Marcin Seniuk

Prawo do dobrej administracji : odkoncepcji teoretycznej do instytucjiprawnejStudia Prawnoustrojowe nr 9, 187-198

2009

UWM

2009

S tu d ia P raw n o u stro jo w e 9

Marcin SeniukU n iw e rsy te t W arm iń sk o -M azu rsk i

Prawo do dobrej administracji. Od koncepcji teoretycznej do instytucji prawnej

J a k s łu szn ie s tw ie rd z ił J e rz y S te fa n L angrod , „u źródeł każdego p rzem y ­ślanego podejśc ia p raw n eg o do jak ieg o k o lw iek z a g a d n ie n ia życiowego tkw ić m u s i ta k a czy in n a koncepcja p ra w a ja k o jego p u n k t w yjścia”1. Z ad an iem zaś p ra w n ik a je s t „dążyć do w ydobycia te j koncepcji z m roków nieśw iadom ości czy m gieł podśw iadom ości i do w czucia się w rozliczne je j a sp e k ty po to , aby o rien to w ać się n ie ty lko w tek śc ie obow iązu jących reg u ł, a le ta k ż e aby oprzeć sw o ją m e n ta ln o ść p ra w n ic z ą n a g łębsze j i s ta lsz e j p o d s ta w ie ”, bow iem w przec iw nym w y p ad k u „operow anie p ra w e m obow iązu jącym bez z d a n ia so­b ie sp raw y z koncepcji, k tó ra k ie ro w a ła jego a u to re m lu b k tó ra m a być b a z ą jego o p raco w an ia , p ro w ad zi do b łą d z e n ia po o m ack u [...]”2.

B io rąc pod uw agę pow yższe — ja k ż e tra fn e — sp o strzeżen ia , celem a r ty ­k u łu je s t p ró b a sy n te tycznego sp o jrzen ia , w h is to ry czn o -d o k try n a ln y m u ję ­ciu, n a rozwój koncepcji p ra w a do dobrej ad m in is trac ji.

P rz y g ląd a jąc się d y n am iczn em u rozw ojow i p ra w a do dobrej a d m in is tr a ­cji, po jaw ia się w spó łcześn ie p y ta n ie o zasad n iczy m znaczen iu : czy źródeł jego koncepcji pow inno się p o szuk iw ać jed y n ie n a p rz e s trz e n i o s ta tn ic h k il­k u n a s tu la t , czy też genezę p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji n a leży ro z p a try ­w ać z szerszej p e rspek tyw y?

L udzie od zaw sze p ra g n ę li dobrej a d m in is tra c ji. Początkow o pozostaw ało to jed y n ie w sferze koncepcji, idei, d o k try n p o lity czno-p raw nych filozofów i polityków , g łoszonych ju ż u p ra p o c z ą tk u k sz ta łto w a n ia się sam ej a d m in i­s trac ji, tj. w sta roży tnośc i.

P ierw szym tego p rzy k ład em m oże być przypow ieść K onfucjusza (551—479 p .n .e .) do tycząca sp raw o w an ia w ładzy p rzez urzędn ików , k tó ra poucza: „p rze­

1 J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków 2003, s. 166.

2 Ibidem.

188 Marcin Seniuk

w odząc d u żem u p a ń s tw u , szan u j u rz ą d i b ąd ź godzien za u fa n ia , m ąd rze gospodaru j zaso b am i i kochaj swój lu d [...]”3.

K olejny p rz y k ła d zna leźć m ożem y w d z ie łach P la to n a (427—347 p .n .e.), p od k reśla jąceg o zarów no w P a ń stw ie , ja k i w P ra w a ch , że w łaściw ym celem p ra w a je s t re a liz a c ja pow szechnego dobra. P la to n n azy w a u rzęd n ik ó w „słu ­g am i p ra w ”, u w a ż a ją c to za w a ru n e k id ea lnego p a ń s tw a : „D ostrzegam bo­w iem zag ład ę n ie u c h ro n n ie z a g ra ż a ją c ą p a ń s tw u , w k tó ry m p raw o po d w ład ­n e je s t i b ezsilne , i w idzę, że to p ań stw o , w k tó ry m je s t p raw o p an em zw ierzchników , a zw ierzchn icy s łu g am i praw , cieszy się bezp ieczeń stw em i p e łn ią b łogosław ieństw , ja k ie bogow ie z sy ła ją p a ń s tw o m ”4.

P odobne p ra g n ie n ie w idoczne je s t ta k ż e w k o ncepc jach A ry s to te le sa (384—321 p .n .e .), k tó ry w P olityce s tw ie rd z ił, że „państw o po w sta je d la um oż­liw ien ia życia, a is tn ie je , aby życie było dob re”5. W ty m sam y m dziele nieco dalej czytam y, że „osiągnięcie ce lu je s t zdobyciem pełnej doskonałośc i”, co je s t zb ieżne z u n iw e rs a ln ą ideą , zgodnie z k tó rą „ n a tu rą w szystk iego je s t w k ażd y m p rz y p a d k u d ążen ie do o siąg n ięc ia doskonałośc i”6. M yśl tę m ożem y za tem odn ieść do w szelk iej ak ty w n o śc i człow ieka, w ty m ta k ż e w zak re s ie a d m in is tro w a n ia , i w niej rów nież u p a try w a ć sw oistego ro d za ju ź ró d ła p r a ­g n ie n ia o raz d z ia ła n ia n a rzecz dobre j a d m in is tra c ji . „W sze lka s z tu k a i w szelk ie b a d a n ia , a podobnie też w szelk ie zarów no d z ia łan ie , ja k i p o s ta n o ­w ien ie — s tw ie rd z a A ry s to te le s — z d a ją się zd ążać do jak ieg o ś do b ra i d la tego tra fn ie określono dobro ja k o cel w szelk iego d ą ż e n ia ”7. W U stroju p o lityczn y A te n po ch w ala on w ładców za p o słu szeń stw o p raw o m o raz p rzek azu je , aby n a jw ażn ie js i a teń scy urzędnicy, archonci, o be jm u jąc u rz ą d p rzy sięg a li, że b ę d ą rząd z ić w edle p raw a , a k ażd y obyw ate l m ógł za sk a rży ć osobę p u b liczn ą za ich n ie p rz e s trz e g a n ie 8.

P rz e s ła n k i p ra g n ie n ia dobrej a d m in is tra c ji o d szu k ać m o żn a rów nież w ide i p raw o rząd n o śc i M a rk a T u liu sza C ycerona (106—43 p .n .e .), k tó ry w y ra ­żał pogląd, iż: „Z naczenie u rzędów po lega n a tym , że sp ra w u ją one zw ierzch ­n ictw o o raz p rz y p isu ją rzeczy godziw e, pożyteczne i zgodne z p raw em . Bo podobnie ja k p raw o sto i n a d u rzęd n ik iem , ta k u rzęd n icy s to ją n a d ludem i z c a łą s łu szn o śc ią m o żn a pow iedzieć, że u rz ę d n ik je s t m ów iącym praw em , p raw o zaś m ilczącym u rz ę d n ik ie m ”9.

W dziele O P a ń stw ie B o żym Św. A u g u s ty n (354—430) p isze, iż w d z ia ła l­ności pub licznej „kochać trz e b a n ie s tan o w isk o w ty m życiu i n ie w ładzę,

3 Dialogi konfucjańskie, przeł. K. Czyżewska-Madajewicz, M. Kunstler, Z. Tłumski, Wro­cław 1976, I, 5, s. 37.

4 Platon, Prawa, Księga IV, Warszawa 1997, s. 147.5 Arystoteles, Polityka, przeł. L. Piotrowicz, [w:] Arystoteles, Dzieła wszystkie, t. 6, War­

szawa 2001, s. 27.6 J. M. Kelly, Historia zachodniej teorii prawa, Kraków 2006, s. 33.7 Arystoteles, Etyka wielka, 1182a, [w:] Arystoteles, Dzieła wszystkie, t. 5, Warszawa 1996.8 J. M. Kelly, op. cit., s. 46.9 A. Sylwestrzak, Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa 2002, s. 87.

Prawo do dobrej administracji. Od koncepcji teoretycznej do instytucji prawnej 189

gdyż w szystko pod słońcem je s t m a rn e , a le sam o dzieło, k tó re dzięk i s ta n o w i­sk u te m u lu b w ładzy dochodzi do sk u tk u , by leby się dokonyw ało uczciw ie i poży teczn ie [...], te n , k to s ta je się p rze łożonym n a d in n y m i, czuw a n a d in n y m i, m ianow icie tro szczy się o n ic h ”10.

Podobn ie św. Tom asz z A k w inu (1 2 2 5 -1 2 7 4 ) w sk azu je , że „jeśli w ięc rząd zący p o rząd k u je społeczność w olnych k u d o b ru w sp ó ln em u społeczności, b ę d ą to rz ą d y s łu szn e i sp raw ied liw e , ja k ie p rz y s to ją w olnym ; jeże li je d n a k rz ą d y k ie ru ją się n ie k u d o b ru w sp ó ln em u społeczności, a le k u p ry w a tn e m u d o b ru rządzącego , b ę d ą to rz ą d y n ie sp raw ied liw e i p rz e w ro tn e ”11.

P ew n e p ra g n ie n ie dobrej a d m in is tra c ji m ożem y ta k ż e odnaleźć w K sięciu N iccola M ach iavellego (1469-1527), w k tó ry m a u to r podpow iada p a n u ją c e ­m u , że jeże li „ m in is te r m yśli w ięcej o sobie n iż o tob ie , że w e w szy stk ich czynnościach szu k a swej korzyści, ta k i człow iek n ie będzie n ig d y dobrym m in is tre m i n ig d y n ie m ożesz zau fać m u , a lbow iem te n , k to d z ie rży w sw ym rę k u sp raw y pań stw o w e, n ie p ow in ien n ig d y m yśleć o sobie, lecz o księc iu , i p a m ię ta ć ty lko o ty m , co jego dotyczy”12.

W Polsce zw o lenn ik iem pow yższych te o rii był A ndrzej F rycz M odrzew ski (1503-1572). W dziele O p o p ra w ie R zeczyp o sp o lite j p roponow ał on w p ro w a­dzen ie p rze jrzy s te j p ro ced u ry w yboru u rzęd n ik ó w p rzez „ustanow ione p ra w a dotyczące p o w ie rzan ia urzędów , a w ięc ko m u i dlaczego je pow ierzać należy. Z w ażać tu trz e b a p rzed e w szy stk im n a cnotliw ość, n a n a u k ę i n a to , do czego k to ś je s t uzdo ln iony [...]. N ie n a leży b ra ć n a u rzęd y tych , co albo sam i, albo p rzez in n y ch o n ie się dob ija ją , bo w idać, że n ie d la R zeczypospolitej s ta r a ją się o n ie , a le d la sieb ie sam y ch ”13.

T akże w koncepcji um ow y społecznej J a n a J a k u b a R o u sseau (1712-1778) zna leźć m o żn a e lem en ty p ra g n ie n ia dobrej a d m in is tra c ji. A u to r te n z a s trz e ­gał: „D epozy ta riu sze w ładzy w ykonaw czej n ie s ą b y n a jm n ie j p a n a m i lu d u , ty lko jego fu n k c jo n a riu sz a m i [...], n ie je s t ich z a d an iem u m aw iać się, lecz słuchać; że po d e jm u jąc się obow iązków z lecanych im p rzez p ań s tw o , sp e łn ia ­j ą ty lko obyw ate lsk i obow iązek”14.

Z acy tow ane pow yżej w y b ran e p rzyk łady , zg łaszan e n a p rz e s trz e n i w ie­ków w koncepcjach i d o k try n a c h p o lity czno-p raw nych filozofów i polityków , p o tw ie rd za ją tezę , że szeroko ro z u m ia n ą ideę dobrej a d m in is tra c ji m ożna do strzec ju ż u p ra p o c z ą tk u k sz ta łto w a n ia się sam ej a d m in is tra c ji, k tó ra już w ów czas s ta n o w iła o b iek t różnego ro d z a ju d z ia ła ń u d o sk o n a la ją c y c h jej

10 Sw. Augustyn, O Państwie Bożym. Przeciw poganom księga XXII, Warszawa 2003, s. 620.

11 Sw. Tomasz, O władzy (De regno), [w:] Sw. Tomasz z Akwinu, Dzieła wybrane, Kęty 1999, s. 227.

12 N. Machiavelli, Książę, Warszawa 1993, s. 91.13 L. Dubel, J. Kostrubiec, G. Ławnikowicz, M. Łuszczyńska, W. Więcław, Historia dok­

tryn politycznych i prawnych do początku XX wieku. Materiały źródłowe, Lublin 2003, s. 159.14 J. J. Rousseau, O umowie społecznej, Kęty 2002, s. 79.

190 Marcin Seniuk

funkcjonow anie . Z up ły w em zaś czasu — co w a rto zauw ażyć — p ro b lem a ty k a dobrej a d m in is tra c ji w p isa ła się w trad y cy jn y n u r t b ad aw czy sze reg u dyscy­p lin naukow ych , ta k ic h ja k p rak seo lo g ia , te o r ia z a rz ą d z a n ia i n a u k a a d m in i­s tra c ji o raz n a u k a p ra w a ad m in is tra c y jn e g o 15. J a k to s fo rm u ło w ała T eresa R ab sk a , „problem dobrej a d m in is tra c ji je s t s ta ry ja k a d m in is tra c ja ”16, in a ­czej n iż w p rz y p a d k u p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji, k tó re je s t stosunkow o now ym zag ad n ien iem .

P o szu k u jąc b ezp o śred n ich źródeł koncepcji p ra w a do dobrej a d m in is tr a ­cji, w a rto n a p o czą tek przytoczyć tre ść tego p ra w a , czyli a r t . 41 przy ję te j w g ru d n iu 2000 r. w N icei K a r ty P ra w P odstaw ow ych U n ii E u ro p e jsk ie j17. D la p o d k re ś le n ia je j zn aczen ia n a leży w spom nieć, że w eszła o n a p ie rw o tn ie w sk ła d t r a k ta tu u s tan aw ia jąceg o K o n sty tu c ję d la E uropy , a po jego o d rzu ce­n iu w łączono j ą w g ru d n iu 2007 r. do T ra k ta tu L izbońskiego. P om yślny proces jego ra ty fik a c ji spow oduje, że K a r ta n a b ie rz e m ocy obow iązującej ra n g i tra k ta tó w . Zgodnie z je j a r t . 41:

1. K ażdy m a p raw o do b ezs tro n n eg o i rze te ln eg o z a ła tw ie n ia jego s p ra ­wy w ro zsąd n y m te rm in ie p rzez in s ty tu c je , o rg an y i agencje U nii.

2. P raw o to obejm uje:— p raw o każdej osoby do bycia w y słu ch an y m , zan im z o s ta n ą podjęte

in d y w id u a ln e ś ro d k i m ogący n eg a ty w n ie w p ły n ąć n a je j sy tuację;— p raw o każdej osoby d o stęp u do a k t je j spraw y, z z a s trz e że n ie m p o sza ­

n o w an ia u p raw n io n y ch in te re só w poufności o raz ta jem n icy zaw odow ej i h a n ­dlowej;

— obow iązek a d m in is tra c ji u z a s a d n ia n ia sw oich decyzji.3. K ażd a osoba m a p raw o d o m ag an ia się od W spólno ty n a p ra w ie n ia ,

zgodnie z z a sa d a m i ogólnym i w spó lnym i d la p ra w p a ń s tw członkow skich, szkody w yrządzonej p rzez je j in s ty tu c je lu b je j p racow ników p rzy w ykonyw a­n iu ich funkcji.

4. K ażd a osoba m oże zw rócić się p isem n ie do in s ty tu c ji U n ii w jed n y m z języków tra k ta to w y c h i m u si o trzy m ać odpow iedź w ty m sam y m języku .

W sk azan y powyżej a r t . 41 K a r ty P ra w P odstaw ow ych U E n ie w y czerp u ­je w całości p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji, pon iew aż za licza ją się rów nież do niego u p ra w n ie n ia je d n o s tk i, k tó re zo sta ły w yodrębn ione w oddzie lnych a r ty ­k u ła c h K arty . S ta ło się ta k m .in . d la tego , „iż sam o is tn ie s ta n o w ią zasad y p ra w a w spólnotow ego i ich um ieszczen ie ja k o e lem en tó w p ra w a do dobrej

15 Zob. J. Jagielski, Kontrola jako czynnik jakości administracji publicznej, [w:] Jakość administracji publicznej. Międzynarodowa konferencja naukowa Cedzyna k. Kielc 24-26 wrze­śnia 2004 r., Rzeszów 2004, s. 157; T. Rabska, Głos w dyskusji, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Admi­nistracyjnego Warszawa-Dębe 23-25 września 2002 r., Warszawa 2002, s. 67.

16 T. Rabska, Głos w dyskusji, [w:] ibidem, s. 67.17 Zob. S. Hambura, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy”

2004, z. 2, s. 95 i n.

Prawo do dobrej administracji. Od koncepcji teoretycznej do instytucji prawnej 191

a d m in is tra c ji byłoby ich o g ran iczen iem ty lko do p łaszczyzny a d m in is tra c y j­nej b ąd ź pow tó rzen iem , w p rz y p a d k u gdy zn a laz ły sw oje m iejsce w o d ręb ­nych p rz e p isa c h K a r ty ”18. N ależy za tem rów nież do p ra w a do dobrej a d m in i­s tra c ji zaliczyć19:

a) a r t. 42 — P raw o d o stęp u do dokum entów : „K ażdy obyw atel U n ii i każd a osoba fizyczna lu b p ra w n a m a jąca m iejsce z a m ie sz k a n ia lu b s ta tu to w ą s ie ­dzibę w p a ń s tw ie cz łonkow skim m a p raw o d o s tęp u do d o k u m en tó w P a r la ­m e n tu E uropejsk iego , R ad y i K om isji”.

b) a r t . 43 — R zecznik P ra w O byw ate lsk ich : „K ażdy obyw ate l U n ii i k ażd a osoba fizyczna lu b p ra w n a m a jąca m iejsce z a m ie sz k a n ia lu b s ta tu to w ą s ie ­dzibę w p a ń s tw ie członkow sk im m a p raw o zw racać się do rzeczn ik a p raw o b y w ate lsk ich U n ii w p rz y p a d k a c h n iew łaściw ego a d m in is tro w a n ia w d z ia ła ­n ia c h in s ty tu c ji lu b o rganów w spólnotow ych, z w y łączen iem T ry b u n a łu S p ra ­w iedliw ości i S ą d u P ie rw sze j In s ta n c ji w ykonujących sw oje funkc je sądow e”.

c) a r t . 44 — P raw o petycji: „K ażdy obyw ate l U n ii i k a ż d a osoba fizyczna lu b p ra w n a m ające m iejsce z a m ie sz k a n ia lu b s ta tu to w ą siedzibę w p a ń s tw ie cz łonkow skim m a ją p raw o petycji do P a r la m e n tu E u ro p e jsk ieg o ”.

d) a rt. 47 — P raw o do sku teczn eg o ś ro d k a p raw n eg o i do sp raw ied liw ego p ro cesu sądow ego: „Każdy, czyje p ra w a i w olności za g w a ra n to w an e p rzez p raw o U n ii zosta ły n a ru sz o n e , m a p raw o do sku teczn eg o ś ro d k a p raw n eg o p rzed sąd em zgodnie z w a ru n k a m i ok reślo n y m i w n in ie jszy m a r ty k u le . K aż ­dy m a p raw o do sp raw ied liw ego i jaw n eg o ro z p a trz e n ia sp raw y w ro zsąd n y m te rm in ie p rzed n iezaw isły m i b e zs tro n n y m sąd em u stan o w io n y m u p rzed n io n a m ocy ustaw y . K ażdy m a m ożliw ość u z y sk a n ia p o rad y p raw n e j, sk o rz y s ta ­n ia z pom ocy obrońcy i p rz e d s ta w ic ie la ”.

R ozw inięciem zaś p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji zaw arteg o w K arcie P ra w P odstaw ow ych je s t u ch w alo n y w d n iu 6 w rz e śn ia 2001 r. p rzez P a r la ­m e n t E u ro p e jsk i w form ie rezo lucji E u ro p e jsk i K odeks D obrej P ra k ty k i A d­m in is tra c y jn e j (dalej: EK D PA )20, zalecony do s to so w an ia p rzez in s ty tu c je i o rg an y U n ii w k o n ta k ta c h z jed n o stk ą . EK D PA zaw ie ra n a s tęp u jące zasady: p raw o rząd n o śc i (a r t. 4), n ied y sk ry m in ac ji (a r t. 5), p ropo rc jonalności (a r t. 6), n ie u ż y w a n ia w ładzy pub licznej w in n y m ce lu n iż z o s ta ła pow ierzona (a rt. 7), b ezs tro n n o śc i (a r t. 8), ob iek tyw ności (a r t. 9), u w z g lęd n ian ia s łu sznego in te r e ­su je d n o s tk i (a r t. 10), uczciw ości (a r t. 11), u p rze jm ośc i (a r t. 12), odp o w iad a­n ia n a p ism a w ję z y k u ob y w ate la (a r t. 13), p o tw ie rd z a n ia odb io ru p ism

18 A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji w świetle Karty Praw Podstawowych, „Państwo i Prawo” 2003, z. 7, s. 76.

19 Zob. J. Jendrośka, Reguły i zasady postępowania w administracji publicznej, [w:] A. Błaś, K. Nowacki (red.), Współczesne europejskie problemy prawa administracyjnego i admi­nistracji publicznej, Wrocław 2005, s. 142 i n.

20 Zob. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2007.

192 Marcin Seniuk

k ie ro w an y ch do a d m in is tra c ji pub licznej (a r t. 14), p rz e k a z y w an ia sp raw y organow i w łaśc iw em u (a r t. 15), w y s łu ch an ia je d n o s tk i ja k o w y razu re sp e k to ­w a n ia je j p ra w a do obrony (a r t. 16), te rm inow ośc i podejm o w an ia ro z s trz y ­gn ięć (a r t. 17), u z a sa d n ie n ia decyzji (a r t. 18), pouczen ie o m ożliw ości odw oła­n ia (a r t. 19), d o ręczen ia podjętego ro zs trzy g n ięc ia (a r t. 20), ochrony danych (a r t. 21), u d z ie le n ia in fo rm acji (a r t. 22 i 23), p ro w ad zen ia re je s tró w poczty w ychodzącej i p rzychodzącej (a r t. 24) o raz z a sk a rża ln o śc i w sze lk ich z a n ie ­d b a ń do tyczących za sa d EK D PA do E u ro p e jsk ieg o R zeczn ika P ra w O byw a­te lsk ic h (a rt. 26)21.

P rzy b liża jąc tre ść p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji, n ie m ożna p rzy ty m n ie w spom nieć o w ielk iej ro li R ad y E u ro p y w rozw oju tego p raw a . W ydaw ane od 1977 r. rek o m en d ac je K o m ite tu M inistrów , m .in . dotyczące w ykonyw an ia d y sk rec jo n a ln y ch k o m p eten c ji a d m in is tra c ji, d o s tęp u do in fo rm acji p o s ia d a ­nej p rzez w ładze pub liczne czy choćby odpow iedzialności publicznej, p rzyczyn i­ły się w dużym s to p n iu do w yodrębn ien ia zasadn iczych e lem en tów om aw ian e­go p raw a . P rzy ję ty zaś 20 czerw ca 2007 r. K odeks D obrej A d m in is trac ji, za łączony do rek o m en d ac ji R (2007)7 K o m ite tu M in is tró w d la p a ń s tw człon­kow skich, s tanow i sw oiste odzw ierciedlenie dotychczas w ydanych rekom endacji R ad y E u ro p y i u k ie ru n k o w a n y je s t podobnie ja k EK D PA n a rea lizac ję p roce­d u ry ad m in is tra c y jn e j w d u ch u p ra w a je d n o s tk i do dobrej a d m in is tra c ji22.

P rz y g lą d a ją c się p ra w u do dobrej a d m in is tra c ji z a w a rte m u w e sk a z a ­n ych pow yższej a k ta c h n o rm aty w n y ch , d o s trzeg am y w p ie rw szy m rzędzie , że fu n d a m e n te m , n a k tó ry m o p ie ra się koncepcji tego p ra w a , je s t z a sa d a leg a l­ności (zw an a też z a sa d ą p raw o rząd n o śc i)23. T ra fn ie w sk azu je L eszek Nowo- po lsk i, że „ tam , gdzie d ąży się do u rz e c z y w is tn ien ia ide i »zw iązan ia a d m in i­s tra c ji p raw em «, p u n k te m o d n ie s ien ia i p o d s ta w ą w sze lk ich d z ia ła ń o rganów a d m in is tra c ji pub licznej je s t k o n s tru k c ja p a ń s tw a p raw eg o ”24. Zgodnie z tą m y ś lą koncepcję p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji n a leży p rzed e w szy stk im w yw odzić z za sa d y p a ń s tw a p raw nego , co z re sz tą p o tw ie rd za P rezy d iu m K o n w en tu U E 25.

21 Zob. M. Szewczyk, Prawo do dobrej administracji w świetle aktów prawa międzynarodo­wego, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), op. cit., s. 62 i n.

22 Zob. H. Izdebski, H. Machińska (red.), W poszukiwaniu dobrej administracji, Warszawa2007.

23 Zob. K. Kańska, Prawo do dobrej administracji jako prawo podstawowe o randze kon­stytucyjnej, [w:] Współczesne wyzwania europejskiej przestrzeni prawnej. Księga pamiątkowa dla uczczenia 70. urodzin Profesora Eugeniusza Piontka, Kraków 2005, s. 150.

24 L. Nowopolski, Zasada odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone władczym działaniem administracji publicznej, [w:] Europeizacja polskiego prawa administra­cyjnego. Materiały z Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego w Poznaniu 16-19 września 2004 r., Wrocław 2005, s. 400.

25 Zob. Deklaracja odnosząca się do wyjaśnień dotyczących Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, sporządzona przez Prezydium Konwentu, załączona do akt końcowego Kon­ferencji Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich zwołana w dniu 30 września 2003 r.

Prawo do dobrej administracji. Od koncepcji teoretycznej do instytucji prawnej 193

C ałościow a id ea p a ń s tw a p raw n eg o z o s ta ła sfo rm u ło w an a w d o k try n ie n iem ieck ie j (R e c h tss ta a t26) w p ie rw sze j połow ie X IX w., choć je j p rap o czą tk i m ożem y odnaleźć w m yśli po litycznej ju ż od s ta ro ży tn o śc i27. P a ń s tw o p ra w ­ne pow sta ło w odpow iedzi n a funkc jonow an ie „p a ń s tw a ab so lu tn eg o , r z ą d z ą ­cego p rzez siłę i sam ow olę, p a ń s tw a in geru jącego w sposób dow olny we w szy stk ie d z iedz iny życia zbiorow ego i jed n o stk o w eg o ”28, w k tó ry m „ jednost­k a b y ła wobec n ad u ży c ia ze s tro n y a d m in is tra c ji b e z b ro n n a ”29. K o n stru k c ja p a ń s tw a p raw n eg o m ia ła zapew nić ochronę je d n o s tk i p rzed a d m in is tra c ją poprzez p o d d an ie całego je j d z ia ła n ia p ra w u pow szechn ie obow iązującem u. W koncepcji p a ń s tw a p raw n eg o „od p o czą tk u je j p o w sta n ia obecne są dw a kom ponen ty : p ra w a człow ieka o raz z a sa d a n ie a rb itra ln e g o , bo w yznaczonego p rzez reguły , d z ia ła n ia w szy stk ich in s ty tu c ji w ładzy p u b liczn e j”30. T rzeba p rzy ty m podk reślić , że h is to ry czn y p roces rozw oju k o n s tru k c ji p a ń s tw a p raw n eg o n ie zakończył się, a le trw a n a d a l z w y ra ź n ą te n d e n c ją do o g ra n i­czen ia fun k c ji p a ń s tw a , po legającej „na z łag o d zen iu i k sz ta łto w a n iu w ładzy państw ow ej za pom ocą środków p ra w n y c h ”31.

P ie rw sze z ty ch „ideow ych ź ródeł spoczyw ających u genezy p a ń s tw a p raw n eg o ”, czyli p ra w a człow ieka, „uległy z re sz tą c h a ra k te ry s ty c z n e m u prze- k sz ta łc e n iu ”32 po d rug ie j w ojnie św iatow ej. N ow a id ea ogólnej i u n iw ersa ln e j ochrony p ra w człow ieka i podstaw ow ych w olności o d rzu ca ła m odel k o n ty n e n ­ta ln y (fran cu sk i), a p rzy ję ła koncepcję a n g lo sa sk ą , z m ie rza jącą do tego, by zapew nić jed n o stce rów ność w tra k to w a n iu i zapobiegać d y sk ry m in ac ji33. W arto p rzy ty m podkreślić , że m odel te n „akcen tow ał kon ieczność p recyzy j­nego o k re ś la n ia p ro ced u r ch ro n iący ch o byw ate li p rz e d n a d u ży w an iem k o m ­

w Brukseli, w którym czytamy: „art. 41 jest oparty na istnieniu Unii jako podmiotu dla państwa prawnego”. W doktrynie ten pogląd jest również powszechnie uznawany, zob. E. Kustra, Glos w dyskusji, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), s. 26; A. Błaś, Jednostka wobec administra­cji publicznej w przeobrażającym się państwie prawa, [w:] J. Filipek (red.), Jednostka w demo­kratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003; J. Swiątkiewicz, Konstytucyjne prawo do do­brej administracji (Oczekiwania i rzeczywistość), „Państwo i Prawo” 2004, z. 4, s. 20 i n.; A. I. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako standard europejski, Toruń 2008, s. 32 i n.

26 Zob. A. Bosiacki, Robert von Mohl i początki państwa prawnego, [w:] J. Kowalski (red.), Państwo prawa. Demokratyczne państwo prawne. Antologia, Warszawa 2008, s. 159.

27 Zob. G. Kryszeń (red.), Wprowadzenie do nauk o państwie i prawie, Białystok 2005, s. 218.

28 M. Pietrzak, Demokratyczne, świeckie państwo prawne, Warszawa 1999, s. 29.29 M. Sczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 2000, s. 395.30 S. Wronkowska, Charakter prawny klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2

Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej), [w:] J. Kowalski (red.), op. cit., s. 291.31 F. E. Schnapp, Rozważania nad konstytucyjną zasadą państwa prawa, [w:] Administra­

cja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla Profesora Jana Jendrośki, Wrocław 1999, s. 336.

32 Zob. E. Łętowska, J. Łętowski, O państwie prawa, administrowaniu i sądach w okresie przekształceń ustrojowych (Szkice), Warszawa 1995, s. 21.

33 Zob. D. Bach-Golecka, Jednostka jako centralny punkt odniesienia w europejskim i międzynarodowym porządku prawnym, [w:] M. Wyrzykowski (red.), Prawa stają się prawem. Status jednostki a tendencje rozwojowe prawa, Warszawa 2006, s. 57.

194 Marcin Seniuk

p e ten c ji p rzez rząd zący ch ”34, w czym m ożem y doszuk iw ać się początków źródeł ide i p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji. W iek XX s ta ł się o k resem d y n a ­m icznego rozw oju p ra w człow ieka, zaczęto ch ron ić p ra w a je d n o s tk i p rzed a rb itra ln o śc ią w ładzy p aństw ow ej, w ty m ta k ż e w ładzy w ykonaw czej, z k tó rą u to żsam iam y a d m in is tra c ję pub liczną .

Początków p o w sta n ia i rozw oju koncepcji p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji n a leży rów nież p o szuk iw ać w re fo rm ie a d m in is tra c ji, ja k a dokonyw ała się pod kon iec XX w. i k sz ta łto w a ła now y m odel a d m in is tra c ji. W la ta c h s ied em ­d z ie s ią ty ch i o siem d ziesią ty ch , w obliczu n a s tę p u ją c y c h k ryzysów g o sp o d ar­czych, poddaw ano k ry ty ce p ań s tw o d obroby tu z jego sk o s tn ia łą a d m in is tra c ją p u b liczn ą o raz k ey n eso w sk ą d o k try n ą ekonom iczną. A d m in is trac ji pub licznej zarzucono b ra k efektyw ności w d z ia łan iu , n ieudolność oraz n isk ą jak o ść sy s te ­m u u s łu g publicznych, w d o d a tk u poch łan ia jących ogrom ne koszty finanso- w e35. W w ielu k ra ja c h dostrzegano po trzebę refo rm y p a ń s tw a i jego ad m in i­strac ji. J u ż w la ta c h s iedem dziesią tych proponow ano ogran iczen ie in terw encji p a ń s tw a w gospodarkę , „odchudzen ie” i zm odern izow an ie a d m in is tra c ji o raz „pogłębienie dem o k rac ji poprzez zw iększen ie podm iotow ości o byw ate li w obec a p a ra tu w ładzy”36.

W p a ń s tw a c h o tra d y c ja c h an g lo sask ich , n a t le n eo lib e ra ln e j d o k try n y p a ń s tw a z je j sz tan d a ro w y m h a s łe m „M niej p a ń s tw a , m niej p raw a , m niej b iu ro k ra c ji”, k ład ące j n a c isk n a in d y w id u a lizm , podm iotow ość ob y w ate la o raz ry n e k ja k o czy n n ik m od ern izac ji a d m in is tra c ji publicznej, n a p o czą tk u la t o s iem d z ies ią ty ch po jaw ia się now a koncepcja a d m in is tra c ji pub licznej pod n a z w ą N ew P ub lic M a n a g em en t (now e p ub liczne z a rz ą d za n ie )37. I s to tą tego m odelu a d m in is tra c ji pub licznej m ia ła być sk u teczność , e fek tyw ność, decen ­tra liz a c ja i dem o k ra ty zacja . M en ed żersk ie podejście do a d m in is tra c ji p u b licz ­nej „p o strzeg a je d n o s tk ę ja k o k o n su m e n ta o ferow anych p rzez a d m in is tra c ję p u b liczn ą u s łu g i z a k ła d a , że zarów no m ożność d o k o n an ia w yboru p rzez k o n su m e n ta , ja k i efek tyw ność a d m in is tra c ji z o s ta n ą w zm ocnione, je że li o r­g an y czy je d n o s tk i o rg an izacy jn e a d m in is tra c ji b ę d ą m u s ia ły ub ieg ać się, ta k ja k o rg an izac je n a ry n k u , o d o konan ie p rzez je d n o s tk ę z a k u p u tow arów i u s łu g ”38. S tan o w i to „przełom w a d m in is tra c ji, k tó ra p rz e k sz ta łc iła się

34 Ibidem, s. 57.35 Zob. szerzej R. Herbut, Zasadnicze przesłanki procesu reformowania administracji pu­

blicznej, [w:] A. Ferens, I. Macek (red.), Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian, Wrocław 2002, s. 16 i n.

36 A. W. Jabłoński, Anglosaskie koncepcje nowej legitymizacji administracji publicznej, [w:] ibidem, s. 34.

37 Zob. A. W. Jabłoński, op. cit., s. 17 i n.; Szerzej na temat kształtowania się koncepcji New Public Management w USA: D. Osborne, T. Gaebler, Rządzić inaczej. Jak duch przedsię­biorczości przenika i przekształca administrację publiczną, Poznań 1994.

38 J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, [w:] E. Ura (red.), Jednostka, państwo, administracja - nowy wymiar. Międzynarodowa Konferencja Naukowa Olszanica, 23-26 maja 2004 r., Rzeszów 2004, s. 480.

Prawo do dobrej administracji. Od koncepcji teoretycznej do instytucji prawnej 195

z adm in is trac ji działającej n a zasadach legalistyczno-biurokratycznych w nowo­czesną adm in is trac ję”39 w zorow aną n a przedsięb iorstw ie p ryw atnym , w k tórym kładzie się przede w szystk im nacisk n a w łaściw e zaspokajan ie po trzeb k lien tó w o raz zm n ie jszen ie kosztów św iad czeń p u b licznych p rzy jed n o czesn y m zw ięk ­sz e n iu ich jakośc i. P rzed staw ic ie le N ew P ub lic M a n a g em en t p o stu lo w ali z a ­te m d o b rą a d m in is tra c ję ro z u m ia n ą ja k o a d m in is tra c ję ekonom iczną, e fek ­ty w n ą i s p ra w n ą . E le m e n ty ek o n o m iczn e zaczęły z a te m d e te rm in o w a ć funkcjonow an ie dotychczasow ej a d m in is tra c ji. W ielka B ry ta n ia ja k o p ie rw ­sza ju ż w 1979 r. za in ic jo w ała re fo rm ę w d u c h u now ego m odelu a d m in is tr a ­cji, a w ś la d za n ią podąży ły in n e k ra je an g lo sask ie40. S ta ła się o n a w zorem rów nież d la in n y ch p a ń s tw E uropy, k tó re dopiero w la ta c h d z iew ięćdziesią ­ty ch rozpoczęły re fo rm ę a d m in is tra c ji pub licznej w ed ług N ew P ub lic M a n a ­g em en t. Z aczęły one p rz e k sz ta łca ć sfo rm alizow ane p raw o ad m in is tra c y jn e w p raw o d z ia ła jące sk u teczn ie , e fek tyw nie , a p rzed e w szy stk im oszczędnie. J e d n a k ż e dość szybko now y m odel z a rz ą d z a n ia zaczął być k ry ty k o w an y w eu ro p e jsk ich pub likacjach , k tó re podkreślały , iż sam e k ry te r ia ekonom iczne n ie w y sta rczą do zapew nien ia praw idłow ego funkcjonow ania ad m in is trac ji, zaś często p ro w ad zą do n a ru sz e n ia in te re su p ryw atnego oraz do zagrożeń korupcyjnych41. O dpow iedzią było u zu p e łn ian ie za sad N ew P ublic M anage­m e n t w arto śc iam i p raw a adm in is tracy jn eg o o p arty m i n a zasadzie rów ności i spraw iedliw ości, co wzmocniło pozycję jed n o stk i w relac jach z ad m in istrac ją42.

P raw o do dobrej a d m in is tra c ji, w yrażone w K arcie P ra w P odstaw ow ych U E i ro zw in ię te w E u ro p e jsk im K odeksie D obrej P ra k ty k i A d m in is tracy jn e j o raz w K odeksie D obrej A d m in is trac ji R ad y E uropy , ja k u zn a je się pow szech­n ie w d o k try n ie , m a p rzed e w szy stk im c h a ra k te r p ro c e d u ra ln y 43, a jego p o w stan ie w iąże się z koncepcją rze te ln eg o (sp raw ied liw ego) p o stęp o w an ia44. Pojęcie to obecnie in ten sy w n ie się rozw ija i n ie m a ściśle sprecyzow anego zn aczen ia . Za J . R aw lsem m o żn a ogólnie p rzy jąć , że sp raw ied liw ość p ro ced u ­ra ln a (procedural fa irn ess) p rze jaw ia się w ta k ie j o rg an izac ji p ro cesu u z y sk i­w a n ia in fo rm acji, w y m ian y a rg u m e n ta c ji i podejm ow an ia decyzji, k tó ra po­z w a la u z n a ć w y n ik z a s to so w a n e j p ro c e d u ry za sp ra w ie d liw y (uczciw y, słuszny). K ry te r iu m sp raw ied liw ości decyzji s ta je się - w ed łu g te j koncepcji

39 Zob. E. Knosala, New Public Management a sprawność działania administracji samo­rządowej, [w:] E. Ura (red.), Sprawność działania administracji samorządowej. VII Doroczna Konferencja Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej, Rzeszów 2006, s. 247.

40 Zob. J. Supernat, op. cit., s. 471.41 Zob. B. Kudrycka, Głos w dyskusji, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), op. cit., s. 20.42 Zob. B. Kudrycka, W sprawie wdrażania zasad New Public Management do prawa

administracyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2000, s. 395.

43 Zob. np. J. Swiątkiewicz, Głos w dyskusji, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), op. cit., s. 22; T. Rabska, Głos w dyskusji, [w:] ibidem, s. 67; J. Jendrośka, Reguły i zasady..., s. 144.

44 Zob. Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne w Europie, Kraków 2005, s. 109; A. I. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako standard europejski..., s. 33 i n.

196 Marcin Seniuk

- sa m a p ro c e d u ra 45. K o n s tru k c ja sp raw ied liw ego p o stęp o w an ia , u to ż sa m ia ­n a w polsk iej n au ce p ra w a ad m in is tracy jn eg o z pojęciem g w aran c ji p roceso­w ych, zm ie rz a ła do w zm ocn ien ia pozycji je d n o s tk i w je j s to su n k a c h z a d m in i­s tra c ją poprzez p rz y z n a n ie je j sze reg u u p ra w n ie ń o c h a ra k te rz e procesow ym .

S k u p ien ie u w ag i w zachodn iej l i te ra tu rz e , ja k rów nież w orzecznictw ie n a z a g a d n ie n iu dobrej a d m in is tra c ji, p ro ced u ra ln ie po p raw n ej, w zm acn ia ją ­cej pozycję p ra w n ą je d n o s tk i, d o s trz e g a ła ta k ż e w ty m czasie p o lsk a d o k try ­na . J e rz y S ta ro śc ia k ju ż w 1972 r. w yw odzi z ów czesnej K o n sty tu c ji p raw o do dobrej a d m in is tra c ji ja k o p raw o ob y w ate lsk ie46.

D o b rą a d m in is tra c ją in te re so w a ł się rów nież J a n Z im m erm an n , d e fin iu ­ją c j ą ja k o „op tym alne d z ia łan ie a d m in is tra c ji p ań stw o w ej”, a ta k ż e „zespół w y m ag ań s ta w ia n y c h a d m in is tra c ji w p a ń s tw ie p ra w o rz ą d n y m ”. A u to r te n w sk aza ł n a konieczność d ą ż e n ia do tak ieg o s ta n u a d m in is tro w a n ia , k tó ry „ jest oczyw isty i pow oduje, że w śród m otyw ów d z ia ła ń ad m in is tra c y jn y c h e lem en ty w pływ ające n a osiągn ięc ie tego ce lu m u sz ą m ieć p ie rw szo rzęd n e zn aczen ie”47. S tw orzy ł on ta k ż e k a ta lo g re g u ł dobrej a d m in is tra c ji, zaliczając do n ic h regu ły : legalności, szybkości, ob iek tyw ności, sp raw ied liw ości, s łu sz ­ności, pew ności, sku teczności, ob iek tyw ności i rac jo n a ln o śc i48.

Do tego n u r tu p re k u rso ró w polsk iej ide i dobrej a d m in is tra c ji m ożem y rów nież zaliczyć J a n a J e n d ro śk ę , k tó ry w la ta c h d z iew ięćdziesią tych XX w. d o strzeg a ł k sz ta łto w a n ie się now ego m o d elu p o stęp o w an ia a d m in is tra c y jn e ­go i w skazyw ał, że „po rządek a d m in is tra c y jn o p ra w n y po w in ien być b u d o w a­n y n a dw óch podstaw ow ych za łożen iach : [1] obyw ate le m a ją p raw o do dobrej a d m in is tra c ji, tzn . do a d m in is tra c ji p raw o rząd n e j, a p rzy ty m rac jona lne j i spo łecznie efek tyw nej; [2] obyw ate le m a ją p raw o do sp raw ied liw ej p ro ced u ­ry a d m in is tracy jn o p raw n e j tzn . procedury , w k tó re j n a s tę p u je sy n ch ro n izac ja ró żn o rak ich in te re só w p rzy szero k im u d z ia le sp o łeczeństw a; w p o stęp o w an iu n a leży obyw ate lom um ożliw ić szerok i dostęp do in fo rm acji i zapew nić odpo­w iedn i u d z ia ł n ie ty lko p rzy k o n k re ty zac ji n o rm y p ra w a , a le ta k ż e p rzy s ta n o w ie n iu n o rm ad m in is tra c y jn o p ra w n y ch ”49. N iew ątp liw ie J a n Je n d ro śk a n ie ty lko p rzew id z ia ł p rzysz łe u n o rm o w an ie p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji, a le p rzed e w szy stk im uchw ycił jego is to tę , n a k tó re j będzie się o n a op ie ra ła .

W spółczesne za in te re so w an ie k w e s tia m i p ro ced u ry zau w aży ł ta k ż e J a ­n u sz Ł ę tow sk i s tw ie rd za jąc , że „w yraźn ie zaobserw ow ać m o żn a - a je s t to

45 J. Rawls, A Theory of Justice, Harvard - Cambridge 1972, s. 55 i n., cyt. za: Z. Kmieciak, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym (Założenia teore­tyczne i doświadczenia praktyki), „Państwo i Prawo” 1994, z. 10, s. 55 i n.

46 Zob. J. Starościak, Problemy współczesnej administracji, Warszawa 1972, s. 18.47 Zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa

1981, s. 39.48 Zob. ibidem, s. 39-43.49 J. Jendrośka, Postępowanie administracyjne we współczesnej cywilizacji, „Studia Iuridi-

ca” t. 32: Współczesne problemy administracji publicznej, Warszawa 1996, s. 106 (referat wygło­szony na konferencji naukowej we wrześniu 1994 r.).

Prawo do dobrej administracji. Od koncepcji teoretycznej do instytucji prawnej 197

n ie z m ie rn ie c h a rak te ry s ty czn e — że o rien tac ja zarów no polityk i, ja k i n au k , a ta k ż e o rzecznictw a p rze su w a się ze sfery ochrony m a te ria ln e j słuszności (a n a w e t zgodności z p raw em ) rozstrzygn ięc ia n a p ro c e d u ra ln ą praw idłow ość postęp o w an ia”. M ożliwość p rzec iw d zia łan ia słabości pozycji p raw n ej obyw atela w re lac jach z p ań s tw em dostrzega ł on w d ążen iu do „ u s ta len ia fu n d a m e n ta l­nych, bezspo rnych i pow szechnie zn an y ch za sad procedury, w edle k tó re j dz ia ­łać pow inny o rgany p a ń s tw a ”50. Do podstaw ow ych e lem en tów postępow ania , odpow iadających w ym ogom dem okratycznego p a ń s tw a p raw nego zaliczył:

— dopuszczen ie ob y w ate la do u d z ia łu w ro z s trz y g a n iu jego spraw y,— jaw n o ść p o stęp o w an ia (dostęp do ak t),— b ezs tro n n o ść ro zstrzyga jącego o rganu ;— uczciw y sposób p ro w ad zen ia postęp o w an ia ,— obow iązek u z a sa d n ie n ia decyzji,— m ożliw ość odw ołan ia się od w ydanej decyzji,— zap ew n ien ie sądow ej k o n tro li zgodności z p ra w e m w ydanej decyzji51.Pow yższe za sa d y odp o w iad a ją e lem en to m p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji

w yrażonym w K arc ie P ra w P odstaw ow ych U E.K oncepcja p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji bez w ą tp ie n ia w yw odzi się

z za sad y p a ń s tw a p raw nego, k tórego fu n d am en tem s ta ły się p ra w a człow ieka i p o trzeb a ich ochrony. P raw o to o p a rte je s t n a podstaw ow ych w arto śc iach i gw arancjach procesow ych p ań stw a praw nego, m ających zabezpieczyć je d n o s t­kę w p rzy p ad k u n a ru sz e n ia p rzez ad m in is trac ję za sad dobrej ad m in is trac ji.

P raw o do dobrej a d m in is tra c ji, w p rzec iw ień stw ie do p ro b lem a ty k i do­b re j a d m in is tra c ji , j e s t zu p e łn ie now ym z a g a d n ie n iem , w p ro w ad za jący m no w ą jak o ść w s to su n k i m iędzy a d m in is tra c ją a je d n o s tk ą . O becnie p raw o do dobrej a d m in is tra c ji ro zu m ian e je s t ja k o p u b liczne p raw o podm iotow e. O zn a ­cza p raw o je d n o s tk i do a d m in is tra c ji n ie ty lko sp raw n e j i e fek tyw nej o raz w ykonującej z a d a n ia p ub liczne w sposób n iep rzerw an y , pow szechny, rz e te ln y i bezstro n n y , a le p rzed e w szy stk im a d m in is tra c ji p raw o rząd n e j, sp ełn ia jącej w ym ogi now oczesnej a d m in is tra c ji w d em o k ra ty czn y m p a ń s tw ie p ra w n y m 52.

K o n s tru k c ja p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji dotyczy re lac ji p ań s tw o —oby- w a te l i z tego p u n k tu w id zen ia „koncepcja tego p ra w a je s t ko le jnym e ta p e m tego p ro cesu ”53. P a trz ą c z te j perspek tyw y , m o żn a i pow inno ro zp a try w ać się to p raw o z szerszej p e rsp ek ty w y — ja k o ew olucję s to su n k ó w n a p rz e s trz e n i wieków. N a to m ia s t b ezp o śred n ich koncepcji p ra w a do dobrej a d m in is tra c ji n a leży poszuk iw ać n a p rz e s trz e n i o s ta tn ic h k ilk u d z ie s ięc iu la t w raz z dem o­k ra ty z a c ją i zw iększa jącym się u podm io tow ien iem jed n o stk i.

50 J. Łętowski, Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995, s. 168 i n.51 Ibidem, s. 172.52 Zob. Z. Niewiadomski, Czy prawo do dobrej administracji jest pojęciem normatywnym,

[w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), op. cit., s. 15—17.53 A. I. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako standard europejski..., s. 35.

198 Marcin Seniuk

Summary

T he r ig h t to good a d m in is tra tio n h a s re c e n tly becom e a leg a l s ta n d a rd . T he p u rp o se of th is a r tic le is to seek conceptive sources o f th e m en tio n ed law. D oubtlessly , th e id ea o f good a d m in is tra tio n is a n old is su e w hich accom pan ied th e a d m in is tra tio n p ro p e r from i t ’s b eg in n in g s . P o litica l, legal concepts a n d d o c trin es o f p h ilo so p h ers su ch as C onfucious, P la to , A ris to tle , C icero, N iccoln M ach iav e lli a n d J o h n Ja c q u e s R o u sseau serv e as co n firm a­tio n o f th e a fo rem en tio n ed th es is .

R eg ard less , th e r ig h t to good a d m in is tra tio n , th e d irec t sources of w h ich d erive from th e te n e ts o f th e ru le o f law, is a re la tiv e ly new issue . T he ru le of law ’s c o n s tru c tio n w as c re a te d in re sp o n se to th e fu n c tio n s o f a n ab so lu te country . I t ’s m a in p u rp o se w as to p rov ide a n in d iv id u a l w ith p ro tec tio n a g a in s t a d m in is tra tio n , th ro u g h p ro cessin g h is ac tio n s in acco rdance to th e com m on ob lig a to ry law.

In c lu d ed in th e C h a r te r o f F u n d a m e n ta l R ig h ts of th e E u ro p e a n U nion , developed in T h e E u ro p e a n Code of Good A d m in is tra tiv e B eh av io u r as w ell as in th e C ouncil o f E u ro p e Code o f Good A d m in is tra tio n , th e r ig h t to good a d m in is tra tio n is com m only recogn ised as a d o c trin e o f a p ro ced u ra l n a tu re . I t sh o u ld a lso re la te to th e fac t, th a t th e co n s tru c tio n o f th e s ta te d law c lea rly a ssu m e s th e concept o f p ro c e d u ra l fa irn e ss .