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Manejo Fiscal en Perú: “Política Fiscal para Crecer con
Igualdad”
Luis Carranza Ugarte
Julio, 2015
Agenda
I. Discusión Conceptual
II. Desempeño de la Economía Peruana
III. De la Hiperinflación al Grado de Inversión
IV. De la restricción a la eficiencia y a la equidad
Agenda
I. Discusión Conceptual
II. Desempeño de la Economía Peruana
III. De la Hiperinflación al Grado de Inversión
IV. De la restricción a la eficiencia y a la equidad
Marco Conceptual
• Sesgos de comportamiento
– Descuento hiperbólico
– “Prospect theory”
Marco Conceptual
• Experimento I : Ganancia
– Opción A: $400
– Opción B: $1000 prob. 50% // $0 prob 50
• Experimento II: Pérdida
– Opción A: - $400
– Opción B: - $1000 prob. 50% // $0 prob 50
Marco Conceptual: Elementos de Economía
Primero: Yi = f(Kit, Θt, λt-k)
Segundo: Sesgo a la deuda
Sesgo al gasto corriente
Descuento hiperbólico
Tercero: r = f(D/PIB, …..)
Equilibrio Político Económico
• Estructura de gasto ineficiente
• Estructura de impuestos ineficiente
• Altos niveles de endeudamiento
• Tendencias a no reformar
Optimalidad
• Mayor infraestructura: PmgK se incrementa
• Menor Deuda: Menor probabilidad de crisis de liquidez y menores tasas de interes
• Reformas: VPN > 0, pero costos corto plazo mayores a los beneficios, no se hacen.
• Resultados:
– Mayor crecimiento
– Menor volatilidad
Reglas fiscales
Comp. Equil. Planificador
PIB Capital físico Capital público (Infr.)
Consumo público Inversión pública (Infr.) Deuda pública (%PIB)
Reglas fiscales
Regla Fiscal 1 Regla Fiscal 2 Regla Fiscal 3
PIB Capital físico Capital público (Infr.)
Consumo público Inversión pública (Infr.) Deuda pública
Consumo privado Oferta laboral Deuda pública (%PIB)
Volatilidad
• Volatilidad amplifica las diferencias
• América Latina tiene mayor volatilidad estructural:
– Clima
– Estructura productiva
– Exportadores de materias primas
Agenda
I. Discusión Conceptual
II. Desempeño de la Economía Peruana
III. De la Hiperinflación al Grado de Inversión
IV. De la restricción a la eficiencia y a la equidad
Perú: PIB per cápita y reducción de pobreza
Fuente: INEI
9,617
10,065
10,658
11,328
12,176 12,116
12,940
13,564
14,152
14,741 14,858 58.7
55.6
49.1
42.4
37.3
33.5
30.8
27.8 25.8
23.9 22.7
20
25
30
35
40
45
50
55
60
9,000
10,000
11,000
12,000
13,000
14,000
15,000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
PIB per cápita Pobreza
PIB per cápita y pobreza total (Soles constantes, porcentaje)
Crecimiento económico y reducción de la pobreza en LAC 7
Fuente: FMI, CEPAL
Argentina
Brasil
Chile Colombia
México
Perú
Venezuela
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
6.5
-0.2 0.3 0.8 1.3 1.8 2.3 2.8 3.3 3.8
Crecimiento y reducción de pobreza 2004-2014 1/
(Var. % real, puntos porcentuales)
1/ Argentina y Perú (2004-2014), otros países última información disponible: Brasil , Chile y Colombia (2004-2013), México (2004-2012) y Venezuela (2004-2011).
Crecimiento económico
Reducción de pobreza
Agenda
I. Discusión Conceptual
II. Desempeño de la Economía Peruana
III. De la Hiperinflación al Grado de Inversión
IV. De la restricción a la eficiencia y a la equidad
Inflación en el Perú
Fuente: BCRP
-5.0
5.0
15.0
25.0
35.0
45.0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
M
M
7,950
60.0
140.0
M
M
M
M
Inflación 1990 - 2014 (Var. % anual del IPC)
Resultado Fiscal en el Perú
Fuente: BCRP
-8.9
-2.9
-4.0
-3.1 -2.9 -3.3
-1.1
0.1
-1.0
-3.4 -3.4 -2.8
-2.3 -1.7
-1.1 -0.4
2.5 3.1
2.5
-1.4
-0.2
2.0 2.3
0.9
-0.3
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Resultado fiscal 1990 - 2014 (Porcentaje del PIB)
Sudden Stop: La crisis de 1998-1999
Fuente: BCRP
-1500
-1000
-500
0
500
1000
1500
1T.96 2T.96 3T.96 4T.96 1T.97 2T.97 3T.97 4T.97 1T.98 2T.98 3T.98 4T.98 1T.99 2T.99 3T.99 4T.99
Capitales de corto plazo 1996 - 1999 (Millones de US$)
Respuesta de política la crisis de 1998-1999
Fuente: BCRP
16.4 16.0
2.0
-1.2
15.3 16.7
2.2
-3.3
INGRESOS CORRIENTES
GASTOS NO FINANCIEROS
INTERESES RESULTADO ECONÓMICO
1998 1999
Operaciones del Gobierno Central (Porcentaje del PIB)
15.2
12.8
10.5
12.7
14.5
16.3
28.6
16.4
19.7
13.5
9.4
17.7
T197
T297
T397
T497
T198
T298
T398
T498
T199
T299
T399
T499
Tasa de interés interbancaria (promedio trimestral)
Impacto de la crisis de 1998-1999
Demanda interna 1997 - 2004 (Var. % Real)
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
T197
T297
T397
T497
T198
T298
T398
T498
T199
T299
T399
T499
T100
T200
T300
T400
T101
T201
T301
T401
T102
T202
T302
T402
T103
T203
T303
T403
T104
T204
T304
T404
Reglas fiscales en el Perú
1999 2007 2013 2003 2008
• DF ≤ 1%PIB
• ∆% Gasto (GG) real ≤ 2%
• DF ≤ 1%PIB
• ∆% Gasto (GG) real ≤ 3%
• Déficit Estructural ≤ 1%PIB
• Cláusulas de convergencia
• Cláusulas de convergencia
• DF ≤ 1%PIB • DF ≤ 1%PIB
• ∆% Gasto Consumo (GC) real ≤ 3%
• ∆% Gasto Consumo (GC) real ≤ 4%
Prácticas presupuestarias multianuales
Proceso presupuestario y el MMM 1/
Año previo (t-1) Año actual (t) Año siguiente (t+1) Año subsiguiente (t+2)
Proyecto
Revisión y dictamen
Aprobación
Ejecución
Rendición de cuentas
Auditoría
Presentación de cuentas
públicas
Opinión sobre cuentas públicas
Certificación de cuentas públicas
Ene
Feb
Mar
May
Jun
Jul
Ago
Sept
Oct
Nov
Di
c
Abr
Aprobación MMM
Declaración de cumplimiento del
MMM MM
M
Pres
upue
sto
Ene
Feb
Mar
May
Jun
Jul
Ago
Sept
Oct
Nov
Di
c
Abr
Ene
Feb
Mar
May
Jun
Jul
Ago
Sept
Oct
Nov
Dic
Abr
Ene
Feb
Mar
May
Jun
Jul
Ago
Sept
Oct
Nov
Di
c
Abr
Formulación
1/ MMM: Marco Macroeconómico Multianual. Fuente: La Economía Política del Proceso Presupuestario: El caso peruano
I Informe de Seguimiento del MMM
II Informe de Seguimiento del MMM
MMM Revisado
Reglas fiscales en Perú: evolución del resultado fiscal versus la regla
Evolución del Resultado Económico
Fuente: BCRP, MEF
-4.0
-3.0
-2.0
-1.0
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Regla macrofiscal Resultado Económico del SPNF (% PIB) Resultado Económico Estructural del SPNF (% PIB)
Nueva Regla1/ Dispensas Cambio en reglas de excepción
1/ La nueva regla esta basada en el Resultado Económico Estructural
Reglas fiscales en Perú: evolución del gasto controlado versus la regla
Fuente: BCRP
Regla macrofiscal de 1999
-6.0
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Regla Var. % Gastos No Financieros
70,385
47,679
2015
Gasto devengado
Espacio de gasto según regla fijada
Regla macrofiscal de 2013 (Millones de Soles)
Gasto no financiero del GG Gasto de consumo del GC
Una regla estructural
Fuente: MEF
Ingreso Fiscal
Resultado Económico
t
t
0
Negativo
Período expansivo
Positivo
Estructural
Período contractivo
Comportamiento de los Ingresos Fiscales y Resultado Económico
Problemas en la estimación de la tendencia (estructural)
• Filtros no estiman bien
cambios de tendencias
• Dependen del tamaño de la
muestra, para cada muestra
existirá un tendencia
Tendencia (estructural)
100
120
140
160
180
200
220
Jan-
00
Jul-0
0
Jan-
01
Jul-0
1
Jan-
02
Jul-0
2
Jan-
03
Jul-0
3
Jan-
04
Jul-0
4
Jan-
05
Jul-0
5
Jan-
06
Jul-0
6
Jan-
07
Jul-0
7
Jan-
08
Jul-0
8
Jan-
09
PBI
Tendencia (filtro)
Índice del Producto Bruto Interno (PBI) (Año base 1994=100)
Fuente: BCRP
Nota: Índice PBI Desestacionalizado.
Resultados Económicos Estructurales (Porcentaje del PBI)
Fuente: MEF
-1.0 -0.9
-1.4
-2.5
-2.9
-2.4
0.3
-0.5
-0.9
-1.7 -1.9
-0.7
-3.5
-3.0
-2.5
-2.0
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
2006 2007 2008 2009 2010 2011
MMM 2013-2015 (Promedio precio minerales e hidrocarburos 15 años)
MMM Revisado 2012-2014 (Promedio precio minerales e hidrocarburos 10 años)
Problemas en la estimación de la tendencia (estructural)
Costo de oportunidad de los recursos públicos
Períodos expansivos
Ingreso Gasto
Ingreso y gasto fiscal
Ahorro de recursos públicos
Exceso Positivo
Fuente: IPE
En países en desarrollo en proceso de
convergencia es altamente rentable invertir los recursos
públicos en infraestructura
Brecha de infraestructura en Perú
Sector Brecha
% (Millones US$)
Energía 32,987 37.5%
Electricidad 32,297
Hidrocarburos 690
Transportes 20,935 23.8%
Aeropuertos 128
Puertos 708
Ferrocarriles 7,308
Redes Viales 12,791
Telecomunicaciones 19,170 21.8%
Telefonía Fija 2,345
Telefonía Móvil 4,973
Banda Ancha 11,852
Infraestructura Hidráulica 8,682 9.9%
Agua y Saneamiento 5,335 6.1%
Agua potable 1,569
Alcantarillado y tratamiento de aguas servidas 3,766
Salud 478 0.5%
Educación 388 0.4%
Total 87,975 100.0%
Pérdida de control del gasto del Gobierno Central
Aumenta transferencias a
Gobiernos Locales y Regionales
Aumenta precios de minerales
El Gobierno Central no controla el gasto
Reducción del gasto del
Gobierno Central
Factor exógeno Para mantener el gasto público total
Agenda
I. Discusión Conceptual
II. Desempeño de la Economía Peruana
III. De la Hiperinflación al Grado de Inversión
IV. De la restricción a la eficiencia y a la equidad
Estabilidad macroeconómica: La crisis de 2008-2009
Fuente: BCRP
-4.8
-5.3 -5.0
-200
-150
-100
-50
0
50
100
-6.0
-5.0
-4.0
-3.0
-2.0
-1.0
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
T107
T207
T307
T407
T108
T208
T308
T408
T109
T209
T309
T409
T110
T210
T310
T410
T111
T211
T311
T411
Tasa de PM BCRP
Gasto Público (eje secundario)
Gasto de Capital (eje secundario)
Tasa de interés del BCRP y Gasto Público (Cambio en puntos porcentuales y var. %)
1/ Cambio en puntos porcentuales.
1/
Eficiencia: Desarrollo del Mercado de Deuda Pública
Fuente: BCRP
41.0 38.1 36.1 38.0 38.4
35.2 30.9
24.4
18.8 16.8 16.1 13.2 11.4 9.8 8.8 8.7
10.1
10.1 11.0
10.6 10.3
9.3
10.7
9.5
11.1 10.1 11.0
11.2 10.7
10.6 10.8 11.3
51.1
48.2 47.1 48.6 48.7
44.5
41.7
33.9
29.9
26.9 27.2
24.3 22.1
20.4 19.6 20.0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Deuda Pública Externa
Deuda Pública Interna
Deuda pública (Porcentaje del PIB) Bonos Soberanos: curva de rendimiento en
el mercado secundario
diciembre del 2013
diciembre del 2003
Duración
Rend
imie
nto
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
6.5
7.0
7.5
0 1.5 3 4.5 6 7.5 9 10.5 12
Eficiencia y Equidad: Composición del gasto público
Fuente: BCRP
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Inversión pública (Porcentaje del PIB)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Consumo público Inversión pública
Participación del consumo e inversión pública (Porcentaje)
Equidad: Infraestructura y aumento de ingresos rurales
11.0
12.0
13.0
14.0
15.0
16.0
17.0
18.0
19.0
20.0
21.0
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
6.5
7.0
7.5
8.0
8.5
9.0
2001 2006 2011
Horas de viaje Jornal agricola
Aumento de la conectividad y aumento de ingresos Horas de viaje Soles
Fuente: Richard Webb (2013)
Resolviendo Fallas de Estado: Obras por Impuestos
Mecanismo tradicional
Mecanismo Obras por Impuestos
Empresa Gobierno Nacional
Gobierno Local
Obra
Empresa constructora
Impuestos Transferencia
Priorización Licitación Ejecución
Obra Gobierno Local
Empresa
Priorización Gobierno Nacional
Ejecución
Transferencia
Obras por Impuestos: montos ejecutados y número de proyectos
1/ Al 7 de Julio del 2015
Compromisos de inversión Montos ejecutados por ciudades1/
(mill. S/.)
4.2
7.9
10.3
34.3
39.5
43.8
71.3
88.2
94.8
110.9
121.6
126.8
141.7
172.4
184.3
383.6
Madre de Dios
Huancavelica
Loreto
Ica
Cajamarca
Cusco
Junín
Puno
Lima
Piura
Ancash
La Libertad
Pasco
Tacna
Moquegua
Arequipa
6 10.3
273
181.2
482.1
650.2
2 5 7 19 35
86
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Inversión Ejecutada (mill S/.)
Número de Proyectos
Fuente: Proinversión
Eficiencia: Predictibilidad, Flexibilidad y APPs
1/ Comprende los sectores Transporte, Salud y Educación.
Gasto en Mantenimiento1/
(% del presupuesto nacional)
Predictibilidad en el Gasto
0.8
1.8
1.1
1.5
1.8
2.8 2.7
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Por el lado de la inversión, creación de nueva infraestructura física
Por el lado de la corriente, mantenimiento de infraestructura física existente
Compromisos APPs (% del presupuesto nacional)
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: MEF
Eficiencia Tributaria
Arancel Promedio (%) 13.5
11.8
11.0
10.4
8.3
5.8
5.0
3.4 3.2
Mar
-98
Sep-
01
Abr-
02
Sep-
02
Ene-
04
Mar
-04
Dic
-04
Nov
-05
Dic
-05
Dic
-06
Abr-
07
Jul-0
7 Ju
l-07
Oct
-07
Oct
-07
Mar
-08
Ene-
09
Mar
-09
Dic
-09
Mar
-10
Mar
-10
Dic
-10
Ene-
11
Abr-
11
Abr-
11
Dic
-11
Abr-
14
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Recaudación ISC (eje secundario) 2/
Diesel 1/
Gasolina-90 1/
Impuesto a los combustibles y recaudación
1/ Impuesto a los combustibles = ISC/Precio ex Planta 2/ Como % del PBI
Fuente: SUNAT, MINEM, BCRP, MMM 2015-2017
Eficiencia Tributaria y Equidad
Ley 27037 (1998) - Exoneración del IGV
La venta de bienes que se efectúa en la zona para el consumo en la misma y
servicios que se prestan en la zona.
Los contratos de construcción o la primera venta de inmuebles que realicen los
constructores de los mismos en la zonas.
Ley 28575 (2005)
El incremento de la inversión pública del GORE San Martín (GORESAM).
El mantenimiento de su infraestructura mediante os ingresos que se generen a
partir de la eliminación de las exoneraciones tributarias.
Por la eliminación de exoneraciones indicadas del Gobierno Nacional transfiera
al GORESAM un monto no menor de S/. 45 millones por un plazo de 50 años.
Con las transferencias que recibe GORESAM se autoriza crear un fideicomiso
administrado por COFIDE, actuando GORESAM como fideicomitente.
DL-978 (2007)
Establece el programa de sustitución gradual de la exoneración del IGV, a partir
del 01 de Enero 2009 hasta el 31 de Diciembre del 2012.
Ley 29065 (2007) Crear el incentivo para la aplicación del programa de sustitución gradual de la
exoneración del IGV, por S/. 68 millones.
Obras Ejecutadas – FIDEICOMISO 2006 - 2010
Importe
(mill. S/.)
Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Cuñunbuque – Zapatero – San José de Sisa
133.7
Interconexión del Sistema Eléctrico Regional San Martín - SEIN
64.7
Construcción Puente Vehicular Bellavista
31.0
Otros 25.5
TOTAL 254.9
Inversión por exoneración
Fuente: CCD
Productos [Servicios] finales intermedios inmediatos
↓ Desnutrición Crónica
Niños menores de 60 meses
↓ Diarrea ↓ Infecciones
Respiratorias Agudas Niños menores
de 24 meses
↑ Lavado de manos Higiene
Madres de niños menores de 24 meses
Consejeria Sesión educativa
Sesión demostrativa
↑ Lactancia Materna Exclusiva
Madres de niños menores de 6 meses
↑ Calidad de la la dieta Niños de
6 a 18 meses
↑ Adecuada preparación de
alimentos Niños de
de 6 a 18 meses
↑ CRED [control de crecimiento y desarrollo]
Anti Rotavirus Anti Neumococo
↑ Vacuna
tres prácticas claves
1
2
RESULTADOS INTERVENCIONES CLAVES RESULTADOS
Presupuesto por Resultados: Nutrición
Uso intenso de evidencias (políticas públicas basadas en evidencias) para identificar las causas y las intervenciones. Priorizar y repriorizar en muy pocas intervenciones, pero eficaces. Los bordes de la estrategia se define independiente de los bordes institucionales. [La Apuesta Estratégica]
Nueva Gestión Presupuestaria
Cantidades Insumos
Estructura producto
Items gasto
Presupuesto del producto
Insumos
Precios Cartera de clientes
Punto de atención (tienda)
Programación del presupuesto (abajo hacia arriba)
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Ppto histórico y
adicionales MEF
Reporte Ejecución Pagos a
proveedores
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Flujo 1 Flujo 2 Flujo 3
Tres datos: a. Cartera clientes b. Receta del producto c. Precios de insumos
Presupuesto: a. Programar la tienda b. Plan de adquisición c. Precios de insumos
Insumos: a. Gestión Rec Humanos b. Gestión distribución c. Gestión activos fijos
Los tres flujos en la gestión del servicio público
Equidad: PpR y desnutrición infantil
Fuente: INEI, MEF
Pilares en los Presupuesto por Resultados (PpR) Apuesta estratégica de PpR para reducir la desnutrición crónica en el Perú
Información sobre desempeño
Uso de la información en decisiones presupuestarias
Motivación en la gestión para resultados
Competencias, condiciones e instrumentos para una gestión orientada al logro de resultados
Disminución de la desnutrición crónica (% población infantil < 5 años)
Tasa de desnutrición crónica de niños por regiones (% población infantil < 5 años)
-19 -17 -14 -14 -13 -13 -12 -10 -9 -9 -8 -8 -8 -8 -6 -6 -5 -5 -5 -5 -4 -3 -2
0
-25
-15
-5
5
15
25
35
45
55
65
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Reducción
2007
2012
Resultados Cadena de resultados del programa
Final Reducir la desnutrición crónica
Intermedio Reducir la morbilidad por infección respiratoria aguda y problemas estomacales agudos en menores de 24 meses
Inmediato Madres adoptan prácticas saludables
Productos Niños con vacunas completas de acuerdo a su edad
Niños con CRED completo de acuerdo a su edad
28.5 27.8
23.8 23.2
19.5 18.1 17.5
14.6
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Eficiencia del Gasto y Equidad: Programa Minero de Solidaridad
Fuente: Comisión Sectorial – PMSP, MINEM
Empresa Minera
2,75% de la Utilidad Neta Fondo Local
+
Aportes de las empresas a los Fondos y usos
1% de la Utilidad Neta
Fondo Regional
+
Total 3,75% de la Utilidad Neta
= =
Antecedentes del programa
Incremento sustancial de recursos financieros (Canon) para los gobiernos subnacionales explicado por la operación de importantes proyectos mineros y aumento de los precios de los metales
Objetivo: Beneficiar a la población relacionada a la actividad minera de manera eficiente con los mayores recursos generados por la minería
Poca capacidad de ejecución de los gobiernos subnacionales de los recursos financieros
Demanda de la población por programas y proyectos de carácter social
Montos depositados por las empresas, por fondo y por año
(S/. millones)
Nutrición y alimentación
Educación
Salud
Infraestructura
Desarrollo y fortalecimiento de capacidades
Proyectos y cadenas productivas
Rubros
Fondo Local Fondo Regional Total Número
de proyectos
Nivel de avance
Número de
proyectos
Nivel de avance
Número de
proyectos
Nivel de avance
Nutrición y alimentación 87 82% 61 85% 148 84%
Educación 412 83% 281 71% 693 77%
Salud 222 91% 138 71% 360 81%
Infraestructura 392 63% 227 74% 619 69%
Desarrollo y fortalecimiento de capacidades 135 83% 97 56% 232 70%
Proyectos y cadenas productivas 316 93% 186 82% 502 88%
Otros 54 96% 40 67% 94 82%
Total y promedio 1,618 84% 1,030 72% 2,648 78%
Número de proyectos y nivel de avance del programa1/
1/ A Diciembre de 2011.
331 289 244 258 284
179 184
150 141
209
510 472
394 399
493
2007 2008 2009 2010 2011
Fondo Regional Fondo Local
Manejo Fiscal en Perú: “Política Fiscal para Crecer con
Igualdad”
Luis Carranza Ugarte
Julio, 2015