Linda Toivonen

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudullaArvioita lain nykytilasta ja keskeiset kehittämistarpeet

Maaseutupolitiikan Maaseudun INFRA-verkosto

Suomen KuntaliittoToinen linja 14, 00530 HelsinkiPuh. 09 7711www.kuntaliitto.fi

Kirjoittaja: Linda Toivonen

Kansikuva: ©maaseutuverkostoISBN 978-952-293-647-9 (pdf )© Suomen KuntaliittoHelsinki 2019

Hankkeen nimi Maaseudun elinvoimainen toimintaympäristö -verkostohanke (Maaseudun INFRA-verkosto)Hallinnoija Suomen Kuntaliitto ryHankkeen vastuullinen johtaja Jarkko Huovinen, yksikön johtajaHankkeen yhteyshenkilö Taina Väre, erityisasiantuntija, Alueet ja yhdyskunnat, Suomen Kuntaliitto, p. 050 4627 279, taina.vare(at)kuntaliitto.fiHankkeen kesto 4/2017–12/2019Rahoittaja Maa- ja metsätalousministeriön Maaseutupolitiikan maaseudun kehittämis- ja tutkimushankerahoitus

3

Sisältö

1 Johdanto.............................................................................................................. 4

2 Monimuotoiset maaseutualueet ..................................................................... 72.1 Maaseutu osana alue- ja yhdyskuntarakennetta .......................................................72.2 Maaseutu asuinympäristönä ....................................................................................72.3 Maaseuturakentamisen lähtökohdat ......................................................................10

3 Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus maaseudulla: tuloksia sidosryhmäkeskusteluista .......................................................................123.1 Valtion rooli ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet .......................................133.2 Maakunnan suunnittelu ja maakuntakaavoitus .....................................................153.3 Kuntakaavoitus ja maaseutualueiden maankäytön ohjaus ......................................173.4 Rantojen suunnittelu ............................................................................................213.5 Kylien maankäytön suunnittelu ............................................................................233.6 Maapolitiikan merkitys pienissä kunnissa ..............................................................243.7 Rakentamisen ohjaus ............................................................................................253.8 Rakennusvalvonnan organisointi ...........................................................................27

4 Kytkennät muuhun maaseudun kannalta oleelliseen lainsäädäntöön ja toimintaan ........................................................................ 304.1 Maaseutuelinkeinot kaavoituksessa ja rakentamisen ohjaus ...................................304.2 Maaseudun infra- ja liikenneverkostot ...................................................................31

5 Arvio lain muutoksista (230/2017): kaavoituksen ja rakentamisen lupien sujuvoittaminen (KARALUSU) ............................................................ 34

6 Muita havaintoja .............................................................................................. 36

7 Yhteenveto ....................................................................................................... 37

8 Politiikkasuositukset ....................................................................................... 40

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

4

1 Johdanto

Maaseudun INFRA -verkoston tehtävänä on maaseutualueiden toimintaympäristön kehittäminen liittyen mm. infrastruktuuriin (tiestö, liikenneverkko, tietoliikenne-verkko, vesi- ja jätehuolto, sähköjakeluverkko) sekä maankäyttöön ja kaavoitukseen. Lisäksi verkostohankkeessa tarkastellaan maaseudun arjen turvallisuuskysymyksiä sekä luonnon ja luonnonvarojen kestävään käyttöön liittyviä kysymyksiä.

Keskeiset yhteiskunnassamme käynnissä olevat muutokset vaikuttavat voimak-kaasti myös maaseudun elinvoiman edellytyksiin. Maaseudun INFRA-verkoston ta-voitteena on tunnistaa maaseudun elinvoimaisen toimintaympäristön tekijät ja niihin vaikuttavat muutokset ja pyrkiä etsimään ja viemään eteenpäin tarvittavia ratkaisuja. Verkoston toiminnan lähtökohtana on maaseutualueiden erilaisuus ja alueiden eri-laistuminen sekä paikkaperustainen kehittäminen. Verkoston toimenpiteiden vaikut-tavuus riippuu siitä, miten muutosten tuomiin haasteisiin pystytään tarjoamaan rat-kaisuja ja miten maaseutua koskevien päätösten tekemiseen pystytään vaikuttamaan.

Ratkaisujen etsimiseksi sekä vaikuttamistyön ja päätöksenteon valmistelun tueksi verkosto kokoaa tietoa mm. toteuttamalla teemakohtaisia selvityksiä. Tämä selvitys koskee maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) nykytilan arviointia sekä MRL-kokonais-uudistuksen merkitystä maaseudun ja pienten kuntien näkökulmasta. Selvityksessä koottiin tietoa ja näkemyksiä pienten kuntien ja maaseudun olosuhteista sekä kehit-tämistarpeita lain kokonaisuudistukseen. Lisäksi raportissa on käsitelty vuoden 2017 toukokuussa voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen (nk. KARA-LUSU) soveltamista maaseudulla. Selvitys on osa Kuntaliiton laajempaa edunvalvon-tatyötä koskien maankäyttö ja rakennuslain kokonaisuudistusta.

Selvityksen on tehnyt Kuntaliiton Alueet ja yhdyskunnat -yksikön suunnittelija Linda Toivonen kesä–joulukuussa 2018. Selvityksen tulosten ja yhteenvedon pohjalta on laadittu maaseuturakentamisen politiikkasuositukset lainvalmisteluun ja edunval-vontaan. Politiikkasuositukset ovat tämän raportin lopussa.

Selvityksen toteutus

Selvitystyö käynnistyi 19.6.2018 Maaseudun INFRA-verkoston ja Kuntaliiton pienten kuntien neuvottelukunnan yhteisellä MRL-klinikalla. Vastaava keskustelu käytiin Kuntaliiton ruotsinkielisen neuvottelukunnan kanssa myöhemmin syksyllä 11.12.2018.

Syksyn 2018 aikana selvitystä varten järjestettiin neljä alueellista maaseudun MRL-klinikkaa, jotka toteutettiin työpajamuotoisina keskustelutilaisuuksina Vir-roilla 10.9., Paltamossa 17.9., Mikkelissä 24.9. ja Helsingissä 25.9.2018. Nämä alu-eelliset tilaisuudet mahdollistivat paikallisten kokemusten vaihtamisen ja alueellisten erityispiirteiden tunnistamisen maaseudulla ja pienissä kunnissa. Tilaisuuksiin osal-listui kunnanjohtajia, teknisiä johtajia, rakennustarkastajia ja aluearkkitehteja. Tässä

5

raportissa selvitystyön tuloksia ja tilaisuuksiin osallistuneiden kuntien edustajien (62 kunnasta) näkemyksiä kuvattaessa osallistujiin viitataan sanalla ”kunnat”.

Lisäksi eri yhteyksissä koottiin myös keskisuurten kaupunkien yleiskaavoittajien, maakuntajohtajien ja maakuntauudistuksen muutosjohtajien näkemyksiä maaseudun alueidenkäytöstä. Kannanottoja lain toimivuudesta ja tarvittavista kehitystoimenpi-teistä kerättiin myös aluearkkitehdeilta kysellä heinä–elokuussa 2018.

Maankäyttö ja rakennuslain yhteyksistä muuhun lainsäädäntöön keskusteltiin Maaseudun INFRA-verkoston asiantuntijoista koostuvassa teemaryhmässä. Tavoit-teena oli tunnistaa uudistuksen vaikutuksia maaseudun elinkeinoihin, maaseutuasu-miseen, kylätoimintaan ja maaseudun infrastruktuuriin.

Tilaisuuksissa keskusteltiin nykylain toimivuudesta ja keskityttiin vaihtamaan tee-makohtaisia näkemyksiä alueidenkäytön ja rakentamisen ohjauksen uudistamistar-peista.

Arvioita lain toimivuudesta saatiin yhteensä 62 eri kunnasta. Lisäksi selvitystyöhön ovat osallistuneet Kuntaliiton lakimiehet Minna Mättö ja Marko Nurmikolu, maan-käytön ja kaavoituksen kehittämispäällikkö Anne Jarva ja maaseutuasioiden ja pienten kuntien erityisasiantuntija Taina Väre.

Selvitystyön loppuvaiheessa järjestettiin Maankäyttö ja rakentaminen maaseudulla -webcast 31.10.2018, jossa esiteltiin selvityksen keskeisiä tuloksia ja keskusteltiin elinvoimasta, kuntakaavoituksesta ja maaseutualueiden maankäytön ohjauksesta sekä rakentamisen ohjauksesta ja rakennusvalvonnan merkityksestä pienille kunnille. Tal-lenne on katsottavissa verkkosivuilla Maaseutu LIVE, Kuntaliitto.fi/live.

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

6

Kuva 1. Kunnat, joiden edustajat ovat osallistuneet selvitystyöhön ja lain arviointiin.

7

2 Monimuotoiset maaseutualueet

2.1 Maaseutu osana alue- ja yhdyskuntarakennetta

Suomen aluerakenteen erilaistuminen ja toimintojen keskushakuisuus näkyy kaupun-kiseutujen kasvuna ja väen vähenemisenä pienemmissä keskuksissa. Lisäksi väestön määrä kehittyy eri tavoin erilaisilla maaseutualueilla. Tätä suomalaisen maaseudun erilaistumista kuvaa kaupunki-maaseutu -luokitus (kuva 2) Harvaan asutetulla ja ydinmaaseudulla sekä maaseudun paikalliskeskuksissa väkimäärä vähenee. Sen sijaan kaupunkien läheisellä maaseudulla väestö jatkaa kasvuaan. Tulevina vuosikymmeninä väestön ikääntyminen vaikuttaa huomattavasti aluerakenteen kehittymiseen, kun lasten ja nuorten määrän on ennustettu vähentyvän huomattavasti syntyvyyden las-kusta johtuen (Tilastokeskus 2018). Miten tähän aluerakennemuutokseen varaudu-taan suunnittelussa?

Toisaalta maa- ja metsätalous sekä muu luonnonvarojen hyödyntäminen edellyt-tävät toimivaa infrastruktuuria sekä maankäytön suunnittelua myös maaseudulla. Myös vapaa-ajan asuminen ja kakkosasuminen sekä erilaiset palvelut tukevat näiden alueiden elinvoimaisuutta. Maakunnan keskusverkon perusrakenteen muodostaa maakuntakeskukset, seutukeskukset ja paikalliskeskukset. Maaseudulla ja erityisesti harvaan asutuilla alueilla palvelut sijoittuvat pääosin paikallis- ja matkailukeskuksiin.

Liikennejärjestelmän kehittäminen ja uudenlaiset kysyntälähtöiset liikennepal-velut ovat saavutettavuuden näkökulmasta harvemmin asutetuilla alueilla merkittä-vässä roolissa. Toimintojen sijoittamisella ja liikennejärjestelmää koskevilla ratkaisuilla voidaan luoda osaltaan edellytykset kestävämmälle ja vähäpäästöiselle liikkumiselle.

Maaseudun elinvoiman tekijöiksi tunnistetaan yhä enemmän paikallisten vah-vuuksien ja alueellisten erojen tunnistaminen sekä saavutettavuuden parantaminen (mm. liikennejärjestelmä ja tietoliikenneyhteydet). Maaseutualueiden kaavoituksen lähtökohdaksi voidaankin ottaa niiden erilaisuus suunnittelun kohteina. Suunnittelun taustalla olevat alueellisesti erilaiset luonnonolot, elinkeino- ja yhdyskuntarakenteen muutokset, kaupungistumisen vaikutukset, maaseudun alueellinen erilaistuminen ja paikalliset käytännöt vaikuttavat suunnittelutarpeeseen ja suunnitteluvälineiden va-lintaan.

2.2 Maaseutu asuinympäristönä

Maaseudulla on tärkeä rooli asumisen ja vapaa-ajan ympäristönä. Maaseutu on edel-leen suosittu asuinpaikka etenkin kasvavien kaupunkien reuna-alueilla. Maaseudun vetovoimaisuuteen liittyy yleensä maaseutuympäristö, joka tarjoaa väljyyttä, rauhaa ja luonnonläheisyyttä. Kaupunkien läheisyydessä tärkeiksi vetovoimatekijöiksi tun-nistetaan sijainti ja yhteydet. Ydinmaaseudulla vetovoimatekijänä on luonnonlähei-syys ja rauhallisuus sekä yrittäjyyden mahdollisuudet esim. maa- ja metsätaloudessa

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

8

Kuva 2. Kaupunki-maaseutu -luokitus, SYKE 2014.

9

ja matkailussa. Maaseutuasumisessa kiinnostaa erityisesti vapaus yksilöllisiin rakenta-mismahdollisuuksiin, omakotitaloasuminen ja rakennuspaikan suuri koko. Omakoti-talojen osuus on kasvanut etenkin kasvavien kaupunkiseutujen reuna-alueilla.

Yhteiskunnalliset muutokset kuten väestön ikääntyminen, muuttoliike ja kasvu-keskusten ja maaseudun eriytyminen näkyvät erityisesti maaseudulla. Asutus keskittyy yhä enemmän taajamiin, kyläkeskuksiin, rannoille ja teiden varsiin. Haja-asutusalu-eella huolta aiheuttavat palvelurakenteen pysyvyys, työpaikkojen saanti ja asuntojen hintakehitys. Nämä tekijät vaikuttavat voimakkaasti siihen, onko alue haluttu asuin-paikka.

Maaseutu tarjoaa vetovoimaisen ympäristön vapaa-ajan asumiselle ja on kuntien näkökulmasta merkittävä voimavara tuodessaan osa-aikaisia palveluiden käyttäjiä ja uusia toimijoita alueelle. Ympäristöarvot ovat nousseet maaseutuasumisen vetovoi-matekijäksi ja niiden merkitys suunnittelussa on tunnistettu. Maaseutualueita ke-hitettäessä korostuu yhä enemmän ympäristöarvojen vaaliminen ja erilaisten asuin-mahdollisuuksien lisääminen. Vapaa-ajan asumisen preferenssit ovat muuttuneet; maisemallisuus ei enää yksinään riitä vaan asumisen läheisyyteen tahdotaan palvelut. Palveluiden järjestäminen on tärkeää ottaa huomioon loma-alueita kehitettäessä.

©m

aase

utu

verk

ost

o, k

uva

aja:

Heli

Sorj

onen

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

10

Monipaikkainen elämäntapa ja osa-aikainen asuminen on tuonut maaseudulle lisää taustoiltaan erilaisia vapaa-ajan asukkaita; paluumuuttajia, mökkikunnassa va-kituisesti asuvilla mökkeilijöitä, kausiasujia ja vuokramökkeilijöitä. Myös ulkomaa-laisten vapaa-ajan asukkaiden määrä on Suomessa lisääntynyt, erityisesti venäläisten mökkimatkailijoiden määrä. Maaseudun kunnat suhtautuvat vapaa-ajan asumiseen ja muuhun kausiluontoiseen asumiseen positiivisesti, senkin vuoksi, että se osaltaan auttaa säilyttämään myös vakituisten asukkaiden palveluita. Haasteena onkin yhteen sovittaa kyläläisten tahto, kun loma-asutus lisääntyy, mutta muutoin asukaspohja saattaa vähentyä.

Maaseudulla pidetään huolta ympäristöstä ja kannetaan vastuuta yhteisistä asioista asukkaiden sekä erilaisten yhdistysten ja osuuskuntien toimesta. Esimerkiksi kyläyh-teisöt ja heidän laatimat kyläsuunnitelmat pyrkivät luomaan hyvää asuinympäristöä. Asukaslähtöinen suunnittelu ja paikallistuntemus onkin erityisen tärkeää rakenta-misen ohjauksessa, kaavoituksessa ja muussa maankäytön suunnittelussa. Maaseudun maankäyttöratkaisuissa tarvitaan kunnan ja paikallisyhteisöjen välistä yhteistyötä ja vuorovaikutusta, jotta lopputuloksesta saadaan mahdollisimman hyvin eri tarpeet huomioonottava.

2.3 Maaseuturakentamisen lähtökohdat

Maankäytön suunnittelun ja rakentamisen ohjauksen tavoitteena on edistää hyvien asuin- ja elinympäristöjen syntymistä ja säilymistä. Kaavoitusratkaisuilla voidaan

©m

aase

utu

verk

ost

o, k

uva

aja:

Mar

tina

Motz

bäu

chel

11

vaikuttaa yhdyskuntarakenteen toimivuuteen ja väestömuutoksen tuomiin haastei-siin. Rakentamisen ohjaustarve näyttäytyy erilaisina kasvukeskuksissa ja niiden ulko-puolella olevalla maaseudulla. Kasvavilla seuduilla keskitytään yhdyskuntarakenteen hallintaan ja asutuksen painopisteen ohjaamiseen hyvien joukkoliikenneyhteyksien varsille. Muilla alueilla puolestaan tarvitaan etenkin sellaista rakentamisen ohjausta, joka tukee kuntien elinvoiman ja palveluiden säilyttämistä. Maaseudun maankäytön suunnittelun tulee pohjautua kunkin alueen omiin edellytyksiin ja lähtökohtiin, huo-mioiden maaseudun elinkeinojen tarpeet, ihmisten erilaiset asumistoiveet sekä maa-seudun ympäristöarvot.

Suomalaista maaseutua on monenlaista – kaupungin läheistä maaseutua, maa-seudun paikalliskeskuksia ja kirkonkyliä, ydinmaaseutua ja harvaan asuttua maaseutua (ks. kuva 2). Alueen sijainti yhdyskuntarakenteessa ja rakentamisen paine vaikuttavat siihen, mitä ohjausvälinettä kannattaa tai on mahdollista käyttää. Suunnittelun tarve ja ohjaustarkkuuden määrittely vaihtelevat paljon tilanteesta riippuen. Yleisesti ottaen maakuntakaavoitus, kunnan yleiskaavoitus ja strategiset suunnitelmat toimivat lähtö-kohtana valittaessa suunnittelun välinettä tarkempaan suunnitteluun.

Kuntatasolla yleiskaava on hyvin käyttökelpoinen väline maaseutualueiden suun-nitteluun. Sen avulla voidaan yhteen sovittaa erilaisia maankäyttötarpeita, mutta se jättää kuitenkin pelivaraa toteutukselle. Alueilla, joilla maankäytön ohjaustarve ei edellytä asemakaavaa, voidaan käyttää yleiskaavaa rakennuslupien perusteena (MRL 44§) tai suunnittelutarveratkaisuihin perustuvaa lupaharkintaa. Taajamissa ja niiden lievealueilla, missä rakentamisen paine on merkittävä, tarvitaan asemakaavoitusta. Asemakaavoitus voi olla tarpeen myös alueilla, jonne rakennetaan tiheää kyläasutusta tai matkailukeskusta.

Vähäisen rakentamispaineen alueilla kaavoitustarvekin on vähäisempi. Näillä alu-eilla kehitys voi perustua muun muassa kuntien strategiaan ja kehityskuviin, raken-nusjärjestykseen ja yksittäiseen lupaharkintaan. Kylien kehittämistä voidaan tukea kyläsuunnitelmien kautta.

Vaikka maaseudulla on perinteisesti totuttu rakentamaan ja käyttämään maata vapaammin kuin kaupungeissa, rakentamisen ohjausta kuitenkin tarvitaan muun muassa suunnittelemattoman taaja-asutuksen haittojen ennaltaehkäisyyn ja kulttuu-riarvojen sekä luonnon- ja maisemasuojelun tarpeisiin. Tiukempi ohjaus on tarpeen monin paikoin etenkin kaupunkien läheisillä maaseuduilla ja luonnonoloiltaan ar-vokkailla alueilla ja rannoilla.

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

12

3 Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus maaseudulla: tuloksia sidosryhmäkeskusteluista

Syksyllä 2018 järjestetyissä maankäyttö- ja rakennuslakia koskevissa klinikoissa ke-rättiin kunnanjohtajilta, teknisiltä johtajilta, aluearkkitehdeiltä ja rakennustarkasta-jilta heidän näkemyksiään liittyen maaseutualueiden kaavoitukseen ja rakentamiseen. Keskusteluissa arvioitiin nykylain toimivuutta ja esitettiin kehittämistarpeita. Alle on koottu yhteenveto näistä näkemyksistä.

Mikä MRL:ssä on toimivaa? Mitä tulisi vielä kehittää?

Lain tavoitteet

MRL:n tavoitteet kuten kestävä kehitys ovat tärkeät ja sisällytettävä tulevaan lakiin.

Laki kohtelee kuntalaisia tasapuolisesti.

Kunnan kaavoitusmonopoli on hyvä, sillä se mahdollistaa yhdenvertaisen kohtelun. Pienissä kunnissa kaavalla on vahva rooli etenkin rantoja kaavoitettaessa. Kunta tarkastelee ympäristöä kokonaisuuden kannalta ja tuo paikallistuntemusta maankäytön suunnitteluun.

Kaavojen oikeusvaikutukset toimivat nykyisellään.

Lain pitäisi olla yksinkertainen ja helposti tulkittava. Viimeisimmät lakiin tulleet muutokset (KARALUSU) sisälsivät ristiriitoja ja aiheuttivat tulkintaongelmia maaseudun kaavoituksen ja lupien sujuvoittamisen osalta.

Lainsäädäntöön toivottiin ’terävöittämistä’ kuten rantarakentamiseen tarkempaa ohjeistusta.

Suojelukysymysten tulee näyttäytyä selkeinä kaikille maankäytön suunnitteluun osallistuville. Suojelukohdemerkinnät tuovat alueiden suunnit-teluun turvaa.

Lainsäädännöllinen vahva ohjaus johtaa tarkkoihin ja turhan jyrkkiin tulkintoihin.

Alueidenkäyttö

Kaavat luovat jatkuvuutta ja turvaavat edellytykset maanomistajien maaseutuelinkeinoihin (mm. maa- ja metsätalousalueilla) ja suojeluun.

Viimeisimmät joustavoittamismuutokset ovat olleet oikeaan suuntaan mm. ELY:n valvonnan vähentyminen, jolloin prosessit ovat jouhevia. ELY:n olemassa olevaa viranomaistukea pidetään kuiten-kin tarpeellisena.

Laissa on paljon hyödyllisiä välineitä, joita kunnat eivät sovella täysmääräisesti (mm. lupamenette-lyistä vapauttaminen ja mahdollisuus määritellä suunnittelutarve).

Monipuoliset yleiskaavat, jotka taipuvat sekä vakituisen että loma-asutuksen suunnitteluun, ovat toimivia maankäytön suunnittelun välineitä maaseudulla.

Hajarakentamisen sääntely on hankalaa ja haja-nainen yhdyskuntarakenne aiheuttaa pienissäkin kunnissa hankalasti hallittavia kustannuksia.

Kaavat tahtovat vanhentua rakentamisen määrän ja kerrosalan suhteen.

Yleis- ja asemakaavamuutokset ovat raskaita.

13

Kaavoitusprosessi

Kaksivaiheisuus kuulemisten osalta (luonnos- ja ehdotusvaiheessa) toimii - yksivaiheisuus voisi olla vaikeasti seurattavissa.

Kaavaprosessien tulisi olla keveämpiä etenkin kaavoissa, joihin tehdään ainoastaan teknisiä korjauksia. Uusi MRL voisi sujuvoittaa kaavojen osit-taisia muutoksia.

Käytänteitä ja prosesseja sujuvoitettava, jotta turhasta jäykkyydestä päästään eroon. Pitkät ja raskaat kaavaprosessit pienissä kunnissa (syynä mm. eri maan omistusmuodot, valitusherkkyys) vaikuttavat elinkeinojen kehittämiseen.

Huomioitava, että valitusprosessit vievät aikaa ja voivat hidastuttaa pienelle kunnalle merkittäviä rak-ennushankkeita. Valitusprosessit voivat olla kriittisiä kunnan elinvoiman säilymisen suhteen.

Tutkimukset ja selvitykset pientä rakentamista tai vähäisiä kaavamuutoksia varten kuormittavat prosessia.

Kaavojen toteutuminen

Kaavoittajan ja rakennustarkastajien välinen yh-teistyö on tärkeää, jotta kaavat toteutuvat kun-takaavoituksen mukaisesti.

Rakennusvalvonnan kannalta nykyinen lupajärjest-elmä toimii.

Lupaprosesseja on mahdollista keventää ilmoitus-menettelyin.

Uuden lain tulisi tuoda selkeyttä emätilatarkaste-luun, sen poikkileikkausajankohtaan ja mitoitusperi-aatteisiin.

Sujuvuutta toivottiin kaava-alueilla käyttötarkoitu-stenmuutosprosesseihin, jotka mahdollistavat pysyvän asumisen.

Poikkeuslupiin toivottiin selkeyttä tilanteissa, joissa alueen rakentaminen on alkanut ennen kaavoitusta.

MRL:n toimivuutta arvioitiin myös teemakohtaisen keskustelun kautta syventyen suunnittelujärjestelmän eri tasoihin, maaseuturakentamisen ohjaukseen ja elinkeino-elämän toimintaedellytyksiin. Seuraaviin lukuihin on koottu teemoittain maankäytön suunnittelun ja rakentamisen ohjauksen kehittämisperiaatteita sekä reunaehtoja maa-seudun ja pienten kuntien näkökulmasta, jotka on tärkeää huomioida lainvalmiste-lussa.

3.1 Valtion rooli ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Nykyiset valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT) ohjaavat maankäytön suun-nittelua ja ovat osa alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää. Niiden tehtävänä on varmistaa, että valtakunnallisesti merkittävät alueidenkäyttötavoitteet huomioidaan maakuntien ja kuntien kaavoituksessa sekä viranomaisen toiminnassa. Niillä muun muassa edistetään kestävän kehityksen periaatteen toteutumista alue- ja yhdyskunta-rakennetta koskevissa päätöksissä.

Selvitykseen osallistuneiden kuntien edustajien mielestä maaseutukunnissa ei ole ilmennyt ongelmia VAT:ien käyttöön liittyen. Heidän mukaansa VAT:ien linjaukset

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

14

konkretisoituvat kuntakaavoituksessa, osallistumis- ja arviointisuunnitelmissa ja kaa-vaselostuksissa. Vaikka VAT:t koetaan hyvin yleispiirteisiksi, ne tuovat tärkeää tietoa siitä, mikä on valtakunnallisesti arvokasta ja tukevat kansallista identiteettiä kuten maisema-arvoja maaseuturakentamisessa. VAT:t täydentävät kaavoituksen sisältövaa-timuksia ja toimivat suunnittelun ohjeina. Selvityksestä saatujen vastausten mukaan VAT:t osana MRL:n mukaista suunnittelujärjestelmää tulee sisällyttää myös uuteen lakiin. Ehdotettiin, että VAT:t voisivat ohjata aiempaa konkreettisemmin tiettyjä valtakunnallisesti tärkeitä teemoja kuten ilmastonmuutoksen hillintään liittyviä ky-symyksiä ja valtakunnallisia yhteysverkostoja (luonnonsuojelu, virkistys, liikenne ja energiahuolto).

Valtion asiantuntijatuki ja viranomaisyhteistyö

Elinkeino, liikenne- ja ympäristökeskukset (ELY-keskukset) valtion viranomaisina edistävät kuntien rakennustoimen järjestämistä ja valvovat, että kaavoituksessa, ra-kentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valta-kunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävät asiat (MRL 18 §). ELY-keskusten roolia maankäytön valvonnassa muutettiin vuoden 2017 keväällä, kun niiden rooli muuttui konsultoivemmaksi. ELY:n valvontaa ja valitusoikeutta muutettiin koskemaan jatkossa niitä kaavoja ja sellaista rakentamista, johon kohdistuu vaikutukseltaan valtakunnalli-sesti ja maakunnallisesti merkittäviä asioita. Paikalliset kysymykset eivät kuulu ELY:n tehtävänalaan lakimuutoksen jälkeen. Maakuntauudistukseen liittyen on esitetty valtion viranomaisen valvontatehtävän poistamista MRL:sta. ELY:t myös lakkaisivat uuden Luova-viraston perustamisen myötä. Maakunnille on esitetty alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämisen edistämisen tehtävää. Keskusteluissa pohdittiin valtion valvontaa koskevaa muutosta, valvonnan tarvetta ja sitä, kuinka tarpeelliseksi valtion asiantuntijatuki koetaan maaseudulla ja pienissä kunnissa.

Yleisesti ottaen ELY:n roolin muutos konsultoivemmaksi koettiin hyvänä uudis-tuksena. Katsottiin, ettei valtionviranomaisen tarvitse valvoa kunnan toimintaa, sillä valtion intressit välittyvät VAT:sta eikä muuta valtion ohjausta tarvita. Kuntien valta päättää poikkeamisista koettiin positiivisena muutoksena. Toisaalta ELY:n roolin muutos tulkittiin eräänlaisena ’selkänojan’ poistumisena, sillä joissain hankkeissa ELY:n tarkastajatoiminnasta on ollut hyötyä. Keskusteluissa tuotiin esiin, että ELY vaikuttaa maaseutukuntien maankäytöllisiin ratkaisuihin muun muassa ottamalla kantaa harvaan asutettujen alueiden poikkeamispäätöksiin ja rantasuojelukysymyk-siin. Prosessin sujuvuuden kannalta todettiin, että ELY:n asiantuntijuuden hyödyn-täminen haasteiden etukäteisarvointiin prosessin alussa on järkevämpää kuin jälkikä-teinen puuttuminen.

Kuntien kokemusten mukaan valtio on tärkeä yhteistyökumppani ja sen asian-tuntijatuki viranomaisten keskeisessä yhteistyössä tulee jatkossakin säilyä. Valtion viranomainen on tärkeä lausunnonantaja pienelle kunnalle, etenkin museovirasto kulttuuriympäristön suojeluasioissa ja ELY luonnonsuojelukysymyksissä. Ehdotet-tiin, että ELY:n neuvonantovelvollisuuden voisi kirjata lakiin. Tällä varmistettaisiin,

15

että kunnat saisivat jatkossakin tukea. ELY:n lakimiesavun toivotaan säilyvän hallin-torakenteen muutoksista huolimatta. Tulevaisuudessa on tärkeää selkeyttää valtion ja uuden maakunnan välisiä rooleja varsinkin ympäristöasioissa, jotta tuen tarjonta jatkuu mahdollisista intressiristiriidoista huolimatta.

ELY:jen käytännöissä ja linjauksissa on havaittu olevan alueellisia eroja. Todettiin, ettei kuntien yhdenvertainen kohtelu toteudu tällä hetkellä. Kun johdonmukaisuus puuttuu, tietoa joudutaan etsimään muualta, mikä tekee kaavoituksen prosesseista raskaita. Alueelliset erot vaikuttavat siihen, koetaanko ELY:jen ja kuntien yhteistyö toimivaksi.

3.2 Maakunnan suunnittelu ja maakuntakaavoitus

Maakuntatason suunnittelussa korostuu seudullinen ja ylikunnallinen maankäytön suunnittelu. Maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen pe-riaatteet sekä osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Maa-kuntakaavoitus toimii ohjeena laadittaessa kuntien kaavoja ja viranomaisten muuta alueiden käyttöä koskevaa suunnittelua. Hallintorakenteiden muutoksella ja voimis-tuvalla ylikunnallisen suunnittelun tarpeella on heijastusvaikutuksia koko suunnitte-lujärjestelmään, erityisesti maakuntatason suunnitteluun.

MRL-klinikoissa keskusteltiin, miten maakuntakaavoitus toimii maaseutukuntien näkökulmasta ja minkälainen rooli maakuntatason suunnittelulla tulisi jatkossa olla. Kuntien mukaan maakuntakaavat tuottavat hyödyllistä tietoa kuntakaavoitukseen, etenkin yleissuunnitteluun ja ohjaavat suunnittelua niillä alueilla, joilla ei ole kunta-kaavaa. Osalle maaseudun kylistä yhdellä tasolla tapahtuva suunnittelu yhdessä lupa-harkinnan kanssa voi olla riittävä väline alueen maankäytön suunnitteluun. Joillain alueilla maakuntakaava saattaa toimia yleiskaavan tavoin, jos yleiskaavaa ei ole pienen kunnan taajamassa.

Maakuntakaavan tuoma tieto valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaasta ympäristöstä helpottaa pienten kuntien kaavoitustyötä ja tuo tukea suunnittelutarve- ja poikkeuslupaharkinnalle. Koettiin, että jotkut maakuntakaavat ovat kaupunkien läheisillä kaavoittamattomilla maaseutualueilla merkittävässä roolissa. Taas harvaan asutetulla maaseudulla maakuntakaava on hyödyllinen väline esimerkiksi osoittaes-saan tuulivoima-alueita.

Maakuntatason suunnittelun rooli ja sisältö

Tunnistettiin, että jonkun instanssin on jatkossakin huolehdittava maankäytön suun-nittelun ylikunnallisesta näkemyksestä. Erilaisia verkostoja, kuten liikenneverkkoa ja -infraa, kulttuurimaisema- ja virkistysalueita koskevat kysymykset ovat tulevaisuudes-sakin ylikunnallisia. Ylikunnallinen suunnittelu helpottaa kuntakaavoitusta, jos mer-kinnät arvokkaasta ympäristöstä ovat ennalta tiedossa. Maakunnan ja kunnan välinen yhteistyö koetaan tärkeänä. Tunnistettiin myös, että yhteistyötä tarvitaan myös kun-tarajoja ylittävien toimintojen suunnittelussa. Korostettiin, että kuntarajat ylittävää suunnittelua tulee tehdä kasvavien kaupunkiseutujen lisäksi myös maaseutualueilla.

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

16

Kuntien elinvoiman kannalta on kuitenkin tärkeää, että kunta voi päättää itse, miten se omia alueitaan kaavoittaa.

Maakuntatason suunnittelun ohjausvaikutuksista esitettiin eriäviä mielipiteitä. Suurin osa selvityksissä mukana olleista kunnista katsoi, että maakunnallisen suunnit-telun ohjaavuutta tulisi lähtökohtaisesti vähentää ja muuttaa koskemaan esimerkiksi ainoastaan ylikunnallisia infraratkaisuja. Toisaalta miellettiin hyväksi, että maakunta ohjaisi teemoja, joita on haasteellista tarkastella usean kunnan yhteistyöllä. Usean kunnan mukaan maakunnallinen kehikko luo tietynlaiset ylikunnalliset reunaehdot ja toimii ollessaan mahdollistava. Kunnat toivovat maakuntatason suunnittelun olevan vastedes entistä strategisempaa ja eri alueiden vahvuuksia tukevaa. Strateginen maa-kuntakaava toimii hyvin taustalla, kun kunnat laativat kehityskuvia ja tarkastelevat rakennemalleilla toiminnallisesti tärkeitä yhteisiä alueita.

Maakuntakaavan roolia yleispiirteisenä suunnitelmana tulisi selventää. Nykyisessä muodossaan kaavat koetaan vaikeasti tulkittaviksi kokonaisuuksiksi. Esimerkiksi niiden rajat ovat epäselvät ja on työlästä selvittää, mitä kaavan merkinnät tarkoit-tavat pienelle kunnalle. Lisäksi mainittiin, että nykyisiä maakuntakaavoja on vaikea muuttaa, vaikka ne olisivat sisällöllisesti vanhentuneet. Kuntien kannalta on tärkeää, että maakunnalliset suunnitelmat tarkistettaisiin ja päivitettäisiin ajoittain.

Kuntien vaikutusmahdollisuudet maakunnan suunnitteluun

Keskusteluissa pohdittiin, mitkä tahot voivat ohjata ylikunnallista suunnittelua. Jos maakunta vastaisi ylikunnallisesta suunnittelusta, tulee varmistaa pienten kuntien vahva osallisuus suunnittelussa. Kunnat olivat erityisen huolissaan, miten heidän näkemyksensä otetaan jatkossa huomioon, jos maakunnat eivät uudessa tilanteessa edusta kuntia. Pienten kuntien vaikutusmahdollisuudet mahdollisessa uudessa maa-kunnassa nähtiin vähäisinä, sillä vaikuttaa epätodennäköiseltä, että heidän edusta-jansa ovat maakuntavaltuustossa.

Osa pienistä kunnista kokee vaikutusmahdollisuutensa maakuntakaavoihin jo nykyisellään vajavaiseksi, kun vuorovaikutusmuotoina joillain alueilla on pelkästään kuulemistilaisuudet ja lausunnot. Korostettiin, että pienten kuntien vaikutusmahdol-lisuudet maakuntatason suunnitteluun on turvattava ja järjestettävä uusin keinoin. Lisäksi hallintorakenteita uudistettaessa on tärkeää määrittää tarkkaan, missä kulkee maakunnan ja kunnan itsehallinnon raja. Jos uudistus toteutuu, maakuntatason suunnittelulla ei tulisi olla nykyisen maakuntakaavan kaltaisia oikeusvaikutuksia, jotka puuttuvat kunnan itsehallintoon.

Maakunnan ja kunnan välinen yhteistyö

Keskustelua maakuntatason suunnittelusta käytiin myös maakuntajohtajien ja maa-kuntauudistuksen muutosjohtajien kanssa. Maakunnan tason suunnittelua edustavat tahot näkivät maakuntakaavan roolin kaventumisen heikentävän laajojen maaseutu-alueiden ja pienten kuntien asemaa esimerkiksi saaristokunnissa, mikäli nykyisenkal-taiset oikeusvaikutukset poistuvat.

17

Maakuntaliitto on nykyisin osalle pienistä kunnista hyödyllinen taho, johon voi tukeutua lupaharkinnassa. Lisäksi tuotiin esiin, että maakuntaliitoista on mahdollista hankkia asiantuntijatukea vahvistamaan pienten kuntien ammattitaitoa. Katsottiin myös, että maakuntakaavat jäsentävät alueidenkäyttöä sellaisilla alueilla, joilla ei ole muuta lainvoimasta kaavaa. Maakuntakaavan tarkoitus on kuitenkin toimia erityisesti aluerakennetta suunnittelevana välineenä, eikä yksityiskohtaisen ohjauksen keinona. Lisäksi maakuntien edustajat nostivat esille, että oikeusvaikutteisella maakuntakaa-valla pystytään puuttumaan kuntien välisiin intressiristiriitoihin. Selvää yhteistä si-toutumista seututason suunnitteluun ei välttämättä muodostu vapaaehtoisuuden pohjalta.

Myös maakuntien edustajat pitivät tarkoituksenmukaisena, että maakunnat ja kunnat pystyvät keskenään sopimaan maakuntakaavan sisällöstä, jolloin suunnitel-masta välittyisi alueen intressit. Paikkaperustainen kehittäminen eli paikallisten ja alueellisten haasteiden ja voimavarojen huomioiminen tulisi kytkeä alueidenkäytön suunnitteluun ja pohtia, miten voidaan edistää elinvoimaa. Todettiin myös, että lau-sunnot eivät ole riittävä keino kunnan ja maakunnan väliseen vuoropuheluun kaa-voitusmenettelyssä, jos maakuntakaavalla on tarkoitus ratkoa alhaalta ylös nousevia ongelmia. Yhteistyön hyviä käytäntöjä tulee edistää. Myös kunnat toivovat aktiivista maakunta–kunta-yhteistyötä. Lisäksi tarvitaan uudenlaisia osallistumisen keinoja, joilla sekä kuntalaiset että kunnat voivat osallistua maakuntatason strategiseen suun-nitteluun, jossa alueiden maankäyttöön kohdistuvat painotukset tehdään.

3.3 Kuntakaavoitus ja maaseutualueiden maankäytön ohjaus

Kunnat ovat keskeisiä alueidenkäytön ja rakentamisen ohjauksen toimijoita. Kunnilla on kaavamonopoli, joka turvaa kuntien oikeuden itsenäisiin valintoihin maapolitii-kassa, kaavoituksessa ja toteuttamisen ohjelmoinnissa. MRL:n kokonaisuudistuksen yhtenä keskeisenä tavoitteena on selkeyttää kaavajärjestelmää entistä yksinkertai-semmaksi. Kuntien edustajilta kysyttiin, miten heidän mielestään kaavoitus toimii maaseutukunnissa ja minkälainen ohjaus on maaseudulla tarkoituksenmukaista. Kan-nattaako tehdä rakentamista ohjaavia yleiskaavoja vai pitäisikö keskittyä strategiseen suunnitteluun? Lisäksi pyydettiin kannanottoja liittyen yksityisen kaava-aloiteoikeu-teen.

Kuntien mukaan maaseutualueiden suunnittelussa tarvitaan strategista otetta. Strategisuuden avulla kuntaa pystyy ohjaamaan uuden rakentamisen sijoittumista palvelutuotannon, infrastruktuurin ja ympäristön kannalta järkevästi. Mainittuja maaseuturakentamiseen sopivia strategisen suunnittelun välineitä ovat erilaiset ke-hityskuvat, rakennemallit ja strategiset yleiskaavat. Etenkin rakennemallit koettiin hyväksi apuvälineeksi käytännön tason suunnittelulle. Sitovat maankäytön suunnit-teluratkaisut tehdään kuitenkin yleis- ja asemakaavatasolla. Kuntien mukaan maaseu-tualueiden maankäytön ohjaukseen tarvitaan sekä yleispiirteistä että yksityiskohtaista suunnittelua. Oltiin kuitenkin kiinnostuneita ns. yhden kuntakaavan mallista, jolla

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

18

voitaisiin hoitaa tarpeen mukaan sekä yleispiirteisen että yksityiskohtaisen suunnit-telun tehtäviä sekä tukea kunnan maapolitiikkaa erilaisissa tilanteissa.

Yleiskaavoitus

Kuntakaavoitus voi olla joko oikeusvaikutteista tai oikeusvaikutuksetonta. Maaseutu-alueita kaavoitetaan pääosin yleiskaavoin ja rakentamista suoraan ohjaavat yleiskaavat ovat tarpeellisia välineitä maaseudun sujuvaan kehittämiseen. Yleiskaavat tuovat suunnitteluun ennakoitavuutta ja tärkeää tietoa esimerkiksi alueen suojeluarvoista. Yleiskaavoja käytetään usein myös maaseudun kyläalueiden maankäytön suunnitte-luun. Kyläyleiskaavat tuovat selkeää kuvaa alueen kehittämisestä ja tietoa kylän ym-päristöstä. Maaseudulla tarvitaan jatkossakin monipuoliset yleiskaavat, jotka taipuvat sekä vakituisen että loma-asutuksen suunnitteluun.

Kaikissa maaseutukunnissa ei ole oikeusvaikutteisia laajoja osayleiskaavoja, saati kattavaa yleiskaavaa. Maaseudulla ei ole välttämätöntä tehdä laaja-alaisia, koko kunnan ja haja-asutusalueen kattavia kaavoja. Yleiskaavan laadinta on pienen kunnan resursseihin nähden mittava hanke. Siten on tarpeen, että uusi MRL tuo kevyemmät prosessit vanhentuneiden kaavojen uusimiseen ja kaavamuutoksiin. Maaseudulla kaa-voitustyötä kuormittaa erityisesti yleis- ja asemakaavamuutokset, kun kaavoitusalueet tahtovat vanhentua rakentamisen määrän ja kerrosalan suhteen. Kunnat toivovat, että kaavoihin pystyttäisi tekemään nopein liikkein ajankohtaisia päivityksiä.

Asemakaavoitus

Pienissä kunnissa ja maaseudulla tarvitaan myös yksityiskohtaista suunnittelua esi-merkiksi kirkonkylien, taajamien ja matkailukeskuksien maankäytön ohjaamiseen. Lisäksi maisemallisesti herkillä alueilla kuten rannoilla tarvitaan vahvaa, yksityiskoh-taista kaavallista tarkastelua turvaamaan luontoarvoiltaan arvokkaiden ranta-alueiden säilyminen. Yksityiskohtaisen suunnittelun tarve maaseudulla on kuitenkin vähäi-sempää kuin yleispiirteisen. Lisäksi korostettiin, ettei maaseudulla ole tarkoituksen-mukaista tehdä liian yksityiskohtaisia kaavoja. Todettiin, että ”postimerkkitason” kaa-voitusta tulisi välttää. Kunnat katsoivat, että liian yksityiskohtaiset kaavat sulkevat pois vaihtoehtoja. Lisäksi koettiin tärkeäksi, että keskustelua käydään asemakaavoi-tuksesta koituvista kustannuksista. Maaseudun maankäytön suunnittelussa on aiheel-lista puntaroida, missä kunnallistekniikkaa on järkevää ylläpitää.

Kuntakaavoituksen tavoitteet maaseudulla

Maaseutujen kehittämisen kannalta on tärkeää, että kunta osoittaa rakentamisen kannalta tarkoituksenmukaiset rakennuspaikat mm. olemassa olevan vesi- ja viemä-riverkoston varrelta, maiseman ja kunnallistekniikan kannalta järkevältä alueelta. Olennaista on ylläpitää eheä yhdyskuntarakenne kehittäen jo olemassa olevia kunta-keskuksia, kylärakennetta ja maaseudun palvelurakennetta. Todettiin, että kaavoituk-sella kunta jäsentää yhdyskuntarakennetta ja turvaa alueiden käyttötarkoitukset, jotka luovat puitteet maaseutujen elinkeinoelämän kehittämiselle.

19

Taajaman ulkopuolista maaseuturakentamista voidaan ohjata rakennusjärjestyk-sellä ja tapauskohtaisella lupaharkinnalla. Yleisesti koettiin, että rakennusjärjestys ja/tai suunnittelutarveratkaisut ja poikkeamisluvat riittävät haja-asutusalueilla maan-käytön ohjaamiseen. Kuntaliiton ruotsinkielisessä neuvottelukunnassa esiin tulleen näkemyksen mukaan rakentaminen haja-asutusalueelle tulisi olla lain puolesta mah-dollisimman helppoa. Olisi perusteltua vähentää maaseudulle muuttamisen ja siellä asumisen esteitä, jotta pienet kaksikieliset kunnat pysyvät haluttuna asuinympäris-tönä. Maankäytön kokonaisuuden kannalta todettiin, että kaavoittaminen on kui-tenkin parempi ohjauksen väline kuin rakennusjärjestys ja lupaharkinta, kun suun-nittelun tarvetta on. Rakennusjärjestystä ja lupajärjestelmää käsitellään tarkemmin luvussa 3.7. Rakentamisen ohjaus.

Kunnat katsoivat, että nykyisillä maankäytön ohjausvälineillä pärjätään hyvin. Elinvoimaisen maaseudun suunnitteluun ja ylläpitoon tarvitaan lain mahdollistama joustava välineistö, jossa kuntien kehittämisen tarkkuus ja sitovuus voi vaihdella tosi-asiallisen ohjaustarpeen mukaan. Koettiin, ettei ”yhden mallin” -suunnittelu ota huo-mioon alueiden erilaisuutta, paikallisuutta ja kuntakohtaisia näkemyksiä.

Kaavoituksen eteneminen ja kesto

Kaavoitusprosessien pitkä kesto voi aiheuttaa ongelmia. Todettiin, että ongelmat johtuvat yleensä prosesseista itsestään eikä valitusten määrästä. Pitkän keston syyksi tunnistettiin muun muassa vaadittavien selvitystarpeiden määrä ja rajalliset resurssit, jotka pienissä kunnissa vaikuttavat suoraan kaavoitustehtävien ja rakentamisen ohja-uksen sujuvuuteen. Kunnat toivovat kuntakaavoituksen raskaisiin prosesseihin ket-teryyttä, sillä liian pitkät prosessit voivat olla kriittisiä pienen kunnan elinvoiman kannalta. Maaseutualueiden kaavoituksessa tarvitaan reagointikykyä, jotta muuttu-viin tilanteisiin voidaan vastata ja suunnitelmat toteuttaa kohtuullisessa ajassa. Yk-sityishenkilöiden ja yritysten hankkeita tulisi mahdollisuuksien mukaan edistää ja kaavoituksen tulisi tarjota keinoja elinkeinoelämän tukemiseen. Kuntien mukaan liian yksityiskohtaiset määräykset, toteutumattomat oikeusvaikutteiset yleiskaavat ja vanhentuneet kaavamerkinnät hankaloittavat hankelähtöistä alueiden kehittämistä.

Yksityisen aloiteoikeus

Kuntakaavat ovat tärkeitä kunnan kehittämiselle ja kuntataloudelle, koska ne luovat ennakoitavuutta investointien ja kunnallistekniikan verkostojen suunnitteluun. Kaa-vamonopolia ”nakertavat” keinot hankaloittaisivat kuntien maanhankintaa, mikä puolestaan vaikeuttaisi kokonaisuuksien kaavoittamista. Kunnat suhtautuivat yksi-tyisen aloiteoikeuden laajentamiseen varauksella. Keskeisinä kysymyksinä esitetiin, voiko yksityinen kehittäjä toimia eri intressien yhteen sovittajana huomioiden eri osa-puolten tarpeet, ja sitoutuuko yksityinen kehittäjä yhdyskuntatekniikan ylläpitoon ja kustannuksiin, jotka eivät ole kertaluonteisia. Todettiin, että kunnilla on palve-luiden järjestämisen ja infran toteuttamisen vastuu, joten kunnilla tulee myös säilyä päätösvalta, minne yhdyskuntarakennetta laajennetaan. Kunnat kantavat myös lop-

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

20

Kuva

aja:

Heli

Sorj

onen

21

puvastuun elinympäristön laadusta. Esimerkiksi rantojen kaavoittaminen edellyttää yhdenvertaisuusharkintaa ja pitkän tähtäimen kokonaisnäkökulmaa, jotka kuuluvat julkisen vallan tehtäviin. Koettiin, että kunta pystyy järjestämään osallistumisen tasa-puolisesti eri intressit huomioiden. Maankäyttöhankkeissa tarvitaan ennakoivaa vuo-rovaikutteisuutta, etenkin maaseudulla, kun maanomistajilla on kaava-alueilla intres-sejä maankäyttömuodon muutoksiin.

Toisaalta esitettiin, että yksityisen kaavoitusoikeus voisi toimia sellaisilla vanhen-tuneilla kaava-alueilla, jotka eivät ole strategisesti maankäytön kehittämisen kannalta merkittäviä kohteita. Kunnan tulisi kuitenkin aina ensiksi voida arvioida, onko kaa-vahanke kunnan maankäytön suunnittelun kokonaisuuden kannalta kannatettava. Todettiin, että yksityisen laajennettu aloiteoikeus voisi jossain tapauksessa tuoda hel-potusta pienten kuntien resurssipulaan. Aloitteiden käsittely ja ohjaaminen toisaalta koettelisivat kaavoituksen resurssien riittävyyttä.

Maanomistaja voi jo nykylainsäädännön puitteissa tehdä kunnalle esityksen ase-makaavan laatimiseksi omalle maalleen. Kunnilla on kokemuksia maanomistaja-aloitteisista pienistä kaavoitushankkeista kuten käyttötarkoituksen muutoksista ja pientalohankkeista. Näissä tapauksissa kunta ja aloitteentekijä ovat yhdessä varmis-taneet, että hankkeen suunta on kokonaisuuden kannalta oikea noudattaen ennalta määriteltyjä ehtoja.

Kunnat näkivät yhteiskehittämisen maankäyttöhankkeiden voimavarana ja toi-vovat, että kaavoituksen kumppanuuskäytänteitä kehitetään. Todettiin, että käytän-teet ovat nykyisellään mahdollisia, mutta toimintatavat vaihtelevat, eivätkä ne ole vakiintuneita. Kumppanuuskaavoitushankkeet voisivat nopeuttaa maaseuturakenta-misen prosesseja, jolloin yhteistyön kautta syntyisi kaavoja, jotka vastaavat suoraan myös rakennuttajan tarpeisiin. Etenkin pienissä kunnissa, joissa tarvitaan hankekehi-tystä tukevaa kaavoitusta, voitaisiin hyödyntää kumppanuuskaavoitusta.

3.4 Rantojen suunnittelu

Pienissä kunnissa rakentamisen paine kohdistuu erityisesti vesistöjen äärelle ja ran-tojen kaavoittaminen on käynyt vilkkaana. Rantatontit ovat erityisen haluttuja asuinpaikkoja ja suurin osa selvitykseen osallistuneiden kuntien rannoista on pitkälti kaavoitettuja. On ilmeistä, että rantarakentaminen kiinnostaa ja rakennusoikeuden maksimoinnin tarve on rannoilla suuri, mikä ilmenee poikkeamishakemuksina lisä-rakennusoikeuksille.

Rantarakentamisen ohjaus

Rantojen kaavoitus on kunnille hyvin tärkeä rakentamisen ohjauksen väline. Kuntien mielestä rantarakentamista tulee ohjata niin kuin muitakin alueita eli kaavoituksella siten, että erilaiset tavoitteet ja riskit (esimerkiksi tulva- ja sortumavaarat) arvioidaan ennen kuin rakennetaan. Ohjauksella voidaan edistää tärkeiden maisema-arvojen suojelemista. Ranta-alueelle laadittaessa kaavaa on huolehdittava, että suunniteltu ra-kentaminen sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön. Ranta-alueille on

Kuva

aja:

Heli

Sorj

onen

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

22

myös jätettävä riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Tällä tavoin rantakaa-voilla voidaan turvata loma-asutuksen viihtyisyys ja säilyttää ranta-alue luontoarvoil-taan moninaisena.

Rantarakentaminen edellyttää pääsääntöisesti asemakaavaa tai sellaista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perus-teena. Kuntien mukaan rantarakentamista ohjataan useimmiten rantayleiskaavoilla. Yleiskaavat koettaan hyvinä suunnittelun välineinä nostamaan rakentamisen tehok-kuutta, mutta rakentamisen määrän mitoitusperiaatteet eivät ole kaikissa kunnissa vakiintuneet. Vanhentuneista ranta-asemakaavoista joudutaan poikkeamaan raken-nettaessa. Todettiin kuitenkin, että kaavallinen tarkastelu on toimintatavaltaan sel-keämpi väline kuin tapauskohtaiseen poikkeamismenettelyyn perustuva ratkaisu. Uuden lain toivotaan tuovan rantarakentamisen ohjaukseen helpotusta muun muassa siten, että vanhentuneet ranta-asemakaavat voitaisiin kumota kevyemmin menette-lyin tai muuttaa kokonaisuus rantayleiskaava-alueeksi, mikäli maanomistajat siihen suostuvat.

Emätilaperiaatteen käyttö

Rantarakentamisen ohjauksessa ja poikkeamismenettelyissä on keskeisessä asemassa maanomistajan vahva oikeussuoja ja maanomistajien tasapuolinen kohtelu. Yhden-vertaisuusperiaatteesta johtuen kaavassa määritetyt rakentamismahdollisuudet, rajoi-tukset ja maankäyttö on suunniteltava niin, että maanomistajia kohdellaan tasapuo-lisesti. Maanomistajan tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi käytetään muun muassa rantayleiskaavoissa ja ranta-alueiden poikkeamispäätöksissä emätilaperiaatetta, jonka tarkastelun lähtökohtana on usein rakennuslain voimaantulon vuosi 1959. Emäti-latarkastelu ei nykyisellään perustu suoraan maankäyttö- ja rakennuslakiin. Emä-tilaperiaate on johdettu yleisestä lainsäädännöstä ja se on oikeuskäytännön myötä vakiintunut tarkastelutavaksi. Kunnat toivovat, että emätilamitoitukseen löydettäisiin mahdollisesti lain kautta selvennystä, jotta mitoitusperiaatteet ja poikkileikkausajan-kohta olisivat selkeät.

Pysyvän asutuksen sijoittaminen ranta-alueille

Rantarakentamiseen liittyy tällä hetkellä keskustelu loma-asutuksen suhteesta vaki-tuiseen asumiseen. Monet haluavat muuttaa loma-asuntojaan ympärivuotiseen käyt-töön. Selvityksen mukaan useat kunnat mahdollistavat käyttötarkoituksenmuutokset, jos rakennus vastaa teknisesti vakituisen asumisen vaatimuksiin ja varmistutaan siitä, ettei muutos aiheuta häiriötä alueen ekologiseen ja sosiaaliseen kestävyyteen. Toisaalta joissain kunnissa on tehty päätös, ettei ranta-asemakaava-alueille myönnetä vakituista asumista, sillä perinteisesti rantakaava-alueet on tarkoitettu vapaa-ajan asutusta varten. Pääosin käyttötarkoitusmuutosten katsottiin olevan kunnan elinvoimaa tukevia toi-menpiteitä. Kunnat korostivat, että lain kokonaisuudistuksen tulisi sujuvoittaa käyt-tötarkoitusmuutoksen menettelyjä kaava-alueilla, jotta maalle muuttaminen ja pysyvä asuminen maaseudulla olisi mahdollisimman helppoa.

23

3.5 Kylien maankäytön suunnittelu

Kylien suunnitelmallisella kehittämisellä voidaan luoda edellytyksiä kylien elinvoimai-suudelle tukien olemassa olevaa kylärakennetta ja vähentäen suunnittelemattomasta haja-asutuksesta aiheutuvaa tieverkkoon, palveluihin ja ympäristöön kohdistuvaa ra-situsta. Kyläkaavoitus tarjoaa hyvän keinon kylien maankäytön suunnitteluun ja tuo mukanaan positiivisia vaikutuksia: lisää asukkaita kyläyhteisöön ja kyläkaavoituspro-sessin, yhteistyön sekä osallistumisen kautta myös muita kehittämistoimenpiteitä ja aktiivisuutta.

Kuntien mukaan kyliä ei ole välttämätöntä kaavoittaa, mutta kyläyleiskaavat tuovat selkeää kuvaa alueen kehittämisestä ja tietoa kylän ympäristöstä. Todettiin, että jois-sain kunnissa on laadittu kyläyleiskaavoja. Toisaalta katsottiin, että monesti kyläkes-kusten rakennuspaineen ohjaukseen riittää erillinen lupaharkinta. Lisäksi harkintaa tehtäessä tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, että asuinrakentaminen sijoittuu kyliin, joissa se tukee olemassa olevien palveluiden ja kylien säilymistä. Kuntien mie-lestä kyläkaavoitusta ei rannoilla tarvita, sillä suurin osa rannoista on entuudestaan joko yleis- tai asemakaavoitettuja.

Vapaamuotoinen maankäytön suunnittelu

Kunnissa ja kylissä on mahdollista tehdä MRL:n mukaisten kaavojen lisäksi vapaa-muotoista maankäytön suunnittelua esimerkiksi kulttuuriympäristön ohjelman ja ky-

Kuva

: pix

hill

.co

m

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

24

läsuunnitelmien muodossa. Vaikka vapaamuotoisilla maankäytön suunnitelmilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, niillä voidaan tukea virallista suunnittelua ja ne voivat yhdessä yksittäisen lupaharkinnan kanssa riittää kylän kehittämiseen. Kyläsuunni-telmat ovat useimmiten toiminnallisia suunnitelmia, jotka esittävät kyläläisten tahto-tilaa ja kehittämistavoitteita. Suunnitelmat voivat sisältää myös maankäyttöä koskevia tarpeita ja toimenpiteitä.

Vapaamuotoiset prosessit käynnistyvät yleensä kylävetoisesti, johon kuntien toi-votaan tarjoavan tukea. Kyläsuunnitelmissa tuodaan esiin paikalliset erityispiirteet ja paikallisyhteisöille merkittävät kohteet. Joissain kunnissa kyläsuunnitelmat ja niihin liittyvät selvitykset toimivat pohjana kylien kaavoitukselle ja kyläasutuksen kevyenä suunnittelun keinona. Kyläsuunnitelmilla on yleensä aktivointivaikutusta, kun kyliin on prosessin avulla kehitetty erilaisia toimintoja, kuten yhteisiä kokoontumispaik-koja.

Kylän kehittämistä koskevia suunnitelmia laativat kyläläiset itse, usein yhdessä kehittämishankkeen ja sen asiantuntijoiden kanssa. Toisaalta todettiin, että suunni-telmat ovat harvemmin johtaneet maankäyttöön, sillä esitetyt alueet eivät ole aina olleet yhdyskuntarakenteen kannalta järkeviä rakennuspaikkoja. Kunnat epäilivät ky-läsuunnitelmiin liitettyjen rakennuspaikkatarkastelujen tarvetta kylissä, joissa asukas-pohja on vähenevä. Yleisesti kuitenkin miellettiin, että sopimuspohjaiset menettelyt toimivat kyläyhteisöjen ja kuntien välisinä yhteistyömuotoina. Kylien kaavoituksessa korostuu ’bottom-up’ -ajattelu, jossa kylätoimijat saatetaan saman pöydän ääreen tuo-maan lisätietoa kunnan kaavoittajalle. Tämä edistää asukkaiden osallistumismahdol-lisuuksia ja suunnitelmat istuvat paikallisiin tarpeisiin.

Myös Suomen Kylät ry:n näkökulmasta maaseudun rakentamisen ohjauksen ole-massa olevia keveän ohjauksen välineitä tulisi käyttää. Tällaisia ovat muun muassa kuntakohtaiset rakennusjärjestykset, hyvään paikallistuntemukseen perustuva raken-nusvalvonta sekä kyläyleiskaavat. Suomen Kylät ry katsoo, että kyläsuunnittelun ke-hityssuunta on menossa kohti kevyempää, strategisempaa ja ajoittain päivitettävän toimintasuunnitelman muotoa. Kyläläisten alkuun laittamia rakennuspaikkakartoi-tuksia on, mutta niiden vaikuttavuutta parantaa tiivis yhteistyö kunnan kaavoittajan kanssa esimerkiksi laadittaessa kyläyleiskaavaa. Kyläkaavoituksella voidaan edistää tonttien markkinointia, maallemuuttoa sekä osallisten omista lähtökohdista pohjau-tuvaa suunnittelua ja sitä kautta tukea yhteisöllisyyttä.

3.6 Maapolitiikan merkitys pienissä kunnissa

Kunnan maanhankintaa ohjataan maapolitiikalla, jolla kunta voi tukea kunnan stra-tegista suunnittelua. Maapolitiikalla tuetaan muun muassa kunnan kehittämisen kan-nalta tärkeiden keskittymien laajentumista ja vaikutetaan siihen, miten ja kenen toi-mesta tarvittavan yhdyskuntarakenteen kustannuksista huolehditaan. Kunta on viime kädessä se taho, joka on taloudellisessa vastuussa yhdyskuntarakenteen kustannuksista muun muassa katujen ja yleisten alueiden osalta.

Maaomaisuus saa myöskin maaseudulla paremman arvon, kun se on kaavoitettu.

25

Maapolitiikan koettiin olevan erittäin tärkeää pienten kuntien kehittämiselle. Kunnat katsoivat, että etenkin uudet kaavoitetut monipuoliset tontit saavat asukkaat kiin-nostumaan maaseutualueista. Pienet kunnat pyrkivät raakamaan hankintaan, mutta maanomistajien pyytämät hinnat ovat usein hinnoiteltu siten, ettei ostajan ja myyjän näkemykset kohtaa. Maaseudulla ihmiset haluavat omistaa maata, mikä saattaa hidas-tuttaa ja olla joissain tapauksissa este kaavoitukselle.

Kuntien elinvoiman kannalta kunnilla on oltava mahdollisuus maanhankintaan. Katsottiin, että maan hankkiminen yhdyskuntarakentamisen tarpeisiin tulisi pystyä hoitamaan kevyemmin kuin pakkolunastusmenettelyllä. Osa kunnista on kokenut tarpeelliseksi edistää kunnan ostomahdollisuuksia maapoliittisen ohjelman linjauk-silla, jossa on määritelty, ettei kaavoituksessa tehdä uusia alue-avauksia.

Kunnat katsoivat, että maapolitiikka on pienen kunnan elinehto, eikä yksityisen kaavoitusoikeutta ei tule laajentaa ranta-asemakaavojen ulkopuolelle. Maapolitiikan hallinta on jo nykyisellään haasteellista, eikä yksityisen kaavoitusoikeus saa vaikeuttaa kunnan raakamaanhankintaa. Kokonaisuuden kannalta kaavoitusmonopolin ja kaa-voituksen ohjaus on pysyttävä kunnalla.

Maapolitiikan välineet ja niiden käyttö

Pienillä kunnilla on käytössään useita maapolitiikan välineitä ja esimerkiksi maan-käyttösopimuksien solmiminen on yleistynyt. Maankäyttösopimuksissa kunta ja maaomistaja sopivat keskenään maanomistajan omistaman alueen asemakaavoi-tuksen käynnistämisestä sekä kaavan toteuttamiseen liittyvistä osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Toisaalta todettiin, että etuosto-oikeutta muun muassa yh-dyskuntarakentamisen, suojelun tai virkistyksen tarpeita varten käytetään harvoin ja pakkolunastuksia asemakaavan mukaisiin tarpeisiin ei tehdä lähes ollenkaan. Kuntien mukaan pienet kunnat hankkivat raakamaata muun muassa vapaaehtoisilla maakau-poilla. Katsottiin, että olemassa olevia maapolitiikan välineitä voisi hyödyntää entistä monipuolisemmin maaseudulla. Liian jäykkien ja tarkkojen lainsäädännön linjausten sijaan maapolitiikassa tarvitaan kuntakohtaisia toimintatapoja

3.7 Rakentamisen ohjaus

Kunnan rakennusjärjestys

Jokaisessa kunnassa on oltava rakennusjärjestys, jossa voidaan antaa paikallisista oloista johtuen tarpeellisia määräyksiä. Määräykset voivat myös täydentää yleis- tai asemakaavoissa asetettuja sääntöjä. Tyypillisesti rakennusjärjestyksissä annetaan eri-laisia määräyksiä asemakaava-alueille ja kaavoittamattomille alueille.

Koska maaseudun maankäyttöön riittää tavallisesti taajamia kevyempi ohjaus, aina ei ole tarpeen laatia kaavaa, vaan rakennuslupamenettely ja rakennusjärjestys riittävät. Rakennusjärjestyksessä annetut kaavoittamattomien alueiden määräykset koskevat usein rakennuspaikan kokoa ja rakennusoikeuden määrää. Lisäksi rakennusjärjestyk-sessä voidaan määrätä sellaisia alueita suunnittelutarvealueiksi, joille rakentaminen

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

26

Kuva

aja:

Heli

Sorj

onen

27

edellyttää laajempaa lupaharkintaa. Rakennusjärjestyksellä voidaan huomioida pai-kalliset olosuhteet myös joissain määrin alueittain.

Kunnat korostivat, että rakennusjärjestys tuo rakentamisen ohjaukseen tarvittavaa joustoa, kun määräyksissä voidaan ottaa huomioon paikalliset olosuhteet. Kuntakoh-taiset rakennusjärjestykset tarvitaan jatkossakin hajarakentamisen ohjaukseen. Raken-nusjärjestyksissä on esimerkiksi usein tarkennettu paikallisesti, minkälainen rakennus tai rakennelma tarvitsee minkälaisen rakennusluvan taikka milloin toimenpideluvan sijaan riittää ilmoitusmenettely. Paikallisista oloista johtuen kuntien rakennusjärjes-tyksissä on eroavaisuuksia.

Lupajärjestelmän toimivuus

Rakentamisen ennakkovalvontamenettelyillä pyritään varmistamaan, että rakentami-sessa noudatetaan lainsäädäntöä ja kaavojen määräyksiä. Rakennuksen rakentaminen edellyttää aina rakennusluvan ja purkaminen voi edellyttää purkamislupaa. Erilaisten rakennelmien ja laitteiden toimenpiteisiin riittää yleensä toimenpidelupa. Lupajärjes-telmä tarjoaa mahdollisuuden määrätä kuntien rakennusjärjestyksissä kevyemmästä ilmoitusmenettelystä. Pienissä kunnissa toimenpiteitä on vapautettu luvanvaraisuu-desta jossain määrin. Useassa kunnassa on juuri käynnissä seuranta muutosten vaiku-tuksista. Todettiin, että maaseudulla esiintyy jonkin verran luvatonta rakentamista, joista ei toimiteta tietoja kuntaan. Tämä tuo haastetta muutosten vaikutusten arvi-ointiin ja seurantaan.

Selvityksen mukaan valtaosassa rakennusjärjestyksiä esimerkiksi toimenpideluvista ja ilmoitusmenettelyistä on luovuttu pienten rakennelmien osalta. Koettiin tärkeänä, että lupakynnys on laissa valmiiksi matalalla, jotta paikalliset olot huomioiden kunta voi nostaa kynnystä esimerkiksi helpottamaan maaseudun pienrakentamista. Toi-saalta osa toivoi, että luvanvaraisuus määriteltäisiin nykyistä yhdenmukaisemmin ja selkeämmin. Lisäksi pohdittiin, miten esimerkiksi ympäristöön kohdistuvia vaiku-tuksia voidaan hallita, jos toimenpiteitä vapautetaan täysin luvanvaraisuudesta.

Kuntien mukaan rakentaminen vaatii tulevaisuudessakin viranomaisvalvontaa ja luvanvaraisuutta. Todettiin, että valtaosa maaseudun ja pienten kuntien rakentami-sesta tapahtuu rannoilla, missä luvanvaraisuudella mm. pystytään säilyttämään alueen arvokasta maisemaa. Luvat ovat myös oikeusturvan kannalta tärkeitä. Katsottiin kui-tenkin, että kunnalla tulee säilyä mahdollisuus joustoihin lupakynnyksen määritte-lyssä. Ennakkovalvonnan vähentyminen nähtiin johtavan jälkivalvonnan lisääntymi-seen. Mikäli viranomaisvalvontaa lisätään, on muistettava pienten kuntien rajalliset resurssit. Kunnat ovat havainneet, että moniasiantuntevan työvoiman saaminen maa-seuturakentamisen viranomaistehtäviin on vaikeaa. Tilannetta hankaloittaa se, ettei tarjolla ole suoraan rakennustarkastajan tehtävään valmistavaa koulutusta.

3.8 Rakennusvalvonnan organisointi

Jokaisessa kunnassa on oltava rakennusvalvontaviranomainen. Kunnan rakennusval-vontaviranomaisen tehtävänä on yleisen edun kannalta valvoa rakennustoimintaa sekä

Kuva

aja:

Heli

Sorj

onen

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

28

osaltaan huolehtia, että rakentamisessa noudatetaan lakia. Lisäksi rakennusvalvontavi-ranomainen huolehtii tarvittavasta rakentamisen yleisestä ohjauksesta ja neuvonnasta (MRL 124 §). Rakennusvalvonnan koot ja organisointi vaihtelevat kunnittain. Koska kaikissa kunnissa ei välttämättä ole kaavoittajaa, pienen kunnan rakennustarkastaja saattaa hoitaa rakennusvalvonnan lisäksi montaa muutakin tehtävää, mukaan lukien kaavoitukseen liittyviä tehtäviä.

Kuntien mukaan poikkeamispäätösten ja suunnittelutarveratkaisujen käsittelyssä ja päätöksenteossa on erilaisia käytänteitä. Useimmiten joko kaavoitustoimi tai raken-nustarkastaja valmistelevat ja joko rakennustarkastaja, toimielin (lupa/kaavoitus) tai kunnanhallitus tekee päätöksen.

Enemmistö selvitystyössä mukana olleista kunnista pitää maaseuturakentamisen määrää vähäisenä ja yhden rakennustarkastajan työpanosta riittävänä. Suurin osa lu-vanhakijoista on loma-asukkaita muilta paikkakunnilta. Digitalisaatio on tehostanut hakemusten käsittelyä ja rakennustarkastuksen toimintaa. Korostettiin, että raken-nusvalvonnan tulee sijaita lähtökohtaisesti kunnassa, mutta kunnilla on oltava mah-dollisuus tehdä yhteistyötä.

Kuntien rakennusvalvonta

Jotta palvelu säilyy asiakaslähtöisenä, henkilökohtainen kanssakäyminen ja rakennus-tarkastajan fyysinen paikalla olo on tärkeää. Keskustelujen kautta pystytään luomaan luottamusta. Kunnat totesivat tarvitsevansa lupaharkintaan virkamiehen, joka pal-velee lähellä kuntalaista. Ennakko-ohjauksessa rakennustarkastaja ei ole ainoastaan lupia käsittelevä viranomainen, vaan auttaa ja ohjeistaa rakentajaa mm. huomioimaan paikalliset olosuhteet. Katsottiin, että paikallistuntemus kärsii ja palvelu huononee, jos rakennustarkastus siirtyy isoihin yksiköihin.

Koettiin, että keskitetty, kaupunkimaiseen rakentamiseen orientoitunut raken-nusvalvonta voi heikentää maaseutualueiden maankäytön kehittämistä. Kaupunki-alueiden lupa-asioita saatettaisiin priorisoida ohi maaseudun lupa-asioiden. Todet-tiin myös, että toiminta on epätaloudellista, jos katselmuskäynnit tulevat pitkiksi. Jos rakennusvalvonnassa säilyy kunnan maankäytön tavoitteet ymmärtävä henkilö, ei kaavoista tarvitse tehdä yhtä tiukasti ohjaavia kuin, jos lupakäsittely olisi esimerkiksi maakunnassa. Jos rakennusvalvonta olisi ylikunnallista/ maakunnallista, tarvittaisiin tiukempaa kaavallista ohjausta kunnan tavoitteiden toteutumisen varmistamiseksi. Joissain kunnissa on pohdittu maakunnallista rakennustarkastusta, mutta asiaa ei ole lähdetty edistämään, sillä yhteistä tahtotilaa ei ole saatu aikaiseksi. Kuntien päättäjille oma rakennusvalvonta on tärkeä.

Kaavoituksen ja rakennusvalvonnan suhde

Rakennusvalvonnan osaamista tarvitaan kunnan elinympäristön kehittämisen mo-nenlaisissa tehtävissä: rakennusvalvonnan lupa- ja valvontatehtävien ohella esimerkiksi kaavoituksessa ja maapolitiikassa. Etenkin kaavoituksen ja rakennusvalvonnan suhde on hyvin vahva. Selvityksen mukaan kaavoittajan ja rakennustarkastajan yhteistyötä

29

tehdään puolin ja toisin käsiteltäessä muun muassa poikkeamisasioita ja kaupunkiku-vallisia kysymyksiä. Todettiin, että kaavoitus ja rakennusvalvonta keskustelevat paljon kaavojen tavoitteista ja kaavamääräyksistä. Kaavoitus tarjoaa tukea rakennusvalvon-nalle mm. antaen lausuntoja ja juridista tukea maankäytön suunnittelun kysymyksiin. Osa rakennusvalvonnan tehtävistä voi olla osoitettu kaavoitukselle (lupiin liittyvät kaupunkikuvalliset kysymykset), kun taas osa rakennustarkastuksen resursseista voi olla sidottu kunnan kaavoitukseen. Kuntien mukaan rakennusvalvonta kuuluu kun-nalliseen kokonaisuuteen eikä tiivis yhteistyö kunnan muun teknisen puolen kanssa voi katketa.

Kuntayhteistyö

Osa kunnista toi esille jo aiemmin tunnistettuja haasteita liittyen rakennustarkastajan itsenäiseen asemaan ja asioiden henkilöitymiseen pienissä yksiköissä. Kuntayhteis-työn katsottiin tuovan tähän helpotusta. Lisäksi on tunnistettu, että ylikunnallinen yhteistyö voi vahvistaa pienten kuntien ammatillista osaamista. Kuntayhteistyöllä asiantuntija voi keskittyä omaan osaamisalueeseensa ja suunnitelmallisen yhteistyön hyötynä nähtiin osaamisen vahvistumisen lisäksi sijaistaminen. Tosin joissain kun-nissa loma-ajan tuurauksista sovitaan oman kunnan teknisen toimen sisällä. Lisäksi koettiin, että seudullisesta yhteistyöstä on apua, jos rekrytointi on vaikeaa.

Pienille kunnille on tyypillistä pyrkiä luontaiseen kanssakäymiseen ja yhteistyöhön toistensa kanssa. Kuntien mukaan yhteistyöstä ei tarvitse määrittää laissa. Kuntien yhteistyö on nykyisellään mahdollista ja yhteisiä palveluita voidaan tarjota esimerkiksi ympäristötoimen muodossa, sisältäen muun muassa ympäristöterveyden, -suojelun, aluearkkitehdin ja rakennusvalvonnan viranomaistoimintaa. Pienet kunnat ovat myös hankekohtaisesti myyneet asiantuntijapalveluita lähikuntiin. Rakennusvalvonnan palveluiden digitalisoituminen on tuonut kunnissa käyttöön lupapiste.fi-asiointipal-velun, joka on mahdollistanut konsultointiavun toisesta kunnasta.

Jotkut kunnat toivovat, että rakennusvalvonnan tehtäväkenttää pelkistettäisiin, jolloin pienten kuntien kokonaisresursoinnin tarve pienenisi. Pidettiin tärkeänä, että MRL-uudistuksen valmistelutyössä määriteltäisiin rakennusvalvonnan tehtävät ennen kuin käydään keskustelua niiden organisoinnista. Kun tehtävät on määritelty, tiedetään minkälainen organisointi tarkoituksenmukainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

30

4 Kytkennät muuhun maaseudun kannalta oleelliseen lainsäädäntöön ja toimintaan

4.1 Maaseutuelinkeinot kaavoituksessa ja rakentamisen ohjaus

Kaavoitus turvaa maaseutualueiden käyttötarkoitukset ja puitteet maaseutuelinkei-noelämän kehitykselle. Maaseuturakentamisessa on tärkeää huomioida maaseutuelin-keinojen erilaisuus ja pyrkiä vastaamaan elinkeinoelämän tarpeisiin huomioiden sen positiivinen vaikutus mm. muuttovirtaan. Kaavoituksen näkökulmasta tehtävä vaatii tarkkaa harkintaa. Miten kaavoitettaessa yhteen sovitetaan esim. metsänhoidollinen tarve ja maaseutumatkailun intressit säilyttäen kuitenkin alueen maisemalliset arvot? Selvityksessä Maaseutupolitiikan INFRA-verkoston asiantuntijaryhmä tunnisti seu-raavat maaseutuelinkeinot, joihin MRL:lla on selvä vaikutus:

• maa- ja metsätalous,• kaivostoiminta,• maaseutumatkailu,• palvelut,• hevostalous,• luonnon moninaiskäyttö,• monipaikkaisuus ja• hajautettu energian tuotanto.

Kuntien näkemyksien mukaan maaseutuelinkeinojen ja kaavoituksen yhteensovit-tamisessa ei ole ilmennyt suurempia ongelmia. Yleiskaavoilla pyritään ohjaamaan maatalousyksiköt kauemmas asutuksesta, jotta maatalouden toimintaedellytykset säi-lyvät ja asukkaille ei aiheutuisi toiminnasta haittaa. Kuntien mukaan kaavoituksen ei yleensä ole tarvinnut rajoittaa metsätalouden toimintoja, sillä ne on huomioitu kaa-vassa ja sijaitsevat niille varatuilla maa- ja metsätalousalueilla. Lisäksi esitettiin hyviä kokemuksia siitä, että maanomistajat ovat jättäneet suojavyöhykkeitä rantojen ja elin-keinotoiminnan väliin.

Näkemyksiä maankäytön ohjauksen toimivuudesta maaseudun elinkeinoelämän näkökulmasta

Maaseudun elinkeinoelämän näkökulmasta strategiset oikeusvaikutteiset yleiskaavat voivat aiheuttaa haasteita, jos aluevarauksien rajat eri käyttötarkoituksiin on esitetty häilyvästi (esimerkiksi pikseliaineistona) eikä kaavamerkintöjen vaikutuksia ole ar-

31

vioitu maaseutuelinkeinojen kannalta. Kaava-alueen rajausta ja kaavamääräyksiä on aina syytä harkita myös maa- ja metsätalouden ja muiden paikallisten elinkeinojen näkökulmasta. Kaavamääräys voi vaikuttaa elinkeinoelämän erityislainsäädännön so-veltamiseen (esimerkiksi metsälaki). Merkinnöillä voi olla suora vaikutus joihinkin elinkeinotukien myöntämiseen, jolloin kaavapäätöksellä voi tätä kautta olla vaiku-tusta metsänomistajan asemaan. Metsätalouden näkökulmasta toivottiin, ettei kaava vaikuttaisi metsätoimenpiteisiin muualla kuin taajamien läheisyydessä. Lisäksi ko-rostettiin, että kaavoituksen merkintöjen vaikutuksia maaseudun elinkeinoihin tulisi edelleen kehittää ja arvioida laajemmin.

Lain muutokset tulisi tehdä sallivaan suuntaan maatila- ja maaseutumatkailun sekä muiden maaseutuelinkeinojen kannalta. Etenkin matkailun ja maa- ja metsäta-louden yhteensovittaminen luo uutta kaavoitustarvetta. Alueilla, joilla matkailu on merkittävä elinkeino, kaavoitustarpeet voivat olla isommat kuin ehditään kaavoittaa. On tärkeää, että kunnan elinkeinonäkökulmaa tarkastellaan kokonaisuutena. Koet-tiin, että alueiden kehittäminen poikkeusluvilla yleiskaavallisen tarkastelun sijaan on ongelmallista. Lisäksi toivottiin, että kaavat ja niiden tiedot saataisi vietyä avoimiin rajapintoihin, jotta elinkeinotoimijat ja -viranomaiset voisivat hyödyntää niitä. Esi-merkiksi metsänkäyttöilmoituksia käsiteltäessä tutkitaan alueen kaavat.

Maaseutu ja luonto on suosittu vapaa-ajan ympäristö ja virkistäytymiskohde. Pienten matkailualueiden rakentamista ohjataan useimmiten yleiskaavoilla ja pyri-tään siihen, ettei alueella tehtäisi paljoa yksityiskohtaista suunnittelua. Maaseudun INFRA-verkoston edustajat katsoivat tärkeäksi, että yleiskaavatasolla tulee turvata viherverkostot siten, että kaupunkien viheraluevaraukset kytkeytyvät yhteen maa-seudun viheralueiden kanssa. Mahdollisten Myös ulkoilureittien ylläpitäjän tulee olla yleisesti tiedossa, jotta oikeaan tahoon osataan olla yhteydessä, mikäli reitti on tur-vaton tai epäsiisti.

Suunnittelussa on lisäksi tärkeää ottaa huomioon luonnon monimuotoisuuden kokonaisuus ja suojella sen säilymistä, erityisesti luonnonsuojelulailla. Katsottiin, että eri lakien päällekkäistä sääntelyä samoista asioista tulisi välttää. Kaavoitettaessa on otettava huomioon paitsi maankäyttö- ja rakennuslaki, myös mm. ympäristösuo-jelulain, rakennussuojelulain, tielain, vesilain, metsälain, maa-aineslain, kaivoslain, jä-telain, muinaismuistolain ja luonnonsuojelulain mukaisia säännöksiä. Vaikka MRL:n rajapintoja muihin lakeihin on pohdittava, toivottiin ettei MRL ohjaisi muiden la-kien mukaista toimintaa.

4.2 Maaseudun infra- ja liikenneverkostot

Kaavoitus ja katusääntely kytkeytyvät asemakaava-alueella yhteen ja rakennusluvan edellytyksenä on kulkuyhteys kiinteistölle. Asemakaava-alueella kunta vastaa kadun-pidosta. Asemakaavan ulkopuolella tiet ovat joko valtion maanteitä tai yksityisteitä.

Maantielaissa ja yksityistielaissa viitataan siihen, että MRL:a noudatetaan ja maan-käytössä on huomioitava jäte- sekä vesihuollon järjestämisen tarpeet. Selvityksessä tunnistettiin muutamia maaseudun infraan- ja liikenneverkostoihin liittyviä kysy-myksiä, jotka tulee ottaa huomioon maankäytöllisiä ratkaisuja tehtäessä ja lainsää-

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

32

Kuva

: pix

hill

.co

m

33

däntöä uudistettaessa.Kaavojen yhtenä tärkeänä tehtävänä on luoda toimivat liikennejärjestelyt. Yksi-

tyistielaissa säädetään tien olevan osakkaiden kiinteistöjen kulkemista varten. Maa-seudun INFRA-verkoston edustajien mukaan pitäisi välttää kulkuyhteyden suunnit-telua kaava-alueelle yksityistien kautta, mikäli tie ei kuulu kaavaan. Tilanteesta voi aiheutua haasteita yksityistienpidolle ja tieyksiköiden laskemiseen.

Lisäksi keskusteltiin maanomistajan oikeuksista kaavoituksessa, erityisesti korva-usoikeudellisuuden näkökulmasta. Kaavoituksella on voimakas vaikutus yksityisen maanomistajan omaisuuteen. Katusääntelyllä voidaan ottaa maata käyttöön asema-kaava-alueella (ei koske ranta-asemakaava-alueita) korvauksetta ja kunnallistekniikan sijoittaminen saattaa aiheuttaa huonossa tapauksessa vahinkoa maanomistajan alu-eelle. Lain toivotaan ottavan vahvemmin kantaa maanomistajan kuulemisiin ja oikeu-teen saada korvaus omaisuuteen kohdistuneesta haitasta. Toisaalta tunnistettiin, että kunnallistekniikan sijoittaminen pyritään lähtökohtaisesti perustamaan sopimuksel-lisuuteen ja MRL:n 161 § pakkosijoittamisesta tarvitaan, jotta sähköjohdot voidaan sijoittaa, vaikka yksityinen maanomistaja sitä vastustaisikin. Kunnallistekniikan ver-kostosta hyötyvät eri käyttäjät kuten laitokset ja alueen kiinteistötkin.

Jäte- ja vesihuollon suhde MRL:iin koettiin toimivaksi ja nykysäännöksin pärjä-tään. Korostettiin, että kaavoitettaessa on luotava mahdollisuudet jätehuollon tarkoi-tuksenmukaiseen järjestämiseen esimerkiksi siten, että jätteet ja lietteet on mahdollista noutaa esteettömästi. Ehdotettiin, että kaavoituksen yhteydessä voitaisiin suunnitella tarvittavat aluevaraukset jätteiden keräykseen. Jätteiden hyödyntämistä tulisi edistää, joten toivottiin, että MRL:ssa huomioitaisiin myös kiertotalous ja energiaratkaisut.

Vesihuoltolaki edellyttää, että tuleva maankäyttö huomioidaan ja kaavamääräyk-sissä saattaa olla maininta, että alueella kiinteistöjen on liityttävä keskitettyyn vesi-huoltoon. Maankäytön suunnittelua ja vesihuollon kehittämissuunnittelua tulisi koordinoida keskenään, jolloin voidaan selkeyttää ja parantaa vesihuollon suunnit-telua.

Hyvä hulevesien hallinta vaatii niiden huomioon ottamista kaavoituksessa. Kaa-voituksessa tulisi ottaa huomioon erilaiset hulevesien hallinnan tarpeet ja ratkaisut alueilla, kuten viivyttäminen, imeyttäminen ja laadun hallinta. Hulevesien suunni-telmallinen hallinta on tärkeää etenkin rakennetussa ympäristössä. Kaavamääräyksiin voidaan kirjata esimerkiksi kiinteistökohtaisia velvoitteita hulevesien viivyttämiseen ja imeyttämiseen.

Pohjavesien suojelu nostettiin esiin yhtenä tärkeänä kokonaisuutena. Ympäris-tösuojelulaissa on pohjaveden ehdoton pilaantumiskielto, joka toimii osaltaan, eikä MRL:ssä ole tarvetta tästä erikseen säätää. Pidettiin kuitenkin tärkeänä, että kaavoi-tuksessa tartuttaisiin ilmastonmuutoksen aiheuttamiin ongelmiin, kuten pohjavesien vähentymiseen ja tulvavaaroihin. Lisäksi voitaisiin edistää hiilen sitomista asettamalla ympäristöystävällisiä tavoitteita maankäytölle ja rakentamiselle. Maaseudulla tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi omavaraista energian tuotantoa (mm. tuulivoima, aurin-koenergia, maalämpö), joutomaiden metsittämistä ja edistämällä puumateriaalien käyttöä rakentamisessa.

Kuva

: pix

hill

.co

m

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

34

5 Arvio lain muutoksista (230/2017): kaavoituksen ja rakentamisen lupien sujuvoittaminen (KARALUSU)

MRL-klinikoissa kerättiin näkemyksiä 1.5.2017 voimaan tulleista kaavoituksen ja rakentamisen lupien sujuvoittamiseen tähtäävistä (nk. KARALUSU) säännösmuu-toksista. Tarkoituksena oli selvittää, onko kunnissa sovellettu lainmuutoksen mahdol-listamia maaseuturakentamista edistäviä menettelyitä ja koota yhteen niistä saatuja kokemuksia.

Keskustelutilaisuuksissa todettiin, ettei muutoksilla ole ollut erityistä vaikutusta rakennusvalvonnan työhön, lukuun ottamatta maisematyölupia, joita ei ole ollut tar-peen hakea yhtä laajasti lakimuutoksen voimantulon jälkeen. Muutoksia ei ole vielä ehditty ottaa käyttöön, sillä ne ovat olleet voimassa vasta noin vuoden. Muutosten suunta koettiin kuitenkin oikeaksi, kun kuntien vastuu tuodaan vahvemmin esille. Kaavoitusmenettelyihin liittyvät sujuvoittamistavat, esimerkiksi asemakaavan hyväk-symistä koskeva delegointimahdollisuus, koettiin hyvinä. Lainmuutoksen toimivuu-teen liittyviä kannanottoja on järkevää selvittää lisää siinä vaiheessa, kun kunnissa on pidemmältä ajalta kokemusta lakimuutoksen soveltamisesta.

Maisematyöluvan soveltamisalan muutos maa- ja metsätalousalueilla

Todettiin, että monilla alueilla on voimassa olevat kaavat, joissa vaaditaan maisema-työlupaa, ja joita noudatetaan normaalisti muutoksesta huolimatta. Kuntien mukaan muutoksen voimaantulon jälkeen maisematyölupia on tullut käsittelyyn hieman en-tistä vähemmän. Muutoksesta ei ole aiheutunut ongelmia, vaikka koettiin, että luvan poistumisesta on voinut olla haittaa naapureille. Naapurit eivät saa tietoa eivätkä pääse lausumaan lähiympäristön rakennushankkeista. Maisematyölupaa on myös kai-vattu alueilla, jotka ovat muodostuneet yleisiksi ulkoilualueiksi ilman, että niistä on merkintää kaavassa.

Rakennusjärjestyksen määräys vapaa-ajan asunnon muuttamisesta vakituiseksi

Muutos koettiin harhaanjohtavaksi, sillä säädös ei toimi kaavoitetuilla alueilla. Lain-muutos ei muun muassa mahdollista loma-asuntojen muutosta vakituiseksi rannoilla kovin laajamittaisesti, sillä suurin osa kuntien rannoista on jo kaavoitettuja. Lisäksi teknisten vaatimusten tiukentuminen haastaa käyttötarkoitusmuutosten toteutta-mista esimerkiksi pysyvän asumisen energiavaatimusten ollessa tiukat. Lisäksi koet-tiin, että tehty muutos vie logiikan maankäytön ohjauksen työkalujen perinteiseltä työnjaolta. Muutoksen myötä syrjäiselle alueelle voi syntyä asumista helpommin,

35

ilman varsinaista suunnittelua.Käyttötarkoituksenmuutokset ovat isossa roolissa maaseutukunnissa, joten muu-

toksen uutisointi aiheutti paljon turhia kyselyitä kuntiin. Muutoksen hyödyistä saadaan kokemuksia vasta, kun kunnat uusivat rakennusjärjestyksiään. Muutoksen käytännön vaikutukset katsottiin hyvin pieniksi ja soveltamisala minimaaliseksi. Pa-rannusta entiseen koettiin olevan siinä mielessä, ettei tarvitse tehdä poikkeamispää-töstä, jos säännöstä hyödynnetään kunnan uudessa rakennusjärjestyksessä.

Yleiskaavan laajempi käyttö rakennusluvan perusteena

Muutos vaatii ohjaavaa kaavallista tarkastelua eikä toimi alueilla, joilla on rakenta-misen painetta (asemakaava-alueet). Selvityksen mukaan monilla alueilla on en-tuudestaan voimassa olevat oikeusvaikutteiset yleiskaavat, jolloin muutoksen hyö-dyntäminen edellyttäisi uuden kaavan laatimista. Nähtiin, että muutosta voitaisiin hyödyntää alueella, jossa on useampi kylä ja olemassa oleva tiestö sekä infrastruktuuri. Lainmuutos on otettu joissain kunnissa käyttöön ja parhaillaan selvitetään hyödyntä-misen mahdollisuuksia, mutta vaikutuksia on tässä vaiheessa vaikea arvioida.

Suunnittelutarvearvioinnista vapaan rakentamisen laajentaminen

Selvityksen perusteella muutoksesta ei ole vielä juurikaan kokemuksia. Pohdittiin, onko vapauttamisella kuitenkaan suurta merkitystä, kun usein suunnittelutarverat-kaisu on näissä tapauksissa ollut myönteinen.

Alueellinen suunnittelutarveratkaisu

Ainoastaan yhdessä selvitykseen osallistuneessa kunnassa on tehty alueellisia suunnit-telutarveratkaisuja. Lähtökohtaisesti alueellinen suunnittelutarveratkaisu koettiin po-sitiivisena muutoksena ja kaavaa kevyempänä ratkaisuna, vaikka kyläyleiskaavojakin voi tehdä osittain. Muutoksen mahdollisuudet tulevat ajankohtaiseksi esimerkiksi sil-loin, kun ryhdytään päivittämään kuntien kyläyleiskaavoja.

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

36

6 Muita havaintoja

Kuntien yhteinen aluearkkitehtitoiminta koettiin toimivaksi. Huolta aiheutti alue-arkkitehtitoimintaan osoitettujen valtion avustusten loppuminen ja kaavoitusasian-tuntijuuden katoaminen pienistä kunnista. Miten jatkossa suunnitteluasiantuntijuus varmistetaan haja-asutusalueella?

Digitalisoituminen parantaa palvelutarjontaa maaseudulla. Digitalisoidut osal-listumismenetelmät on kuitenkin toteutettava niin, että kaikilla on yhdenvertaiset mahdollisuuden palveluiden käyttöön. Tämä on huomioitava esimerkiksi ikääntyvän väestön osallistumismahdollisuuksissa. Mikäli digitalisaatiosta säädetään laissa, tulisi kuntien resurssit turvata digitalisoituneiden palveluiden käyttöön ottoon, huomi-oiden myös pienten kuntien rajalliset resurssit tiedon hallinnassa sekä hankkeiden ohjauksessa. Missä määrin pienillä kunnilla on tarvetta muun muassa tietomallipoh-jaiseen suunnitteluun?

Maaseudulla on paljon toimivaa infrastruktuuria ja rakennuksia, joita tulisi hyö-dyntää tehokkaammin. Maaseudun kulttuuriympäristön kannalta arvokkaita raken-nuksia on säilytettävä, mutta rakennussuojelua tulisi tarkastella siten, että huomi-oidaan muitakin seikkoja kuin rakennusten ikä. Suojelukysymyksiin, jotka liittyvät käyttökelvottomien rakennusten suojeluun, toivottiin lisää kuntakohtaista harkintaa.

Kuva

: pix

hill

.co

m

37

7 Yhteenveto

Tähän kappaleeseen on koottu selvityksestä keskeisimmät esiin tulleet asiat ja tavoit-teet, jotka maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksessa tulee huomioida maa-seudun ja pienten kuntien näkökulmasta.

Erilaisten elinvoimatekijöiden tunnistaminen ja tukeminen kaavoituksessa

Maaseutuelinkeinoja, yritysten hankkeita ja maaseutumatkailua tulee mahdollisuuk-sien mukaan kaavoituksella edistää, jotta maaseudun elinvoimaisuus säilyy. Lisäksi kaavoituksella on pystyttävä säilyttämään maaseudun erilaiset ympäristöarvot.

Eheän yhdyskuntarakenteen ylläpito kehittäen olemassa olevaa kylä- ja maaseudun palvelurakennetta

Vaikka yhdyskuntarakennetta ei maaseudulla tarvitse hallita samoissa määrin kuin kaupungeissa, kaavoituksella pyritään synnyttämään keskittymiä. Eheä yhdyskunta-rakenne on maaseudulla palvelurakenteen ylläpidon ja luonnonvarojen kannalta te-hokas ja järkevä ratkaisu.

Kunnan vapaus päättää kaavoituksesta ja rakentamisen ohjauksesta

Kunta tarkastelee ympäristöä kokonaisuuden kannalta ja tuo paikallistuntemusta maankäytön suunnitteluun. Maaseudun kehittämistarpeet vaihtelevat kuntakohtai-sesti esiintyessään erilaisina kasvukeskuksien reuna-alueilla kuin ydinmaaseudulla ja harvaan asutulla maaseudulla. Maaseutualueita ei voi kehittää samalla tavalla vaan alueelliset erityispiirteet on huomioitava.

Pienten kuntien elinvoiman kannalta kunnilla on oltava kaavoitusmonopoli ja mahdollisuus maanhankintaan

Kuntakaavoituksella ja maapolitiikalla luodaan jatkuvuutta ja turvaa maaseudun elin-keinotoimintaan sekä ennakoitavuutta maankäytön toteutukseen. Kunnan kaavoitus-monopoli on pienen kunnan tärkein ja vaikuttavin hyvän elinympäristön, kestävän yhdyskuntarakenteen ja elinkeinopolitiikan työkalu.

Olosuhteiden paikallistuntemus tärkeä suunnittelun ja rakentamisen ohjauksen voimavara

Maaseudun elinkeinojen erilaisuus ja asumispreferenssit on otettava huomioon maa-seudun maankäytön suunnittelussa. On pienten kuntien edun mukaista, että har-kintaa käyttävällä viranomaisella on paikallista asiantuntijuutta arvioida maankäyt-töön liittyviä muutostarpeita, mahdollisia ongelmia ja kylien muutosherkkyyttä.

Kuva

: pix

hill

.co

m

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

38

Rakennusvalvontaviranomainen osaltaan huolehtii siitä, että kunnan maankäytön suunnittelun tavoitteet toteutuvat rakentamisen ohjauksessa.

Kaavaprosessit ja –resurssit vaihtelevat kuntakohtaisesti − seudullinen yhteistyö tuo helpotusta

Kunnilla on oltava mahdollisuus tarpeen mukaan sopia viranomaistoiminnan yh-teistyömuodoista vapaaehtoisuuden pohjalta. Ylikunnallisella yhteistyöllä voidaan vahvistaa ammatillista osaamista. Pienet kunnat tekevät luontaisesti aktiivista yhteis-työtä maankäytön ja rakentamisen toimintaympäristössä, joten yhteistyöstä ei tarvitse säätää laissa.

Monipuoliset maankäytön suunnittelun välineet

Maaseuturakentamisen ohjaamisessa tarvitaan sekä tarkkaa suunnittelua että strate-giset maankäytön ja hankekehityksen suuntaviivat ja tavoitteet. Kunnat tarvitsevat monipuoliset ja joustavat yleiskaavat, jotka sopivat sekä vakituisen että loma-asu-tuksen suunniteluun. Vaikka yksityiskohtaisen suunnittelun tarve maaseudulla on vähäisempää kuin yleispiirteisen, yksityiskohtaista suunnittelua tarvitaan ohjaamaan taajamien, kirkonkylien ja matkailukeskuksien maankäyttöä. Taajamien ulkopuolisia haja-asutusalueita tulee jatkossakin voida ohjata joustavasti perustuen rakennusjärjes-tykseen ja erilliseen lupaharkintaan.

Kevyemmät prosessit vanhentuneiden kaavojen uusimiseen ja yleis- tai asemakaavamuutoksiin

Kaavat tahtovat vanhentua rakentamisen määrän ja kerrosalan suhteen. Kaavojen muuttamisen tulisi olla nykyistä ketterämpää. Liian pitkät kaavamuutosprosessit voivat olla kriittisiä kunnan elinvoiman säilymisen suhteen.

Sujuvuutta käyttötarkoituksen muutosprosesseihin, jotka mahdollistavat pysyvän asumisen

Rakentamisen paine kohdistuu etenkin rannoille ja vapaa-ajan asuntoja halutaan muuttaa ympärivuotiseen asumiseen. Kakkosasuminen parantaa maaseudun elin-voimaa, joten vapaa-ajan asuntojen käyttötarkoituksen muutokset tulisi turvata jous-tavin lupamenettelyin.

Selkeyttä mitoituskäytäntöihin

Mitoituskäytännöt vaihtelevat kuntakohtaisesti. Kantatilatarkastelun poikkileikkaus-ajankohta ei ole selkeästi perusteltavissa, kun se ei perustu lakiin.

Rakentamisen luvantarpeen harkinta säilyttävä kunnalla

Luvantarve on määriteltävä laissa joustavasti. On tärkeää, että kunnalla on harkinta-valtaa lupakynnyksen määrittelyssä paikallisten olosuhteiden mukaan.

39

Rakennusvalvonnan tulee sijaita lähtökohtaisesti kunnassa, mutta kunnilla oltava mahdollisuus tehdä päätöksiä yhteistyömuodoista

Rakennusvalvonta kuuluu kunnallisen toimialan kokonaisuuteen eikä yhteistyö kunnan kaavoitukseen ja muihin toimintoihin saa katketa. Kunnilla on oltava mah-dollisuus hallintonsa tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ja kehittämiseen omista lähtökohdistaan. Yhteistyöhön ei tule pakottaa maankäyttö- ja rakennuslaissa.

Maankäyttö- ja rakennuslain tulee tukea maaseudun ja pienten kuntien elinvoimaa

MRL:n kytkentä muuhun lainsäädäntöön ja maaseudun elinkeinotoimintaan on huomioitava. Esimerkiksi kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä voi olla suora vaikutus maaseudun elinkeinojen erillislainsäädännön soveltamisessa. Kaavoituksen yhteydessä tulisi arvioida kaavamerkintöjen ja määräysten vaikutuksia maaseudun elinkeinoelä-mään.

Maankäyttö- ja rakennuslaki maaseudulla

40

1

2

8 Politiikkasuositukset

Selvityksen perusteella Maaseutupolitiikan INFRA-verkosto nostaa seuraavat politiik-kasuositukset päätöksenteon tueksi maankäyttö- ja rakennuslain valmisteluun. Poli-tiikkasuositukset julkaistaan Maaseutupolitiikka.fi-sivuilla.

Maankäyttö- ja rakennuslain ja sitä täydentävän ohjeistuksen tulee tukea maaseudun ja pienten kuntien elinvoimaa

MRL:n tulee tunnistaa maaseudun ja erikokoisten kuntien olosuhteet, asumiseen kohdistuvat odotukset ja elinkeinotoiminnan tarpeet. Kaa-voituksen tulee tukea maaseudun elinkeinoja mm. edistäen yritysten sijoittumista ja toimitilojen rakentamista. Lisäksi kaavoituksella voi-daan säilyttää maaseudun erilaisia ympäristöarvoja, joilla on merkitystä mm. asumiseen ja matkailuun vetovoimatekijänä.

MRL:n kytkentä muuhun lainsäädäntöön ja maaseudun elin-keinotoimintaan on huomioitava. MRL:n säännökset eivät saa olla pääl lekkäisiä ja/tai ristiriidassa maaseudun elinkeinoja koskevan eril-lislainsäädännön kanssa. Kaavoituksen yhteydessä tulisi arvioida kaava-merkintöjen ja määräysten vaikutuksia maaseudun elinkeinoelämään.

Kaikilla kunnilla tulee olla vapaus päättää kaavoituksesta ja rakentamisen ohjauksesta

Kuntien kaavoitusmonopoli tulee säilyttää. Se on pienen kunnan tär-kein ja vaikuttavin hyvän elinympäristön, kestävän yhdyskuntaraken-teen ja elinkeinopolitiikan työkalu.

Pienten kuntien elinvoiman kannalta kunnilla tulee olla vapaus päättää kaavoituksesta ja rakentamisen ohjauksesta, jotta kunnilla on mahdollisuus kehittämiseen, joka perustuu kunnan omiin lähtökoh-tiin ja paikallisiin erityispiirteisiin.

Paikallisista oloista johtuva joustomahdollisuus tulee säilyttää lu-pajärjestelmässä. On tärkeää, että laki jättää sijaa sille, että kunta voi päättää luvanvaraisuudesta perustuen paikalliseen harkintaan.

41

3

4

Kunnilla tulee säilyä oikeus organisoida tehtäviensä hoitaminen siten, että olosuhteiden paikallistuntemus varmistetaan

Paikallisten olosuhteiden tuntemus on tärkeää suunnittelun ja raken-tamisen ohjauksessa. Kunnilla on oltava mahdollisuus hallintonsa tar-koituksenmukaiseen järjestämiseen ja kehittämiseen omista lähtökoh-distaan.

Rakennusvalvonta kuuluu kunnalliseen toimialan kokonaisuuteen eikä yhteistyö saa katketa kunnan kaavoitukseen ja muihin toimin-toihin, jotka kokonaisuutena rakentavat kuntalaisille hyvää elinympä-ristöä.

Kunnilla on oltava mahdollisuus sopia yhteistyömuodoista vapaa-ehtoisuuden pohjalta. Kuhunkin tilanteeseen räätälöidyllä kuntayh-teistyöllä voidaan vahvistaa kunnan olemassa olevia resursseja ja am-matillista osaamista. Yhteistyöhön ei tule pakottaa lailla.

Kunnat tarvitsevat monipuoliset pienten kuntien olosuhteisiin sopivat välineet, ketterät prosessit ja sujuvat lupamenettelyt

Elinvoimaisen maaseudun ylläpitoon tarvitaan monipuoliset suunnit-telun välineet, sillä maankäytön kehittämisen tarkkuus ja sitovuus voi vaihdella tarkoituksenmukaisen ohjaustarpeen mukaan.

Maaseudulla kaavoituksen on oltava sujuvaa, sillä prosessien kestot vaikuttavat kunnan elinvoimaan. Tärkeää on, että laki sallii kaavojen päivittämisen ketterästi.

Lain tulee olla selkeä kaikille ja edistää asukkaiden osallistumismah-dollisuuksia. Jotta suunnitelmat istuvat paikallisiin tarpeisiin ja viran-omaispalvelut ovat saatavilla ja asiakaslähtöisiä, rakennusvalvonnan ja kaavoituksen tulee sijaita lähellä kuntalaista.

Rakentamisen paine kohdistuu etenkin rannoille ja vapaa-ajan asuntoja halutaan muuttaa ympärivuotiseen asumiseen. Maaseudulla tarvitaan sujuvat lupamenettelyt käyttötarkoituksen muutoksiin. Li-säksi kaavoitukseen ja luvitukseen liittyviä mitoitusmenetelmiä (mm. kantatilatarkastelu) tulee selkeyttää.