procenu postojanja

funkcionalnog kontrolnog okvira za javne nabavke. Ključni elemnti funkcionalnog kontrolnog

okvira su niže navedeni:

1) Trebalo bi da postoje odrebe za uspostavljanje interne kontrole i upravljčkih postupaka

koji se fokusiraju na uzajamnoj kontroli za procesuiranje nabavnih transakcija, kontrolu

troškova koja obezbeđuje da obaveze za placanje naručioca koje proizilaze iz ugovora

ostanu u okviru granica dodeljenih sredstava iz budžeta i kontrolu placanja.30

2) Redovne i adekvatne povratne infomacije rukovodstvu o pogodnosti i efektivnosti

sistema interne kontrole se obezbeđuju kroz funkciju interne revizije (ili interne

revizorske institucije). Ova funkcija, između ostalog, sagledava pouzdanost i integritet

finansijskih i operativnih informacija, efektivnost i efikasnost operacija i programa, kao i

usklađenost sa zakonima, propisima i ugovorima.31

30 PEFA pokriva internu kontrolu za izdatke koji nisu za plate u PI-24

31 Videti PEFA PI-25

67

3) Zahteva se visokokvalitetan eksterna revizija koja bi obezbedila pouzdanost i

transparentnost u korišcenju javnih sredstava. Vrhovna revizorska institucija (SAI) bi

trebalo da bude nezavisna od izvršnog ogranka, a njen mandat bi trebalo da omoguci da

SAI izvrši kompletan spektar revizorskih aktuvnosti, a posebno finansijsku reviziju i

reviziju usklađenosti i performansa. Poštovanje međunarodnih standarda o reviziji bi

trebalo da obezbedi fokusiranje na značajna i sistemska PFM pitanja u izveštajima kao i

da, između ostalog, dâ mišljenje o funkcionisanju interne kontrole i sistema nabavki.32

4) Sistemi interne revizije i interne kontrole pomažu eksternim revizorima i omogucavaju

korišcenje tehnika za reviziju performansa koje sagledavaju efektivnost i primenu

postupaka interne kontrole, a ne aktivnosti vezane za pojedinačne nabavke.

5) Pravna tela moraju razmotriti i postupiti prema nalazima SAI.

Procenjivač treba da verifikuje da postoje i da su operativne institucije, politike i procedure kako

je definisano zakonom. Procena treba da odredi da li postojeci kontrolni okvir obraca dovoljno

pažnje na javne nabavke, na primer,, tako što tretira revizije specijalizovanih nabavki.


Sistem određene zemlje obezbeđuje:

(a) Zakone i propise kojima se uspostavlja sveobuhvatni kontrolni okvir ukjlučujci interne

kontrole, interne revizije, eksterne revizije i nadgledanje od strane pravnih tela.

(b) Mehanizme interne kontrole/revizije i funkcije koje obezbeđuju odgovarajuce

nadgledanje nabavke uključujuci i izveštavanje rukovodstvu o usklađenosti,

efektivnosti i efikasnosti nabavnih operacija.

(c) Mehanizme interne kontrole koji obezbeđuju propisan balans između pravovremenog i

efikasnog donošenja odluka i adekvatnog ublažavanja rizika.

(d) Nezavisne eksterne kontrole koje obezbeđuju odgovarajuce nadgledanje funkcije

nabavke zasnovane i na povremenim procenama rizika i kontrolama osmišljenim za

upravljanje rizikom.

32 Videti Pefa PI-8 i PI-24

68

Podindikator 12(b) – Koordinacija kontrola i revizija javnih nabavki

Ovaj podindikator procenjuje da li su interne kontrole, interne revizije i eksterne revizije dobro

definisane, koordinirane, sa dovoljnim resursima i integrisane da obezbede konzistentnu

primenu zakona o nabavci, propisa i politika, kao i pracenje rada sistema za javne nabavke kao i

njihovu učestalost.

Rutina interne kontrole, njeni postupci i standardi treba da budu jasno definisani (u idealnom

slučaju kroz priručnik o internoj kontroli) i poštovani. Takođe, treba da postoje i pisani standardi

za jedinicu interne kontrole (ili funkciju) koja vrši kako reviziju usaglašenosti, tako i reviziju

performansa vezanog za nabavke te da iznese probleme pred rukovodstvo u zavisnosti od

njihove hitnosti. Redovno periodično izveštavnje rukovodstva bi trebalo da se obavlja preko cele

godine kako bi se obezbedila pravovremena informacija i omogucilo da rukovodstvo reaguje.

Potrebno je da se prikupi dovoljno informacija pomocu kojih revizori mogu da verifikuju da su

pisani postupci za internu kontrolu poštovani. Planovi internih i eksternih revizija treba da budu

usklađeni, bar jednom godišnje, da bi obezbedili adekvatno nadgledanje i smanjili dupliranje.

Postoje pisani standardi i postupci (na primer, Priručnik) za sprovođenje revizije nabavke (tiču

se kako usklađenosti, tako i rada) koji obezbeđuju da interne i ekstrene revizije budu usaglašene

i međusobno osnažene. Revizije treba vršiti bar jednom godišnje.

Ovaj podindikator takođe proenjuje da li postoji jasno i pouzdano izveštavanje relevantnim

telima za nadzor. Ovo obuhvata pouzdane sumnje o kršenju zakona i propisa nadležnim

vlastima, bez straha od represije. Neprecizna ili „labava“ kontrola i neadekvatno izveštavanje

utiču na primenu zakona i propisa i stvaraju veliki rizik za prevaru i korupciju.


(a) Postoje procedure u pisanoj formi sa zahtevima za internu kontrolu, u idealnom

slučaju u vidu priručnika.

(b) Postoje pisani standardi i postupci (na primer, Priručnik) za sprovođenje revizije

nabavke (kako o usaglašenosti tako i o radu) koji omogucavaju koordinisanu

zajednički osnaženu reviziju.

(c) Postoje dokazi da se interne ili eksterne revizije sprovode bar jednom godišnje i da se

poštuju pisani standardi.*

(d) Postoji veza od jasnog i pouzdanog izveštavanja do relevatnih nadzornih tela.

69


procenu (c):

- Broj sprovedenih revizija specijalizovanih nabavki u poređenju sa brojem ukupnih revizija

(u %).

- Učešce sprovedenih revizija performansa nabavki (u % od ukupnog broja revizija nabavki).

Izvor: Ministarstvo finansija/Vrhovna revizorska institucija (SAI).

Podindikator 12(c) – Primena i pracenje nalaza i preporuka

Cilj ovog indikatora je da pregleda u kojoj meri su primenjene preporuke interne i eksterne

revizije u okviru razumnog vremenskog perioda. Ovo može biti izraženo u procentima

primenjenih preporuka u okviru vremenskih rokova utvrđenih zakonom, ili u roku od šest

meseci, godinu dana, preko goinu dana, ili koje nikada nisu bile primenjene.


(a) Na preporuke je odgovoreno, ili su primenjene u okviru rokova predviđenih

zakonom.*

(b) Postoje sistemi za pracenje primene/stupanja na snagu preporuka iz revizije.

*Preporučeni kvantitativni indikator podržava procenu podindikatora 11(c) Kriterijum za

procenu (b):

- Učešce preporuka interne i eksterne revizije koje su primenjene u okviru zakonom

predviđenih rokova. (u %). Izvor: : Ministarstvo finansija/Vrhovna revizorska institucija.

Podindikator 12(d) – Kvalifikacije i obuke za sprovođene revizija nabavki

Ovaj indikator ima za cilj da potvrdi da postoji sitem koji osigurava da revizori koji rade na

revizijama nabavki dobijaju odgovarajucu obuku ili su odabrani na osnovu kriterijuma kojima se

eksplicitno zahteva da poseduju dovoljno znanja o predmetu kako bi mogli kvalitetno da vrše

revizije nabavki, uključujuci i revizije performansa. Revizori bi obično trebalo da prođu

70

formalnu obuku o zahtevima nabavke, principima, operacijama, zakonima i propisima i

procedurama. U suprotnom, oni bi trebalo da poseduju veliko iskustvo u javnim nabavkama, ili

rade uz podršku stručnjaka za nabavke ili konsultanata. Revizori, uključujuci i spoljne resurse,

treba da se biraju na fer i transparaentan način i da budu potpuno nezavisni.


(a) Postoji uspostavljen program za obuku internih i eksternih revizora koji obezbeđuje

da budu kvalifikovani za sprovođenje veoma kvalitetnih revizija nabavki, uključujuci i

revizije performansa.*

(b) Izbor revizora zahteva da poseduju adekvatno znanje o predmetu kao uslovu za

sprovođenje revizija nabavki; ukoliko revizori nemaju znanja o nabavkama njima

rutinski pomažu stručnjaci za nabavke i konsultanti.

(c) Revizori se biraju na fer i transparentan način i potpuno su nezavisni.

*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 11(c) Kriterijum za

procenu (a):

- Broj revizora sa specijalizovanim znanjem o sprovođenju revizija javnih nabavki (u %).

Izvor: : Ministarstvo finansija/Vrhovna revizorska institucija.

Indikator 13. Mehanizmi za žalbe vezane za nabavke su efektivni i efikasni

Stub I pokriva aspekte mehanizma za žalbe jer se odnosi na pravno regulatorni okvir,

uključujuci njegovo stvaranje i pokrivanje. Ovaj indikator dalje procenjuje mehanizme za žalbe

za dijapazon specifičnih pitanja vezanih za efikasnost u usaglašenost u toj zemlji i integritet

sistema nabavke. Postoje tri podindiktora (a-c) koje treba proceniti.

Podindikator 13(a) – Proces za osporavanje/primedbe i žalbe

Ovaj podindikator sagledava definisan proces koji se bavi primedbama ili žalbama i postavlja

neke specifične uslove za pošten i pravovaljan/odgovarajuci proces.

71

a) Odluke se donose na osnovu raspoloživih dokaza koje su dostavile stranke

b) Prvo razmatranje sprovodi zakonom utvrđeni entitet

c) Telo zaduženo za žalbe (ili vlasti) ima dovoljna ovlašcenja da primeni svoje odluke

d) Rokovi specificirani za podnošenje žalbi/izazova i donošenje odluka ne dovode do

neopravdanog kašnjenja procesa nabavke

Podindikator 13(a): Kriterijumm za procenu

(a) Odluke se donose na osnovu raspoloživih dokaza koje podnose stranke.

(b) Prvo razmatranje dokaza vrši entitet za nabaku.

(c) Telo, ili vlasti (telo za žalbe) koje je zaduženo za pregledanje odluka specificiranog

tela za prvi pregled dokaza izdaje konačne odluke koje stupaju na snagu.*

(d) Rokovi specificirani za podnošenje i razmatranje izazova i žalbi i donošenje odluka ne

dovode do neopravdanog kašnjenja procesa nabavke.

*Kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 13(a) Kriterijum za

procenu (c):

Broj žalbi. Izvor: Telo za zaduženo za žalbe.

Podindikator 13(b) – Nezavisnost i kapacitet tela zaduženog za žalbe

Ovaj indikator33

procenjuje stepen autonomije koji poseduje telo zaduženo za žalbe u odnosu na

preostali sistem kako bi obezbedio da njegove odluke budu donete bez mešanja i konflikta

interesa. Ključno je da ovo telo ne bude uključeno u bilo kom svojstvu u poslove nabavke, ili u

proces koji vodi donošenju odluka o dodeli ugovora. Ovo telo ne treba da naplacuje honorar koji

blokiraju pristup zainteresovanim strankama.

Ovaj indikator procenjuje efikasnost i kapacitet tela zaduženog za žalbe i njegovu sposobnost da

primeni doneti pravni lek. Procenjivači treba da razmotre da li su uslovi i rokovi za razmatranje i

donošenje odluka precizni i razumni, i da li su procesi za podnošenje i rešavanje

izazova/problema jasno definisani i poštovani od strane tela zaduženog za žalbe.

33 Ovaj indikator je potpuno usaglašen sa PEFA PI-24.4.

72

Procenjivači treba da ocene da li telo zaduženo za žalbe a) koristi svoja ovlašcenja da

suspenduje postupak nabavke, b) primenjuje kompletan dijapazon zakonom određenih pravnih

lekova, c) donosi odluke u okviru roka specificiranog zakonom/propisima i d) da li donosi

odluke koje su obavezujuce za obe strane (bez sprečavanja pristupa sudskom procesu). Telo

zaduženo za žalbe treba da poseduje adekvatne resurse i personal koji može da ispuni zadate

funkcije.


Telo zaduženo za žalbe:

(a) Nije ni u kom svojstvu uključeno u poslove nabavke, ili u proces koji vodi donošenju

odluka o dodeli ugovora.

(b) Ne naplacuje honorare koji blokiraju/koče pristup zainteresovanih stranki.

(c) Sledi postupke za podnošenje i rešenje žalbi koji su jasno definisani i javno dostupni.

(d) Izvršava svoja zakonska ovlašcenja da suspenduje proces nabavke i primeni pravni

lek.

(e) Donosi odluke u okviru zakonom/propisima predviđenih rokova.*

(f) Donosi odluke koje su obavezujuce za sve strane.

(g) Poseduje adekvatne resurse i personal za ispunjenje svojih funkcija.

*Kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatoraa 13(b) Kriterijum za

procenu (c):

- Rešene žalbe u okviru rokova predviđenih zakonom/rešene nakon isteka roka/nerešene

(Ukupan broj i u %). Izvor: Telo zaduženo za žalbe.

73

Podindikator 13(c) – Odluke tela zaduženog za žalbe

Sistem za žalbe treba da bude percipiran kao telo koje radi na fer/pošten način. Ovaj sistem mora

da zahteva da se odluke donose jedino ukoliko je prezentovana relevantna informacija koja se

može verifikovati. Uz to, takve odluke treba da budu nepristrasne i da prikažu razmatranje

dokaza koji su prezentovani i primenljive zahteve iz pravno/regulatornog okvira.

Važno je takođe da pravni lek koji se predlaže odlukom bude u skladu sa nalazima u slučaju kao

i sa raspoloživim pravnim lekovima predviđenim pravno/regulatornim okvirom. Odluke tela

zaduženog za žalbe bi trebalo posebno da se bave procesnim pitanjima, a pravni lekovi da budu

fokusirani na korektivne radnje koje su potrebne da bi se izpoštovao proces.

Odluke treba objaviti blagovremeno i kako je zakonom predviđeno. Odluke bi prvenstveno

trebalo objaviti na centralizovanom online portalu koji je pomenut u podindikatoru 7(b).


Postupci koji rukovode procesom donošenja odluka tela zaduženog za žalbe treba da

obezbede da odluke:

(a) Budu zasnovane na informacijama koje su relevatne za slučaj.

(b) Budu balansirane i nepristrasne u razmatranju relevantnih informacija.*

(c) Mogu da budu predmet razmatranja na višem nivou (pravosudno razmatranje).

(d) Za rezultat imaju pravne lekove, ako se zahteva, koji su potrebni za korekciju primene

procesa ili postupaka.*

(e) Objave na centralizovanom vladinom online portalu u okviru specificiranih rokova i

kako je predviđeno zakonom.*

*Kvantitativni indikator koji podržžava procenu podindikatora 13(c) Kriterijum za

procenu (e):

- Učešce odluka po žalbama koje su postavljene na centralni online portal u zakonom

predviđenom roku (u %).

Izvor: Centralizovani online portal.

74


procenu (b):

- Učešce dobavljača koji percipiraju da sistem za žalbe i izazove zaslužuje poverenje (u % od

odgovora). Izvor: Istraživanje.

- Učešce dobavljača koji smatraju da su odluke o žalbama konzistentne (u % odgovora).

Izvor: Istraživanje.

* Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 13(c) Kriterijum za

procenu (d):

- Rezultati žalbi (odbačene, odluka doneta u korist entiteta za nabavku; odluka doneta u

korist podnosioca žalbe) (u %).

Izvor: Telo zaduženo za žalbe.

Indikator 14. Zemlja poseduje etičke i mere protiv korupcije.

Ovaj indikator procenjuje 1) prirodu i obim odredaba protiv korupcije u sistemu nabavke i 2)

kako su one primenjuju i kako se njima upravlja u praksi. Ovaj indikator, takođe, procenjuje da

li se unapređuje otvorenost i balansiraju interesi zainteresovanih strana i da li privatni sektor i

civilno društvo podržavaju stvaranje tržišta za javne nabavke koje je poznato po svom

integritetu. Postoji sedam podindikatora (a-g) koji doprinose proceni ovog indikatora.

Podindikator 14(a) – Pravna definicija zabranjenih praksi, konflikta interesa i pridruženih

obaveza, odgovornosti i kaznene mere (penali)

Ovaj idikator procenjuje postojanje pravnih odredbi koje definišu korupcione prakse, prakse

vezane za prevare i druge zabranjene prakse („zabranjene prakse“) i uspostavljaju odgovornosti i

sankcije za vladine službenike, pojedince, ili firme, koji učestvuju u takvoj praksi.

Pravne odredbe bi, takođe, trebalo da se bave pitanjima vezanim za konflikt interesa i

inkompatibilnim situacijama. Zakon treba da zabrani intervencije po pitanju nabavke aktivnih i

bivših javnih službenika na određen vremenski period nakon njihovog odlaska sa tog posla

(„period hlađenja“) na način koji donosi finansijsku ili drugu korist njima, njihovim rođacima ,

poslu ili političkim saradnicima.

75

Sankcije treba da obuhvate isključenje firmi ili pojedinaca koji su konačnom odlukom optuženi

za prevaru, korupciju, ili neku drugu zabranjenu praksu kako je difinisano nacinalnim zakonom

ugovarača/naručioca ili firme/pojedinca (videti podindikator 1 (d)).

Ovde mogu postojati slučajevi da, u zemljama gde postoji poseban zakon protiv korupcije

(zakonodavstvo protiv korupcije) on sadrži takve odredbe. Ovakav aranžman je podoban sve

dok su efekti zakona protiv korupcije isti kao da se nalaze u zakonu o nabavkama.

Pravni, regulatorni okvir, kao i politički okvir treba da bude konzistentan sa obavezama koje

proizilaze iz pravno obavezujucih međunarodnih sporazuma protiv korupcije, na primer

Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije (UNCAC).


Pravno/regulatorni okvir obezbeđuje sledece:

(a) Definiciju prevare, korupcije i ostalih zabranjenih praksi u nabavci koja je usklađena

sa obavezama koje proizilaze iz pravno obavezujucih međunarodnih sporazuma protiv

korupcije.

(b) Definiciju pojedinačne odgovornosti, obaveza i penala za vladine službenike i privatne

firme, ili pojedince, koji su optuženi za prevaru, korupciju, ili neku drugu zabranjenu

praksu u nabavci, bez predrasuda po druge odredbe u krivičnom zakonu.

(c) Definiciju i odredbe vezane za konflikt interesa, ukljucujuci i „period hlađenja“ za

bivše javne službenike.

Podindikator 14(b) – Odredbe o zabranjenim praksama u dokumentaciji za nabavke

Ovaj podindikator procenjuje do kog stepena određeni zakon i propisi obavezuju naručioce da

uključe u nabavnu i ugovornu dokumentaciju reference za prevaru, korupciju i ostale zabranjene

prakse, konflikt interesa i neetičko ponašanje kako je definisano zakonom. Ovaj podindikator je

povezan sa podindikatorom 2(b) o sadržaju modela kompleta dokumentacije, ali nije direktno

obrađen pod ovim podindikatorom.

Procena bi trebalo da verifikuje postojanje odredaba u nabavnoj i ugovornoj dokumentaciji i

pravosnažnost takve odredbe kroz pravno/regulatorni okvir. Nabavna i ugovorna dokumentacija

76

bi trebalo da uključi i definicije onoga što se smatra prevarom i korupcijom, kao i ostale

zabranjene prakse i posledice zbog izvršenja takvih dela.


(a) Pravno/regulatorni okvir specificira ovaj obavezni zahtev i daje precizna uputstva

kako da se on uključi u nabavnu i ugovornu dokumentaciju.

(b) Nabavna i ugovorna dokumentacija obuhvata odredbe o prevari, korupciji i ostalim

zabranjeim praksama, kako je specificirano u pravno/regulatorom okviru.

Podindikator 14(c) –Sistem delotvornih sankcija i njihovo izvršenje

Ovaj indikator se odnosi na prinudnu primenu zakona i mogucnost da se ovo realizuje

preduzetim radnjama. Dokaz o prinudnom izvršenju je potreban kako bi građanima i ostalim

interesnim grupama pokazao da je određena zemlja ozbiljna po pitanju borbe protiv korupcije.

Procenjivač treba da verifikuje da postoje sistemi i postupci kojima se suspenduju/kojima se

brani da firme ili pojedinci učestvuju u postupcima nabavke. Procenjivač treba da oceni da li ti

postupci obezbeđuju propisan proces i da li se konzistentno primenjuju.

Procenjivač takođe treba da bude u stanju da pribavi bar neke dokaze o sudskom postupku i

kaznama za korupciju. Procenjivač ce izvuci cifre o broju slučajeva korupcije koji su prijavljeni

kroz sistem i o broju slučajeva koji su sudski procesuirani. Ukoliko je odnos između broja

procesuiranih i broja prijavljenih slučajeva mali u tekstualnom delu treba objasniti eventualne

razloge za to.


(a) Postoji sistem za suspenziju/zabranu koji obezbeđuje propisan proces koji se

konzistentno primenjuje.

(b) Postoji dokaz da se zakoni o korupciji izvršavaju u određenoj zemlji primenom

navedenih kazni.*


77

procenu (b):

-Firme/pojedinci koji su optuženi za korupciju u nabavci: broj firmi/pojedinaca koji su

tuženi/osuđeni; kojima je zabranjeno učešce u buducim nabavkama (suspendovani/zabranjeno

učešce). Izvor: Normativno/regulatorna funkcija/telo za borbu protiv korupcije.

- Vladini službenici okrivljeni za prevaru i korupciju u javnim nabavkama: broj službenika

optuženih/osuđenih. Izvor: Normativno/regulatorna funkcija/Telo za borbu protiv korupcije.

- Pokloni radi dobijanja ugovora u javnim nabavkama: broj firmi sa neetičkim ponašanjem

uključujuci i davanje poklona (u %).


Podindikator 14(d) – Okvir za borbu protiv korupcije i obuka za integritet

Ovaj podindikator bi trebalo da verifikuje postojanje okvira za borbu protiv korupcije i njegov

domet i prirodu, ili druge posebne mere kao što su programi obuke za integritet koji mogu

pomoci da spreči i/ili otkrije prevara i korupcija posebno ona vezana za javne nabavke.

Sveukupni okvir za borbu protiv korupcije obično obuhvata sve zainteresovane strane u sistemu

nabavke, dodeljuje svima jasne obaveze, a nekom telu, ili organizaciji na visokom nivou, (na

primer, Komisija za borbu protiv korupcije) sa ugledom i ovlašcenjima, dodeljuje da koordinira i

prati program. Ove funkcije dodeljene telu za borbu protiv korupcije se razlikuju od zemlje do

zemlje. Na primer, tela za borbu protiv korupcije mogu biti zadužena za obezbeđivanje sigurnih

kanala za prijavljivanje slučajeva sumnje na korupciju, mogu imati istražna ovlašcenja i mogu

prikupljati i otkrivati informacije o stvarnom vlasniku u skladu sa dobrom međunarodnom

praksom.

Naručioci su odgovorni za vođenje i pracenje transparentnog i efikasnog sistema i za pružanje

javnih informacija koje promovišu odgovornost i transparentnost. Da bi se unapredila svest i

razjasnile odgovornosti i zahtevi za izveštavanje, kao i kanali u slučaju pokušaja, ili sumnje na

prevaru ili korupciju u nabavci, treba razviti programe obuke za integritet i ponuditi ih kao

zajednički pokušaj (koji uključuje naručioce, telo za borbu protiv korupcije i

normativno/regulatorne institucije). Radnici koji rade u nabavci su u obavezi da redovno

učestvuju na ovim obukama.

78

Kontrolne organizacije (Vrhovnhovna revizorksa vlast) kao i tela zadužena za pravno

nadgledanje (na primer, parlament ili kongres) su odgovorne za otkrivanje i prijavljivanje

nepravilnosti ili korupcije. Organizacije civilnog društva su odgovorne za za društvene revizije i

pracenje nabavke kako bi se zaštitio javni interes. One uključuju nevladine organizacije,

akademisku zajednicu, sindikate, privredne komore i profesionalna udruženja i štampu.

Pravosuđe takođe učestvuje, često u formi specijalnih sudova za borbu protiv korupcije i

posvecenih istražnih tela koja su odgovorna za istraživanje i procesuiranje slučajeva korupcije.

Tu su obično i obrazovne kampanje vlade za podizanje svesti, kao deo napora da se promeni

društveno ponašanje po pitanju korupcije i tolerancije. Strategije za borbu protiv korupcije

obično uključuju modernu tehnologiju radi promovisanja usluga e-nabavke i e-vlade da bi se

rizici od placanja sveli na minimum, upalilo „crveno svetlo“ za potencijalni slučaj korupcije i

godišnje izveštavanje da bi se podigla svest i otvoren dijalog.

Procenjivač treba da proceni do kog su stepena sve ili neke od ovih radnji organizovane kao

koordinirani pokušaj. Ovo takođe uključuje i dovoljne resurse, posvecenost vlade i javnosti,

stepen do kojeg su vecinom izolovani i prepušteni inicijativi pojedinačnih agencija ili

organizacija.


(a) Zemlja poseduje sveobuhvatni okvir za borbu protiv korupcije radi sprečavanja,

otkrivanja i kažnjavanja korupcije u vladi što uključuje odgvarajuce agencije vlade sa

stepenom odgovornosti i kapacitetom koji omogucava izvršavanje njihovih obaveza.*

(b) Kao deo okvira za borbu protiv korupcije, sastavljaju se statistički podaci o

procesuiranju korupcije i presudama, a izveštaji se objavljuju jednom godišnje.

(c) Postoje posebne mere za otkrivanje i sprečavanje korupcije koja je vezana za nabavke.

(d) Posebni trenizi za integritet su ponuđeni, a radnici koji rade na nabavkama na njima

redovno učestvuju.

*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava podindikator 14(d) Kriterijum za procenu

(a):

- Procenat povoljnog mišljenja javnosti o efikasnosti mera za borbu protiv korupcije (u %

odgovora).


79

Podindikator 14(e) – Podrška interesnih grupa radi jačanja integriteta u nabavkama

Ovaj indikator procenjuje snagu javnog i privatnog sektora u očuvanju zdravog okruženja za

nabavke. Ovo se može manifestovati postojanjem grupa civilnog društva koje uživaju

poštovanje i kredibilitet, a kojima su nabavke na agendi i/ili koje aktivno nadgledaju proces i

vrše društvenu kontrolu. Organizacije civilnog društva mogu jedino da odigraju značajnu ulogu

kao monitori trece strane kada poseduju garancije vlade za funkcionisanje i kada je njihov rad

generalno promovisan i javno prihvacen.

Procenjivači bi takođe trebalo da ocene da li poslovna udruženja promovišu okvir za borbu

protiv korupcije koji treba dobavljači da primene. I strani ponuđača može postojati aktivni

partner u podršci integritetu, uspostavljanjem internih mera za usaglašenost. Programi se, na

primer, mogu fokusirati na etički kodeks, obuke za integritet za osoblje i/ili za poboljšanje mera

unutrašnje kontrole.

Vlada koja ima pozitivan stav, kvalitet debate, kao i doprinosi svih zainteresovanih strana, igraju

važnu ulogu u stvaranju okruženja u kome se očekuje integritet i etičko ponašanje i koje ne

toleriše odstpanja od takvog ponašanja.

Podindikator 14(e): Kriterijumi za procenu

(a) Postoje jake organizacije civilnog društva sa kredilitetom koje vrše društvenu reviziju i

kontrolu.

(b) Postoji stimulativno okruženje za organizacije civilnog društva da bi imale značajnu

ulogu kao monitor trece strane.

(c) Evidentno je da organizacije civilnog društva doprinose oblikovanju i poboljšanju

integriteta javnih nabavki.*

(d) Dobavljači aktivno podržavaju integritet i etičko ponašanje u javnim nabavkama, na

primer, Kroz mere za internu usaglašenost.*

*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 14(e) Kriterijum za

procenu (a):

- Broj domacih OCD koje aktivno nadgledaju i vrše društvenu kontrolu u javnim nabavkama.


- Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 14(e)

Kriterijum za procenu (d):

- Broj dobavljača koji imaju mere za internu usaglašenost (u %). Izvor: Datoteka

dobavljača.

80

Podindikator 14(f) – Bezbedan mehanizam za izveštavanje o zabranjenim praksama i

neetičkom ponašanju

Ovaj podindikator procenjuje sledece 1) da li određena zemlja ima sistem za izveštavanje o

prevarama, korupciji ili drugim zabranjenim praksama ili neetičkom ponašanju; i 2) da li taj

sistem obezbeđuje poverljivost i zaštitu uzbunjivača. Ovaj sistem mora biti sposoban da reaguje

po prijavama, što se dokazuje radnjama preduzetim po pitanju problema koji je prijavljen. Ovu

informaciju treba imati u vidu u slučaju da je uspostavljen unosni sistem za prijavljivanje, kao i

da se stvaraju podaci o broju sprovedenih istraga i preduzetih radnji.

Podindikator 14(f): Kriterijum za procenu

(a) Postoji siguran, dostupan i poverljiv sistem za javno prijavljivanje slučajeva prevare,

korupcije ili zabranjenih praksi ili neetičkog ponašanja

(b) Postoje zakonske odredbe koje štite uzbunjivače

(c) Uzbunjivači mogu računati na efikasnu zaštitu

Podindikator 14(g) – Kodeks ponašanja/etički kodeks i pravila za finasijsko otkrivanje

Određena zemlja bi trebalo da poseduje kodeks ponašanja/etički kodeks koji se primenjuje na

javne službenike. Uz to, posebne odredbe bi trebalo da postoje za one koji su uključeni u javne

nabavke. Zahtevi za finansijsko otkrivanje za javne službenike su se pokazali kao posebno

korisni u sprečavanju neetičkog ponašanja i korupcionaške prakse. Redovne obuke treba

sprovoditi za sve javne službenike kako bi se podigao i održao nivo svesti o zahtevima i

osigurala efikasna primena ovih mera.

Podindikator 14(g): Kriterijum za procenu

(a) Postoji kodeks ponašanja ili etički kodeks za vladine službenike sa posebnim

odredbama za one koji su uključeni u upravljanje javnim finansijama, uključujuci i

nabavke.*

(b) Kodeks definiše odgovornosti pri donošenju odluka i podvrgava donosioce odluka

81

specifičnim zahtevima za finansijsko otkrivanje.*

(c) Poštovanje kodeksa je obavezno a posledice za nepoštovanje mogu da budu

administrative ili krivične.

(d) Redovne obuke su u ponudi kako bi osigurale stalnu svest i implementaciju mera.

*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 14(g) Kriterijum za

procenu (a):

- Udeo naručilaca koji imaju obavezan kodeks ponašanja ili etički kodeks sa posebnim

odredbama koje se odnose na one koji su uključeni u uravljanje javnim finansijama

uključujuci i nabavke /u % od ukupnog broja naručilaca).

Izvor: Normativno/regulatorna funkcija.

*Preporučeni kvantitativni indikator koji podržava procenu podindikatora 14(g) Kriterijum za

procenu (b):

- Službenici koji su uključeni u javne nabavke a koji su popunili formulare o poverljivosti (u

% od ukupnog broja zahtevanog zakonom).

Izvor: Normativno/regulatorna funkcija.

82

ANEKSI

Aneks 1 – MAPS Sistem indikatora

Stub I – Pravni, regulatorni i politički okvir

1 Pravni okvir javnih nabavki ostvaruje dogovorene principe i u skladu je sa

važecim obavezama.

1(a) – Područje primene i područje pravnog i regulatornog okvira

1(b) – Metode nabavki

1(c) – Pravila o oglašavanju i rokovi

1(d) – Pravila za o učešce u procesu javnih nabavki

1(e) – Dokumenti za nabavke i tehničke specifikacije

1(f) – Evaluacija i kriterijumi za dodelu

1(g) – Podnošenje, prijem i otvaranje ponuda

1(h) – Pravo na osporavanje i žalbe

1(i) – Upravljanje ugovorima

1(j) – Elektronski nabavke (E-nabavke)

1(k) – Norme za čuvanje evidencije, dokumenata i elektronskih podataka

1(l) – Principi javne nabavke u specijalizovanim zakonima

2 Podzakonski akti i alati podržavaju pravni okvir.

2(a) – Propisima se definišu procesi i procedure

2(b) – Model dokumenta nabavke za robu, radove i usluge

2(c) – Standardni uslovi ugovora

2(d) – Vodič za korisnike ili Uputstvo za naručioce

3 Pravni okvir odražava sekundarne ciljeve državne politike, kao i međunarodne

obaveze.

3(a) – Održive javne nabavke (OJN)

3(b) – Obaveze koje proizilaze iz međunarodnih sporazuma

Pillar II – Institucionalni okvir i kapacitet za upravljanje

83

4 Sistem javnih nabavki je opšteprihvacen i dobro integrisan u system upravljanja

javnim finansijama

4(a) – Planiranje nabavke i budžetski ciklus

4(b) – Finansijske procedure i ciklus nabavke

5 Zemlja ima instituciju koja je zadužena za normativno/regulatorne funkcije

5(a) – Status i pravni osnov za normativno/regulatornu funkciju

5(b) – Odgovornosti normativno/regulatorne funkcije

5(c) – Organizacija, finansiranje, personal i stepen nezavisnosti i ovlašcenja

5(d) – Izbegavanje konflikta interesa

6 Naručioci i njihovi mandati su jasno definisani

6(a) – Definicija, odgovornosti i formalna ovlašcenja naručilaca

6(c) – Centralizovano telo za nabavke

7 Javna nabavka je ugrađena u efektivan informacioni sistem

7(a) – Objavljivanje informacija o javnim nabavkama potpomognuto informacionom

tehnologijom

7(b) – Korišcenje e-nabavke

7(c) – Strategije za upravljanje podacima o nabavkama

8 Sistem javnih nabavki ima jak kapacitet za razvoj i unapređenje

8(a) – Obuka, savetovanje i pomoc

8(b) – Prepoznavanje nabavke kao profesije

8(c) – Pracenje performansa radi poboljšanja sistema

84

Stub III – Javne nabavke i tržišna praksa

9 Postupci javne nabavke ostvaruju postavljene ciljeve

9(a) – Planiranje

9(b) – Izbor i ugovaranje

9(c) – Upravljanje ugovorom

10 Tržište javnih nabavki je potpuno funkcionalno

10(a) – Dijalog i partnerstva između javnog i privatnog sektora

10(b) – Organizacija privatnog sektora i njegov pristup tržištu javnih nabavki

10(c) – Ključni sektori i sektorske strategije

Stub IV – Odgovornost, integritet i transparentnost sistema za javne nabavke

11 Transparentnost i angažovanje civilnog društva pospešuje integritet javnih

nabavki

11(a) – Stimulativno okruženje za javne konsultacije i monitoring

11(b) – Javnost ima adekvatan i blagovremen pristup informacijama

11(c) – Direktan angažman civilnog društva

12 Zemlja poseduje efikasne sisteme za kontrolu i reviziju

12(a) – Pravni okvir, organizacija i procedure sistema kontrole

12(b) – Koordinacija kontrola i revizija javnih nabavki

12(c) – Primena i pracenje nalaza i preporuka

12(d) – Kvalifikacije i obuke za sprovođene revizija nabavki

13 Mehanizmi za žalbe vezane za nabavke su efektivni i efikasni

13(a) – Proces za osporavanje/primedbe i žalbe

13(b) – Nezavisnost i kapacitet tela zaduženog za žalbe

13(c) – Odluke tela zaduženog za žalbe

14 Zemlja poseduje etičke i mere protiv korupcije.

14(a) – Pravna definicija zabranjenih praksi, konflikta interesa i pridruženih obaveza,

odgovornosti i kaznene mere (penali)

14(b) – Odredbe o zabranjenim praksama u dokumentaciji za nabavke

85

14(c) – Sistem delotvornih sankcija i njihovo izvršenje

14(d) – Okvir za borbu protiv korupcije i obuka za integritet

14(e) – Podrška interesnih grupa radi jačanja integriteta u nabavkama

14(f) – Bezbedan mehanizam za izveštavanje o zabranjenim praksama i neetičkom

ponašanju

14(g) – Kodeks ponašanja/etički kodeks i pravila za finasijsko otkrivanje

86

Aneks 2 – MAPS kriterijumi za procenu izraženi kvantitativno

Indikator Kvantitativni indikatori

(Minimum)

Dodatni preporučeni

kvantitativni indikatori

4(b) Finansijske procedure

i ciklus nabavke

4(b) Kriterijum za procenu (b):

Fakture placene na vreme (u %).

Izvor: PFM sistemi.

5(d) Izbegavanje konflikta

interesa

5(d) Kriterijum za procenu (a):

- Percepcija da u

normativno/regulatornoj

instituciji nema konflikta

interesa (odgovori izraženi u

%).


6(a) Definicija,

odgovornosti i

formalna ovlašcenja

naručilaca

6(a): Kriterijum za procenu (c):

- Naručioci sa dodeljenom,

specijalizocanom funkcijom nabavke

(izraženo u % od ukupnog broja

naručioca).

Izvor: Normativno/regulatorna

funkcija.

7(a) Objavljivanje

informacija o javnim

nabavkama

potpomognuto

informacionom

tehnologijom

7(a) Kriterijum za procenu (c):

- Planovi nabavki objavljeni (u % od

ukupnog broja zahtevanih planova

nabavki)


funkcija

7(a) Assessment criterion (e):

Share of procurement

information and data published

in open data formats (in %).

Source: Centralized online

portal.


Ključne informacije o nabavci

objavljene tokom ciklusa nabavke (u

% od ukupnog broja ugovora)31

:

Poziv za podnošenje ponude; Dodeljeni

ugovori (cilj, dobavljač, vrednost,

izmene/amandmani); Pojedinosti

vezane za implementaciju ugovora

(ključne tačke, okončanje i placanje);

Godišnji statistički podaci vezani za

nabavku.

Izvor: Centralizovan online portal.

87


Odluke po žalbama postavljene u okvir

rokova utvrđenih zakonom (u %).

Izvor: Centralizovan online portal.

7(b) Korišcenje e-nabavke

7(b) Kriterijum za procenu (a):


-Broj postupaka za e-nabavke izražen

u % od ukupnog broja postupaka

Source: Sistem e-nabavke

7(b) Kriterijum za procenu (d):

Ponude dostavljene elektronski-

online (u %)

Izvor: Sistem e-nabavke

7(b) Kriterijum za procenu (a):


- Vrednost e-nabavki u % od ukupne

vrednosti

Source: Sistem e-nabavke

7(b) Kriterijum za procenu (d):

Ponude dostavljene elektronski-

online (u %) od strane mikro,

malih I srednjih preduzeca

Izvor: Sistem e-nabavke

7(c) Strategije za

upravljanje podacima

o nabavkama

7(c) Kriterijum za procenu (d):

Ukupan broj ugovora


Ukupna vrednost ugovora;


Udeo javnih nabavki u troškovima

vlade i udeo u BDP.


Ukupna vrednost ugovora dodeljenih

kroz konkurse tokom najskorije

fiskalne godine32


funkcija / sistem e-nabavke.

9(b) Izbor i ugovaranje

9(b) Kriterijum za procenu (h):

- Prosečno vreme potrebno za

za nabavku roba, radova i

usluga: Broj dana od

oglasa/objave tendera i

potpisivanja ugovora (sa svaki

korišceni metod)


Prosečan broj ponuda /i u %)

88

Izvor za sve:

Uzorak nabavke

koje odgvaraju (za svaki

korišceni metod nabavke)


Učešce postupaka koji su

sprovedeni u potpnoj

saglasnosti sa zahtevima iz

objave/oglasa (u %)


Broj (i%) uspešnih postupaka:

- uspešno dodeljen ugovor;

- nije dodeljen ugovor; ili

- je otkazan;

- dodeljen ugovor u okviru

definisanih vremenskih okvira

9(c) Upravljanje ugovorom

Izvor za sve: Uzorci

nabavki

9(c) Kriterijum za procenu (g):

Udeo ugovora sa potpunim i tačnim

podacima i bazama podataka33

9(c) Kriterijum za procenu (g):

Premašaj u vremenskim

rokovima (u %; i prosečno

kašnjene u danima)

9(c) Kriterijum za procenu (b):

Mere kontrole kvaliteta i

konačnog prijema sprovedene u

skladu sa odredbama iz

ugovora (u %)


Amandmani na ugovor (u % od

ukupnog broja ugovora;

prosečan porast vrednosti

ugovora u %)

9(c) Kriterijum za procenu (f):

Procenat ugovora sa direktnim

uključenjem civilnog društva:

- faza planiranja

- faza licitiranja/otvaranja

ponuda - evaluacija i

dodela ugovora, kako je

dozvoljeno

- implementacija Ugovora

89

10(a) Dijalog i partnerstva

između javnog i

privatnog sektora

10(a) Kriterijum za procenu (a):

Percepcija otvorenosti i

efikasnosti u anagažovanju

privatnog sektora (u %

odgovora)


10(b) Organizacija privatnog

sektora i njegov

pristup tržištu javnih

nabavki

10(b) Kriterijum za procenu

(a): - Broj registrovanih

dobavljača kao deo ukupnog

broja dobavljača u toj zemlji (u

%)

.


(a):

Udeo registrovanih dobavljača

koji su učestvovali i dobili

ugovore (u % od ukupnog broja

registrovanih dobavljača)

Izvor: E-sistem

nabavke/Datoteka o

dobavljačima


(a):

Ukupan broj i vrednost

dodeljenih ugovora

domacim/inostranim firmama (i

u % od ukupnog broja)

Izvor: E-sistem

nabavke/Datoteka o

dobavljačima


(b):

Percepcija firmi o

odgovarajucim/pogodnim

uslovima na tržištu javnih

nabavki (u % od odgovora).

90


12(b) Koordinacija kontrola

i revizija javnih

nabavki


(c):

Broj sprovedenih revizija

specijalizovanih nabavki u

poređenju sa brojem ukupnih

revizija (u %).

Izvor: Ministarstvo finansija/

Vrhovna revizorska institucija

(SAI).


(c):

Učešce sprovedenih revizija

performansa nabavki (u % od

ukupnog broja revizija

nabavki).

Izvor: Ministarstvo finansija /

Vrhovna revizorska institucija

(SAI).

12(c) Primena i pracenje

nalaza i preporuka

12(c) Kriterijum za procenu

(b):

Učešce preporuka interne i

eksterne revizije koje su

primenjene u okviru zakonom

predviđenih rokova. (u %).

Izvor: Ministarstvo finansija/

vrhovna revizorska institucija.

12(d) Kvalifikacije i obuke

za sprovođene revizija

nabavki

12(d) Kriterijum za procenu

(a):

Broj revizora sa

specijalizovanim znanjem o

sprovođenju revizija javnih

nabavki (u %).

Izvor: : Ministarstvo

finansija/Vrhovna revizorska

institucija.

91

13(a) Proces za izazove/

prigovore i žalbe


Broj žalbi (u % od dodeljenih

ugovora).

Izvor: Telo za zaduženo za žalbe.

13(b) Nezavisnost i kapacitet

tela zaduženog za

žalbe

13(b) Kriterijum za procenu (e):

Rešene žalbe u okviru rokova

predviđenih zakonom/rešene nakon

isteka roka/nerešene (Ukupan broj i u

%).


13(c) Odluke tela zaduženog

za žalbe


(b):

Učešce dobavljača koji

percipiraju da sistem za žalbe i

izazove zaslužuje poverenje (u

% od odgovora).



(b):

Učešce dobavljača koji

smatraju da su odluke o

žalbama konzistentne (u %

odgovora).


13(c) Kriterijum za procenu (e):

Učešce odluka po žalbama koje su

postavljene na centralni online portal u

zakonom predviđenom roku (u %).

Izvor: Centralizovani online portal.


(d):

Rezultati žalbi (odbačene,

odluka doneta u korist entiteta

za nabavku; odluka doneta u

korist podnosioca žalbe) (u %).


14(c) Sistem delotvornih

sankcija i njihovo

izvršenje


(b):

Firme/pojedinci koji su

optuženi za korupciju u

nabavci: broj firmi/pojedinaca

koji su tuženi/osuđeni; kojima

je zabranjeno učešce u buducim

nabavkama (suspendovani/

92

zabranjeno učešce).


funkcija/telo za borbu protiv

korupcije.


(b):

Vladini službenici okrivljeni za

prevaru i korupciju u javnim

nabavkama: broj službenika

optuženih/osuđenih.


funkcija/Telo za borbu protiv

korupcije.


(b):

Pokloni radi dobijanja ugovora

u javnim nabavkama: broj firmi

sa neetičkim ponašanjem

uključujuci i davanje poklona

(u %).


14(d) Okvir za borbu protiv

korupcije i obuka za

integritet

14(d) Kriterijum za procenu

(a):

Procenat povoljnog mišljenja

javnosti o efikasnosti mera za

borbu protiv korupcije (u %

odgovora).


14(e) Podrška interesnih

grupa radi jačanja

integriteta u

nabavkama

14(e) Kriterijum za procenu (a):

Broj domacih OCD koje

aktivno nadgledaju i vrše

društvenu kontrolu u javnim

nabavkama.


14(e) Kriterijum za procenu

(d):

Broj dobavljača koji imaju

mere za internu usaglašenost (u

%).

14(g) Kodeks 14(g) Kriterijum za procenu

93

ponašanja/etički

kodeks i pravila za

finasijsko otkrivanje

(a):

Udeo naručilaca koji imaju

obavezan kodeks ponašanja ili

etički kodeks sa posebnim

odredbama koje se odnose na

one koji su uključeni u

uravljanje javnim finansijama

uključujuci i nabavke /u % od

ukupnog broja naručilaca).


funkcija.

14(g) Kriterijum za procenu

(b):

Službenici koji su uključeni u

javne nabavke i koji su popunili

formulare o poverljivosti (u %

od ukupnog broja zahtevanog

zakonom).


funkcija.

94

GLOSAR

Odgovornost (u

javnom upravljanju)

Menadžeri se smatraju odgovornim za sprovođenje definisanog seta

dužnosti, ili zadataka, kao i za usklađenost sa pravilima i standardima

koji se odnose na njihova radna mesta.

Budžet Sveobuhvatna izjava o finansijskim planovima Vlade, koja obuhvata

troškove, prihode, deficit ili višak i dugove. Budžet je glavni

dokument ekonomske politike Vlade, koji prikazuje kako Vlada

planira da koristi javne resurse da bi ostvarila političke ciljeve i,

donekle, ukazuje gde su prioriteti njene politike.

Sposobnost

Sposobnost zasnovana na veštinama nekog pojedinca, grupe ili

organizacije da ispuni svoje obaveze i ciljeve; takođe poznato kao

tehnologija /“know-how”.

Kapacitet

Sposobnost da se ispune obaveze i ciljevi zasnovani na postojecim

administrativnim, finansijskim, ljudskim i infrastrukturnim

resursima.

Državni službenik

Osoba zaposlena u državnom aparatu koja ostaje na svom poslu i

ukoliko se promeni vlada. Uz to, državni službenici su zaposleni pod

posebnim pravnim okvirom, ili drugim posebnim odredbama.

Organizacija civilnog

društva (OCD)

Mnoštvo udruženja oko kojih se društvo dobrovoljno organizuje i

koje predstavljaju širok dijapazon interesa i veza. Ona mogu da

obuhvate organizacije iz lokalne zajednice, domace narodne

organizacije i nevladine organizacije.

Konkurs/takmičenje

Situacija na tržištu na kome se firme ili prodavci nezavisno bore da

pridobiju kupce da bi postigli neki poseban poslovni cilj, na primer,

ostvarili profit, prodaju i/ili osvojili deo tržišta.

Konkurs/takmičenje se u ovom kontekstu često izjednačava sa

rivalstvom. Konkurentno rivalstvo između firmi se može pojaviti i

kada su dve firme u pitanju, ili kada ima mnogo firmi. Ovo rivalstvo

se može dogoditi zbog cene, kvaliteta, usluge, ili kombinacije

navedenih uzroka, kao i drugih faktora koje vrednuju kupci.

Takmičenje se smatra važnim procesom zbog koga su firme

prinuđene da postanu efikasne i ponude veci izbor proizvoda i

usluga po nižim cenama, što dalje dovodi do porasta dobrobiti za

kupce i efikasnosti u izdvajanjima. Ono uključuje koncept

“dinamične efikasnosti” kojim se firme angažuju u inovativnim

procesima i unapređuju tehnološke promene i progress.

95

Korupcija Povreda javnog ili privatnog položaja u cilju ostvarivanja lične

koristi.

Delotvornost Stepen ostvarenja aktivnosti navedenih u ciljevim.

Efikasnost

Postizanje maksimalnih rezultata sa datim stepenom resursa

korišcenih za sprovođenje neke aktivnosti.

E-nabavka

Integracija digitalnih tehnologija u celokupan proces nabavke kao

zamena, ili preprojektovanje postupaka koji su inače sprovođeni kroz

papire.

Dobro upravljanje

Upravljanje karakteriše učešce, transparentnost, odgovornost,

vladavina prava, efikasnost, jednakost, itd. Dobro upravljanje se

odnosi na upravljanje vlade bez kršenja zakona, korupcije i sa

dostojnom pažnjom prema vladavini prava.

Upravljanje Izvršenje političkih, ekonomskih i administrativnih ovlašcenja.

Bruto domaci

proizvod (BDP)

Standardna mera za vrednost roba i usluga koju je neka zemlja

proizvela tokom nekog perioda. Ona je, specifično, jednaka zbiru

bruto vrednosti svih residentnih institucionalnih jedinica angažovanih

u proizvodnji (plus svi porezi i umanjeno za bilo koje subvencije za

proizvode koji su uključeni u vrednost njihove proizvodnje. Zbir

krajnje upotrebe roba i usluga (sve upotrebe osim neposredne

potrošnje) mereno prodajnim cenama, umanjeno za vrednost uvoza

roba i usluga, ili zbir primarnih prihoda podeljen sa rezidentnim

proizvodnim jedinicama.

Indikator

Kvantitativna ili kvalitativna mera koja je proizašla iz niza

posmatranih činjenica koja može otkriti relativan položaj u datoj

oblasti.

Inovacija

Primena novog, ili značajno poboljšanog proizvoda, robe, usluga ili

procesa, ili nekog novog organizacionog metoda.

Integritet

Korišcenje novčanih sredstava, resursa, imovine i ovlašcenja u

nameravane službene svrhe i na način koji omucava dobru

informisanost, usklađenost sa javnim interesom i širim principima

dobrog upravljanja;

Performans

Sposobnost nekog entiteta da na ekonomičan način stekne resurse i te

resurse upotrebi efikasno i delotvorno radi ostvarenja ciljeva

performansa.

Informacija o Informacije o performansu mogu da izdaju kako vlada tako i

nevladine organizacije i one mogu biti i kvalitativne i kvantitativne.

96

performansu

Ova informacija se odnosi na brojčane podatke/indikatore/opšte

informacije o inputima, procesima, učinku, rezultatima, politiku

vlade/programa/organizacija i može se, u krajnjem smislu, koristiti za

procenu delotvornosti, isplativosti i efikasnosti istih. Informacija o

performansu se može naci u statističkim podacima; finansijskim i

operativnim računima vladinih organizacija; izveštajima o

performansu koje pripremaju vladine organizacije; evaluacijama

politika, programa ili organizacija ili, na primer, Pregledima

potrošnje.

Politika Konzistentno delovanje da bi se ostvario neki cilj, odgovorilo na

neko pitanje ili problem za koji je vlada prepoznala da je potrebno

delovanje ili neka reforma. Ona se implementira od strane nekog

javnog tela (ministarstva, agencije, itd.), mada se neki elementi mogu

delegirati i drugim telima. Primeri obuhvataju javnu politiku po

pitanju klimatskih promena, reforme obrazovanja, ili podrške

preduzetništvu. Javna politika je, ili bi trebalo da bude, povezana sa

programom vlade i njenim strateškim planiranjem. Često joj se daje

formalan okvir kroz zakonodavstvo i/ili sekundarne propise, posebno

u zemljama sa sistemom građanskog prava. Njen praktičan efekat se

ostvaruje kroz definisano delovanje, programme i aktivnosti. Ona se,

prema potrebi, finansira iz državnog budžeta. Prioritetna politika je

ona politika koja je značajnija od drugih za ostvarenje vladinih

strateških ciljeva. Odgovornost za pokretanje javne politike može biti

na odgovarajucem ministarstvu, ili ukoliko politike prelaze granice

jednog ministarstva, mogu biti podeljene između odgovarajucih

ministarstava.

Primarni ciljevi

nabavke

Isporuka roba i usluga potrebnih da bi se ispunila misija vlade na

blagovremen, ekonomičan i efikasan način.

Dokument o nabavci

Dokument koji izdaje naručilac i koji postavlja rokove i uslove date

nabavke. Poziv za učešce u procesu nabavke (na primer, poziv na

tender, učece u postupku za dostavljanje predloga, ili nekoj

elektronskoj “reverse auction”). Alternativni termini: Dokument o

licitaciji, ili tenderski dokument.

Javna nabavka

Proces identifikovanja onoga šta je potrebno; utvrđivanja najbolje

osobe, ili organizacije koja bi mogla da zadovolji tu potrebu;

obezbeđivanje da se ono što je potrebno isporuči na pravo mesto, u

pravo vreme i po najboljoj ceni i to da na fer i transparaentan način.

Ciklus javne nabavke

Redosled povezanih aktivnosti, od procene potreba preko

konkursa/takmičenja i dodele ugovora, do placanja i upravljanja

ugovorom, i nakon toga pracenja i revizije.

97

Javni službenik

Ovaj termin se koristi za osobe koje su zaposlene/u službi

organizacija koje finansira vlada. U nekim zemljama se koriste oba

termina “javni službenik” i “državni službenik” za zaposlene koje

finansira vlada, gde javni službenik ima širu primenu (na primer,,

obuhvata lekare, nastavnike, službenike u lokalnim vladama, itd.) od

državnog službenika (tj.zaposlenih u centralnoj vladi).

Javne usluge

Usluge koje se vrše za dobrobit javnosti, ili njenih insticuja. Javne

usluge pruža vlada svojim građanima, bilo direktno (kroz javni

sector) ili kroz finansiranje pružanja ovih usluga. Ovaj termin se

povezuje sa društvenim konsenzusom da određene usluge treba

svima da budu na raspolaganju, bez obzira na prihod. Čak i tamo gde

se javne usluge ne pružaju javno, niti javno finansiraju, iz društvenih

i političkih razloga su one obično predmet propisa čija je primena

šira od najekonomičnijih sektora.

Javni otvoreni tender

Ovaj termin se odnosi na proces gde naručilac poziva na dostavljanje

ponuda koje moraju biti dostavljene u definisanom roku. Često se

koristi za proces licitacije koji je otvoren za sve ponuđače koji su se

kvalifikovali (otvoreni tender) i gde se zapečacene ponude javno

otvaraju radi pregleda i biraju na osnovu kriterijuma za dodelu

ugovora. U kontekstu podindikatora 1(g), termin “tender” se koristi

zajedno sa terminima “ponude” ili “predlozi”.

Javno-privatno

partnerstvo

Ugovor između javnih i privatnih aktera radi zajedničkog

obezbeđivanja javnih rob, ili pružanja javnih usluga. Bitan elemenat

je izvestan stepen privatnog učešca u tradicionalno javnoj isporuci

roba i pružanju usluga. Privatatni akteri mogu biti i vladine i

nevladine organizacije.

Propis

Termin propis pokriva raznovrsan set instrumenata preko kojih vlada

namece zahteve preduzecima i građanima. Propisi obuhvataju sve

primarne zakone, formalne i neformalne naredbe, sporedne propise,

administrativne formalnosti i pravila koja propisuju nevladina ili

samoregulatorna tela kojima je vlada delegirala ovlašcenja.

Sekundarni ciljevi

politike

Bilo koji od različitih ciljeva kao što su održivi “green growth”

razvoj, razvoj malih i srednjih preduzeca, inovacija, standardi za

odgovorno poslovno ponašanje, ili ciljevi širih industrijskih politika,

koje vlada sve više prati korišcenjem nabavke kao pokretača uz

primarne ciljeve nabavke.

Posebne osteljive

informacije

Odnosi se na legitimnu potrebu da se zaštite tajne struke i

informacije o vlasništvu, kao i potreba da se izbegne otkrivanje

informacija koje bi zainteresovane strane iskoristile da ugroze

takmičenje u procesu nabavke. Zakonski okvir određene zemlje bi

98

trebalo da obuhvati definicije i odredbe koje nedvosmisleno

identifikuju i zabranjuju otkrivanje posebnih osetljivih informacija.

Preduzece u

državnom vlasništvu

U raznim zemljama postoje različite definicije preduzeca u državnom

vlasništvu. OECD nudi sledecu definiciju u komparativne svrhe:

“Svaki korporativni entitet koji nacionalni zakon priznaje kao

preduzece u kome je država vlasnik.” (OECD. (2015), OECD

Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises,

2015 Edition, OECD Publishing, Paris.

http://dx.doi.org/10.1787/9789264244160-en)

Dobavljač Strana koja nabavlja robu, radove ili usluge, tj. u ovom kontekstu

“dobavljač” obuhvata izvođače i pružaoce usluga, uključujuci i

konsultantske firme, ili drugo.

Održivost (a) korišcenje biosphere od strane sadašnjih generacija uz očuvanje

potencijalnih benefita za buduce generacije; i/ili

(b) Trend ekonomskog rasta i razvoja koji ne opada koji bi mogao

biti oslabljen trošenjem nacionalnih resursa i ekološkom

degradacijom.

Održivi razvoj Razvoj “koji odgovara potrebama današnjice bez rizika po

mogucnost buducih generacija da zadodovolje svoje potrebe”, World

Commission on Environment and Development (1987), Our

Common Future, http://www.un-documents.net/our-common-

future.pdf.

Održive javne

nabavke

“Proces gde organizacije na dugotrajnoj osnovi zadovoljavaju svoje

potrebe za robom, uslugama, radovima i komunalnim uslugama na

način koji ostvaruje vrednost za novac od koristi ne samo za

organizaciju, vec i za društvo i privredu uz smanjenje štete po

životnu sredinu.” Department for Environment, Food and Rural

Affairs (2006): Procuring the Future: Sustainable Action Plan:

Recommendations from the Sustainable Procurement Task Force.

London, in:

http://collections.europarchive.org/tna/20080530153425/http:/www.s

ustainable-development.gov.uk/publications/procurement-action-

plan/documents/full-document.pdf

Transparentnost Okruženje u kome se ciljevi politike, njen pravni, institucionalni i

ekonomski okvir, političke odluke i njihova objašnjenja, podaci i

informacije vezane za politike i uslovi agencijskih odgovornosti

iznose u javnost na razumljiv, dostupan i pravovremen način.

Poverenje Poverenje je u širem smislu shvaceno kao pozitivna percepcija o

aktivnostima nekog pojedinca, ili organizacije. Poverenje nas

http://dx.doi.org/10.1787/9789264244160-en

http://www.un-documents.net/our-common-future.pdf

http://www.un-documents.net/our-common-future.pdf

http://collections.europarchive.org/tna/20080530153425/http:/www.sustainable-development.gov.uk/publications/procurement-action-plan/documents/full-document.pdf



99

uverava da ce drugi postupati onako kako očekujemo u nekim

posebnim okolnostima. Dok poverenje može biti zasnovano na

stvarnom iskustvu, ono je u vecini slučajeva, subjektivni fenomen i

prikazuje lični doživljaj.

Vrednost za novac Vrednost za novac je termin koji se koristi na različite načine da

označi efikasno, delotvorno i ekonomično korišcenje resursa. U

kontekstu javne nabavke ovaj termin se može definisati kao

kombinacija sa najviše prednosti troškova, kvaliteta i održivisti radi

ispunjenja definisanih zahteva. Troškovi označavaju dugotrajne

troškove i rizike; kvalitet označava specifikaciju koja odgovara

nameni i koja je dovoljna da zadovolji zahteve; a održivost sadrži

ekonomske, društvene i ekološke koristi.

Za reference videti:

OECD (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris.

http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en

OECD (2008), Corruption: Glossary of International Criminal Standards,

http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/corruptionglossaryofinternationalcriminalstandards.htm

OECD Glossary of Statistical Terms, https://stats.oecd.org/glossary/index.htm

http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en

http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/corruptionglossaryofinternationalcriminalstandards.htm

https://stats.oecd.org/glossary/index.htm

Documents

Metodologija za procenu sistema javnih nabavki (MAPS ...3) Određivanje materijalnih ili materijalnih nedostataka (Gap analiza) Korak 1: Pregled sistema primenom kriterijuma za procenu,