MAESTRÍA - infonavit.janium.netinfonavit.janium.net/janium/TESIS/Maestria/Lajud_Hernandez_Aida... · aportaciones federales del Ramo 033 (FIFM y FAFM) incurrieron en diversas inconsistencias,

^ I I c B I B L I O T E C A

Inslituto Tecnológico de lo Conslrycción ITC

MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN

"MANEJO DEL RAMO 033 EN LA OBRA PÚBLICA, EN EL ESTADO

DE VERACRUZ"

T E S I S

QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN PRESENTA:

AÍDA LAJUD HERNÁNDEZ

ESTUDIOS CON RECONOCIMIENTO Y VALIDEZ OFICIAL POR LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA CONFORME AL ACUERDO

No. 00954061 DE FECHA 7 DE MARZO DE 1995

XALAPA ENRIQUEZ, VER. JULIO DE 2003

re¿nc!ó*¿F¿o

M.A. Rogelio Castillo Aguilera

Subdirector Académico

Instituto Tecnológico de la Construcción

PRESENTE

Por este medio me permito hacer constar que la C. Arq. Aida Lajud

Hernández, alumna egresada de la Maestría en Administración de la Construcción

ha concluido con su tesis de grado titulado: Manejo del Ramo 033 en la Obra

Pública en el Estado de Veracruz, en virtud de lo cual se considera liberada, y

firmo la presente para dar continuidad al trámite de obtención de grado de la

interesada.

Agradeciendo las consideraciones que tenga a bien dar a la presente, quedo

de usted.

Xalapa, Ver., a 31 de Mayo de 2003

A t e n t a m e n t e

Hugo Meza Puesto

Área de Tijtulatión

Av. Rómulo O' Fami No. 480 Col. Olivar de los Padres C.P. 01780 México D.F. Tels: 56 68 15 53 56 68 30 16 56 68 14 99 Fax:56 68 11 06 56 68 44 07 Correo electrónico:gdiaz@cm:c.org Internet, http://www.cmlc.org/servicioseducativos/index.htm

http://www.cmlc.org/servicioseducativos/index.htm

Nunca consideres el estudio como una obligación, sino como una oportunidad para penetrar en el bello y maravilloso mundo del saber.

Albert Einstein

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN I

DESCRPICIÓN DEL PROBLEMA Ill

OBJETIVOS DE LA TESIS V

HIPÓTESIS DEL TRABAJO VI

TIPO DE ESTUDIO Vil

MARCO TEÓRICO VIII

ABREVIATURAS IX

CAPITULO I

1.1 Introducción 1

1.2 Antecedentes 3

1.3 Introducción al Ramo 033 7

1.4 Organización Social 15

1.4.1 Órganos de Planeación y Operación del fondo para la

Infraestructura Social Municipal 16

1.5 Consejo de Desarrollo Municipal 19

1.6 Comités Comunitarios 20

1.6.1 Funciones del Comité comunitario 21

1.6.2 Principales problemas en los Consejos de Desarrollo

Municipal y Comités Comunitarios 22

Conclusión 23

CAPITULO II

2.1 Introducción 24

2.2 El Ramo 033 26

2.2.1 El Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) 27

2.2.2 El Fondo de Fortalecimiento Municipal (FAFM) 30

2.3 La importancia de las aportaciones del FISM y FAFM a la

cuenta pública municipal 33

2.3.1 El destino de los recursos 35


2.3.2 Principales inconsistencias en el manejo de los

recursos del Ramo 033 36

2.4 La Obra Pública 38

2.4.1 La Obra Pública y sus etapas constitutivas 40

2.4.2 Etapa previa a la realización de la obra 40

2.4.3 Planeación, Programación y Presupuestación 40

2.4.4 Razones de Orden Técnico 43

2.4.5 Razones de Orden Presupuesta! 43

2.4.6 Razones de Orden Legal 44

2.5 Adjudicación de los contratos de obra y los

servicios relacionados con ésta 44

2.5.1 Tiempos empleados en el proceso de adjudicación

de contratos por convocatoria pública 45

2.5.2 Adjudicación de contratos de servicios de

obra pública 47

2.5.3 Bases de concurso o licitación 47

2.5.4 Contratos de obra y servicios relacionados 48

Conclusión 51

CAPITULO III


3.2 Planeación, Programación y Presupuestación de las obras 53

3.2.1 Artículos de la L.O.P. relativos a la Planeación,

Programación y Presupuestación 54

3.2.2 Artículos de la Constitución Política Local y de la

Ley Orgánica del Municipio Libre que se relacionan

con la Planeación 55

3.3 El Presupuesto Público 56

3.4 Gasto Público y Niveles de Gobierno 61

3.4.1 La Hacienda Municipal y sus recursos financieros 63

3.4.2 El Presupuesto Municipal 65

Conclusión 66

Manejo del Ramo 033 en fa Obra Pública, en el Estado de Veracruz

CAPITULO IV


4.2 El Proyecto Ejecutivo 68

4.2.1 Elementos que constituyen el proyecto ejecutivo 68

4.2.2 Edificación 70

4.2.3 Caminos Rurales 70

4.2.4 Agua Potable y Saneamiento 71

4.2.5 Electrificación Rural y de colonias pobres 75

4.3 Proceso Operativo de FISM 76

4.3.1 Validación de proyectos por dependencias normativas 76

4.3.2 Autorización y Aprobación 79

4.4 Comprobación del Gasto 80

Conclusión 81

CONCLUSIONES 83

BIBLIOGRAFÍA 84

APÉNDICES

ANEXOS


INTRODUCCIÓN

El propósito que anima a escribir esta investigación, es constituirse en

instrumento útil no sólo para aquellos a los que está destinado específicamente:

funcionarios públicos y empresarios privados; sino que también va dirigido a los

lectores que, enfoquen la mirada a su contenido por el interés que pudiera

despertarles el título que lo identifica.

Los cuatro capítulos que integran este trabajo, son de interés en la vida

pública del estado que demandan estudio y análisis.

El Capitulo I lo se describe como una breve introducción al Ramo 033 y las

partes por las que esta conformado, para dar al lector una visión más amplia de lo

que se refiere el tema de tesis. Se hacen algunos señalamientos sobre las

relaciones que existen entre el Desarrollo y la Administración Pública así como la

función de Control, específicamente sobre el ejercicio de los fondos públicos y los

órganos que tienen atribución a ejercerla.

El Capítulo II se enfoca a la importancia que el Nuevo Federalismo

representa para el desarrollo municipal en lo referente al Ramo 033 y la Obra

Pública. Se acentúa el ámbito municipal, ya que las modificaciones realizadas en

el sistema de distribución del gasto público federal, han derivado en un incremento

sustancial de los recursos financieros que administran directamente los

ayuntamientos que los obliga a la actualización y fortalecimiento de sus

estructuras administrativas.

La importancia de planear, programar y presupuestar las obras, se ve

reflejada en el desarrollo del Capitulo III, ya que tiene que ver con el éxito o

fracaso de las mismas, se sugiere la elaboración de los programas de obra y la

determinación de acciones correspondientes a los fondos de aportaciones, así

como la correcta aplicación de la Ley de Obras Públicas, de la cual se citaron

Manep del Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

varios artículos relacionados con el tema, así mismo se citaron otras Leyes las

cuales se aplicaran al estar involucrados con esta trabajo.

En el Capítulo IV y último, se hace referencia a la importancia que es contar

con un proyecto ejecutivo para el desarrollo de la obra, se describe como la parte

fundamental para la correcta presupuestación, programación y control de la

misma. Se definen brevemente las partes por las que está constituido un proyecto

y los tipos de proyectos que existen.

En general se plantea que la importancia de esta investigación radica en los

aspectos didácticos y de aplicación, así que los cuatro capítulos que lo conforman

requieren de estudio y de análisis para detectar los resultados positivos, las

deficiencias y necesidades que en materia de fiscalización, aportación de fondos y

obra pública se presentan.

ii

Manejo dd Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA

Debemos tener presente que vivimos otros tiempos, en los que la

participación individual y colectiva, en sus múltiples formas, es el tema central y

razón de nuestra vida cotidiana. También debemos tomar en cuenta de que

simplemente estamos inmersos en esa ola democratizadora que experimenta el

mundo y que, por largo tiempo, seguirá presente para influir y transformar nuestra

cultura política, para influir y transformar el gobierno y, particularmente, la

administración pública.

El gobierno de Veracruz establece directrices claras para alcanzar objetivos

concretos, que son cuatro ejes enunciados en el Plan Estatal, y son: el combate a

la pobreza, creación de empleos, actualización de la ley y modernización

administrativa.

Los ordenamientos que rigen a los Fondos de Aportaciones, en lo que se

refiere a la obra pública, a través del Ramo 033, determinan que la sociedad debe

participar en la planeación y autorización de los Programas de obras y acciones

relacionadas con ellas, así como en el control y supervisión de los recursos

asignados. Para ello deben constituirse Comités Comunitarios representativos de

localidades, colonias o barrios, los cuales tienen que determinar sus

requerimientos, los priorizan y los comunican al ayuntamiento a través de sus

representantes.

Es necesario que autoridades y funcionarios municipales, en sus respectivos

niveles de competencia, conozcan la normatividad que rige a los Fondos de

Aportaciones, para saber el que hacer y como hacerlo.

Hasta hace pocos años, la vida de los municipios del país se integraba por

unos pocos ayuntamientos con recursos financieros propios, suficientes para

responder con eficiencia y en forma directa a demandas sociales que requieren la

realización de obras públicas; en la actualidad esto ha cambiado. Las

características inherentes al Ramo 033 y los factores que condicionan su

aplicación lo han modificado al haberse transferido al ámbito municipal los

ni


recursos para atender dichas necesidades y han evidenciado la importancia de la

obra pública.


OBJETIVOS DE LA TESIS

• La realización de un trabajo de interés y utilidad, no solamente para los

profesionales que laboran en el sector público, sino también para los

empresarios privados que fungen como agentes de la construcción, los

cuales prestan sus servicios al gobierno. Ya que muchas veces no sabemos

como y de donde provienen los recursos con los cuales se realizan las

obras, y lo mas importante de que manera se deben de ejercer los recursos

y como se deben de justificar.

• Informar tanto a los servidores públicos como a los prestadores de servicios,

la importancia y trascendencia de los recursos que son otorgados a través

del Ramo 033 y sean aplicados de manera correcta, conjuntamente con la

comuna. Ya que de hacerlo así se cumplirá el objetivo principal del gobierno

que es la superación de la pobreza.

v


HIPÓTESIS DEL TRABAJO

En el estado de Veracruz, los municipios al ejercer los recursos de

aportaciones federales del Ramo 033 (FIFM y FAFM) incurrieron en diversas

inconsistencias, mismas que en su oportunidad les han sido observadas para su

corrección a través de la H. Legislatura del Estado, las principales faltas son: la

falta de integración de expedientes unitarios, desorden en la integración de

expedientes unitarios, falta de licitación pública, falta de requisitos fiscales, 5 al

millar no retenido, entre otras.

Este trabajo constituye un trabajo de investigación que llene esos espacios

de información para mejorar las labores y funciones realizadas en los ámbitos

municipales, referentes al área de la obra pública.

Se considera que esta investigación será de gran utilidad en los

procedimientos de los fines de un buen gobierno, ya que se considera un

documento práctico que resume lo más básico e importante con respecto al tema.

vi

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Venom

TIPO DE ESTUDIO

El tipo de estudio de este trabajo se ubica en el área fiscal, ya que

entendida como función, sistema teórico o instrumento del Estado, la

administración pública, requiere y debe ser controlada. Ya que como actividad,

conjunto de conocimientos o herramienta está sujeta a desviaciones, bien es su

realización, su conducción o su utilización; en consecuencia, el estudio y

mejoramiento de la administración pública con un enfoque dirigido a la relación

que tiene con el proceso del desarrollo de un país es tarea que debe intensificarse,

es en este sentido en el que resulta evidente la importancia de la función de la

fiscalización y sustenta la necesidad de crear, renovar o fortalecer órganos,

sistemas y mecanismos de control, acciones que conforman propósitos relevantes

de la Reforma del Estado.

vil


MARCO TEÓRICO

Este trabajo se basa en una investigación teórica, básicamente en una

revisión bibliográfica muy a fondo y específicamente basándose en el área de

interés de que tiene relación directa con el título de la tesis.

El marco teórico es muy importante para la interpretación de los datos

obtenidos y la investigación fundamenta los datos suficientes y confiables para

comprobar los problemas e hipótesis.

VIII

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, enelEstadode Veracruz

ABREVIATURAS

Art.

Cap.

Ed.

FISM

FAFM

H.

LCF

LOP

No.

Artículo

Capítulo

Editorial

Fondo de Infraestructura Social Municipal

Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios

Honorable

Ley de Coordinación Fiscal

Ley de Obras Públicas

Número

IX

" ' X T C > Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública,

B , ^ w ^ g^ e / £¡£{3^ fe Veracruz

* ei L 1 Q T 1.1 INTROIJUCCIÓN

En la actualidad los municipios realizan obras públicas con recursos

que provienen de:

• Sus ingresos propios

• Aportaciones Federales del Ramo 033

• Convenios con otros niveles de gobierno o con

particulares.

Cuando realizan obras con recursos propios, el marco normativo

aplicable está constituido por la Ley Orgánica del Municipio Libre. Sin

embargo, esta ley adolece de ser muy general y tener pocas referencias y

precisiones sobre la Obra Pública.

Cuando el municipio conviene la realización de obras públicas con

otros niveles de gobierno, por lo general se acuerda uti l izar el marco

normativo Estatal o el Federal, según sea el caso.

Si los recursos provienen de los Fondos de Aportaciones Federales del

Ramo 033, el marco normativo está constituido por la Ley de Coordinación

Fiscal, la que remite a la normatividad local de las entidades federativas y

los municipios, sobre las precisiones y particularidades que deben

atenderse.

Para el Estado de Veracruz y sus municipios, la normatividad local

está contenida en:

• La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-

Llave

• La Ley Orgánica del Municipio Libre

• La Ley de Coordinación Fiscal para el Estado y los municipios de

Veracruz-Llave

1

Manejo dd Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

• La Ley de Fiscalización Superior para el Estado de Veracruz-Llave

• La Ley de Obras Públicas del Estado de Veracruz

• El Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado

• La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Bienes Muebles del

Estado de Veracruz

• El Manual del Ramo 033, FISM-FAFM de la H. Legislatura del

Congreso del Estado.

Cuando los recursos provienen del Ramo 033, el marco normativo

aplicable está constituido por la Ley de Coordinación Fiscal y todos los

ordenamientos antes mencionados. Cuando los recursos son propios, se

excluye del marco normativo aplicable a la Ley de Coordinación Fiscal y el

Manual del Ramo 033, FISM-FAFM.

Si los recursos provienen de convenios celebrados con el gobierno del

Estado, la normatividad aplicable también excluye a la L.C.F. y al Manual

del Ramo. Y cuando se celebran con el gobierno federal sucede lo mismo, y

queda sujeto a mutuo acuerdo si se uti l iza la Ley de Obra Pública Federal o

la Estatal.

Estas referencias permiten a los niveles superiores del gobierno

municipal y del Control Interno, elegir la información estratégica que deben

solicitar a los niveles operativos para conocer el estado y grado de

cumplimiento que guardan las acciones que deben realizar.

2


1.2 ANTECEDENTES

Hasta el año 1997 los municipios recibían recursos federales distintos de las

"participaciones" a través del denominado ramo 026: "superación de la pobreza",

que estaba destinado básicamente al financiamiento y ejecución de obra básica.

Se trataba de recursos totalmente centralizados que fluían por conducto de

la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz y su fiscalización

se daba a través de la Contraloría General del Estado.

El Congreso Local no tenía injerencia alguna, solamente dictaminaba a la

cuenta pública municipal por los recursos propios que los Ayuntamientos ejercían,

siendo su fiscalización a través de su dependencia denominada "Dirección de

Contaduría".

Al reformar el Congreso de la Unión la Ley de Coordinación Fiscal para el

año 1998 fue creado el capitulo V denominado "De los fondos de aportaciones

federales" mejor conocido como "Ramo 033".

La parte medular de esta reforma fue la descentralización de los

recursos de estas aportaciones para los Estados y los Municipios, sustituyendo

para estos, los recursos que antes se recibían para obra básica, a través del ramo

026.

En el estado de Veracruz, el Ejecutivo Estatal, por conducto de la Secretaría

de Finanzas y Planeación del Estado, le transfirió a la Legislatura del Estado los

recursos financieros y materiales con los que anteriormente controlaba el Ramo

026, a fin de que ahora lo hiciera el Congreso Local con el Ramo 033, mediante un

Convenio que suscribieron para ello. El Congreso delegó esta función de control,

en su Dirección de Contaduría, creando esta, una nueva área denominada

"Coordinación del Ramo 033" siendo su función principal la supervisión de obras,

el control financiero de la aplicación municipal de los recursos y la fiscalización a

3


los mismos, elaborando para ello los lineamientos para la aplicación Municipal del

citado ramo.

El 17 de septiembre de 1998, el Congreso Local crea la Ley 112 o de la

Contaduría Mayor de Hacienda en el Estado de Veracruz.

Con fecha 28 de octubre de ese año, la H. LVIII Legislatura del Estado elige

al primer titular de la Contaduría Mayor de Hacienda, dando con ello inicio formal a

las actividades de esta dependencia.

Como primera acción, la Contaduría Mayor de Hacienda inició el

ordenamiento de sus funciones, definiendo áreas de competencia y procedimientos

a seguir para el cumplimiento de la Ley Orgánica relativa a su actividad. También

definió las acciones y normas a seguir para la fiscalización municipal del ejercicio

1998 e inició en consecuencia, el programa por la aplicación de los recursos del

Ramo 033 municipal en ese ejercicio.

Para los ejercicios fiscales 1999 y 2000, los Legisladores Federales en las

reformas a la Ley, han dado mayor claridad a la facultad de los órganos de control

federal, estatal y municipales en cuanto a sus tiempos de intervención ello clarifico

la facultad de los Congresos Locales ejercida ésta a través de su órgano técnico

denominado Contaduría Mayor de Hacienda, en el sentido de que su intervención

es a la Fiscalización de la Cuenta Pública Municipal, pero después de la revisión

es a hechos consumados dando con ello cabal cumplimiento al espíritu federalista

de la ley, por ello, la Contaduría Mayor de Hacienda elaboró normas de

fiscalización claras y precisas en acciones y tiempos a través de un documento

denominado "Manual del Ramo 033 FISM y FAFM".

En la reforma integral a la Constitución Política del Estado de Veracruz en el

año 2000, cuyo objetivo principal es proveer a los veracruzanos de un texto

constitucional breve, claro, preciso, comprensible y prescriptivo, se renueva el

orden jurídico para impulsar el desarrollo en el Estado y para adecuar las hipótesis

4


normativas a las condiciones objetivas de desarrollo; es en esta reforma donde se

reconoce la figura de la Fiscalización Superior y por consecuencia tiene su origen

en el Órgano de Fiscalización Superior, concretamente en el artículo 67 fracción

III, que a la letra expresa lo siguiente:

"Artículo 67.- Conforme a esta Constitución y la ley, los organismos

autónomos de estado contarán con personalidad jurídica y patrimonio propios,

tendrán autonomía técnica y presupuesta!, y sólo podrán ser fiscalizados por el

Congreso del Estado.

"Estos organismos desarrollarán las actividades Estatales siguientes:

" I . -

"II.-

"III.- La fiscalización en el Estado se realizará por el Órgano de Fiscalización

Superior, de conformidad con las atribuciones siguientes y en los términos que

disponga la ley:

"Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia

y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes del Estado y de los

ayuntamientos, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes

y programas respectivos, en los términos de la ley;

"Entregar al Congreso el informe del resultado de la revisión de la Cuenta

Pública a más tardar durante la segunda quincena del mes de abril del año

siguiente al de su ejercicio;

"Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o

conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y

recursos federales, de los Poderes del Estado, de los ayuntamientos y de los

demás organismos autónomos de Estado, y efectuar visitas domiciliarias

5


únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables

para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las

formalidades establecidas para los cáteos; y

"Determinar los daños y perjuicios que afecten a las haciendas públicas

estatal y municipales, al patrimonio de las entidades descentralizadas y al de los

organismos autónomos de Estado, y fincar directamente a los responsables las

indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover

ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;

promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Quinto de esta

Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos

procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

"El Congreso designará al titular del Órgano de Fiscalización Superior, por el

voto de las dos terceras partes de sus integrantes. La ley determinará el

procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su cargo seis años y

podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido,

exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación

requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos

previstos en el Título Quinto de esta Constitución.

"Para ser titular del Órgano de Fiscalización Superior del Estado se requiere

cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, y V del

artículo 58 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su

cargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo,

cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes,

artísticas o de beneficencia.

"Los Poderes del Estado y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios

que requiera el Órgano de Fiscalización Superior del Estado para el ejercicio de

sus funciones.

6


"El Poder Ejecutivo del Estado aplicará el procedimiento administrativo de

ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se

refiere el inciso d) de la fracción III del presente artículo."

En las mesas de trabajo para el estudio, análisis y elaboración de leyes

secundarias es donde tiene su origen la Ley Número 59 de Fiscalización Superior

para el Estado de Veracruz, la cual consta de 61 artículos y 8 transitorios, misma

que fue aprobada el 25 de mayo de 2000 por el H. Congreso del Estado de

Veracruz y publicada en la Gaceta Oficial del Estado el 26 de mayo de 2000.

1.3 INTRODUCCIÓN AL RAMO 033

El nuevo federalismo responde a una forma de organización política

adecuada para una nación más democrática, justa y equilibrada; promueve una

amplia redistribución de funciones de decisión de la política social para acercar los

recursos a la población.

El federalismo concebido de esta forma, constituye una aspiración que

corresponde al mosaico regional de nuestro país, luego de una continua evolución

y consolidación de la vida democrática, aspiración histórica que se expresa en la

voluntad del pueblo de conservar la unidad nacional, que se integra y nutre con la

diversidad de sus regiones.

El federalismo constituye un proceso que alienta la participación y la

corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno, anima de iniciativa social y

fortalece nuestro régimen democrático.

Los distintos niveles de gobierno han convenido en continuar fortaleciendo la

descentralización de las funciones públicas a fin de que esta asignación de

responsabilidades sea la mas adecuada para la presentación de los servicios,

asegure una atención más eficiente a las demandas de la población. 7


En materia de gasto público, las transferencias de los recursos hacia las

autoridades estatales y municipales se han llevado a cabo, de manera general,

mediante dos vertientes principales: la primera, como resultado de un acuerdo

entre la Federación y las Entidades Federativas para la distribución de la

recaudación de impuestos, cuyo marco normativo es la Ley de Coordinación

Fiscal; la segunda , mediante el ejercicio descentralizado del gasto programable

federal.

En este ultimo caso, la transferencia de recursos se realiza generalmente al

amparo de convenios de coordinación en los cuales quedan establecidas las

responsabilidades y compromisos de los diferentes órdenes de gobierno.

La reciente reforma a la Ley de Coordinación Fiscal abre una tercera

vertiente del federalismo, institucionalizando una vía complementaria para el

traslado del gasto federal a los gobiernos estatales y municipales mediante la

figura de Fondos de Aportaciones Federales a Entidades y Municipios.

En consonancia con dicha reforma, el presupuesto de egresos de la

Federación para el ejercicio fiscal 1999 existe el Ramo 033 Aportaciones

Federales a Entidades y Municipios, por medio del cual, se transfieren a los

Estados y Municipios, los recursos para la educación básica y normal, servicio de

salud, desarrollo de la infraestructura y fortalecimiento municipal.

La transferencia de los recursos esta ligada a las responsabilidades de

aplicarlas a un destino específico para otorgar a la ciudadanía la provisión de los

servicios ligados a estos recursos, así como una asignación clara de las

responsabilidades para cada nivel de gobierno en la ejecución, vigilancia y

rendición de cuentas de dichas aportaciones.

En el Estado de Veracruz, desde hace seis años la política de combate a la

pobreza extrema cuenta con un valioso instrumento para fortalecer la atención y la

8


respuesta a las demandas de la población en las localidades que muestran

mayores niveles de rezago y marginación.

En la entidad, la distribución de recursos provenientes del convenio de

Desarrollo Social se ha llevado a cabo, desde entonces, de acuerdo con una

fórmula basada en indicadores de pobreza.

De igual forma, para 1999, la distribución del Fondo para la Infraestructura

Social Municipal (FISM) se retoma el carácter redistributivo que distinguía al Fondo

de Desarrollo Social Municipal del Ramo 026.

El nuevo Fondo del Ramo 033 preserva el destino de los recursos hacia los

Municipios mas necesitados, basando su asignación en una fórmula similar a la

empleada anteriormente y acorde con las nuevas disposiciones federales,

reforzando los mecanismos de participación social.

El planteamiento del FISM reducirá substancialmente el papel del Gobierno

Federal en la ejecución y vigilancia de las obras que se realicen, aumentando las

atribuciones y responsabilidades de los gobiernos municipales.

En 1999, los programas y acciones a financiar mediante el presupuesto del

Ramo 033 se orientarán, de manera fundamental, a incrementar la cantidad y

calidad de la infraestructura de servicios básicos, a brindar atención a grupos de

población con mayores carencias, a apoyar iniciativas de carácter productivo, así

como acciones destinadas a generar alternativas de ocupación. Esta orientación

de los recursos debe ser considerada por los gobiernos estatal y municipal en el

diseño de las estrategias y programas de inversión correspondientes.

Para lograr una mayor eficiencia e impacto de los recursos y acciones del

Ramo 033, es necesario que las instancias gubernamentales se orienten

estrictamente a atender necesidades básicas de los grupos más pobres,

propiciando que la ejecución de obras mayores como hospitales, vialidades

9

Manep del Ramo 033 en la Obra Pública, en tí Estado de Veracruz

urbanas de gran escala, grandes carreteras, instalaciones deportivas, entre otros,

sean atendidas por sectores respectivos.

El Gobierno del estado refrenda su compromiso y responsabilidad de

adecuar los objetivos y estrategias del desarrollo social a las realidades y

condiciones estatales; conducir ese proceso en el ámbito local; realizar su

seguimiento y evaluación; promover e impulsar la organización y la participación

social; controlar la operación y desarrollo de los programas y continuar con el

Programa de Desarrollo Institucional Municipal.

Por su parte, los municipios seguirán siendo responsables de promover y

aplicar la política de desarrollo social en sus ámbitos; realizar la operación, manejo

seguimiento y evaluación del Fondo, conjuntamente con la población organizada e

impulsar y apoyar la organización y participación social.

Las instancias de gobierno deberán promover la participación de la

ciudadanía dentro de un proceso democrático, a fin de garantizar que los

programas de recursos públicos se orienten hacia prioridades definidas por la

propia comunidad. La participación comunitaria en las tareas de desarrollo social

se considera como un imperativo de los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo y

como un elemento estratégico fundamental en la atención de las necesidades

básicas de las comunidades del país.

La estrategia de operación descentralizada de los programas del Ramo,

deberá promover la eficiencia y oportunidad en su aplicación, al trasladar la toma

de decisiones al ámbito local e incorporar en este proceso a la sociedad

organizada, siendo indispensable el impulso a la organización comunitaria de

manera intensiva y permanente.

Ambas instancias de gobierno promoverán la participación social organizada

para que se instituya como el eje estratégico de la política de desarrollo social

10


para la aplicación de los programas y acciones; a fin de que al sumar los esfuerzos

colectivos con las instituciones públicas se alcancen mejores condiciones de vida.

La transferencia de los recursos ligados a las responsabilidades que señalan

en la iniciativa sería a través de la figura de aportaciones que, a diferencia de las

participaciones, tienen un destino específico para otorgar a la ciudadanía la

provisión de los servicios ligados a estos recursos, así como una asignación clara

de las responsabilidades para cada nivel de gobierno en la ejecución, vigilancia y

rendición de cuentas de dichas aportaciones.

Para 1999 en el presupuesto del Ramo 033 se estructura en cinco fondos:

• Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB): Con

una asignación del 63% de los recursos del Ramo 033, para atender los

servicios educativos transferidos a las entidades federativas con el fin de

elevar la calidad y ampliar la cobertura de los mismos. La responsabilidad

compartida de los distintos niveles de gobierno, la suma de voluntades en

torno a objetivos comunes, permitirán una participación cada vez más

amplia no sólo de las autoridades estatales y municipales, sino también de

los padres de familia y de las organizaciones sociales, en el diseño y

ejecución de proyectos educativos.

• Fondo de Aportación para los Servicios de Salud (FASSA): Con una

asignación de 10.5% de los recursos del Ramo, cuyo destino es el

financiamiento de obras y acciones sociales básicas y a inversiones, que

beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en

condiciones de rezago social y de pobreza extrema.

• Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el

Distrito Federal (FAFM): Con una asignación del 6.8% de los recursos del

Ramo, cuyo fin es apoyar la satisfacción de sus requerimientos, dando

prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de

11


las necesidades directamente vinculadas a la segundad pública de sus

habitantes.

• Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM): Con una asignación del 3.7% del

total del Ramo 033, cuyos recursos se destinarán a los programas para

proporcionar exclusivamente desayunos escolares, apoyos alimentarios y

asistencia social a la población en pobreza, en desamparo y a la

construcción, equipamiento y rehabilitación de la infraestructura física de los

niveles de la educación básica y superior, en su modalidad universitaria.

De manera especifica, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura

Social, se integra por dos fondos: Uno destinado a los municipios, Fondo para la

Infraestructura Social Municipal, con una asignación del 9.2% de los recursos

del Ramo y el 87.9% de la asignación a este Fondo; y otro a los Estados, Fondo

para la Infraestructura Estatal.

Desde hace tres años la política de combate a la pobreza extrema cuenta

con un valioso instrumento para fortalecer la atención y la respuesta a las

demandas de la población en las localidades que muestran mayores niveles de

rezago y marginación. La distribución de recursos se ha llevado a cabo, desde

entonces, entre los estados y de estos hacia los gobiernos municipales, de

acuerdo con una fórmula basada en indicadores de pobreza.

Con el Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) se fortalece el

carácter redistributivo que distinguía al Fondo de Desarrollo Social Municipal del

Ramo 026. El nuevo Fondo del Ramo 033 preserva su destino hacia los

municipios, su función redistributiva, su asignación basada en una fórmula, su

enfoque a la infraestructura social básica, así como los mecanismos de

participación social. Por otro lado, el planteamiento del FISM reducirá

sustancialmente el papel del Gobierno Federal en la ejecución y vigilancia de las

obras que realicen, aumentando las atribuciones y responsabilidades, pero

también los recursos, a los gobiernos municipales. Esta política se sustenta en una

12

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, en d Estado de Veracruz

amplia coordinación y corresponsabilidad de los tres ordenes de gobierno y la

sociedad.

En 1999 los programas y acciones a financiar mediante el presupuesto del

Ramo 033 se orientarán de manera fundamental, a incrementar la cantidad y

calidad de la infraestructura de servicios básicos, a brindar atención a grupos de

población en desventaja, apoyar iniciativas de carácter productivo, así como

acciones destinadas a generar alternativas de ocupación.

Esta orientación deberá ser considerada por los gobiernos estatales y

municipales en el diseño de las estrategias y programas de inversión

correspondientes.

Para lograr una mayor eficiencia e impacto de los recursos y acciones del

Ramo 033, es necesario que estos se orienten estrictamente a atender

necesidades básicas de los grupos mas pobres, propiciando que la ejecución de

obras mayores, como hospitales, vialidades urbanas de gran escala, grandes

carreteras, instalaciones deportivas, sean atendidas por los sectores respectivos.

Destaca como estrategia fundamental para la superación de la pobreza, la

descentralización de todos los recursos del presupuesto federal del Ramo 033,

hacia las entidades federativas y municipios del país.

El FISM se distribuirá entre las entidades federativas, de acuerdo a una

formula basada en indicadores de pobreza. Asimismo, la Secretaría de Desarrollo

Social convendrá con los estados en el marco de las reformas a la Ley de

Coordinación Fiscal 1999, la distribución, entre los municipios, de los recursos de

este Fondo con base e indicadores y metodologías similares.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público define los objetivos y

estrategias generales de las políticas de desarrollo social y de superación de la

pobreza, el esquema operativo de los programas derivados de ellas; su

13

Mánep del Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

seguimiento y evaluación; la definición de las grandes líneas estratégicas para

promover y enriquecer la participación social; las realización de acciones para

apoyar la organización democrática y participativa de las comunidades; el apoyo a

acciones de asistencia técnica, capacitación y en general, de desarrollo

institucional de los estados, municipios, consejos de desarrollo municipal y

comunidades.

Considerando la descentralización como estrategia fundamental, los

municipios serán los responsables de la correcta orientación, destino y aplicación

de los recursos del Ramo 033, que se le asigne, así como de su manejo

transparente. La definición de las obras o acciones del FISM, su ejecución,

seguimiento y evaluación, serán realizados conjuntamente por los ayuntamientos y

sus comunidades.

Los estados son responsables de adecuar los objetivos y estrategias del

desarrollo social a las realidades y condiciones estatales; conducir ese proceso en

el ámbito local; realizar su seguimiento y evaluación; promover e impulsar la

organización y la participación social; controlar la operación y desarrollo de los

programas y continuar con el Programa de Desarrollo Institucional Municipal.

Finalmente, cabe destacar que la participación social organizada es el eje

estratégico de la política de desarrollo social para la aplicación de sus programas y

acciones. Significa sumar los esfuerzos colectivos con los de las instituciones,

para alcanzar mejores condiciones de vida.

Los lineamientos generales de operación tienen por objeto regular la

participación social en la aplicación de recursos presupuéstales que corresponden

al Fondo para la Infraestructura Social Municipal, precisando los procedimientos

mediante los cuales los Ayuntamientos aplicarán dichos recursos con la

intervención del Consejo de Desarrollo Municipal y los Comités Comunitarios.

14

Manejo dé Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

Los Ayuntamientos promoverán la participación de la ciudadanía dentro de

un proceso democrático, a fin de garantizar que los programas de recursos

públicos se orienten hacia las prioridades establecidas en la Ley de Coordinación

Fiscal y a las obras y acciones requeridas por la propia comunidad.

La estrategia de operación descentralizada de los programas del Ramo 033,

deberá promover la eficiencia y oportunidad en su aplicación, al trasladar la toma

de decisiones al ámbito local e incorporar en este proceso a la sociedad

organizada, siendo indispensable el impulso a la organización comunitaria de

manera intensiva y permanente.

1.4 ORGANIZACIÓN SOCIAL

La participación comunitaria en las tareas del desarrollo social es

imperativo señalado en el plan nacional de desarrollo y se destaca como el

elemento estratégico fundamental en la atención de las necesidades

básicas de las comunidades del país.

El plan estatal de desarrollo establece como una de las prioridades

del Gobierno del Estado, procurar el bienestar social, combatir los rezagos

y la pobreza extrema. Se ha destacado como estrategia fundamental, el

que prevalezca en todas las acciones la participación activa de la

población, así como la promoción de su organización autónoma y

descentralizada y la creación de esquemas de concertación con sentido de

corresponsabilidad y respeto.

Dentro de esta estrategia para superar la pobreza la participación de

la ciudadanía cobra especial relevancia, ya que da al proceso un contenido

democrático y garantiza que los programas y recursos públicos se orienten

hacia prioridades definidas para la propia comunidad.

Así, la operación descentralizada del Fondo para la Infraestructura

Social Municipal, promueve con eficacia, eficiencia y oportunidad en su 15


aplicación, al trasladar la toma de decisiones ámbito local e incorporar en

este proceso a la sociedad organizada.

En este sentido, resulta indispensable el impulso a la organización

comunitaria de manera intensiva y permanente.

1.4.1 ÓRGANOS DE PLANEACIÓN Y OPERACIÓN DEL FONDO PARA LA

INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL

Para los efectos de la fracción 11 del artículo 33 de la Ley de

Coordinación Fiscal, para el manejo de los recursos del Fondo para la

Infraestructura Social Municipal, deberán constituirse en cada municipio:

a) Consejo de Desarrollo Municipal

b) Comités Comunitarios

El Consejo de Desarrollo Municipal se establece como el órgano de

planeación, decisión y control sobre el destino de los recursos del Fondo

para la Infraestructura Social Municipal.

El Consejo será responsable de la promoción, selección, programación,

control, seguimiento y evaluación de las acciones con cargo al fondo.

El Consejo de Desarrollo Municipal se integra por:

a) El Presidente Municipal, que será el presidente del consejo;

b) Los miembros del cabildo municipal;

c) Los representantes de las localidades, barrios y colonias del

municipio, quienes serán electos por mayoría de votos en asambleas

de comunitarias, y;

d) Un vocal de control y vigilancia designado por los miembros del

consejo, el cual no deberá ser un servidor público.

El Consejo contará con un equipo asesor compuesto por el Secretario

Técnico que será el Secretario del Ayuntamiento, el Tesorero Municipal,

16


el Director de Obras Públicas del Municipio o el regidor del ramo, a falta

de este.

El Consejo de Desarrollo Municipal sesionará cuantas veces sea

necesario, previa convocatoria que emita el Presidente del Consejo. Las

decisiones serán tomadas por mayoría de votos, teniendo el presidente

voto de calidad en caso de empate.

Las funciones del Consejo de desarrollo Municipal son las siguientes:

• Apoyar la planeación de Desarrollo Municipal

• Inducir y apoyar la organización social para la participación de la

población organizada, en la planeación y desarrollo de los

programas y acciones del Fondo.

• Impulsar y apoyar las estrategias y programas de desarrollo

institucional tendientes a mejorar las capacidades técnicas de las

administraciones municipales, Consejos y comités Comunitarios.

• Promover los objetivos, estrategias, programas y acciones del

Fondo para la Infraestructura Social Municipal.

• Seleccionar las obras que deberán financiarse con el Fondo, en

base a las propuestas que formulen las comunidades.

• Apoyar la operación del Fondo y la ejecución de acciones.

• Efectuar el control, seguimiento y evaluación de las obras con

cargo al Fondo, así como verificar su calidad.

• Promover e impulsar el desarrollo de la estrategia de la Contraloría

Social.

Los Comités comunitarios son la estructura organizativa local definida

a partir de su circunscripción territorial al interior del Municipio y estarán

integrados por los residentes de la cabecera municipal, congregación,

ranchería, ejido, colonia, barrio o superficie en la que se integre una

comunidad, susceptible de identificación específica.

17


El comité Comunitario se integra por:

I. Una asamblea comunitaria

II. Un presidente, un secretario y un tesorero

III. Un vocal de control y vigilancia

La Asamblea del Comité Comunitario se integrara por los residentes

de las comunidades definidas.

La Asamblea Comunitaria será el órgano de la decisión y a la que

corresponderá:

• Analizar y priorizar las necesidades y problemas locales

• Integrar un programa de gestión y trámites ante el Consejo de

Desarrollo Municipal

• Definir y nombrar las comisiones de trabajo, tareas y cronogramas

de acción, que deba atenderse en el programa de acción

comunitaria y de gestión.

• Nombrar en forma democrática a su representante ante el Consejo

de Desarrollo Municipal.

• Definir los mecanismos de corresponsabilidad y ratificar los

convenios de concertación y los mecanismos de coordinación con

otras organizaciones sociales.

• Realizar la vigilancia, control y seguimiento social de las obras,

acciones y proyectos aprobados con cargo al Fondo y hacer del

conocimiento del Consejo Municipal, las observaciones realizadas.

El Consejo de Desarrollo Municipal establecerá mecanismos de

comunicación y coordinación entre los diferentes Comités Comunitarios,

para lo cual realizará las siguientes funciones:

• Ordenar y sistematizar las demandas sociales definidas por los

comités comunitarios, para ser presentados por el Consejo de

Desarrollo Municipal.

18


• Establecer comisiones de trabajo por ámbito, a fin de dar seguimiento

a las acciones definidas por los diferentes comités.

• Nombrar a los representantes ante el Consejo de Desarrollo Municipal

• Apoyar en su labor al vocal de control y vigilancia del Consejo de

Desarrollo Municipal, a fin de hacer más eficiente la tarea de

Contraloría Social.

El Consejo de Desarrollo Social Comunitario será elegido por los

representantes de los comités comunitarios, levantándose el acta en que

conste la designación de los representantes del Consejo; el que contará

con un presidente, un vocal de control y vigilancia y un vocal por cada

Comité Comunitario.

1.5 CONSEJO DE DESARROLLO MUNICIPAL (CDM)

CONFORMACIÓN

La participación social es le eje estratégico fundamental para la

superación de la pobreza. A medida que la población participe y se

organice desarrollando prácticas y experiencias de gestión, mejorará sus

condiciones de vida, para una eficaz operación de los recursos de los

Ramos 026 y 033. Por ello es conveniente que las autoridades municipales

promuevan e impulsen la participación social, mediante la instauración de

Consejos de Desarrollo Municipal.

INTEGRANTES DEL CONSEJO DE DESARROLLO MUNICIPAL:

• El presidente municipal, quien será el presidente del CDM

• Miembros del cabildo, síndicos y regidores

• Consejeros comunitarios, electos democráticamente

• Un vocal de control y vigilancia designado, por los miembros del

propio consejo, el cual no deberá ser servidor público

19

"•->' X X %^^ Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública,

B I B L I O T E C A ^^^^^^^ • Asesores técnicos del CDM quienes serán el Secretario, el Tesorero

Municipal y el director de Obras públicas del H. Ayuntamiento, así

como asesores del Ramo.

El CDM es el órgano operativo de los municipios específicamente para el

manejo, control, seguimiento y evaluación de los recursos federales

convenidos y asignados del Ramo 033, conjuntándose en éste, los

esfuerzos y el trabajo de las autoridades municipales y las comunidades,

compartiendo corresponsablemente la distribución equitativa de estos

recursos disponibles, la coordinación para la planeación y la decisión de

las obras y acciones que permitan promover el desarrollo municipal

comunitario.

Para conformar el consejo de Desarrollo Municipal o ratificar a sus

integrantes, el Ayuntamiento proporcionará la organización y participación

de la sociedad e invitará a que nombren representantes de comunidades,

barrios y colonias, para que participen en la conformación o ratificación de

dicho consejo. La promoción será llevada a cabo por los medios de

información que tengan a su alcance y a través del diálogo directo con la

ciudadanía, así como de los comités comunitarios que continúen vigentes,

a integrar el Consejo de Desarrollo Municipal. Con la asistencia de los

representantes y del personal del Ayuntamiento se llevará a cabo una

asamblea para constituir formalmente el consejo.

1.6 COMITÉS COMUNITARIOS

El comité comunitario es la estructura organizativa local definida a partir

de su suscripción territorial al interior del municipio cuya función es la de

determinar las necesidades de Infraestructura Social, su priorización y su

propuesta ante el CDM así como su seguimiento y evaluación.

Para Conformar los Comités Comunitarios es necesario que el H.

Ayuntamiento y el CDM hagan previamente un buen trabajo de difusión a 20

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, end Estado de Veracruz

través de reuniones en las distintas comunidades, barrios, colonias o

ejidos, para que estas propongan las obras a realizar.

Una vez recibidas y analizadas las propuestas, se seleccionarán las

obras a realizar, procediendo a informar a las comunidades beneficiadas

para llevar a efecto asambleas comunitarias de cada obra o acción.

1.6.1 FUNCIONES DEL COMITÉ COMUNITARIO

La asamblea del Comité Comunitario se integrará por los residentes

de las comunidades definidas y es el órgano de decisión a la que

corresponderá llevar a cabo las siguientes atribuciones:

• Conocer oportunamente la información sobre los recursos disponibles

del Fondo para la Infraestructura Social Municipal.

• Difundir y promover los objetivos y propósitos del Fondo para la

Infraestructura Social Municipal.

• Promover la participación y la organización comunitaria en las

acciones y propuestas de desarrollo

• Nombrar en forma democrática a su representante ante el Consejo de

Desarrollo Municipal

• Definir y nombrar las acciones de trabajo, tareas y programas de

acción, que deban atenderse en el programa de acción comunitaria y

de gestión

• Presentación ante el Consejo de Desarrollo Municipal de la propuesta

de las obras y acciones priorizadas, en función de los acuerdos

asumidos en las asambleas comunitarias

• Asistir a las asambleas del Consejo de Desarrollo Municipal y ejercer

su derecho a voz y voto

• Impulsar la participación directa de la comunidad mediante la

aportación de mano de obra, recursos financieros o materiales de la

región

21


• Realizar la v igi lancia, control y seguimiento social de las obras,

acciones y proyectos aprobados con cargo al fondo y hacer del

conocimiento del Consejo de Desarrollo Municipal las observaciones

realizadas

• Dar seguimiento a las obras de acciones que se ejecuten en las

comunidades

• Participar en la f irma del acta de entrega-recepción de las obras

efectuadas con recursos del Fondo para la Infraestructura Social

Municipal

• Fomentar una cultura para la conservación y mantenimiento de las

obras con las que se beneficie

1.6.2 PRINCIPALES PROBLEMAS EN LOS CONSEJOS DE DESARROLLO

MUNICIPAL Y COMITÉS COMUNITARIOS

o Desconocimiento de las normatividades para la correcta

administración de los recursos en los dist intos programas

o La elaboración de la propuesta preliminar

o Falta de integración de los expedientes unitarios

o La debida presentación de la comprobación

o Falta de coordinación con los comités comunitarios, en la ejecución y

seguimiento de la obra

o Obras inconclusas faltando la aportación de las comunidades

o Falta de capacitación a todos los comités comunitarios, para que

estén bien enterados de cuales son sus derechos y obligaciones

o No firmar el acta de entrega recepción de la obra

o Los comités comunitarios quieren realizar las obras y administrar los

recursos

22

Manep dé Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

CONCLUSIÓN

Los recursos provenientes de los Fondos de Aportaciones han

permitido a los municipios atender las demandas de obras y servicios

públicos, dinamizar la actividad económica y apoyar con acciones

específicas el abatimiento de la pobreza y la inseguridad pública, así como

sanear la Hacienda Municipal.

23


2.1 INTRODUCCIÓN

A partir de 1998, mediante el denominado Ramo 033 (constituido

en la actualidad por siete Fondos de Aportaciones) el Gobierno de la

República transfiere directamente recursos financieros a los municipios,

mediante dos de esos Fondos, para la atención de necesidades específicas.

Esos recursos se otorgan a través de ministraciones mensuales que se

depositan en la cuenta pública municipal sin restricciones de ninguna

naturaleza. Queda, por tanto, bajo la responsabilidad del ayuntamiento su

correcta aplicación, supervisión y control. El monto de dichos recursos,

supera, por lo general, lo que tradicionalmente manejaban los

ayuntamientos en su cuenta pública. Con más recursos y nuevas

actividades, se requirió la ampliación de la infraestructura administrativa y

operativa municipal para responder a tan importantes tareas.

Los ayuntamientos crearon nueva o reforzaron la infraestructura

existente, pero lo hicieron sin considerar que la áreas prioritarias eran las

de obras públicas y de control interno relacionado con ellas, en virtud de

que el destino de los recursos de uno de los Fondos de Aportaciones es casi

totalmente para este rubro, mientras que del otro se puede disponer en lo

que la comuna determine, y que la experiencia indica que representa

aproximadamente el 50% del monto total.

Los ordenamientos que rigen a los Fondos de Aportaciones, en lo que

se refiere a la obra pública, determinan que la sociedad debe participar en

la planeación y autorización de los Programas de obras y acciones

relacionadas con ellas, así como en el control y supervisión de los recursos

asignados. Para ello deben constituirse Comités Comunitarios

representativos de localidades, colonias o barrios, los cuales tienen que

24


determinar sus requerimientos, los priorizan y ios comunican al

ayuntamiento a través de sus representantes.

Los representantes de los Comités Comunitarios, en coordinación con

la Comuna, integran el llamado Consejo de Desarrollo Municipal, Este es el

órgano encargado de seleccionar las obras y acciones a realizar.

Obviamente, para tal tarea el Consejo no puede funcionar sin la asesoría de

las áreas de obras públicas y financiera. Estas son las que les proporcionan

información a los miembros del Consejo sobre las obras que son

técnicamente posibles de realizar y los costos estimados de las mismas.

Dicha actividad requiere de la instrumentación de mecanismos de

coordinación y procedimientos que permitan elaborar los programas de

obras y acciones en forma ágil y oportuna, y que sean técnica y

económicamente factibles de realizar.

Es necesario que autoridades y funcionarios municipales, en sus

respectivos niveles de competencia, conozcan la normatividad que rige a los

Fondos de Aportaciones, para saber el qué hacer y cómo hacerlo.

25

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, en ti Estado de Veracruz

2.2 EL RAMO 033

En 1998, el Gobierno Federal instrumentó el Ramo 033 con 5 Fondos

de Aportaciones para enviar a los estados y municipios recursos destinados

a atender necesidades relacionadas con la educación, salud, infraestructura

social, para el cumplimiento de obligaciones financieras, obligaciones

vinculadas con la seguridad pública de los habitantes, el otorgamiento de

desayunos escolares, etcétera.

Para 1999 se adicionaron dos Fondos más al Ramo 033, con lo que

quedó constituido como está en la actualidad, por siete Fondos de

Aportaciones. Pero dos de estos Fondos tienen mayor relevancia para el

ámbito municipal. Son los denominados Fondo de Aportaciones para el

Fortalecimiento Municipal (FAFM o FORTAMUN) y Fondo de Infraestructura

Social Municipal (FISM). La importancia de éstos estriba en que los recursos

son radicados como ingresos propios en la Cuenta Pública Municipal,

mediante ministraciones mensuales que no están sujetas a ninguna

restricción, ni siquiera de orden administrativo.

Los ordenamientos que rigen a estos Fondos estipulan que es

competencia y responsabilidad de los ayuntamientos la correcta aplicación

de los recursos y que en la Planeación, Programación, Presupuestación,

Vigilancia, Control y Supervisión de los mismos debe participar,

obligatoriamente, la sociedad organizada.

Se mencionan a continuación algunas de las características del Fondo

de Desarrollo Social Municipal del Ramo 026, para destacar las diferencias

más significativas con el Ramo 033 en lo relacionado con la obra pública. El

Fondo de Desarrollo Social Municipal (es decir, el 026) canalizaba recursos

26

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, eneEstadode Veracruz

aplicables a: Programas para disminuir la deserción escolar, crédito a la

palabra, obra pública municipal, gastos indirectos municipales, etc.

Los ordenamientos del 026 establecen que es competencia de la

Secretaría de Desarrollo Social, en el marco de los convenios de Desarrollo

Social que celebre con las Entidades Federativas, definir el esquema de

operación y ejercer el control presupuestario de los recursos.

En el caso específico de la obra pública, los municipios veracruzanos

accedían a los recursos presentando a la Secretaría de Finanzas y

Planeación del Gobierno del Estado su Programa de Inversión de Obras,

recibían anticipos para iniciarlas y ministraciones posteriores, cuando

comprobaban las erogaciones realizadas.

Las diferencias fundamentales entre el Ramo 026 y el Ramo 033

consisten, entre otras, en que en el segundo caso, es decir, en el 033, la

operación y el control presupuestario son competencia de la administración

municipal; el monto de los recursos y las fechas en que se radican en la

Cuenta Pública Municipal son conocidos casi al inicio del Ejercicio Fiscal

correspondiente, y que en la Planeación, Programación, Presupuestación,

Control y Vigilancia de los recursos participan tanto la sociedad organizada

como la Comuna.

2.2.1 EL FONDO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL (FISM)

Análisis de su comportamiento en los ámbitos nacional, estatal y

municipal.

La Ley de Coordinación Fiscal establece, para cada año fiscal, el

monto que le corresponde al FISM como un porcentaje del total de la

27


recaudación federal participable, lo que ha significado los siguientes montos

e incrementos para los años 1998,1999 y 2000.

AÑO

MONTO

1998

9,142,300,000

1999

12,244,872,218

2000 I

14,051,768,133

Fuente: Diario Oficial de la Federación

| INCREMENTO CANTIDAD PORCENTAJE

DE 1998 A 1999 3,102,572,218

34% ' - ' i ' i .- n - J

DE 1999 A 2000 1,806,895,915

14.7% Fuente: Diario Oficial de la Federación

Los recursos antes mencionados se distribuyen a las Entidades

Federativas, utilizando la fórmula de distribución mencionada en la Ley de

Coordinación Fiscal, que permite determinar los montos que le corresponden

a cada uno de los estados de la República.

Las asignaciones que le correspondieron al Estado de Veracruz de

1998 al año 2000 y sus incrementos posteriores, se consignan en los

siguientes cuadros:

ANO

MONTO

1998 831.900,935

1999 1,275.783.117

2000 1,649,447.654

Fuente: Gacetas Oficiales del Gobierno del Estado de Veracruz; del 31-01-98, 30-01-99, 31-01-2000

INCREMENTO CANTIDAD

1 PORCENTAJE

DE 1998 A 1999 443.882,182

53%

DE 1999 A 2000 373.664,537

29%

DE 1998 AL 2000 817.546,719

98%

De manera que para el Estado de Veracruz los recursos del FISM de

1998 al 2000, se incrementaron en un 98%, es decir, casi se duplicaron.

28

Manego del Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

Ahora bien, la L.C.F. establece que las Entidades Federativas deberán

distribuir entre los municipios los recursos de este Fondo, usando la misma

fórmula que la mencionada en el articulado de dicha Ley.

En el Estado de Veracruz se atiende a la disposición antes enunciada,

al publicarse en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado, a principios de

cada año fiscal, el monto de las asignaciones que le corresponden a cada

municipio.

Para destacar la importancia que representan los recursos del FISM

para los municipios veracruzanos, se eligió una muestra de quince (15) de

ellos, para presentar los montos recibidos en 1997, provenientes todavía del

Ramo 026 (sólo para obras e indirectos) y lo recibido durante el periodo

1998-2000, proveniente del Ramo 033.

| ANO

MUNICIPIO Xalapa Veracruz Córdoba Coatzacoalcos Acayucan Minat i t lán Zongol ica Astacinga Atzalan Comapa Ixhuat lán de Madero Chicontepec Poza Rica Tuxpam

jPapant la

iss?1

7.496,092 8.683,344 6.468,718 6.975,003 4.367,324 6.340,675 1.301,834 3.415,231 3.245,263 3.109,921 3.378,139 5.034,559 6.343,585 5.423,393 3.193,965

19982

16.692,385 20.000,651 11.695.586 16.418,269 10.133,409 18.807,302

9.618,156 1.513,854* 10.680,940 2 .859,107* 9.527,838 9.808,143 9.132,525

14.062,805 26.324,594

1999»

25.599,037 30.672,513 17.936,068 25.178,659 15.540,349 28.842,422 14.750,171

2.321,610 16.380,031

4 .384,656 14.611,661 15.041,530 14.005,419 21.566,376 40.370,758

2000 4

33.096,751 39.656,203 23.189,373 32.553,252 20.091,974 37.290,033 19.070,363

3 .001,589 21.177,593

5.668,882 18.891,283 19.447,054 18.107,475 27.882,969 52.194,983

*En estos casos el Gobierno del Estado entrega un Fondo compensatorio para evitar que reciban menores recursos que en 1997. Fuente: ' Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz; del 31-01-97,

2 Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz; del 31-01-98, 3 Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz; del 31-01-99, 4 Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz; del 31-01-2000

En el siguiente cuadro se consignan los montos que recibieron estos

municipios en el año 2000, comparado con lo recibido en el año 1997. Se

observan los incrementos en cantidades y porcentajes:

29


MUNICIPIO

Xalapa Veracruz Córdoba Coatzacoalcos Acayucan Minatit lán Zongolica Astacinga Atzalan Comapa Ixhuatlán de Madero Chicontepec Poza Rica Túxpam Papantla

INCREMENTOS |

CANTIDAD 25.600,659 30.972,859 16.720,655 25.578,249 15.724,650 30.949,358 17.768,529 -413,642

17.932,330 2.558,961

15.513,144

14.412,495 11.763,890 22.459,576 49.001,018

PORCENTAJE I

443% 456% 358% 466% 460% 588%

1,464% -8%

652% 182%

559%

386% 285% 514% 164% l

Como puede deducirse del cuadro anterior, para muchos municipios

tan sólo este Fondo significó la duplicación, triplicación, quintuplicación,

etcétera, de los recursos.

2.2.2 EL FONDO DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL (FAFM O

FORTAMUN)

Análisis de su comportamiento en los ámbitos nacional, estatal y

municipal.

En la L.C.F. se establece que al FAFM o FORTAMUN le corresponde

un determinado porcentaje del total de la recaudación federal participable,

lo que ha significado los siguientes montos e incrementos para los años

1998,1999 y 2000.

30


ANO MONTO

1998 6,732,100,000

1999 13,097,602,496

2000 I 15,030,339,150 |

Fuente: Diario Oficial de la Federación.

INCREMENTO CANTIDAD PORCENTAJE

DE 1998 A 1999 6,356,502,496

94.4%

DE 1999 A 2000 1,932,736,654

14.7%

DE 1998 AL 2000 8,298,239,150

1 3 1 %

Los recursos antes mencionados se distribuyen a las Entidades

federativas en proporción directa al número de habitantes con que cuente

cada Entidad, considerando la información más reciente que genera el

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).

Las asignaciones que le correspondieron al Estado de Veracruz en el

período 1998-2000 y sus incrementos, se mencionan en los siguientes

cuadros:

ANO MONTO

1998 497,555,800

1999 1.067,419.342

2000 I 1,224,932.175 |

Fuente: Gacetas Oficiales del Gobierno del Estado de Veracruz;del 31-01-98,30-01-99, 31-01-2000

INCREMENTO CANTIDAD PORCENTAJE

DE 1998 A 1999 569.863,542

114%

DE 1999 A 2000 157.512,833

15%

DE 1998 A 2000 727.376,375

146%

La L.C.F. establece que las Entidades Federativas deberán distribuir

entre los municipios los recursos de este Fondo, utilizando el mismo criterio

de proporcionalidad directa respecto al número de habitantes que tienen los

núcleos municipales.

En el Estado de Veracruz se atiende a la disposición enunciada en el

párrafo anterior, al publicarse en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado,

31


a principios de cada año fiscal, el monto de las asignaciones que

corresponden a cada municipio.

Para destacar la importancia que representan los recursos del FAFM

en el ámbito municipal y su comportamiento en el tiempo, se hace referencia

a los mismos municipios utilizados en el caso del FISM, para representar los

montos recibidos durante el periodo 1998-2000.

" " " " ^ — ^ _ AÑO Y

MUNICIPIO ^ — _ _ XALAPA VERACRUZ CORDOBA COATZACOALCOS ACAYUCAN MINATITLÁN ZONGOLICA ASTACINGA ATZALAN COMAPA IXHUATLAN DE MADERO CHICONTEPEC TUXPAN POZA RICA PAPANTLA

19981

24.860,494 31.396,868 12.463,037 19.134,410

5.871,792 14.279,984

2.630,191 386,977

3.406,288 1.054,144 3.492,767 4.470,993 9.424,968

11.416,278 12.640,795

19992

53.333,861 67.356,514 26.737,275 41.049,544 12.596,907 30.635,220

5.642,617 830,192

7.307,597 2.262,482 7.493,123 9.591,736

20.219,628 24.491,635 27.118,625

20003

61.204,028 77.295,921 30.682,739 47.106,985 14.455,759 35.155,881

6.475,265 952,699

8.385,937 2.595,197 8.598,839

11.007,133 23.203,321 28.105,723 31.120,363

Fuente: ' Gaceta Of ic ia l del Gobierno del Estado de Veracruz; del 31-01-98, 2 Gaceta Of ic ia l del Gobierno del Estado de Veracruz; del 31-01-99, 3 Gaceta Of ic ia l del Gobierno del Estado de Veracruz; del 31-01-2000

En el siguiente cuadro se presenta el incremento porcentual de estos

recursos en el periodo 1998-2000

32


MUNICIPIO XALAPA VERACRUZ CORDOBA COATZACOALCOS ACAYUCAN MINATITLAN ZONGOLICA ASTACINGA ATZALAN COMAPA IXHUATLAN DE MADERO CHICONTEPEC TUXPAN POZA RICA PAPANTLA

INCREMENTO EN POR CIENTO 246% 246% 246% 246% 246% 246% 246% 246% 246% 246% 246% 246% 246% 246% 246%

La razón de que los incrementos porcentuales sean iguales para todos

los municipios, se debe a que la variable a considerar en la distribución del

recurso es la población, y se considera que ésta tiene la misma tasa de

crecimiento en todos los municipios.

El conteo de población se realiza hasta el año 2000, pero los

resultados se dan posteriormente, por lo que es cuando se conocería la

población real de los municipios, así como la tasa de crecimiento observada.

2.3 LA IMPORTANCIA DE LAS APORTACIONES DEL FISM Y FAFM EN LA CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL

Para destacar la importancia que tienen las aportaciones de ambos

fondos se han analizado, el FISM y FAFM o FORTAMUN en la Cuenta

Pública Municipal, se presentan los montos de los Planes de Arbitrios y los

montos de ambos Fondos, para los quince municipios antes mencionados,

para el ejercicio del año 2000.

33


MONTO

MUNICIPIO XALAPA VERACRUZ CÓRDOBA COATZACOALCOS TUXPAN POZA RICA ACAYUCAN MINATITLAN ZONGOLICA ASTACINGA ATZALAN COMAPA IXHUATLÁN DE MADERO CHICONTEPEC PAPANTLA

MONTO DE LAS APORTACIONES DE FISM Y FAFM

94.300,779 116.952,124 53.872,112 79.660,237 51.086,290 46.213,198 34.547,733 72.445,914 25.545,628

3.954,288 29.563,530

8.264,079 27.490,122 30.454,187 83.315,346

MONTO DE LOS PLANES DE ARBITRIOS

204.941,720 336.904,817

81.573,489 248.212,075

75.254,119 97.041,767 20.424,089 59.058,550

5.626,149 2.787,925 7.771,689 4.308,449 5.103,032 6.881,811

34.755,8761

Fuente: Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz; del 24-XII-99

Como puede observarse en la tabla anterior, en nueve de los quince

municipios, los montos de las Aportaciones de los Fondos son MAYORES

que los montos de los planes de arbitrios. En los otros seis municipios, los

montos de los Fondos, con respecto a los de los Planes de Arbitrios,

representan los porcentajes siguientes:

MUNICIPIO

XALAPA VERACRUZ CORDOBA COATZACOALCOS TUXPAN POZA RICA

PORCENTAJE QUE REPRESENTAN LOS FONDOS RESPECTO A LOS PLANES DE ARBITRIO

46% 35% 66% 32% 68% 47%

Manefo del Harm 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

Esto significa que aun en estos municipios de considerable

importancia económica, los recursos provenientes de los Fondos de

Aportaciones resultan relevantes.

2.3.1 EL DESTINO DE LOS RECURSOS

La Ley de Coordinación Fiscal determina que las aportaciones

federales que con cargo al FISM reciban los municipios "se destinarán

exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas e

inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se

encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema". Se precisa

el tipo de obra que puede ser considerado y se establecen dos acciones

específicas en las que se pueden invertir recursos: hasta un 2% para un

programa de Desarrollo Institucional y hasta un 3% para gastos indirectos

aplicados a las obras.

Esto significa que al menos el 98% del monto asignado al FISM debe

ser canalizado a la obra publica.

Para el caso del FAFM o FORTAMUN, la Ley de Coordinación Fiscal

determina que estos recursos "se destinarán exclusivamente a la

satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus

obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente

vinculadas a la seguridad publica de sus habitantes".

Ha sido práctica común de los municipios veracruzanos destinar un

porcentaje considerable de los recursos de este Fondo a la realización de

obra pública, interpretándola como un requerimiento a satisfacer. Es

evidente que al programar obra publica del tipo especificado para el FISM

se deben atender los ordenamientos establecidos para este Fondo. Sin

embargo, algunas obras rebasan por su importancia la esfera de

35

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, en é Estado de Veracruz

necesidades de un comité comunitario de una colonia, barrio o localidad.

Ejemplos de estas obras serían plantas de tratamiento de aguas para

consumo o residuales, mercados públicos, rastros, vialidades

intercomunicadoras, etcétera, y le corresponde a la comuna la atribución de

autorizarlas.

Los recursos provenientes de los Fondos de Aportaciones han

permitido a los municipios atender las demandas de obras y servicios

públicos, dinamizar la actividad económica y apoyar con acciones

específicas el abatimiento de la pobreza y la inseguridad pública, así como

sanear la Hacienda Municipal.

2.3.2 PRINCIPALES INCONSISTENCIAS EN EL MANEJO DE LOS

RECURSOS DEL RAMO 033

Los municipios al ejercer los recursos de aportaciones federales del ramo

033 (FISM y FAFM) incurrieron en las diversas inconsistencias que abajo se

detallan, mismas que en su oportunidad les fueron observadas para su

corrección y con la especial recomendación de que no incurran en las

mismas anomalías en el ejercicio de los fondos que ya tendrían como

consecuencia el fincamiento de responsabilidades económicas,

administrativas y/o penales según el caso, sancionadas en términos de la

Legislación Federal:

1. Falta de integración de expedientes unitarios

2. Desorden en la integración de expedientes unitarios

3. Falta de licitación pública

4. Falta de licitación simplificada

5. Falta de requisitos fiscales

6. Gasto corriente en FISM

36

Manejo dd Ramo 033 en la Obra PúUica, en tí Estado de Veracruz

7. Gasto corriente en FAFM

8. 5 al millar no retenido

9. Ejercicio del 2% de Desarrollo Institucional sin convenio

10. Préstamo a cuenta publica

11. Prestamos a terceros

12. Inversiones no autorizadas en el FISM

13. Adquisición de autos de lujo

14. Deuda no registrada

15. Obras sin validación de la dependencia normativa

16. Obras sin contrato

17. Obras sin fianzas de vicios ocultos

18. Maquinaria de construcción usada sin avalúo

19. Recibos simples en contratos de obra

20. Nominas sin requisitos

21 . Obra contratada solo facturando el recurso FISM sin la

aportación comunitaria

22. Comprobantes alterados

23. Obras realizadas por convenio con CFE-CEAS sin autorización

de la H. Legislatura y sin facturas ni retención del 5 al millar

Fuente: H. LVIII Legislatura del Estado de Veracruz-Llave.

Contaduría Mayor de Hacienda.

37

Manejo del Ramo 033 en fa Obra Pública, en el Estado de Veracruz

2.4 LA OBRA PÚBLICA

Para efecto de las Leyes de Obras Públicas que rigen en los ámbitos

Federal, Estatal y Municipal, se consideran Obras Públicas los trabajos que

tienen por objeto construir, ampliar, remodelar, adecuar, instalar, conservar,

restaurar, mantener y demoler bienes inmuebles, incluyendo la restauración

o mantenimiento de aquellos bienes muebles que estén incorporados o

adheridos a un inmueble e impliquen su modificación.

De relevancia para los niveles de gobierno Federal y Estatal según el

caso, se definen como trabajos de exploración y perforación, los que tienen

por objeto la explotación y desarrollo de recursos naturales, infraestructura

agropecuaria, etcétera.

Estas leyes consideran que los servicios relacionados con la Obra

Pública son aquellos trabajos que tienen por objeto la concepción, el diseño,

los cálculos y la elaboración de datos económicos y financiero-

presupuéstales, que implican investigaciones, estudios, asesorías y

consultorías, que se requieren para elaborar un Proyecto de obra pública y

que generalmente se conoce como Proyecto Ejecutivo. Se consideran

también como servicios aquellas actividades de Administración, Dirección,

Control del Proyecto, Supervisión y Control de Calidad, etcétera,

relacionadas con la ejecución de las obras, así como dictámenes, peritajes,

avalúos y auditorias técnicas y normativas.

Es evidente que la Obra Pública responde primordialmente a los

requerimientos sociales y económicos que la ciudadanía demanda, que se

detectan y atienden por los diferentes niveles de gobierno de acuerdo con

sus atribuciones, competencia y disponibilidad de recursos.

38


La detección y atención de las demandas de la ciudadanía, son

resultado de las necesidades de infraestructura física relacionadas con los

servicios básicos y de productividad económica. Se requiere de una

adecuada Planeación, Programación, Presupuestación, Ejecución y Control

de las obras. En el ámbito municipal la ciudadanía participa de una manera

más cercana y directa en los Programas de Inversión y por lo tanto percibe

las desviaciones e irregularidades que pudieran presentar los aspectos

técnicos y financieros de una obra. Por tanto, se requiere que las acciones

antes mencionadas sean realizadas atendiendo a la normatividad vigente,

con profesionalismo, eficiencia y eficacia; y se instrumenten mecanismos y

procedimientos ágiles, transparentes y prácticos que conlleven a la oportuna

terminación y operación de las obras con la calidad especificada y a un

precio justo.

Por otra parte, es relevante destacar que en el ámbito estatal y

municipal es competencia del órgano de Control Interno de las Entidades,

las Dependencias y los Ayuntamientos, vigilar el cumplimiento de los

ordenamientos relacionados con la Obra Pública y la correcta aplicación de

los recursos destinados a su ejecución.

Y es competencia del Órgano de Fiscalización Superior, en referencia

al Estado de Veracruz, auditar la Obra Pública una vez que ha concluido el

Ejercicio Presupuesta!.

Es con este propósito que a continuación se presentan las etapas

constitutivas de la Obra Pública, las acciones que las conforman y el marco

normativo que corresponde al Estado de Veracruz.

39


2.4.1 LA OBRA PÚBLICA Y SUS ETAPAS CONSTITUTIVAS

Toda Obra Pública demanda una Planeación, Programación,

Presupuestación, Adjudicación, Contratación, Ejecución, Supervisión y

Control; Recepción y Seguimiento.

Como un recurso didáctico, presentamos dichas etapas agrupadas en

tres grandes apartados, que obedecen al orden o tiempos en que se realizan

las acciones que constituyen a esos apartados, a los que se identifican

como:

lAPARTADO 1

APARTADO II

APARTADO III

ETAPA PREVIA A LA REALIZACIÓN DE LA OBRA

ETAPA DE EJECUCIÓN

ETAPA POSTERIOR A LA TERMINACIÓN DE LA OBRA.

2.4.2 ETAPA PREVIA A LA REALIZACIÓN DE LA OBRA

La etapa previa a la realización de las obras es la que corresponde a

la Planeación, Programación, Presupuestación, Adjudicación y Contratación

de la misma.

2.4.3 PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN

En la Planeación, Programación y Presupuestación de una obra debe

ser considerada una gran cantidad de acciones generales de las que se

desprenden acciones particulares que dependen de la naturaleza y tipo de

la obra.

Se enlistan a continuación lo que se considera son las acciones

generales que corresponden a la Planeación, Programación y

40

Manejo dé Ramo 033 en la Obra Pública, en elBstado de Veraovz

Presupuestación. Debe entenderse que éstas sólo son una referencia, pero

pueden adicionarse todas aquellas acciones que la importancia y

características particulares de una obra demanden:

a) Acreditar que la obra obedece a una necesidad social objetivamente

identificable y prioritaria.

b) Demostrar que es factible de realizar técnica y económicamente, y

disponer de los recursos necesarios para su ejecución.

c) Atender las disposiciones y ordenamientos que en materia de

asentamientos humanos, desarrollo urbano y construcción apliquen en

los ámbitos Federal, Estatal y Municipal .

d) Tramitar y obtener: dictámenes, factibilidades y/o validaciones,

permisos, licencias, derechos de explotación, así como la propiedad o

derecho de propiedad, expropiación, etcétera, que estén implicadas en

la ejecución.

e) Considerar lo que en su caso establecen los ordenamientos

particulares según sea el origen de los recursos, como es el caso de

las Aportaciones Federales, los Convenios de Concertación entre

diferentes niveles de gobierno, recursos propios, etcétera.

f) Considerar las obras de infraestructura, complementarias o

accesorias, que demanda la obra principal y las de preservación o

restitución de las condiciones ambientales cuando éstas pudieran

deteriorarse.

g) Tomar en cuenta la posible interrupción de los Servicios Públicos, y

comunicar oportunamente a la sociedad cuando eso sea inevitable e

instrumentar soluciones temporales si esto es factible.

h) Considerar los casos en que la Ley Orgánica del Municipio Libre

establece la obligación de obtener la aprobación de la H. Legislatura

del Congreso del Estado para la realización de una obra y que

actualmente se refiere al monto de inversión. Toda obra cuyo monto

41

Manejo del Ramo 033 en la Obra Públiea, en d Estado de Vetaouz

de Inversión sea igual o mayor al 20% del techo financiero del

Programa correspondiente, demanda autorización de la H. Legislatura,

cuando la ejecución abarca más de un Ejercicio Presupuesta! o

mandato y cuando la obra se realiza mediante convenio con otro nivel

de gobierno, paraestatal o particulares.

i) La Obra Pública deberá contar con: los estudios técnicos necesarios,

planos arquitectónicos y de ingeniería, especificaciones de

construcción, catálogo de conceptos, precios unitarios, números

generadores, explosión de insumos y presupuesto; programas de

ejecución, utilización de maquinaria y equipo, mano de obra, y

suministros en su caso. Documentos que en su conjunto se conocen

como el Proyecto Ejecutivo de la obra.

j) El presupuesto de la obra deberá considerar los costos

correspondientes a: los estudios técnicos, investigaciones, asesorías y

consultorías que se requieran; la elaboración del Proyecto Ejecutivo,

la regularización o adquisición de la tierra, afectaciones o

expropiaciones; la obra en sí, cargos por administración, supervisión,

control del proyecto, control de calidad, etcétera; aranceles por

factibilidad y/o validaciones, permisos, licencias, etcétera; indirectos

de la obra; obras complementarias de infraestructura, accesorias o de

protección al medio ambiente y las demás que deban considerarse

según su naturaleza y características.

k ) De ejecutar la obra por la modalidad de Administración Directa, se

deberán cumplir los requisitos y poseer la capacidad técnica,

administrativa y los elementos necesarios que establecen los

ordenamientos aplicables.

42


2.4.4 RAZONES DE ORDEN TÉCNICO

• La falta del Proyecto Ejecutivo o su deficiente elaboración es el

principal factor que pone en riesgo la terminación de una obra debido,

entre otras cosas, a las desviaciones presupuéstales, en tiempo o en

calidad, que seguramente se presentarán durante su ejecución.

• La obtención de la viabilidad (factibilidad) y/o validación de los

proyectos de aquellas obras que lo demandan, garantiza su correcta

ejecución y puesta en operación. Por ejemplo, una obra eléctrica

requiere la factibilidad de que se dispone de la energía para

suministrarla y de la validación del Proyecto para asegurar su correcta

construcción. La construcción de espacios educativos requiere la

viabilidad de los recursos humanos y materiales para su operación y

de la validación del proyecto para garantizar el diseño adecuado del

espacio, de la estructura, etcétera.

2.4.5 RAZONES DE ORDEN PRESUPUESTAL

• La viabilidad (factibilidad) económica de una obra asegura la

existencia del recurso para su ejecución.

• La incorrecta presupuestación de la obra provocará, o bien su

suspensión, o la demanda de incrementos presupuéstales que por lo

general no se prevén.

Se debe tomar en cuentaque la correcta presupuestación debe

considerar los costos que la obra demande: los servicios relacionados

con ella, la adquisición de terrenos y equipo de instalación definitiva,

el pago de aranceles, el costo de la obra en sí, etcétera.

43

Manejo del Ramo 033 en ia Obra Pública, end Estado de Veracruz

2.4.6 RAZONES DE ORDEN LEGAL

• El estado o municipio debe acreditar la propiedad del área, predio o

inmueble donde se realizará la obra, como requisito fundamental de

procedencia legal para soportar la inversión de la misma.

• Cuando se afectan áreas o derechos de vía, y existan cruces de la

obra con carreteras, puentes, ductos, líneas de conducción, etcétera,

se obtendrá el permiso correspondiente, ya que su omisión puede

conducir a no poder justificar la inversión realizada, que la obra se

cancele o no opere.

2.5 ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRA Y LOS

SERVICIOS RELACIONADOS CON ÉSTA

ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS DE OBRA

El monto en que se estima la inversión necesaria para realizar una obra,

determina la modalidad de adjudicación y por lo tanto el procedimiento que

deberá utilizarse. La L.O.P. menciona las siguientes modalidades:

• Adjudicación Directa

• Invitación a cuando menos tres personas morales o físicas con

actividad empresarial y

• Licitación por Convocatoria Pública

Para el caso del Estado de Veracruz, en el Presupuesto de Egresos de

cada año, publicado en la Gaceta oficial del Gobierno del Estado, se

44

Manejo dé! Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

establecen los montos que determinan cuando se adjudica directamente una

obra, se invita a cuando menos tres contratistas o se licita públicamente.

Sólo como referencia, para el año 2000 dichos montos son los siguientes:

MODALIDAD

Adjudicación Directa

Invitación a cuando menos 3 personas

Licitación Pública

MONTO DE LA OBRA* 1

Hasta $350,000.00

De $350,001.00 a $1,000,000.00

Mayor a $1,000,000.00

Fuente: Gaceta Oficial del Gobierno del Estado No.171 de fecha 30 de Diciembre de 1999. *Se refiere al Monto de la obra antes del I.V.A.

Al elaborarse el Proyecto Ejecutivo de una obra se obtiene un

Presupuesto estimado de la misma, conocido como Presupuesto Base, el

cual sirve, entre otras cosas, como referencia para identificar la modalidad

de adjudicación que debe utilizarse.

Se destaca que un Proyecto Ejecutivo deficientemente elaborado

puede conducir a subestimar o sobreestimar el Presupuesto de la obra, y

consecuentemente a incurrir en el error de elegir mal la modalidad de

adjudicación.

A continuación se mencionan los aspectos que tienen relación directa

o indirecta con el proceso de adjudicación de un contrato de obra. Se hace

referencia a ios ordenamientos estatales que correspondan.

2.5.1 TIEMPOS EMPLEADOS EN EL PROCESO DE ADJUDICACIÓN DE

CONTRATOS POR CONVOCATORIA PÚBLICA

El tiempo que se emplea en el proceso de adjudicación de un contrato

en la modalidad de licitación por convocatoria pública, tiene una gran

importancia en la Planeación y Programación de una obra. Se hará un

45

Manefo del Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

análisis del mismo, a la luz del marco normativo estatal y de ciertos

supuestos que es necesario considerar para poder realizar su cuantificación.

El artículo 37 fracción V de la L.O.P. establece que la Convocatoria

Pública deberá contener información sobre "El plazo para la inscripción de

la adjudicación, que no podrá ser mayor de cinco días hábiles, contados a

partir del día siguiente de la publicación de la convocatoria ".

Es ésta la única referencia sobre el tiempo, que nuestra normatividad

estatal establece. Las etapas que conforman el proceso son:

a) b) O

Publicación de la Convocatoria Inscripción de los concursantes Visita al sitio de la obra

d) Junta de aclaraciones e)

n g)

Período para la elaboración de propuestas concursantes Acto de presentación y apertura de Período de análisis de propuestas y

as propos

de los

ciones dictaminación

h) Acto de fallo de adjudicación

De manera que para determinar el tiempo a emplear en dicho proceso,

se harán algunas consideraciones basadas, tanto en los usos y costumbres,

como en la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas

del Gobierno Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de

enero del 2000, y que en el artículo 34 dice:

"En las licitaciones nacionales el plazo para la proposición y apertura será, cuando menos, de quince días naturales contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria". Pero también establece que: "cuando existan razones justificadas, el titular del área responsable de la contratación podrá reducir los plazos a no menos de diez días naturales, contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria".

46


2.5.2 ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE OBRA PÚBLICA

Los ordenamientos estatales identifican como elementos de la obra

pública o servicios relacionados con ella, a las investigaciones, asesorías,

consultorías, estudios de preinversión, estudios técnicos, proyectos

arquitectónicos y de ingeniería, ensayos y pruebas de materiales, dirección

y supervisión de obra, etcétera. Estos servicios deben ser debidamente

contratados para, llegado el caso, deslindar responsabilidades cuando en

una obra se presenten fallas técnicas, desviaciones presupuéstales o

incluso su colapso.

Las fallas técnicas en una obra pueden deberse a la elaboración de un

mal Proyecto de Ingeniería o Arquitectónico (cálculos, diseños, estudios,

etcétera); por una ejecución que no atienda las especificaciones y/o

procedimientos de construcción o por una deficiente Supervisión y Dirección

de obra.

Es evidente que para deslindar responsabilidades y demandar la

reparación del daño, es necesario que exista la relación contractual donde

se definan los alcances y las obligaciones de los prestadores de servicios y

del ejecutor de la obra.

2.5.3 BASES DE CONCURSO O LICITACIÓN

Los elementos constitutivos de las Bases de Concurso o Licitación son:

• El Proyecto Ejecutivo, excepto el catálogo de precios unitarios y el

Presupuesto Base.

• Información sobre el lugar, fecha y hora en que se llevarán a cabo

los siguientes eventos:

Visita al sitio de la obra

47

Manep del Ramo 033 en la Obra Pública, en tí Estado de Veracruz

Junta de aclaraciones

Acto de entrega y apertura de las proposiciones

Acto de fallo de adjudicación

• Información sobre:

Plazo de ejecución de los trabajos.

Fecha estimada de inicio.

Anticipos, monto y destino de los mismos.

Condiciones y forma de pago de estimaciones.

Modelo de contrato.

Forma de presentar la propuesta y de acreditar la personalidad del

proponente.

Modalidad y monto de la garantía a presentar sobre la seriedad de

la propuesta.

Las causas de eliminación del concurso y de no aceptación de las

propuestas, en su caso.

Acreditación de la capacidad técnica-financiera de los participantes.

Criterios a utilizar para decidir la adjudicación.

Los medios para notificar posibles modificaciones de las

condiciones, fechas, lugares y horas de los eventos programados.

El procedimiento y calendarización de la entrega de insumos, y/o

equipo de instalación definitiva en la obra, que en su caso

proporcione la entidad, dependencia o municipio.

Lo demás que sea necesario adicionar atendiendo a las

características de la obra. (Ver Anexo 1)

2.5.4 CONTRATOS DE OBRA Y SERVICIOS RELACIONADOS

Es recomendable que las Entidades, Dependencias o Municipios

diseñen un modelo de contrato para obras y para servicios relacionados con

48


ellas, en el que puedan asentar las particularidades de cada obra o servicio

profesional .

La estructura de un contrato consta, por lo general, de los siguientes

apartados:

• I En Generalidades se menciona el número del contrato, descripción

de la obra y ubicación, importe del presupuesto contratado y nombre

del contratista. Se debe hacer referencia al tipo de contratación

pactada, la modalidad de adjudicación utilizada y la acreditación e

identificación de los representantes legales de ambas partes.

• II En Declaraciones de la contratante se fundamenta su

personalidad jurídica y capacidad para celebrar el contrato, se hace

referencia al documento que autoriza la inversión y cuál es el origen

de los recursos, se mencionan particularidades del procedimiento de

adjudicación, los anexos que forman parte del contrato, y el domicilio

legal para los fines y efectos legales que procedan.

• III En Declaraciones del contratista, éste acredita su existencia legal

mediante escritura pública constitutiva, si es persona moral, o

mediante cédula del Registro Federal de Contribuyentes, si es persona

física. Menciona su domicilio fiscal, declaración de nacionalidad y

compromiso de seguirse considerando mexicano en lo referente a este

contrato aun cuando cambiara de nacionalidad. Declara tener

capacidad jurídica, técnica, y financiera para contratarse y obligarse a

realizar los trabajos; también que conoce los ordenamientos de Ley y

el contenido de los anexos del contrato; que inspeccionó el sitio de

los trabajos, a fin de considerar los factores que intervienen en su

49

™ ' •*- •*• ^ - ^ Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, en tí Estado de Veracruz B I B L I O T E C A

realización, y que cuenta con registros actualizados del IMSS,

INFONAVITy SEFIPLAN.

• IV En las Declaraciones de ambas partes se menciona la obligación

que contraen de cumplir lo que a cada quien le toca y a responder en

caso de incumplimiento. Convienen de mutuo acuerdo en considerar

como parte del contrato los anexos antes mencionados y en aceptar a

la bitácora de obra como el instrumento legal de control durante la

ejecución de la obra, y señalan que están de acuerdo en el objeto y

condiciones del contrato que se está firmando.

• V En el Clausulado se hace referencia, cuando menos, a los

siguientes conceptos: el monto del contrato, anticipos y modalidad de

pagos, fecha de inicio de trabajos, disponibilidad del inmueble, plazo

de ejecución y condiciones de posibles ampliaciones, conceptos

extraordinarios, ajuste de costos, finiquito, garantías, entrega-

recepción de la obra, sanciones, suspensión temporal, terminación

anticipada, rescisión administrativa, instrumentos de control y

verificación, legislación aplicable y jurisdicción; procedimientos,

mecanismos y normas para la entrega-recepción de insumos y/o

equipo que suministre la contratante, si es el caso.

La contratante debe incorporar aquellos clausulados que a su parecer

y atendiendo al tipo y características de la obra, eviten imprecisiones,

indefiniciones o ambigüedades que puedan propiciar diferentes

interpretaciones y que afecten la ejecución de ésta.

50


CONCLUSIÓN

Antes de iniciar el proceso de adjudicación de una obra pública, el

ayuntamiento debe obtener: los permisos, licencias, factibilidades,

validaciones, etcétera, así como la autorización del Congreso cuando el

monto de la obra excede del veinte por ciento del Techo Financiero del

FISM, del FAFM, o de la partida destinada a obras con recursos propios; la

ejecución de la obra excede el periodo de gobierno municipal, si celebrará

convenios para asumir la ejecución de obras que correspondan al Estado o

a la Federación, o si éstos asumirán la ejecución de obras que

correspondan al municipio.

51


3.1 INTRODUCCIÓN

Toda obra incluida en una Propuesta de Inversión debe ser planeada,

programada y presupuestada, particularmente aquélla cuya inversión es

considerable y que generalmente aporta mayores beneficios sociales. La

planeación toma en cuenta los aspectos financieros, técnicos y sociales de

una obra, de tal manera que el proyecto resultante sea el más conveniente

desde el punto de vista económico, técnico, ecológico y operativo. En la

planeación deben considerarse todas las acciones por realizar para evitar

en lo posible desviaciones en el costo, el tiempo de ejecución y la calidad

de la obra.

La importancia de planear, programar y presupuestar las obras tiene que

ver con el éxito o fracaso, técnico o financiero de las mismas; si la falta de

previsión trae como consecuencia la falla o inoperabilidad de la obra, la

responsabilidad es imputable, en primera instancia, a quienes desempañan

estas tareas.

52


3.2 PLANEACION, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN

DE LAS OBRAS

La elaboración de los programas de obra y la determinación de

acciones correspondientes a los fondos de aportaciones no es competencia

directa de esta unidad; sin embargo, debe participar asesorando al Consejo

de Desarrollo Municipal o a la Comuna sobre la procedencia y la factibilidad

técnica y económica de las obras que pueden ser seleccionadas.

Una vez que los programas han sido definidos, deben elaborarse los

proyectos ejecutivos de las obras seleccionadas y obtener, entre otros, las

factibilidades, validaciones, permisos y autorizaciones que correspondan; es

decir, deben organizarse todas las acciones demandadas por la obra

considerando los costos que estas generan.

La calendarización de las obras deben atender a la disposición de los

recursos, monto y fecha de las ministraciones asignadas, el costo de la obra

y su tiempo de ejecución.

El profesional adscrito nominalmente a las áreas de obra del

municipio, debe tener experiencia en programación, presupuestación y

construcción de obra, requisitos necesarios para analizar y verificar que los

elementos constitutivos de los proyectos ejecutivos, diseños,

especificaciones, presupuestos y programas de ejecución; consideran la

tecnología moderna sobre materiales y equipo, los procedimientos

constructivos más eficaces, la coherencia de los programas técnicos y que

los presupuestos estén apegados a las condiciones prevalecientes en el

mercado.

Es recomendable que la elaboración de los proyectos ejecutivos se

contraten externamente para evitar, entre otras cosas, el engrosamiento

innecesario de la nómina por la diversidad y alto nivel de algunos 53


especialistas que se requieren para proyectar los diferentes tipos de obra

que se construyen en función de que es un proceso cuya baja frecuencia,

genera tiempos muertos del personal.

Se considera pertinente destacar una costumbre generalizada pero

errónea, que debe ser abandonada; no dar la importancia debida a los

programas de utilización de maquinaria y equipo, mano de obra y de

ejecución, particularmente a éste último ya que constituyen los anexos

técnicos de los contratos de ejecución de obra que sustentan las soluciones

a las controversias que se pueden presentar entre contratante y contratado.

3.2.1 ARTÍCULOS DE LA L.O.P.* RELATIVOS A LA PLANEACIÓN,

PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN.

A continuación se hace referencia a los artículos de la L.O.P. que

mencionan aspectos específicos relacionados con la planeación,

programación y presupuestación y que sirven de sustento legal a las

decisiones adoptadas por los responsables de realizar estas actividades.

El Artículo 13 hace referencia a la Planeación, estableciendo entre otras cosas que:

• Deberán preverse todas las acciones a realizar. • Se elaborarán estudios de factibilidad técnica y económica. • Deberán considerarse obras complementarias, accesorias y de

infraestructura a la principal (si este es el caso) • Se adquirirán el o los terrenos que demande la obra principal y las

complementarias ( si es el caso) • Se considerarán las acciones necesarias para preservar y/o restaurar

el medio ambiente si la ejecución de la obra lo deteriora.

El Artículo 14 establece que la planeación, entre otras cosas, demanda: • La definición de objetivos y metas. • La realización de estudios técnicos y proyectos. Los proyectos a su

vez incluyen, además del diseño, la definición de normas, especificaciones y tecnologías aplicables.

*En lo sucesivo se utilizará LOP para el Estado de Veracruz

54

Maneja del Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

• Contar con los recursos económicos destinados a cubrir los gastos derivados de las acciones de planeación, elaboración de proyectos, ejecución, supervisión y control de calidad de la obra.

• Definir la calendarización física y financiera de la obra, señalando fecha de inicio y terminación de la misma.

• Determinar a las unidades responsables de su ejecución.

El Artículo 16 define como elementos o componentes de la obra pública a: las investigaciones, asesorías, consultorías especializadas, los estudios técnicos y de preinversión y los proyectos.

El Artículo 17 precisa que los presupuestos de las obras deben incluir los costos correspondientes a :

• Investigaciones, asesorías, consultorías y estudios. • Proyectos arquitectónicas y de ingeniería (Proyecto Ejecutivo) • La ejecución, dirección, supervisión y control de calidad. • Los indirectos, si la obra se realiza por contrato. • Suministro de materiales, contratación de maquinaria o equipo,

personal técnico, administrativo, mano de obra o cualquier otro accesorio relacionado con la obra cuando se ejecuta por administración directa.

• Obra complementaria de infraestructura o para preservar el medio ambiente.

• Trabajos de conservación y mantenimiento, ordinario, preventivo y correctivo.

• También se menciona la necesidad de distinguir las obras que serán ejecutadas por contrato y por administración directa.

3.2.2 ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA LOCAL Y

DE LA LEY ORGÁNICA DEL MUNICIPIO LIBRE QUE SE

RELACIONAN CON LA PLANEACIÓN.

El Artículo 35, fracción XXXVI de la Ley Orgánica del Municipio Libre, el cual se relaciona en forma directa con el artículo 33, fracción XVI incisos a y b, de la Constitución Política del estado Libre y Soberano de Veracruz - Llave, señala que: "... cuando se trate de la contratación de obras o servicios públicos que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento, o de contratos de obras públicas cuyo monto exceda del veinte por ciento de la partida presupuesta! respectiva, se requerirá el acuerdo del Cabildo para someterlo a la aprobación del Congreso del Estado".

55


El Artículo 103 determina que ios municipios podrán celebrar convenios:

Según la fracción IV, "con el Estado o la Federación para asumir la ejecución y operación de obras y servicios públicos que correspondan a aquellos..." y

Según la fracción V, "con el estado o la Federación, para que éstos asuman la ejecución y operación de obras y la presentación de servicios públicos que correspondan a los municipios..."

Según la fracción VI, "con personas físicas o morales para la ejecución u operación de obras o la prestación de servicios públicos municipales".

3.3 EL PRESUPUESTO PÚBLICO

La idea generalizada que se deriva del concepto de presupuesto, es

la de un elemento de naturaleza financiera cuyas características esenciales

permiten considerarlo como el plan que, abarcando un periodo

determinado, sustenta la forma de generación de recursos financieros para

ser aplicados en la estimación, realización y control de actividades futuras

en el mercado de la organización.

Consecuentemente la actividad del órgano administrativo del estado,

distribuida para ser desarrollada por las distintas entidades que conforman

la estructura de gobierno, requiere de un presupuesto; esta consideración

de carácter técnico no es la única que condiciona su utilización en el sector

público; en su desarrollo histórico, la naturaleza misma del estado, el

hecho político implícito en todo gobierno representativo del que deriva la

obligación de informar a la sociedad en forma clara y oportuna del

resultado de su gestión y, considerable incremento que han tenido en el

estado moderno las actividades económicas realizadas por el gobierno, son

otras razones que lo condicionan, no sólo a su uso sino a estructurar todo

un sistema presupuesta!.

Por ello, en concordancia con las características esenciales del

presupuesto, actualmente en la mayoría de los países la práctica común es

56


la estructuración de un documento oficial que lo formaliza y que considera

tanto lo referente a la obtención de los recursos, ingresos, como a su

aplicación, egresos.

Desde una perspectiva integral y en tanto que ingresos y egresos son

los términos que identifican el sentido del flujo de los recursos financieros,

la importancia de los apartados correspondientes en el presupuesto es

similar, sin embargo para los propósitos de este trabajo adquiere mayor

relevancia al que se refiere a su aplicación considerando que en su

ejercicio y distribución participan activa y directamente todas las partes y

niveles de la estructura de la estructura de gobierno, así como otras

organizaciones ajenas a él y a que, un significativo porcentaje del mismo

se destina a la obra pública; consideraciones que no se comparten

respecto a los ingresos lo que justifica las escasas referencias a ellos y la

necesidad de particularizar en la vertiente de salida de los recursos

públicos, el sistema en que opera y el documento que la formaliza.

En el caso del Estado Mexicano, considerando el primer nivel de su

estructura de gobierno, existe la práctica sancionada por la ley de elaborar

en documentos separados, en función del sentido del flujo de los recursos

financieros, el manejo de la hacienda pública; así, para la obtención de los

recursos, el poder ejecutivo federal elabora anualmente con base en las

normas y procedimientos establecidos, una propuesta de Ley de Ingresos

que somete, previo a su aplicación, a la aprobación del poder legislativo;

en el caso del egreso, en términos de lo dispuesto por la Ley de

Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, el poder ejecutivo formula

anualmente una propuesta de Presupuesto de Egresos de la Federación

que también somete a la aprobación del poder legislativo; sin embargo, la

existencia de documentos diferentes para cada una de las vertientes

señaladas para las finanzas públicas cuida no romper con la característica

de igualdad que deben mostrar entre sí los totales de los recursos

considerados en uno y en otro.

57


La necesidad de que entre los totales de los dos apartados del

presupuesto exista igualdad, es también una disposición constitucional y la

primera referencia a la forma de integración de los recursos financieros del

estado dentro del marco jurídico vigente, como se desprende de lo

establecido en el artículo 74 fracción IV de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos que señala como facultad exclusiva de la

Cámara de Diputados:

"Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para contribuirlos; así como revisar la Cuenta Pública del año anterior"1

Así, para la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, el

documento que el Poder Ejecutivo turna al Poder Legislativo para su

aprobación y al que incorrectamente se le designa como el presupuesto del

gobierno, corresponde al apartado de los egresos de donde deriva la

costumbre de identificarlo comúnmente como "presupuesto de egresos" o

"presupuesto del gasto público" determinándose además con precisión

jurídica su carácter; al respecto el artículo 15 establece:

"El Presupuesto de Egresos de la Federación será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del ejecutivo, para expensar, durante el periodo de un año a partir del 1 de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que en el propio presupuesto se señalen"2

Se comprueba con las citas señaladas la práctica ya mencionada de

identificar con términos diferentes a los dos componentes esenciales de los

que constituye el presupuesto lo que es incorrecto además de que resta

claridad para el análisis e incrementa la posibilidad de confusiones y

errores.

1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Ediciones del Congreso; México 1998 2 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; Diario Oficial de la Federación, del 31 de diciembre de 1976; México, D.F.

58

Manep dé Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

En el nivel estatal, no se encuentra una definición genérica del

presupuesto; sin embargo, específicamente la Ley de Presupuesto,

Contabilidad y Gasto Público del Estado de Veracruz - Llave en su artículo

3 establece una disposición que precisa lo que constituye el gasto público y

que puede interpretarse como equivalente al apartado de egresos:

"El gasto público estatal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera; además de los pagos de pasivos, de deuda pública y por concepto de responsabilidad patrimonial que realicen los Poderes Legislativo y Judicial así como los sectores centralizado y paraestatal del Poder Ejecutivo"3

En el nivel municipal la situación es todavía más compleja y tiende a

ser caótica; por la importancia que tiene para este trabajo la presentamos

en el apartado referido al presupuesto municipal.

Respecto a su estructura, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y

Gasto Público Federal establece las partidas, renglones o rubros que

integran el presupuesto; es su artículo segundo clasifica las erogaciones

que realiza el gobierno federal con base en los conceptos siguientes:

Gasto Corriente

Inversión Física

Inversión Financiera

Deuda Pública

Pagos por concepto de responsabilidad patrimonial

Como se puede observar, la denominación de los renglones que lo

integran guardan similitud con los aplicables para la formulación de

presupuestos y sistemas de contabilidad en el sector privado, las

diferencias que existen resultan fundamentalmente de los propósitos

relevantes que persiguen en cada sector.

3 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Veracruz Llave; Gaceta Oficial del Estado; Xalapa, Ver, 28 de diciembre de 1996

59


Respecto a la identif icación de otros elementos del sistema

presupuesta!, el artículo segundo del reglamento de la Ley de Presupuesto,

Contabil idad y Gasto Público Federal señala y define los más relevantes:

"En el p resente reg lamento se entenderá por : LEY; La ley de Presupuesto, Contabil idad y Gasto Público Federal. SECRETARIA; La Secretaria de Hacienda y Crédito Público; ENTIDADES; Las comprendidas por el art. 2 de la Ley. SECTOR; El agrupamiento de entidades coordinado por la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso designe el Ejecutivo Federal. ENTIDADES COORDINADORAS DE SECTOR; Las secretarías de Estado y Departamentos Administrativos que en cada caso se designen conforme al Artículo 50 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. ENTIDADES COORDINADAS; Las que de acuerdo con el artículo señalado en el párrafo anterior, se designen formando parte de un Sector determinado, y; RAMOS; las ramas generales que para efectos presupuéstales se establezcan en el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio correspondiente

Encontramos en esta cita la primera referencia al término RAMO el

cual es uti l izado para identif icar una forma de agrupar parte de los recursos

f inancieros en función de ámbitos o actividades específicas para su

posterior apl icación.

4 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; Diario Oficial de la Federación, del 31 de diciembre de 1976; México D.F.

60


3.4 GASTO PÚBLICO Y NIVELES DE GOBIERNO

Es un hecho que en nuestro país, por distintas razones, los ingresos

que recauda el estado transformados en gasto público, han sido

insuficientes para satisfacer sus necesidades y que su manejo ha

contribuido a acentuar los desequil ibrios regionales y sectoriales; la

generación, la distribución y la aplicación de los recursos públicos no

cuentan con un marco jurídico congruente con los propósitos que se

persiguen en el ámbito socioeconómico; la presentación que asume el

presupuesto del gobierno en cada uno de sus niveles constituye una

evidencia más de ello, no obstante que, en su estructura interna, se

observa un razonable grado de simil i tud.

La estructura orgánica del Estado Mexicano establece tres niveles de

actuación al gobierno constituido; el primero, la federación; el segundo, las

entidades federativas y; el tercero, los municipios, en cada uno y aún entre

ellos, las características y atribuciones específicas que les señala el marco

jurídico determina particularidades que derivan en coincidencias y

divergencias que inciden en la aplicación del concepto general del

presupuesto que aquí hemos expresado y que se acentúan por la

presentación de sus partes en documentos separados.

En términos generales y de acuerdo a las leyes, en los tres niveles de

gobierno se da la existencia del presupuesto público con sus vertientes de

ingresos y egresos, integrados o no en un solo documento; en los tres

casos la facultad de su formulación está asignada a quien realiza la función

ejecutiva; y su aprobación al congreso, excepto en el caso del nivel

municipal en donde la hace el ayuntamiento en tanto que se carece de

órgano legislativo.

En términos particulares las divergencias se hacen evidentes,

fundamentalmente respecto a los ingresos, para una mejor explicación nos 61


apoyaremos en un criterio de clasif icación de los ingresos que se sustenta

en la naturaleza de quién aporta el recurso, la causa y obligación de

aportarlo y, el nivel de gobierno que t iene la atr ibución recaudadora

correspondiente. Con base en ello el total de los ingresos que recauda el

gobierno puede clasificarse en dos grandes grupos:

Ingresos D i rectos. - los generados por la observancia de las

disposiciones que obligas a las personas físicas y morales el pago al

estado por cualquiera de las causas que establecen las leyes de ingresos

correspondientes para cada uno de los tres niveles de gobierno. Su

conceptualización en términos generales es similar y responde a las

denominaciones de; impuestos, derechos, contribuciones, productos,

aprovechamientos, part icipaciones, aportaciones y otros.

Ingresos Ind i rec tos . - Los obtenidos por la observancia de las

disposiciones hacendarías distintas a las que sustentan la generación de

ingresos directos.

La clasif icación anterior permite establecer la relación siguiente:

INGRESOS TOTALES = INGRESOS DIRECTOS + INGRESOS INDIRECTOS

La aplicación de esta relación en el análisis del presupuesto en lo

correspondiente al apartado de los ingresos permite establecer que a

medida que se desciende en los niveles de gobierno el porcentaje que

representan los ingresos directos respecto al total va disminuyendo en

forma considerable.

En tanto que en el nivel federal los conceptos que integran los

ingresos directos abarcan todas las posibi l idades que permiten el

cumplimiento de la función recaudadora, en el nivel estatal se ven l imitados

por efectos de la competencia exclusiva de la federación sobre algunos de

ellos y se acentúa aún más en el nivel municipal en donde, además de la

62

Manejo dá Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

l imitación producto de la competencia federal, se agrega la derivada de la

competencia estatal.

Así, el grado de dependencia para el manejo de las f inanzas públicas,

tanto en el sentido de la captación como de su apl icación, si bien responde

a ordenamientos jurídicos específicos, considerando el principio de

jerarquía de las leyes y el propósito de convertir la aplicación de los

recursos f inancieros del estado en un instrumento de la política económica

para el logro de equil ibrios regionales y locales, el resultado es que el

presupuesto no proporciona la uniformidad y congruencia requerida lo que

sumado al carácter polít ico que subyace en el manejo de los recursos

f inancieros, tengamos presente el poder de la bolsa, genera situaciones de

conflicto o indeterminación que son resueltas a través de la formulación de

nuevas leyes.

Todo ello contribuye a que, independientemente de las observaciones

formuladas, el grado de dependencia formal que establece el marco

constitucional entre los distintos niveles de gobierno se incremente por la

existencia de otras disposiciones concebidas para atender en forma

sectorial o programática el desarrollo de las acciones, existiendo una

diversidad de hechos reales que lo demuestran; para el propósito de

nuestro trabajo, señalamos el correspondiente a la distribución de los

ingresos mediante su transformación a egresos.

3.4.1 LA HACIENDA MUNICIPAL Y SUS RECURSOS FINANCIEROS

Con base en lo dispuesto en el Título V, artículo 79 de la Ley

Orgánica del Municipio Libre para el Estado de Veracruz, que como

resultado de la reforma integral a la constitución polít ica del estado debe

ser objeto de análisis y revisión para su actualización, actualmente la

Hacienda pública la Constituyen:

63

Maneja dd Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

I.- Los bienes muebles e inmuebles que les pertenezcan; II.- Los ingresos que deberán percibir, de acuerdo con la Ley de Ingresos Municipal; III.- Los demás recursos de los municipios, según las Leyes."5

En función de lo establecido en la Ley Orgánica del Municipio Libre,

los recursos financieros del municipio se constituyen fundamentalmente por

lo obtenido mediante la aplicación de la Ley de Ingresos Municipales y en

segundo lugar, dependiendo de los montos, por los obtenidos por

transacciones cuyo objeto son los bienes que le pertenecen y los que

obtenga o se le asignen según las Leyes.

En el artículo III de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Veracruz se mencionan y definen las distintas fuentes de ingreso.

"Para los efectos de esta Ley se tendrán como: I.- Impuestos: Las prestaciones en dinero o especie que establece la Ley con carácter general y obligatorio a cargo de personas físicas o morales para cubrir el gasto público de los municipios; I I .- Derechos: Las contraprestaciones establecidas por Ley en pago de servicios públicos municipales; III.- Productos: Los ingresos que percibe el municipio por explotación de sus bienes patrimoniales y por otras actividades que no corresponden a sus funciones de derecho público; IV.- Aprovechamientos: Los recargos, las multas y los demás ingresos no clasificables como impuestos, derechos, productos o participaciones; V.- Contribuciones por mejoras: La mejora o beneficio particular que tengan los bienes inmuebles por realización de obras públicas; y VI.- Participaciones: Las cantidades que corresponden al municipio en el rendimiento de la recaudación de determinados ingresos federales o estatales, de conformidad con las leyes respectivas y los convenios que se celebren en particular."6

5 H. Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Veracruz; Ley Orgánica del Municipio Libre; Xalapa, Ver., 9 de febrero de 1984 6 H. Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Veracruz; Ley de Hacienda del Estado; Xalapa, Ver., 31 de diciembre de 1983.

64


De las citas anteriores y lo señalado en términos generales sobre la

clasificación de los ingresos en directos e indirectos, la totalidad délos

recursos financieros del municipio pueden ser identificados para efecto de

integración y análisis, así como contar con una base para ubicar el origen

de los recursos, ya sea federal, estatal o municipal y el ámbito de

competencia de los organismos de control, tanto internos como externos de

los distintos niveles de gobierno.

No obstante que el término aportaciones, debido a su reciente

aparición, como consecuencia de la reforma a la Ley de Coordinación

Fiscal no está considerando en ninguna de las dos leyes ha que hacemos

referencia, la aplicación de la fracción III de la L.O.M.L., en una

interpretación amplia, salva la deficiencia.

3.4.2 EL PRESUPUESTO MUNICIPAL

Resulta común considerar que, siendo el municipio y el ayuntamiento,

los elementos relevantes que constituyen el ámbito de menor nivel en la

estructura orgánica del Estado Mexicano, el presupuesto municipal

responde a las características generales que ya hemos señalado y

consecuentemente a que su manejo tenga la ventaja déla simplicidad, la

consideración es común y parece lógica; sin embargo los hechos

demuestran lo contrario, el presupuesto municipal corresponde a un

contexto complejo que requiere de atención si se quiere alcanzar lo que a

la ley expresa respecto al municipio:

"El Municipio libre es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado."7

7 H. Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de Veracruz; Ley Orgánica del Municipio Libre; Xalapa, Ver., 9 de febrero de 1984

65

Manejo del Ramo 033 en ¡a Obra Pública, en el Estado de Veracruz

CONCLUSIÓN

Para el caso de obras públicas cuyos recursos provienen del FISM o

del FAFM, los documentos que, entre otras cosas, avalan el requisito de

disponer de los recursos económicos necesarios para cubrir los gastos

generados por las obras, como lo establece el artículo 14, son la Propuesta

de Inversión y el acta resolutiva del FISM o del F.A.F.M., que son

autorizados por el Consejo de Desarrollo Municipal o la cabildo,

respectivamente.

El área de Obras Públicas sólo podrá elaborar los Proyectos de

aquéllas obras autorizadas en los documentos antes mencionados.

En la elaboración de la Propuesta de Inversión del Fondo para la

Infraestructura Social Municipal (F.I.S.M.) es necesario que el Consejo de

Desarrollo Municipal autorice el monto de cada obra, considerando que éste

se integra con los costos de varios de los conceptos aludidos en los

artículos antes mencionados, que dependen del tipo y características de la

obra de que se trate, y corresponde al responsable del Área de Obras

Públicas hacer las propuestas y señalamientos pertinentes.

66


4.1 INTRODUCCIÓN

Uno de los principales problemas que existen entre los agentes de la

construcción, con carácter de empresarios privados, se refiere a que las

adjudicaciones o licitaciones de las obras, se les entrega a los participantes

un expediente técnico, integrado de manera deficiente y sin ser revisados

detalladamente los proyectos ejecutivos, representando estos aspectos la

falta de atención, factor determinante para el cumplimiento de metas de la

obra.

Es por eso que en este capítulo se pretende mostrar la importancia de

la correcta realización de los proyectos ejecutivos y su influencia para el

desarrollo de las obras.

El Proyecto Ejecutivo de una obra es el elemento más importante de la

misma, ya que constituye la base indispensable para su correcta

presupuestación, programación, contratación, ejecución, supervisión y

control.

67

MantfoddRamo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

4.2 EL PROYECTO EJECUTIVO

La elaboración de un buen Proyecto Ejecutivo disminuye las

desviaciones financieras, así como las del tiempo de ejecución y de la

calidad de las obras.

Un proyecto mal elaborado tiene como consecuencias un incremento

en el costo de la obra, que por lo general impide su terminación y puesta en

operación. En ocasiones se sacrifica la calidad de la obra con la intención

de terminarla con los recursos económicos disponibles, contraviniendo las

especificaciones técnicas, lo cual se traduce en fallas irreversibles en la

obra.

El presupuesto de la obra, que emana del Proyecto Ejecutivo, es

resultado de multiplicar las cantidades o volúmenes de obra de los

conceptos que la constituyen y los precios unitarios de los mismos. Se

conoce como Presupuesto Base y constituye la referencia para evaluar y

dictaminar los presupuestos que presentan las personas físicas o morales

invitadas a participar en la adjudicación del contrato de la obra.

4.2.1 ELEMENTOS QUE CONSTITUYEN EL PROYECTO EJECUTIVO

Los elementos que constituyen el Proyecto Ejecutivo de una obra

dependen del tipo de ésta, de la especialidad y del monto, de manera que

los enunciados a continuación son de tipo genérico y deberán ser aceptados

según las situaciones particulares de cada obra en cuestión:

• Los planos arquitectónicos, donde se plasman, entre otras cosas, la

distribución espacial y las dimensiones de los diferentes elementos

de la obra (plantas, niveles, fachadas, cortes, etcétera),

• Los planos de ingeniería, donde se define y representa información

sobre:

68

Manejo de! Ramo 033 en la Obra Pública, en d Estado de Venacmz

a) Topografía del suelo

b) Mecánica de Suelos.

c) Cimentaciones.

d) Estructuras

e) Albañilería y Acabados.

f) Instalaciones Eléctricas

g) Instalaciones Hidrosanitarias

h) Instalaciones Especiales

i) Otros

• Las memorias técnicas de cálculos: estructurales, de mecánica de

suelos, eléctricos, hidrosanitarios, topográficos, etc.

• Las especificaciones, normas y procedimientos de construcción.

• El catálogo de conceptos y los números generadores de cantidades

de obra.

• Las tarjetas de precios unitarios.

• La explosión de insumos

• El presupuesto de la obra por conceptos y partidas presupuéstales

(Presupuesto base).

• El programa de ejecución física y financiera de la obra.

• Los programas de utilización de recursos humanos, maquinaria y

equipo, y, en su caso, de suministro de materiales.

Los Proyectos Ejecutivos de obras de edificación, agua potable y

saneamiento, caminos rurales, carreteras, puentes, electrificación e

iluminación, en principio son diferentes; sin embargo, el punto coincidente

es que todos permiten obtener información de los conceptos que intervienen

en una obra, sus especificaciones o características, las cantidades de obra

o volumetría y los precios unitarios, elementos que en su conjunto conducen

a la elaboración de su Presupuesto y de los Programas de tiempos de

ejecución, utilización de maquinaria, equipo y mano de obra. 69


A continuación se enlistan tos elementos que integran los Proyectos

Ejecutivos de diferentes tipos de obra, aclarando que de acuerdo a las

características específicas de las mismas, los elementos mencionados

pueden aumentar o disminuir,

4.2.2 EDIFICACIÓN

Elementos constitutivos det proyecto:

• Planos topográficos.

• Planos arquitectónicos (de conjunto, plantas y azoteas, cortes y

fachadas, de detalle, etc.)

• Planos de ingeniería: estructurales, mecánica de suelos, geológicos;

instalaciones hidrosanitarias, eléctricas en alta y baja tensión,

sistemas de tierra, fibra óptica, aire acondicionado, elevadores, gas,

aire, etc.

• Memorias de cálculo: estructurales, mecánica de suelos topográficos,

de instalaciones, etc.

• Especificaciones y normas de construcción.

• Catálogo de conceptos y números generadores, catálogo de tarjetas

de precios unitarios

• Explosión de insumos.

• Presupuesto de obra por conceptos y partidas presupuéstales.

• Programas de: tiempo de ejecución, utilización de maquinaria y equipo

y mano de obra.

4.2.3 CAMINOS RURALES

Elementos constitutivos del proyecto:

• Planos del proyecto geométrico: planta, perfil y secciones

• Memorias de cálculo: topográficos, trazos, nivelación y curva masa. 70

Maneia del Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

• Estudios de geotécnia y de materiales pétreos.

• Diseño de subrasante, base y carpeta (sí es el caso).

• Especificaciones y normas de construcción.

• Catálogo de conceptos, números generadores, catálogo de tarjetas de

precios unitarios.

• Presupuesto de obra por concepto y partidas presupuéstales.

• Programas de: ejecución de obra, utilización de maquinaria y equipo y

mano de obra.

4.2.4 AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

A. Elementos constitutivos de los proyectos de Agua Potable:

1) Fuente de abastecimiento Pozo Profundo

Manantial Río (Toma Directa o Galería Filtrante)

Estudio Geofísico Registro Eléctrico Diseño de la Estructura del Pozo Desarrollo y Aforo ( Mínimo 72 Horas) Diseño de equipo para extracción Diseño de obra eléctrica complementaria

Aforo y Calidad del Agua Aforo y Calidad del Agua

Perfil Topográfico a) Sistema por Gravedad b) Sistema por Bombeo Cálculo del Equipo y Proyecto

de Subestación Eléctrica

2) Línea de conducción Levantamiento Topográfico (Planimetría y Perfil) Cálculos para determinar Diámetros y Clase de Tubería, Válvulas Expulsores y Desfogues de Limpieza,

71


3) Tanque de almacenamiento

Superficial o elevado

4) Recles de distribución

5) Cloración

Para todos los casos

y Desfogues de Limpieza, Estructuras para controlar golpe de ariete, diseño de atraques.

Dimensionamiento (más de 100 m3 de capacidad requiere estudio de mecánica de suelos) Cálculos de Fontanería de Tanques, Válvulas de Control (Llenado, Vaciado y Demasías, si es el caso) Flotador

Diseño de la red Levantamiento Topográfico (Planimetría y Perfiles) Cálculos para determinar Diámetros y Clase de Tubería, cruceros y cajas para operación de válvulas Cuantif icación de Usuarios potenciales para instalar una Toma por Vivienda Determinación de hidrantes públicos, si es el caso. Diseño de atraques

Diseño de Caseta y Equipo de Cloración

Planos (de conjunto, plantas, perfi les, etc.) Catálogo de conceptos v precios unitarios Números Generadores v explosión de insumos: Presupuestos de Obra por conceptos y partidas presupuéstales Memorias de Cálculo, Diseño de Obra Civil y Diseño estructural.

B. Elementos constitutivos de los proyectos de Alcantarillado Sanitario

1) Redes de distribución Levantamiento Topográfico ( Planimetría y Perfiles por calle)

72


2) Colectores y emisores

3) Punto final de vertido

4) Saneamiento

Para todos los casos

Diseño para determinar diámetros de tubería y ubicación de pozos de: visita, caída o cajas. Levantamiento Topográfico (Planimetría y Perfiles por calle) Diseño para determinar diámetros de tubería y ubicación de pozos de: visita, caída o cajas.

Ubicación del área donde se pueda verter el volumen de agua captada, sin perjudicar potreros, propiedades, cuerpos de agua, etc., y en donde se pueda construir un sistema de tratamiento. Es necesario que el H. Ayuntamiento adquiera este terreno y se pueda disponer de él en cualquier momento. Levantamiento Topográfico (Perfiles y Secciones del terreno dependiendo del tipo de tratamiento que se vaya a realizar) Planos (de conjunto, plantas, perfiles, etc.) Catálogo de conceptos y precios unitarios Números generadores v explosión de insumos: Presupuestos de Obra por conceptos v partidas presupuéstales Memorias de Cálculo

73


C. Elementos constitutivos de los proyectos de Saneamiento

1) Fosa séptica (3 niveles)

2) Planta de tratamiento

Planos: Topográficos, Arquitectónicos, Estructurales, de Instalaciones Memorias de Cálculo, Especificaciones Estudios de Subsuelo: Geofísico, de Mecánica de Suelos. Presupuesto: Catálogo de Conceptos, Números Generadores, Explosión de Insumos Impacto Ambiental

Planos: Topográficos, Arquitectónicos, Estructurales, De Instalaciones Memorias de Cálculo, Especificaciones Estudios de Subsuelo: Geofísico, de Mecánica de Suelos. Presupuesto: Catálogo de Conceptos, Números Generadores, Explosión de Insumos Impacto Ambiental Estudios de Área donde se vierta el Agua Tratada

Las Plantas de Tratamiento están constituidas por áreas específicas donde

se realizan determinadas funciones.

Estas áreas son:

a) Pre-tratamiento b) Tratamiento Primario c) Tratamiento Secundario d) Desinfección e) Digestión y Secado de Lodos

74

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, en d Estado de Veracruz

Las funciones que se realizan en esas áreas son:

a) Pre-tratamiento:

Retención de los materiales gruesos como t ierra y arena.

b) Tratamiento Primario:

Remoción del 45% de la materia orgánica, sólidos suspendidos y hasta

un 95% de los sólidos sedimentables.

c) Tratamiento Secundario:

Remoción del 45% adicional de materia orgánica y sólidos

suspendidos del afluente del tratamiento primario.

d) Desinfección:

Pulimento f inal del afluente tratado, es necesario realizar la

desinfección en un estanque de contacto y otro de homogenización.

e) Lechos de Secado:

Secado de los lodos digeridos en tres estanques de concreto y

tabique.

4.2.5 ELECTRIFICACIÓN RURAL Y DE COLONIAS POBRES

Levantamiento topográfico del Terreno en donde se ubicará la Línea

Eléctrica y Descripción General de la obra.

Plano Eléctrico de acuerdo a especificaciones de Comisión Federal de

Electricidad (CFE) (original y 2 copias).

Catálogo de Conceptos.

Memoria Técnica Descriptiva

Memorias de cálculo de:

• Regulación de Tensión • Caída de Tensión • Pérdidas de Energía Eléctrica • Calibre del Conductor • Capacidad de Transformadores • Desbalances de Carga entre Fases • Protecciones y Equipo de Seccionamiento

75


Presupuesto de la Obra desglosado en:

• Materiales y Equipo • Mano de Obra • Gastos Directos e Indirectos • Pago de Trámites ante C.F.E.

Toda obra proyectada por terceros atenderá la normatividad emitida

por la C.F.E. y en la construcción utilizará el PROTER (Procedimiento de

Obras Construidas por Terceros) de acuerdo a la zona donde se realice la

construcción.

4.3 PROCESO OPERATIVO DEL FISM

Para efectos de la operación del FISM al interior de la Secretaría de

Hacienda y Crédito público, toda aclaración normativa y operativa, deberá

ser consultada con la Dirección General de Programación y Presupuesto

Agropecuario, Abasto, Desarrollo social y Recursos Naturales.

4.3.1 VALIDACIÓN POR DEPENDENCIAS NORMATIVAS

Es muy importante hacer notar que ninguna obra podfá iniciar su

ejecución si antes no cuenta con la validación de la dependencia normativa

correspondiente. De no cumplirse este requisito, la responsabilidad caerá

tanto en el Presidente como en el Director de Obras Públicas. Cabe

mencionar que algunas obras no requieren validación de dependencias

normativas.

Algunas obras que no demandan validación son: remodelaciones,

ampliaciones o construcciones de palacios municipales u otro tipop de

edificación, salones de usos múltiples, parques y jardines, invernaderos,

viveros, tanques piscícolas, etc.

76


Las dependencias normativas son:

a) Comisión Federal de Electricidad

b) Secretaría de Educación y Cultura

c) Secretaría de Desarrollo Regional

d) Secretaría de Comunicaciones

e) Secretaría de Salud y Asistencia

a) Comisión Federal de Electricidad: A través de la Coordinación

Divisional de Electrif icación Rural y las Superintendencias Generales de

Zona, es la dependencia normativa que valida todo proyecto de

electri f icación rural, de colonias marginadas, construcción, ampliación o

modernización de redes urbanas, aéreas y subterráneas, y en general de

toda obra que contemple el uso de energía de alta y baja tensión.

b) Secretaría de Educación y Cultura: Esta dependencia normativa es

responsable de planear, autorizar y validar proyectos de infraestructura

educativa de los niveles: preescolar, primaria, enseñanza media superior o

superior de t ipo escolarizado y abierto, telesecundarias y bachil leratos,

correspondientemente al sector estatal y mixto.

En las áreas de planeación de la S.E.C., enseñanza media y

telebachil leratos, se realizan las labores de gestión para la autorización de

grupos o planteles. Dichos organismos verif ican la existencia de la clave

escolar del plantel cuando se requiere la apertura de grupos y la

correspondiente partida presupuesta! para la operación de los mismos.

Cuando se gestiona la creación de un nuevo grupo o plantel

educativo, es conveniente que los ayuntamientos proporcionen a las áreas

de planeación, información sobre: la demanda de escolares, la propiedad

del terreno donde se construirá el edificio o aulas, el área de influencia de

planteles semejantes a los que se solicita y que exista en el municipio o

77

Manep del Ramo 033 en ¡a Obra Publica, en el Estado de Veracruz

zona geográfica, ia existencia de servicios públicos o su factibilidad en la

superficie donde se edificará, etc.

Una vez verificada o autorizada la creación de grupos o planteles por

el área de planeación correspondiente, deberá obtenerse la validación de

los proyectos ejecutivos del Comité Constructor de Espacios Educativos

(CCEE), que es el órgano técnico de la S.E.C.

c) Secretaría de Desarrollo Regional: Esta secretaría valida los

proyectos relativos a las obras de captación, construcción, tratamiento y

distribución de agua, alcantarillado pluvial y drenaje sanitario, plantas de

tratamiento de aguas residuales y en general de las obras de saneamiento,

a través de la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento.

Es importante destacar que toda obra que modifique el medio

ambiente como rastros municipales, granjas pecuarias, plantas de

tratamiento de aguas residuales, etc., deberán contar con un estudio de

impacto ambiental validado por la Dirección General de Asuntos

Ecológicos, que depende de esta secretaría.

d) Secretaría de Comunicaciones: A través de la Dirección de

Caminos Rurales, es la dependencia normativa que se encarga de validar

los proyectos de construcción, reconstrucción, modernización, ampliación,

mantenimiento y conservación de caminos rurales, considerando de manera

integral o independiente las estructuras y obras de drenaje (puentes,

vados, alcantarillas, etc.)

e) Secretaría de Salud y Asistencia: Esta dependencia normativa

valida los proyectos ejecutivos de obras de construcción, rehabilitación y

ampliación, correspondientes a centros de salud y unidades medicas

rurales.

78

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veraavz

La Secretaria de Salud y Asistencia valida la construcción de la

infraestructura de salud siempre y cuando exista una partida presupuesta!

que demanda su operación, recursos humanos, insumos, material, equipo,

cobertura de centros similares operando en la región, etc.; y que el

proyecto ejecutivo satisfaga los requisitos por ella establecidos.

La Contaduría Mayor de Hacienda hará del conocimiento a los

ayuntamientos de los acuerdos que se realicen con las dependencias

normativas sobre procedimientos de validación y normatividad, a través de

oficios y circulares de manera oportuna.

4.3.2 AUTORIZACIÓN Y APROBACIÓN

Una vez convenida la fórmula de distribución de los recursos y

definidos los montos asignados a cada uno de los municipios del estado, la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitirá para cada entidad

federativa, el oficio de autorización global correspondiente al FISM.

Para la elaboración de los anexos técnicos de aprobación, deberá

respetarse la apertura programática, forma y contenido del Formato (FISM-

01) y apegarse a las instrucciones que para su llenado indique el

instructivo especifico.

Toda obra aprobada para integrar el fondo de Infraestructura Social

Municipal deberá contar con un número único para efectos de identificación

oficial, el cual será utilizado en todos los reportes subsecuentes en los que

se haga referencia a los Anexos y Formatos.

79

Maneja del Ramo 033 en la Obra Pública, en el Estado de Veracruz

4.4 COMPROBACIÓN DEL GASTO

Los ejecutores de las obras del FISM deberán llevar registro y control

de los recursos ejercidos y entregarán al tesorero municipal los originales

de la documentación comprobatoria del gasto en los conceptos de

materiales, mano de obra, maquinaria y otros, así como el resumen de

comprobación del gasto.

El municipio validará la documentación comprobatoria del gasto,

cancelando la original de la misma con el sello Operado FISM. Los

documentos originales quedarán en poder del municipio para su

conservación, durante por lo menos el periodo que señala la ley.

El municipio elaborará una relación trimestral de la documentación

validada, para comprobar el gasto del FISM y la remitirá a la Contaduría

Mayor de Hacienda, a efecto de apoyar sus tareas de control y

seguimiento. En este sentido no se requerirá al municipio, a efecto de la

comprobación de los recursos, la documentación especifica que ampara

dicho gasto (facturas, recibos, etc.)

A su vez, los Comités comprobarán ante el municipio los recursos que

les fueron entregados y el gasto ejercido, informando al respecto con la

periodicidad que se defina, así como el cierre del ejercicio. Para ello, se

utilizará la Cédula Resumen de documentación Comprobatoria del Gasto.

Al cierre del ejercicio, cada una de las obras ejecutadas deberá de

tener debidamente requisitada dicha cédula, siendo el Municipio

responsable de su existencia.

80


CONCLUSION

Atendiendo al t ipo de obra, los Proyectos Ejecutivos deben ser

validados por la dependencia normativa correspondiente. En la

elaboración de los Proyectos deben considerarse las normas emitidas por

las dependencias. Su incumplimiento trae como consecuencia la

no-validación de los mismos.

El responsable del área de obras públicas del Ayuntamiento

seleccionará la empresa o despacho profesional que elaborará el Proyecto

Ejecutivo considerando lo mencionado en el Art. 27 de la L. O. P. del

Estado de Veracruz que dice:

"Se podrán contratar servicios relacionados con la obra pública siempre que sean de carácter profesional, de investigación, consultoría y asesoría especializada, estudios y proyectos para cualquiera de las fases de obra pública..." .- "Los contratos a que se refiere este artículo podrán adjudicarse directamente bajo la responsabil idad de la contratante, quedando en lo demás sujetos a las disposiciones de esta ley...".

Se sugiere interpretar lo anterior en términos del artículo 10 que

menciona:

"la contratación y ejecución de toda obra pública cualquiera que sea su naturaleza, deberá fundarse en criterios de cal idad, economía, eficiencia, imparcialidad y honradez".

Es recomendable que quien elabore el Proyecto sea una empresa o

despacho que esté inscrita en el padrón de contratistas del Ayuntamiento y

de preferencia en el de la Secretaría de Finanzas y Planeación (SEFIPLAN).

Antes de elaborar el Proyecto Ejecutivo de una determinada obra, se

debe verificar si en los archivos del ayuntamiento existen estudios o

proyectos sobre la materia que satisfagan los requerimientos. De ser así, no

procede la contratación, según el artículo 27 de la L.O.P. del Estado de

Veracruz.

81

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, en á Estado de Veracruz

Si el proyecto es elaborado por personal adscrito al Área de Obras

Públicas del Ayuntamiento o por la dependencia normativa, deberá

identificarse al responsable técnico que lo elabore, anotando el nombre y

cargo que detenta y firmando éste los planos y las memorias de cálculo

correspondientes.

Si el Proyecto Ejecutivo es un prototipo que proporciona la

Dependencia Normativa, deberá adecuarlo a las características del terreno,

suelo y subsuelo donde se construirá la obra.

El contrato que se celebre con quien elabore el Proyecto Ejecutivo

debe establecer la responsabilidad que implica un mal diseño y que pudiera

representar la falla o inoperabilidad de la obra.

82


CONCLUSIONES

• En el contexto de la administración pública y de la vida del Estado

se ha hecho patente la necesidad de crear instituciones que de

manera específica atiendan aspectos relevantes de la organización

social.

• Como resultado de las reformas a los mecanismos de distribución

del gasto público, los ayuntamientos del país han visto

incrementados sus recursos financieros y por ende las obras que

deben realizar; ello ha evidenciado la importancia que tiene el

proceso mediante el cual se materializa y los controles a los que

está sujeto.

• La Ingeniería, la Arquitectura y otras disciplinas afines son las

referencias obligadas en el desarrollo de los procesos que guían la

realización de las obras.

• La obra pública municipal es objeto de la fiscalización y en

consecuencia de la aplicación de las auditorias, dicho tema no fue

tratado en este trabajo, por lo cual puede ser motivo de

investigación para siguientes trabajos.

• El marco normativo que guía el proceso de fiscalización esta

inmerso en una etapa de reformas que permitirán la ampliación y la

consolidación de su ejercicio.

83

Manejo del Ramo 033 en la Obra Pública, en tí Estado de Veracruz

BIBLIOGRAFÍA

Asociación Nacional de Organismos Superiores de Fiscalización y Control Gubernamental; ASOFIS-Boletín; Vol. Num. 18; México, 1999

Bunge, Mario; La Investigación Científica (su estrategia y su filosofía); Editorial Ariel; Barcelona, España, 1976

Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión ; Criterios de Coordinación para la Fiscalización de los Recursos del Ramo 33 "Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios" y Recursos Reasignados; México, D.F., 1999

Contraloría General del Estado de Veracruz-Llave; Políticas de Información Financiera para las Entidades del Sector Paraestatal del Estado de Veracruz-Llave; Xalapa, Ver., Febrero de 1996

H. Legislatura de Veracruz, Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz; Ley No. 112 Orgánica de la Contaduría mayor de Hacienda de la Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave; Xalapa, Ver. 1998

H. Legislatura del Estado de Veracruz-Llave; Contaduría Mayor de Hacienda; Manual para el Ramo 033 FISM-FAFM; Xalapa, Ver., 1999

H. LVIII Legislatura del Estado de Veracruz-Llave; Contaduría Mayor de Hacienda; Guía para la Planeación, Adjudicación, Contratación y Ejecución de Obras; Xalapa, Ver., 1999

Montano Agustín; Manual de Administración Municipal; Editorial Trillas, México, 1978

RELACIÓN DE LAS LEYES Y REGLAMENTOS

Nivel Federal:

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

• Ley de Ingresos de la Federación

• Ley de Adquisiciones y Obras Públicas

Nivel Estatal:

• Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave

• Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado

84


• Ley de Obras Públicas para el Estado

• Reglamento de Construcciones

Nivel Municipal

• Ley de Hacienda Municipal

• Reglamento Interior del Municipio

• Reglamento de Construcciones

85

ANEXO 1 MUNICIPIO DE

CONVOCATORIA PÚBLICA No.

En observancia a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su Artículo 134, a la Ley Orgánica del Municipio Libre en su Artículo 113 y de conformidad con la Ley de Obras Públicas para el estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, el H. Ayuntamiento convoca a los interesados en participar en la licitación de carácter nacional para la contratación de los trabajos que a continuación se detallan, mismos que se realizarán con recursos provenientes de

LICITACIÓN

No.

UBICACIÓN DE LA OBRA

Dirección

DESCRIPCIÓN DÉLOS

TRABAJOS

Pavimentación, guarniciones y banquetas en concreto hidráulico (es un ejemplo)

COSTO DE LAS BASES

$

CAPITAL CONTABLE

MÍNIMO REQUERIDO

$

VISITA A LA OBRA

Fecha Hora Luaar

JUNTA DE ACLARACIONES

Fecha Hora Luaar

PRESENTACIÓN Y APERTURA DE

PROPOSICIONES

Fecha Hora Luaar

PLAZO DE EJECUCIÓN (programado)

meses fecha de inicio:

fecha de terminación:

A.- INFORMACIÓN GENERAL.-Las bases de las licitaciones se encuentran disponibles a partir de la fecha de publicación y hasta el día para consulta y venta en la Dirección de Obras Públicas del Ayuntamiento, sita en de las 9.00 a las 18:00 horas en días hábiles.

La forma de pago de la bases se hará en efectivo, mediante cheque certificado o de caja a favor de la Tesorería del municipio de ,Ver.

La licitación es de carácter nacional y no se realiza bajo la cobertura de algún tratado.

En el contrato de la obra que se adjudique, en el concurso antes mencionado, se pactarán anticipos para la iniciación de los trabajos por el 10% (diez por ciento) del importe del contrato y además se otorgará anticipo por el 20% (Veinte por ciento) del monto total contratado, para la compra y producción de materiales de construcción, la adquisición de equipos que se instalen permanentemente y demás insumes, anticipos que estarán a disposición del contratista con antelación a la fecha que se señale para inicio de los trabajos.

B.- REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LOS INTERESADOS

Previo a la venta de las bases de licitación, deberán presentar la documentación que a continuación se indica, en la Dirección de Obras Públicas del Municipio de , Ver.

1.- Solicitud de inscripción, indicando el interés de participar en la presente licitación. 2.- Documentación que compruebe el capital contable mínimo requerido, acreditándose con los estados financieros dictaminados al 31 de diciembre de y los estados financieros actualizados al 31 de marzo del presente año de , anexando carta-compromiso del auditor externo para dictaminar el ejercicio y copia de la cédula profesional. Documentos completos de su última comprobación fiscal. 3.- Testimonio notarial del acta constitutiva, modificaciones, en su caso, cuando se trate de una persona moral o copia certificada del acta de nacimiento si se trata de persona física. 4.- Documentación que acredite la capacidad de la persona física o moral en la ejecución de trabajos similares motivo de la convocatoria. 5.- Relación de contratos de obra en vigor que tenga celebrados tanto en la Administración Pública Federal y/o estatal, como con los particulares, señalando el importe contratado y el importe por ejercer, desglosado por anualidades. 6.- Declaración escrita y bajo protesta de decir verdad, de no encontrarse en los supuestos del artículo 43 de la Ley de Obras Públicas para el Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave. 7.- Registro vigente en el Padrón de Contratistas de Obras Públicas de la Secretaria de Finanzas y Planeación. Toda la documentación y correspondencia que se genere deberá ser en idioma español.

C- ENTREGA DE LAS BASES DE LICITACIÓN

1 .-La venta de las bases se hará únicamente a los interesados que cumplan con todos los requisitos señalados, asimismo el Municipio inscribirá y entregará la documentación correspondiente a las bases de licitación dentro del plazo establecido y previo pago de la cantidad señalada en esta convocatoria. Las bases de licitación podrán ser revisadas por los interesados, antes de efectuar el pago correspondiente, el cual no será reembolsable, siendo a riesgo del solicitante el adquirir en tiempo las bases de la licitación y asi estar en posibilidad de preparar oportunamente su propuesta, ya que no habrá prórroga a la fecha límite señalada.

2.-Una vez cubierto el importe , entregadas y recibidas las bases de licitación, se le tendrá por inscrito.

D.-PRESENTACION DE LA PROPOSICIÓN Y FALLO

1 .-La presentación y apertura de proposiciones se efecturá en la fecha y hora indicada, en la Sala de Juntas del Palacio Municipal. 2.-Ninguna de las condiciones contenidas en las bases de licitación, y en las propuestas presentadas por los licitantes podrá ser negociada, es decir que no estará sujeta a negociación alguna.

3.-EI municipio, con base en el análisis comparativo de las propuestas técnicas y económicas, formulará el dictamen que servirá como fundamento para el fallo, mediante el cual, en su caso, adjudicará el contrato a la persona que de entre los proponentes reúna las condiciones legales, técnicas y económicas requeridas, a juicio del responsable designado por el H. Ayuntamiento de , y garantice satisfactoriamente el cumplimiento de las obligaciones respectivas, y haya presentado la postura solvente más baja. Contra esta resolución no procederá recurso alguno. 4.-N0 podrá subcontratar parte alguna de los trabajos de esta licitación o señalar en su caso de que si podrá subcontratar. 5.-EI fallo se dará a conocer en junta pública y dentro de los 40 (cuarenta) días hábiles contados a partir de la presentación y apertura de las proposiciones.

,Ver.; a del mes de del año de

(firma) PRESIDENTE MUNICIPAL

3.-EI municipio, con base en el análisis comparativo de las propuestas técnicas y económicas, formulará el dictamen que servirá como fundamento para el fallo, mediante el cual, en su caso, adjudicará el contrato a la persona que de entre los proponentes reúna las condiciones legales, técnicas y económicas requeridas, a juicio del responsable designado por el H. Ayuntamiento de , y garantice satisfactoriamente el cumplimiento de las obligaciones respectivas, y haya presentado la postura solvente más baja. Contra esta resolución no procederá recurso alguno. 4.-No podrá subcontratar parte alguna de los trabajos de esta licitación o señalar en su caso de que si podrá subcontratar. 5.-EI fallo se dará a conocer en junta pública y dentro de los 40 (cuarenta) días hábiles contados a partir de la presentación y apertura de las proposiciones.

,Ver.; a del mes de del año de

(firma) PRESIDENTE MUNICIPAL

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MAESTRÍA - infonavit.janium.netinfonavit.janium.net/janium/TESIS/Maestria/Lajud_Hernandez_Aida... · aportaciones federales del Ramo 033 (FIFM y FAFM) incurrieron en diversas inconsistencias,