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L’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette

METHODOLOGIE D’EVALUATION DE LA PERFORMANCE EN MATIERE DE GESTION

DE LA DETTE (DEMPA)

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METHODOLOGIE D’EVALUATION DE LA PERFORMANCE EN

MATIERE DE GESTION DE LA DETTE (DEMPA)


Table des matières

Abréviations i

Remerciements 1

1 Introduction 2

2 Méthodologie d’évaluation 3

2.1 Objet et champ d’application du cadre 3 2.2 Indicateurs de la performance en matière de gestion de la dette 3 2.3 Lien entre le DeMPA et le PEFA 5 2.4 Méthodologie de notation 5 2.5 Rapport sur la performance en matière de gestion de la dette 5 3 Indicateurs de performance en matière de gestion de la dette 6

3.1 Élaboration d’une stratégie et d’une gouvernance 6 DPI-1 Cadre juridique 8

DPI-2 Structure de gestion 12

DPI-3 Stratégie de gestion de la dette 16

DPI-4 Transmission et publication des données sur la dette et évaluation 19

DPI-5 Audit 22

3.2 Coordination avec les politiques macroéconomiques 24 DPI-6 Coordination avec la politique budgétaire 25

DPI-7 Coordination avec la politique monétaire 27

3.3 Emprunts et autres activités de financement connexes 37 DPI-8 Endettement intérieur 37

DPI-9 Endettement extérieur 40

DPI-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés 44

3.4 Trésorerie prévisionnelle et gestion du solde de trésorerie 49 DPI-11 Prévision des flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie 49

3.5 Enregistrement de la dette et gestion des risques opérationnels 53 DPI-12 Gestion des prêts et sécurisation des données 53

DPI-13 Répartition des tâches, capacités du personnel et continuité opérationnelle 58

DPI-14 Enregistrement et rapports sur les données de la dette 63

Annexe 1. Vue d’ensemble du DeMPA révisé 66

Annexe 2. Bibliographie sélective 67

Annexe 3. Traitement des arriérés dans les statistiques financières 69

L’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette i

Sigles et acronymes

DeM Gestion de la dette

DeMPA Évaluation de la performance en matière de gestion de la dette (outil)

DMO Bureau de gestion de la dette

DPI Indicateur de performance en matière de gestion de la dette

DRP Plan de reprise après sinistre

DSA Analyse de viabilité de la dette

FABDM Département du conseil financier et des opérations bancaires et de la gestion de la dette (Banque mondiale)

TI Technologies de l’information

MFM GP Pôle mondial d'expertise en Macroéconomie et finances publiques

MTDS Stratégie de gestion de la dette à moyen terme

S/O Sans objet

N/N Non noté ou évalué

PEFA Programme d’examen des dépenses publiques et d’évaluation de la responsabilité financière

IP Indicateur de performance

SAI Institution supérieure de contrôle

T-bill Bon du Trésor à court terme

T-bond Bon du Trésor à long terme

L’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette 1

Remerciements

La présente version de l’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette (DeMPA) a été préparée

par l’équipe centrale de la Banque, sous la direction de John Panzer, Mark Roland Thomas (Pôle mondial d'expertise en

Macroéconomie et finances publiques – MFM GP]) et Axel Peuker (Département du conseil financier et des opérations

bancaires et de la gestion de la dette – FABDM], Banque mondiale). L’équipe centrale se composait de Lilia Razlog (MFM

GP), d ’ Abha Prasad (MFM GP), d e Phillip Anderson (FABDM) et de Ying Li (consultant, MFM GP), qui ont contribué

dans une mesure essentielle à ce projet. La nouvelle version de la méthodologie DeMPA a bénéficié de commentaires écrits

de Per-Olof Jonsson, d’Ian Storkey, de Mike William, de Samer Saab, de Tomas Magnusson et d’institutions partenaires,

nommément l’Institut de gestion macroéconomique et financière d’Afrique de l’Est et d’Afrique australe (MEFMI),

l’Institut d’Afrique de l’Ouest pour la gestion économique et financière (WAIFEM), le Centre pour les

études monétaires latino-américaines (CEMLA) et le programme du Système de gestion et d'analyse de la dette

(SYGADE) de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED). Ont également

apporté leurs commentaires pendant les travaux menés en équipes et les activités de formation le groupe consultatif

d’experts du Mécanisme de gestion de la dette, le secrétariat du PEFA (Programme d’examen des dépenses publiques

et d’évaluation de la responsabilité financière) et des experts sur la dette bilatérale.

Les collègues du FABDM, d o n t Elizabeth Currie, Lars Jessen, Antonio Velandia, Cigdem Aslan, Rodrigo Cabral et

Fritz Florian Bachmair, nous ont fait part de leurs observations tout au long du projet et nous les en remercions

grandement.


1 Introduction LA BANQUE MONDIALE A MIS AU POINT, en collaboration avec d’autres partenaires, un programme

visant à aider les pays en développement à améliorer leur gestion de la dette1. Le programme en question a pour objet

de faciliter le renforcement des capacités et des institutions auxquelles les pays en développement ont recours, afin

qu’ils puissent gérer la dette publique efficacement et durablement à moyen et long terme. L’un des éléments

fondamentaux de ce programme est l’outil d’Évaluation de la performance en matière de gestion de la dette

(DeMPA). Cet outil est une méthodologie faisant appel à une série exhaustive d’indicateurs de la

performance, qui englobent l’intégralité des fonctions de gestion de la dette (DeM) de

l’administration centrale. Le but recherché est de faire de cette série d’indicateurs une norme agréée

sur le plan international dans le domaine de la gestion de la dette (DeM), pouvant être appliquée

dans tous les pays en développement.

Le DeMPA f a i t r e s s o r t i r l e s p o i n t s f a i b l e s e t l e s p o i n t s f o r t s d e s p r a t i q u e s d e

c h a q u e p a y s e n m a t i è r e d e g e s t i o n d e l a d e t t e d e l ’ a d m i n i s t r a t i o n c e n t r a l e .

L ’ é v a l u a t i o n d e l a p e r f o r m a n c e f a c i l i t e l ’ é l a b o r a t i o n d e p l a n s d e r e n f o r c e m e n t e t

d ’ a c c r o i s s e m e n t d e s c a p a c i t é s e t d e s i n s t i t u t i o n s , s e l o n d e s m o d a l i t é s a d a p t é e s a u x

b e s o i n s p a r t i c u l i e r s d u p a y s . L e r a p p o r t s u r l a p e r f o r m a n c e D e M n e p r é s e n t e

t o u t e f o i s a u c u n e r e c o m m a n d a t i o n p a r t i c u l i è r e n i n e f a i t d ’ h y p o t h è s e s s u r l ’ e f f e t

é v e n t u e l d e s r é f o r m e s e n c o u r s s u r l a p e r f o r m a n c e d e l ’ a d m i n i s t r a t i o n c e n t r a l e e n

m a t i è r e d e g e s t i o n d e l a d e t t e . L e D e M P A f a c i l i t e é g a l e m e n t l e s u i v i d e l ’ é v o l u t i o n

des progrès en direction des objectifs DeM de l’administration centrale, en cohérence avec les bonnes

pratiques internationales.

Le DeMPA est basé sur le modèle des indicateurs du Programme d’examen des dépenses publiques

et d’évaluation de la responsabilité financière (PEFA). Il peut être considéré comme une évaluation des

activités DeM de l’administration centrale plus détaillée et plus complète que celle que traduisent

actuellement les indicateurs PEFA. Les deux cadres sont en fait complémentaires : le DeMPA peut être

utilisé pour présenter une évaluation détaillée des facteurs qui conduisent à des scores PEFA insuffisants

dans le domaine de la gestion de la dette. D’un autre côté, si l’exercice DeMPA précède une évaluation

PEFA, cette évaluation peut utiliser les résultats du DeMPA dans son analyse des indicateurs pertinents.

Le DeMPA se veut un outil convivial pour évaluer les points forts et les points faibles des pratiques d’une

administration centrale en matière de gestion de la dette. Le présent document précise le contexte et fournit des informations

complémentaires, de sorte qu’un utilisateur non spécialiste de la gestion de la dette soit à même de procéder à une évaluation

efficace du pays. Les évaluateurs peuvent utiliser ce document pour la préparation et la conduite de leur évaluation.

La partie principale du document s’organise autour d’Indicateurs de performance en matière de gestion

de la dette (DPI). Pour chaque indicateur, sont donnés les objectifs et des informations contextuelles détaillées

(« Objectifs et contexte »), particulièrement utiles pour comprendre les raisons qui ont motivé l’inclusion de

l’indicateur en question. Cette rubrique est suivie des « Composante(s) à évaluer » et des critères de notation pour

chaque composante. La rubrique « Documentation justificative » énumère les documents et autres éléments

probants nécessaires à l’évaluation. Pour terminer, la rubrique « Questions suggérées » propose les questions

qu’un évaluateur devrait soulever (cette liste n’est pas exhaustive et ne doit pas servir de modèle)2.

La version révisée de la méthodologie DeMPA remplace la version précédente publiée en décembre 2009.

1 L’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette (DeMPA) est le fruit d’un effort collectif, dans le cadre duquel ont été consultés des agences internationales et régionales et des donateurs prenant part aux activités de renforcement des capacités de gestion de la dette (DeM), ainsi que

des administrations pendant les essais de terrain menés au niveau du pays. 2 Par ailleurs, l’annexe 2 donne une bibliographie des références principales.


Les modifications apportées à la méthodologie DeMPA empêchent de comparer certains scores particuliers pour les

évaluations reposant sur les différentes versions de l’outil. Il serait dès lors trompeur d’évaluer les progrès d’un pays

en matière de gestion de la dette en se contentant de comparer les scores. Pour faciliter la comparaison et le suivi des

progrès, un rapport de suivi DeMPA doit comporter une rubrique sur les réformes mises en œuvre ayant conduit à une

amélioration de la performance d’une administration centrale en matière de gestion de la dette, ainsi qu’à une éventuelle

détérioration. Au cours de la première année de mise en œuvre de la méthodologie actuelle, il est préférable de procéder

à l’évaluation au moyen des deux systèmes. L’annexe 1 contient un tableau qui compare la version actuelle et la version

précédente de l’outil.

2 Méthodologie d’évaluation

2.1 Objet et champ d’application du cadre LE DEMPA PORTE sur les activités DeM de l’administration centrale et sur les fonctions qui y sont très

étroitement associées, comme l’émission de garanties d’emprunt, la rétrocession de financements, les

projections des flux de trésorerie et la gestion des disponibilités. Il n’évalue donc pas l’aptitude à gérer la

dette publique au sens large, notamment les dettes des entreprises d’État non garanties par l’administration

centrale. Cependant, l’administration étant en principe dans l’obligation de surveiller la dette publique et

garantie par l’État, ces engagements sont pris en compte dans l’Indicateur de performance en matière de

gestion de la dette intitulé « Coordination avec la politique budgétaire » (DPI-6), pour ce qui est de l’analyse

de viabilité de la dette.

2.2 Indicateurs de la performance en matière de gestion de la dette

LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DEMPA VISENT à mesurer la performance d’une

admini st rat i on central e en mati ère de gest ion de la dette e t prennent en comp te les él éments

indisp ensabl es à l ’appl i cat ion de bonnes pra t iques DeM. C haque indica teur comp orte plusieurs

comp osantes à évaluer , t raduisant les bonnes pra t iques établ ies . L’object i f est de di sposer d’une

séri e d’ indica teurs qui engl obent tout l ’éventai l des act ivi tés DeM d’une admini st rat i on centrale,

y compri s toutes les act ivi tés cr i t i ques. Les i ndicateurs de p erformance DeMPA englobent la

to tal i té des op érat ions de gest ion de la det te de l ’ admini st rat i on centrale e t le cadre général da ns

lequel ces op érat i ons s’ inscrivent . Une série de 14 DPI vise à mesurer la p erformance en matière

de gest i on de la det te de l ’admini st rat i on centrale , e t à prendre en compte les éléments

indisp ensabl es à l ’appl icat ion de s bonnes prat i ques DeM ( tabl eau 1) . Chaque indica teur comp orte

à son tour plusieurs comp osantes à évaluer , tradui sant les bonnes pra t iques é tabl i es .

L’évaluati on est présentée dans un Rapp ort sur l a performance DeM.

Les indicateurs de performance DeMPA englobent la total i té des op érat i ons de gest i on de

la dette de l ’admini st ra t ion centrale, ainsi que le cadre général dans lequel ces opéra t ions

s’ inscrivent . Bien que le DeMPA ne formule de recommandations, ni pour les réformes, ni pour les besoins de

renforcement des capacités et des institutions, les indicateurs de performance stipulent les conditions

minimales qui doivent être remplies dans tous les cas. Par conséquent, une évaluation faisant apparaître que


les conditions minimales ne sont pas remplies est une indication manifeste d’un domaine qui a besoin

de réformes et/ou d’un renforcement des capacités.

é

É ’ é ’

DPI-1 Cadre juridique

DPI-2 Structure de gestion

DPI-3 Stratégie de gestion de la dette

DPI-4 Transmission et publication des données sur la dette et évaluation

DPI-5 Audit

é

DPI-6 Coordination avec la politique budgétaire

DPI-7 Coordination avec la politique monétaire

é

DPI-8 Endettement intérieur

DPI-9 Endettement extérieur

DPI-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés

é é é

DPI-11 Prévision des flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie

é

DPI-12 Gestion des prêts et sécurisation des données

DPI-13 Répartition des tâches, capacité du personnel et continuité opérationnelle

DPI-14 Enregistrements et rapports sur les données de la dette

2.3 Lien entre le DeMPA et le PEFA LE DEMPA EST BASÉ SUR LE MODÈLE des Indicateurs de performance (IP) du PEFA. Tandis

que les indicateurs PEFA portent sur les aspects critiques d’un bout à l’autre de la gestion financière

publique, le DeMPA se focalise sur la gestion de la dette par l’administration centrale uniquement. Il est

important que les évaluateurs aient connaissance des liens entre les deux indicateurs ; en effet, une

évaluation PEFA d’un pays sera utile à une évaluation DeMPA de ce pays et réciproquement.

Lien direct entre les deux outils : les indicateurs PEFA sur la comptabilisation et la gestion des soldes de

trésorerie, de la dette et des garanties. Plusieurs indicateurs du DeMPA sont essentiellement une version plus

détaillée et plus fouillée des indicateurs PEFA. Des liens forts existent entre les indicateurs PEFA sur l’audit et la

planification budgétaire et les indicateurs DeMPA sur l’audit et la coordination avec les politiques

macroéconomiques.

2.4 Méthodologie de notation


LA MÉTHODOLOGIE DE NOTATION RETENUE CONSISTE À ÉVALUER chaque composante et à lui

attribuer la note A, B ou C sur la base des critères indiqués. Si les conditions minimales retenues ne sont pas remplies

pour une composante quelconque, la note D doit être attribuée à cette composante.

Les notes C ont fait l’objet d’une attention particulière. L’attribution de la note C indique qu’une condition

minimale est remplie pour la composante considérée. Une condition minimale est une condition nécessaire à l’obtention

d’un résultat acceptable pour la composante évaluée.

Une note D, qui signifie que la ou les conditions minimales ne sont pas remplies, indique une performance

insuffisante, qu’il faut normalement rectifier en prenant les mesures prioritaires voulues.

La note A traduit la mise en œuvre de bonnes pratiques pour la composante évaluée de l’indicateur en question.

La note B se situe entre la satisfaction des conditions minimales et la mise en œuvre de bonnes pratiques pour ce

domaine.

Dans certaines situations, l’évaluation d’une composante est impossible. Ce pourrait être le cas a) lorsque la

composante n’est pas applicable (absence de produits dérivés par exemple), auquel cas il convient d’attribuer la mention

S/O (sans objet)3, ou b) lorsque, pour cause d’informations insuffisantes, il est difficile ou impossible d’évaluer la

composante ; il convient en ce cas d’attribuer la mention N/N (non noté ou évalué).

Lorsque les critères applicables à une note particulière exigent que certains manuels sur la législation et les

procédures soient en place, il est obligatoire de les suivre. Si ce n’est pas le cas, ces lois, manuels ou instructions sont à

considérer non existants aux fins de la notation. Le même principe s’applique à l’exigence d’une stratégie DeM pour

guider les emprunts courants et autres activités DeM. Lorsque le document de stratégie mis en pratique a perdu sa

signification et n’est pas respecté, la stratégie est à considérer inexistante.

2.5 Rapport sur la performance en matière de gestion de la dette LE RAPPORT SUR LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE GESTION DE LA DETTE A POUR OBJET de

présenter une évaluation concise et normalisée de la performance DeM de l’administration centrale, reposant sur une

analyse fondée sur des indicateurs.

Le rapport est un document concis (20–30 pages), qui s’articule comme suit :

• Une introduction décrivant la marche à suivre pour entreprendre l’évaluation et préparer le rapport.

• Une évaluation récapitulative qui indique la performance de toutes les composantes de chaque DPI.

• S’il s’agit d’un DeMPA de suivi, un volet sur le processus de réforme que l’administration centrale a entrepris en

matière de gestion de la dette, récapitulant brièvement les réformes que l’État a mises en œuvre depuis la dernière

évaluation, ainsi que toute détérioration éventuelle dans les domaines évalués.

• Une évaluation des possibilités (notamment en termes de financement) d’organiser une mission de suivi, pour

aider le pays à préparer un plan de réforme détaillé et ordonnancé reposant sur les résultats du DeMPA.

• Un volet contenant des informations générales sur le pays considéré, nécessaires pour comprendre

l’évaluation générale de la performance en matière de gestion de la dette.

• Le corps principal du rapport, qui présente l’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette de

l’administration centrale sur la base des DPI.

Comme indiqué plus haut, le rapport présente la performance actuelle en matière de gestion de la dette de

l’administration centrale, mais ne recommande pas de réformes et ne propose aucun plan d’action. Au cas où l’équipe

chargée du rapport et les autorités nationales ne sont pas d’accord sur les conclusions du rapport, toutes les opinions seront

indiquées dans le rapport.

3 On attribue la mention S/O lorsqu’une activité n’est pas exécutée : par exemple, aucun produit dérivé n’est utilisé ou aucune garantie d’emprunt n’est émise.


3 Indicateurs de performance en matière de gestion de la dette

3.1 Élaboration d’une stratégie et d’une gouvernance POUR CE QUI EST DES ACTIVITÉS DEM DE L’ADMINISTRATION CENTRALE, le terme

« gouvernance » désigne la structure juridique et administrative qui définit et guide les opérations des

gestionnaires de la dette (figure 1). Il englobe l’appareil juridique au sens large (dispositions statutaires, décrets ministériels,

etc.), qui définit les objectifs, les pouvoirs et les responsabilités. Il représente aussi le cadre de gestion, et englobe des domaines

comme la formulation et l’exécution des stratégies, les procédures opérationnelles, les pratiques en matière d’assurance qualité et

les obligations en matière de présentation des rapports (Wheeler 2004, 49).

Dans le cadre de son pouvoir constitutionnel de valider les mesures de l’administration centrale en

matière d’impôt et de dépense, le parlement ou le congrès dispose, en règle générale, du pouvoir suprême

d’emprunter au nom de l’État. Au premier niveau, le parlement ou le congrès délègue par conséquent le

pouvoir d’emprunter à l’exécutif (par exemple, le président , le cabinet ou le conseil des ministres, ou bien

directement au ministre des Finances). À son tour, le président ou le ministre des Finances délègue les

responsabilités associées à la gestion de la dette, y compris le pouvoir d’emprunter, à l’entité DeM principale

(communément dénommée le bureau DeM).

L’entité DeM principale est l’entité publique dédiée dont la responsabilité principale est d’exécuter la

stratégie DeM par le biais d’emprunts, d’opérations sur produits dérivés et d’autres transactions sur instruments

de la dette. Dans le cadre de cette structure, certaines activités DeM peuvent être menées par d’autres entités en

qualité d’« agents » de l’entité DeM principale (une banque centrale peut, par exemple, procéder à des

adjudications de titres d’État sur le marché intérieur ou jouer le rôle de « direction de l’épargne » pour émettre

des bons d’épargne de l’État sur le compartiment du marché intérieur de l’épargne axé sur les particuliers). Il

importe, dans ce cas, de préciser les droits et obligations des parties, de préférence dans le cadre d’un accord

formel d’agent financier et/ou d’un acte de droit dérivé. L’entité DeM principale est également chargée de

réaliser l’analyse et de conseiller les décideurs sur les stratégies DeM potentielles et sur les arbitrages entre les

coûts et les risques associés à d’autres options.


Décision sur la

stratégie

Production de

rapports et

supervision Proposition de stratégie

basée sur l

’analyse

Structure de gouvernance DeM simplifiée

è

é


La structure de gestion est toutefois très souvent fragmentée, en particulier dans les pays en développement.

Dans certains pays, une entité est chargée des emprunts extérieurs contractés à des conditions préférentielles, une

deuxième des emprunts extérieurs aux conditions du marché, une troisième des emprunts intérieurs auprès

d’investisseurs institutionnels, une quatrième des emprunts dans le secteur bancaire de détail intérieur, etc. Cette

structure organisationnelle fonctionne de manière relativement satisfaisante lorsque le principal objectif DeM consiste

à lever les fonds nécessaires, sans accorder une importance primordiale à la gestion des risques associés au portefeuille

global de la dette. En revanche, lorsque dans le cadre de la gestion de la dette l’administration centrale accorde une

plus grande importance aux arbitrages entre les coûts et les risques du portefeuille de la dette, à la promotion du

développement du marché intérieur des titres d’emprunt, à la formulation d’une stratégie, à la responsabilisation et à

la coordination des actions avec les politiques budgétaires et monétaires, il devient de plus en plus difficile et inefficace

de conserver une structure organique aussi fragmentée.

Sachant que de nombreux pays ne disposent pas d’une entité DeM principale, le DeMPA reste neutre

quant à la structure des entités DeM pour les notes inférieures. Toutefois, si un pays compte plusieurs entités

DeM, il est crucial que les entités en question coordonnent étroitement leurs activités DeM au moyen de

mécanismes formels et réguliers ; le degré de coordination se traduit également dans les indicateurs de

gouvernance. Il est admis que la coordination ne sera vraisemblablement pas un substitut parfait pour le

regroupement des activités DeM dans une seule entité, comme le montre le nombre de pays qui ont mis en

œuvre ce processus ces dernières décennies.

Dans de nombreux pays dans lesquels les activités courantes DeM sont dévolues à une entité DeM

principale (ou à plusieurs entités), et plus particulièrement lorsque l’entité (ou les entités) est située dans un

ministère (en général le ministère des Finances), le ministre ou le ministre adjoint conserve généralement le pouvoir

d’approuver officiellement tout emprunt et de signer les accords de prêt4. Cette démarche est acceptable dans la

structure décrite précédemment, tant qu’il n’y a pas d’ingérence politique indue.

Les activités de gestion doivent être structurées de manière à assurer une répartition claire des

responsabilités entre la sphère politique (le parlement ou le congrès, le cabinet ou le conseil des ministres et le

ministre des Finances), qui définit les objectifs et la stratégie globale de gestion de la dette à long terme, et l’entité

ou les entités responsables de la mise en œuvre de cette stratégie. Cette approche présente l’avantage de confier

aux décideurs politiques la responsabilité des grandes décisions concernant le volume global d’endettement et

le niveau de risque qui peut être accepté pour le portefeuille de la dette, en ce qui concerne leur effet sur le

budget, la fiscalité, le programme de dépenses publiques ou tout autre indicateur budgétaire de cette nature,

tout en laissant aux spécialistes des questions techniques le soin de rechercher le résultat optimal ajusté en

fonction des risques, dans le cadre défini par les paramètres précédents.

DPI-1 Cadre juridique

Composante. L’existence, la portée et le contenu du cadre juridique encadrant l’autorisation d’emprunter et d’entreprendre

d’autres activités DeM et d’émettre des garanties d’emprunt.

L’objectif est de s’assurer que le cadre juridique fixe clairement les pouvoirs d’emprunter (tant sur le

marché intérieur que sur les marchés étrangers), de procéder à des opérations liées à la dette (telles que les

échanges de dette et les swaps de devises et de taux d’intérêt, s’il y a lieu) et d’émettre des garanties d’emprunt.

Le cadre juridique encadrant les activités DeM de l’administration centrale englobe à la fois les actes

(adoptés par le parlement ou le congrès) et le droit dérivé ou la législation déléguée (décrets-lois et autres décrets,

4 Il est aussi possible d’établir l’entité principale de gestion de la dette en dehors du ministère des Finances en tant qu’organisme ou bureau distinct. Dans ce cas, toutes les décisions opérationnelles sont prises au sein de cet organisme.


ordonnances, etc.) établi par le pouvoir exécutif.

Il est souhaitable que le cadre juridique établisse :

• Les textes de loi : le pouvoir exprès donné par le parlement ou le congrès au pouvoir exécutif (le président, le

cabinet ou le conseil des ministres ou, directement, le ministre des Finances) d’approuver les emprunts et les

garanties d’emprunt au nom de l’administration centrale5.

• La législation déléguée : le pouvoir exprès, donné au niveau du pouvoir exécutif à une ou plusieurs entités DeM,

d’emprunter et, s’il y a lieu, de procéder à des opérations liées à la dette (échanges de dette et swaps de devises

et de taux d’intérêt par exemple).

• La législation déléguée : le pouvoir exprès, donné au niveau du pouvoir exécutif à une ou plusieurs entités

habilitées à cet effet, d’émettre des garanties d’emprunt une fois que les autorités politiques ont pris la décision

d’appuyer une activité donnée au moyen de garanties d’emprunt6.

• Les textes de loi : des objectifs d’emprunt déterminés.

• Les textes de lois : des objectifs DeM clairement définis.

• Les textes de loi : l’obligation de formuler une stratégie DeM.

• Les textes de loi : l’obligation de faire tous les ans rapport au parlement ou au congrès sur les activités

DeM, en présentant notamment l’évaluation des résultats par référence aux objectifs et à la stratégie établis.

L’obligation d’inclure certaines dispositions principales dans les actes est guidée par des principes

constitutionnels, par le rôle souhaité du parlement ou du congrès dans les activités DeM d’une

administration centrale et par le simple fait que l’inclusion de ces dispositions dans les actes leur confère

une importance particulière et empêche des changements ad hoc et fréquents.

Il est recommandé de suivre l’ordre indiqué ci-dessous pour évaluer si les conditions minimales sont remplies :

1. Vérifier le processus de prise de décisions juridiques concernant l’emprunt sur le marché intérieur et sur les marchés étrangers, comme l’émission de titres d’emprunt (s’il y a lieu), par la conclusion d’accords de prêt courants

et de transactions liées à la dette. Les pouvoirs d’emprunt sont souvent conférés au parlement ou au congrès, au pouvoir

exécutif ou au ministre des Finances.

2. Une fois le processus d’approbation vérifié, et en supposant qu’il soit respecté, vérifier la signature de la documentation nécessaire relative à un emprunt donné. Le plus souvent, un ou plusieurs agents ont reçu le pouvoir de

signer ces documents au nom de l’administration centrale. Le ministre des Finances (ou son équivalent) dispose souvent

de ce pouvoir, soit expressément conféré par le droit, soit en sa capacité de chef du ministère ou de l’unité chargée des

emprunts et autres activités DeM.

Une démarche analogue est préconisée pour vérifier le processus décisionnel relatif aux transactions liées à la

dette et à l’émission de garanties d’emprunt7.

Le rapport DeMPA doit renvoyer à toutes les lois concernées.

5 Lorsque le parlement ou le congrès a délégué à l’exécutif le pouvoir d’approuver des emprunts individuels, on peut concevoir que le parlement ou le congrès ratifie certains emprunts conformément au droit national. Il est néanmoins préférable de n’appliquer cette procédure de ratification qu’aux

accords de prêt assimilés à des traités et régis par le droit international (par exemple, les accords internationaux conclus entre États souverains ou les

accords entre un État souverain et une entité assujettie au droit international, la Banque mondiale par exemple). 6 Comme l’indique l’introduction de la présente section, on peut concevoir dans une telle structure que le ministre des Finances approuve officiellement chaque opération d’emprunt et les accords de prêt définitifs et les garanties. Il serait toutefois préférable de déléguer à l’entité de gestion de la dette ou à

l’entité de garantie pertinente le pouvoir de décider des conditions à appliquer aux diverses transactions, de même que le soin d’évaluer les risques dans

le cas des garanties d’emprunt.

7 Si des swaps financiers sont utilisés, il est indispensable de vérifier si l’administration centrale dispose du pouvoir de conclure ces transactions. Dans

une affaire célèbre de 1998, les contrôleurs ont découvert que l’arrondissement londonien de Hammersmith and Fulham était fortement exposé aux swaps

de taux d’intérêt. Après avoir obtenu les opinions juridiques, on s’est rendu compte que l’arrondissement ne disposait d’aucun pouvoir juridique pour

conclure ces transactions, et les tribunaux ont par conséquent déclaré les contrats illégaux (en s’appuyant sur le principe ultra vires, selon lequel les contrats

ne relevaient pas du périmètre du pouvoir juridique ou de l’autorité de l’arrondissement). Les banques ayant pris part à ces opérations sur swaps ont

perdu des millions de livres sterling.


La délégation par le congrès ou le parlement au pouvoir exécutif est énoncée dans les actes, le plus

souvent dans une loi distincte sur la dette publique ou une loi similaire, dans la loi de procédure budgétaire,

avec la loi budgétaire annuelle, ou dans une loi sur la responsabilité budgétaire. Dans la plupart des cas, la

délégation du pouvoir d’emprunter est limitée par une déclaration des objets pour lesquels le pouvoir exécutif

dispose du pouvoir d’emprunter (financer le déficit budgétaire ou refinancer des prêts arrivant à échéance par

exemple) ou par un plafond fixé à l’emprunt net annuel ou à l’encours de la dette.

Pour satisfaire les conditions minimales à remplir, les textes de loi doivent également préciser les objets pour lesquels

l’administration centrale peut emprunter. La raison majeure justifiant l’inclusion des objets de l’emprunt dans les actes est de se

prémunir contre les emprunts contractés pour réaliser des placements spéculatifs ou pour financer des dépenses, ni incluses

dans le budget annuel, ni avalisées de toute autre manière par le parlement ou le congrès. Si ces dernières dépenses étaient

autorisées, le processus budgétaire perdrait son sens et pourrait en fin de compte contraindre le parlement ou le congrès à lever

des impôts ou à réduire les dépenses pour servir la dette contractée pour les financer.

Exemples d’objets d’emprunts prévus par les actes :

• financer le budget et les déficits de trésorerie ;

• financer les projets d’investissement validés par le parlement ou le congrès en dehors du processus

budgétaire ;

• refinancer et préfinancer l’encours de la dette ;

• financer la mise en jeu des garanties ;

• remplir les exigences de la banque centrale pour la reconstitution des réserves de devises ;

• remplir les exigences de la banque centrale pour l’émission de bons du Trésor à court terme (T-bills) et

de bons du Trésor à long terme (T-bonds), destinée à appuyer les objectifs de la politique monétaire

(éponger l’excédent de liquidités sur le marché intérieur par exemple) ; et

• éliminer les effets des catastrophes naturelles ou environnementales.

Autre contrainte courante sur l’emprunt par l’exécutif, la conservation par le parlement ou le congrès du

pouvoir de valider certains accords de prêts, les prêts obtenus à l’étranger notamment. Il est préférable de

n’appliquer cette procédure de ratification qu’aux accords de prêt assimilés à des traités (par exemple, les accords

internationaux conclus entre États souverains [dette bilatérale] ou les accords entre un État souverain et une autre

entité assujettie au droit international, la Banque mondiale par exemple [dette multilatérale]).

Pour des raisons pratiques, l’exécutif délègue cependant souvent le pouvoir d’emprunter à des entités

d’exécution (l’entité ou les entités DeM), qui contractent au nom de l’administration centrale. Cette délégation est

énoncée dans le droit dérivé, tel que les décrets-lois et autres décrets, ordonnances, etc.

Il est important de faire apparaître clairement la chaîne de délégation, tant pour les besoins du contrôle

interne que pour le processus de vérification préalable. Tous les créanciers et les bailleurs de fonds exigent un

contrat juridiquement contraignant et exécutoire avec l’administration centrale en sa capacité d’emprunteur.

Les mêmes critères gouvernent l’émission des garanties d’emprunt. L’exécutif ne peut en principe pas

émettre ces garanties sans l’aval du parlement ou du congrès. Dans les rares cas où la constitution autorise

l’exécutif à émettre ces garanties sans délégation du parlement ou du congrès, il suffit de vérifier que le droit

dérivé habilite en bonne et due forme l’entité émettrice.

Les transactions liées à la dette, les swaps par exemple, n’exigent en principe pas l’aval du parlement ou du

congrès. Si le droit autorise ce type de transactions, elles sont souvent déléguées à l’exécutif.

Le second objectif du DPI-1 e s t d e s ’ a s s u r e r q u e l e c a d r e j u r i d i q u e , a u m o i n s p o u r

l ’ o b t e n t i o n d e s n o t e s s u p é r i e u r e s , c o m p r e n d é g a l e m e n t a ) d e s o b j e c t i f s D e M

c l a i r e m e n t é n o n c é s , b ) l ’ o b l i g a t i o n d e f o r m u l e r u n e s t r a t é g i e D e M à m o y e n t e r m e e t

c ) l ’ o b l i g a t i o n d e f a i r e r a p p o r t d e s a c t i v i t é s D e M e t d e s g a r a n t i e s d ’ e m p r u n t a u

p a r l e m e n t o u a u c o n g r è s .

Objectifs DeM courants :


• remplir les exigences de l’administration centrale en matière d’emprunt ;

• réduire au mieux le coût prévu à moyen et à long terme, tout en maintenant les risques dans le

portefeuille de la dette à des niveaux acceptables ; et

• encourager le développement du marché intérieur des titres d’emprunt.

Ces objectifs doivent être suffisamment fiables pour poser les bases des stratégies DeM. Il est préférable, et de plus

en plus courant, de préciser les objectifs DeM de l’administration centrale dans les textes de loi, de manière à leur conférer

une importance particulière et à se prémunir contre les changements ad hoc et fréquents. On peut faire la comparaison avec

le cadre réglementaire encadrant la politique monétaire, qui fixe comme règle de préciser l’objectif premier de la politique

monétaire (la stabilité des prix par exemple) dans les textes de loi (loi sur la banque centrale).

Une fois les objectifs DeM fixés, il est impératif de les traduire dans une stratégie opérationnelle, formulant le

cadre à moyen terme encadrant la façon dont l’administration centrale atteindra ces objectifs. Conformément aux bonnes

pratiques internationales, le présent indicateur fixe l’obligation de formuler une stratégie DeM dans les textes de loi pour

permettre l’obtention de la note la plus élevée.

La production de rapports et leur communication au parlement ou au congrès améliorent la transparence et

renforcent la responsabilisation. On trouve couramment cette obligation de faire rapport dans toute législation à l’appui

des politiques qui comporte des objectifs à long terme (tels que la stabilité des prix pour la politique monétaire, comme

indiqué plus haut).

La principale exigence pour évaluer le DPI-1 est d’examiner le droit pour vérifier s’il répond aux conditions à remplir

fixées pour les composantes concernées. Il importe également d’établir la mesure dans laquelle le droit est respecté ;

dans certains pays en effet, le droit est suffisant mais n’est pas forcément appliqué de façon rigoureuse. Si le droit n’est

pas respecté, l’indicateur suivant est à lire comme si le droit n’était pas en place.

à é

L’existence, la portée et la substance du cadre juridique encadrant l’autorisation d’emprunter,

d’entreprendre d’autres activités DeM et d’émettre des garan ties d’emprunt (tableau 2).

Éà

A Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les actes promulgués par le parlement imposent l’obligation de formuler une stratégie DeM à moyen terme et de produire des rapports annuels ; lesdits rapports, qui présentent une évaluation des résultats par comparaison à la stratégie DeM approuvée, sont soumis au parlement ou au congrès.

B Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C sont remplies. De surcroît, les actes promulgués par le parlement énoncent des objectifs DeM clairement définis et imposent l’obligation de faire rapport chaque année au parlement ou au congrès sur les activités DeM et les garanties d’emprunt émises.

C Les textes (adoptés par le parlement ou relevant du droit dérivé) fournissent l’autorisation expresse d’emprunter et d’émettre de nouveaux titres d’emprunt, d’entreprendre des transactions liées à la dette (le cas échéant) et d’émettre des garanties d’emprunt (le cas échéant), le tout au nom de l’administration centrale. De plus, les textes de loi précisent les buts pour lesquels le pouvoir exécutif peut emprunter.

D Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C ne sont pas remplies.

• Une copie de tous les textes de loi, qui devraient être disponibles sur les sites internet de l’administration


centrale, du ministère des Finances, de l’entité DeM principale ou de la banque centrale.

• Une copie du droit dérivé, qui devrait être disponible sur les sites internet de l’administration centrale, du

ministère des Finances, de l’entité DeM principale ou de la banque centrale.

• Si la liste des textes de loi est particulièrement longue (plus de 20 documents différents dans certains pays par

exemple), on peut se contenter d’obtenir une copie des lois les plus significatives ou les plus pertinentes,

accompagnée d’une liste de tout le droit dérivé.

• Les textes de loi contiennent-ils le pouvoir exprès, conféré au président, au cabinet ou au conseil des ministres

ou directement au ministre des Finances, de valider les emprunts et les garanties d’emprunt au nom de

l’administration centrale ? En ce cas, quelle loi confère ce pouvoir et quelles sont les sections ou dispositions

pertinentes ?

• Qui signe les documents de prêt et autres documents nécessaires se rapportant à un emprunt donné ? Quelle

loi confère ce pouvoir et quelles sont les sections ou dispositions pertinentes ?

• Le droit dérivé contient-il le pouvoir exprès d’entreprendre des transactions liées à la dette et d’émettre des

garanties d’emprunt au nom de l’administration centrale ? En ce cas, quelle loi confère ce pouvoir et quelles

sont les sections ou dispositions pertinentes ?

• Quelles sections ou dispositions du droit portent sur

• les objectifs d’emprunt précisés ;

• les objectifs DeM clairement énoncés ;

• l’obligation de formuler une stratégie DeM à moyen terme ; et

• les rapports obligatoires annuels au parlement et au congrès portant sur les activités DeM et, le cas

échéant, sur les garanties d’emprunt émises ?

• Au cours des cinq dernières années, est-il déjà arrivé que le droit n’ait pas été suivi ? En ce cas, en quelle occasion,

quelles en étaient les raisons et quelles en ont été les conséquences ?

DPI-2 Structure de gestion

Composante 1. La structure de gestion pour les emprunts et les transactions liées à la dette de l’administration centrale.

L’objectif est de s’assurer que la structure de gestion pour les emprunts et les transactions liées à la dette8 est efficace et

comporte une division clairement établie entre

• le niveau politique, à savoir le parlement ou le congrès, le président, le cabinet ou le conseil des ministres

et le ministre des Finances, qui fixe les objectifs généraux de l’administration centrale en matière de

gestion de la dette et décide du niveau de risque que l’administration centrale est prête à tolérer en

validant la stratégie DeM à moyen terme ; et

• le niveau exécutif, qui comprend les entités chargées de mettre en œuvre les décisions de politique et la stratégie

DeM, et comporte dès lors une organisation efficace au niveau de l’exécution de la politique DeM au sein de

l’administration centrale.

Cette division a pour avantage de confier aux responsables politiques les grandes décisions concernant le volume global

d’endettement et les risques acceptables dans le portefeuille de la dette, pour ce qui est de leur effet sur le budget,

l’impôt, les programmes de dépenses publiques ou autres indicateurs fiscaux, tout en permettant aux professionnels

techniques de rechercher le résultat optimal ajusté en fonction du risque dans le cadre de ces paramètres. Cette

8 Les transactions liées à la dette sont les transactions sur le marché telles que les swaps destinés à modifier le profil de risque du portefeuille de la dette et les rachats de titres d’emprunt non liquides.


séparation aide à réduire le risque de prédominance politique fiscale ou budgétaire sur la gestion prudente de la dette,

abaissant par exemple le coût de l’intérêt de la dette dans les périodes de contrainte budgétaire, au prix d’un risque plus

élevé dans le portefeuille de la dette.

L’évaluation de cette composante comprend par ailleurs l’appréciation de l’« ingérence indue de la sphère

politique ». Exemple de cette ingérence, lorsque le ministre des Finances (ou son équivalent) fait pression sur le

gestionnaire de la dette pour emprunter sur le segment à court terme de la courbe des rendements ou dans une devise

à taux d’intérêt faible pour réduire le coût du service de la dette à court terme, au prix d’un risque accru dans le

portefeuille de la dette allant à l’encontre d’une stratégie validée. Autres types de comportement à éviter au niveau

politique : a) la participation aux discussions de tout prix de clôture après la réception des offres dans le cadre d’une

adjudication de titres publics, b) le choix des devises d’emprunt dans les opérations de prêt individuelles et c) le choix

du chef de file et des banques pour l’émission de titres syndiquée sur les marchés des capitaux intérieurs et

internationaux, ou par le biais de prêts consentis par des banques commerciales sélectionnées.

Cependant, contracter auprès d’un créancier multilatéral un prêt à des conditions préférentielles s’accompagnant

d’une série de conséquences stratégiques a manifestement des répercussions politiques et peut fort bien faire l’objet d’un droit

de regard politique, ne relevant pas d’une ingérence indue. De même, les grandes émissions d’obligations publiques,

l’emprunt auprès de nouvelles sources ou l’emprunt par le biais de nouvelles structures ne peuvent être délégués au même

niveau que les adjudications intérieures courantes de bons du Trésor à court terme et de bons du Trésor à long terme.

Autre condition à remplir introduite au niveau B : « les emprunts et les transactions liées à la dette sont guidés par

une stratégie DeM à moyen terme formelle ». Les critères pour évaluer l’existence ou non de cette stratégie sont

décrits dans l’indicateur DPI-3 (« Stratégie de gestion de la dette ») et s’appliquent au niveau C. Autrement dit, il est

indispensable d’obtenir un C dans le DPI-3 pour pouvoir recevoir la note B dans la présente composante.

Même si cette création est recommandée, l’outil DeMPA n’exige pas aux niveaux C et B la création d’une

entité DeM principale ou d’un bureau de gestion de la dette (DMO), en charge des activités DeM au niveau de l eur

exécution. Si, cependant, l’administration centrale comporte plusieurs entités DeM, il est essentiel qu’elles

échangent leurs informations et coordonnent leurs activités DeM à intervalles réguliers au moyen de mécanismes

formels. Pour faciliter la coordination, il est possible de choisir l’une de ces entités pour jouer le rôle de chef de file,

ou de créer un comité de coordination qui échangera les informations dans le cadre de réunions régulières. La

coordination est essentielle pour éviter le recours excessif à l’emprunt et assurer le suivi des risques du portefeuille

de la dette. Cet aspect revêt une importance particulière lorsque les activités DeM sont guidées par une stratégie

DeM à moyen terme et un plan de financement annuel.

Pour donner lieu à l’obtention de la note la plus élevée, une condition à remplir impose de disposer d’une entité DeM

principale chargée d’entreprendre tous les emprunts et toutes les opérations liées à la dette. Dans une telle structure,

certaines activités DeM peuvent être menées par d’autres entités en qualité d’« agents » de l’entité DeM principale (une

banque centrale peut, par exemple, procéder à des adjudications des titres d’État sur le marché intérieur ou une « direction

de l’épargne » peut émettre des bons d’épargne du gouvernement sur le compartiment du marché intérieur de l’épargne

axé sur les particuliers). Il importe dans ce cas de préciser les droits et les obligations des parties, de préférence dans le cadre

d’un accord formel d’agent financier et/ou d’un acte de droit dérivé.

Composante 2. La structure administrative pour la préparation et l’émission de garanties d’emprunt de l’administration

centrale.

L’objectif est de s’assurer de l’efficacité de la structure administrative pour la préparation et l’émission des

garanties d’emprunt de l’administration centrale. Les garanties d’emprunt consenties aux tiers sont des engagements

éventuels émis le plus souvent dans le but d’apporter un appui financier à un bénéficiaire ou à un projet précis ou à un

secteur particulier de l’économie. Leur octroi relevant d’une décision politique, il convient que leur utilisation soit

approuvée au niveau politique. Toutefois, de même que pour les transactions sur instruments de la dette, il est

souhaitable de confier la responsabilité générale de la préparation et de l’émission effective des garanties d’emprunt à

une seule entité, à savoir l’entité de garantie principale, chargée de :


• évaluer le risque crédit et en établir le prix de manière indépendante ;

• atténuer les effets financiers d’un cas de défaut ou de mise en jeu de la garantie ;

• surveiller l’évolution des risques pendant la durée de validité de la garantie ;

• coordonner les emprunts des bénéficiaires de la garantie et ceux de l’administration centrale ; et

• enregistrer et déclarer dûment ces garanties.

Dans une telle structure, certaines garanties d’emprunt peuvent être émises par d’autres entités en qualité d’«

agents » de l’entité de garantie principale (une entité de garantie habilitée peut, par exemple, émettre des garanties

d’emprunt individuelles pour appuyer les agriculteurs dans le cadre d’un certain mécanisme de garantie). Il importe

dans ce cas de préciser les droits et les obligations des parties, de préférence dans le cadre d’un accord formel d’agent

financier et/ou d’un acte de droit dérivé.

Il est également souhaitable que les décisions concernant les garanties individuelles soient guidées par une

politique formelle de l’administration centrale ou par un document cadre. L’objectif est d’assurer la transparence quant

à quels secteurs de l’économie ou types de projets doivent être appuyés par les garanties, de manière à réduire le risque

de décisions ad hoc ou de favoritisme politique. La politique ou le document cadre en question pourrait également

prévoir des critères d’évaluation de l’éligibilité, y compris des seuils fixés au risque crédit. Un manuel sur les

procédures est élaboré et comporte les processus à suivre (comme ceux énumérés plus haut dans la liste des

responsabilités de l’entité de garantie principale).

La coordination entre les emprunts de l ’administration centrale et ceux du bénéf ic iai re

de la garantie revêt une importance part iculière lorsque les deux empruntent sur le marché.

Du point de vue du créancier ou de l’investisseur, le fait que l’administration centrale emprunte directement ou

soutienne l’emprunt d’une autre entité par le biais d’une garantie d’emprunt souveraine ne fait pas une grande

différence lors de l’évaluation du risque crédit. Dans les deux cas, le risque crédit est identique et la prime de risque

de crédit est dès lors similaire. Des écarts de prix, liés à la liquidité attendue des titres et à l’efficacité du processus de

mise en jeu de la garantie en cas de défaut d’exécution, peuvent toutefois se produire. Cependant, si, du fait de

l’inexpérience du bénéficiaire de la garantie, le prêt sous-jacent est substantiellement plus cher que ce que

l’administration centrale aurait négocié, ce facteur peut avoir une incidence défavorable sur le futur prix du propre

emprunt de l’État sur le marché. De même, si, par manque de concertation préalable, l’administration centrale et le

bénéficiaire de la garantie entrent sur le même marché chaque fois qu’une opportunité favorable se présente, les prêts

seront probablement plus chers pour les deux, avec une impression de désorganisation plutôt que de coordination

ordonnée de leurs opérations de marché.

Dans certains pays, il est obligatoire que l’entité DeM principale prépare et émette également les garanties

d’emprunt une fois prise la décision politique d’appuyer un certain bénéficiaire ou un projet particulier. Cette

démarche permet d’une part de s’appuyer sur les compétences techniques que possède en principe l’entité DeM

principale, et garantit d’autre part la coordination efficace avec les opérations d’emprunt de l’administration

centrale. Dans les pays où les membres du personnel correctement formés en matière financière sont peu

nombreux, cette structure administrative est particulièrement utile pour une meilleure coordination et un usage

avantageux des rares compétences techniques.

Dans le cas d’une structure administrative plus fragmentée, il est important que les entités en charge de la

préparation et de l’émission des garanties d’emprunt échangent des informations à intervalles réguliers et

coordonnent étroitement leurs activités respectives, tant entre elles qu’avec l’entité ou les entités DeM. Il convient

d’assurer cette coordination par le biais d’un mécanisme institutionnel formel, prévoyant un échange régulier des

flux d’informations.

Dans certains pays, le cadre juridique prévoit l’autorisation d’émettre des garanties d’emprunt, mais aucune

garantie n’a été émise depuis longtemps (plus de cinq ans). Dans ces cas, il convient de porter la mention S/O.

Dans l’outil DeMPA, l’expression « garanties d’emprunt » ne comprend ni les garanties de crédit à l’exportation

ni les autres engagements éventuels tacites ou explicites.


Les composantes suivantes sont à évaluer (tableau 3) :

1. La structure de gestion établie pour les emprunts et les transactions liées à la dette de l’administration centrale.

2. La structure de gestion pour la préparation et l’émission des garanties d’emprunt de l’administration centrale.

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les emprunts et les transactions liées à la dette sont effectués par l’entité DeM principale uniquement. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, les garanties d’emprunt sont préparées et émises par une entité de garantie unique, qui peut être l’entité principale DeM.

B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les emprunts et les transactions liées à la dette sont guidés par une stratégie DeM à moyen terme formelle et entrepris sans ingérence indue de la sphère politique. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, les décisions sont guidées par un cadre de garantie formel ou par une politique publique.

C 1. Les emprunts et les transactions liées à la dette sont effectués, soit par l’entité DeM principale, soit, en l’absence d’une telle entité, par les entités de gestion de la dette, qui échangent régulièrement leurs informations et coordonnent étroitement leurs activités respectives au moyen de mécanismes institutionnels formels. 2. Le cas échéant, les garanties d’emprunt sont préparées et émises par une ou plusieurs entités publiques, qui échangent régulièrement leurs informations et coordonnent étroitement leurs activités respectives au moyen de mécanismes institutionnels formels, tant entre elles qu’avec l’entité ou les entités DeM.

D 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C n’est pas remplie.

• L’organigramme et le droit dérivé décrivant les entités prenant part à la gestion de la dette et à la préparation

et à l’émission des garanties d’emprunt, avec leur rôles et responsabilités respectifs.

• Une copie du contrat d’agence entre l’entité DeM principale et la banque centrale (si un tel contrat existe).

• Une copie du cadre ou de la politique de l’administration centrale en matière de garantie, documenté et

validé.

• Quelles entités sont chargées des activités DeM ? Quels sont leurs rôles et responsabilités respectifs ?

• Quel est le processus à suivre pour négocier et contracter les nouveaux emprunts (à conditions préférentielles,

multilatéraux, bilatéraux, commerciaux, intérieurs, etc.) ?

• Quel rôle le parlement ou le congrès, le cabinet ou le conseil des ministres et le ministre des Finances jouent-

ils dans tout nouvel emprunt, en ce qui concerne notamment l’autorisation d’emprunter et pendant la

négociation du contrat et le processus de transaction ?

• En présence de deux entités DeM ou plus, quelles informations sur la dette ou autres ces entités échangent-

elles ? À quelle fréquence cet échange a-t-il lieu ? Les entités coordonnent-elles étroitement leurs activités

respectives pour éviter le recours excessif à l’emprunt et assurer le suivi des risques du portefeuille, et au


moyen de quel mécanisme assurent-elles cette coordination ?

• Une politique ou un document cadre documenté et validé fixe-t-il les critères pour décider s’il convient ou non

de consentir les garanties et établit-il les processus à suivre ?

• Qui est responsable de la préparation et de l’émission des garanties d’emprunt ? Comment ces garanties

d’emprunt sont-elles préparées ?

• En présence de deux entités de garantie ou plus, quelles informations ces entités échangent-elles ? À quelle

fréquence cet échange a-t-il lieu ? Les entités coordonnent-elles régulièrement leurs activités respectives pour

éviter les incohérences dans la démarche (seuils de risque crédit par exemple) ? Quels mécanismes emploient-

elles pour les besoins de cette coordination ?

• Les emprunts garantis par le bénéficiaire de la garantie d’emprunt sont-ils coordonnés avec ceux de

l’administration centrale et en ce cas comment ?

DPI-3 Stratégie de gestion de la dette

Composante 1. La qualité du document de stratégie DeM.

L’objectif est de s’assurer que l’administration centrale a préparé et validé une stratégie DeM à moyen

terme s’appuyant sur les objectifs DeM à long terme et s’inscrivant dans le contexte de ses hypothèses

macroéconomiques et de son cadre budgétaire.

Il convient de distinguer la formulation d’une stratégie DeM de l’analyse de la viabilité de la dette (DSA),

même si les informations qu’elles fournissent toutes les deux sont complémentaires et donnent des

renseignements essentiels aux gestionnaires de la dette. La DSA est un outil de politique fiscale et budgétaire

essentiel pour évaluer la viabilité à long terme de la trajectoire future de la dette dans certaines hypothèses

macroéconomiques, tandis que la stratégie DeM est un programme que l’administration centrale prévoit de

mettre en œuvre à moyen terme pour parvenir à la composition souhaitée de son portefeuille de la dette,

traduisant ses préférences en matière d’arbitrages coût-risque. Il rend opérationnels les objectifs DeM et se

focalise avant tout sur la gestion de l’exposition au risque incorporée dans le portefeuille de la dette, en

particulier les variations potentielles dans le coût du service de la dette et son impact sur le budget. Une stratégie

DeM doit englober tout l’encours de la dette d’un État et tous ses emprunts prévus, y compris auprès de la

banque centrale, sur au moins trois ans (et doit dès lors être actualisée tous les ans). En particulier, une stratégie

DeM identifie comment les caractéristiques des coûts et des risques évoluent avec les changements intervenant

dans la composition du portefeuille de la dette.

Le contenu de la stratégie et les indicateurs de risque sont variables d’un pays à l’autre, en fonction du

degré de développement économique, des sources de financement, de l’ampleur et de la profondeur du marché

intérieur de la dette et des opérations mises en œuvre pour administrer la dette de l’administration centrale. Il

est souhaitable que le document de stratégie DeM comprenne les éléments suivants :

• Description des risques du marché qui sont gérés (risque de change, de taux d’intérêt et de refinancement ou

de reconduction) et présentation du contexte historique du portefeuille de titres d’emprunt.

• Description des conditions futures dans lesquelles se dérouleront les activités DeM, notamment les projections

des finances publiques et de la dette, les hypothèses sur les taux d’intérêt et de change et les contraintes régissant

les décisions relatives au portefeuille, notamment celles qui concernent le développement des marchés et

l’exécution de la politique monétaire.

• Description de l’analyse entreprise pour appuyer la stratégie DeM recommandée, en précisant les hypothèses

retenues et les limites de l’analyse.

• Présentation de la stratégie recommandée et de sa justification.

En particulier, les indicateurs ci-dessous seront très probablement évalués :


• Service total de la dette dans différents cas de figure, la sensibilité au taux d’intérêt et aux taux de change notamment.

• Profil d’échéance de la dette dans différents cas de figure.

• Points de référence stratégiques, tels que :

• ratio entre la dette en devises étrangères et la dette intérieure ;

• composition en devises de la dette en devises étrangères ;

• échéance moyenne minimale de la dette ;

• tranche maximale de la dette dont l’échéance est autorisée dans les exercices budgétaires un et deux ;

• ratio maximal entre la dette à court terme (un an maximum) et la dette à long terme ;

• ratio maximal entre la dette à taux variable et la dette à taux fixe ; et

• délai moyen minimal pour la nouvelle fixation du taux d’intérêt.

Pour les pays qui disposent d’un accès limité aux instruments de la dette fondés sur le marché et s’appuient

principalement sur le financement concessionnel officiel externe, ces paramètres fondés sur le risque n’ont pas tous la même

pertinence. Dans ces cas, les paramètres les plus pertinents pour contenir les risques auxquels le portefeuille de la dette est

exposé seront probablement la composition en devises, la composition des taux d’intérêt et le montant de la dette à refinancer

obligatoirement dans un délai donné.

Les recommandations doivent fixer des objectifs et des fourchettes pour les principaux indicateurs de risque du

portefeuille et du plan de financement sur la période couverte par les projections. Dans un premier temps, il pourrait

suffire de présenter la stratégie comme une série d’orientations indiquant la direction dans laquelle certains indicateurs

clés sont censés évoluer (en indiquant, par exemple, que le « montant de titres d’emprunt en monnaie nationale arrivant

à échéance dans les 12 mois à venir diminuera »). De surcroît, si l’un des objectifs DeM consiste à promouvoir le

développement du marché des instruments de la dette intérieure, la stratégie doit comprendre des mesures pour appuyer

ce développement.

Pour les notes les plus élevées (A ou B), les fourchettes fixées pour les indicateurs de risque doivent s’appuyer sur

une analyse des coûts et des risques. Cette analyse doit permettre de comprendre l’évolution des flux liés au service de

la dette e t d e s a u t r e s s o l u t i o n s d ’ e m p r u n t , e n f o n c t i o n d e s v a l e u r s a t t e n d u e s d e s t a u x

d ’ i n t é r ê t e t d e s t a u x d e c h a n g e f u t u r s . Par ailleurs, une analyse des environnements moins favorables sur

le marché de la dette intérieure et extérieure est indispensable, y compris les fortes variations des taux d’intérêt et des

taux de change. Ces analyses devraient aider les gestionnaires de la dette à f ixer des fourchettes

« réalistes » pour les indicateurs d e risque choisis. Il est possible d’affiner davantage l ’analyse coût -

risque par une sélection améliorée des cas de f igure pertinents en matière de taux d’intérêt et de

taux de change futurs, y compris les fortes variations qui se sont éventuellement produi tes dans le

passé.

Les pays dont les avoirs financiers sont importants doivent en tenir compte en procédant à l’analyse des coûts et

des risques. Par exemple, l’exposition au risque de change pourrait être de beaucoup inférieure pour les États disposant

d’avoirs en devises qui constituent un fonds de stabilisation pétrolier. Les modalités d’inclusion des avoirs dans

l’analyse dépendront, entre autres facteurs, de l’horizon de détention de ces avoirs et de la capacité de

l’administration centrale à s’en servir pour couvrir les risques du portefeuille de la dette brute.

Outre l’analyse coût-risque et la situation des avoirs, la stratégie DeM doit être cohérente avec le cadre

macroéconomique et le niveau de développement du marché intérieur (voir note d’orientation Stratégie de la dette à

moyen terme (Medium-Term Debt Strategy – MTDS)9).

La stratégie doit traduire l’endettement actuel de l’administration centrale, et guider les activités DeM. Dès lors,

l’obtention de la note C est conditionnée à l’actualisation annuelle de la stratégie DeM. Une stratégie obsolète ou inefficace

est considérée comme non existante.

9 http://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/mtds

http://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/mtds


Composante 2. Le processus décisionnel et la publication de la stratégie DeM. L’objectif est de s’assurer que

l’administration centrale a instauré un processus décisionnel fiable pour les besoins de l’élaboration de la stratégie, et que

la stratégie est publiée.

Il convient d’élaborer une stratégie DeM dans un esprit d’ouverture et de transparence. Il est important

d’avoir instauré un processus d’élaboration de la stratégie fiable. En essence, la stratégie est une décision portant

sur la tolérance au risque privilégiée par l’administration centrale, qu’il est obligatoire d’actualiser fréquemment,

tous les ans de préférence, pour traduire l’évolution des circonstances (processus itératif). Sur la base des bonnes

pratiques internationales existantes, l’entité DeM principale (ou les entités DeM ensemble) prépare une

proposition de stratégie réalisable, la banque centrale vérifie que cette stratégie ne contredira pas la mise en

œuvre de la politique monétaire et le cabinet, le conseil des ministres ou le ministre des Finances valide le

document de stratégie. Pour plus d’assurance, certains pays ont également créé un comité consultatif spécialisé,

chargé de formuler des observations sur la stratégie avant sa validation.

Bien qu’il soit nécessaire de formuler la stratégie pour le moyen terme, il importe également de la

réexaminer à intervalles réguliers pour déterminer si les hypothèses restent valables malgré l’évolution des

conditions en vigueur. Un tel examen doit être effectué sur une base annuelle, de préférence dans le cadre du

processus budgétaire, et si la stratégie en cours est jugée adéquate, les raisons de sa poursuite doivent être

indiquées. La stratégie DeM doit s’inscrire à part entière dans le processus de préparation budgétaire. Le

document budgétaire fournit les sources de financement, qui doivent être mises en cohérence avec l’analyse et les

recommandations exprimées dans la stratégie en matière d’endettement. Le plan de financement annuel doit dès

lors être cohérent avec la stratégie en matière d’endettement à moyen terme.

Dès l’adoption définitive de la stratégie, celle-ci doit guider les emprunts et les autres activités DeM ;

autrement dit, c’est la stratégie qui oriente les activités DeM actuelles. À défaut, il convient de considérer les

indicateurs suivants comme si la stratégie était inexistante.

Les composantes suivantes sont à évaluer (tableau 4) :

1. La qualité du document de stratégie DeM. 2. Le processus décisionnel et la publication de la stratégie DeM.

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, des fourchettes cibles ont été fixées pour les indicateurs de risque à l’issue d’une analyse exhaustive des coûts et des risques, qui identifie la vulnérabilité du portefeuille d’instruments de la dette aux fortes variations des taux du marché ; cette analyse est décrite clairement, en expliquant les hypothèses retenues et les limites de l’analyse. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, le plan annuel pour la position de l’endettement cumulé s’appuie sur la stratégie validée.

B 1. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C sont remplies. De surcroît, la stratégie DeM fixe des fourchettes cibles réalistes pour les indicateurs des risques de taux d’intérêt, de refinancement et de change, traduisant les conditions propres au pays. 2. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C sont remplies. De surcroît, la stratégie est bien intégrée dans le document budgétaire et dans la dépense à moyen terme ou le cadre budgétaire.


C 1. Une stratégie à moyen terme, couvrant toute la dette existante et prévue de l’administration centrale, a été formulée sur la base des objectifs DeM. La stratégie présente, au moins, des directives concernant l’orientation souhaitée d’indicateurs déterminés des risques de taux d’intérêt, de refinancement et de change. En outre, le cas échéant, le document de stratégie présente des mesures visant à appuyer le développement du marché intérieur des titres d’emprunt. 2. Le projet de stratégie est préparé par une entité DeM principale ou, en l’absence d’une telle entité, conjointement par les entités DeM. L’avis de la banque centrale est sollicité et la stratégie est officiellement validée et rendue publique, y compris par publication sur le(s) site(s) internet officiel(s) et dans la presse.

D 1. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C ne sont pas remplies.

2. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C ne sont pas remplies.

• Une copie de la stratégie DeM la plus récente.

• Les rapports de suivi de la mise en œuvre de la stratégie DeM.

• Le processus établi pour la formulation et la validation de la stratégie.

• L’administration centrale a-t-elle rédigé et approuvé une stratégie DeM à moyen terme ?

• Dans l’affirmative, comment la stratégie a-t-elle été élaborée ?

• Quelles entités DeM ou quelles personnes étaient chargées de l’élaboration de la stratégie, et quels étaient leurs

rôles respectifs ?

• Qui a autorisé ou validé la stratégie ?

• Quelle analyse a été réalisée lors de la formulation de la stratégie ?

• Comment l’analyse a-t-elle été menée, qui était responsable de la fixation des paramètres économiques et

budgétaires et qui était responsable des projections de la dette ? La banque centrale a-t-elle été consultée lors

de la formulation de la stratégie ? La stratégie est-elle cohérente avec la mise en œuvre de la politique

monétaire ?

• La stratégie englobe-t-elle les points nécessaires pour remplir les conditions minimales ?

• La stratégie a-t-elle été rendue publique ? Dans l’affirmative, quand a-t-elle été publiée et sous quelle forme ?

• Comment la stratégie a-t-elle été mise en œuvre ?

• Combien de mises à jour de la stratégie ont-elles eu lieu ?

DPI-4 Transmission et publication des informations sur la dette et évaluation

Composante 1. Publication d ’ u n b u l l e t i n s t a t i s t i q u e s u r l a d e t t e , l e s g a r a n t i e s d ’ e m p r u n t e t

l e s o p é r a t i o n s l i é e s à l a d e t t e .

L’objectif est de s’assurer que l’administration centrale rédige et publie un bulletin statistique sur la dette (ou son

équivalent) à intervalles réguliers.

Un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent) englobant la dette intérieure et extérieure de

l’administration centrale, ses garanties d’emprunt et les opérations liées à la dette est essentiel pour assurer la

transparence du portefeuille de la dette et des garanties d’emprunt en cours, et est crucial pour les investisseurs

dans les titres d’emprunt de l’administration centrale10. Ce bulletin peut prendre la forme, soit de publications

10 Ce bulletin statistique peut être publié dans la presse et/ou sur les sites internet officiels.


régulières du ministère des Finances ou de la banque centrale, soit de tableaux statistiques dressés par

un bureau de la statistique. Il doit être diffusé au moins une fois par an (mais de préférence tous les

trimestres ou deux fois par an), et donner des informations sur l’encours de la dette de l’administration

centrale (par créancier, type de résidence, instrument, monnaie, base de taux d’intérêt et échéance

résiduelle), sur les flux de la dette (paiements au titre du principal et des intérêts), les ratios et indicateurs

d’endettement et les mesures du risque fondamental du portefeuille de la dette. Les garanties d’emprunt

doivent également être décomposées par type de prêt (par exemple, créancier, type de résidence,

instrument, monnaie, base de taux d’intérêt, échéance résiduelle), indiquant le montant déjà amorti.

Quelques mesures du risque fondamental, dont le ratio entre la dette garantie et le produit intérieur

brut (PIB), le ratio entre les prêts garantis en devises étrangères et le total de la dette garantie et la

proportion des garanties mises en jeu au cours des cinq années précédentes, entre autres, sont à fournir.

Pour les notes les plus élevées, un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent) doit englober les mesures du

risque ci-dessous :

• Proportion de la dette à taux fixe par rapport à la dette à taux variable.

• Proportion de la dette à court terme par rapport à la dette à long terme.

• Délai moyen pour la nouvelle fixation du taux d’intérêt.

• Proportion du taux d’intérêt à fixer à nouveau sous un an.

• Proportion de la dette en devises étrangères par rapport à la dette en monnaie nationale.

• Composition actuelle de la dette en devises étrangères.

• Délai moyen avant l’échéance de la dette.

• Profil de remboursement de la dette.

• Montant de la dette à refinancer sous un an.

Composante 2. Transmission des informations au parlement ou au congrès.

L’objectif est de s’assurer que l’administration centrale rend compte de ses opérations DeM au parlement

ou au congrès et au public, en rédigeant des rapports fréquents sur la gestion de la dette et les opérations liées à

la dette et en rendant ces rapports publics. Cette démarche encourage la transparence des opérations DeM et la

bonne gouvernance, par une plus grande responsabilisation pour les missions substantielles confiées aux entités

DeM.

En plus de fournir des informations exhaustives sur l’encours de la dette publique, la remise d’un rapport

annuel détaillé au parlement ou au congrès et sa publication sur le site internet de l’administration centrale ont

pour effet de renforcer la responsabilisation. Le rapport comporte une évaluation des opérations DeM, y compris

les emprunts, les opérations de gestion des engagements, telles que les échanges de dettes, les garanties d’emprunt

consenties et la rétrocession de prêts. L’objectif est de vérifier que les opérations DeM sont exécutées dans le respect

de tous objectifs fixés par le pouvoir législatif et de la stratégie DeM validée par l’exécutif.

Le rapport doit comporter suffisamment d’informations pour donner au parlement ou au congrès les

moyens d’évaluer dans quelle mesure les opérations DeM, y compris les nouveaux emprunts et les transactions

liées à la dette, ont atteint les objectifs fixés en matière de gestion de la dette. En présence d’une entité DeM

principale, c’est elle qui rédige ce rapport et le remet au pouvoir législatif ; en l’absence d’entité DeM principale,

les entités DeM rédigent le rapport en commun et le remettent au parlement ou au congrès. Dans les deux cas, il

convient que le rapport soit publié sur le site internet des entités.

Pour donner lieu à l’obtention des notes les plus élevées, le rapport doit comporter des informations sur la

stratégie DeM choisie, ainsi qu’une évaluation de son respect et une explication des écarts potentiels.

En l’absence d’objectifs ou d’une stratégie explicites, il reste possible d’obtenir la note C en produisant un

rapport annuel donnant un compte rendu détaillé des opérations DeM pendant la période, avec la justification de

ces opérations. La justification pourrait comprendre la façon dont les opérations DeM ont contribué à la réalisation


des objectifs et des politiques budgétaires et fiscaux. Il convient également qu’elle fasse état de la gestion des risques (décrits

dans la composante 1), du rapport coût-efficacité et des jugements faits en matière d’arbitrage coût-risque. Outre l’analyse

des coûts et des risques, la justification des opérations pourrait prendre en compte la cohérence avec le programme

macroéconomique et le niveau de développement du marché intérieur.

Pour les notes C et B, le rapport annuel peut faire partie d’un autre document (par exemple, un rapport sur

l’exécution du budget ou les notes accompagnant les états financiers), pour autant qu’il traite pleinement des points recensés

dans la présente description.

Les composantes suivantes sont à évaluer (tableau 5):

1. Qualité et ponctualité de la publication d’un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent), portant sur la dette de l’administration centrale, ses garanties d’emprunt et ses opérations liées à la dette.

2. La présentation au parlement ou au congrès d’un rapport d’évaluation annuel sur les activités et la performance générale en matière de gestion de la dette et le contenu de ce rapport.

à

A 1. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent), comportant les principales mesures du risque fondamental du portefeuille d’instruments de la dette, est publié au moins deux fois par an, avec des données sur la dette ne datant pas de plus de deux mois à la date de publication. 2. Les conditions nécessaires à l’obtention de la note B sont remplies. De surcroît, le rapport annuel autonome contient une évaluation a) des résultats au regard des objectifs DeM, b) de la stratégie DeM choisie et de sa justification et c) du respect de cette stratégie.

B 1. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent), comportant les principales mesures du risque fondamental du portefeuille d’instruments de la dette, est publié au moins une fois par an, avec des données sur la dette ne datant pas de plus de six mois à la date de publication. 2. La condition minimale nécessaire à l’obtention de la note C est remplie. De surcroît, le rapport annuel (ou une section d’un rapport plus large) contient une évaluation de la façon dont les activités DeM de l’administration centrale ont respecté sa stratégie DeM documentée et validée.

C 1. Un bulletin statistique sur la dette (ou son équivalent), comportant les grandes catégories énumérées à la rubrique « Objectifs et contexte » du présent DPI (hormis les mesures du risque fondamental du portefeuille d’instruments de la dette), est publié une fois par an, avec des données ne datant pas de plus de six mois à la date de publication. 2. Un rapport (ou une section d’un rapport plus large) donnant les

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