MANUAL SANEANDO QUALIDADE - mpgo.mp.br · racteriza negócio jurídico de natureza contratual e o USUÁRIO é o responsável pelo pagamento das tarifas a partir da disponibilização

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁSESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO

DO ESTADO DE GOIÁSCENTRO DE APOIO OPERACIONAL DOCONSUMIDOR E SERVIÇOS PÚBLICOS

MANUAL SANEANDO QUALIDADE

GOIÂNIAMINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS

2015

Manual Saneando Qualidade

Ministério Público do Estado de Goiás


SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO............................................................................07

PARTE 1INFORMAÇÃO TÉCNICO-JURÍDICA

1. INTRODUÇÃO...................................................................................111.1. O que é Saneamento?...................................................................111.2. Sistemas de Abastecimento..............................................................121.3. O Papel de Cada um dos Entes Federativos na Prestação doServiço - Outros Atores...............................................................................16

2. POLÍTICA DE SANEAMENTO BÁSICO.......................................222.1. Exemplos de Diretrizes para a elaboração da política municipal desaneamento...........................................................................................242.2. Exemplos de objetivos da política municipal de saneamento....252.3. Principais instrumentos do sistema municipal de saneamentobásico.....................................................................................................26

3. GESTÃO DO SERVIÇO DE SANEAMENTO................................293.1. Planejamento..................................................................................313.2. Prestação........................................................................................373.3. Regulação.......................................................................................453.4. Fiscalização da Prestação do Serviço de Saneamento.................49

4. FINANCIAMENTO DOS SERVIÇOS: SUBSÍDIOS ECONÔMICOSE SOCIAIS, TAXAS E TARIFAS...........................................................50

5. LEGISLAÇÃO PERTINENTE..........................................................525.1. Federal.............................................................................................525.2. Estadual..........................................................................................53


PARTE 2:PLANO DE TRABALHOATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

1. MATERIAL A SER DISPONIBILIZADO.........................................57

2. ATUAÇÃO DAS PROMOTORIAS..................................................582.1. Levantamento de informaçôes......................................................582.2. Providências após o levantamento de informações....................59

3. ATUAÇÃO CENTRO APOIO OPERACIONAL......................63


PARTE 3:ROTEIRO PARA ACOMPANHAMENTO DA ELABORAÇÃO E IMPLE-MENTAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO

1.ANÁLISE DAS ESTRUTURAS DOS QUATRO COMPONENTESDO SANEAMENTO BÁSICO.............................................................671.1. Abastecimento de água..................................................................671.2. Esgotamento Sanitário..................................................................691.3. Limpeza Urbana e Manejo de Resíduos Sólidos........................691.4. Manejo de Águas Pluviais.............................................................70

2. LEGISLAÇÃO CORRELATA...........................................................722.1. Constituição Federal.......................................................................722.2. Estatuto da Cidade - Lei n. 10.257/2001..........................................732.3. Lei Orgânica da Saúde - Lei n. 8.080/1990.................................742.4. Política Nacional de Recursos Hídricos - Lei n. 9.433/1997.......742.5. Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS - Lein. 11.124/2005........................................................................................752.6. Política Nacional de Resíduos Sólidos - Lei n. 12.305, de 02 deagosto de 2010........................................................................................75

3. TITULARIDADE DO SERVIÇO - COMPETÊNCIA MUNICIPAL..763.1. Gestão do Serviço de Saneamento..............................................773.2. Prestação Regionalizada de Serviços Públicos de Saneamento eConsórcios Públicos..............................................................................783.3. Recursos finanaceiros para o Saneamento - Ministério dasCidades e Funasa...................................................................................79

4. PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO (PMSB).......814.1. Conteúdo do Plano de Saneamento Básico.................................834.2. Formas de Elaboração do Plano Municipal de SaneamentoBásico.....................................................................................................894.3. Formas de Contratação do Plano Municipal de SaneamentoBásico.....................................................................................................894.4. Prazos para elaboração e revisão dos planos..........................90

5. PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DESANEAMENTO....................................................................................925.1. Equipe mínima necessária à elaboração do Plano de SaneamentoBásico.....................................................................................................925.2. Fases de Elaboração do Plano Muicipal de Saneamento.............935.3. Fase 1. Formação de Grupos de Trabalho..................................965.4. Fase 2. Plano de Mobilização Social............................................975.5. Fase 3. Diagnóstico Técnico-Participativo....................................975.6. Fase 4. Prospectiva e Planejamento Estratégico.........................1045.7. Fase 5. Programas, projetos e ações.........................................1055.8. Fase 6. Plano de execução.............................................................1075.9. Fase 7. Procedimentos para Avaliação da Execução do Plano Mu-nicipal de Saneamento........................................................................1085.10. Aprovação do Plano de Saneamento Básico...........................1125.11. Avaliação e Revisão do Plano de Saneamento Básico -PSMB....................................................................................................114

6. A POLÍTICA MUNICIPAL DE SANEAMENTO..............................1166.1. Conteúdo da Política de Saneamento Básico...........................116


PARTE 4:ANEXOS

1. OS ATORES SOCIAIS E A ORGANIZAÇÃO COMUNITÁRIA......1232. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DA IMPLEMENTAÇÃO DOPLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO.......................1273. ADI 1842/RJ - EMENTA.................................................................131

PARTE 5:REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................137

PARTE 6:ANOTAÇÕES.................................................................................141



APRESENTAÇÃO

O saneamento básico é um direito estabelecido pela Cons-tituição Federal como medida de promoção à saúde, proteção am-biental, cidadania, infraestrutura e desenvolvimento urbano.

Proporcionar a todos o acesso universal ao saneamento bá-sico com qualidade, equidade e continuidade pode ser consideradacomo uma das questões mais relevantes do momento atual, tendocomo desafio para a implementação desta política pública de cunhosocial uma situação de crise hídrica, onde diariamente testemunha-mos através da imprensa a escassez da água em algumas das maio-res cidades brasileiras.

Desafio que impõe a necessidade de se buscar as condiçõesadequadas para a gestão destes serviços. E o planejamento é umdos principais aspectos da gestão, que se dá através dos Planos Mu-nicipais de Saneamento.

Assim, o Ministério Público do Estado de Goiás participa daarticulação para a implantação e execução de planos de saneamen-tos municipais como órgão de defesa do consumidor, meio ambientee na proteção à saúde.

A atuação do Parquet na defesa dos direitos do consumidorpauta-se na Lei n. 8.078/90 - Código de Defesa do Consumidor -,que prevê em seu artigo 22 que “Os Órgãos públicos, por si ou suasempresas, concessionários, permissionárias ou sob qualquer outraforma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços ade-quados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos”.

Este manual foi produzido pelo Centro de Apoio Operacionaldo Consumidor e Serviços Públicos do Ministério Público do Estadode Goiás como parte do Projeto “Saneando Qualidade”, tendo comoobjetivo principal promover o conhecimento em aspectos relaciona-dos aos planos de saneamento básico e tendo por base a legislação

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em vigor e a literatura disponível sobre o tema, com foco na elabo-ração de planos de saneamento básico de forma participativa e suaexecução de forma efetiva.

Goiânia, outubro de 2015.

Alessandra A. de Melo Silva

Promotora de Justiça

Coordenadora do Centro de Apoio Operacional

do Consumidor e Serviços Públicos

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PARTE 1

INFORMAÇÃO TÉCNICO JURÍDICA


INFORMAÇÃO TÉCNICO JURÍDICA

1. INTRODUÇÃO

1.1. O que é Saneamento?

O Saneamento Básico é definido pela Lei n. 11.445/2007como o conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacio-nais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, lim-peza urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejodas águas pluviais urbanas (art. 3º).

Ou seja, saneamento é a soma de medidas, serviços e ins-talações de abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpezaurbana e manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo das águaspluviais urbanas, que visam preservar ou modificar as condições domeio ambiente, com a finalidade de prevenir doenças e promover asaúde, melhorar a qualidade de vida da população e a produtividadedo indivíduo, bem como facilitar a atividade econômica.

Pela sua importância, em julho de 2010 foi aprovada a Resoluçãoda Assembleia Geral da ONU A/RES/64/292, que reconheceu formal-mente o direito ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitáriocomo essenciais à concretização de todos os direitos humanos.

Neste contexto, o direito a cidades sustentáveis (moradia,saneamento ambiental, infraestrutura urbana e serviços públicos)previsto no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01) afigura-se comodiretriz fundamental da Política Urbana e deve ser assegurado me-diante o planejamento e a articulação das diversas ações no nívellocal. O saneamento básico, portanto, é de competência municipal.

O Município, como titular deste serviço, exerce essa compe-tência conforme atribuição constitucional de legislar sobre assuntosde interesse local (art. 30, inciso I); de prestar, direta ou indiretamente,os serviços públicos de interesse local (inciso V); e de promover oadequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controledo uso do solo urbano (inciso VIII).

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O Ministério Público, por sua vez, atua na defesa do consu-midor para a garantia da prestação dos serviços de água e coletado esgotamento sanitário, que deverão ser adequados, eficientes,seguros e contínuos, já que essenciais (CDC, art. 22).

Os demais aspectos relativos ao saneamento (limpeza ur-bana, manejo dos resíduos sólidos, além de disponibilidade, emtodas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e manejo daságuas pluviais), tendo em vista o disposto na Lei Federal n.12.305/2010, também conhecida como Política Nacional de Resí-duos Sólidos, serão abordados pelo Centro de Apoio Operacional doMeio Ambiente e Urbanismo.

Frise-se que não há impedimento ao Município de abordareste tema (Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos) tambémno Plano Municipal de Saneamento, o que é recomendado pelo Mi-nistério das Cidades como forma de se evitar a setorização de pla-nos, que muitas vezes não dialogam entre si.

1.2. Sistemas de Abastecimento

Abastecimento de água

A água não é encontrada pura na natureza. Ao cair em formade chuva, já carrega impurezas do próprio ar. Ao atingir o solo, seugrande poder de dissolver e carregar substâncias altera ainda maissuas qualidades.

A água própria para o consumo humano chama-se água po-tável. Para ser considerada como tal, ela deve obedecer a padrõesde potabilidade. Se ela tem substâncias que modificam estes pa-drões ela é considerada poluída. As substâncias que indicam polui-ção por matéria orgânica são: compostos nitrogenados, oxigênioconsumido e cloretos.

A Portaria n. 2.914, de 12/12/2011, do Ministério da Saúde,dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da quali-dade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.

Em algumas localidades a obtenção de água é feita porpoços. Esse sistema é mais utilizado nas áreas urbanas não servidaspor sistemas públicos de abastecimento, bem como em zonas rurais.

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Para o abastecimento de água, a melhor saída é a solução coletiva,excetuando-se comunidades rurais muito afastadas.

Os sistemas individuais são soluções precárias para os cen-tros urbanos, pois estas fontes se encontram, geralmente, expostasa altos níveis de contaminação. Além do mais, uma vez instalada eregularizada a rede pública de abastecimento de água e de esgota-mento sanitário, toda unidade consumidora deverá nela ser conec-tada e, mesmo que não haja tal conexão, o consumidor poderá sercobrado pelo serviço colocado à sua disposição. A esse respeito,transcrevemos o art. 11 do Decreto regulamentador, assim como oposicionamento da Agência Goiana de Regulação/AGR, sobre otema, além de doutrina especializada:

Decreto n. 7.217/2010:Art. 11. Excetuados os casos previstos nas normas do titular, daentidade de regulação e de meio ambiente, toda edificação per-manente urbana será conectada à rede pública de esgotamentosanitário disponível.§ 1º Na ausência de rede pública de esgotamento sanitário serãoadmitidas soluções individuais, observadas as normas editadas pelaentidade reguladora e pelos órgãos responsáveis pelas políticas am-bientais, de saúde e de recursos hídricos.§ 2º As normas de regulação dos serviços poderão prever prazopara que o usuário se conecte a rede pública, preferencialmentenão superior a noventa dias. § 3º Decorrido o prazo previsto no § 2º, caso fixado nas normasde regulação dos serviços, o usuário estará sujeito às sanções pre-vistas na legislação do titular. § 4º Poderão ser adotados subsídios para viabilizar a conexão, in-clusive intradomiciliar, dos usuários de baixa renda.

Resolução Normativa n. 09/2014 - CR da AGRArt. 26. O abastecimento de água e/ou esgotamento sanitário ca-racteriza negócio jurídico de natureza contratual e o USUÁRIO é oresponsável pelo pagamento das tarifas a partir da disponibilizaçãoe habilitação da rede conforme legislação vigente e pelo cumpri-mento das demais obrigações pertinentes.§ 1º As ligações de água e/ou esgoto são obrigatórias e o USUÁ-RIO deverá fazer a interligação, a partir das condições dadas peloPRESTADOR DE SERVIÇOS.

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“Havendo ou não consumo real, a água estará sendo mantida nosreservatórios mediante tratamento adequado, as coletas de esgotoe lixo terão lugar e os resíduos coletados serão tratados ou manti-dos em condições adequadas. O serviço é permanente, assimcomo seus custos. As mesmas razões que inspiram a autorizaçãopara a instituição de taxas por serviço fruível autorizam a cobrançade tarifas por serviço colocado à disposição do usuário” 1.

O abastecimento de água potável é constituído pelas ativida-des, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento pú-blico de água potável, desde a captação até as ligações prediais erespectivos instrumentos de medição. Os recursos hídricos não inte-gram os serviços públicos de saneamento básico (Lei n. 11.445/2007,artigos 3º, inciso I, “a” e 4º).

SISTEMA DE ÁGUA

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Fonte: Ilustração Esquema da coleta, tratamento e distribuição da água do Manualdo Saneamento Básico - Instituto Trata Brasil - pág. 29)

1 PEREIRA, César A. Guimarães, Usuário de Serviços Públicos, São Paulo: Saraiva,2006, p. 398-399.Note-se que em relação às regiões metropolitanas, importante aanálise do julgado proferido na ADI n. 1842/RJ pelo STF, que trata da instituição deregião metropolitana – Anexo I desta Instrução. Oportuna também a análise do “Es-tatuto da Metrópole” (Lei n. 13.089, de 12/01/2015).

As partes do sistema de água são:1) Manancial;2) Captação;3) Adução;4) Tratamento;5) Reservação; 6) Reservatório de água tratada de jusante; 7) Distribuição.

Esgotamento sanitário

Esgoto é o termo usado para as águas que, após a utilizaçãohumana, apresentam as suas características naturais alteradas.

Conforme o uso predominante (comercial, industrial ou do-méstico), essas águas apresentarão características diferentes, sendogenericamente designadas de esgoto ou águas servidas.

As águas residuais podem ser transportadas por tubulaçõesdiretamente aos rios, lagos, lagunas ou mares, ou levadas às esta-ções de tratamento e, depois de feito o tratamento, devolvidas aoscursos d’água.

A devolução das águas residuais ao meio ambiente deveráprever o seu tratamento, seguido do lançamento adequado no corporeceptor que pode ser um rio, um lago ou mesmo no mar, através deum emissário submarino.

Os dejetos humanos podem ser veículos de germes patogê-nicos de várias doenças, entre as quais podemos citar: febre tifoidee paratifoide, diarreias infecciosas, amebíase, ancilostomíase, es-quistossomose, teníase, ascaridíase etc. Por isso, torna-se indispen-sável afastar as possibilidades de seu contato com:

• homem;• águas de abastecimento;• vetores (moscas, baratas);• alimentos.

Por causa da falta de medidas práticas de saneamento e deeducação sanitária, grande parte da população tende a lançar os de-jetos diretamente sobre o solo, criando, desse modo, situações fa-voráveis a transmissão de doenças. Sob o aspecto sanitário, o

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destino adequado dos dejetos humanos visa, fundamentalmente, aocontrole e à prevenção de doenças a eles relacionadas.

Sobre o serviço público de esgotamento sanitário, de acordocom os artigos 9º e 10 do Decreto n. 7.217/2010:

Art. 9º Consideram-se serviços públicos de esgotamento sanitárioos serviços constituídos por uma ou mais das seguintes atividades:I - coleta, inclusive ligação predial, dos esgotos sanitários;II - transporte dos esgotos sanitários;III - tratamento dos esgotos sanitários; eIV - disposição final dos esgotos sanitários e dos lodos origináriosda operação de unidades de tratamento coletivas ou individuais,inclusive fossas sépticas. § 1º Para os fins deste artigo, a legislação e as normas de regula-ção poderão considerar como esgotos sanitários também osefluentes industriais cujas características sejam semelhantes àsdo esgoto doméstico. § 2º A legislação e as normas de regulação poderão prever pena-lidades em face de lançamentos de águas pluviais ou de esgotosnão compatíveis com a rede de esgotamento sanitário.

Art. 10. A remuneração pela prestação de serviços públicos de es-gotamento sanitário poderá ser fixada com base no volume deágua cobrado pelo serviço de abastecimento de água.

Para aprofundamento do tema, sobre os tipos de esgotos,modalidades de sistemas, suas fases de tratamento, seus reflexosna sociedade, inclusive um didático glossário sobre os termos téc-nicos relacionados, recomenda-se a leitura do “Manual de Sanea-mento”, editado pela OSCIP Instituto Trata Brasil, disponível em:http://www.tratabrasil.org.br/datafiles/uploads/estudos/pesquisa16/manual-imprensa.pdf.

1.3. O Papel de Cada um dos Entes Federativos na Prestaçãodo Serviço - Outros Atores

União

Institui as políticas nacionais e é responsável por garantir

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a maior parte dos investimentos em saneamento básico por meiode recursos do Orçamento Geral da União (OGU), do Fundo deGarantia do Tempo de Serviço (FGTS) e do Fundo de Amparo doTrabalhador (FAT). Vários ministérios atuam no saneamento deforma coordenada, com uma divisão de responsabilidades:

1) Ministério das Cidades - apoia os municípios com maisde 50 (cinquenta) mil habitantes, os integrantes de regiõesmetropolitanas e as regiões integradas de desenvolvimento(caso da RIDE, no entorno do Distrito Federal).

2) Ministério da Saúde - define os padrões de qualidade daágua para consumo humano e, por meio da Fundação Na-cional de Saúde (FUNASA), é responsável pela assistênciaaos municípios com população de até 50 (cinquenta) mil ha-bitantes, aos assentamentos rurais, às áreas indígenas, qui-lombolas e de outras populações tradicionais.

3) Ministério do Meio Ambiente - coordena o Programa Na-cional de Resíduos Sólidos Urbanos e, com o apoio daAgência Nacional de Águas (ANA), atua na gestão do usodas águas.

4) Ministério da Integração Nacional - atua principalmente na re-gião do semiárido e nas bacias dos rios São Francisco e Par-naíba, em programas que visam aumentar a oferta de água paraos seus diversos usos, em especial, para o consumo humano.

5) Ministério do Desenvolvimento Social -coordena o programapara instalação de um milhão de cisternas no semiárido.

6) Caixa Econômica Federal e Banco Nacional de Desen-volvimento Econômico e Social (BNDES) - são os principaisagentes financeiros e responsáveis pela execução dos pro-gramas, repassando recursos e acompanhando as açõescontratadas.

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Estado de Goiás

Deverá elaborar a Política Estadual de Saneamento. Atuana prestação dos serviços de abastecimento de água, além da coletae tratamento dos esgotos gerados, por meio de sua autarquia SA-NEAGO, bem como na regulação, por meio da Agência Goiana deRegulação, Controle e Fiscalização de Serviços Públicos/AGR.

A AGR é revestida de poder de polícia, com a finalidadede regular, controlar e fiscalizar a prestação dos serviços públicosde competência do Estado de Goiás delegada a terceiros, enti-dade pública ou privada, por meio de lei, concessão, permissãoou autorização, conforme prevê o art. 1º, § 2º, do Decreto n. 7.755,de 29/10/2012, que aprova o Regulamento da Agência Goiana deRegulação, Controle e Fiscalização de Serviços Públicos/AGR).

Além disso, a AGR poderá exercer as funções de regulação,controle e fiscalização dos serviços de competência da União e dosmunicípios que lhe sejam delegadas por lei ou convênio (art. 1º, §3º, do Decreto acima citado).

A AGR exerce sua ação sobre os serviços de abasteci-mento de água e tratamento de esgoto prestados pela SANEAGOaos seus usuários, de forma a garantir a sua qualidade, devendoestabelecer, por meio de resoluções, indicadores de desempenhorelativos à qualidade dos serviços de fornecimento de água e trata-mento de esgoto prestados pela SANEAGO, de cumprimento obri-gatório por esta empresa (Decreto n. 5.292, de 18/10/2000).

Município

É o responsável pela gestão do saneamento, ou seja, oplanejamento, regulação, prestação do serviço e sua fiscalização.

• PLANEJAMENTO - As atividades atinentes à identificação,qualificação, quantificação, organização e orientação detodas as ações, públicas e privadas, por meio das quais oserviço público deve ser prestado ou colocado à disposiçãode forma adequada.

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Dentro do planejamento, o Município deverá elaborar oPlano Municipal de Saneamento/PMSB, além de envolvera comunidade em sua discussão.

• PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS - Atividade, acompanhadaou não de execução de obra, com objetivo de permitir aosusuários acesso a serviço público de saneamento básicocom características e padrões de qualidade determinadospela legislação, planejamento ou regulação.

• REGULAÇÃO - Todo e qualquer ato que discipline ouorganize determinado serviço público, incluindo suascaracterísticas, padrões de qualidade, impacto socioam-biental, direitos e obrigações dos usuários e dos respon-sáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão dovalor de tarifas e outros preços públicos.

• FISCALIZAÇÃO - Atividades de acompanhamento, mo-nitoramento, controle ou avaliação, no sentido de garantiro cumprimento de normas e regulamentos editados pelopoder público e a utilização, efetiva ou potencial, do serviçopúblico.

O PMSB é essencial na regulamentação da concessãodos serviços de abastecimento de água e coleta e tratamento dosesgotos sanitários, além da elaboração de diagnósticos que aju-dam o município na obtenção de empréstimos para obras de sa-neamento junto ao governo federal e instituições financeiras eserá tratado de forma mais detalhada adiante.

Prestadores de serviços

Podem ser públicos ou privados. Os municípios podem de-legar os serviços de água e coleta de esgoto às companhias esta-duais (no caso de Goiás, a SANEAGO) ou prestá-lo diretamentepor meio de autarquias, empresas ou departamentos de secretariasmunicipais. Exemplos: Caldas Novas, Catalão, Rio Quente. É pos-sível, ainda, a prestação por meio de parcerias público privadas

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(PPPs), com o segmento privado, além das gestões associadas ouconsórcios públicos, criados por vários municípios.

Sociedade

A Lei n. 11.445/2007 define o controle social como o conjuntode mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade infor-mações, representações técnicas e participações nos processos deformulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionadosaos serviços públicos de saneamento básico (art. 3º, inciso IV).

Embora esta Lei mencione que o controle social “poderá” in-cluir a participação de órgãos colegiados de caráter consultivo (art.47, caput), o que é ratificado no caput art. 34 do Decreto n.7.217/2010, o § 6º deste último artigo (com nova redação dada peloDecreto n. 8.211, de 21/03/2014), prevê que: “Após 31 de dezembrode 2014, será vedado o acesso aos recursos federais ou aos geridosou administrados por órgão ou entidade da União, quando destinadosa serviços de saneamento básico, àqueles titulares de serviços pú-blicos de saneamento básico que não instituírem, por meio de legis-lação específica, o controle social realizado por órgão colegiado, nostermos do inciso IV do caput”, tornando obrigatório, assim, o controlesocial por meio de órgão colegiado, sob pena de sua inexistênciavedar o acesso aos recursos federais por parte do Município.

Outrossim, o Conselho de Cidades (ConCidades) reco-menda a criação de Conselhos Municipais e Estaduais das Cidadespara fiscalizar e monitorar a prestação dos serviços de saneamento.Esse fórum permanente de discussão é muito importante para esti-mular o debate, de forma integrada, das políticas de desenvolvimentourbano, habitação, saneamento, meio ambiente, transporte e mobi-lidade urbana, regularização fundiária, dentre outras e fortalecem aparticipação da sociedade.

Deve-se atentar para o fato de que o Conselho das Cidades,vinculado ao Plano Diretor, é obrigatório nas cidades: I - com mais devinte mil habitantes; II - integrantes de regiões metropolitanas e aglo-merações urbanas; III - onde o Poder Público municipal pretenda uti-lizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da ConstituiçãoFederal; IV - integrantes de áreas de especial interesse turístico; V -inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades

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com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetí-veis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundaçõesbruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos (art. 41da Lei 10. 257/2001 - Estatuto da Cidade).

Assim, tem-se que o Plano de Saneamento poderá estarvinculado tanto ao Conselho Municipal de Saúde como ao de MeioAmbiente, fazendo-se eventuais adaptações legais necessárias (porexemplo, a criação de Comissões de Saneamento) - art. 47, §1º, daLei 11.445/2007.

Sobre o Plano Municipal de Saneamento/PMSB e a partici-pação social, ver a cartilha elaborada pelo Ministério das Cidades,“Plano de Saneamento Básico Participativo - Elabore o Plano de Sa-neamento Básico de sua cidade e contribua para melhorar a saúdee o meio ambiente do local onde você vive”, disponível em www.ci-dades.gov.br/index.php/saneamento/acoes-complementares/89-secretaria-nacional-de-saneamento/3276-plano-de-saneamento-basico-participativo.

Ministério Público

Participa na articulação como órgão de defesa do consumi-dor e do meio ambiente.

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2. POLÍTICA DE SANEAMENTO BÁSICO

A Política Municipal de Saneamento Básico tem por finalidadenortear a promoção do saneamento básico em âmbito municipal. De-verá estar em consonância com as demais políticas cuja temáticapossua interface com o tema tratado: saúde, meio ambiente, recursoshídricos, desenvolvimento urbano e rural, dentre outras.

Assim, uma política de saneamento deve contemplar as po-pulações urbanas e rurais, promovendo ações de abastecimento deágua em quantidade e dentro dos padrões de potabilidade vigentes;o esgotamento sanitário e o manejo sustentável de resíduos sólidose de águas pluviais.

Considerando a existência de uma Política em âmbito nacio-nal para organização dessas questões, compreende-se que o muni-cípio deverá embasar suas proposições nos princípios e diretrizesda política federal, considerando, é claro, suas peculiaridades. Estasúltimas é que diferenciarão uma política municipal da outra. Assim,os princípios de uma Política Municipal devem estar em consonânciacom aqueles propostos para a Política de âmbito federal, assim comona política estadual, já que o estado também deverá criar sua políticarespectiva.

Planejar o saneamento é essencial para estabelecer a formade atuação de todas as instituições e órgãos responsáveis, ressal-tando a importância da participação da sociedade nas decisõessobre as prioridades de investimentos, a organização dos serviços,dentre outras.

A Política Pública (art. 9º) e o Plano de Saneamento Básico(art. 19), instituídos pela Lei n. 11.445/07, são os instrumentos centraisda gestão dos serviços de saneamento. Conforme esses dispositi-vos, a Política define o modelo jurídico-institucional e as funções degestão e fixa os direitos e deveres dos usuários. O Plano estabeleceas condições para a prestação dos serviços de saneamento básico,definindo objetivos e metas para a universalização e programas, pro-jetos e ações necessários para alcançá-la.

Como atribuições indelegáveis do titular dos serviços, a Políticae o Plano devem ser elaborados com participação social, por meio demecanismos e procedimentos que garantam à sociedade informações,

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representações técnicas e participações nos processos de formula-ção de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aosserviços públicos de saneamento básico (inciso IV do art. 3º).

A Política e o Plano devem ainda abranger os quatro com-ponentes do Saneamento Básico: abastecimento de água potável,esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sóli-dos, além do manejo das águas pluviais urbanas.

Além disso, os municípios, como titulares, têm a obrigação de:a) decidir sobre a forma de prestação dos serviços (direta oudelegada) e os procedimentos de sua atuação;b) adotar parâmetros para a garantia do atendimento essen-cial à saúde pública, quanto à quantidade, regularidade equalidade da água potável;c) definir o órgão responsável pela sua regulação e fiscalização;b) adotar parâmetros para a garantia do atendimento essen-cial à saúde pública, quanto à quantidade, regularidade equalidade da água potável;d) fixar os direitos e deveres dos usuários;e) estabelecer os mecanismos de participação e controle social;f) construir um sistema de informações sobre os serviços;g) definir casos e condições, previstos em lei e nos contratos,para intervenção e retomada da prestação dos serviços;h) definir as condições para a prestação dos serviços, envol-vendo a sua sustentabilidade e viabilidade técnica, econômicae financeira;i) definir o sistema de cobrança, composição de taxas e tarifase política de subsídios.

A Lei n. 11.445/07 também estabelece nas diretrizes para aPolítica Federal de Saneamento, que a União elabore o “Plano Na-cional de Saneamento Básico” (PLANSAB) e a partir disso, orienteas ações e investimentos do Governo Federal.

No entanto, para ter acesso a esses recursos, todos os mu-nicípios devem elaborar seus Planos Municipais de Saneamento(PMSB), definindo seus horizontes de universalização da prestaçãode serviços.

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2.1. Exemplos de Diretrizes para a elaboração da políticamunicipal de saneamento2

• Promover ações de saneamento ambiental com base emprincípios sociais.• Estabelecer critérios que tornem as tarifas sociais maisinclusivas.• Promover a prestação de serviços de saneamento comprodutividade e qualidade.• Aplicar recursos financeiros de modo a promover o desen-volvimento sustentável, a eficiência e eficácia.• Planejar o uso e a ocupação do solo do município, de formaque sejam adotadas medidas para a proteção dos ecossis-temas e dos recursos hídricos.• Adotar indicadores e parâmetros ambientais, sanitários, epi-demiológicos e socioeconômicos para o planejamento, a exe-cução e a avaliação das ações de saneamento básico.• Buscar a adoção de tecnologias apropriadas às condiçõessocioculturais e ambientais de cada local, considerando ostermos econômicos, sociais e culturais.• Apoiar as ações das instituições responsáveis pela prote-ção e pelo controle ambiental.• Garantir meios adequados para o atendimento da popula-ção rural dispersa, inclusive mediante a utilização de solu-ções compatíveis com suas características econômicas esociais peculiares.• Respeitar as legislações relacionadas à proteção ambientale à saúde pública no planejamento e na execução de açõese em obras e serviços de saneamento, cabendo aos órgãose às entidades por elas responsáveis, seu licenciamento, suafiscalização e seu controle nos termos de sua competêncialegal.

No tocante aos objetivos da Política Municipal, deve-se pri-mar pela universalização do acesso aos serviços e pela promoção

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2 Extraído do texto “O Saneamento Básico no Brasil: Aspectos Fundamentais”, pág.36, módulo 1 do Curso EAD “Planos de Saneamento” do Ministério das Cidades.

da efetividade das ações de saneamento básico, através da execu-ção de obras e serviços, bem como pela realização de uma gestãoeficiente e eficaz para a garantia da função social.

2.2. Exemplos de objetivos da política municipal desaneamento3

• Assegurar o fornecimento contínuo da água.• Promover o uso racional da água.• Promover o controle e a vigilância da qualidade da águade consumo humano.• Promover a coleta e disposição correta dos esgotos sani-tários das populações urbana e rural.• Promover a coleta e disposição adequada dos resíduos só-lidos gerados pelas populações urbana e rural.• Promover a ampliação da parcela da população cobertapor serviços de abastecimento de água, esgotamento sani-tário, manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais.• Estimular a adoção de medidas e tecnologias para a mini-mização da geração de esgotos e resíduos sólidos.• Promover a proteção e recuperação das matas ciliares e aproteção do solo de processos erosivos; adotar medidaspara reduzir e controlar o processo de impermeabilização dosolo, devido à urbanização.• Impedir/controlar a ocupação das áreas naturais de alaga-mentos dos corpos d’água, para controle das vazões de cheias.• Fomentar a realização das atividades necessárias para ocontrole ambiental de vetores transmissores de doenças.• Promover atividades de educação sanitária e ambiental.• Criar instâncias de participação e controle social para o pla-nejamento, acompanhamento e avaliação da política de sa-neamento ambiental.

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3 Extraído do texto “O Saneamento Básico no Brasil: Aspectos Fundamentais”, pág.37, módulo 1 do Curso EAD “Planos de Saneamento” do Ministério das Cidades.

2.3. Principais instrumentos do sistema municipal de sanea-mento básico4:

• Conferência Municipal de Saneamento Básico;• Conselho Municipal de Saneamento Básico (ou equivalente);• Plano Municipal de Saneamento Básico;• Fundo Municipal de Saneamento Básico;• Sistema Municipal de Informações em Saneamento Básico;• Instrumento de delegação da prestação dos serviços(quando necessário).

A Conferência Municipal de Saneamento Básico deve serrealizada a cada dois anos, servindo para subsidiar a formulação dapolítica e a elaboração/revisão do Plano. A Conferência é uma formaeficaz de mobilização, por permitir a democratização das decisõese o controle social da ação pública. Possibilita a construção de pactossociais na busca de políticas democráticas e serviços de sanea-mento, com atendimento universal e de boa qualidade, contribuindopara a construção da cidadania.

O Conselho Municipal da Cidade (onde houver), Conse-lho Municipal de Saneamento (onde houver), ou Conselho Muni-cipal de Saúde e/ou Conselho Municipal de Meio Ambiente –estes últimos através de Comissões específicas de saneamento -,deve ser uma instância colegiada, de caráter deliberativo e consul-tivo, composto por representantes do Poder Público municipal, dosprestadores de serviço, dos usuários e de outros segmentos sociais,devendo ser criado por lei municipal.

Importante que este Conselho que irá aprovar o Plano Mu-nicipal de Saneamento possua uma comissão de saneamento (oucâmara técnica de saneamento, ou similar) com a competência deformular as políticas públicas de saneamento, definir estratégias eprioridades, além de acompanhar e avaliar sua implementação.

Seu regulamento e suas competências devem ser compatí-veis com os princípios, as diretrizes e os objetivos da Política Muni-cipal de Saneamento Básico. Cabe a esse Conselho e às demais

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4 Extraído do texto “O Saneamento Básico no Brasil: Aspectos Fundamentais”, pág.38-9, módulo 1 do Curso EAD “Planos de Saneamento” do Ministério das Cidades

instâncias municipais competentes, entre outras atribuições, regular,avaliar e realizar o controle da prestação dos serviços de sanea-mento, mediante apoio técnico de instituição capacitada. Essa insti-tuição pode ser municipal, resultar de associação entre municípiosou pertencer ao governo estadual.

O Plano Municipal de Saneamento Básico, a ser aprovadopelo Conselho da Cidade, se houver, ou Conselho Municipal de Sa-neamento Básico, ou equivalente e demais conselhos (Saúde, Sa-neamento, Meio Ambiente e outros afins), deve conter os elementosbásicos para a operacionalização da política e o planejamento dasações de saneamento do município, contemplando os quatro com-ponentes (planejamento, regulação, prestação do serviço e fiscali-zação), as estimativas de investimentos, as fontes de recursos, osobjetivos e metas, a definição de prioridades, dentre outros.

O Plano deverá ser revisto periodicamente, em prazonão superior a quatro anos (art. 19, §4º da Lei 11.445/07), ante-riormente à elaboração do Plano Plurianual, de forma articuladacom as demais políticas, cujo escopo possua interface com a te-mática do saneamento. O Plano deverá informar como, quando,com quem e com que recursos serão implementadas as ações desaneamento no município, além dos mecanismos de controle eavaliação que serão utilizados. Ainda, deverá refletir as necessida-des e os anseios da população local, devendo, para tanto, resultarde um planejamento democrático e participativo, para que atinjasua função social.

Para subsidiar a elaboração do Plano, é importante que hajaum Sistema de Informações sobre as condições de salubridadeambiental e dos serviços de saneamento. Torna-se necessário ga-rantir acesso às informações por todos os órgãos, entidades da so-ciedade civil e à população em geral, de forma que ele se constituaem um instrumento de cidadania.

A Resolução Recomendada n. 75, de 02/07/2009, do Minis-tério das Cidades/Conselho das Cidades, estabelece as orientaçõesrelativas à Política de Saneamento Básico e ao conteúdo mínimodos Planos de Saneamento.

O Fundo Municipal de Saneamento tem a missão de fi-nanciar as ações públicas de saneamento, em conformidade à Po-lítica e ao Plano Municipal de Saneamento Básico. Suas fontes de

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recursos podem advir do próprio sistema tarifário dos serviços desaneamento, podem ser constituídas de dotações orçamentárias domunicípio e de outros níveis de governo, bem como de outros fun-dos, doações e subvenções nacionais e internacionais, além de re-cursos financeiros de agências de financiamentos nacionais.

O Fundo tem o objetivo principal de promover a universali-zação dos serviços no município e, secundariamente, de constituiruma fonte complementar e permanente do financiamento das açõesa custos subsidiados, visando garantir a permanência da universali-zação e a qualidade dos serviços.

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3. GESTÃO DO SERVIÇO DE SANEAMENTO

Para nortear as ações dos entes federativos no sentido dapromoção do saneamento básico, a Lei n. 11.445/07 define quatrofunções básicas para a gestão: o planejamento, a prestação dosserviços, a regulação e a fiscalização.

Embora todas as funções anteriormente citadas sejam deresponsabilidade do titular do serviço de saneamento, somente afunção de planejamento é indelegável.

O Estado de Goiás constituiu a sociedade de economia mistaSaneamento de Goiás/SANEAGO, que presta serviços nos municí-pios mediante a celebração de contratos de concessão.

De acordo com o art. 42, § 1º da Lei 8.987/95 (dispõe sobreo regime de concessão e permissão da prestação de serviços públi-cos previsto no art. 175 da Constituição Federal), com a nova reda-ção dada pelo art. 58 da Lei 11.445/2007, “Vencido o prazomencionado no contrato ou ato de outorga, o serviço poderá serprestado por órgão ou entidade do poder concedente, ou delegadoa terceiros, mediante novo contrato”.

O mesmo artigo, em seu parágrafo 2º, prevê que “Asconcessões em caráter precário, as que estiverem com prazo ven-cido e as que estiverem em vigor por prazo indeterminado, inclusivepor força de legislação anterior, permanecerão válidas pelo prazonecessário à realização dos levantamentos e avaliações indispen-sáveis à organização das licitações que precederão a outorga dasconcessões que as substituirão, prazo esse que não será inferior a24 (vinte e quatro) meses.”

E que estas concessões, inclusive as que não possuam ins-trumento que as formalize ou que possuam cláusula que prevejaprorrogação, terão validade máxima até o dia 31 de dezembro de2010, desde que, até o dia 30 de junho de 2009, tenham sido cum-pridas, cumulativamente, as seguintes condições:

I - levantamento mais amplo e retroativo possível dos ele-mentos físicos constituintes da infraestrutura de bens rever-síveis e dos dados financeiros, contábeis e comerciaisrelativos à prestação dos serviços, em dimensão necessária

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e suficiente para a realização do cálculo de eventual indeni-zação relativa aos investimentos ainda não amortizadospelas receitas emergentes da concessão, observadas as dis-posições legais e contratuais que regulavam a prestação doserviço ou a ela aplicáveis nos 20 (vinte) anos anteriores aoda publicação desta Lei;

II - celebração de acordo entre o poder concedente e o conces-sionário sobre os critérios e a forma de indenização de even-tuais créditos remanescentes de investimentos ainda nãoamortizados ou depreciados, apurados a partir dos levantamen-tos referidos no inciso I deste parágrafo e auditados por institui-ção especializada escolhida de comum acordo pelas partes;

III - publicação na imprensa oficial de ato formal de autoridadedo poder concedente, autorizando a prestação precária dosserviços por prazo de até 6 (seis) meses, renovável até 31de dezembro de 2008, mediante comprovação do cumpri-mento do disposto nos incisos I e II anteriores. (art. 42, §3º).

Em Goiás, algumas cidades optaram por desvincular-se doEstado, no afã de poder oferecer serviços de melhor qualidade comtarifas menores. O principal motivo dessa decisão é o modelo de“subsídio cruzado”, adotado pela concessionária SANEAGO. Nessemodelo, não existe contabilidade separada para cada município e atarifa é a mesma para todo o estado.

Assim, dos 246 municípios goianos, 21 deles optaram porprestar diretamente o serviço, sendo eles: Abadiânia, Cachoeira deGoiás, Caldas Novas, Catalão, Chapadão do Céu, Colinas do Sul, Co-rumbá de Goiás, Faina, Guarinos, Matrinchã, Mineiros, Mossâmedes,Nova Roma, Panamá, Paranaiguara, Rio Quente, Santa Rita do NovoDestino, São Simão, Senador Canedo, Trombas e Vicentinópolis. Taismunicípios são denominados “municípios ou sistemas autônomos”.

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3.1. Planejamento

O planejamento é a única função de gestão indelegável aoutro ente (art. 8° da Lei n. 11.445/07), envolvendo as atividades deidentificação, qualificação, quantificação, organização e orientaçãode todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais um ser-viço público deve ser prestado ou colocado à disposição de formaadequada (art. 2º, X, do Decreto n. 6.017/07, que regulamenta a Leidos Consórcios Públicos).

A Lei n. 11.445/07 define que o planejamento para a presta-ção dos serviços de saneamento básico será realizado por meio daelaboração de um Plano de Saneamento Básico, de competênciado titular do serviço.

Os planos são ferramentas fundamentais ao processo deplanejamento. Seu intuito é organizar, documentar e auxiliar na exe-cução do planejamento, considerando minimamente as três etapasora destacadas: a avaliação da situação atual, estimativa da situaçãofutura e elaboração de meios para que a realidade futura seja atin-gida (através de diretrizes, programas, projetos, ações, normas etc.)

O esforço da interdisciplinaridade envolve promover o diá-logo entre os diversos mecanismos de planejamento existentes. Naárea de saneamento, implica considerar o Plano Diretor Municipal,os Planos de Bacias Hidrográficas, o Plano Municipal de Saúde, oPlano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, o Plano Local deHabitação de Interesse Social e outros que tenham inter-relação coma área de saneamento. Tais planos devem ser cuidadosamenteavaliados e criticados, considerando a adequação de suas proposi-ções aos pressupostos, diretrizes e metas definidas para o Plano deSaneamento Básico.

a) Plano de Bacia Hidrográfica

Para promover a gestão dos recursos hídricos no Brasil, a LeiFederal n. 9.433/1997 estabelece como um dos instrumentos a ela-boração de Planos de Recursos Hídricos por bacia hidrográfica. Odiálogo entre os Planos de Bacias e de Saneamento Básico mostra-se extremamente necessário e a Lei 11.445/07 prevê expressamentea necessidade de sua compatibilidade (art. 19, §3º). Uma importante

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tarefa para a elaboração do Plano de Saneamento é avaliar ascondições quantitativas e qualitativas presentes e futuras dosmananciais de fornecer água para suprimento humano e, ainda, acapacidade dos recursos hídricos de receber cargas poluidoras. Taiselementos são essenciais para a seleção das alternativas a seremconsideradas no Plano de Saneamento Básico com vistas à univer-salização do serviço. Ciente da necessidade de integração entreessas áreas, a Lei de Recursos Hídricos, além de definir o uso prio-ritário dos recursos hídricos para consumo humano em situações deescassez, prevê a articulação do “planejamento de recursos hídricos”com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, esta-dual e nacional. Assim, os prestadores de serviços de saneamento,como usuários dos recursos hídricos, devem participar ativamenteda gestão, sendo que essa participação se dá via Comitê de Bacia,que tem a competência para aprovar os Planos de Bacias e cujacomposição com representantes de usuários.

b) Plano Diretor

O Plano Diretor é o instrumento básico da política urbana edeve assegurar a função social da cidade com o atendimento dasnecessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida e à justiçasocial. O direito ao saneamento se constitui em uma das diretrizesda política urbana, expressa pelo Estatuto da Cidade.

O Plano Diretor, a ser revisto a cada dez anos, define o pla-nejamento do uso e ocupação do solo, densidades demográficas,infraestruturas urbanas, sistema viário, transporte, e as demandasde serviços de saneamento.

Os Planos Diretores permitem avaliar as demandas em todoo território do município, inclusive de setores das cidades, e verificara capacidade da infraestrutura sanitária em água e esgoto instalada,de forma a identificar alternativas de atendimento à população.

Por outro lado, o sistema viário é um dos subsídios para aavaliação das formas e tecnologias para a coleta, transporte, trans-bordo e destino final dos resíduos sólidos, assim como para projetaro sistema de limpeza urbana municipal.

No campo da drenagem, a ocupação do solo, os níveis deimpermeabilização, o sistema viário, as estratégias e normas para a

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proteção das áreas de preservação permanentes e para o manejodas águas pluviais ou o amortecimento de cheias, a proteção deáreas de recarga de aquíferos, entre outros, são pontos de extremarelevância para o manejo das águas pluviais.

Assim, a compatibilidade do Plano de Saneamento Básicocom o Plano Diretor, e vice-versa, é exigência para o processo de pla-nejamento que tenha como objetivo garantir o direito à cidade paratodos, o que implica saneamento de qualidade com acesso universal.

Segundo estabelece o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)em seu art. 41, o Plano Diretor é obrigatório para as cidades: a) commais de 20.000 (vinte mil) habitantes; b) integrantes de regiões me-tropolitanas e aglomerações urbanas; c) integrantes de áreas de es-pecial interesse turístico; d) inseridas na área de influência deempreendimentos ou atividades com significativo impacto ambientalde âmbito regional ou nacional; e) inseridas no cadastro nacional deMunicípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos degrande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hi-drológicos correlatos.

Além disso, no âmbito do planejamento municipal, é impor-tante que o PMSB também esteja em consonância com os demaisinstrumentos de ordenamento territorial, especialmente o Plano Di-retor, macrozoneamento, o uso do solo, enfim todos os regulamentosnormativos que definam a programação do uso do solo: o que podeser construído, o quanto pode ser construído. Porque isso implica emdensidade populacional, em quantidade de construção e por conse-quência, definirá as demandas em termos de abastecimento, a quan-tidade de geração de resíduos, a quantidade de emissão de efluentes.Então é fundamental que esses instrumentos dialoguem entre si eque a partir das tendências de crescimento dos vetores, das estraté-gias de ocupação urbana definidas pelo Plano Diretor, o PMSB entãodefina os equipamentos, a infraestrutura adequada para isso.

Na questão do planejamento, antes de trabalhar com a ques-tão do ordenamento físico territorial, deve-se observar que o ato doplanejamento é uma questão estratégica. Então ele deve partir daquestão da leitura da vocação do território; dos modos da cultura demorar, da maneira como a população já se apropria do ambiente, por-que esse ambiente tem uma origem e evolução de uma ocupaçãoque está intimamente relacionado ao modo de viver desta população.

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E isso está representado, configurado no ambiente. Então é neces-sário observar atentamente no diagnóstico estas marcas que estãoali caracterizadas no ambiente, sensivelmente ouvir a população,reconhecer o seu modo de viver, de habitar e ocupar o ambiente e apartir daí, definir um plano estratégico de desenvolvimento. Esseplano irá condicionar todas as estratégias dos instrumentos que serãodefinidos a partir do Plano Diretor, Zoneamento, uso do solo.

c) Plano Municipal de Saúde

No campo da saúde, a Constituição Federal estabelece queé competência do Sistema Único de Saúde (SUS) a participação naformulação da política e da execução das ações de saneamento bá-sico. A Lei Federal n. 8.080/90 define a necessidade de articulaçãodas políticas e programas de saúde, meio ambiente e saneamento.

No nível local, a lei define como competência da direção mu-nicipal a execução de serviços de saneamento básico. O planeja-mento das ações do SUS se dá por meio da elaboração de planosde saúde municipais, estaduais e federal. Diante desses mecanis-mos legais, a área da saúde vem desenvolvendo diversas atividades relevantes para a área de saneamento.

Nesse sentido, o Ministério da Saúde, por meio da Coorde-nação de Vigilância em Saúde Ambiental, da Secretaria de Vigilânciaem Saúde, com respaldo da Instrução Normativa n. 1/2005, regula-mentou o Subsistema Nacional de Vigilância em Saúde Ambiental(SINVSA), extremamente importante para respaldar as ações de pla-nejamento da área de saneamento.

Entre as ações de vigilância, a de maior interesse para a áreade saneamento refere-se à qualidade da água para consumo humano.É competência do Ministério da Saúde estabelecer normas e padrõespara a qualidade da água de consumo humano. O mecanismo legalmais recente que regula essa questão é a Portaria n. 2.914/2011.

d) Planos Setoriais

Também na própria área de saneamento a abordagem setorialdeverá ser superada. A prática da área até então tem sido a de produ-ção de planos diretores de abastecimento de água, de esgotamento

sanitário, de manejo de resíduos sólidos ou de manejo de águas plu-viais que não dialogam mesmo entre si.

Com a Lei n. 11.445/07 e a definição da integralidade como umdos princípios fundamentais, são dadas as condições para que sejasuperada a era dos Planos Setoriais. A integralidade das ações envolvea promoção do conjunto e de todas as atividades e componentes de cadaum dos serviços de saneamento básico. Assim, o Plano de SaneamentoBásico deverá contemplar e integrar todos os seus componentes.

Um exemplo bastante claro de superação da abordagem se-torial é a possibilidade de unificação do Plano de Gestão Integrada deResíduos Sólidos, requerido pela Lei Federal n. 12.305/2010, tambémconhecida como Política Nacional de Resíduos Sólidos, e o Plano deSaneamento Básico. Pode-se incorporar o Plano de Gestão Integradade Resíduos Sólidos ao próprio Plano de Saneamento Básico.

Um dos princípios fundamentais dos serviços públicos desaneamento, conforme previsto no art. 2º, inciso X, da Lei n.11.445/2007, é o controle social, conceituado como o “conjunto demecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informa-ções, representações técnicas e participações nos processos de

RELAÇÃO ENTRE OS PLANOS MUNIPAIS DE SANEAMENTO BÁSICO E OS DEMAIS PLANOS MUNICIPAIS

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Fonte: O Saneamento Básico no Brasil: aspectos fundamentais - Módulo I - CursoEAD “Plano Municipal de Saneamento” - Ministério das Cidades, pág.33.

formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relaciona-dos aos serviços públicos de saneamento básico” (Lei n.11.445/2007, art. 3º, IV). O art. 19, §5º, da Lei de Saneamento es-tabelece que “será assegurada ampla divulgação das propostas dos

planos de saneamento básico e dos estudos que as fundamentem,

inclusive com a realização de audiências e consultas públicas”.► O Decreto n. 7.217/2010, em seu Capítulo IV (art. 34 e

s.), trata do controle social dos serviços públicos de saneamento,prevendo em seu § 6º que “após 31 de dezembro de 2015, será ve-

dado o acesso aos recursos federais ou aos geridos ou administra-

dos por órgão ou entidade da União, quando destinados a serviços

de saneamento básico, àqueles titulares de serviços públicos de sa-

neamento básico que não instituírem, por meio de legislação espe-

cífica, o controle social realizado por órgão colegiado, nos termos

do inciso IV do caput ” (redação dada pelo Decreto n. 8.211/2014).► Uma das condições de validade dos contratos que tenham

por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento é a exis-tência de mecanismos de controle social nas atividades de planeja-mento, regulação e fiscalização dos serviços (Lei 11.445/07, art. 11, V).

FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO DE ACORDO COM A LEI 11.445/07

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Fonte: O Saneamento básico no Brasil: aspectos fundamentais – Módulo I – CursoEAD “Plano Municipal de Saneamento” - Ministério das Cidades, pág.44.

3.2. Prestação

A prestação de serviço público envolve a execução de todae qualquer atividade ou obra com o objetivo de permitir o acesso aum serviço público em estrita conformidade com o estabelecido noplanejamento e na regulação (Lei n. 11.107/2005).

Esta prestação deve atender aos princípios fundamentais daLei do Saneamento Básico. O Plano Municipal de Saneamento Bá-sico (PMSB) configura-se ferramenta estratégica de planejamento egestão, sendo o instrumento indispensável para a política de sanea-mento e obrigatório para a contratação ou concessão desses serviços(art. 11, I, da Lei n. 11.445/07).

Cabe também ao titular definir o ente responsável pela regu-lação e fiscalização dos serviços, inclusive os procedimentos de suaatuação e os mecanismos de controle social.

a) a integração regional5

A política e o plano devem ser elaborados pelos municípios in-dividualmente, e essa responsabilidade não pode ser delegada.

Contudo, as soluções poderão depender das ações de municípiosatuando de forma integrada. Nesse caso, eles poderão se consorciar atra-vés de processos de gestão consorciada. O Plano, a ser revisado a cadaquatro anos, deve ter os objetivos e metas municipais e regionalizadas, eainda os programas e ações para o alcance dessas metas.

Assim, o serviço de saneamento básico poderá ser regiona-lizado e também poderá obedecer a um único Plano de SaneamentoBásico, elaborado para o conjunto de municípios atendidos (art. 17).

Note-se, como já mencionado, que é grande a interdepen-dência das ações de saneamento com as de saúde, habitação, meioambiente, desenvolvimento urbano, recursos hídricos e outras. Porisso, o Plano Municipal de Saneamento Básico/ PMSB e os progra-mas e as ações sobre este tema devem interagir e se compatibilizarcom os demais instrumentos e planos setoriais e governamentais

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5 Note-se que em relação às regiões metropolitanas, importante a análise dojulgado proferido na ADI nº 1842/RJ pelo STF, que trata da instituição de regiãometropolitana – Anexo I desta Instrução. Oportuna também a análise do “Esta-tuto da Metrópole” (Lei n. 13.089, de 12/01/2015).

existentes, tais como: Política Estadual de Recursos Hídricos, Planoda Bacia Hidrográfica em que está inserido, Plano Diretor do muni-cípio, Lei de Zoneamento, uso do solo.

b) a delegação do serviço

O Município, como titular do serviço público de saneamentono âmbito de seu território, poderá operar das seguintes formas:

a) prestação direta centralizada;b) prestação direta descentralizada - é o caso de delegação(autarquias, sociedades de economia mista, empresas pú-blicas, fundações públicas), sem fins lucrativos = outorga;c) prestação indireta, mediante delegação por meio de con-cessão, permissão ou autorização, formalizada por meio deedital de licitação (ex.: companhia privada e entidades daadministração indireta com fins lucrativos); ed) gestão associada ou regionalizada (ex.: contratos de pro-grama), conforme mostra a figura adiante:

FORMAS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO ADMITIDAS PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

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Fonte: Adaptado de Ribeiro (2007) - Figura extraída de “O Saneamento básico noBrasil: aspectos fundamentais - Módulo I” - Ministério das Cidades, pág.45.

Assim, o município pode prestar diretamente os serviços desaneamento básico, via administração central ou descentralizada,sendo esta por meio de autarquia, sociedade de economia mista ouempresa pública.

Pode, ainda, delegar a prestação a terceiros por meio de li-citação pública e contrato de concessão (empresa estatal ou pri-vada), o que caracteriza a prestação indireta. Os contratos deconcessão com empresa estatal ou privada devem atender, além dalegislação e regulação do titular, às normas gerais da Lei Federal n.8.987/1995, que dispõem sobre o regime de concessão e permissãoda prestação de serviços públicos, sempre precedida de licitação pú-blica, que se processa conforme a Lei Federal n. 8.666/1993.

Necessário observar que “a prestação de serviços públicosde saneamento básico por entidade que não integre a administraçãodo titular depende da celebração de contrato, sendo vedada a suadisciplina mediante convênios, termos de parceria ou outros instru-mentos de natureza precária” (art. 106 da Lei 11.445/07). Mister sefaz ressaltar que esse dispositivo prevalece sobre o art. 2º, II da Lei11.107/05 (Lei dos Consórcios Públicos), tendo em vista o “princípioda especificidade”.

Nesse caso, deverá haver audiência ou consulta públicasobre o edital, no caso de licitação, e também sobre a minuta do con-trato entre titular e prestador de serviço (inciso IV, do art. 11 da Lei11.445/07). Nesse contexto, é oportuna a diferenciação entre delegação

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6 O §1º deste artigo prevê as exceções a esta regra, quais sejam: I - os serviços públicos de saneamento básico cuja prestação o poder

público, nos termos de lei, autorizar para usuários organizados em cooperativasou associações, desde que se limitem a:

a) determinado condomínio;b) localidade de pequeno porte, predominantemente ocupada por po-

pulação de baixa renda, onde outras formas de prestação apresentem custosde operação e manutenção incompatíveis com a capacidade de pagamentodos usuários;

II - os convênios e outros atos de delegação celebrados até o dia 6 deabril de 2005.

§ 2º A autorização prevista no inciso I do § 1o deste artigo deverá pre-ver a obrigação de transferir ao titular os bens vinculados aos serviços por meiode termo específico, com os respectivos cadastros técnicos.

e os contratos de concessão/permissão dos serviços públicos desaneamento7.

As condições de validade dos contratos que tenham por ob-jeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico estãoprevistas no art. 11 da Lei de Saneamento.

A delegação8 para entidades da própria administração indi-reta decorre da Lei, já a concessão dos serviços de saneamentoopera-se por contrato, mediante prévio e obrigatório processo de lici-tação, sendo o prestador entidade privada ou integrante da adminis-tração indireta, pertencente aos entes da federação, com finslucrativos.

Na delegação, o Poder Público Titular da competência nãose despe da titularidade, delegando exclusivamente a prestação dosserviços, portanto permanecendo subsidiariamente responsável portodas as obrigações/dívidas da delegatária.

Na concessão (ou permissão), o Poder Público titular da com-petência transfere, por meio do contrato de concessão9 , não apenaso serviço, mas também a responsabilidade pela titularidade da pres-tação do serviço, sendo o prestador privado peça juridicamente au-tônoma quanto às obrigações de execução do serviço durante avigência do contrato, em relação ao poder concedente, portanto ar-cando exclusivamente com os eventuais insucessos no exercício daatividade (por sua conta e risco, art.2º, inciso II, da Lei n. 8.987/95).

Por sua vez, nos contratos de programa10 por delegação com

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7 Trecho extraído do “Guia do Saneamento Básico – Perguntas e Respostas”, Col.Suporte Jurídico do Ministério Público de Santa Catarina.8 Delegar: transferir poder, função, competência, etc. a outrem, que passa a poderrepresentar e agir em nome de quem transferiu esse poder, função, competênciaetc. No âmbito do direito administrativo, a permissão, a concessão e a licitação sãodispositivos que o Estado pode utilizar para delegar serviços públicos9 Contrato de concessão: o contrato de concessão de serviço público tem comoobjeto a transferência da gestão e execução de um serviço do poder público ao par-ticular, por sua conta e risco. Refere-se à construção, total ou parcial, conservação,reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, de-legada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência,à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a suarealização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionáriaseja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra porprazo determinado (Lei 8.987/1995).10 Contrato de programa: instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas

outros entes da Federação ou com entidade de sua administraçãoindireta, dispensa-se, como regra, o processo licitatório, por forçado art. 24, inc. XXVI, da Lei n. 8.666/93. Entretanto, em tais hipóte-ses, deverá a entidade delegada atentar para os princípios da ad-ministração pública na prestação dos serviços, tais como o princípioda eficiência.

Na hipótese de empresas públicas ou de economia mistacom fins lucrativos, trata-se de prestação indireta de serviço público,e não de prestação direta por delegação do serviço público, não seadmitindo, nesse caso, qualquer privilégio em relação a entidadesprivadas, sujeitando-se o ente público de direito privado à prestaçãodo serviço por contratos de concessão ou permissão por meio deregular processo licitatório (Lei n. 8.987/95).

Importa destacar que os Municípios costumam repassar atarefa do saneamento básico a entes da administração pública indi-reta para a execução de apenas uma parte dos serviços, como abas-tecimento de água potável e esgotamento sanitário ou limpezaurbana e manejo de resíduos sólidos, geralmente remanescendo acargo da administração direta a execução dos serviços de drenageme manejo das águas pluviais urbanas, e o exercício do poder de po-lícia para a fiscalização das ligações clandestinas para a rede pluvialou diretamente nos cursos d’água.

Embora o art. 2º, inc. II, da Lei n. 11.107/0510 (Lei dosConsórcios Públicos) estabeleça, nos consórcios públicos firma-dos por diferentes entes da administração direta ou indireta da Fe-deração consorciados, a dispensa da licitação na hipóteseespecífica do saneamento básico, há de se observar, em vista doprincípio da especificidade, o disposto no art. 10 da Lei n.11.445/0711, que prevê, em tais casos, a obrigatoriedade, de regra,da celebração de contrato (após regular processo de licitação),sendo vedada a sua disciplina mediante convênios, termos de par-ceria ou outros instrumentos de natureza precária.

Excetuam-se dessa obrigação as hipóteses autorizadas pelo

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as obrigações que um ente da Federação, inclusive sua administração indireta,tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no âm-bito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa (De-creto n. 6.017/07).

poder público, nos termos de lei, de prestação do serviço por usuáriosorganizados em cooperativas ou associações limitados a determinadocondomínio, localidade de pequeno porte, ocupada predominante-mente por população de baixa renda, além dos convênios e de outrasmodalidades de delegação celebrados até 6 de abril de 2005.

Por sua vez, poderá haver, ainda, excepcionalmente, a dis-pensa do processo licitatório, em se tratando de prestação do serviçopor contrato de programa com outro ente da Federação ou com en-tidade de sua administração indireta na hipótese específica dos cha-mados contratos de programa para prestação de serviços públicosde forma associada nos termos do autorizado em contrato de con-sórcio público.

Vale observar que tais contratos de programa somente po-derão ser firmados com entidades da administração indireta na con-dição de delegatárias, não se enquadrando, nessa hipótese dedispensa de licitação, a prestação do serviço por entidade da admi-nistração indireta do mesmo ou de outro ente da Federação queexerça a atividade com fins lucrativos, aplicando-se a esta, obrigato-riamente, o regime de concessão ou permissão, sujeitando-se, noato da contratação, ao regular processo licitatório.

Outra opção11 é realizar a gestão associada dos serviçoscom outros municípios – com ou sem participação do governo esta-dual – via convênio de cooperação ou consórcio público, conformea Lei Federal n. 11.107/05 e o Decreto Federal n. 6.017/2007, que aregulamenta. A gestão associada, conforme estabelece a Lei Federaln. 11.107/2005, é uma associação voluntária de entes da federação,e sua formalização ocorre por meio de convênio de cooperação oude consórcio público.

A referida lei confere aos consórcios públicos “personalidadejurídica de direito público integrante da administração indireta de cadaum dos entes consorciados”, podendo, assim, ser sujeito de direitose obrigações (art. 6º, § 1º). No caso de se revestir de personalidadejurídica de direito privado, constituído conforme a legislação civil, oconsórcio público observará as normas de direito público no que con-cerne à realização de licitação, celebração de contratos de concessão,

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11 De acordo com “O Saneamento básico no Brasil: aspectos fundamentais - Módulo I”Curso EAD “Planos Municipais de Saneamento” - Ministério das Cidades, pág.44 e s.

prestação de contas e admissão de pessoal (art. 6º, § 2º).Uma vez que a gestão associada é realizada entre entes da

federação, a delegação da prestação dos serviços pode ser feita comdispensa de licitação. Essa prerrogativa é assegurada no inciso XXVIdo art. 24 da Lei de Licitação (Lei Federal n. 8.666/93) e amparadano art. 241 da Constituição Federal, nos termos da Emenda Consti-tucional n. 19/98, que trata dessa matéria. Tal delegação é formali-zada por meio de um contrato de programa, após a constituição doconsórcio público ou convênio de cooperação.

Na prestação regionalizada dos serviços, quando houver umúnico prestador do serviço para vários municípios, contíguos ou não,deverá haver compatibilidade de planejamento entre os municípios.

CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO - Entre entes federados,consiste no pacto firmado exclusivamente por entes da Federação,com o objetivo de autorizar a gestão associada de serviços públicos,desde que ratificado ou previamente disciplinado por lei editada porcada um deles (Decreto Federal n. 6.017/2007, art. 2, § 2º).

CONSÓRCIO PÚBLICO - Pessoa jurídica formada exclusiva-mente por entes da Federação, para estabelecer relações de coopera-ção federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum,constituída como associação pública, com personalidade jurídica de di-reito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direitoprivado sem fins econômicos (Decreto n. 6.017/07, art. 2, § 8º).

Neste caso, conforme o Decreto 7.217/10, o serviço regio-nalizado de saneamento básico poderá obedecer ao plano de sa-neamento básico elaborado pelo conjunto de Municípios atendidos.

Especificamente na gestão dos serviços de resíduos sólidostêm sido realizados estudos de regionalização, os quais consistemna identificação de arranjos territoriais (microrregiões) entre municí-pios com o objetivo de compartilhar serviços, ou atividades de inte-resse comum, permitindo, dessa forma, maximizar os recursoshumanos, de infraestrutura e financeiros existentes em cada umdeles, gerando economia de escala.

Os estudos de regionalização são importantes para viabilizara constituição de consórcios públicos, pois fornecem uma base dedados capaz de facilitar o entendimento ou as negociações entre osdiferentes gestores municipais, agilizando o processo de constituiçãode consórcios.

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Ribeiro (2007)12 , ao delimitar as possibilidades de gestão as-sociada para a prestação de serviços de saneamento, identifica seismodelos de prestação dos serviços, conforme apresentados no es-quema da figura adiante:

FORMAS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO ADMITIDAS PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

12 Fonte: Adaptado de Ribeiro (2007) - Figura extraída de “O Saneamento básicono Brasil: aspectos fundamentais - Módulo I” - Ministério das Cidades, pág.47.

Os consórcios públicos recebem, no âmbito da Política Na-cional de Resíduos Sólidos (PNRS) - Lei n. 12.305 (BRASIL, 2010c),prioridade no acesso aos recursos da União ou por ela controlados.Essa prioridade também é concedida aos estados que instituíremmicrorregiões para a gestão, e ao distrito federal e municípios queoptarem por soluções consorciadas intermunicipais para gestão as-sociada. A formação de consórcios públicos vem sendo estimuladapelo governo federal e por muitos dos estados, para que aconteça onecessário salto de qualidade na gestão dos serviços públicos.

3.3. Regulação13

O exercício da atividade regulatória do serviço de sanea-mento básico, nos termos do art. 21 e incisos da Lei n. 11.445/07, éregido pelos seguintes princípios:

a) independência decisória (autonomia administrativa, orça-mentária e financeira da entidade); eb) transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade dasdecisões.

São objetivos da regulação:a) estabelecer padrões e normas para a prestação ade-quada dos serviços e satisfação dos usuários;b) garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas;c) prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressal-vada a competência dos órgãos integrantes do sistema na-cional de defesa da concorrência; ed) definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômicoe financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, me-diante o uso de mecanismos que induzam à eficiência e efi-cácia dos serviços e que permitam a apropriação social dosganhos de produtividade14.

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13 Trecho construído de acordo com o “Guia do Saneamento Básico - Perguntas eRespostas”, Col. Suporte Jurídico do Ministério Público de Santa Catarina, pág. 19e s., e “O Saneamento básico no Brasil: aspectos fundamentais - Módulo I” - Minis-tério das Cidades, pág.48 e s.14 Art. 23. A entidade reguladora editará normas relativas às dimensões técnica,

Em conformidade com o §1º do art. 23 da Lei acima referida,o titular poderá criar ou delegar a função regulatória dos serviços pú-blicos de saneamento básico a qualquer entidade reguladora cons-tituída nos limites do respectivo Estado. O ato de delegação deveráprever claramente a forma de atuação da agência delegatária e aabrangência das atividades a serem desempenhadas pelas partesenvolvidas.

Considera-se entidade de regulação, entidade reguladora ouregulador, nos termos do art. 2º, inciso IV do Decreto 7.217/201015 aagência reguladora, consórcio público de regulação, autoridade re-gulatória, ente regulador, ou qualquer outro órgão ou entidade de di-reito público que possua competências próprias de naturezaregulatória, independência decisória e não acumule funções deprestador dos serviços regulados.

Incumbe à entidade reguladora e fiscalizadora dos serviçosa verificação do cumprimento dos planos de saneamento por partedos prestadores de serviço, na forma das disposições legais, regu-lamentares e contratuais (Lei 11.445/07, parágrafo único do art. 20).

Os titulares poderão consorciar-se ou conveniar-se para queocorra uma gestão regionalizada dos serviços de saneamento, podendocriar uma entidade comum, hipótese em que, segundo art. 24 da Lei n.11.445/07, poderão os titulares adotar os mesmos critérios econômicos,sociais e técnicos da regulação em toda a área abrangida pela entidade.

econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos, os se-guintes aspectos:

I - padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços;II - requisitos operacionais e de manutenção dos sistemas;III - as metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e os

respectivos prazos;IV - regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os procedimentos e

prazos de sua fixação, reajuste e revisão;V - medição, faturamento e cobrança de serviços;VI - monitoramento dos custos;VII - avaliação da eficiência e eficácia dos serviços prestados;VIII - plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação;IX - subsídios tarifários e não tarifários;X - padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e

informação;XI - medidas de contingências e de emergências, inclusive racionamento;

15 Regulamenta a Lei 11.445 de 5 de janeiro de 2007.

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Conforme estabelecido no Decreto n. 6.017/2007, a regulaçãoenvolve todo e qualquer ato, normativo ou não, que discipline ou organizedeterminado serviço público, incluindo suas características, padrões dequalidade, impactos socioambientais, direitos e obrigações dos usuáriose dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação, além da revisãodo valor de tarifas e outros preços públicos.

A regulação cabe ao titular dos serviços, ou seja, o município, quepode realizá-la diretamente ou delegá-la à entidade de outro ente federa-tivo. Nesse caso, a delegação só pode ser feita a uma entidade reguladoraconstituída especificamente para esse fim, dentro dos limites do respectivoestado, devendo ser explicitada a forma de atuação e a abrangência das atividades a serem desempenhadas pelas partes envolvidas (art. 8º e art.23, § 1º, da Lei n. 11.445/07).

A entidade reguladora e fiscalizadora dos serviços é a responsá-vel pela verificação do cumprimento dos planos de saneamento por partedos prestadores de serviços, na forma das disposições legais, regulamen-tares e contratuais (art. 20). Nas atividades de regulação dos serviços desaneamento básico, estão incluídas a interpretação e a fixação de critériospara a fiel execução dos contratos, dos serviços e para a correta adminis-tração de subsídios (art. 25, § 2º).

O desenho regulatório é considerado o instrumento basilar parase garantir eficiência e eficácia à atividade reguladora e serve como mo-delo para análise do atendimento das entidades reguladoras aos princí-pios da regulação. Destacam-se a independência da entidade reguladora,a garantia dos mandatos de seus dirigentes, a capacidade técnica, as de-cisões tomadas por órgãos colegiados e a participação social. São ins-trumentos do exercício da participação social na regulação a realizaçãode audiências e consultas públicas, a constituição de ouvidorias e o fun-cionamento efetivo dos conselhos.

A regulação da prestação de serviços públicos deve atenderprincipalmente os seguintes objetivos, apresentados na Figura queadiante se vê:16

16 Figura extraída de “O Saneamento básico no Brasil: aspectos fundamentais- Módulo I” - Ministério das Cidades, pág.49.

Nas atividades de regulação dos serviços de saneamentobásico, estão incluídas a interpretação e a fixação de critérios paraa fiel execução dos contratos, dos serviços e para a correta admi-nistração de subsídios.

Os modelos de regulação que podem ser utilizados são: aregulação por entes estaduais, por entes municipais e por con-sórcios de regulação.

No quadro abaixo17 são apresentadas as vantagens e des-vantagens de cada modelo.

17 Figura extraída de “O Saneamento básico no Brasil: aspectos fundamentais - MóduloI” - Ministério das Cidades, pág.50.

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OBJETIVOS DA REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO

Fonte: Adaptado de Ribeiro (2007) - Figura extraída de “O Saneamento básico noBrasil: aspectos fundamentais - Módulo I” - Ministério das Cidades, pág.45.

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A publicidade dos relatórios, estudos, decisões e instrumen-tos equivalentes que se refiram à regulação ou à fiscalização dosserviços, bem como aos direitos e deveres dos usuários e prestado-res, está assegurada no art. 26 da referida lei. Segundo esse dispo-sitivo, qualquer pessoa pode requerer tais informações.

3.4. A Fiscalização da Prestação do Serviço de Saneamento

Em qualquer processo de gestão, o ato de fiscalizar está vi-culado ao controle do processo, permitindo que, ao longo da opera-ção do sistema, seja possível ajustar eventuais falhas e corrigir rumostanto da prestação, quanto da regulação dos serviços.

A fiscalização, segundo o Decreto n. 6.017/07, refere-se àsatividades de acompanhamento, monitoramento, controle e avalia-ção, no sentido de garantir a utilização, efetiva ou potencial, do ser-viço público.

Assim como a regulação, a fiscalização cabe ao titular dosserviços que pode realizá-la diretamente ou delegá-la à entidade deoutro ente federado (art. 8 da Lei n. 11.445/07).

A mesma lei ainda define que o “serviço adequado é o quesatisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, se-gurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e mo-dicidade das tarifas”, e que “a atualidade compreende a modernidadedas técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conserva-ção, bem como a melhoria e expansão do serviço” (art. 6), c/c art. 22do Código de Defesa do Consumidor.

É importante esclarecer que em qualquer processo de ges-tão o ato de fiscalizar está vinculado ao controle do processo, permi-tindo que, ao longo da operação do sistema, seja possível ajustareventuais falhas e corrigir rumos tanto da prestação, quanto da re-gulação dos serviços.

4. FINANCIAMENTO DOS SERVIÇOS: SUBSÍDIOS ECONÔMI-COS E SOCIAIS, TAXAS E TARIFAS

O financiamento e o pagamento deveriam ser equivalentes,mesmo sendo assegurado o acesso a todos?

E sendo garantidos o abastecimento de água e esgota-mento sanitário para todos os domicílios, o financiamento deveriaser público e os serviços deveriam ser gratuitos?

Que implicações há para a concepção da progressividadede pagamentos pelos usuários e quais segmentos sociais deveriamser beneficiados por subsídios? Ou parte da população pagaria poresses bens e serviços coletivos, reservando a gratuidade para osque não pudessem fazê-lo?

A Lei 11.445/2007 estabelece algumas diretrizes para os as-pectos econômicos dos serviços de saneamento básico, destacandoque a prestação desses serviços deve ter sustentabilidade econô-mico-financeira assegurada sempre que possível pela remuneraçãoadvinda da cobrança dos serviços. A seguir, são apresentadas asformas de remuneração previstas em lei para cada serviço18 :

FORMAS DE REMUNERAÇÃO PELOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO

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18 Figura extraída de “O Saneamento básico no Brasil: aspectos fundamentais - Mó-dulo I” - Ministério das Cidades, pág.53

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Especialmente para os serviços referentes a resíduos sóli-dos, a Lei do Saneamento definiu que as respectivas taxas ou tarifasdevem ter em conta a adequada destinação dos resíduos coletados,podendo considerar, para a determinação dos seus valores:

a) o nível de renda da população da área atendida;b) as características dos lotes urbanos e as áreas que podemser neles edificadas;c) o peso ou o volume médio coletado por habitante ou pordomicílio.

Os usuários e localidades que não tenham capacidade depagamento ou escala econômica suficiente para cobrir o custo inte-gral dos serviços poderão ser contemplados com benefícios de sub-sídios tarifários e não tarifários (art. 29, § 2º), os quais poderão ser,dependendo das características dos beneficiários e da origem dosrecursos: diretos ou indiretos, tarifários ou fiscais, internos ou de pres-tação regional.

O plano de saneamento é um instrumento importante não sópara o planejamento e avaliação da prestação dos serviços, mastambém para obtenção de recursos financeiros. De acordo com alei, os Planos passam a ser um referencial para obtenção de recursos.A liberação desses recursos está condicionada:

a) ao alcance de índices mínimos de desempenho do pres-tador na gestão técnica, econômica e financeira dos serviçose de eficiência e eficácia dos serviços, ao longo da vida útildo empreendimento;b) à adequada operação e manutenção dos empreendimen-tos anteriormente financiados.

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5. LEGISLAÇÃO PERTINENTE

5.1. Federal

- Lei n. 11.445, de 05/01/2007, que estabelece diretrizesnacionais para o saneamento básico (Lei do Saneamento);

- Lei n. 13.089, de 12/01/2015 - Estatuto da Metrópole;

- Lei n. 8.987, de 13/02/1995, que dispõe sobre o regime deconcessão e permissão da prestação de serviços público previstosno art. 175 da CF;

- Lei n. 9074, de 07/07/1995, que estabelece normas paraoutorga e prorrogações das concessões e permissões de serviçospúblicos e dá outras providências;

- Lei n. 9.433, de 08/01/1997, que institui a Política Nacionalde Recursos Hídricos;

- Lei n. 10.257, de 10/07/2001 - Estatuto da Cidade;

- Lei n. 11.079, de 30/12/2004 - Parceria Público-privada;

- Lei n. 11.107, de 06/04/2005 - Normas Gerais para a con-tratação de Consórcios Públicos;

- Lei n. 11.124, de 16/06/2005 - Sistema Nacional de Habi-tação de Interesse Social;

- Lei n. 8.080, de 19/09/1990 - Dispõe sobre as condiçõespara a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização

e o funcionamento dos serviços correspondentes;

- Decreto n. 7.217, de 21/06/ 2010, que regulamenta a Lei n.11.445/2007;

- Decreto n. 8.211, de 21/03/2104 - Altera o Dec. n. 7.217/2010;

- Portaria n. 2.914, de 12/12/2011 do Ministério da Saúde -Dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da quali-dade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade;

- Resolução recomendada n. 75, de 02/07/2009 do Conselhodas Cidades (Ministério das Cidades) - Estabelece orientações relativasà Política de Saneamento Básico e ao conteúdo mínimo dos Planos deSaneamento Básico.

5.2. Estadual

- Lei n. 14.939, de 15/09/2004 - Institui o Marco Regulatórioda Prestação de Serviços de Abastecimento de Água e EsgotamentoSanitário, cria o Conselho Estadual de Saneamento - CESAM;

- Decreto n. 6.276, de 17/1/02005 - Regulamenta a Lei n.14.939, de 15 de setembro de 2004, que dispõe sobre a criação doMarco Regulatório da Prestação de Serviços de Abastecimento deÁgua e Esgotamento Sanitário e cria o Conselho Estadual deSaneamento - CESAN;

- Lei n. 13.569, de 27/12/1999 - Dispõe sobre a AgênciaGoiana de Regulação, Controle e Fiscalização de Serviços Públicos;

- Decreto n. 5.744, de 15/04/2003 - Regulamenta a Lei n.

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14.249, de 29 de julho de 2002, que estabelece indicadores de de-sempenho relativos à qualidade dos serviços públicos no Estado deGoiás e dá outras providências;

- Lei complementar n. 27, de 30/12/1999 - Cria a Região Me-tropolitana de Goiânia.

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PARTE 2

PLANO DE TRABALHO:ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO


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PLANO DE TRABALHOATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

1. MATERIAL A SER DISPONIBILIZADO:

1.1. Uma Informação Técnico Jurídica (Saneamento -Aspectos Gerais);

1.2. Roteiro para a Elaboração e Implementação do PlanoMunicipal de Saneamento;

1.3. Modelos de peças (portarias de PA, ofícios, recomendação,TAC e ACP);

1.4. Slides para apresentação (reuniões com prefeitos, ve-readores e comunidade no momento das discussões sobrea elaboração, o diagnóstico e aprovação do plano);

1.5. Plano de Trabalho - Atuação do Ministério Público(Promotorias do Consumidor e CAO Consumidor);

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2. ATUAÇÃO DAS PROMOTORIAS:

Fomentar e acompanhar o processo de elaboração dosPlanos de Saneamento Básico pelos municípios até dezembro de2015, bem como posteriormente acompanhar e fiscalizar, medianterelatórios, a execução deste plano.

2.1. Levantamento de informações:

2.1.1. Levantamento, a ser feito na Promotoria, sobre eventuaisInquéritos Civis, Termos de Ajustamento de Conduta ou AçõesCivis Públicas que já trataram ou tratam da matéria “prestaçãode serviço de água e/ou esgotamento sanitário local”;

2.1.2. Tendo em vista o ofício circular CAOConsumidor, ins-taurar Procedimento Administrativo/PA para acompanha-mento de política pública19 (art. 39, I, da Resolução n. 11/2014do Colégio de Procuradores);

► Observar que o ideal é que esse acompanhamento se dêpelo período de quatro anos, findo o qual deverá ocorrer a primeirarevisão do plano. O PA poderá ser prorrogado por este período (videart. 42 da Resolução n. 11/2014).

2.1.3. Oficiar o Município para que forneça as informações edocumentos seguintes:

2.1.3.1. Como se dá a prestação de serviço de água e esgo-tamento sanitário no Município (de forma direta ou por dele-gação), encaminhando a legislação municipal específicarelativa à opção de gestão feita pelo município. Em caso deconcessão, encaminhar também cópia do contrato respectivo,assim como da Lei municipal que autorizou a concessão doserviço.

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19 Se se tratar de Promotoria única, verificar se o Município possui Plano de GestãoIntegrada de Resíduos Sólidos – PMGIRS - aprovado ou Plano de Resíduos em si-tuação defasada, que necessita ser revisto ou adaptado à Lei 12.305/2010. Sobreesse tema, VIDE MATERIAL CAOMA.

► Verificar a eventual necessidade de revisão dos contratosde saneamento básico já firmados com os prestadores de serviço20,visando a eventual necessidade de adequação à Lei Federal n.11.445/2007 e respectivo Decreto de regulamentação, bem como aorespectivo Plano - se já aprovado.

2.1.3.2. Tendo em vista o disposto no Decreto n. 8.211, de21/03/201421, em relação ao serviço de saneamento, verifi-car se este Município instituiu o controle social por órgão co-legiado. Em caso afirmativo, deverá o município apresentara legislação específica, inclusive o decreto de nomeação dosconselheiros.

2.1.3.3. Se o Município já possui Plano Municipal de Sanea-mento Básico/PMSB aprovado e, em caso positivo, encami-nhe cópia do mesmo; Neste caso, deverá o município informar se há fiscalização sobrea prestação do serviço e cumprimento das metas - e, se houver,de que forma ela se dá.

2.1.3.4. Não possuindo, se o PMSB já está em processo deelaboração e em qual fase se encontra, encaminhando o res-pectivo cronograma do processo de elaboração.

2.2. Providências após o levantamento das informações:

2.2.1. Caso o Município já possua o PMSB pronto:

2.2.1.1. Tendo em vista Termo de Cooperação Técnica, enca-minhar cópia do PMSB para: a) SANEAGO ou CREA-GO-análise do plano no aspecto abastecimento de água potável eesgotamento sanitário; b) Associação Brasileira de Engenharia

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20 Vide art. 42, §§ 1º e 3º da Lei 8987/95, com a redação dada pela Lei 11.445/2007.20

21 “Após 31 de dezembro de 2014, será vedado o acesso aos recursos federais ouaos geridos ou administrados por órgão ou entidade da União, quando destinadosa serviços de saneamento básico, àqueles titulares de serviços públicos de sanea-mento básico que não instituírem, por meio de legislação específica, o controle socialrealizado por órgão colegiado, nos termos do inciso IV do caput.” (NR)

Sanitária e Ambiental/ABES – Seção Goiás: limpeza urbana e ma-nejo de resíduos sólidos. Esta análise se dará no tocante ao aten-dimento do conteúdo mínimo do PMSB, conforme previsão legal.Diante desta análise, se for o caso, estas instituições suge-rirão aspectos que poderão ser aperfeiçoados no PMSB, oumesmo verificar a inexistência de aspectos necessários nãoabordados (os planos poderão ser revistos periodicamente,em prazo não superior a 4 (quatro) anos – art. 19, § 4º daLei 11.445/2007). Nesse caso, sugere-se seja expedido ofí-cio ao chefe do executivo municipal, a fim de que a empresaque prestou o serviço de elaboração do plano a este muni-cípio complemente estas pendências.

2.2.1.2. - Em sendo caso de concessão do serviço, requisitarentão do município cópia do contrato de programa firmadocom a concessionária, originado do PMSB, onde estarãoprevistas todas as metas levantadas no plano e respectivosprazos para seu atendimento.

2.2.1.3. Verificar no PMSB se existe um Cronograma de Exe-cução e quais são os programas, projetos e ações planeja-das para atender os objetivos e metas de curto, médio elongo prazo. Com base nisso:

a) analisar se os programas, projetos e ações possuem pre-visão orçamentária (PPA, LOe LDO). Caso não exista pre-visão orçamentária, firmar TAC ou ajuizar ACP.

b) caso não exista o Cronograma de Execução dos progra-mas, projetos e ações, expedir Recomendação para que oMunicípio o elabore.

2.2.1.4. Acompanhar o cronograma de execução apresen-tado pelo Município, mediante a expedição de ofícios, reco-mendações, monitoramento das conferências, audiências ouconsultas públicas, dos chamamentos públicos e decisõescolegiadas (órgãos colegiados), observando a efetividadedos mecanismos de participação e controle social - gestão

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democrática - que deveriam estar implantados até 31.12.2014(art. 34, inciso IV, §§ 4º, 5º e 6º, do Decreto n. 7.217/2010, comalterações do Decreto n. 8.211/2014, art. 34).

2.2.2. O Município está em processo de elaboração doPMSB, verificar:

2.2.2.1. Estando em fase de elaboração, se está sendo as-segurada ampla divulgação, inclusive por meio da rede mun-dial de computadores, das propostas preliminares e estudosque fundamentam a redação do Plano, do resultado das eta-pas de formulação e seu conteúdo, com realização de confe-rências, audiências ou consultas públicas mecanismos decontrole social (Lei 11.445/2007);

2.2.2.2. Se o Município garante o processo participativo efi-ciente para formulação do PMSB. Deverá o município deta-lhar o que vem sendo feito.

2.2.2.3. Se está sendo assegurada a compatibilidade como disposto no zoneamento ambiental, se houver, com os Pla-nos de Bacias Hidrográficas, Plano Diretor Municipal, PlanoPlurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) eLei Orçamentária Anual (LOA) municipais (arts. 50, § 2º; 51,§ 1º, II, Decreto 7404/2010; art. 6º, Resolução Recomendada75/2009, Ministério das Cidades). Deverá o município deta-lhar o que vem sendo feito.

2.2.2.4. Se, na elaboração do PMSB, o Município conta comapoio técnico ou financeiro de outros entes da Federação,pelo prestador do serviço ou instituições universitárias ou depesquisa científica e, em caso positivo, declinar qual(is);

2.2.2.4.1. Em se tratando de município com população até50.000 habitantes, se o plano for custeado através de convêniofeito com a FUNASA, apresentar cópia do convênio e respec-tivo cronograma de sua efetivação, bem como cronograma

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das reuniões, e/ou audiências públicas a serem realizadas coma comunidade para a coleta de dados a embasar o diagnóstico,para acompanhamento;

2.2.2.4.2. Em se tratando de município com população acimade 50.000 habitantes, da mesma forma, se o plano for cus-teado através de convênio feito o Ministério das Cidades,cópia do convênio e respectivo cronograma de sua efetiva-ção, bem como cronograma das reuniões, e/ou audiênciaspúblicas a serem realizadas com a comunidade para a coletade dados a embasar o diagnóstico, para acompanhamento;

2.2.2.4.3. Caso o próprio Município esteja custeando o plano,solicitar cópia do contrato com a empresa que realizará aelaboração do plano (se for o caso), bem como cronogramadas reuniões, e/ou audiências públicas a serem realizadascom a comunidade para a coleta de dados a embasar o diag-nóstico, para acompanhamento;

2.2.2.4.3. Se o Município estiver custeando o Plano e realizando-o por meio do seu próprio corpo técnico, ou com a participaçãode instituições de ensino, de igual maneira, apresentar o crono-grama das reuniões, e/ou audiências públicas a serem realizadascom a comunidade para a coleta de dados a embasar o diagnós-tico, para acompanhamento, assim como cópia do decreto/por-taria nomeando os membros dos Comitês de Coordenação eExecutivo, para verificação de sua formação profissional;

►Com base no “Roteiro para acompanhamento do processode elaboração e execução de Planos de Saneamento” parte 3 destemanual, bem como através do check list (Anexo II), verificar se o con-teúdo mínimo exigido pelo art.19, inciso V da Lei Federal n.11.445/2007 foi contemplado no PMSB.

► Participar das reuniões do Comitê de Coordenação ouindicar alguém do Ministério Público para acompanhá-las.

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2.2.3. O Município ainda não deu início ao processo deelaboração do PMSB

2.2.3.1. Designar uma reunião com o prefeito para tratar dotema, com expedição de recomendação (com prazo) para queo Município elabore o Plano Municipal de Saneamento;

2.2.3.2. Frustrada a recomendação, proposta de TAC;

2.2.3.3. Inexistente este acordo, proposição de ACP.

►Iniciado o processo de elaboração do PMSB, sugere-se indicar alguém do Ministério Público para acompanhamento dasreuniões do Comitê de Coordenação.

3. ATUAÇÃO CENTRO DE APOIO OPERACIONAL

3.1. Criação de Grupo de Trabalho Saneamento

Membros: Ministério Público, Agência Goiana de Regulação/AGR,Associação Goiana de Municípios/AGM, Federação Goiana de Mu-nicípios/FGM, FUNASA, Associação Brasileira de Engenharia Sani-tária e Ambiental/ ABES, SANEAGO, Secretaria Estadual de MeioAmbiente, Recursos Hídricos, Infraestrutura, Cidades e Assuntos Me-tropolitanos (SECIMA), Conselho Regional de Engenharia e Agro-nomia de Goiás/CREA-GO, Fórum Goiano de Bacias Hidrográficas,Federação Goiana de Municípios/FGM e Instituto Federal de Edu-cação, Ciência e Tecnologia/IFG.

3.2. Fomentar a assinatura do Termo de Cooperação Técnicacom as instituições citadas no item anterior

De forma otimizar a elaboração dos Planos Municipais deSaneamento, inclusive a viabilização de recursos, assim como a cria-ção e disponibilização de cursos sobre aspectos do saneamento eelaboração do Plano Municipal de Saneamento na modalidade EaDpara os membros, servidores e técnicos municipais.

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3.3. Articular junto ao Tribunal de Contas dos Municípios

Articular junto a este Tribunal a edição de Resolução nosmoldes daquela expedida pelo TCE do Rio Grande do Sul (Resolu-ção n. 1009/2014), sobre a possibilidade de emissão de parecer des-favorável à aprovação das contas, ou julgamento pela suairregularidade, ante a ausência de Plano de Saneamento Básico ela-borado em conformidade com a Lei 11.445/2007.

3.4. Articular junto à Associação Goiana de Municípios / AGM eFederação Goiana de Municípios/FGM

Através destas associações:

- sensibilizar os administradores públicos locais para apriorização de investimentos e captação de recursos finan-ceiros para aplicação na gestão do saneamento básico;- criação de alternativas para custeio da elaboração do Pla-nos Municipais de Saneamento;- capacitação dos técnicos para a formulação das políticas eplanos de saneamento (parceria com o MP para participaçãono curso EAD);- Assessorar os Municípios no tocante à implementação deplanos de saneamento regionais, acaso seja demonstradaa necessidade.

3.5. Articular junto à Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Re-cursos Hídricos, Infraestrutura, Cidades e Assuntos Metropoli-tanos/SECIMA

- Elaboração e implementação da Política Estadual de Sa-neamento Básico;- Regulamentação do Fundo Estadual de Saneamento;- Implementação e participação do Ministério Público noConselho Estadual de Saneamento;- Discussão e criação de mecanismos para custeio da ela-boração dos Planos Estadual e Municipais de Saneamento.

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PARTE 3

ANÁLISE DAS ESTRUTURAS DOS QUATRO

COMPONENTES DO SANEAMENTO BÁSICO


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ANÁLISE DAS ESTRUTURAS DOS QUATRO COMPONENTES DO SANEAMENTO BÁSICO

1.1. Abastecimento de água

Um Sistema de Abastecimento de Água – SAA – é compostopor uma sequência coordenada de processos que, através da implan-tação de estruturas e equipamentos, irão cumprir com o objetivo defornecer água potável às unidades consumidoras (residências, esta-belecimentos comerciais, indústrias, etc.) para os mais diversos usose finalidades. Tanto nas zonas urbanas quanto nas zonas rurais po-demos encontrar diversos sistemas ou subsistemas de abastecimentode água.

Principais componentes de um típico Sistema de Abastecimentode Água

Manancial: corpos d'água, superficiais ou subterrâneos, fon-tes de água para utilização em diversos fins, como por exemplo, oabastecimento para consumo humano. Caso o volume de água su-perficial não seja constante, pode ser necessário construir um reser-vatório para armazenar a água, geralmente com barragens deconcreto ou terra. Quando há volume constante, a captação pode sersuperficial, dispensando obras para reservação.

Bombeamento: a água armazenada é captada e bombeadaatravés de grandes canalizações, chamadas adutoras, até a Estaçãode Tratamento de Água – ETA. Na entrada da bomba instala-se umcrivo para reter folhas, galhos, peixes e outros materiais de maioresdimensões, evitando que estes cheguem a ETA.

Produtos químicos: na entrada da ETA são adicionados al-guns produtos químicos, como cal (para regular o pH), um floculante(como sulfato de alumínio), e em alguns casos, cloro (para reduzir aformação de limo dentro da ETA).

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Floculação: essa etapa visa fazer a sujeita da água seagrupar em flocos, os quais são mais densos e irão sedimentar commais facilidade. Isso é feito com a ajuda do floculante em um pro-cesso de mistura lenta, que pode tanto ocorrer com agitadores me-cânicos, quanto pelo percurso em canais sinuosos.

Decantação: após o processo de floculação, a água passapor grandes tanques, semelhantes a piscinas, onde o material flocu-lado, por ser mais denso que a água, acaba se acumulando aofundo. A água superior, mais limpa, é coletada e encaminhada aosfiltros. Essa é a primeira limpeza que a água sofre de fato, sendo orestante removido nos filtros.

Filtração: o filtro é composto por várias camadas de mate-riais finos, como areia e antracito, sobre camadas de cascalho devárias granulometrias. Quando a água passa pela areia, esta retémas impurezas, removendo os flocos que por ventura não foram reti-dos na decantação.

Desinfecção: ao final do processo há ainda a necessidadeda desinfecção, para garantir que eventuais microrganismos que te-nham passado por todos os processos anteriores, sejam aqui redu-zidos a quantidades seguras, para não trazerem malefícios à saúde.O cloro é o componente usado para a desinfecção. Além dele, ou-tros produtos podem ser adicionados nesta etapa: flúor para a pre-venção de cáries e cal para regulação do pH, reduzindo a corrosãodas tubulações.

Reservação: após tratada, a água segue para dois tipos dereservatórios: um maior localizado geralmente após a ETA, que temcomo objetivo regular a vazão em horários de maior e menor con-sumo, e para os elevados, que fornecem pressão necessária à rede.

Distribuição: a distribuição da água é feita através de redesde tubulações, que são ligadas as residências, indústrias, lojas e lo-teamentos. Dependendo da localização, pode haver outras bombas(boosters) para darem a pressão necessária à rede.

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1.2. Esgotamento Sanitário

O sistema de esgotamento sanitário tem por objetivo fun-damental dar destinação adequada às águas residuárias, isto é, aosesgotos ou efluentes, garantindo o devido tratamento antes de ocor-rer a disposição final.

O tratamento de esgoto ocorre em sua maioria através deprocessos biológicos (utilizando microrganismos e, em alguns casos,plantas) ao invés de apenas físico-químicos como no tratamento deágua. O processo é composto por quatro etapas, a saber:

I. Pré-tratamento: remoção de sólidos grosseiros através degradeamento e desarenação;

II. Tratamento primário: remoção de parte dos sólidos emsuspensão além de óleos e graxas, através de processos físicos (flo-culação e sedimentação);

III. Tratamento secundário: remoção da matéria orgânicaatravés de processos biológicos;

IV. Tratamento terciário: remoção dos nutrientes (nitrogênioe fósforo principalmente) e de vírus e bactérias.

1.3. Limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos

Etapas de gerenciamento dos resíduos sólidos

Acondicionamento: armazenamento dos resíduos em re-cipientes adequados, como lixeiras ou contêineres. A maioria dosmunicípios brasileiros utiliza as lixeiras e os resíduos são coletadospor garis. Outros utilizam contêineres, seguida de coleta mecanizadacom caminhões.

Coleta: consiste na remoção dos resíduos sólidos, devida-mente acondicionado. Deve ocorrer de forma distinta conforme o tipodo resíduo (geralmente, comum e reciclável). Na coleta dos resíduoscomuns utiliza-se o caminhão compactador enquanto que para osrecicláveis, utiliza-se um caminhão caçamba ou semelhante, deforma a não danificar o resíduo reciclável. Importante ressaltar queé na coleta que ocorre a separação dos resíduos. Assim, é ideal que

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se utilize um recipiente para resíduo comum e outro para o reciclável.

Triagem: consiste no processo de separação dos materiaisrecicláveis do rejeito, separando o que possui valor de venda. O pro-cesso de triagem geralmente ocorre articulado à coleta seletiva,porém, alguns municípios fazem a triagem nos resíduos comuns. NoBrasil, a separação é feita majoritariamente de forma manual, emgeral por associações ou cooperativas de catadores.

Reciclagem: é a transformação do resíduo em matéria-primanovamente, em escala industrial. Assim, todo sistema de reciclagemdeve analisar a existência de um mercado que receba o resíduo sele-cionado. Municípios isolados costumam ter mais dificuldades nestesentido, sendo que o desenvolvimento de políticas e incentivos queatraiam indústrias de reciclagem, além da formação de consórcios, éfundamental para estruturação da cadeia de reciclagem.

Disposição Final: é a distribuição dos rejeitos em aterrossanitários, observando normas de segurança à saúde e minimizaçãode impactos ambientais.

Para um sistema eficiente de gerenciamento de resíduos éfundamental a participação da população. Assim, os programas deeducação ambiental são essenciais para garantir que programascomo a coleta seletiva atinjam os resultados esperados.

1.4. Manejo de Águas Pluviais

As intervenções humanas no ambiente urbano alteram ociclo hidrológico, provocando impactos nas suas diferentes etapas.Isso, muitas vezes, implica em perdas materiais e humanas. Essesimpactos podem ser deslizamentos de encostas, enchentes, alaga-mentos, entre outros. Assim, é importante entender esse ciclo, umavez que ele é parte fundamental do manejo de águas pluviais.

Com a urbanização, as edificações, pavimentações de ruas,calçadas e a remoção da cobertura vegetal original do ambiente acar-retam a redução da permeabilidade natural dessas áreas.

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A expansão da impermeabilização do solo provoca reduçãoda parcela da água precipitada que consegue infiltrar no solo, aumen-tando o escoamento superficial, reduzindo o escoamento subterrâneoe diminuindo a evapotranspiração. O aumento do escoamento super-ficial provoca, por sua vez, vários problemas na bacia hidrográfica,como a erosão e a intensificação da dimensão e da frequência dasinundações urbanas.

Intervenções estruturais e não estruturais são realizadas vi-sando à redução das enchentes e inundações e à melhoria das condi-ções de segurança sanitária, patrimonial e ambiental dos municípios.

Em termos estruturais, sistemas de drenagem são geralmentecompostos por tubulações e galerias que transportam a água das re-giões urbanas até rios e arroios que a conduzam para fora. Esse sis-tema, porém, vem se mostrando insuficiente para atender à expansãodas cidades.

Assim, outras técnicas vêm se desenvolvendo para atendertal demanda, entre elas, os reservatórios de amortecimento de cheias,a adequação de canais para a redução da velocidade de escoamento,os sistemas de drenagem por infiltração, a implantação de parques li-neares, a recuperação de várzeas e a renaturalização de cursos deágua.

O diagnóstico deverá, então, tratar dessas quatro áreas tantoindividualmente, como por meio de suas relações intersetoriais.

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2. LEGISLAÇÃO CORRELATA

As leis e políticas nacional e estadual, bem como seus fun-damentos, princípios, objetivos e diretrizes devem ser consideradosna construção dos planos de saneamento básico, pois lhes dão sus-tentação legal. Alguns trechos importantes e representativos dessesinstrumentos legais são destacados a seguir.

2.1. Constituição Federal:

• Cidadania e dignidade da pessoa humana como funda-mentos da República Federativa do Brasil (art. 1º).

• A erradicação da pobreza e da marginalização e a reduçãodas desigualdades sociais e regionais como objetivos fun-damentais da Nação (art. 3º).

• A saúde como direito de todos e dever do Estado, garantidamediante políticas sociais e econômicas que visem à redu-ção do risco de doença e de outros agravos e ao acesso uni-versal e igualitário às ações e serviços para sua promoção,proteção e recuperação (arts. 6º e 196).

• A moradia digna, garantida pelo direito social ao trabalho epelas políticas públicas de promoção da construção de mo-radias, da melhoria das condições habitacionais, do sanea-mento básico, do desenvolvimento urbano fundado noadequado ordenamento territorial e das funções sociais dacidade (arts. 6º, 23, 30 e 182).

• Competir ao sistema único de saúde, além de outras atri-buições, participar da formulação da política e da execuçãodas ações de saneamento básico (art. 200).

• O direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equi-librado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia

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qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletivi-dade o dever de defendê-lo e preservá-lo para presentes efuturas gerações (art. 225).

• A promoção da educação ambiental em todos os níveis deensino e a conscientização pública para a preservação domeio ambiente (art. 225).

• A promoção da defesa do consumidor pelo Estado, naforma da lei (art. 5º, XXXII).

2.2. Estatuto da Cidade - Lei n. 10.257/2001:

• Garantia do direito a cidades sustentáveis, à moradia, aosaneamento ambiental, à infraestrutura urbana e aos servi-ços públicos, para as presentes e futuras gerações (art. 2º,inciso I).

• Gestão democrática por meio da participação da populaçãoe de associações representativas dos vários segmentos dacomunidade na formulação, execução e acompanhamentode planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano(art. 2º, inciso II).

• O pleno desenvolvimento das funções sociais da cidadee da propriedade urbana, mediante a ordenação e controledo uso do solo, de forma a evitar a deterioração das áreasurbanizadas, a poluição e a degradação ambiental, e a ado-ção de padrões de produção e consumo de bens e serviçose de expansão urbana compatíveis com os limites da sus-tentabilidade ambiental, social e econômica do município edo território, com justa distribuição dos benefícios e ônusdecorrentes do processo de urbanização (art. 2º, incisosVI, VII, IX).

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2.3. Lei Orgânica da Saúde - Lei n. 8.080/1990:

• A saúde como direito universal com atendimento integral eigualitário.

• Promoção da saúde pública.

• Salubridade ambiental como um direito social, patrimôniocoletivo que todos devem proteger e promover.

• Proteção e sustentabilidade ambiental.

2.4. Política Nacional de Recursos Hídricos - Lei n. 9.433/1997:

• Água como um bem de domínio público, como um recursonatural limitado, dotado de valor econômico, cuja disponibi-lidade e qualidade devem ser asseguradas para a atual eas futuras gerações (art. 1º, incisos I e II, e art. 2º, inciso I).

• Direito ao uso prioritário dos recursos hídricos para o con-sumo humano e a dessedentação de animais em situaçõesde escassez (art. 1º, inciso III).

• Gestão dos recursos hídricos voltada a garantir o uso múl-tiplo das águas (art. 1º, inciso IV).

• Garantia da adequação da gestão de recursos hídricos àsdiversidades físicas, bióticas, demográficas, econômicas, so-ciais e culturais das diversas regiões do país (art. 3º, inciso II).

• Garantia da articulação do planejamento de recursos hí-dricos com o dos setores usuários e com os planejamentosregional, estadual e nacional (art. 3º, inciso IV).

Oportuno ressaltar que “os recursos hídricos não integramos serviços públicos de saneamento básico”. E que “A utilização derecursos hídricos na prestação de serviços públicos de saneamento

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básico, inclusive para disposição ou diluição de esgotos e outros re-síduos líquidos, é sujeita a outorga de direito de uso, nos termos daLei 9.433, de 08 de janeiro de 1997, de seus regulamentos e das le-gislações estaduais” (Lei 11.445/07, art. 4º).

2.5. Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS- Lei n. 11.124/2005:

• Moradia digna como direito e vetor da inclusão social (art.4º, inciso I).

2.6. Política Nacional de Resíduos Sólidos - Lei n. 12.305, de 2de agosto de 2010

• A Política Nacional de Resíduos Sólidos integra a PolíticaNacional do Meio Ambiente e articula-se com a Política Na-cional de Educação Ambiental, regulada pela Lei n. 9.795,de 27 de abril de 1999, com a Política Federal de Sanea-mento Básico, regulada pela Lei n. 11.445, de 2007, e coma Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005. (art. 5º);

• Indica em seu art. 45 que o Plano Municipal de Gestão In-tegrada de Resíduos Sólidos/PGIRS poderá ser inserido noPlano Municipal de Saneamento Básico/PMSB, devendoser respeitado o conteúdo mínimo referido no art. 19 destalei, ou o disposto no art. 51, conforme o caso.

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3. TITULARIDADE DO SERVIÇO - COMPETÊNCIA MUNICIPAL

A Constituição Federal de 1988, no inciso V do artigo 30, es-tabelece que: “compete aos municípios organizar e prestar, direta-mente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviçospúblicos de interesse local”, o que inclui os serviços de saneamento.

Nesse contexto, o artigo 9º da Lei Federal n. 11.445/2007(Lei do Saneamento), dispõe que compete aos municípios, como ti-tular dos serviços de saneamento, formular a sua respectiva políticapública de saneamento básico, devendo para tanto:

• Elaborar os planos de saneamento, nos termos desta lei;

• Prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços,e definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização,bem como os procedimentos de sua atuação;

• Adotar parâmetros para a garantia do atendimento essen-cial à saúde pública, inclusive quanto ao volume mínimo percapta de água para abastecimento público, observadas asnormas nacionais relativas à potabilidade da água;

• Fixar os direitos e deveres dos usuários, com criação demeios adequados à fiscalização;

• Estabelecer mecanismos de controle social (conjunto demecanismos e procedimentos que garantam à sociedade in-formações, representações técnicas e participações nos pro-cessos de formulação de políticas, de planejamento e deavaliação relacionados aos serviços públicos de saneamentobásico - art. 3º, caput, inciso IV da Lei 11.445/07);

• Estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articuladocom o Sistema Nacional de Informações em Saneamento/SNIS;

• Intervir e retomar a operação dos serviços delegados, porindicação da entidade reguladora, nos casos e condiçõesprevistos em lei e nos documentos contratuais.


Fonte: Adaptado da Lei n. 11.445/07

Destas funções, o planejamento é a única função de gestãoindelegável a outro ente (art. 8° da Lei Federal n. 11.445/07), envol-vendo as atividades de identificação, qualificação, quantificação, or-ganização e orientação de todas as ações, públicas e privadas, pormeio das quais um serviço público deve ser prestado ou colocado àdisposição de forma adequada (Decreto Federal n. 6.017/07).

A Lei Federal n. 11.445/07 define que o planejamento paraa prestação dos serviços de saneamento básico será realizado pormeio da elaboração de um Plano de Saneamento Básico, de com-petência do titular do serviço. Assim, na etapa de planejamento gera-se o principal produto a ser construído pelos municípios: o PlanoMunicipal de Saneamento Básico/PMSB, baseado no conteúdo ex-presso na Lei n. 11.445/2007.

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3.1. Gestão do Serviço de Saneamento

A gestão do serviço de saneamento, conforme definido pelaLei 11.445/2007, compreende quatro funções básicas, a serem de-sempenhadas pelo Município: o planejamento, a regulação, a fisca-lização e a prestação dos serviços.


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3.2 . Prestação Regionalizada de Serviços Públicos de Sanea-mento e Consórcios públicos

De acordo com o que estabelece o art. 14 da Lei do Sanea-mento, a prestação destes serviços também poderá se dar de formaregionalizada, sendo caracterizada por:

I - um único prestador do serviço para vários Municípios,contíguos ou não;

II - uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços,inclusive de sua remuneração;

III - compatibilidade de planejamento.

Além disso, o art. 15 da mesma lei estabelece que na pres-tação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico, asatividades de regulação e fiscalização poderão ser exercidas:

I - por órgão ou entidade de ente da Federação a que o ti-tular tenha delegado o exercício dessas competências por meio deconvênio de cooperação entre entes da Federação, obedecido o dis-posto no art. 241 da Constituição Federal;

II - por consórcio público de direito público integrado pelostitulares dos serviços.

O parágrafo único deste artigo prevê que “No exercício dasatividades de planejamento dos serviços a que se refere o caputdeste artigo, o titular poderá receber cooperação técnica do respec-tivo Estado e basear-se em estudos fornecidos pelos prestadores.”

No campo dos serviços públicos de abastecimento de água,esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos, a formação deconsórcios pode ser uma alternativa para a prestação dos serviços,o compartilhamento de equipamentos e a racionalização da execu-ção de tarefas com ganhos de escala e economia de recursos paraa regulação e, ainda, para o planejamento integrado.

Os consórcios públicos recebem, no âmbito da Política Nacional

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de Resíduos Sólidos (PNRS) – Lei n. 12.305, prioridade no acessoaos recursos da União ou por ela controlados. Essa prioridade tam-bém é concedida aos estados que instituírem microrregiões para agestão, e ao distrito federal e municípios que optarem por soluçõesconsorciadas intermunicipais para gestão associada. A formação deconsórcios públicos vem sendo estimulada pelo governo federal epor muitos dos estados, para que aconteça o necessário salto dequalidade na gestão dos serviços públicos.

Embora o art. 17 da Lei de Saneamento prescreva que “Oserviço regionalizado de saneamento básico poderá obedecer aplano de saneamento básico elaborado para o conjunto de Municí-pios atendidos.”, ressalta-se que cada um dos municípios que inte-gram o consórcio deve primeiramente fazer o seu próprio PlanoMunicipal de Saneamento Básico/PMSB, já que o plano regionalabordará as questões gerais relacionadas a todos os municípios queo integram, devendo as peculiaridades locais serem objeto do PlanoMunicipal de Saneamento.

3.3. Recursos financeiros para o Saneamento - Ministériodas Cidades e Funasa

A partir de 2007, o Governo Federal promoveu a retomadado planejamento e execução de grandes obras de infraestrutura so-cial, urbana, logística e energética do país, contribuindo para o seudesenvolvimento acelerado e sustentável, através do Programa deAceleração do Crescimento (PAC).

Em 2011, o PAC entrou na sua segunda fase, com o mesmopensamento estratégico, mais recursos e mais parcerias com esta-dos e municípios, para a execução de obras estruturantes que pos-sam melhorar a qualidade de vida nas cidades brasileiras.

Na área do saneamento este programa visa a aumentar acobertura de coleta e tratamento de esgoto, a proteção dos manan-ciais, a despoluição de cursos d’água e o tratamento de resíduos só-lidos, sendo uma importante fonte de recursos para o saneamento.A liberação desses recursos está condicionada (art. 50 da Lei n.11.445/07):

• ao alcance de índices mínimos de desempenho do presta-dor na gestão técnica, econômica e financeira dos serviçose de eficiência e eficácia dos serviços, ao longo da vida útildo empreendimento;

• à adequada operação e manutenção dos empreendimen-tos anteriormente financiados com recursos públicos.

Para efeito de distribuição dos recursos em saneamento, oPAC classificou os municípios brasileiros da seguinte forma:22

GRUPO 1: grandes regiões metropolitanas do país, municí-pios com mais de 70 mil habitantes nas regiões Norte, Nor-deste e Centro-Oeste e acima de 100 mil nas regiões Sul eSudeste;

GRUPO 2: municípios com população entre 50 mil e 70 milnas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e municípioscom população entre 50 mil e 100 mil habitantes nas regiõesSul e Sudeste;

GRUPO 3: municípios com menos de 50 mil habitantes coor-denados pela FUNASA.

A coordenação dos trabalhos relativos aos grupos 1 e 2 per-tence ao Ministério das Cidades.

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22 Vide Portaria nº 40, de 31/01/2011 do Ministério das Cidades, que aprova o Manualde Instruções Para Contratação e Execução dos Programas e Ações do Ministériodas Cidades inseridos na segunda fase do Programa de Aceleração de Crescimento– PAC 2. Disponível em: http://www.cidades.gov.br/images/stories/Legislacao/Por-tarias_2011/Portaria_N_40.pdf

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4. PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO (PMSB)

O Plano ocupa posição central na política para a prestaçãodos serviços, sendo sua existência, conforme atesta a Lei Federaldo Saneamento Básico, condição indispensável para:

• A validade dos contratos de delegação da prestação dosserviços de saneamento básico (inciso I do art. 11 - Lei11.445/2007);

• A definição dos planos de investimentos e projetos dosprestadores, que devem estar compatíveis com as diretrizesdo plano (§ 1º do art. 11 - Lei 11.445/2007);

• O exercício das atividades da entidade reguladora e fisca-lizadora, a quem cabe verificar o cumprimento do plano porparte dos prestadores de serviços (parágrafo único do art.20 - Lei 11.445/2007);

• A alocação de recursos públicos federais e os financiamen-tos com recursos da União, ou com recursos geridos ou ope-rados por órgãos ou entidades da União (art. 50 - Lei11.445/2007).

O Plano Municipal de Saneamento/PMSB deverá contem-plar os quatro componentes do setor de saneamento – abasteci-mento de água; esgotamento sanitário; limpeza urbana e manejodos resíduos sólido e manejo de águas pluviais -, em um horizontede planejamento de 20 (vinte) anos, abrangendo todo o território domunicípio, suas áreas urbanas e rurais (inclusive áreas indígenas,quilombolas e tradicionais) considerando os conteúdos mínimos de-finidos na Lei 11.445/2007, Decreto n. 7.217/2010, Lei 12.305/2010,Decreto n. 7.404/2010 e Resolução Recomendada n. 75/2009 doConselho das Cidades.

Além disso, sendo um objeto de planejamento, o PMSB deveestar em consonância com os Planos Diretores, com os objetivos eas diretrizes dos planos plurianuais (PPA), com os planos de recursoshídricos, com os planos de resíduos sólidos, com a legislação

ambiental, com a legislação de saúde e de educação, além de deverser compatível e integrado com todas as demais políticas públicas,planos e disciplinamentos do município relacionados ao gerencia-mento do espaço urbano.

Deve ser assegurada a efetiva participação da populaçãoem todas as fases da elaboração do PMSB, prevendo o envolvi-mento da sociedade inclusive durante a aprovação, execução, ava-liação e revisão – a cada quatro anos – do PMSB.

A figura abaixo apresenta os principais direcionamentos daelaboração do PSMB23 :

CONSIDERAÇÕES GERAIS PARA ELABORAÇÃO DE PMSB

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23 In “Termo de Referência Para Elaboração de Planos Municipais de SaneamentoBásico e Procedimentos Relativos ao Convênio de Cooperação Técnica e Financeirada Fundação Nacional de Saúde – FUNASA/MS – versão 2012, pág. 7. Inhttp://www.funasa.gov.br/site/wp-content/uploads/2012/04/2b_TR_PMSB_V2012.pdf

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24 Idem, pág. 08 e 09.

4.1. Conteúdo do Plano de Saneamento Básico

Conforme previsto no Capítulo IV e artigo 50 da Lei Nacionalde Saneamento e Resolução Recomendada n. 75 do Conselho Nacionaldas Cidades)24, o Plano de Saneamento Básico deverá conter, no mínimo:

4.1.1. O Diagnóstico integrado da situação local dos quatro compo-nentes, a saber:

Abastecimento de água; esgotamento sanitário; limpeza ur-bana e manejo de resíduos sólidos; drenagem e manejo de águaspluviais urbanas. O diagnóstico deve conter dados atualizados, pro-jeções e análise do impacto nas condições de vida da população,abordando necessariamente:

• As condições de salubridade ambiental considerando oquadro epidemiológico e condições ambientais;

• A caracterização da oferta e do déficit, indicando as condi-ções de acesso e a qualidade da prestação de cada um dosserviços e considerando o perfil populacional, com ênfasenas desigualdades sociais e territoriais, em especial nos as-pectos de renda, gênero e étnico-raciais;

• A estimativa da demanda e das necessidades de investi-mentos para a universalização do acesso a cada um dos ser-viços de saneamento básico, nas diferentes divisões domunicípio ou região; e

• O modelo e a organização jurídico-institucional da gestão,incluindo as formas de prestação dos serviços, os instrumen-tos e o sistema de regulação e fiscalização, o sistema de co-brança, bem como as condições, o desempenho e acapacidade na prestação dos serviços, nas suas dimensõesadministrativa, político-institucional, legal e jurídica, econômico-financeira, estrutural e operacional, e tecnológica.

4.1.2. A definição de Objetivos e Metas de curto, médio e longo pra-zos para a universalização dos serviços de saneamento básico, comintegralidade, qualidade e prestados de forma adequada à saúdepública, à proteção do meio ambiente e à redução das desigualdadessociais, contemplando:

• O acesso à água potável e à água em condições adequadaspara outros usos;

• Soluções sanitárias, ambiental e tecnologicamente adequadase apropriadas para o esgotamento sanitário;

• Soluções sanitárias, ambiental e tecnologicamente adequadaspara a limpeza urbana e o manejo dos resíduos sólidos coleta-dos;

• A disponibilidade de serviços de drenagem e manejo deáguas pluviais urbanas adequados à segurança da vida, domeio ambiente e do patrimônio público e privado; e

• A melhoria contínua do gerenciamento e da prestação dosserviços.

4.1.3. O estabelecimento de sistema, instrumentos e mecanismosde gestão apropriados, bem como, programas, projetos e ações,para o cumprimento dos objetivos e metas, e para assegurar a sus-tentabilidade da prestação dos serviços que contemplem:

• A adoção de arranjo alternativo ou readequação do modelode gestão existente, incluídas as formas de prestação dosserviços e o sistema, instrumentos e mecanismos de regu-lação, fiscalização, monitoramento e avaliação do desem-penho e eficiência da gestão, e da efetividade, eficácia equalidade da prestação dos serviços;

• As condições técnicas e institucionais para a garantia da qua-lidade e segurança da água para consumo humano e os instru-mentos para a informação da qualidade da água à população;

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25 Águas urbanas: as águas pluviais e superficiais, fluentes, emergentes, em de-pósitos naturais ou artificiais, bem como as águas servidas de quaisquer fontes deuso, dispostas em vias, condutos, canais ou em outros equipamentos ou logradou-ros públicos urbanos, inclusive os efluentes de esgotos sanitários tratados ou não.

• As ações para promover a gestão adequada dos resíduossólidos, objetivando a redução na geração, a adoção de prá-ticas de reutilização e soluções de reciclagem, a implantaçãoda coleta seletiva e a inclusão social e econômica de cata-dores de materiais recicláveis;

• As ações para promover a gestão integrada e o manejosustentável das águas urbanas25 conforme as normas deuso e ocupação do solo incluindo: a minimização de áreasimpermeáveis; o controle do desmatamento e dos processosde erosão e assoreamento; a criação de alternativas de in-filtração das águas; a recomposição da vegetação ciliar derios urbanos; a implantação, melhoria, manutenção e ope-ração de infraestruturas de canais, condutos e depósitos na-turais e artificiais, destinados à captação, drenagem,transporte, detenção ou retenção de águas para o amorte-cimento de vazões de cheias e/ou reaproveitamento;

• O desenvolvimento institucional da prestação dos serviçoscom qualidade, nos aspectos gerencial, técnico e operacio-nal, valorizando a eficiência, a sustentabilidade socioeconô-mica e ambiental, a utilização de tecnologias apropriadas,considerando a capacidade de pagamento dos usuários e agestão participativa dos serviços;

• A visão integrada e a articulação dos quatro componentesdos serviços de saneamento básico nos seus aspectos téc-nico, institucional, legal e socioeconômico;

• A interface, a cooperação e a integração com os programasde saúde, de habitação, meio ambiente e de educação am-biental, de urbanização e regularização fundiária dos assen-tamentos precários bem como as de melhorias habitacionaise de instalações hidráulico-sanitárias;

• A integração com a gestão eficiente dos recursos naturais,em particular dos recursos hídricos;

• O atendimento da população rural dispersa mediante a uti-lização de soluções compatíveis com suas característicassociais e culturais;

• A educação ambiental e mobilização social como estratégiapermanente, para o fortalecimento da participação e controlesocial, respeitadas as peculiaridades locais e assegurando-se os recursos e condições necessárias para sua viabilização;

• A articulação com o Plano de Segurança da Água, quandoimplantado;

• A adoção de política de subsídios para a população debaixa renda, incluída a definição de parâmetros e critériospara a aplicação de taxas e tarifas sociais.

4.1.4. Ações para emergências, contingências e desastres, contendo:

• A prevenção de situações de risco, emergência ou desastre;

• Diretrizes para os planos de racionamento e atendimentoa aumentos de demanda temporária;

• Diretrizes para a integração com os planos locais de con-tingência;

• Regras de atendimento e funcionamento operacional parasituações críticas na prestação de serviços, inclusive para aadoção de mecanismos tarifários de contingência;

• Prever, conforme as necessidades locais, a elaboração doPlano Municipal de Redução de Riscos.

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4.1.5. O estabelecimento, no âmbito da Política, das instâncias departicipação e controle social sobre a política e ações e programasde saneamento básico, contemplando:

• A formulação, monitoramento e controle social da política,ações e programas através dos conselhos das cidades ousimilar; e

• A instituição e a forma de participação e controle social dainstância responsável pela regulação ou fiscalização.

4.1.6. Os instrumentos, mecanismos e procedimentos para a avaliaçãosistemática das ações programadas e revisão do plano, contendo:

• Conteúdo mínimo, periodicidade, e mecanismos de divul-gação e acesso dos relatórios contendo os resultados domonitoramento da implementação do plano bem como daíntegra das informações que os fundamentaram;

• O detalhamento do processo de revisão do plano com aprevisão das etapas preliminares de avaliação e discussõespúblicas descentralizadas no território e temáticas (sobrecada um dos componentes); e da etapa final de análise eopinião dos órgãos colegiados instituídos (conferência, con-selho, outros); e

• Revisão periódica em prazo não superior a 4 (quatro) anos,anteriormente à elaboração do Plano Plurianual (PPA) domunicípio.

4.1.7. Conforme a necessidade e as peculiaridades locais o Planode Saneamento Básico deverá ainda incluir os seguintes objetivosespecíficos:

• Estabelecer índices mínimos para o desempenho técnico,econômico e financeiro dos prestadores de serviço e para aeficiência e eficácia dos serviços;

• Estabelecer diretrizes para a busca de alternativas tecno-lógicas apropriadas com métodos, técnicas e processos sim-ples e de baixo custo que considerem as peculiaridadeslocais e regionais;

• Orientar a aplicação e o incentivo ao desenvolvimento deTecnologias Sociais26 conforme a realidade socioeconômica,ambiental e cultural;

• Definir instrumentos e soluções sustentáveis para a pres-tação dos serviços de saneamento básico junto à populaçãode áreas rurais e comunidades tradicionais;

• Fixar as diretrizes para a elaboração dos estudos e a con-solidação e compatibilização dos planos específicos relativosaos 4 (quatro) componentes do saneamento básico;

• Estabelecer diretrizes e ações em parceria com as áreasde recursos hídricos, meio ambiente e habitação, para pre-servação e recuperação do meio ambiente;

• Estabelecer o acompanhamento da situação hidrológica edefinir mecanismos que visem minimizar os riscos associadosàs situações de seca, cheia, deslizamento e/ou acidente quepossam vir a causar riscos à população, poluição ou conta-minação dos recursos hídricos e do ambiente;

• Definir, conforme as necessidades locais, as ações para aelaboração do Plano Integrado de Resíduos da ConstruçãoCivil; do Programa Municipal de Gerenciamento de Resíduosda Construção Civil; do Plano Municipal de Redução de Ris-cos e dos Planos de Segurança da Água.

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26 Tecnologias Sociais: São técnicas e metodologias transformadoras, desenvolvidasna interação com a população, que representam soluções para a inclusão social.

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4.2. Formas de Elaboração do Plano Municipal de SaneamentoBásico

Para a elaboração do Plano Municipal de Saneamento Bá-sico/PMSB, o município poderá utilizar o seu próprio quadro técnicopara produzir diretamente o plano (vide equipe mínima necessáriapara a elaboração do PMSB adiante, conforme recomendação doMinistério das Cidades e Termo de referência Funasa).

O município poderá ainda utilizar recursos financeiros pró-prios ou pleiteados junto a programas estaduais, federais ou até in-ternacionais para a contratação de empresa especializada, queelaborará o PMSB.

Cabe ao Município consultar a existência de linhas de finan-ciamento ou de fundos específicos para subsidiar a execução destetipo de serviço, especialmente junto à FUNASA ou Ministério dasCidades, de acordo com a população municipal, conforme anterior-mente mencionado.

4.3. Formas de Contratação do Plano de Saneamento Básico

A contratação desse serviço pelo poder público deve serprecedida necessariamente de licitação, ressalvadas as hipótesesprevistas no art. 24 da Lei n. 8.666/93. A modalidade de licitação aser utilizada (concorrência, tomada de preços ou convite) será de-terminada em vista do valor estimado para a contratação.

Ao optar por convênio ou contratação de instituições de en-sino e pesquisa para o apoio à elaboração do Plano de SaneamentoBásico, o instrumento de formalização a ser firmado deverá estabe-lecer o efetivo engajamento do corpo de especialistas, pesquisadorese bolsistas da instituição, bem como demonstrar a convergência eos benefícios em relação às suas linhas de pesquisa e extensão.

Os serviços de consultoria contratados pelo município parasuporte técnico no desenvolvimento do Plano Municipal de Sanea-mento Básico, deverão ser contratados seguindo algumas diretrizes:

• Elaboração de Termo de Referência, com a definição clarado escopo, dos produtos e das responsabilidades;

• Sugestão de formação de consórcios de empresas, possi-bilitando a complementação de capacidades;

• Qualificação da empresa e da equipe técnica baseada naformação e na experiência profissional em serviços similaresou correlatos;

• Seleção pelo regime Técnica e Preço, preferencialmente;

• Definição da responsabilidade direta e envolvimento plenodos técnicos e especialistas indicados nas equipes relacio-nadas nas propostas;

• Definição detalhada do cronograma, considerando-se ostempos necessários para a elaboração dos trabalhos, paraas etapas de participação social no processo e para ativida-des administrativas, de modo a evitar atrasos e prolonga-mentos desnecessários.

4.4. Prazos para elaboração e revisão dos planos

Conforme dispõe o art. 26, § 2º, do Decreto nº 7.217/2010(que regulamenta a Lei n 11.445/2007), “Após 31 de dezembro de2015, a existência de plano de saneamento básico, elaborado pelotitular dos serviços, será condição para o acesso a recursos orça-mentários da União ou a recursos de financiamentos geridos ou ad-ministrados por órgão ou entidade da administração pública federal,quando destinados a serviços de saneamento básico”.

Já o § 6º do mesmo dispositivo previu que “Após 31 de de-zembro de 2014, será vedado o acesso aos recursos federais ou aosgeridos ou administrados por órgão ou entidade da União, quandodestinados a serviços de saneamento básico, àqueles titulares de ser-viços públicos de saneamento básico que não instituírem, por meiode legislação específica, o controle social realizado por órgão cole-giado, nos termos do inciso IV do caput”. Prazo, portanto, já vencido.

No mais, tanto o Plano Nacional de Saneamento Básicocomo os Regionais e Municipais devem ser elaborados com horizonte

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de 20 (vinte) anos, avaliados anualmente e revisados a cada 4 (qua-tro) anos, preferencialmente em períodos anteriores à elaboraçãodos planos plurianuais (vide artigos 19, §5º e 52, § 2º, ambos da Lein. 11.445/2007).

5. PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DESANEAMENTO

5.1. Equipe mínima necessária à elaboração do Plano de Sanea-mento Básico

De acordo com o Ministério das Cidades, a equipe técnicadeve ser multidisciplinar, com profissionais com conhecimentos di-versos como, por exemplo:

• Profissional com experiência em planejamento urbanoou em planejamento de serviços de saneamento, com ex-periência e qualificação em metodologia de planejamentoestratégico;

• Profissional da área social responsável pelas ações demobilização;

• Engenheiros com experiência no desenvolvimento de estu-dos/projetos dos quatro componentes do saneamento básico;

• Profissional com experiência em avaliação da situaçãoeconômico-financeira de prestação de serviços públicos, depreferência em saneamento básico;

• Profissional com conhecimentos em análise de viabilidadee sustentabilidade econômico-financeira;

• Profissional com experiência em projetos de educaçãoambiental;

• Advogado com experiência na área de saneamento ou emprestação de serviços públicos.

Já a Funasa, no Anexo II do seu Termo de Referência ParaElaboração de Planos Municipais de Saneamento Básico, reco-menda que a equipe técnica permanente de nível superior para aelaboração do plano seja composta, no mínimo, por:

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27 Fundamentos Para a Elaboração do Plano de Saneamento Básico – Módulo II –Curso EAD “Plano Municipal de Saneamento” - Ministério das Cidades, pág.22.

a. Engenheiro Coordenador (Ambiental, Civil ou Sani-tarista) - 1

b. Engenheiro (Ambiental, Civil ou Sanitarista) - 1

c. Profissional com formação Ciências Sociais e Huma-nas, com destaque para Sociólogo, Pedagogo e Assis-tente Social - 1

Recomenda ainda que a equipe técnica permanente de nívelmédio para a elaboração do plano seja composta, no mínimo, por:

a. Estagiário em Engenharia Ambiental, Civil ou Sanitária - 1

b. Estagiário em Sociologia ou Pedagogia ou CiênciasHumanas - 1

c. Técnico em informática - 1

d. Secretária - 1

Ressalta-se que o processo de elaboração do Plano Muni-cipal de Saneamento Básico depende das dinâmicas locais, da ca-pacidade técnica do município, do nível de organização social, dosrecursos disponíveis para o processo, dos interesses que estão emjogo e da própria escolha da administração local em relação às abor-dagens de planejamento, devendo se criar estratégias para reduziras diferenças entre os atores envolvidos e, ao final, gerar um docu-mento que atenda aos interesses da população municipal, parcial outotalmente27.

5.2. Fases de Elaboração do Plano Municipal de Saneamento

Esta fase diz respeito às atividades preparatórias para a ela-boração propriamente dita do Plano de Saneamento Básico, descritas

28 http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNSA/Arquivos_PDF/Diretri-zes_Politica_Planos_de_Saneamento.pdf - Consulta feita no dia 21/07/2015.http://www.funasa.gov.br/site/wp-29 content/uploads/2012/04/2b_TR_PMSB_V2012.pdf - Consulta feita no dia21/07/2015.

a seguir, extraídas das “Diretrizes Para a Definição da Política e Ela-boração do Plano de Saneamento Básico Versão 2011” do Ministériodas Cidades28 , bem como do “Termo de Referência para Elaboraçãode Planos Municipais de Saneamento Básico e Procedimentos Re-lativos ao Convênio de Cooperação Técnica e Financeira da Funda-ção Nacional de Saúde – FUNASA/MS” 29.

Ressalta-se que o PMSB será desenvolvido em fases nãoisoladas e por vezes concomitantes. Cada fase é caracterizada poratividades específicas.

Fases da elaboração do PSMB e produtos que deverão serobtidos, de acordo com a FUNASA (sendo alguns deles de apresen-tação obrigatória, sob pena de suspensão do recurso respectivo,oriundo desta fundação, para a elaboração do PSMB):

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5.3. Fase 1. Formação de Grupos de Trabalho

Todas as fases da elaboração do PMSB, bem como as eta-pas seguintes de implantação e revisão, preveem a inserção dasperspectivas e aspirações da sociedade, seus interesses múltiplose a apreciação da efetiva realidade local para o setor de saneamento.Dessa forma, é imprescindível a formação de grupos de trabalhocontemplando vários atores sociais intervenientes para a operacio-nalização do PMSB. Esses grupos de trabalho serão formados porduas instâncias: o Comitê de Coordenação e o Comitê Executivo,devidamente formalizados, por meio de decreto municipal ou porta-ria, onde são definidos seus integrantes.

O Comitê de Coordenação é a instância consultiva e deliberativa,formalmente institucionalizada, responsável pela condução da ela-boração do PMSB. São atribuições deste Comitê:

• Discutir, avaliar e aprovar o trabalho produzido pelo ComitêExecutivo;

• Criticar e sugerir alternativas, buscando promover a inte-gração das ações de saneamento, inclusive do ponto devista de viabilidade técnica, operacional, financeira e ambien-tal, devendo reunir-se no mínimo a cada dois meses.

O Comitê de Coordenação deverá ser formado por repre-sentantes (autoridades ou técnicos) das instituições do poder públicomunicipal, estadual e federal relacionadas com o saneamento básico(prestadores de serviço de saneamento, secretarias de saúde, obras,infraestrutura e outras afins), bem como representantes de organi-zações da sociedade civil (entidades profissionais, empresariais, mo-vimentos sociais, ONGs e outros). É recomendada a inclusão derepresentantes dos Conselhos municipais, Câmara de Vereadores,Ministério Público e outros.

Já o Comitê Executivo é a instância responsável pela ope-racionalização do processo de elaboração do Plano. As atribuiçõesdeste Conselho são:

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• Executar todas as atividades previstas no Termo de Refe-rência, apreciando as atividades de cada fase da elaboraçãodo PMSB e de cada produto a ser entregue à Funasa, sub-metendo-os à avaliação do Comitê de Coordenação;

• Observar os prazos indicados no cronograma de execuçãopara finalização dos produtos.

Sobre o tema, ver “Os atores sociais e a organização co-munitária” (ANEXO I).

5.4. Fase 2. Plano de Mobilização Social

A elaboração do Plano de Saneamento Básico deve atenderao previsto no § 5º, art. 19, da Lei n. 11.445/07, no qual é assegurada:“a ampla divulgação das propostas dos planos de saneamento bá-sico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realizaçãode audiências ou consultas públicas.”

A construção do Plano de Mobilização Social ocorre na faseinicial do processo, onde serão planejados todos os procedimentos,estratégias, mecanismos e metodologias que serão aplicados aolongo de todo o período de elaboração do PMSB visando garantir aefetiva participação social.

5.4.1. Participação social

É um processo político e coletivo de tomada de decisãopara a construção e exercício da autonomia, emancipação e par-ticipação ativa das pessoas por meio do diálogo e cooperação.Trata-se de instrumento de democratização da gestão pública, pro-piciando o aperfeiçoamento contínuo das políticas e serviços pú-blicos e a adequação destes às necessidades da sociedade. Aparticipação pressupõe a busca da convergência de propósitos, aresolução de conflitos, o aperfeiçoamento da convivência social,a transparência dos processos decisórios e o foco no interesse dacoletividade.

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5.4.1.1. Fatores limitadores à participação social

• Impossibilidade de dar respostas à totalidade dos problemasdos cidadãos excluídos;

• Desacordo entre o tempo de promoção da participação e otempo dos projetos;

• Falta de capacitação dos técnicos para processos parti-cipativos;

5.4.1.2. Vantagens da participação social

• Permite criar as condições para que a distribuição dosrecursos públicos seja justa;

• Possibilita o estabelecimento de regras de reciprocidadee de transformação sociocultural na dinâmica das relaçõesentre Estado e sociedade no Brasil, apontando para refor-çar a existência de sujeitos-cidadãos que demandam umprocessamento político de seus pleitos;

• Permite que os sujeitos-cidadãos influenciem direta-mente na definição de diretrizes e na formulação de polí-ticas públicas;

• Possibilita uma forma mais direta e cotidiana de contatoentre os cidadãos e as instituições públicas, viabilizando,assim, a incorporação de seus interesses e concepções po-lítico-sociais no processo decisório.

De acordo com o Termo de Referência para a ela-boração de Planos Municipais de Saneamento Básico daFunasa30 ,

30 Op. Citad, pág. 19

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o Plano de Mobilização social deverá prever os meios necessáriospara a realização de eventos setoriais de mobilização social (de-bates, oficinas, reuniões, seminários, conferências, audiências pú-blicas, entre outros), garantindo, no mínimo, que tais eventosalcancem as diferentes regiões administrativas e distritos afastadosde todo o território do município. Para isso, sugere-se organizar oterritório municipal em Setores de Mobilização (SM); locais pla-nejados para receberem os eventos participativos sendo distribuí-dos pelo território do município de forma a promover efetividade àpresença da comunidade.

Este documento estabelece, ainda, que:

é importante destacar que a definição dos setores de mobilizaçãosocial e do número de eventos setoriais que serão realizados paracada fase da elaboração do PMSB possui reflexo direto no orça-mento do PMSB. Por isso, esta demarcação será realizada naapresentação da proposta de convênio à Funasa sendo detalhadoposteriormente no Plano de Mobilização Social.

Exemplo de planejamento dos setores de mobilização socialem um município:

SETORES DE MOBILIZAÇÃO SOCIAL

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5.4.2. Mobilização social

É um processo que requer uma ampla divulgação do que seestá tentando alcançar, dos objetivos e da importância da participa-ção de todos para que o Plano de Saneamento Básico reflita as ex-pectativas e necessidades da sociedade local. Trata-se de umprocesso permanente de animação e promoção do envolvimento depessoas por meio do fornecimento de informações e constituição deespaços de participação e diálogo relacionados ao que se pretendepromover, que, nesse caso, é a elaboração e a implementação dosPlanos de Saneamento Básico.

5.4.3. Consulta pública

Tem a intenção de levar a opinião pública a manifestar-sepor meio de peças formais, devidamente escritas, as quais farãoparte do processo administrativo. Consultas públicas devem ser rea-lizadas com vistas a estabelecer os canais para recebimento de crí-ticas e sugestões, garantindo-se a avaliação e resposta a todas aspropostas apresentadas, através de consulta pública pela internete/ou por formulários ou outros meios disponíveis.

5.4.4. Audiências públicas

Propiciam o debate público e pessoal por pessoas físicasou representantes da sociedade civil, devendo ser realizadas paradiscussão e participação popular na formulação do Plano, incluindoa recepção de dados de saneamento, bem como para avaliação eaprovação da versão final do Plano. Na prática, a audiência públicatrata-se de uma modalidade de consulta pública, mas com a parti-cularidade de se materializar por meio de debates orais em sessãopreviamente designada para esse fim.

5.4.5. Conferência Municipal de Saneamento Básico

A Conferência Municipal de Saneamento Básico deve fazerparte do Plano de Mobilização Social, que visa desenvolver açõespara a sensibilização da sociedade quanto à relevância do Plano e

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da participação no seu processo de elaboração. Além disso, servecomo forma de acompanhamento e participação no processo de ela-boração do Plano, dos Conselhos da Cidade, de Saúde, de MeioAmbiente e de Educação e, caso estejam instalados, dos Comitêsde Bacia Hidrográfica onde o município estiver inserido.

Para a organização da Conferência, devem ser estabeleci-dos: os objetivos, a organização temática e metodológica da discus-são, os critérios e forma de participação, a agenda dos eventospreparatórios, os documentos de subsídio à realização da Conferên-cia dentre outras definições.

Conferências podem ser realizadas em diversos momentosdurante a elaboração do Plano, como:

• Discussão das propostas e instrumentos da Política e doPlano de Saneamento Básico, incluindo uma agenda deeventos e discussões setoriais e temáticos preparatórios;

• Após a elaboração do diagnóstico e prognóstico, para sediscutir ampla e democraticamente o Plano com os diversossegmentos da sociedade, de forma a proceder a sua apro-vação. Nessa oportunidade, é importante que exista um do-cumento síntese do Plano, que será a base das discussõesa serem travadas na Conferência;

• Outras conferências podem ser realizadas, conforme aquiloque a equipe responsável pela elaboração do Plano e a po-pulação considerarem convenientes.

5.4.6. Comunicação Social

Conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem àsociedade informações, representações técnicas e participações nosprocessos de formulação de políticas, de planejamento e de avalia-ção relacionados aos serviços públicos de saneamento básico (Lei11.445/07, art. 3º, inciso IV).

Tem por objeto:

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• divulgar amplamente o processo de elaboração, informaros objetivos e desafios do Plano de Saneamento Básico,bem como as formas e canais de participação;

• disponibilizar as informações necessárias à participaçãoqualificada da sociedade nos processos decisórios do plano;

• estimular todos os segmentos sociais a participarem doprocesso de planejamento, fiscalização e regulação dos ser-viços de saneamento básico.

5.4.7. Termo de Referência (TR)

A não ser em casos excepcionais, a necessidade de contarcom equipe técnica capacitada e especializada devido à abrangênciae à complexidade do tema traz como solução a contratação de pro-fissionais especializados e de empresas de consultoria para proce-der à elaboração do PMSB, fazendo com que a administração e osprofissionais a ela vinculados fiquem responsáveis pela supervisãoe gestão do serviço.

Para tanto, é necessário elaborar o pacote técnico para con-tratação do Plano. A primeira e mais importante fase para a elabo-ração do pacote técnico é a elaboração do Termo de Referência(TR). O Termo de Referência é um documento orientativo, que deveser elaborado pela administração previamente à contratação dosserviços31.

A mobilização e a participação social deverão ter trazido ele-mentos acerca da situação do saneamento básico do município,bem como os anseios da comunidade com relação à solução dosproblemas, carências, necessidades, etc. Isso tudo deverá levar aum Termo de Referência (TR), gerado de forma participativa, demodo que seja o mais completo e adequado possível as necessida-des e realidade local.

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31 Cf. “Planos Municipais ou Regionais – Exigências Legais” – Cartilha de Saneamento- Instituto Trata Brasil, 2009. Disponível em: http://www.tratabrasil.org.br/novo_site/cms/templates/trata_brasil/util/pdf/Cartilha_de_saneamento.pdf

O Termo de Referência poderá ser utilizado como instru-mento-base para contratação de serviços especializados à execu-ção do Plano de Saneamento Básico, podendo ser elaborado porempresa contratada ou pelo próprio corpo técnico da administraçãomunicipal.

5.5. Fase 3 - Diagnóstico Técnico-Participativo

O diagnóstico é citado na Lei n. 11.445/07, no seu art. 19,como “...um dos requisitos mínimos a serem observados no Planode Saneamento Básico”. No contexto do saneamento, a intenção dodiagnóstico é obter informações sobre os inúmeros aspectos envol-vidos na prestação de serviços, contemplando a zona urbana e rural,e as causas das deficiências encontradas.

O diagnóstico é a base orientadora do PMSB. Deve abrangeros quatro componentes de saneamento básico, consolidando infor-mações sobre as condições dos serviços, quadro epidemiológico ede saúde, indicadores sócio econômico e ambientais além de todainformação correlata de setores que se integram ao saneamento.Essa etapa deverá contemplar a percepção dos técnicos no levan-tamento e consolidação de dados secundários e primários somadaà percepção da sociedade por meio do diálogo nas reuniões (ou de-bates, oficinas e seminários) avaliadas sob os mesmos aspectos. OPlano deve atender aos quatro componentes do saneamento: abas-tecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sóli-dos, e manejo de águas pluviais, realizados de forma adequada àsaúde pública e à proteção do meio ambiente, contemplando todo oterritório do município, área urbana e rural.

5.5.1. Temas que precisam ser abordados no DiagnósticoTécnico-Participativo

• Aspectos socioeconômicos, culturais, ambientais e deinfraestrutura;

• Política e gestão dos serviços de saneamento básico nomunicípio;

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• Infraestrutura atual do sistema de abastecimento de água,esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos urbanose de águas pluviais;

• Situação dos setores inter-relacionados com o sanea-mento: desenvolvimento urbano e habitação, meio ambiente,recursos hídricos, saúde, entre outros.

5.5.2. Conteúdo do diagnóstico

O diagnóstico deve contemplar tanto informações técnicas,quanto informações sobre elementos da vivência local, apontadospela comunidade nas ocasiões em que ela participa dos processosde mobilização social.

A área de abrangência do Plano Municipal de SaneamentoBásico e, portanto, do diagnóstico, deve contemplar todo o territóriodo município, área urbana e rural. Em face das desigualdades noacesso e na qualidade dos serviços. É recomendável o uso de uni-dades de análise que permitam apreender essas desigualdades. Oprocesso de elaboração de diagnósticos e prognósticos, busca con-templar o olhar técnico e as demandas sociais por meio da partici-pação dos diversos segmentos da sociedade.

Os dados obtidos no diagnóstico devem ser transformadosem sínteses, com linguagem acessível, para que sejam disponibili-zados e apresentados à sociedade, de forma a proporcionar o efetivoe amplo conhecimento dos dados e informações que fazem partedo Plano Municipal de Saneamento Básico.

5.6. Fase 4 - Prospectiva e Planejamento Estratégico

A despeito da indiscutível importância da fase de diagnóstico,é nesta fase que serão efetivamente elaboradas as estratégias deatuação para melhoria das condições dos serviços saneamento.

A análise prospectiva estratégica aborda problemas de va-riados tipos, define a população implicada, as expectativas e a rela-ção entre causas e efeitos. Além disso, identifica objetivos, agentes,opções, sequência de ações, tenta prever consequências, evitar

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erros de análise, avalia escalas de valores e aborda táticas e estra-tégias. Em resumo, a prospectiva estratégica requer um conjunto detécnicas sobre a resolução de problemas perante a complexidade,a incerteza, os riscos e os conflitos, devidamente caracterizados. Asmetodologias prospectivas procuram identificar cenários futuros pos-síveis e desejáveis, com o objetivo de nortear a ação presente. Pormeio de cenários podem-se transformar as incertezas do ambienteem condições racionais para a tomada de decisão, servindo de re-ferencial para a elaboração do plano estratégico de execução de pro-gramas, projetos e ações.

5.7. Fase 5 - Programas, projetos e ações

A articulação dos programas com o que já foi exposto ante-riormente (metas, investimentos, diretrizes e estratégias), além dacompatibilidade entre o Plano de Saneamento Básico, com o PlanoPlurianual, Lei Orçamentária Anual e outros programas existentesno município, são fundamentais para que o Plano torne-se coeso eatenda aos anseios da comunidade local.

Os programas, projetos e ações servem como instrumentode ligação e execução entre as demandas da população, ações daadministração pública municipal e do Plano de Saneamento Básico.Os programas, projetos e ações devem:

• Focar a resolução das demandas sociais resultantes deproblemas em qualquer uma das quatro áreas do sanea-mento básico;

• Ser organizados e avaliados conforme sua pertinência, re-levância e compatibilização com os princípios, metas e ob-jetivos do Plano Municipal de Saneamento Básico;

• Ser hierarquizados, priorizando as intervenções mais ime-diatas, conforme a disponibilidade orçamentária, de pessoaltécnico, urgência, abrangência, entre outros, devendo serapresentado, pelo menos, o projeto básico de cada ação.

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Nesta fase serão criados programas de governo municipalespecíficos que contemplem soluções práticas (ações) para alcançaros objetivos e ainda que compatibilizem o crescimento econômico,a sustentabilidade ambiental e a equidade social nos municípios.

Nela, serão definidas as obrigações do poder público naatuação em cada eixo do setor de saneamento e no desempenhoda gestão da prestação dos serviços. Por este motivo, será neces-sário o envolvimento contínuo de representantes do poder públicomunicipal, seja por meio do comitê de coordenação ou pelo acom-panhamento do Poder Executivo e Legislativo municipal.

Os programas de governo previstos neste PMSB deverãodeterminar ações factíveis de serem atendidas nos prazos estipula-dos e que representem as aspirações sociais com alternativas de in-tervenção, inclusive de emergências e contingências, visando oatendimento das demandas e prioridades da sociedade.

Será necessário aplicar metodologia de priorização aos pro-gramas e até mesmo às ações planejadas, construindo assim a hie-rarquização das medidas a serem adotadas para o planejamento deprogramas prioritários de governo. A seguir, apresenta-se um modelode tabela para consolidação dos programas projetos e ações.

5.7.1. Mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemá-tica da eficiência, eficácia e efetividade das ações programadas

O Plano Municipal de Saneamento Básico deverá definiros sistemas e procedimentos para o seu próprio monitoramento eavaliação.

Os mecanismos de representação e participação social noacompanhamento, monitoramento e avaliação do Plano Municipalde Saneamento Básico devem ser desenvolvidos ou aprimorados,assim como deve ser feita a inclusão, nesse processo, de autorida-des e/ou técnicos das instituições do poder público municipal e dasrepresentações da sociedade em organismos colegiados, tais como:

• Conselho da Cidade;

• Conselho Municipal de Saneamento (quando houver);

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• Conselho Municipal de Saúde;

• Conselho Municipal de Meio Ambiente;

• Conselho Gestor do Fundo Local de Habitação de Inte-resse Social (quando houver);

• Comitê de Bacia Hidrográfica (quando houver);

• Representantes de organizações da sociedade civil (enti-dades do movimento social, entidades sindicais, profissio-nais, grupos ambientalistas, entidades de defesa doconsumidor e outras).

5.8. Fase 6 - Plano de Execução

Este plano deve contemplar o caminho a ser adotado paraexecução dos programas, projetos e ações. A programação da im-plantação dos programas, projetos e ações deverá ser desenvolvidaconsiderando metas em horizontes temporais distintos:

a. Imediatos ou emergenciais - até 3 anos;

b. Curto prazo - entre 4 a 8 anos;

c. Médio prazo - entre 9 a 12 anos;

d. Longo prazo - entre 13 a 20 anos.

O plano de execução deverá contemplar a estimativa decustos e as principais fontes de recursos que poderão ser utilizadaspara a implantação dos programas, projetos e ações definidas anterior-mente, bem como os responsáveis por sua realização. É importantedestacar que os recursos estimados neste PMSB não estarão contem-plados previamente no orçamento municipal, no entanto, deverãoser refletidos no PPA municipal a partir de então. Ainda assim, poderãoser consideradas outras fontes de recursos possíveis, programas dogoverno federal, estadual, emendas parlamentares, recursos privados, etc.

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5.9. Fase 7 - Procedimentos para Avaliação da Execução doPlano Municipal de Saneamento

O acompanhamento da implantação do Plano Municipal deSaneamento Básico só será possível se baseada em dados e infor-mações que traduzam, de maneira resumida, a evolução e a melho-ria das condições de vida da população. Uma das metodologiasutilizadas para descrever essa situação é a construção de indicado-res. Indicadores são valores utilizados para medir e descrever umevento ou fenômeno de forma simplificada. Podem ser derivados dedados primários, secundários ou outros indicadores e classificam-secomo analíticos (constituídos de uma única variável) ou sintéticos(constituídos por uma composição de variáveis).

Para a construção de um indicador, é necessário:

• Nomear o indicador;

• Definir o seu objetivo;

• Estabelecer a sua periodicidade e cálculo;

• Indicar o responsável pela geração e divulgação;

• Definir a sua fórmula de cálculo;

• Indicar seu intervalo de validade;

• Listar as variáveis que permitem o cálculo;

• Identificar a fonte de origem dos dados.

Entende-se que se trata de um processo complexo, masalguns exemplos podem ser adotados para iniciar o processo. Noinciso VI, art. 9º da Lei 11.445/2007 está definido que os Sistemasde Informações Municipais que serão estruturados e implantadosdevem estar articulados com o Sistema Nacional de Informaçõesem Saneamento – SINISA. Porém, apesar de legalmente criado, o

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SINISA ainda não está plenamente estabelecido, ou seja, a referên-cia, atualmente, ainda é o SNIS. Para maior aprofundamento sobreo tema, sugere-se a leitura do Termo de Referência Para Elaboraçãode Planos Municipais de Saneamento Básico da FUNASA.

De acordo com o Ministério das Cidades (municípios acimade 50.000 habitantes), o processo de elaboração do Plano Municipalde Saneamento Básico pode ser dividido em três grandes fases, asquais se dividem em sete etapas:

PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO

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Fonte: Adaptado de Brasil (2011d)

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Produtos a serem desenvolvidos na elaboração do PlanoMunicipal de Saneamento, tanto no processo de elaboração da Fu-nasa (municípios até 50.000 habitantes), como no procedimento doMinistério das Cidades (municípios acima de 50 mil habitantes):

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5.10. Aprovação do Plano de Saneamento Básico

As etapas descritas anteriormente (diagnóstico, prognósti-cos, programas, projetos, ações para emergência e contingência,mecanismos e procedimentos de avaliação sistemática das açõesdo plano) deverão ser apresentadas e amplamente discutidas comos diversos segmentos da sociedade.

É recomendável que a etapa da avaliação e aprovação doplano se dê num evento formal, como, por exemplo, uma Conferên-cia Municipal de Saneamento Básico. Após o debate com a popula-ção, o plano deverá ser encaminhado para aprovação.

As atividades pós-elaboração do PMSB (aprovação, execu-ção, avaliação e revisão) não figuram como objeto do convênio nemproduto a ser elaborado e aprovado pela Funasa.

A Funasa sugere a aprovação do PMSB após a apreciaçãoe aprovação pelo Poder Legislativo do município. No entanto, pre-viamente, deverá ser elaborada uma minuta de projeto de lei, emconformidade com a técnica legislativa e sistematizada de forma aevitar contradições entre os dispositivos inseridos no PMSB com asdemais normas vigentes. Essa minuta deverá ser submetida à dis-cussão com a população, em evento especialmente convocado paraeste fim. Neste evento será concluída a versão final do plano queserá encaminhada à Câmara de Vereadores. O PMSB depois deaprovado e sancionado em lei municipal deve ser implantado pelo

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PRODUTOS ESPERADOS APÓS A APROVAÇÃO DO PLANOMUNICIPAL DE SANEMAENTO BÁSICO

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órgão do município responsável pela execução da política municipalde saneamento básico. Um dos mecanismos recomendados paradar suporte e cumprimento às ações de saneamento no âmbito mu-nicipal é manter a sociedade permanentemente mobilizada por in-termédio de eventos que possibilitem a participação democrática eformal de controle social.

O Ministério das Cidades recomenda ainda que o Plano Mu-nicipal de Saneamento Básico seja aprovado em três instâncias, naseguinte ordem, para que passe a se constituir em um instrumentode política pública:

• Conferência Municipal de Saneamento Básico: repre-sentação da população do município.

• Conselho Municipal da Cidade, de Saneamento, MeioAmbiente ou de Saúde: representação da instânciacolegiada.

• Executivo Municipal ou Câmara Municipal, conformedeterminar a respectiva Lei Orgânica ou a lei que tratarda Política Municipal de Saneamento Básico (Lei doPlano Diretor, Lei de Política Urbana ou outra).

A execução das ações do Plano Municipal de SaneamentoBásico passa, então, ser de responsabilidade do município, de formadireta ou delegada na prestação, regulação e fiscalização dos servi-ços. O acompanhamento e avaliação continuada de sua execuçãoficam a cargo da instância ou organismo instituído ou designado paraesse fim, no próprio processo de elaboração do Plano Municipal deSaneamento Básico.

Ver ANEXO II (Monitoramento e avaliação da implemen-tação do Plano Municipal de Saneamento Básico).

5.11. Avaliação e Revisão do Plano Municipal de Saneamento -PSMB

A gestão do saneamento básico no contexto do desenvol-vimento urbano envolve questões intersetoriais, políticas públicas,participação da sociedade, entre outros fatores. Logo, a avaliaçãodo desempenho do PMSB, também está relacionada às ações go-vernamentais, compreendendo a implantação de programas, a exe-cução de projetos e atividades, a administração de órgãos eentidades, tendo foco em alguns aspectos, como:

a) o cumprimento dos objetivos definidos no PSMB;

b) a obediência dos dispositivos legais aplicáveis à gestãodo setor saneamento;

c) a identificação dos pontos fortes e fracos do plano elabo-rado e das oportunidades e entraves ao seu desenvolvimento;

d) o uso adequado de recursos humanos, instalações eequipamentos voltados para a produção e prestação debens serviços na qualidade e prazos requeridos;

e) a adequação e a relevância dos objetivos do plano e aconsistência entre esses e as necessidades previamenteidentificadas;

f) a consistência entre as ações desenvolvidas e os objetivosestabelecidos;

g) as causas de práticas antieconômicas e ineficientes;

h) os fatores inibidores do desempenho do PSMB;

i) a relação de causalidade entre efeitos observados e asdiretrizes propostas;

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j) a qualidade dos efeitos alcançados a partir da implantaçãodo plano.

Contudo, entre o desempenho real e o esperado pode ocor-rer uma ruptura, designada como discrepância de desempenho.Nesse contexto, a utilização dos indicadores é imprescindível paraa mensuração do desempenho real do PMSB.

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6. A POLÍTICA MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO

A política pública (art. 9º) e o Plano Municipal de Sanea-mento Básico (art. 19), instituídos pela Lei 11.445/07, são os instru-mentos centrais da gestão dos serviços. Conforme essesdispositivos, a Política define o modelo jurídico-institucional e as fun-ções de gestão (planejamento, regulação, fiscalização, prestação) econtrole social, bem como fixa os direitos e deveres dos usuários. OPlano estabelece as condições para a prestação dos serviços de sa-neamento básico, definindo objetivos e metas para a universalizaçãoe programas, projetos e ações necessários para alcançá-la. Comoatribuições indelegáveis do titular dos serviços, a Política e o Planodevem ser elaborados com participação social, por meio de meca-nismos e procedimentos que garantam à sociedade informações, re-presentações técnicas e participações nos processos de formulaçãode políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos ser-viços públicos de saneamento básico (inciso, IV, art. 3º).32

O município deverá elaborar sua política municipal de sa-neamento básico que institucionalizará os produtos finais do plano erefletirá os anseios da população, objetivos, metas, programas, pro-jetos e ações, conforme esquematizado na Figura 8. Assim, a políticamunicipal será o instrumento governamental que instituirá itens es-senciais para a promoção de saúde, qualidade de vida, inclusão so-cial e proteção ao meio ambiente.

É interessante que a Política Municipal de Saneamento sejaformulada pelo município concomitantemente à elaboração doPMSB.

6.1. Conteúdo da Política de Saneamento Básico

A Política de Saneamento Básico, conforme o Capítulo II da

32 “Diretrizes Para a Definição da Política e Elaboração do Plano de SaneamentoBásico”, versão 2011, Brasília – DF, Ministério das Cidades, Secretaria Nacional deSaneamento Ambiental. ttp://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNSA/Ar-quivos_PDF/Diretrizes_Politica_Planos_de_Saneamento.pdf.

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Lei Nacional de Saneamento e Resolução Recomendada n. 75 doConselho Nacional das Cidades, deve:

• Definir as diretrizes e princípios para a gestão dos serviçose para a elaboração do Plano de Saneamento Básico;

• Definir o modelo, o sistema jurídico institucional e os ins-trumentos de gestão dos serviços; a forma de sua prestação,diretamente ou por delegação e, nesta hipótese, as condi-ções a serem observadas nos contratos de concessão oude programa, inclusive as hipóteses de intervenção e de ex-tinção e retomada dos serviços; e os parâmetros de quali-dade, eficiência e uso racional dos recursos naturais e asmetas de atendimento;

• Estabelecer as condições para a articulação institucionaldos atores e da gestão dos serviços considerando os quatrocomponentes do saneamento básico;

• Definir as normas de regulação e constituir ou designar oente responsável pela regulação e fiscalização, bem comoos meios para sua atuação;

• Estabelecer as condições de sustentabilidade e equilíbrioeconômico-financeiro dos serviços, incluindo: o sistema decobrança, a composição e estrutura das taxas e tarifas, asistemática de reajustes e revisões e a política de subsídios;

• Estabelecer os parâmetros, as condições e responsabili-dades para a garantia do atendimento essencial da saúdepública;

• Estabelecer garantias e condições de acesso de toda a po-pulação à água, em quantidade e qualidade que assegurema proteção à saúde, observadas as normas relativas à qua-lidade da água para o consumo humano, bem como a legis-lação ambiental e a de recursos hídricos;

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• Fixar os direitos e deveres dos usuários, observadas a le-gislação, em particular o Código de Defesa do Consumidor(Lei n. 8078/1990) e o Dec. n. 5440/2005;

• Instituir Fundo de Universalização dos Serviços de Sanea-mento Básico, estabelecendo as fontes de recursos, suadestinação e forma de administração, conforme disposto noartigo 13 da Lei n. 11.445/07;

• Estabelecer os instrumentos e mecanismos para o moni-toramento e avaliação sistemática dos serviços, por meio deindicadores para aferir o cumprimento de metas; a situaçãode acesso; a qualidade, segurança e regularidade dos ser-viços; e os impactos nas condições de saúde e na salubri-dade ambiental;

• Instituir sistema de informações sobre os serviços articu-lado ao Sistema Nacional de Informações em SaneamentoBásico (SINISA);

• Estabelecer os instrumentos e mecanismos que garantamo acesso à informação e a participação e controle social nagestão da política de saneamento básico, envolvendo as ati-vidades de planejamento, regulação, fiscalização e avaliaçãodos serviços, na forma de conselhos das cidades ou similar,com caráter deliberativo;

• Estabelecer [definir ou prever] mecanismos de cooperaçãocom outros entes federados para implantação de infraestru-turas e serviços;

• Prever mecanismos capazes de promover a integração daPolítica de Saneamento Básico com as políticas de saúde,meio ambiente, recursos hídricos, desenvolvimento urbano,habitação e outras que lhe sejam correlatas.

A existência de uma política pública de saneamento, comresponsabilidades expressas dos envolvidos, minimizará problemas,

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tanto sociais quanto ambientais, naturalmente ocasionados com ocrescimento e desenvolvimento das cidades, pois além de refletir oplanejamento estratégico de curto, médio e longo prazos, tambémdefinirá a fiscalização e regulação dos serviços, bem como os direitose deveres dos usuários. Durante a elaboração e implantação de suapolítica, o município deverá considerar a articulação com as demaispolíticas envolvidas como saúde, meio ambiente e desenvolvimentourbano, seja no âmbito federal, estadual e principalmente municipal.Tais políticas devem ser orientadas a constantemente promoveremo diálogo entre si para que cada setor conheça as peculiaridades,objetivos e metas uns dos outros e, a partir disto, construírem açõesintegradas em prol do bem comum.

A figura abaixo apresenta diversas políticas públicas aserem consideradas para elaboração da política municipal de sanea-mento. Vale destacar a necessidade de maior interação entre as po-líticas do município e a participação da sociedade. Assim como noPlano Municipal, a população deve atuar como protagonista durante

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DIRECIONAMENTO DE ELABORAÇÃO DA POLÍTICA MUNICIPAL BASEADA NO PLANEJAMENTO DO PMSB

33 Cf. Termo de Referência Para Elaboração de Planos Municipais de SaneamentoBásico...Funasa, idem, pág. 49-50..

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a fase de elaboração da política, a fim de fortalecer o controle socialdo saneamento do município. A administração deve, portanto, postarem posição horizontal, e não em vertical, em suas relações com asociedade. 33


PARTE 4

ANEXOS


ANEXOS

1. OS ATORES SOCIAIS E A ORGANIZAÇÃO COMUNITÁRIA

A qualificação do processo de participação e controle socialpressupõe a participação de diferentes atores sociais capazes decriar um esforço coletivo para enfrentar as questões apresentadas.

Sociedade civil organizada

Instituições, tais como: Organizações não Governamentais(ONGs); Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público(OSCIP); associações; cooperativas; sindicatos e grupos organizadospodem contribuir para a realização de diagnósticos, atuando no moni-toramento e fiscalização das ações, empreendimentos e serviços pres-tados, além de reivindicar a aplicação das políticas públicas.

Escolas

Podem envolver e estimular a participação da comunidadena realização de diagnósticos socioambientais participativos, envol-vendo alunos na identificação e conscientização da necessidade deum plano de saneamento básico.

Universidades, Centros de Pesquisa e Escolas Técnicas

As instituições de ensino superior podem auxiliar na elabo-ração do plano de saneamento de diversas formas, entre elas:

a) Desenvolver projetos permanentes de extensão comuni-tária e de formação de educadores ambientais populares,relacionados à temática;

b) Contribuir para os diagnósticos socioambientais;

c) Disponibilizar laboratórios e outras estruturas para reali-zação das análises que se façam necessárias;

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d) Elaborar materiais didáticos voltados para as ações deeducação ambiental e saneamento, valorizando a linguagempopular e a sintonia conceitual e pedagógica com as políticaspúblicas;

e) Apoiar a elaboração do Plano com conhecimento técnico-científico, fazendo a interação entre este e a comunidade.

Gestores públicos

Entre os desafios e atribuições dos gestores públicos, estáa formulação de políticas públicas que estimulem os processos par-ticipativos e legitimem decisões coletivas e democráticas. Eles sãoos responsáveis por direcionar as fases do planejamento, prestaçãode serviços, regulação e fiscalização, uma vez que essas atividadessão de responsabilidade do município.

Movimentos sociais

Articulação político-social de proteção ao direito à ci-dade, o acesso à terra, o direito à saúde, à educação e à mora-dia, direitos que para se efetivarem dependem da elaboração eexecução do plano Municipal de Saneamento Básico.

Parlamentares

As ações dos parlamentares na elaboração do Planoestão associadas à criação de leis e emendas, além do auxíliono andamento dos processos de formulação de emendas e apro-vação de decretos e portarias relacionadas com educação am-biental e mobilização social em saneamento.

Outra importante possibilidade de articulação é o incen-tivo à constituição de espaços de debate nas câmaras de verea-dores, assembleias legislativas estaduais, distritais e federais,assim como no Senado, com o intuito de refletir sobre a questãodo saneamento.

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Técnicos e Companhias de Saneamento

A participação dos técnicos em saneamento nos diagnós-ticos socioambientais é extremamente positiva, uma vez que suaatuação na gestão e monitoramento dos empreendimentos emsaneamento proporciona um nível de conhecimento prático quequalifica a descrição da realidade, assim como a identificaçãodas dificuldades e potencialidades dos elementos envolvidos nodiagnóstico. Além disso, as companhias de saneamento pos-suem a maior parte dos dados que podem auxiliar na elaboraçãodo diagnóstico.

Agentes comunitários

Os agentes comunitários têm o desafio de atuar como me-diadores entre a comunidade e o poder público, interagindo com asdemandas da comunidade e dos governos locais.Apresentamos, a seguir, situação fictícia que pode vir a acontecer noseu município, dependendo dos atores sociais envolvidos e da ca-pacidade de articulação existente.

Apresentamos, a seguir, um exemplo do que pode vir a acon-tecer no seu município, dependendo dos atores sociais envolvidos eda capacidade de articulação existente.

Passo 1 - Criação de grupo executivo: Planejar a aplicaçãodos recursos federais no município, visando o atendimentoàs demandas prioritárias identificadas no diagnóstico so-cioambiental participativo.

Passo 2 - Realização de audiências públicas: Promover aparticipação popular na aprovação das obras e empreendi-mentos na medida em que forem oficialmente firmados.

Passo 3 - Conselho da cidade: Promover a representaçãodos diversos segmentos sociais (poder público local, usuá-rios, sociedade civil organizada e instituições), com atuaçãodestacada.

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Passo 4 - Realização da Conferência da Cidade: Abordaras questões ligadas ao saneamento, meio ambiente, saúde,educação e outros temas de interesse da população, procu-rando, ao longo do processo, eleger delegados e represen-tantes para as tomadas de decisão.

Passo 5 - Criação da Ouvidoria Pública Municipal: Canalaberto com a população para receber críticas, sugestões eesclarecer as dúvidas sobre o desempenho de órgãos pú-blicos ou empresas privadas.

Passo 6 - Constituição do “Fórum Lixo e Cidadania”: Trata-se de uma instância de formulação de políticas de resíduossólidos que reúne, em nível municipal, atores da sociedadecivil, governo e setor empresarial para contribuir na elabora-ção, implementação e no monitoramento de programas degestão integrada, visando à criação e/ou fortalecimento decooperativas de catadores.

Passo 7 - Criação do Fundo Municipal de Saneamento Am-biental local: Assegurar, por meio de uma linha específica definanciamento, a destinação de recursos públicos para o de-senvolvimento de ações de educação ambiental e mobiliza-ção social.

Passo 8 - Estímulo à constituição de comissões de bairros:Visa fortalecer e integrar as ações de educação ambiental emobilização social desenvolvidas, evidenciando a identidadeprópria de cada bairro, de modo que esses grupos interajamde forma organizada com o poder público.

Passo 9 - Criação de grupos de trabalho responsável pormapear as políticas públicas: Identificar os programas, pro-jetos, editais, chamadas públicas, instrumentos e materiaisdidáticos do Ministério das Cidades.

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2. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DA IMPLEMENTAÇÃO DOPLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO

A - Avaliação de políticas públicas: importância, conceitos etipos

Existem três grandes classes de indicadores para nortear aavaliação:

• Eficácia: atendimento aos objetivos e metas propostos;

• Eficiência: relação entre o resultado alcançado e os recur-sos utilizados;

• Efetividade: impacto real das políticas implantadas sobreas condições sociais da população.

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CHECKLIST PARA AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICASQUESTIONAMENTOS/RESPOSTAS

EFICÁCIAO conteúdo da política ou programa traçado e realizado foiadequado para alcançar os objetivos pretendidos?SIM ( ) NÃO ( )

A política ou programa foi desenvolvido conforme o plane-jamento inicial?SIM ( ) NÃO ( )

Os objetivos e metas foram atingidos?SIM ( ) NÃO ( )

EFICIÊNCIAOs recursos financeiros investidos foram devidamente aplicados?SIM ( ) NÃO ( )

Os recursos financeiros investidos foram compatíveis comos objetivos e metas atingidos?SIM ( ) NÃO ( )

O processo atendeu a um cronograma de execução factí-vel?SIM ( ) NÃO ( )

O programa foi implementado segundo princípios de justiçasocial, de moralidade e de probidade administrativa?SIM ( ) NÃO ( )

EFETIVIDADEA política ou o programa foi capaz de alterar a realidade?SIM ( ) NÃO ( )

A política ou o programa contribuiu para a aproximação ouo afastamento da realidade social desejada?SIM ( ) NÃO ( )

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ATENÇÃO: Uma avaliação de política pública não se limitaa um conjunto de indicadores. Estes servem somente para apontara direção a ser seguida, sendo apenas um dos componentes da ava-liação da política.

O sistema de indicadores tem como objetivo avaliar os re-sultados do Plano Municipal de Saneamento Básico. Assim, a suaeficácia, eficiência e efetividade são avaliadas, de modo a verificarse ele está atendendo ao que foi proposto durante o planejamento.É fundamental que exista esse acompanhamento, e é igualmenteimportante verificar, caso aconteça, o motivo pelo qual não houveatendimento ao proposto.

Assim, locais considerados mais críticos ou vulneráveisdevem ser monitorados com maior frequência. É natural, então, porexemplo, haver um controle maior sobre os indicadores de alaga-mento e saúde pública em áreas com histórico de enchentes, sendopossível, inclusive, o desenvolvimento de indicadores exclusivos paraessas áreas.

Com o passar dos anos, diversos aspectos podem mudarno contexto de um município, tais como: aumento ou redução da po-pulação, ocorrência de êxodo rural, implementação de inovaçõestecnológicas, mudanças no panorama estadual, nacional e interna-cional, etc. É fundamental, então, que o município esteja bem infor-mado, de maneira que disponha de tempo para fazer mudanças noseu planejamento.

A avaliação deve ocorrer também no caso de situações deemergência e contingência. Situações extremas, como a ruptura deredes adutoras de água, devem ser rapidamente informadas aos se-tores responsáveis. Da mesma forma, o sistema deve ser capaz deacompanhar a correção do problema e o andamento do plano decontingência.

B - Quanto custa avaliar?

Todo processo de avaliação gera algum custo ao gestor, di-reta ou indiretamente, decorrente do emprego de pessoas e/ou ma-teriais. Assim, os indicadores devem ser propostos com o objetivode atender a necessidades bem específicas, evitando-se a utilização

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de indicadores que pouco ou nada agregam ao município.Alguns destes custos são mais óbvios em termos de retorno

financeiro, em especial aqueles que envolvem a utilização de indi-cadores para acompanhamento. Por exemplo, monitorar o índice deperdas de água auxilia na redução de custos com o sistema de abas-tecimento de água potável. Em contrapartida, outros, como a com-posição do resíduo municipal, podem não ser tão evidentes emtermos financeiros diretos, apesar de serem estratégicos para deci-sões em projetos futuros.

Em um sistema de avaliação adequado, seus indicadoresmuitas vezes podem se tornar um sistema complexo e de grandesproporções. Vale ressaltar, porém, que a elaboração de um grandesistema de indicadores não resultará, necessariamente num bomsistema de avaliação. A seleção dos indicadores depende muitoda capacidade do gestor de analisá-los, sendo que, sem a devidaanálise, os indicadores implicam em um aumento de custos des-necessário.

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3. ADI 1842/RJ - EMENTA:

Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metro-politana e competência para saneamento básico. Ação direta deinconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n.2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio deJaneiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro ea Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder con-cedente para prestação de serviços públicos de interesse metro-politano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépciada inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial eacolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e§ 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI;e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3.Autonomia municipal e integração metropolitana. A ConstituiçãoFederal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar osmunicípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º daCF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art.18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém pri-mordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade deci-sória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovaçãohierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefedo Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O inte-resse comum e a compulsoriedade da integração metropolitananão são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionadointeresse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos,mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O cará-ter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas,microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Plenodo STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interessecomum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais deum município, assim como os que, restritos ao território de umdeles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluen-tes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supra-municipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art.23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum àUnião, aos estados e aos municípios para promover a melhoriadas condições de saneamento básico. Nada obstante a compe-tência municipal do poder concedente do serviço público de sa-neamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço,

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além da existência de várias etapas – como captação, tratamento,adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, conduçãoe disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os li-mites territoriais de um município, indicam a existência de interessecomum do serviço de saneamento básico. A função pública do sa-neamento básico frequentemente extrapola o interesse local epassa a ter natureza de interesse comum no caso de instituiçãode regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões,nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o ade-quado atendimento do interesse comum, a integração municipaldo serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntaria-mente, por meio de gestão associada, empregando convênios decooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal,como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei com-plementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A insti-tuição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas oumicrorregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes,com o objetivo de executar e planejar a função pública do sanea-mento básico, seja para atender adequadamente às exigênciasde higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica etécnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este ca-ráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a au-tonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência aoestado-membro do poder concedente de funções e serviços pú-blicos de interesse comum. O estabelecimento de região metro-politana não significa simples transferência de competências parao estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cadainteresse local envolvido, pois a má condução da função de sa-neamento básico por apenas um município pode colocar em riscotodo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúdepública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitu-cionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entremunicípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório eo poder concedente se concentrem nas mãos de um único entepara preservação do autogoverno e da autoadministração dos mu-nicípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidadedo serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estadofederado. A participação dos entes nesse colegiado não necessitade ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração dopoder decisório no âmbito de um único ente. A participação decada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região

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metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que sepermita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada par-cialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da ex-pressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante doart. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos in-cisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bemcomo dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio deJaneiro. 6. Modulação de efeitos da declaração de inconstitucio-nalidade. Em razão da necessidade de continuidade da prestaçãoda função de saneamento básico, há excepcional interesse socialpara vigência excepcional das leis impugnadas, nos termos do art.27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da datade conclusão do julgamento, lapso temporal razoável dentro doqual o legislador estadual deverá reapreciar o tema, constituindomodelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integra-ção metropolitana, dirigido por órgão colegiado com participaçãodos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio de Janeiro,sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qual-quer ente.

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PARTE 5

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Definição da Política e Elaboração do plano de Saneamento Básico– Versão 2011, Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de Sa-neamento Ambiental. Disponível em: http://www.cidades.gov.br/ima-ges/stories/ArquivosSNSA/Arquivos_PDF/Diretrizes_Politica_Planos_de_Saneamento.pdf

- Diretrizes Para a Definição da Política e Elaboração de Planos Mu-nicipais e Regionais de Saneamento Básico”, versão 26/10/2009, daSecretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cida-des. Disponível em: http://www.cidades.gov.br/images/stories/Arqui-vosSNSA/Arquivos_PDF/Diretrizes_Politica_Planos_de_Saneamento.pdf

- Fundamentos Para a Elaboração do Plano de Saneamento Básico -Módulo II – Curso EaD “Plano Municipal de Saneamento” - Ministériodas Cidades;

- Guia do Saneamento Básico – Perguntas e Respostas, Col. SuporteJurídico, Ministério Público de Santa Catarina. Disponível em: http://documentos. mpsc.mp.br/portal/manager/resourcesDB.aspx?path=586

- Manual do Saneamento Básico, Instituto Trata Brasil. Disponívelem:http://www.tratabrasil.org.br/datafiles/uploads/estudos/pes-quisa16/manual-imprensa.pdf

- O Saneamento Básico no Brasil: Aspectos Fundamentais - módulo I -Curso EAD “Plano Municipal de Saneamento” - Ministério das Cidades;

- Planos Municipais ou Regionais – Exigência Legal, Cartilha de Sa-neamento, Instituto Trata Brasil. Disponível em: http://www.tratabra-sil.org.br/novo_site/cms/templates/trata_brasil/util/pdf/Cartilha_de_saneamento.pdf

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- Termo de Referência Para Elaboração de Planos Municipais de Sa-neamento Básico – Procedimentos Relativos ao Convênio de Coo-peração Técnica e Financeira da Fundação Nacional de Saúde -FUNASA, Brasília, 2012. Disponível em: http://www.funasa.gov.br/site/wp-content/uploads/2012/04/2b_TR_PMSB_V2012.pdf


PARTE 6

ANOTAÇÕES


ANOTAÇÕES

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