Maitriser le management de la qualite dans les collectivites territoriales

L'amélioration de la qualité des services publics est, depuis les années 1980, une préoccupation des différents gouvernements français qui l'ont placée au cœur des réformes successives de l'État. Cet ouvrage est par conséquent destiné aux élus, directeurs, équipes de direction et responsables qualité au sein des collectivités.

Il présente les grandes étapes à suivre pour une mise en place simple et efficace de la norme ISO 9001 adaptée aux collectivités. Facile à comprendre, il replace le système de management de la qualité dans l'environnement actuel et souligne tous les enjeux et bénéfices d'une telle démarche.

Il donne des principes clairs et pragmatiques qui aideront les collectivités à perfectionner leur niveau de service, rendre opérationnelle la gestion de la qualité, optimiser l'efficacité de l'organisation et fiabiliser les processus, et ainsi présenter une image dynamique au travers d'une démarche d'amélioration continue.

La présente édition conserve l'esprit de la précédente (traitement pratique, priorité à la démarche sur les procédures...) en l'inscrivant dans la perspective des nouvelles normes ISO et de l'évolution de la relation usagers. Elle anticipe les principales orientations de la nouvelle version de la norme ISO 9001:2015 et s'enrichit de fiches pratiques des principaux outils de management de la qualité.

Maîtriser le management de la qualité dans les collectivités territoriales

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Stéphanie DordainPanayotis Liolios

978-2-8186-0805-0

Commissaire aux comptes et expert-comptable, Panayotis Liolios est associé et directeur général d'Exco Omniconseils et gérant de A2A Conseil. Il a obtenu le certificat IRCA/IATA nécessaire pour être responsable d'audit de système de management de la qualité. Il anime le groupe Secteur public du réseau international Kreston et participe activement à la commission Secteur public du réseau Exco dont il a présidé pendant plus de 10 ans le département Audit. À ces titres, il conseille des structures privées et publiques en matière de management de la qualité. Il a également présidé la délégation régionale de l'Association des directeurs financiers et contrôleurs de gestion (DFCG), la commission Communication financière de la Communauté économique et financière de Méditerranée (Cefim) et l'association du Centre d'économie et des techniques du financement.

Stéphanie Dordain est manager du cabinet A2A Conseil et membre de la commission qualité du réseau EXCO depuis plus de 10 ans. Titulaire d'un diplôme de management de la qualité, elle est chargée de la mise en place de systèmes de management de la qualité dans les secteurs privé et public et au sein du réseau EXCO, qui comprend 2 200 personnes et plus de 100 implantations.

[Dessin Une : Patrick Lestienne]www.territorial.frISBN :

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Stéphanie DordainManager du cabinet A2A Conseil,

membre de la commission qualité du réseau EXCO

Panayotis LioliosAssocié et directeur général d'Exco Omniconseils,

responsable du groupe Secteur public de Kreston International, gérant de A2A Conseil

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

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Avril 2015Référence DE

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ISBN version numérique :ISBN : © Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0804-3978-2-8186-0805-0

Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Mai 2015Dépôt légal à parution

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Partie 1

Pourquoi engager une démarche qualité au sein d’une collectivité territoriale ?

Chapitre I Évolution des collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

A - D’une notion administrative à la notion de service public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

B - Évolutions réglementaires et qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

1. Naissance de la décentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92. Récentes évolutions réglementaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.10

C - Évolution de la notion de qualité en collectivité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15

1. Récentes actions concrètes en faveur de la qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.162. Exemples d’actions locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

Chapitre II Du management de la qualité à la gestion relation usagers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19

A - Qu’est-ce que la qualité ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19

1. Définitions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.192. Repères chronologiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19

B - L’ISO et l’Afnor : les structures de référence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22

1. L’ISO : la référence mondiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.222. L’Afnor : la référence française . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22

C - Les normes ISO : accompagner l’évolution des organisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22

1. Les nouvelles normes ISO 9000 depuis la version 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.222. Les principales lignes directrices depuis 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.263. Quels changements par rapport à la version 1994 ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.264. Les apports de la version 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.275. Quelles nouveautés à compter de 2015 ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27

D - La gestion de la relation usagers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28

Chapitre III Les enjeux du système de management de la qualité dans les collectivités territoriales . . . p.30

A - L’enjeu politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31

1. Consolider l’image de marque des élus locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.312. Conforter la transparence de la gestion publique et l’égalité d’accès à la commande publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.323. Adopter une méthode rationnelle de pilotage et de gestion des risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

B - Les enjeux managériaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

1. Valoriser le potentiel des agents de la collectivité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.342. Mobiliser le personnel en accroissant sa motivation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.363. Développer les synergies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.414. Changer les comportements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.415. Dépasser les grippages de l’organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.426. Intégrer les novations extérieures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43

C - Les enjeux financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43

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D - Les enjeux d’image . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

1. Établir avec les usagers une véritable relation client-fournisseur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.452. Valoriser l’image de la collectivité auprès de ses partenaires socio-économiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50

Partie 2

Le management de la qualité selon l’ISO

Chapitre I Les notions de bases du SMQ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55

A - Les principes de bases de la qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55

1. Écoute client . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.552. Leadership . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.563. Implication du personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.564. Approche processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.565. Management par approche système . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.576. Amélioration continue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.577. Approche factuelle pour la prise de décisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.588. Relations mutuellement bénéfiques avec les fournisseurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58

B - Les exigences du système de management de la qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59

1. Système orienté « processus » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.592. Système orienté « résultats » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.593. Système orienté « client » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.594. Système orienté « réglementation » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.595. Système orienté « management » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59

C - Les processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59

1. Préambule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.592. Prérequis avant le démarrage de l’approche processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.603. Le pilotage des processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.614. L’approche processus : les processus au sein de l’organisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.625. Structurer les processus au sein de l’organisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.646. Représentation des processus : quels outils ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67

Chapitre II Comment mettre en place un SMQ de type ISO 9001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

A - La démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

1. Les conditions préalables de réussite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.692. La gestion documentaire du SMQ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

B - La norme ISO 9001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91

1. Introduction à la norme ISO 9001:2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.912. Guide de lecture de la norme ISO 9001:2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.943. Proposition de tableau de correspondance des versions 2008 et 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117

C - L’audit : moyen de maîtrise du SMQ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120

1. Les concepts d’audit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1202. Le déroulement de l’audit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1273. Les conclusions de l’audit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.133

D - Les outils complémentaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.136

1. Cadrer le pilotage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1362. Analyser le fonctionnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1383. Rechercher l’origine des dysfonctionnements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139

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4. Choisir la solution adaptée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1425. Optimiser et sécuriser un processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.143

Partie 3

Les types de certification

Chapitre I La certification ISO 9001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.151

A - La gestion de projet de mise en place du SMQ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.151

B - Les grandes étapes du projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.151

1. Évaluer les besoins/objectifs et définir le domaine d’application du système qualité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1512. Obtenir des informations sur la famille ISO 9000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1533. Les grandes lignes de la politique et des objectifs qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1534. Nommer un consultant ou ressource externe, si nécessaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1535. Détermination des responsabilités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1536. Création et formation du comité qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1557. Sensibilisation et motivation du personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1558. Diagnostic qualité et planification générale du projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1569. Mise en œuvre du dispositif d’accompagnement au SMQ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15710. Rédaction du manuel qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15711. Effectuer les audits internes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15812. Rodage du SMQ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15813. Choisir un organisme de certification . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15814. Se préparer à l’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15815. L’audit de certification . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15816. Les audits de surveillance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15917. Synthèse de la démarche générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.159

C - Les coûts de mise en place . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.159

1. Les coûts directs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1592. Les coûts indirects . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160

D - Les facteurs clés de réussite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160

Chapitre II La certification de services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.161

A - Qu’est-ce que la certification de service ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.161

B - Quelles sont les certifications de services existantes ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.161

1. La certification de service à l’échelle d’une entité (référentiel individuel) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1612. La certification de service à l’échelle d’un secteur professionnel (référentiel collectif) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.162

C - Pourquoi se faire certifier ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.162

1. Mobiliser le personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1632. Valoriser la profession . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.163

D - Quelles sont les composantes d’un référentiel de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.163

1. Définition du service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1632. Le contexte réglementaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1643. Exigences de prestations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1644. Exigences de moyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1655. Pilotage et contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1656. Communication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.165

E - Quelles sont les étapes d’une démarche de certification de service ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.165

1. Définition du référentiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1652. Certification . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1663. Gestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1664. Processus de certification de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.166

F - Quelles sont les différences entre la certification ISO 9001 et la certification de service ? . . p.167

G - Synthèse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.167

Partie 1 - Pourquoi engager une démarche qualité au sein d’une collectivité territoriale ? 7

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Chapitre I Évolution des collectivités territoriales

A - D’une notion administrative à la notion de service public La notion de collectivité territoriale remonte à 1884 avec la création de la commune, et peut être considérée comme le premier pas vers la décentralisation. Avant l’apparition de ce premier pouvoir décentralisé, le pouvoir étatique était très éloigné du citoyen : ce dernier n’avait que peu de place et de pouvoir dans les décisions le concernant. La notion d’administration, plus adaptée à cette période que la notion de service public, renvoie à l’image du citoyen passif. La qualité quant à elle était déjà préexistante à la naissance du service public au XIXe siècle. La volonté unificatrice de Napoléon passait aussi par un désir de créer des normes et des repères reconnus par tous, ce qui se traduit aussi bien par l’institution du code civil que par le cadastrage systématique de la propriété ou encore par le choix du système métrique et l’unification des poids et mesures, cette dernière décision étant aujourd’hui devenue universelle… Le pouvoir s’est ensuite rapproché du plan local, donc du citoyen usager qui devient alors acteur. C’est le mouve-ment de décentralisation qui a construit la notion de service public telle qu’elle est conçue aujourd’hui : au XIXe siècle déjà elle désignait l’intervention de la puissance publique en faveur des particuliers. Puis, la modernisation de l’administration, entamée par la décentralisation, poursuivie par la construction européenne a propagé les mouve-ments de qualité dans le secteur public. Les notions de client et de consommateur éclipsent alors souvent celle d’usager : l’usager est alors en droit d’exiger d’être satisfait lorsqu’il consomme du service public. Placer le citoyen/usager/client au cœur de la logique ne doit pas se résumer à empiler les niveaux de responsabi-lité mais à organiser les missions et à donner à chaque niveau les compétences qui lui correspondent pour qu’il les exerce au mieux dans l’intérêt commun.

B - Évolutions réglementaires et qualité

1. Naissance de la décentralisation Les démarches qualité sont orientées vers l’écoute et la satisfaction du client. Or le client de la collectivité étant le « citoyen usager », on peut considérer que toute démarche visant à rapprocher le pouvoir politique et public dudit usager favorise l’émergence de la qualité en collectivité. Les premiers efforts de décentralisation avaient déjà pour objet de rapprocher le citoyen de la vie publique. En effet, lors de leur création, les préfectures et les départements ont été conçus pour que tout citoyen soit au maxi-mum à une journée à cheval de l’administration dont il dépendait.Ce qui veut dire que dès le XIXe siècle le législateur s’est préoccupé du problème de proximité (ici, il s’agit princi-palement de l’accessibilité physique à l’administration). Se rapprocher des attentes du citoyen est le seul moyen pour les institutions de le réimpliquer dans la vie politique : toutes les étapes de décentralisation vont devoir tendre vers une implication de l’usager/citoyen au cœur des processus. La loi du 10 août 1871 sur les départements et celle du 5 avril 1884 sur les communes sont les premières à déter-miner légalement un régime en renforçant les pouvoirs des instances élues. L’exécutif est tenu par le préfet et le conseil général délibère sur les affaires du département. En 1946, la Constitution dispose dans son article 88 que « la coordination de l’activité des fonctionnaires de l’État, la représentation des intérêts nationaux et le contrôle administratif des collectivités territoriales sont assurées dans le cadre départemental par les délégués du gouvernement, désignés en conseil des ministres ». On ne peut donc pas vraiment parler de décentralisation, même si cette même constitution dispose que « des lois organiques éten-dront les libertés départementales et municipales », disposition qui est restée lettre morte.

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C’est dans les années 50 que la politique d’aménagement du territoire fait un premier pas vers la décentralisation. Prenant en considération le déséquilibre entre Paris et la Province, elle reconnaît l’importance de l’échelon local dans le processus de développement économique et tente de renvoyer aux acteurs de ce niveau la résolution de ces problèmes.En 1956 sont créées 21 régions économiques, en 1964 les services de l’État sont réorganisés avec la création du préfet de région, assurant à la fois la responsabilité du département et du chef-lieu de région. Les événements de 1968 sont à l’origine d’une nouvelle poussée décentralisatrice. Le Général de Gaulle proposait de découper la France en 21 régions et de créer une collectivité territoriale analogue au département et à la région, elle devait être dotée d’un conseil régional composé à la fois d’élus et de membres désignés par les délégations socioprofessionnelles, syndicales associatives et les organismes éducatifs, sociaux et culturels.L’exécutif devait être le préfet de région délégué par le gouvernement pour la région et chargé de son administration. Par la suite, la loi de 1971 portant regroupement communal, et celle du 5 juillet 1972 portant création de l’établis-sement public régional traduisent les nouvelles préoccupations de l’époque. Cependant cette évolution marquée vers la recherche d’une plus grande efficacité et d’une plus grande autonomie ne débouche pas encore sur les réformes donnant davantage de pouvoirs aux collectivités. Mais l’idée de décentralisation fait de plus en plus son chemin : les rapports Peyrefitte de 1973 et Guichard de 1976 vont dans ce sens. Les maires des grandes villes, les présidents des établissements publics régionaux, ou des conseils généraux ont tendance à s’affranchir de plus en plus du pouvoir central. Aujourd’hui, suite aux lois de 1982, l’organisation administrative de la France comprend trois niveaux d’administra-tion : la commune, le département et la région qui sont à la fois des circonscriptions administratives de l’État et des collectivités territoriales décentralisées.

2. Récentes évolutions réglementaires Aujourd’hui les organisations administratives, déconcentrées ou décentralisées, doivent mettre en œuvre les moyens de véritablement piloter leurs politiques d’intérêt général, grâce à une rationalisation du fonctionnement et un redéploiement ciblé des ressources publiques. L’évolution réglementaire et le récent renforcement du rôle et de la responsabilité des collectivités territoriales sont totalement en accord avec l’intégration d’une culture de management de la qualité.

a) Renforcement du rôle des collectivités territoriales Nous savons que la constitution de la plupart des nations du monde repose en partie sur la reconnaissance par le peuple de la légitimité de l’État comme le garant des principes démocratiques et républicains assurant l’intégrité du pays à l’intérieur et à l’extérieur de ses frontières. L’État, incarné par son gouvernement, doit également garantir l’exercice du service public relevant de ses compétences. Ainsi, le rôle des gouvernants est de travailler au dévelop-pement de la solidarité sociale en prenant en charge les activités d’intérêt général indispensables à la vie collective. Au-delà du débat politicien et des antagonismes qu’il génère, les habitants de la cité manifestent de plus en plus leur désir d’un service public proche d’eux, visible et auquel ils participent. Les médias offrent avec les nouvelles technologies autant de supports à la manifestation de cette volonté citoyenne de mieux comprendre les enjeux de la vie publique. Nous pouvons noter à ce titre le succès des sites internet dédiés à l’action publique (activités des institutions, actualité législative, forums, bases de données…) qui donnent accès une information jusque-là très méconnue des non-initiés. D’autre part, les pouvoirs publics se retrouvent aujourd’hui confrontés à un environnement extrêmement variable qui nécessite une souplesse de fonctionnement pour réagir rapidement et répondre aux inquiétudes de la popula-tion : le poulet aux hormones, la vache folle ou encore plus récemment l’emploi de pesticides toxiques a proximité d’écoles maternelles sont des phénomènes qui ont impact direct sur les pratiques de consommation et plus glo-balement sur les questions de santé publique. De nombreux autres exemples montrent que la population attend que les institutions soient capables de gérer les risques et les crises qui la concernent. Conjointement à ce mouvement grandissant, l’État et ses institutions travaillent sur les moyens de réformer un fonctionnement devenu difficile, coûteux, impliquant ainsi une réflexion de fond sur les structures administratives


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et les modalités de la gestion publique. L’évaluation et la maîtrise des dépenses publiques représentent un enjeu crucial si l’on veut assurer une redistribution optimale des ressources collectées. Les notions de performance, d’efficience, d’efficacité et de pertinence des politiques publiques sont logiquement imposées par la loi. Toutefois, ces notions devraient trouver leur origine et leur dynamique au sein des organisations qui sont en charge de répondre à l’intérêt général. Nous sommes d’accord, le transfert de charges ne peut se faire sans un transfert de ressources correspondantes. Au-delà des modalités de transfert, direct ou indirect, des ressources budgétaires aux différentes institutions, il est nécessaire de s’intéresser à la valorisation desdites ressources afin de pouvoir piloter leur gestion à bon escient. Cette valorisation passe nécessairement par une remise en question de l’organisation et du fonctionnement actuel de nombreuses structures administratives. Qu’elles soient d’État, régionales, départementales ou locales, les structures collectives et administratives sont en phase de procéder à une revue de leurs dysfonctionnements et de leurs sources de progrès. C’est la première étape d’une démarche qui vise à offrir un service de qualité, à tous les niveaux de l’action, à nos concitoyens. Pour que le sens de l’action soit cohérent avec les moyens employés, l’ensemble des acteurs doit partager la même volonté d’améliorer la réalisation des missions dont ils ont la charge.

b) Réforme budgétaire et décentralisation La réforme du budget de l’État : urgence économique et prise de conscience L’application de la loi organique du 1er août 2001, relative à la réforme du budget de l’État, propose un cadre légal à une nouvelle conception de la dépense publique et de sa finalité, ne se limitant plus à la simple application d’un budget de moyens. La nomenclature administrative classique est ainsi refondée pour introduire une organisation en programmes et missions plus à même de traduire les objectifs fixés, leur mise en œuvre et les résultats obtenus. Les politiques mises en œuvre sont-elles en adéquation avec les objectifs de départ ? Remplissent-elles leurs mis-sions ? Sont-elles évaluées ? Des actions correctives ou préventives sont-elles prévues pour améliorer la qualité de leur exécution ? Depuis plusieurs décennies les dépenses de l’État augmentent de façon régulière tandis que les conditions écono-miques ont considérablement changé et que le périmètre de son action a évolué. Ainsi, l’administration française consomme une part considérable du budget public en fonctionnement, soit environ 53 milliards d’euros, ce qui correspond à 15.8 % du budget général. Le constat parle de lui-même : l’État doit diminuer de 10 % ses dépenses pour être au niveau européen. La réalisation effective de la réforme dépend, à travers la mobilisation de l’ensemble des acteurs concernés, d’une prise de conscience générale de l’urgence de la situation : si l’administration française ne réagit pas, elle court au-devant de grandes difficultés dans les années à venir. Une rationalisation des dépenses publiques est incontournable : avec un déficit public à 4,3 % et une dette publique qui atteint plus de 86 % du PIB, la France a marqué un net recul dans le respect des critères de convergence de Maastricht. Plus grave, en amenui-sant ses marges de manœuvre, elle risque d’affaiblir son rôle, sa crédibilité et sa compétitivité au sein de la Communauté européenne. Dans ce contexte, il est facile de désigner des responsables, mais cela ne fera pas évoluer la situation sans une réelle remise en question. Les responsables de la gestion des ressources de la collectivité au niveau local et natio-nal peuvent disposer des moyens financiers, humains ou encore technologiques du changement s’ils en sont convaincus et qu’ils le transmettent à tous les niveaux de leurs organisations. Construire ensemble une nouvelle conception de la politique publique, voilà un vrai défi à relever pour les acteurs politiques et administratifs. Rationaliser les dépenses cela signifie notamment optimiser la gestion des ressources. Le but est de parvenir à dégager une réelle valeur ajoutée à tous les niveaux de l’action publique en se débarrassant de l’idée selon laquelle une augmentation des crédits implique mécaniquement une plus grande qualité : la qualité s’obtient d’abord grâce au développement de pratiques intelligentes entre les différents acteurs locaux qui par-viennent alors à « faire mieux avec les moyens disponibles ». En effet, que ce soit pour une entreprise privée ou une collectivité, des dépenses non maîtrisées sont symptomatiques d’une organisation inapte à créer de la valeur avec les ressources dont elle dispose.


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Pour l’entreprise privée, ne pas maîtriser l’emploi desdites ressources a un impact direct sur sa pérennité. Pour la collectivité, cette situation alimente les idées reçues sur l’administration et les ressources sont perdues pour la communauté qui dépend de son champ d’action et de sa responsabilité. Avec des dispositifs adaptés, des orienta-tions cohérentes et une gestion dynamique, la collectivité peut générer des marges de manœuvre budgétaires et favoriser ainsi les dépenses d’intervention et d’investissement. Pour que cela soit possible, l’État et les collectivités territoriales doivent au préalable franchir une étape cruciale de leur remise en question : l’évaluation de leur action.

L’évaluation : un outil de pérennisation des politiques publiques

Juger de façon objective ce que l’on accomplit peut sembler être une évidence, mais cette pratique encore émer-gente au sein de l’administration française doit se développer. Ce n’est pas le cas dans d’autres pays (National audit office en Grande-Bretagne, General accounting office aux États-Unis et juste à côté de chez nous les Pays-Bas qui disposent d’une procédure de réexamen des dépenses publiques par voie d’amendement au projet de loi de finances depuis 1981). Corrélativement au travail de fond de la Cour des comptes, la réforme doit donner sa pleine dimension au Conseil national de l’évaluation et impulser une introspection des gestionnaires publics pour qu’ils soient les porteurs du progrès au sein de leurs structures. Le développement de la notion d’évaluation est un terrain fertile pour que les responsables publics créent des indi-cateurs spécifiques et concrets (traduisant notamment l’efficacité, l’efficience et la pertinence) qui permettent de mesurer les conséquences d’une politique sur son environnement.

c) Le Code des marchés publics : une chance, pas une contrainte L’achat public représente chaque année plusieurs milliards d’euros faisant l’objet de marchés réglementés par un cadre juridique et administratif entre des organismes publics et privés. Mais avant cela, ce sont des actes qui doivent répondre à une logique économique. Nous savons que ce n’est pas toujours le cas.Diverses raisons peuvent être avancées pour expliquer les pertes de ressources lors de l’achat public : manque de concertation entre les services, isolement des actes d’achat, procédures contraignantes… La capacité du corps administratif à intégrer la récente transformation du Nouveau Code des marchés publics est une opportunité de progrès qui ne doit pas être freinée par la peur du changement. Le relèvement des seuils n’est pas une porte ouverte aux abus, c’est une marge de manœuvre administrative qui va permettre aux acheteurs, en respectant les principes de bonne gestion, d’organiser leurs actes d’achat de façon à être plus réactif et performant dans leurs rapports avec les entreprises et partenaires contractants. Dans le cadre de la procédure adaptée, les entreprises ne seront pas sanctionnées systématiquement pour une simple « coquille » de forme dans leur dossier de candidature. Les entreprises ont besoin de constater une amélioration dans leurs relations avec l’administration (respect des délais de paiement, clarté de l’information, interlocuteur unique…). Il est également important que le dialogue soit instauré entre les entreprises « finalistes » qui concourent et les responsables d’un appel d’offres : elles pourront ainsi mieux défendre leurs propositions dans un cadre plus transparent. Autre point non négligeable, la disparition de la nomenclature marchés publics comme référence obligatoire : l’acheteur pourra participer à la


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conception de « familles » de besoins (concernant les fournitures, travaux, services…) qui correspondent précisé-ment aux spécificités de la collectivité. Avec une politique d’achat rationalisée, une entreprise privée est capable de faire jusqu’à 20 % d’économies. Compte tenu des enjeux financiers, cet objectif doit être également poursuivi par les collectivités. Sans parler encore de « supply chain » (principes et outils utilisés pour la gestion de la chaîne logistique d’approvisionnement notamment au sein des groupes industriels), la mutualisation des besoins, la coordination des commandes et le recours aux centrales d’achat sont des moyens concrets pour réaliser de substantielles économies. Ce type d’actions requiert une forte concertation des services entre eux, des directions, voire même des collectivités entre elles. Plusieurs sites Internet proposent déjà des informations, des forums, des liens qui s’avèrent utiles pour la communauté des acheteurs publics. Pour résumer, le Nouveau Code des marchés publics présente des disposi-tions qui sont susceptibles de rendre plus visible et plus fiable l’achat public, dans le même esprit impulsé par les directives européennes. En effet, les acteurs de l’Europe communautaire ont fortement progressé dans leur démarche d’harmonisation, de simplification des procédures et de conception d’outils dédiés à la commande publique. Les nouvelles réglementations en termes de dématérialisation des procédures réduisent les délais de passation et révolutionnent les modalités de traitement et de gestion dans les collectivités. Elles sont également censées facili-ter la tâche aux entreprises. Ces nouvelles techniques impliquent néanmoins une réorganisation des acheteurs et une autre vision de l’acte d’achat. Ainsi, certaines collectivités ont utilisé la démarche qualité pour inscrire la commande publique dans un cadre de fiabilité et d’efficacité. Les procédures d’achat public du conseil général sont certifiées selon la norme ISO 9001 depuis 2005. Ce certificat a été renouvelé en 2008. D’après le président du conseil général du Var, cette démarche a permis à la collectivité d’améliorer ses pratiques en termes de passation de marchés et notamment en matière de respect de la programmation, maîtrise des délais, transparence. En 2010, cette collectivité a franchi un nouveau pas en étendant le périmètre de la certification à l’exécution tech-nique et financière des marchés. Transparence des procédures, responsabilité directe des acheteurs, efficacité des actes d’achats (négociation des prix, mutualisation des besoins…) et facilitation de l’accès à la commande publique, voilà un programme ambitieux qui doit dégager sans nul doute des bénéfices aussi bien matériels (économies, meilleure allocation des ressources, organisation réactive…) qu’immatériels (amélioration de l’image de marque, confiance des citoyens…).

d) La décentralisation : éviter la dilution de l’action Au 1er janvier 2013, la France comptait 22 régions, 101 départements et 36 681 communes (dont 129 dans les départements et régions d’outre-mer, Mayotte comprise).Cette partition administrative donne déjà une idée de la complexité qui réside dans la distribution des pouvoirs et de l’action publique au niveau territorial et local.Le regroupement des collectivités locales par l’intermédiaire de l’intercommunalité, motivée notamment par la mutualisation des ressources et le transfert de compétences, a fait naître de nouvelles strates d’intervention : syn-dicats d’agglomération nouvelle (SAN), communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes (et districts).La multiplicité des structures administratives présente plusieurs risques :- la dilution des ressources publiques ;- le manque de visibilité de l’action publique ;- la déresponsabilisation de l’administration. Or, la réforme constitutionnelle qui prend corps en 2003, en s’appuyant sur différentes lois organiques, vise plutôt « une République des proximités, unitaire et décentralisée », qui s’appuie sur le « pilier régional qui a pour vocation la cohérence et la programmation » et « le pilier de la proximité qui relève de l’échelon départemental et de l’inter-communalité ».


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Dans un esprit de rationalisation, d’efficacité de l’action publique et de meilleure coordination des politiques locales et nationales, La loi de modernisation de l’action publique locale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 prévoit entre autres la création de 3 nouvelles métropoles réunissant ainsi les villes de :- Paris : Paris et la petite couronne ;- Lyon : la métropole possédera un statut de collectivité ;- Aix-Marseille. Le recours à des démarches expérimentales, l’exercice de formes de démocratie locale directe et d’un pouvoir réglementaire ainsi que l’affirmation d’une autonomie financière présente des enjeux considérables qui ont pour ambition de donner aux collectivités les outils et les moyens de construire une approche plus pragmatique du ser-vice public.Dans le cadre de la construction de l’Europe communautaire (« Europe des régions ») et de la réforme de l’État, il paraît logique que les pouvoirs de proximité puissent acquérir une plus grande légitimité auprès de la société civile. Cependant, pour acquérir cette légitimité, les collectivités devront montrer qu’elles sont capables de calibrer leurs besoins en ressources et apprécier au mieux la politique qu’elles veulent mettre en œuvre pour le service public qu’elles veulent rendre.Cela sous-tend que l’activité des administrations puisse être mesurée, évaluée, appréciée, comparée et rectifiée lorsque cela s’impose.Récemment, les cours de justice des Pays-Bas ont bâti un système de mesure et de reporting sur la base du Balanced Scorecard de Norton et Kaplan (système de tableaux de bord prospectifs en fonction de la stratégie définie) afin d’amé-liorer et d’optimiser leur fonctionnement. Rapidement, elles ont obtenu des résultats probants (diminution de l’encom-brement dans les cours de justice, accélération du traitement des dossiers…) grâce à une mobilisation des ressources internes, une utilisation intelligente de la technologie et surtout la volonté commune de produire des résultats concrets.Les citoyens hollandais peuvent ainsi mesurer les efforts entrepris et les résultats obtenus par l’institution judiciaire. Il est essentiel que nos concitoyens, qui sont au centre du service public, puissent constater les progrès de l’admi-nistration au-delà des discours et des effets d’annonce, simplement dans la qualité des relations qu’ils entretiennent chaque jour avec elle.La loi DCRA (Droit du citoyen dans ses relations avec l’administration) du 12 avril 2000 oblige l’administration à délivrer un A/R pour toute demande écrite de la part d’un usager (ex : demande de subvention). Depuis quelques années, on constate que certaines collectivités, conscientes de la lourdeur des procédures imposée par le régime juridique et l’organisation des administrations françaises, ont entamé des démarches de dématérialisation de cer-taines de leurs procédures. Ces démarches, pour être efficaces et sécurisées nécessitent de repenser l’organisation et les pratiques dans leur ensemble, en mettant l’usager plus que jamais au cœur des préoccupations. La collecti-vité qui mobilise son organisation pour dématérialiser des procédures améliore ainsi la qualité du service public rendu aux usagers et contribue par conséquent à la valorisation de son action. La nouvelle carte de France à 13 régions, a été adoptée dans la nuit du 18 juillet 2014 après de longs débats. Même si, d’après une enquête menée en juin 2014, le principe de la réforme emporte l’adhésion de 90 % des personnes interrogées, elle soulève des inquiétudes, notamment pour les habitants des territoires ruraux éloignés des capitales des futures régions qui ont le sentiment d’être « laissés pour compte ». Le succès de cette réforme passera ainsi par la mise en œuvre d’une exigence de proximité et de meilleur maillage des services publics sur le territoire. Cette proximité nécessitant l’optimisation et le raccourcissement des circuits de décision. La démarche qualité pouvant devenir un outil de cette proximité et permettre de conserver une proximité avec l’usager.

Le citoyen au centre du service public


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Quelle que soit la couleur politique d’un gouvernement, les échéances électorales conduiront toujours à influencer les investissements et projets d’avenir d’une collectivité.Sans la volonté affirmée du corps administratif d’assurer avec transparence et professionnalisme la continuité du service public, les résultats de l’action politique risquent de ne pas être assurés, au détriment des attentes des citoyens usagers…

e) L’Agenda 21 L’Agenda 21 peut être défini comme « le plan d’actions pour le XXIe siècle ». Il s’agit d’un programme d’actions, nommé « Action 21 » ratifié par plus de 170 pays au sommet de la terre de Rio en 1992. Ce programme d’actions comprend environ 2 500 recommandations réparties en 40 chapitres sur des sujets comme : - le climat et l’énergie ;- la cohésion sociale et les solidarités ;- l’éducation, la culture et les loisirs ;- la préservation de la bio diversité ;- les dynamiques de développement suivant les modes de production et de consommation responsables ;- … En France, le Comité 21 a été créé en 1995 pour mettre en œuvre ces actions. Il facilite notamment la mise en œuvre de l’Agenda 21 au niveau local par la création de l’Agenda 21 des territoires. La mise en œuvre de l’Agenda 21 en France a été lente, les premières démarches n’ont émergé qu’à la fin des années 1990. Ces dernières années, les initiatives se sont multipliées et, d’après le site internet www.agenda21france.org, à ce jour 1 027 initiatives territoriales ont été recensées, toutes collectivités confondues (communes, intercommunalités, départements et régions). L’Agenda 21 se révèle être un véritable outil de développement durable au niveau local.

C - Évolution de la notion de qualité en collectivité Tout au long de sa construction administrative, la France a rapproché le pouvoir du citoyen (vision renforcée par l’acte II de la décentralisation). Dans le cadre de l’acte III, le 18 juillet 2014, L’Assemblée nationale a adopté la nouvelle carte à 13 régions qui deviendront, alors, de taille équivalente aux autres régions européennes et seront ainsi capables de bâtir des stratégies territoriales. À ce titre, elles disposeront donc de compétences stratégiques élargies et d’outil pour accompagner la croissance des entreprises.Le gouvernement précise également que les collectivités disposeront de moyens financiers propres et dynamiques. La notion de démarche qualité en collectivité trouve sa justification dans ce processus de « proximisation ».En effet, la démarche qualité telle qu’elle est conçue au sein du secteur privé, met le client au cœur de tous les processus, la satisfaction client étant un but à atteindre. La décentralisation a eu pour objet de mettre le citoyen « usager » au cœur de la stratégie administrative.La notion de qualité est alors sous-jacente à de nombreuses actions publiques. Ainsi, lors de la mise en place de l’aménagement et réduction du temps de travail, de nombreuses collectivités ont profité de cette occasion pour réorganiser leurs services et notamment réaménager les horaires d’ouverture au public des services décentralisés, en étudiant la fréquentation (service de l’état civil dans une mairie) des services accueillant le public, et en allongeant les plages d’ouvertures lors des périodes de grande fréquentation.Quelques collectivités se sont également intéressées à l’avis des usagers, par le biais d’enquêtes publiques concer-nant la qualité de l’accueil, les horaires de réception du public, la restauration collective, les bibliothèques… Le gouvernement lui-même, dans la définition de sa politique globale va dans le sens de l’amélioration de la qua-lité de service rendu. Le gouvernement s’est engagé depuis 1995 à améliorer la façon dont il travaille avec le public. Il a promis de mettre la satisfaction de la clientèle et la qualité de service tout en haut de sa liste de priorités en matière de service public.Une circulaire du 23 juillet 1995 rappelle aux ministres que le critère de qualité du service rendu au public doit être placé au centre de fonctionnement des administrations.


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1. Récentes actions concrètes en faveur de la qualité La volonté de promouvoir la qualité du service rendu et de soigner les relations avec les usagers n’est pas nouvelle :- la circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public signée par Michel Rocard, consacrait

un volet à la politique d’accueil et de service à l’égard des usagers et appelait les responsables de services publics à améliorer la qualité du service rendu ;

- le gouvernement Cresson a adopté une Charte des Services Publics (18 mars 1992) fondée sur la volonté de provoquer une attitude nouvelle des administrations vis-à-vis des usagers à travers une politique globale et per-manente (engagements auprès des usagers, indicateurs qualité, questionnaires de satisfaction) ;

- l’année 1994 a été intitulée « l’année de l’accueil » par le ministre de la fonction publique de l’époque. Des forums interrégionaux de l’accueil ont été organisés dans neuf communes françaises. En février 1995, Édouard Balladur a signé une circulaire visant à l’amélioration des relations entre les services publics et les usagers, mais elle n’a jamais été publiée au Journal Officiel ;

- Alain Juppé, dans sa circulaire de juillet 1995 lance le développement des démarches qualités : « La France dispose d’une administration et de services publics d’une qualité élevée. Cette qualité ne peut cepen-dant pas les dispenser d’une adaptation aux aspirations de nos concitoyens ainsi qu’aux exigences nouvelles d’une économie ouverte sur le monde et d’une société marquée par le développement des phénomènes d’exclu-sion. »

Trois actions doivent être menées afin de « mieux prendre en compte les attentes des usagers » :- préparer une charte des citoyens et des services publics : « Elle donnera corps à des principes nouveaux – la qua-

lité, l’accessibilité, la simplicité, la rapidité, la transparence, la médiation, la participation, la responsabilité – qui viendront compléter les principes traditionnels et essentiels du service public – neutralité, égalité et continuité – qui seront confortés » ;

- il préconise que chaque service en contact avec les usagers (les collectivités locales sont donc particulièrement concernées) établisse un programme d’amélioration et de simplification de ses relations avec le public, en défi-nissant des objectifs quantitatifs et qualitatifs à atteindre ;

- enfin cette charte doit contribuer à la lutte contre l’exclusion. Début 2000 est réalisé un état des lieux des initiatives qualité dans les administrations, les principaux constats qui en ressortent sont les suivants : - les démarches qualité se font rarement dans une démarche globale à l’échelle d’une administration. Elles résultent

plus souvent d’initiatives individuelles de services isolés ;- les démarches existantes s’inscrivent dans une démarche de réforme plus globale, mais la qualité n’en représente

qu’un aspect et n’est pas un enjeu central ;- le contrôle de gestion est considéré comme plus important ;- jusqu’à présent les démarches qualités engagées sont plutôt centrées sur une problématique de fonctionnement

interne que sur la qualité de service à proprement parler. En octobre 2000 a été créé le CIRE (Comité interministériel pour la réforme de l’État) afin d’instaurer une « politique volontariste en faveur de la qualité ». Les objectifs de ce comité sont d’homogénéiser les actions entreprises dans le sens de la qualité et d’impliquer l’encadrement dans ce type de démarches.Le CIRE entend développer des outils d’autoévaluation. Cette disposition s’intègre parfaitement dans les démarches entreprises au niveau des administrations européennes. En effet, le CIRE préconise l’utilisation de la version française du CAF, Common Assessment Framework, ou cadre d’autoévaluation des fonctions publiques.Encore une fois le CIRE rappelle que la raison première de la qualité en collectivité est la satisfaction de l’usager.Mais le mouvement n’en est encore qu’à ses débuts. Certains ministères ont (notamment le ministère de l’Intérieur) produit des chartes ou des engagements en faveur de la qualité, mais aucun plan opérationnel de mise en place n’a pour le moment été défini. Le 2 février 2004, la Délégation aux usagers et aux Simplifications administratives envoie une circulaire aux hauts fonctionnaires à la modernisation et à la déconcentration annonçant les Trophées de la qualité du service public 2004.Ces Trophées ont pour objet de récompenser des actions « exemplaires d’amélioration de la Qualité de service et tout particulièrement en matière d’accueil du public ».


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Depuis 2005, la Charte Marianne, suivie désormais du Référentiel Marianne, comporte 19 engagements destinés à améliorer la qualité de l’accueil et du service rendu aux usagers.Suite au déploiement du référentiel, le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique a mis en œuvre un système d’évaluation annuel (baromètre) afin de mesurer de façon objective la conformité entre le niveau d’exi-gence prescrit et la réalité des pratiques sur les sites déployant le référentiel. Juillet 2007, lancement de la Révision générale des politiques publiques qui doit permettre d’améliorer la qualité de service, notamment en ce qui concerne l’accueil dans les collectivités locales et territoriales. Depuis 2012, la Modernisation de l’action publique, étroitement liée avec la nouvelle étape de la décentralisation, propose une efficacité renforcée et une meilleure organisation entre l’État et les collectivités territoriales.Elle repose sur l’amélioration de la qualité du service public sur tout le territoire, pour toujours mieux répondre aux besoins et attentes des citoyens et des acteurs économiques et sociaux.

2. Exemples d’actions locales Malgré les actions initiées par le gouvernement, et l’attention grandissante portée à l’usager dans les collectivités locales, les démarches qualité à proprement parler ne sont qu’anecdotiques.Les certifications globales au sens de la norme ISO 9001 sont rares, les collectivités ne font certifier qu’une partie de leurs services en majorité les services au public, de type restauration collective, aires de jeux, services d’inter-vention rapide de voirie… Certaines collectivités se tournent vers des référentiels autres que la norme ISO, élaborés par des professionnels et validés pas des organismes certificateurs. Le label Qualiville par exemple est destiné à garantir la qualité de service envers les usagers et vise entre autres les services d’accueil, d’état civil, petite enfance, vie scolaire… Les services objets de démarches qualité évoluent également au gré des réglementations. La mise en place et le contrôle de procédures formalisées peut permettre de répondre à une exigence réglementaire et de renforcer la sécu-rité juridique. Par exemple, depuis la mise en œuvre du Nouveau Code des marchés publics, version 2004, de nom-breuses collectivités initient des démarches au sein des services d’achats publics, avec ou sans certification à la clef. Ces démarches qualité ont pour objectif de pallier l’absence de procédures réglementées en dessous de seuil définis, tout en respectant les principes de base de l’achat public : responsabilité, transparence, égalité d’accès à la commande publique. Par exemple, depuis 2009, la Ville de Lyon a obtenu une certification ISO 9001 / 2008 pour ses achats. Pour Philippe Poulain, directeur des achats de la Ville lors de la certification, La direction achats poursuivait deux objectifs princi-paux : - la recherche permanente de la satisfaction des clients internes. « Cela veut dire que nous leur livrons un marché

répondant exactement à leurs besoins, performant du point de vue du coût, de la qualité, du délai, du service, mais qui correspond également à nos critères de développement durable. Le tout, bien sûr, sécurisé d’un point de vue juridique » ;

- accroître l’efficience de la direction achats. « Autrement dit, nous traitons de plus en plus de dossiers à effectif constant. Par exemple, pour 2009, notre objectif est de doubler notre activité. Nous avons piloté cinquante marchés supérieurs à 206 000 euros l’an dernier, nous visons la centaine de marchés dès cette année. »

Avant Lyon, la Ville de Cholet, le Grand Lyon et la région Ile-de-France avaient déjà obtenu le certificat. Au niveau local on peut principalement noter des actions isolées de collectivités qui ont fait certifier une partie de leurs services. La mairie du Petit Quévilly qui avait déjà obtenu une certification ISO 9001:2000 pour ses aires de jeu et sa res-tauration collective, a désormais fait certifier le centre technique municipal en février 2014. À ce jour, elle a égale-ment entamé des démarches sur les finances, la direction, les ressources humaines et l’accueil. Les collectivités certifiées ISO 9001 pour l’ensemble de leurs services sont rares. La Ville de Montargis, qui fait office de pionnier a obtenu son certificat en 2013, au terme d’un travail de trois années, qui a mobilisé une douzaine de


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personnes. M. Stéphane Poisson, responsable qualité de la Ville de Montargis, estime que même si l’investissement est non négligeable, le retour est positif pour tous les acteurs. Certaines communes ont opté pour d’autres référentiels, mieux adaptés à leurs enjeux. Ainsi la Ville de Villiers-Cotterêts a été, en 2000, la première commune certifiée ISO 14001. Cette ville, située à 80 kilomètres de Paris, au cœur d’un massif forestier a choisi ce référentiel pour minimiser l’impact des pôles de développement économiques voisins sur l’environnement. Ce système de management environnemental a été déployé sur l’ensemble des services de la commune. Depuis une dizaine d’années les collectivités sont de plus en plus attentives à l’accueil de leurs administrés. Ainsi, des référentiels permettant de certifier la qualité de l’accueil ont été créés, à l’instar du référentiel Qualiville du groupe Afnor. En mai 2012, 42 communes françaises étaient certifiées Qualiville. Le conseil général des Bouches-du-Rhône, a, lui, choisi le référentiel AFAQ « service public local ». C’est une démarche ambitieuse que l’une des plus grandes collectivités territoriales françaises a initiée en 2004. Progressivement, c’est la totalité des 63 sites du conseil général qui sont certifiés. Ce département de plus d’un million d’habitants a formé plus de 5 000 agents pour garantir un accueil de qualité à ses usagers. Les engagements ont été pris sur les axes suivants : - un accès plus facile aux services ;- un accueil attentif, courtois et efficace mais aussi confidentiel et adapté ;- une amélioration continue grâce aux suggestions des usagers qui peuvent être faites directement en ligne. Le résultat est là : sur 1 million de personnes accueillies par an, 97 % sont satisfaites… Enfin, nous citerons l’exemple de l’agglomération Bourges Plus, première collectivité à avoir obtenu la quadruple certification de sa démarche de développement durable : qualité ISO 9001, sécurité OHSAS 18001, environnement ISO 14001, responsabilité sociale et éthique SA 8000. La démarche qualité s’intègre parfaitement à un contexte public, elle doit être saisie comme une opportunité par les collectivités territoriales.Mener une démarche qualité, sans forcément aller jusqu’à la certification contribue à renforcer la position des col-lectivités face au secteur privé avec lequel elles se trouvent de plus en plus en concurrence (sans parler de la mise en concurrence des structures publiques entre elles). Le gain de performance, résultat attendu d’une démarche qualité, peut juguler les mouvements de plus en plus importants d’externalisation de compétences locales (gestion des espaces verts, collecte des déchets, entretien des bâtiments, par exemple), et de ce fait favoriser le redéploiement du service public et de la dynamisation de la fonc-tion publique territoriale.

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Maitriser le management de la qualite dans les collectivites territoriales