M. Marope, A. Mingat, P. Moock, P. Murphy, P. Paci, H ...siteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/... · La conclusión satisfactoria de la escolaridad básica (de 7 a 9 años,

Borrador para comentarios. abril 24, 2000.

Educación

M. Marope, A. Mingat, P. Moock, P. Murphy, P. Paci,H. Patrinos, J.-P. Tan, y C. Thomas

Resumen

Resumen

1. Introducción1.1 Objetivos del capítulo1.2 Criterio de árbol de decisión

2. Diagnóstico2.1 Indicadores finales e intermedios de los resultados de la enseñanza2.2 Compilación de un perfil educativo2.3 Evaluación de los resultados del sistema educativo

3. Identificación de los factores de causalidad3.1 Características del sector de la enseñanza3.2 Factores socioeconómicos

4. Del diagnóstico a los instrumentos de política4.1 ¿Es necesario incrementar el volumen global de recursos y quién debe financiarlo?

5. Potenciación de la participación de los padres y de la comunidad

6. Políticas intersectoriales

7. Recapitulación: preparación del componente de enseñanza del DELP

Bibliografía

Notas TécnicasTN 1. Ejemplos de cómo identificar las reformas prioritariasTN 2. Estudios de casosTN 3. Necesidades en materia de datos


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Resumen

El propósito de este capítulo es servir de guía sencilla para el diseño de documentos deestrategia de lucha contra la pobreza (DELP) en los que se reconozca que la educación es unadimensión importante de la pobreza. De manera que el trabajo se concentra en la capacitacióntécnica como requisito esencial para alcanzar un nivel satisfactorio de bienestar. Si bien sereconoce la importancia de la educación posbásica y terciaria, este capítulo se concentra en laeducación básica. La conclusión satisfactoria de la escolaridad básica (de 7 a 9 años, en lamayoría de los países) es fundamental para que los jóvenes mantengan a lo largo de su vidaadulta los niveles de instrucción elemental necesarios para la productividad y la realización en eltrabajo, en el hogar y como integrantes de la sociedad. En consecuencia, se entiende que estees el nivel mínimo de educación de toda estrategia de reducción de la pobreza ampliamentedefinida.

En este capítulo se utilizan dos indicadores principales de los resultados educativos: la tasa deinscripción en el último año del ciclo básico (u otro tipo de educación básica) y la tasa deasimilación de conocimientos de los inscritos, cuando se dispone de estos datos. Sereconoce la dificultad de medir la asimilación de conocimientos, por lo cual, el análisis seconcentra en la escolaridad. Un primer paso en el análisis es crear un perfil educativo del país.Para ello, se empieza por determinar si los resultados educativos promedio del país sonsatisfactorios y se subraya toda diferencia en la matrícula entre grupos específicos (porejemplo, los sectores pobres y el resto de la población, entre niños y niñas, etc.). Si secomprueba que los resultados educativos del país son insatisfactorios, se sugiere un criterio deárbol de decisión para aislar las principales causas de esos resultados negativos.

Podría ser aconsejable determinar si la baja inscripción en el último año es resultado de unamatrícula reducida (es decir, una menor inscripción en el primer año de enseñanza) o esproducto de una alta tasa de deserción. El paso siguiente es determinar los factores que danlugar a los resultados educativos insatisfactorios. Estos factores podrían ser de caráctersocioeconómico (características individuales, familiares y comunitarias) o debido a deficienciasdel sector educativo.

Tras identificar qué factores inciden más en el país en cuestión, se indican los instrumentos depolítica que podrían permitir mejorar los resultados educativos actuando sobre las causas deesos resultados insatisfactorios. Los instrumentos se dividen en tres categorías: específicosde un sector, intersectoriales, y de potenciación o habilitación de los padres y las comunidades.

En el apéndice se incluyen ejemplos de dos países hipotéticos afectados por una bajainscripción y una escasa asimilación de conocimientos por parte de los inscriptos. Seidentifican las principales causas de estos resultados educativos insatisfactorios y se sugierenalgunas opciones de política.


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1. Introducción

1.1 Objetivo del capítulo

El objetivo de este capítulo es aportar un criterio sencillo que puede aplicarse en países de bajoingreso para ayudar a identificar los instrumentos de política educativa fundamentales quemerecen incorporarse en la estrategia de reducción de la pobreza del país. La enseñanza tieneuna doble importancia en el análisis de la pobreza:• La falta de instrucción es una determinante primordial de la pobreza de ingreso.• La enseñanza es una dimensión importante de la propia pobreza cuando esta se define en

términos amplios, incluyendo la falta de capacitación (véase el capítulo sobre perspectivasgenerales).

Dado que un nivel mínimo de enseñanza puede ser un requisito de toda estrategia de reducciónde la pobreza definida en términos amplios, en este capítulo se presta especial atención a laspolíticas de enseñanza básica. Las pruebas empíricas sugieren que el acceso a la enseñanzabásica y los resultados de esta enseñanza tienen un efecto extraordinario en las posibilidadesde los niños pobres de escapar de la pobreza. La enseñanza cumple una función catalíticapara aquellos que tienen más probabilidades de caer en la pobreza: la mujer, las minoríasétnicas y los habitantes de las comunidades rurales. Es de prever que la enseñanza básicadé lugar a mayores posibilidades de ingresos, a una mayor movilidad laboral y a unmejoramiento de la salud de los adultos y los niños. Además, más allá de los beneficiosprivados para las personas instruidas y para sus familias, los países en los que la mayoría de lapoblación completa por lo menos el ciclo básico de la enseñanza pueden tener mejoresperspectivas de crecimiento económico y cohesión social.

La enseñanza básica actúa como custodio de los niveles subsiguientes de enseñanza ycapacitación. De manera que, si no se puede estructurar satisfactoriamente la enseñanzabásica, no se puede progresar en la ampliación del acceso y el mejoramiento de los resultadosa niveles más elevados de enseñanza y capacitación.

Sin embargo, el acento en la enseñanza básica no significa restar importancia a las políticasque se aplican a otros niveles de la educación. En efecto, dada la interrelación de los distintosniveles de enseñanza, la formulación de planes sostenibles desde el punto de vista fiscal y delargo plazo puede abarcar políticas aplicables a todos los niveles y a todos los tipos deenseñanza y capacitación. El contexto que se ofrece en este capítulo puede ampliarsefácilmente a efectos de formular una estrategia para mejorar los resultados de la educaciónposbásica.

Aparte de la necesidad de aplicar un criterio selectivo a la gama de políticas pertinentes a laenseñanza, la limitación de los datos también aconseja el enfoque de este capítulo. La escasezde datos y la limitada capacidad técnica podrían restringir las posibilidades de utilizarindicadores muy detallados y sofisticados para determinar los efectos de las intervenciones depolítica en la reducción de la pobreza. Esto plantea la necesidad de contar con un pequeñonúmero de indicadores sólidos que se correlacionen con el progreso en la reducción de lapobreza y entraña la utilización de datos fáciles de recabar en forma periódica (anualmente o,por lo menos, cada dos o tres años), y que sean relativamente sencillos de calcular. Los


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capítulos sobre control y evaluación y diagnóstico de la pobreza ofrecen más orientacióngeneral sobre este aspecto.

1.2 Criterio de árbol de decisión

El árbol de decisión que se define en la Figura 1 ofrece una manera útil de (I) resumir elfuncionamiento del sistema educativo, (ii) identificar los diversos factores causales y (iii) resaltaruna serie de instrumentos de política que se pueden aplicar al mejoramiento de los resultadosde la enseñanza en el país en general, y entre los grupos desaventajados en particular. Seestablecen las cuestiones relevantes en una estructura jerárquica destinada a aislar lasprincipales causas de los resultados insatisfactorios en la enseñanza. En este árbol dedecisión se basa la estructura del capítulo.

Matrícula neta en elúltimo año

Característicasiindividuales:• género,• salud/nutrición,• aptitudes innatas,• desarrollo de la 1ª.infancia

Conducta que mejore el aprendizaje;asistencia escolar, labor domiciliaria,

, enseñanza privada, buena nutrición.

Asimilación deaprendizaje

Calidad:• suficiencia de equipo y edificio,

• calidad docente,• duracion de lainstrucción,

• pertinencia de los programas,

• disponibilidad y calidad de los textos.

Accesibilidad:distancia de laescuela,, tipo de caminos,

transporte público

Intermedio

RepeticiónDeserción

Inscripción en1er.grado

Caracterísitcas

familiares:•ingreso,• instrucción.delos padres,• participaciónde los padres en la enseñanza,

•composición,• actividad principal

Factores a nivelcomunitario :

• rural/urbano,• condiciones demercado de trabajo,

• factores culturales,• participación de la comunidad en la enseñanza,• actividad predominante,•agua corriente y electricidad

Enseñanza simultánea de varios grados y turnos múltiples

Financiamientopúblico total ysu asignación

Estructura desueldos y capacitación

de docentes

Financiamientoprivado

Accesibilidad financiera :• costo de oportunidad

del tiempo,• derechos de matrícula,

• costo de textos/

• uniformes, etc

Disponibilidad:• edificios/ aulas,• maestros,• escuelas

completas

Sector educativo

Combinación deinsumos

Redistribución de maestros

Recursosagregados

Mejoramientovial/transporte

Inst

rum

ento

sde

po

lític

a

Programas de alimentación escolar

Políticas de desarrollo de la primer infancia

Por funcionesespecíficas:• Estipendios/becas/ alimento

para políticas escolares;• vales;• transporte escolar;• alojamiento alumnos• educación a distancia

Potenciación depadres

Programas deapoyo

comunitario

Mejoramiento abastecimientode agua y electricidad

Financiamiento

externo

Aspectos Sociales yEconómicos

Participación dela comunidad

Sueldo demaestros y

costos unitariosde otros insumos

Intersectorial

Asignación degasto

Costos y utilizaciónde insumos

Mecanismos de rendiciónde cuentas y prestación

Responsabilizaciónen sector público

Potenciaciónde padres ycomunidades

Específicos de sectores

Final

Det

erm

inan

tes

Res

ulta

dos

Por Región

A diferentesprogramas

Regulación del sector privado

Flexibilidad del tiempo de instrucción

Gestión a nivel local

Buen gobiernoClínicas escolares

Micro-crédito y redes de seguridad social

Los principales elementos, que ahora sólo se resaltan brevemente, figuran más detalladamenteen las secciones siguientes. El primer paso es el diagnóstico, que tiene dos objetivosprincipales:• Examinar los resultados medios de la enseñanza en el país en cuestión y compararlos con

las metas nacionales vigentes y con los resultados de la enseñanza de una serie de países,seleccionada sobre la base de la proximidad geográfica, la similitud de los niveles de PIB,desarrollo, etc.


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• Investigar el alcance y origen de toda desigualdad en los resultados de la enseñanza: porejemplo con las desigualdades vinculadas al ingreso, el género, las desigualdades deorigen étnico y regional, etc.

El objetivo de la segunda etapa es identificar los factores causales de los resultados de laenseñanza y su variación entre los individuos. Estos se clasifican en dos categorías generales:• Factores socioeconómicos del lado de la demanda: es decir, el activo personal y las

características a nivel familiar y comunitario, y• las características del sector de la enseñanza

Por último, el tercer nivel del diagrama identifica los instrumentos de política que puedenincidir en los resultados de la enseñanza a través de su incidencia en sus determinantes.Estas quedan comprendidas en tres categorías:• socioeconómicas;• intersectoriales y• específicas de un sector.

2. El diagnóstico

La primera etapa en la formulación de una estrategiaefectiva es realizar un análisis diagnóstico detallado de lasituación para mejorar los resultados de la enseñanza.Esto comporta seleccionar un conjunto de indicadores yevaluar los resultados de los países en esos indicadorescontra las metas fijadas previamente y/o los resultados deotros países, seleccionados por su proximidad geográfica,su nivel similar de PIB, los niveles similares de desarrollo,etc. En el Recuadro 1 se resumen algunas medidasimportantes para un correcto análisis de diagnóstico.

2.1 Indicadores finales e intermedios de los resultados de laenseñanza

La eficacia del sistema educativo y su capacidad para llegar a determinados grupos de niñospuede evaluarse por sus indicadores finales e intermedios. En este capítulo se centra laatención en dos indicadores finales: el rendimiento escolar y el aprendizaje. El rendimientoescolar se considera resultado de la inscripción en el punto de ingreso al sistema educativo –asaber, el 1er.grado- y su progresión en la escala educativa. En tal sentido, alcanza el nivelmáximo cuando la matrícula en el 1er. grado es alta y el punto más bajo cuando lasdeserciones y las repeticiones son elevadas. La inscripción en el 1er. grado, las deserciones ylas repeticiones se consideran, por tanto, indicadores intermedios de los resultados de laenseñanza.

Recuadro 1: Medidas útilespara el diagnóstico en laenseñanza:• Definir un conjunto de

indicadores;• Reunir un perfil de pobreza

que apunte a los indicadoresmedios y a su distribución.

• Comparar las tendencias delos indicadores con las metasfijadas (de haberlas) y/orealizar comparacionesinternacionales toda vez quesea posible.


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Rendimiento escolar

El resto del presente capítulo se concentra en la tasa de inscripción en el último año del ciclobásico de enseñanza como el principal indicador del rendimiento de la enseñanza. De estamanera, se fija implícitamente la prestación de una enseñanza básica de alta calidad para todoslos niños como prioridad del sistema educativo. Ello se debe a que la conclusión con éxito delciclo escolar básico (de 7 a 9 años en la mayoría de los países) es esencial para que los niñosmantengan a lo largo de su vida adulta niveles de capacidad alfabética y numérica necesariospara la productividad y la realización en el trabajo, en el hogar y como miembros de la sociedad.Se vincula a una amplia gama de indicadores de bienestar, incluyendo una mejor salud, unamenor fertilidad, una reducción de la vulnerabilidad de la familia a las perturbaciones y unamayor movilidad social. Además, un creciente número de investigaciones demuestra quecuanto más equitativa es la distribución del capital (incluyendo el capital humano) másacelerado es el crecimiento económico. Un acceso más equitativo a la educación al comienzodel ciclo es, por tanto, un instrumento poderoso para reducir la pobreza de ingreso. Dado quelos niños de las poblaciones pobres en general son los menos capacitados para participar en laeducación formal, son ellos los que tienen mayores posibilidades de beneficiarse delmejoramiento de los servicios de enseñanza básica. La conclusión universal del ciclo básicode enseñanza debe considerarse, pues, prioridad en todos los países y llegar a una tasa deinscripciones en el último año cercana al 100% debe ser un elemento esencial de todaestrategia de reducción de la pobreza ampliamente definida, toda vez que la inscripción no seauniversal.

La tasa de inscripción en el ciclo básico de enseñanza –o a cualquier otro nivel– se define comoel número de alumnos en el grado de egreso (excluidos los que repiten el grado) en relación conel número de niños del grupo etario correspondiente (definido por la edad promedio de los norepetidores actualmente inscriptos en el último grado). En general se cuenta con informaciónsobre el número de alumnos a partir de las encuestas escolares anuales, del sistema deinformación sobre la administración de la educación, o de encuestas de hogares. Los datossobre el número de niños en el grupo etario relevante habitualmente consistirán en unaextrapolación de los datos del censo demográfico más reciente.

El contexto utilizado –que se resume en la Figura 1- puede emplearse para derivar lasestrategias de diagnóstico y diseño de otros niveles de enseñanza. Es por ello que elrendimiento escolar se define como la inscripción en el último año, sin concentrarse en ningúnnivel de escolaridad específico. Incluir una estrategia de educación posbásica en el DELP esevidentemente importante para los países donde ya se ha alcanzado el objetivo de la inscripciónuniversal en primaria, pero podría ser también importante en otros países.

La enseñanza básica ofrece los cimientos necesarios para desarrollar los sistemas deenseñanza secundaria y terciaria, sin los cuales ningún país puede prosperar. Sin un sistemade enseñanza posbásica sólido es difícil percibir un camino claro para alcanzar los objetivos deuna mayor productividad, el mejoramiento de la prestación de atención de la salud y laerradicación de la pobreza. Es difícil mantener un cuadro bien calificado de docentes deprimaria sin una adecuada capacitación post-secundaria. Es igualmente difícil percibir cómouna sociedad civil dinámica –preocupada por las cuestiones del buen gobierno, la solución delos conflictos y la protección del medio ambiente– puede desarrollarse.

Sin embargo, la relación entre la enseñanza básica y posbásica no es unidireccional. Unaenseñanza básica de alta calidad prepara a los estudiantes para seguir sus estudios; pero un


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sólido sistema posbásico también ofrece los incentivos para que los jóvenes completen laeducación básica, provee docentes y administradores del sistema de enseñanza y ofrece a losjóvenes un claro camino hacia el mercado de trabajo formal y la superación de la pobreza. Portales razones, en el DELP es preciso examinar los factores que restringen la prestación de unaeducación superior (y en particular, la oferta de docentes y administradores de la educación).También es necesario examinar las barreras al acceso a la enseñanza no básica para los niñospobres, a fin de asegurar que (i) el sistema de enseñanza básica los preparara para avanzar aniveles más adelantados; (ii) existen salvaguardias suficientes (por ejemplo, becas, préstamos,trabajo y estudios, exención de matrícula, etc.) que permitan que los estudiantes pobres seinscriban en la educación posbásica, y (iii) los esquemas de distribución de costos son justos yequitativos, habida cuenta del rendimiento privado y público previsto de la educación y laslimitaciones de recursos del país.

Aprendizaje

Por supuesto que la inscripción sin aprendizaje carece de valor. Por tal razón, el aprendizaje seincluye en este capítulo como indicador de los resultados finales. El aprendizaje se define comolos logros cognoscitivos y sociales de los estudiantes dentro del sistema de enseñanza.Obviamente, la adquisición de conocimiento se produce en el hogar y en la comunidad, y laescuela es sólo parte de este proceso. Sin embargo, dado que las escuelas son institucionesdonde los niños pasan un tiempo del día sustancial con el objetivo específico de mejorar susconocimientos, no ha de sorprender que sea dentro de este contexto que se evalúan losresultados y progresos en el aprendizaje.

La evaluación del aprendizaje puede realizarse a nivel nacional y/o escolar. Si se pretende quesea internacionalmente comparable, la evaluación nacional del aprendizaje contra normasespecíficas es la única manera objetiva de establecer comparaciones entre los países acercade la eficacia del sistema de enseñanza para la generación de conocimientos. Si las normasson congruentes a lo largo del tiempo también constituyen instrumentos importantes paraevaluar las variaciones en el sistema educativo. Sin embargo, los estudiantes llegan a laescuela con distintas experiencias a nivel comunitario y familiar y con distintas formas deconocimiento acumulado. La evaluación del conocimiento y el aprendizaje es un importanteproceso continuo también a nivel escolar. Ayuda a comunicar metas claras sobre lo que puedeesperarse de los estudiantes y ayuda a establecer metas para la enseñanza y el aprendizaje.Cuando las expectativas de aprendizaje son explícitas, los estudiantes y los docentes puedenorientarse y motivarse mejor.

Sin embargo, la evaluación del aprendizaje no es una tarea simple. Las evaluacionesnacionales del aprendizaje son raras y con frecuencia no admiten una comparacióninternacional. Sólo un número muy limitado de países de fuera de la OCDE están incluidos enel Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencia (TIMSS) y su repetición (TIMSS-R).Se dispone de alguna información sobre capacidad de lectura en relación con siete países deAfrica a partir del Proyecto de Investigación Inicial sobre Política Educativa de SACMEQ y seespera ampliar este proyecto para cubrir la capacidad de lectura y las matemáticas en relacióncon 15 países. También se puede obtener cierta información sobre un grupo seleccionado depaíses de América Latina y el Caribe a partir del Instituto Internacional para la EducaciónSuperior en América Latina y el Caribe (IESALC). Nuevas iniciativas, tales como el Programapara la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA) y el Estudio sobre los Progresos enCapacidad de Lectura (PIRLS) podrían incrementar el número de países sobre los que existendatos comparables. Sin embargo, ninguno de estos conjuntos de datos aporta información


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sobre las características de los hogares de donde provienen los estudiantes. Esta es una gravelimitación para el análisis de la pobreza dado que hace imposible cuantificar el alcance de todadesigualdad vinculada al ingreso en los resultados del aprendizaje. También es importanterecordar, en el contexto del DELP que la evaluación nacional del aprendizaje, de existir, serealiza únicamente en relación con los niños incorporados al sistema de enseñanza. Por lotanto, no nos dice nada de los resultados educativos del grupo más vulnerable, a saber, los noinscriptos.

2.2 Compilación de un perfil educativo

Una vez seleccionados los indicadores y recabada la información pertinente, el siguiente pasoen la formulación de una estrategia de reducción de la pobreza es crear un perfil de inscripcióndel país. Ello comporta aislar toda diferencia sistemática entreØ las características de los niños que asisten, con buenos resultados, a la escuela y los que

no asisten (por ejemplo, las niñas en relación con los niños);Ø los tipos de hogares que envían a sus hijos a la escuela y los que no los envían; yØ las comunidades con distintas tasas de inscripción.

Las tabulaciones cruzadas constituyen un buen punto de partida; en el Cuadro 1 se ofrece unaplanilla que podría utilizarse con este propósito (véase el capítulo sobre diagnóstico de lapobreza, donde se incluyen más detalles y otros métodos). En este cuadro se ofrece unejemplo que permite el análisis de las diferencias geográficas, de género y étnicas. El propósitocentral del Cuadro 1 es establecer un indicador de inscripción final. Sin embargo, se puedenrealizar análisis similares para los indicadores intermedios de la Figura 1 y, cuando se disponede los datos, para los resultados del aprendizaje.


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Cuadro 1. Compilación del perfil de inscripción del país X

Género Etnicidad

Región Promedio Niños Niñas Diferencial Indígenas Otros

Inscripción en el último año de la educación básica (%)

Región 1

Región 2

Región 3

Región 4

Región 5

Promedio

Inscripción en el último año de la enseñanza básica (%)

Región 1

Región 2

Región 3

Región 4

Región 5

Promedio

Tasas de deserción (%)

Región 1

Región 2

Región 3

Región 4

Región 5

Promedio

<<

En la medida de lo posible, podría ser aconsejable incluir en el perfil toda relación entre losresultados insatisfactorios de la enseñanza y otras dimensiones de la pobreza, tales como lapobreza de ingreso y la salud. Esto se indica en el Cuadro 2.

Buena parte de la información necesaria para compilar un perfil de la enseñanza puedeextraerse de la encuesta escolar anual, de los sistemas de información sobre la gestióneducativa (EMIS) nacionales (para tener información sobre el ingreso), de las encuestas dehogares, tales como el Estudio de Medición de los Niveles de Vida (EMNV). Se puede utilizar unEMNV para identificar los grupos de niños de riesgo que no asisten a la escuela y para recabarinformación sobre sus antecedentes familiares. Otra fuente interesante de datos locales sobrelos grupos de niños de riesgo puede encontrarse en los registros de los maestros. Aunqueestos serían difíciles de recopilar a nivel nacional, se podrían relatar algunos estudios.


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Cuadro 2: Resultados insatisfactorios de la enseñanza y otras dimensiones de lapobreza

Dimensión Inscripción en el últimoaño (%)

Inscripción en elprimer año (%)

Tasa deDeserción (%)

Tasa deRepetición (%)

Ingreso

Promedio

Pobres

No pobres

Diferencia

Quintil 1

Quintil 1

Quintil 1

Quintil 1

Quintil 1

Salud

Promedio

SaludsatisfactoriaSaludinsatisfactoriaDiferencia

2.3 Evaluación de los resultados del sistema educativoLos perfiles de pobreza son útiles para configurar un panorama detallado de los resultados de laenseñanza. A efectos de evaluar en su totalidad los resultados del sistema educativo de unpaís, sin embargo, es necesario aportar ciertas referencias contra las cuales se puedancomparar y evaluar los resultados. En los países donde se han fijado previamente metas enmateria de resultados educativos, estos ofrecen referencias evidentes contra las cuales debenevaluarse las tendencias reales de los resultados. Además –y esto es de particular importanciapara los países donde no se han fijado metas– las experiencias de otros países podrían aportarelementos valiosos para la comparación. En este aspecto, el desafío es elegir los paísesadecuados para incluirlos en la comparación. La proximidad geográfica y las similitudesculturales son criterios evidentes de selección pero el PIB per cápita puede ser igualmenteimportante.

Puede modificarse entonces el perfil educativo específico del Cuadro 1 para establecer unacomparación de los resultados de la enseñanza entre distintos países. Esto puede lograrse,por ejemplo, sustituyendo las regiones por países. Buena parte de los datos necesarios pararealizar comparaciones internacionales del tipo que acaba de mencionarse pueden obtenersedirectamente a través de las estadísticas de la enseñanza.


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3. Identificación de los factores de causalidad

Los perfiles de inscripción pueden ser vitales para diseñar estrategias de enseñanza orientadasa la pobreza. Sin embargo, estos perfiles no establecen la importancia relativa de las distintascorrelaciones de los resultados insatisfactorios de la enseñanza (véanse los Datos sobrePobreza y el capítulo sobre medición). Una baja inscripción en el último año del ciclo básico –oa cualquier otro nivel– de la enseñanza puede deberse a• una baja inscripción en el 1er.grado,• una elevada deserción durante el ciclo y/o• una alta incidencia de la repetición.

Todos estos factores –que en muchos países se experimentan simultáneamente- compartenuna serie de determinantes causales que en la Figura 1 podrían dividirse en dos grupos:• características del sector de la enseñanza, y• factores socioeconómicos.

3.1 Características del sector de la educación

Los gobiernos son los principales proveedores de enseñanza en la mayoría de los países endesarrollo. Sin embargo, inclusive en los casos en que la prestación estatal es sustancial,puede existir una importante prestación de servicios de enseñanza por parte del sector privado.Por ejemplo, las inscripciones en el sector privado a nivel de enseñanza primaria representan el42% en Chile (1996), el 20% en Colombia (1996), el 29% en Gabón (1995) y el 89% enSwazilandia (1997) (Estadísticas de la Educación-EdStats). Además, la proporción de serviciosprivados es habitualmente mayor en los niveles más altos del ciclo de enseñanza. Cuando seevalúan las características del sector educativo, por lo tanto, es importante no desconocer elsector privado. Las características de ambos sectores –y sus diferencias- serán en efectodeterminantes cruciales de los resultados medios de la enseñanza y del alcance de todadesigualdad, sea de ingreso o de género o de carácter geográfico.

En el Recuadro 2 se resaltan algunos de los datos útiles para comprender el alcance y lanaturaleza del sector privado en la enseñanza, aunque en los párrafos que siguen se concentrala atención en el sector público.

Recuadro 2: Estadísticas resumidas útiles sobre la enseñanza privada:La información que podría ser de utilidad para preparar una estrategia de reducción de la pobreza abarca:• El número de estudiantes de la enseñanza privada y sus antecedentes socioeconómicos• La proporción en el mercado por nivel de enseñanza• El número de instituciones privadas por nivel de enseñanza• El tipo de instituciones privadas (con y sin fines de lucro, etc.) por nivel de enseñanza

El recuadro de la derecha en la Figura 1 identifica cuatro características principales del sectorde la enseñanza que son de importancia. En orden alfabético son las siguientes:• accesibilidad,• accesibilidad financiera,• calidad y• disponibilidad.


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Un bajo nivel en cualquiera de estos factores tiene importantes efectos negativos en elrendimiento escolar a través de sus efectos en la inscripción en el 1er.grado y en lasdeserciones y las repeticiones. También inciden en los resultados del aprendizaje, tanto directacomo indirectamente, a través de sus efectos en la asistencia escolar, la matrícula privada y, entérminos más generales, en un comportamiento de los niños y de sus hogares que favorezca elaprendizaje.

Las diferencias regionales en estos factores probablemente den lugar a considerablesdesigualdades regionales en los resultados de la enseñanza.

Accesibilidad de las escuelas.

Otro aspecto importante del sector educativo es la accesibilidad de las escuelas. Estacaracterística tiene dos dimensiones:• la distancia entre el hogar y la escuela para los niños y• la duración del viaje al trabajo para los maestros.

El propósito principal de esta parte del trabajo apunta al primer aspecto. El último aspecto seanalizará más adelante, cuando se examine la interrelación entre las características del sectorde la enseñanza. Un indicador de la accesibilidad para los estudiantes es la proporción delgrupo etario pertinente (en distintas zonas del país) que vive “lejos” de la escuela. Lo queconstituye una distancia aceptable de la escuela depende de factores tales como la presenciade alguna forma de transporte y las condiciones de los caminos, así como la edad y el génerode los niños.

La posibilidad de recurrir a medios de transporte y, cuando éstos no existen, la posibilidad decaminar por un camino establecido, reduce considerablemente el tiempo y el esfuerzonecesarios para cubrir una determinada distancia física. De esta manera, se incrementa la“accesibilidad” de las escuelas. En términos ideales, por lo tanto, cabría complementar todainformación disponible sobre la distancia física con datos sobre el tiempo de viaje, los mediosde transporte utilizados y/o el tipo de caminos, de haberlos. Sin embargo, habitualmente no sedispone fácilmente de información sobre la distancia y el tiempo de viaje. Los datos sobre ladistancia de la escuela sólo pueden obtenerse consolidando los datos estadísticos sobre lasescuelas con los datos del censo o a través de algún ejercicio especial de relevamiento de lasescuelas. También se pueden utilizar los datos de las encuestas de hogares en los casos enque incluyen una pregunta sobre la distancia entre el hogar y la escuela más cercana. Sinembargo, todas las preguntas sobre el tiempo de viaje hacia la escuela habitualmente seplantean a niños inscriptos en las escuelas en el momento de la entrevista. Esto evidentementees insatisfactorio dado que si la accesibilidad es uno de los factores causales de la inscripción,cabe esperar que la distancia a la escuela sea una restricción aún más limitante para quienesno están inscriptos.

El género también es importante porque en muchos países la distancia entre el hogar y laescuela tiene un efecto especial en la inscripción de las niñas. Si bien la edad incrementa lacapacidad del niño para viajar a la escuela, la accesibilidad parece incidir mássignificativamente en la inscripción para la enseñanza posbásica, que para la básica. Esto sedebe a que la combinación de tasas de inscripción más bajas y la existencia de economías deescala en la educación posbásica hace ineficiente para las comunidades más pequeñas brindareste tipo de enseñanza. De ello resultan instituciones de enseñanza más grandes,


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concentradas en las ciudades más importantes y con frecuencia alejadas de las comunidadesdonde viven sus familias.

Accesibilidad financiera de la instrucción.

Aún en sistemas esencialmente públicos, la instrucción impone importantes costos para losniños y sus hogares. En la mayoría de los países el costo principal de la instrucción estárepresentado por la pérdida de ingresos durante la permanencia del niño en la escuela y/o lapérdida de la contribución del niño a la producción familiar -es decir, “el costo de oportunidad deltiempo”. La magnitud de este costo es difícil de cuantificar pero depende del género y la edaddel niño y de las condiciones del mercado de trabajo, así como de la posibilidad de combinar laasistencia a la escuela con un trabajo remunerado y/o la escuela con la participación en laslabores agrícolas o las actividades de la familia.

Los costos monetarios de la instrucción son algo más fácil de cuantificar pues puedenobtenerse a partir de las encuestas de hogares tales como las que se realizan para medir elnivel de vida y, en algunos países, a partir de estadísticas publicadas. En muchos países, elgasto privado en enseñanza es sustancial. Por ejemplo, en Haití, el 80% del gasto eneducación es privado (1991), el 25% en Malí (1995) y Ghana (1992), y 57% en Uganda (1990).Estas cifras abarcan primordialmente las matrículas pero la importancia relativa del gasto enrubros tales como los textos y los uniformes es cada vez mayor, especialmente entre lospobres. La proporción del gasto privado en el gasto total de la enseñanza dependefundamentalmente de la forma de financiamiento del sistema de enseñanza y los países con unmercado privado más activo registran la mayor proporción de gasto privado en la enseñanza.

Disponibilidad de insumos en el proceso educativo

Una dimensión clave de la forma en que opera el sector de la enseñanza es la disponibilidad deinsumos para el proceso educativo. Habitualmente estos insumos son de tres tipos: serviciose instalaciones escolares, docentes y demás personal y equipo y textos.

Instalaciones y servicios escolares. La cantidad de edificios escolares y de aulas disponibleses una dimensión importante del sector educativo. Los docentes y los niños necesitan uncontexto en el que se pueda producir una enseñanza y un aprendizaje apropiados. Una medidade esta necesidad es el coeficiente alumnos-aulas. (Los datos pertinentes pueden obtenersede las encuestas escolares anuales o a través de los sistemas de información sobre la gestióneducativa (EMIS). Una relación de alumnos/aulas de menos de 20 a 1 habitualmente seríacausa de preocupación desde el punto de vista del rendimiento, mientras que relaciones demás de 50 a 1 probablemente tengan efectos negativos en los resultados de la enseñanza. Enla mayoría de los países en desarrollo, probablemente sea adecuada una relación entre 35 y 45a 1 en la educación básica y por encima de esta relación el sector de la enseñanza puedeexperimentar escasez de instalaciones escolares.

Sin embargo, a veces esta relación de alumnos y aulas no cuenta toda la historia. En zonasremotas y rurales no es extraño que las escuelas tengan menos aulas que grados del ciclo deenseñanza básica. Si cada maestro enseña sólo en un grado, los alumnos pueden completarel tercero y cuarto grado y tener que inscribirse en otra escuela, quizás a cierta distancia, paracompletar la enseñanza básica. Muchos niños no logran hacerlo y desertan. Es común en lospaíses en desarrollo observar grandes números de deserciones en zonas con escuelas


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incompletas. Un análisis de los datos de las encuestas escolares puede dar indicios de lamagnitud de este problema.

Por último, la proximidad de una institución de enseñanza secundaria con frecuencia es unadeterminante importante del rendimiento de la educación básica. Esto es especialmente así enel caso de las familias pobres, para las que las limitaciones de recursos obligan a optar entre laeducación y otras inversiones valiosas. Inclusive en los casos en que la tasa de rendimientosocial de la instrucción básica es elevada, pueden obtenerse importantes beneficios privados(por ejemplo, para la familia) en el caso de los niños que siguen más allá del ciclo básico deenseñanza. En muchos países, el ingreso al mercado de trabajo formal depende en granmedida de que hayan completado o no la universidad o, por lo menos, el ciclo de secundaria.Por lo tanto, es importante considerar la disponibilidad de la enseñanza a todos los nivelescuando se examina la relación causal entre este factor y el rendimiento de la enseñanza básica.

Docentes. Los resultados de la enseñanza también pueden verse restringidos por un númeroinsuficiente de docentes y/o por grandes desigualdades en el emplazamiento de docentes en elsistema. Un indicador de primer nivel es el coeficiente nacional alumnos-maestros, que seencuentra con frecuencia en el sistema de información sobre la gestión educativa o en lasencuestas escolares anuales. Al igual que con la relación alumnos-aulas, la relación ideal dealumnos a maestros en muchos países oscilará probablemente entre 30 y 40 a 1. Pero existenimportantes cuestiones de utilización que deben examinarse para garantizar que los recursosdocentes se utilizan de la mejor manera posible. El problema se plantea cuando un grannúmero de docentes está asignado a tareas administrativas y ocupan otros cargos que no sondocentes. Además, si bien la oferta de maestros puede ser a nivel global suficiente, ese hechopuede fácilmente ocultar desequilibrios regionales.

Muchos países experimentan escasez de maestros en zonas específicas, habitualmente enmaterias en que existe gran demanda en el mercado de trabajo, tales como las lenguasextranjeras y las ciencias de la computación. Muchos países pueden también no estar encondiciones de atraer un número suficiente de docentes (dado el nivel y la estructura de sueldosimperantes) para trabajar en zonas rurales alejadas. Existen indicios puntuales que sugierenque el tiempo de viaje y las malas condiciones de los caminos son disuasivos importantes paraque los docentes acepten empleos en zonas rurales alejadas. Con frecuencia lo más difícil escontratar a docentes mujeres para trabajar en esas zonas. A raíz de ello, puede existir unaoferta excesiva de docentes en las zonas urbanas y una oferta insuficiente, especialmente dedocentes mujeres, en las zonas rurales. Esto puede ejercer un efecto negativo en la inscripciónde niñas en el ciclo básico, particularmente después de la edad de la pubertad. El desglose dela relación alumno-docente por distritos y zonas rurales y urbanas ofrece un panorama generalde los problemas de la distribución. Pueden obtenerse datos sobre disponibilidad de maestrosen las distintas partes del país a partir de la encuesta escolar anual o de sistema de informaciónsobre la gestión educativa (EMIS).

Equipos y libros de texto. Este es un aspecto con frecuencia relegado y es particularmenteimportante en los países en que la adquisición de equipo y de textos se produce a nivel central,en tanto las escuelas son responsables de su mantenimiento. La cuestión, entonces, consiste,a nivel nacional, en una adquisición adecuada y una distribución equitativa y puntual. A nivellocal, la cuestión es crear los incentivos adecuados. Inclusive el mejor maestro del mundonecesita vitalmente un equipo mínimo y la disponibilidad de los textos relevantes para lageneración de conocimientos. Los datos del censo escolar con frecuencia incluyen informaciónsobre la disponibilidad de libros y demás material didáctico. Las encuestas de padres, alumnos


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y maestros pueden ayudar a identificar las esferas problemáticas. En los casos en que no sedispone de información, debe estimularse la recabación y utilización de datos.

Calidad del sector educativo.

Pese a la falta de pruebas empíricas concluyentes sobre la materia, la calidad del sector de laenseñanza se considera un factor crucial en los resultados intermedios (por ejemplo,deserciones y repeticiones) y finales (por ejemplo, inscripción y aprendizaje) de la enseñanza.Pueden recogerse impresiones generales sobre la calidad del sistema a partir de las encuestasde padres, alumnos y docentes. Sin embargo, la calidad del sector depende de la calidad desus insumos: instalaciones y servicios escolares, docentes, equipo y textos. El plan deestudios y los métodos de evaluación también son factores importantes.

Instalaciones y servicios escolares.

Es importante contar con instalaciones y servicios escolares adecuados para atraer a los niñosy facilitar su aprendizaje, especialmente en condiciones climáticas adversas. El saneamientotambién es importante. Por ejemplo, la inexistencia de letrinas en las escuelas puede ser ungran disuasivo de la inscripción, especialmente para las niñas, y la inexistencia de agua potableen las escuelas e instalaciones físicas peligrosas o inadecuadas pueden alejar tanto a los niñoscomo a las niñas.

También en este caso lo que representan condiciones “adecuadas” probablemente varíe de unpaís a otro y de una región a otra. Las expectativas, las condiciones del tiempo, los hábitos deconstrucción y la disponibilidad de servicios básicos tales como el agua, difieren entre lasdistintas comunidades locales.

Docentes.

La evaluación de la calidad de los docentes no es una tarea fácil. Los docentes pueden nocumplir debidamente sus funciones por (I) falta de conocimientos sobre la materia, (ii)incapacidad para comunicar efectivamente el conocimiento adquirido, (iii) incapacidad paraadaptarse a las necesidades cambiantes del aprendizaje y (iv) un comportamiento inadecuado(excesivo castigo corporal o abuso sexual).

Las encuestas de padres y alumnos pueden brindar información importante sobre la percepciónde la calidad de los docentes. Además, los censos escolares habitualmente aportaninformación sobre las calificaciones de los docentes y, en algunos casos, sobre su edad,experiencia y antigüedad. En este contexto, las calificaciones habitualmente son de carácteracadémico, adquiridas antes de iniciar la carrera docente. Sin embargo, como se señaló antes,el conocimiento de la materia no basta para ser un buen maestro y-especialmente a nivel posbásico- la naturaleza de ese conocimiento puede cambiarsustancialmente con el tiempo.

Los docentes deben tener una profunda comprensión del contenido y de las maneras de pensary de las necesidades de conocimiento que son vitales para el educando. Una enseñanzaefectiva exige oportunidades de estudio, práctica y observación y recibir información sobre eltrabajo docente. Las escuelas pueden tener suficientes libros y pupitres, pero los docentestienen que saber cómo utilizar el material didáctico y cómo organizar a los estudiantes parafomentar el aprendizaje. Por lo tanto, las calificaciones académicas no son suficientes y la


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importancia de la motivación y de una capacitación periódica no deben subestimarse. Enefecto, en algunos casos –especialmente a nivel básico- una gran motivación y unacapacitación informal adecuada pueden sustituir con eficacia las calificaciones institucionales.Lamentablemente, sin embargo, rara vez se dispone de datos sobre la motivación y lacapacitación en el empleo. Tal vez la única respuesta sea la realización de estudios cualitativosde los docentes. También vale la pena señalar que, si bien la experiencia debe considerarse unsigno de calidad positivo, en un entorno de demandas académicas cambiantes, los docentesmás antiguos podrían demostrar ser un obstáculo a la implementación de nuevos programas deestudio y métodos de aprendizaje.

Los datos disponibles indican que en muchos países la calidad de los docentes esparticularmente insuficiente en las zonas rurales. Las escuelas alejadas con frecuencia se venobligadas a emplear maestros locales no calificados pues no consiguen atraer suficientesdocentes de otras regiones. Pueden plantearse dificultades similares en materias de las quehay gran demanda en el mercado de trabajo, dado que las personas capacitadas puedenobtener una mejor remuneración fuera del sector de la enseñanza.

Duración de la instrucción.

El país medio de la OCDE brinda más de 800 horas de instrucción por año de enseñanzabásica. Algunos países en desarrollo (por ejemplo, Indonesia y las Filipinas) exigen aún más(1.100 horas), pero en el resto de los países, una jornada y un año lectivo relativamente cortospueden dar lugar a un aprendizaje insuficiente. El número de horas requerido para cubrir el plande estudios puede habitualmente recabarse de las guías de los planes de estudios y lasreglamentaciones oficiales, y el número real de horas de instrucción que se imparte en lapráctica puede medirse a partir de las encuestas escolares y por observación directa. Elincremento del número de horas de instrucción para elevar el rendimiento del aprendizaje confrecuencia constituye una opción de política costosa y puede ser difícil de implementar cuandose utilizan turnos múltiples.

Plan de estudios, textos y métodos de evaluación.

La relevancia del plan de estudios es esencial para atraer a los niños a la escuela y reducir lasdeserciones. Esta cuestión tiene varias dimensiones. Un plan de estudios es relevante si prevéconocimientos técnicos adecuados para la demanda del mercado de trabajo local. Sinembargo, el problema del idioma de la instrucción, las oportunidades que se ofrezcan parapasar al grado (o nivel) siguiente y su correspondencia con los criterios de evaluación tambiénson elementos importantes.

Esto nos lleva al tema conexo de la adecuación de los métodos de evaluación. La evaluaciónde los conocimientos y del aprendizaje es un elemento importante del sistema de enseñanza.Cuando las expectativas de aprendizaje son explícitas, los estudiantes y los docentes puedenestar más concentrados y motivados. Sin embargo, la evaluación del aprendizaje no garantizaque se produzca y se pueden utilizar resultados de evaluaciones deficientes para adoptardecisiones sobre la progresión de los estudiantes en la escuela cuando en realidad el problemapodría relacionarse más con la enseñanza que con el estudiante. Con frecuencia la evaluacióntiene consecuencias para los estudiantes e incide en el plan de estudios y en la práctica diariaen las aulas. Cuando las evaluaciones están bien diseñadas y se utilizan adecuadamente,pueden aportar información útil. Cuando las evaluaciones están diseñadas en forma deficiente,pueden inspirar una instrucción de mala calidad y dar lugar a decisiones basadas en


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información errónea. En efecto, la rigidez de algunos sistemas de evaluación (habitualmente,basados en exámenes) son a veces considerados como la principal causa de las repeticiones ydeserciones.

Por último, los textos son una parte importante del proceso de aprendizaje y su eficaciaaumenta cuando su materia sigue de cerca al plan de estudios. La información es importantepero la calidad de su contenido debe juzgarse también en términos de su atractivo en general ydel grado en que capta la atención del grupo etario pertinente. La calidad del papel, de laimpresión y la encuadernación también es importante pues una baja calidad con frecuenciadificulta la lectura y la apreciación de las imágenes. Una mala encuadernación y una bajacalidad del papel también reducen sustancialmente la duración del libro y pueden exacerbar losproblemas de disponibilidad y accesibilidad financiera.

Interacción de estas características.

Aunque conceptualmente diferentes, las características del sector de la enseñanza que acabande describirse no son independientes unas de las otras. En particular, la accesibilidad afecta atodas las demás características. Afecta a la accesibilidad financiera puesto que

• el costo de la asistencia escolar -en términos de pérdida de ingresos y pérdida del aporte ala producción familiar- aumenta con el tiempo que lleve viajar a la escuela, es decir, que,cuanto menor sea la accesibilidad, mayor será el costo de la escolaridad;

• los costos del viaje aumentan con la distancia.

La accesibilidad afecta la disponibilidad de docentes pues existen indicios puntuales quesugieren que el tiempo de viaje y las malas condiciones de los caminos son importantesdisuasivos para que los docentes acepten empleos en zonas rurales remotas. También afectala calidad de los docentes y otros insumos escolares. Maestros experimentados y calificadosdifícilmente elijan trabajar en escuelas relativamente inaccesibles. De manera que, en respuestaa la escasez de maestros calificados, las escuelas distantes con frecuencia se ven obligadas aemplear a docentes locales no calificados. La distribución del equipo y los textos entre estasescuelas también es con frecuencia fragmentaria. Asimismo, en general la accesibilidadfinanciera afecta la calidad, pues a menudo se transige entre calidad y costo.

3.2 Factores socioeconómicos

Los factores socioeconómicos abarcan una serie de factores que afectan la opción entreinscribirse y no inscribirse, en primera instancia, y cuándo desertar una vez inscripto. Tambiénafectan los resultados del aprendizaje de los niños en la escuela por la vía de la influencia en laasistencia de los niños a la escuela y en los procesos de aprendizaje fuera de la escuela –esdecir, lo que en la Figura 1 se menciona colectivamente como un “comportamiento favorable alaprendizaje”. Las características individuales, familiares y comunitarias son todas relevantes eneste sentido. Puede obtenerse información sobre estos factores a partir de las encuestas dehogares y de las encuestas cualitativas de las actitudes de los padres y la comunidad.

Características individuales

La investigación empírica ha puesto de relieve una serie de características individuales queafectan las probabilidades de que un niño se inscriba en la escuela y no deserte. Entre ellas, el


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género del niño ha sido objeto de gran atención. El género puede incidir en la enseñanza debidoa que los factores culturales pueden subvalorar la instrucción de las niñas. También existenamplias evidencias empíricas que sugieren que las posibilidades de que un niño se inscriba enla escuela y los resultados que logre una vez inscripto están sustancialmente condicionados porsu receptividad al aprendizaje cuando ingresa a la escuela y cuando está en la escuela. Estoestá determinado por una combinación de factores físicos y de comportamiento que afectan eldesarrollo del niño en los años preescolares. Aparte de los talentos naturales, factoresimportantes son el estado de salud y el desarrollo en la primera infancia, definidos en términosde nutrición y estímulo mental recibidos en los años preescolares.

En muchos países de bajo ingreso, por lo menos en las regiones más pobres del país, laincidencia de la malnutrición y las enfermedades pueden limitar la capacidad de aprendizaje enla escuela. En los casos en que prevalece la malnutrición en los primeros años de la infancia,muchos niños tienen un crecimiento frenado –más bajo que lo normal- cuando ingresan a laescuela y, en realidad, muchos de los niños malnutridos y enfermos nunca asisten a la escuela.Los que se inscriben tienden a ser apáticos por el hambre y la debilidad causada por frecuentesbrotes de fiebre y por la diarrea. Su asistencia y sus resultados escolares evidentemente seven afectados. Los grandes beneficios que se preveían de la inversión en la enseñanza nuncase realizan en el caso de estos niños enfermos y malnutridos. En el capítulo sobre Salud sesubrayan las acciones de política y programáticas para mejorar la salud infantil.

La asistencia preescolar, especialmente si incluye las comidas, ha demostrado tener efectospositivos en la receptividad del niño para el aprendizaje en general y de los niños de los hogarespobres en particular.

Características familiares

Existen amplias evidencias empíricas de que el ingreso familiar es una determinantefundamental de la inscripción y el rendimiento escolares.

Otros factores pertinentes son la instrucción de los padres –en especial, de la madre- su idiomay religión y la incidencia de VIH/SIDA u otros problemas catastróficos de salud dentro del hogar.También es importante la demanda de trabajo de los niños dentro del hogar, determinada por lacomposición familiar y por la actividad principal de la que deriva la familia su ingreso. Porejemplo, las familias de agricultores y las que explotan pequeñas empresas tienden a recurrirmás al trabajo de los niños.

Características de la comunidad

Por último, la comunidad incide en la inscripción a través de la cultura imperante deexpectativas y del idioma dominante. La infraestructura de servicios –por ejemplo, ladisponibilidad de electricidad y agua corriente, transporte, etc.- incide en el tiempo de que el niñodispone para asistir a la escuela y mejorar los resultados de su aprendizaje. La incidencia deltrabajo infantil dentro de la comunidad influye en la actitud de los niños para con la escuela y eltrabajo. Sin embargo, la comunidad ejerce el máximo efecto a través de las condicionesimperantes del mercado de trabajo que son determinantes importantes del rendimientofinanciero de la instrucción. Los beneficios de la escolaridad pueden calcularse a partir de lasencuestas de hogares utilizando datos sobre enseñanza e ingresos. Existen cientos decálculos de este tipo y muchos pueden encontrarse en:http://ddg-as4/Edstats/ThematicDataOnEducation/RateOfReturn/default.htm.


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4. Del diagnóstico a los instrumentos de política

Una vez que los mecanismos causales que determinan los resultados educativos de los pobreshan sido identificados, el diseño del componente educativo de los documentos de estrategia dereducción de la pobreza pueden pasar a definir los instrumentos de política que podríanutilizarse efectivamente para alterar esos factores. En la Figura 1 se clasifican las posiblesintervenciones de política en tres categorías amplias:

• socioeconómicas;• intersectoriales y;• específicas de un sector.

Dado el acento que se ha puesto en este capítulo, en relación con este aspecto, el trabajo seconcentrará en las políticas específicas del sector.

4.1 ¿Es necesario incrementar el volumen global de recursos yquién debe financiarlo?

Las comparaciones internacionales del gasto y los resultados en la enseñanza han arrojado dosresultados bien conocidos:• el gasto agregado en la enseñanza aumenta con el PIB, y• los resultados de la enseñanza tienden a mejorar con el gasto destinado a este sector.

En este sentido, una variable clave es el gasto anual por alumno. Esta variable es importantepuesto que incide en las condiciones de las aulas, incluyendo factores tales como el número dealumnos por clase, la calificación de los docentes y la disponibilidad de material didáctico, asícomo el costo total de la enseñanza pública.

¿Cómo se determina si el monto de los recursos que se gastan es adecuado? Un punto departida podría ser establecer una comparación con el gasto de otros países con ingresossimilares, que se sabe cuentan con sistemas de enseñanza que dan buen resultado. Esteaspecto puede examinarse como porcentaje del PIB, como proporción del presupuesto y entérminos de los montos que se gastan por niño en edad escolar. Esta última medición tiene laventaja de controlar la estructura demográfica de la población. Si se determinara por esa víauna carencia de recursos, entonces las cuestiones clave serían determinar la medida en que elgobierno, los padres y las comunidades pueden contribuir más o si el presupuesto destinado ala enseñanza se puede reasignar en los distintos niveles. El financiamiento adicional de laenseñanza básica podría provenir de diversas fuentes –del presupuesto del Estado, de fuentesprivadas internas y/o de contrapartes externas.

El financiamiento público

La información sobre el gasto público puede extraerse del presupuesto del Estado (que puede ono incluir las corrientes de asistencia oficial para el desarrollo). El gasto público en laenseñanza oscila entre apenas el 1% y tanto como el 10% del producto interno bruto y entre el10% y el 40% del gasto público total. Senegal, por ejemplo, asignó el 34,2% del presupuesto ala enseñanza en 1996. Se puede encontrar información comparativa en el Anuario Estadístico


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de la UNESCO de 1998 y en los Indicadores del Desarrollo Mundial y la Base de datosestadísticos de la enseñanza (EdStats) del Banco Mundial.

Aspectos relacionados con la distribución. La distribución del gasto público entre losdiferentes hogares es un factor importante para determinar si la enseñanza beneficia a lospobres. Los efectos de la distribución del gasto público, utilizando técnicas de incidencia de losbeneficios, no son difíciles de calcular si se dispone de datos a nivel de hogares (por ejemplo, elEstudio de medición de los niveles de vida). En el Recuadro 3 se resumen las principalesetapas de este cálculo (véase también el capítulo sobre Gasto Público).

Recuadro 3: Etapas básicas del análisis normalizado de incidencia de los beneficios

• Ordenar la muestra de población relevante por ingreso de los hogares.

• Dividir la población en quintiles o deciles.

• Calcular la proporción del gasto que se destina a cada quintil (decil) correspondiente a cada nivel deenseñanza.

Véase el capítulo sobre Gasto Público donde figuran detalles y ejemplos.

Como se puede inferir del Cuadro 3, en la mayoría de los países en desarrollo de los que sedispone de datos, el quintil más bajo recibe la menor proporción de gasto público.


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Cuadro 3: Gasto público en Educación1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-2000

NivelA precios actualesProporción del PIB (%)Proporción del gasto total (%)

ComposiciónDe capital como % del totalRecurrente como % del total

Composición por programa(% del total)

PrimariaSecundariaTerciaria

Composición por función(% de g. recurrente)

Sueldos y salariosOperación y mantenimientoMateriales y suministros

El examen del perfil de gasto público en el sector de la educación bien podría indicar si lareasignación entre los distintos niveles podría hacer más progresiva la distribución debeneficios. Al final de este capítulo se examinan ésta y otras cuestiones de política conexas.

Financiamiento privado

Aún cuando los gobiernos ofrecen una enseñanza gratuita o casi gratuita a las familias, elsector privado podría brindar una enseñanza sustancial. En una serie de países en desarrollo,se han creado importantes sectores privados que satisfacen el exceso de demanda de plazasy el deseo de una educación mejor, con una calidad diferente. Por ejemplo, en 1996, lainscripción en el sector privado era del 80% en Haití y del 57% en Uganda. El financiamiento delsector privado adopta formas diferentes que van del costo compartido con el sector público alfinanciamiento total de la enseñanza privada. En muchos países, gran parte de los costos delas matrículas privadas se deben a la baja calidad de la enseñanza en el sector público.

Perfil de distribución del gasto privado. Dada la importancia potencial del gasto privado eneducación, podría ser aconsejable determinar los perfiles de distribución del gasto. Porejemplo: ¿Están pagando las familias pobres más por la enseñanza, en términos absolutos oen términos relativos? ¿Qué se adquiere con el gasto privado? ¿Están pagando los hogarespor la escuela privada y, en caso afirmativo, en qué volumen? ¿Están financiando rubrosilegítimos (por ejemplo, la matrícula de instituciones públicas que no cobran, como ocurre enmuchas partes de la ex Unión Soviética y otros países)? ¿O el gasto está destinado aelementos complementarios tales como uniformes, transporte y programas didácticos? Esposible que exista una combinación de estos elementos. En muchos casos, las encuestas dehogares pueden ayudar a identificar el destino de los recursos privados.


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Financiamiento externo

El financiamiento externo incluye una serie de contribuciones de donantes y organizacionesinternacionales. Su proporción en el gasto total de la educación varía considerablemente de unpaís a otro y puede estar concentrado a nivel regional. El monto exacto de esta contribuciónpuede ser difícil de prever con antelación y, por tanto, no debe tenerse demasiado en cuenta.Sin embargo, los indicios recogidos en muchos países demuestran que los que tienen unaestrategia de enseñanza clara (que indica sus prioridades en el desarrollo de la educación y elpapel que espera de los donantes dentro de esta estrategia) han logrado atraer un mayorfinanciamiento externo. Por lo tanto, abordar explícitamente el papel del financiamiento externoen el documento de estrategia de reducción de la pobreza puede demostrar ser muy importantepara maximizar su valor y sus efectos.

¿Quién debe financiar el aumento de recursos?

La intervención del Estado en la enseñanza, al igual que en otros sectores, puede estarmotivada por la presencia de fallas del mercado que dan resultados distributivos inaceptables(véase el capítulo sobre Gasto Público). Bien puede existir una falla del mercado en laescolaridad básica si los padres no son claramente informados de los beneficios de laeducación y se muestran, por tanto, renuentes a pagar los costos del mercado por esaeducación. O los resultados del mercado podrían ser inaceptables porque las familias pobresno pueden enviar a sus hijos a la escuela. El alcance del problema variará de un país a otro, aligual que el alcance de la intervención del Estado.

Sin embargo, podría reconocerse que el financiamiento público podría ser mayor y ayudar másal alivio de la pobreza cuando existe una enseñanza privada sólida que brinda servicios apoblaciones deseosas y en condiciones de pagar directamente por los servicios educativos. Elgasto privado reduce la carga para el presupuesto nacional. La educación privada también llevaa un mejoramiento de la calidad a nivel de todo el sistema al ofrecer opciones a las familias yestablecer una competencia entre los proveedores del servicio. El papel del financiamientoprivado puede ser particularmente importante en la enseñanza posbásica, donde tasas derendimiento privadas relativamente elevadas sugieren la posibilidad de experimentar distintaspolíticas, tales como la distribución del gasto y otras estructuras administrativas en laenseñanza pública, y permite medir la enseñanza privada. Es aconsejable examinar laspolíticas en la enseñanza secundaria y superior para asegurar que

§ El entorno reglamentario estimula a los proveedores privados de alta calidad a ampliar lacapacidad total del sector educativo;

§ Los acuerdos sobre participación en el financiamiento son justos y equitativos habida cuentadel rendimiento privado y público previsto;

§ Las instituciones de enseñanza tienen un grado adecuado de autonomía financiera,administrativa y académica, y existen suficientes salvaguardias (por ejemplo, becas,préstamos, estudio y trabajo, exenciones de matrículas) para permitir la inscripción de losestudiantes pobres.

Si se enfrenta el problema de tener que incrementar el gasto agregado en la enseñanza, eldocumento de estrategia de reducción de la pobreza debe indicar las fuentes de ese mayorgasto. Se puede obtener algún indicio del equilibrio adecuado entre las fuentes públicas,privadas y externas, por ejemplo, a partir de comparaciones con países con PIB similar y unadistribución del ingreso similar. Podría ser aconsejable determinar en qué medida una


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normativa del Estado que restringe la enseñanza privada o la participación de la comunidad enla construcción de escuelas incide en la disponibilidad de recursos del país.

Modificación de la asignación del gasto

Para un determinado nivel de financiamiento, la manera en que se asignan los recursos puedetener efectos muy importantes en las características del sector educativo. La modificación de laasignación del gasto, por lo tanto, puede constituir un instrumento valioso para mejorar losresultados del sistema de enseñanza. Se puede considerar la posibilidad de introducir cambiosen tres esferas principales:• La asignación por programas;• La asignación por región/distrito/escuela; y/o• La asignación por funciones.

Modificación de las asignaciones a los distintos programas.

La asignación del gasto total entre los distintos niveles de la enseñanza puede variarconsiderablemente de un país a otro. Al formular la estrategia nacional de reducción de lapobreza, es preciso examinar la proporción que se destina a la enseñanza básica. Entre losfactores que deben tenerse en cuenta cabe mencionar: (i) los beneficios que la enseñanzabásica aporta a la sociedad en general y a las familias pobres en particular y (ii) si es adecuadauna asignación desproporcionada del gasto a la enseñanza pública para el número reducido deniños que avanzan más allá de la enseñanza básica. Si bien quienes llegan a la enseñanzasecundaria y terciaria tienden a provenir de hogares desahogados, los subsidios del Estado enestos niveles tienden a ser superiores a los de la enseñanza primaria, como no sea porque loscostos unitarios son más elevados.

El examen de la asignación del gasto de los distintos programas puede ofrecer un panoramaglobal útil sobre el acento relativo que se pone en la enseñanza primaria frente a la enseñanzauniversitaria. Las tendencias y las comparaciones internacionales de la distribución del gastotambién pueden ser materia de análisis. Aunque éstos no son definitivos, pueden utilizarse paraseñalar anomalías que ameritan una mayor investigación. La ampliación o no de determinadosprogramas dependen de los beneficios marginales y de los efectos previstos en la pobreza, acorto y largo plazo. Ello exige cierto análisis detallado a nivel del país. Puede ser convenienteque incluya un análisis de las prioridades de la intervención pública y de la combinación públicoprivada, así como una evaluación de las prioridades del gasto público, tanto entre los distintosniveles de la enseñanza como entre los distintos tipos de gasto. Sería ideal examinar losvínculos a nivel de país entre el gasto en ciertos insumos (por ejemplo, el tamaño de las aulas) ylos resultados (por ejemplo, el puntaje de las pruebas). No obstante, esta cuestiones puedenplantear un abordaje difícil en la práctica.

Un punto de partida aconsejable sería elaborar un panorama adecuado del nivel y lacomposición del gasto público en la enseñanza. En el Cuadro 4 se ofrece un ejemplo de lainformación que puede resultar útil a este respecto.


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Cuadro 4 Distribución del Gasto Público en Educación

Proporción del gasto público (%)

Países Año Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5Diferencia, Quintil 5-1

Côte d'Ivoire 1995 14 17 17 17 35 150Guyana 1993 15 16 16 21 32 113Madagascar 1993/94 8 15 14 21 41 413Nepal 1996 11 12 14 18 46 318Nicaragua 1993 9 12 16 24 40 344Panamá 1997 20 19 20 24 18 -10Rumania 1994 22 21 21 20 17 -23Sudáfrica 1993 21 19 17 20 23 10Tanzanía 1993 13 16 16 16 38 192Vietnam 1992/93 12 16 17 19 35 192

Fuente: Li, Guo, Diane Steele y Paul Glewwe (1999).

El siguiente paso es considerar cómo se deben modificar las proporciones relativas de acuerdocon las prioridades nacionales y las comparaciones internacionales.

Revisión de la asignación regional de recursos

Las grandes diferencias regionales en las características escolares pueden reflejar anomalíasen la distribución de recursos entre las distintas regiones o escuelas. Es preciso realizar unacomparación de los recursos del Estado disponibles para las escuelas de las distintas regiones.Esto se puede llevar a cabo mediante una simple tabulación cruzada del financiamiento total(por niño en el grupo etario relevante) por región. Si los datos lo permiten, las diferenciasregionales del monto total del gasto (incluyendo el gasto de origen público, privado y externo)ayudarían a identificar el origen de las diferencias y a diseñar una estrategia.

Si la asignación regional de recursos del Estado es la fuente primaria del diferencial en el gastoescolar –y si las regiones pobres están en posición desventajosa– podría proponerse unarevisión de los criterios de asignación. En muchos casos, ello comportará sustituir un criteriohistórico por uno basado en una fórmula de capitación de ajuste a las necesidades, que asigneun peso adecuado a las necesidades especiales de las zonas remotas o carenciadas o aaquéllas que poseen una infraestructura escolar particularmente deficiente y exigen inversionesde capital.

Si, por otro lado, el desequilibrio se debe primordialmente a una participación diferencial delfinanciamiento privado y externo en distintas regiones, el documento de estrategia de reducciónde la pobreza podría• resaltar esas diferencias y evaluar las posibles formas en que esa participación del sector

privado y las entidades externas podrían en esas regiones llegar más directamente a lospobres y

• sugerir la medida en que debería utilizarse el financiamiento público para corregir eldesequilibrio.

Asignación de más recursos por función específica


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Prácticamente en todos los países, el grueso del gasto en educación se orienta a la adquisiciónde insumos básicos para el proceso de enseñanza: docentes y demás personal, equipo ymateriales. De manera que los recursos disponibles se utilizan primordialmente para mejorar ladisponibilidad y calidad de la instrucción, destinándose muy escasos recursos, en general, a• facilitar el acceso a la instrucción, especialmente para los hogares pobres y• mejorar el acceso a las escuelas, especialmente en las zonas pobres alejadas.

Si la accesibilidad financiera y la accesibilidad física constituyen un problema en un paísdeterminado o en partes de un país, el documento de estrategia de reducción de la pobrezadebe evaluar la medida en que resulte posible movilizar recursos a través de intervencionesespecíficas destinadas a abordar directamente estos problemas. En el Cuadro 5 se identificanalgunas de estas políticas que podrían aplicarse para incrementar la accesibilidad financiera a laenseñanza. Los aspectos de diseño e implementación relacionados con algunos de estosprogramas se examinan en el capítulo sobre protección social.

Cuadro 5: Instrumentos de política sobre accesibilidad financiera de la enseñanzaPolítica Objetivo Ejemplos

EstipendiosSubvenciones

Elevar la instrucción elemental yreducir el trabajo infantilcompensando el gasto escolar ycompensando a las familias por elcosto de oportunidad del tiempoque pasan los niños en la escuela.

Destinados a todos los niños de hogarespobres: Guatemala y Brasil.Destinados a niñas de hogares pobres:Bangladesh, Balochistán (Pakistán).

Vales Permitir el acceso a escuelassecundarias pagas a niños dehogares pobres mediantecompensación del costo de lamatrícula.

Colombia

El mejoramiento de la accesibilidad es una cuestión más compleja. En el capítulo sobreTransporte se aborda más explícitamente la incidencia de la calidad de los caminos en elmejoramiento de los resultados educativos y se ofrecen ejemplos de países donde unmejoramiento de la caminería ha dado lugar a un aumento de la inscripción. En los casosdonde el problema es más la distancia que la accesibilidad, debe examinarse la posibilidad deofrecer un subsidio al transporte. La construcción de alojamientos para estudiantes, parareunir a niños de zonas remotas diferentes un una misma escuela, puede resultar otra solucióneficaz cuando los niños del área geográfica de una escuela son pocos y se encuentran enlugares dispersos. Sin embargo, esta tiende a ser una opción costosa en términos financierosy sociales. Emocionalmente, el alojamiento en la escuela es únicamente una opción valiosapara niños de más edad y puede comportar efectos negativos graves para la supervivencia dela comunidad local a largo plazo. Por esta razón, debe estudiarse como posible alternativa laeducación a distancia.

Eficacia de la utilización de insumos

Cualquiera sea el volumen de recursos y la distribución de los recursos entre los programas yfunciones, los resultados finales de la enseñanza dependen básicamente del grado de eficaciacon que se utilicen los recursos.


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Alteración de la combinación de insumos

Una de las posibilidades es que se esté gastando demasiado en administración, encomparación con los aspectos docentes. Otra posibilidad es que se esté gastando mucho enpersonal general (administradores y docentes) y demasiado poco en insumos pedagógicosdistintos de los sueldos, tales como los textos y demás material didáctico. En muchos paísesde bajo ingreso, más del 90 % del gasto público se destina a sueldos. En estos países, quedaen manos de los padres y de las entidades financieras externas proveer el material didácticoesencial y mantener los edificios y el equipo. Esta situación puede crear desigualdad, dado quelas familias pobres y las comunidades pobres tienen dificultades para adquirir estos elementos.Y es también ineficiente dado que, marginalmente, un dólar (o su equivalente) de gasto ensueldos muy probablemente aporte menos a los resultados educativos que el gasto de esemismo monto en otro insumo.

Existen tres posibles explicaciones de la alta e ineficiente proporción de recursos destinada apersonal:• que la dotación de personal sea demasiado elevada;• que la remuneración de docentes y demás empleados sea demasiado elevada o• que el presupuesto sea tan limitado que las asignaciones fijas -como las remuneraciones-

tengan prioridad frente a otros gastos.

A continuación se examinará la cuestión del nivel de la remuneración de los docentes. Elanálisis que se haya realizado en relación con la disponibilidad, de acuerdo con los lineamientosque acaban es esbozarse, habrá ayudado a determinar si la dotación de personal es demasiadoelevada. Sin embargo, lamentablemente, en muchos países la elevada proporción delpresupuesto destinada a las remuneraciones se debe primordialmente al escaso volumen delpresupuesto total, quedando pocos recursos para otros gastos, después de asignar los fondospara gastos fijos, tales como las remuneraciones.

El sueldo de los docentes: un arma de doble filo

La remuneración de los docentes es un instrumento de política que puede ser muy importante.Si los sueldos son “demasiado elevados”, hacen imposible remunerar un número suficiente demaestros con el presupuesto disponible, para satisfacer las necesidades globales. Si laremuneración es demasiado baja, se torna difícil la contratación de maestros (especialmente enalgunas zonas y para algunas materias). Se puede plantear aquí un problema de disponibilidad.

No es una cuestión sencilla determinar si la remuneración media de los docentes en el sectorpúblico es demasiado elevada, demasiado baja o, en términos generales, adecuada, dadas lasfuerzas del mercado. En el Recuadro 4 se ofrecen los criterios que pueden orientar unaevaluación es este sentido.


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Control del costo unitario de otros insumos

Los costos relativos de los insumos no salariales pueden plantear un problema. Los costos decapital pueden ser elevados. Por ejemplo, una de las causas de la escasez de aulas podría serque el costo de la construcción sea “demasiado elevado”. El costo de las nuevas aulas en lospaíses pobres pasa de apenas US$ 4.000 a US$ 18.000. Podría ser aconsejable determinar siel costo unitario de la construcción es un factor que inhibe la disponibilidad de aulas a nivelnacional y regional y determinar si una modalidad diferente de construcción (contratistas másgrandes o más pequeños, mayor recurso al material local, participación de la comunidad)contribuye a una reducción de costos. Los perfiles de los asentamientos humanos inciden enlas soluciones; en las zonas rurales escasamente pobladas se requieren soluciones másimaginativas y, con frecuencia, quizás, más costosas.

La información sobre los costos de la construcción puede obtenerse a través de lasdependencias de construcción de edificios escolares del Ministerio de Educación o delMinisterio de Obras Públicas y, en algunos casos, a través de los programas de los fondossociales. Debe estimularse una recolección y un control periódico de estos costos. Toda vezque los costos unitarios resulten indebidamente elevados debe identificarse el origen de laineficiencia y corregirse.

Modificación de la distribución de docentes mediante incentivos financieros

Si bien la oferta de maestros puede ser adecuada en términos generales, el promedio nacionalpuede fácilmente ocultar desequilibrios regionales. Muchos países no están en condiciones deatraer un número suficiente de maestros para trabajar en las zonas rurales remotas. Si estefuera el caso, el uso de incentivos financieros puede modificar la distribución regional de losdocentes. El ofrecimiento de un aguinaldo o de una carrera más acelerada puede ser uninstrumento para reducir la sobreoferta relativa de docentes en las zonas urbanas y,consiguientemente, cubrir las carencias de las zonas rurales.

Enseñanza simultánea y turnos

La enseñanza simultánea (es decir, el dictado de cursos de varios grados por parte de unmaestro) está adquiriendo preponderancia como forma de completar la instrucción en las zonasrurales poco pobladas. La enseñanza de varios grados permite que cada maestro trabaje conun mayor número de niños y promueve una mejor utilización de las aulas. También puedenexistir ventajas pedagógicas. Las investigaciones realizadas demuestran que los alumnos confrecuencia tienen un buen rendimiento. Aparentemente, los niños de más corta edad se

Recuadro 4: Posibles Criterios para evaluar la remuneración de los docentes.• ¿Son las personas que procuran capacitación y empleo como docentes mucho más

numerosas que las plazas de los institutos docentes y los cargos de docente creados?• ¿Cuál es la relación entre la remuneración media de los docentes y el PIB per cápita y los

sueldos promedio de la economía?• ¿Perciben los docentes del sector público un “salario vital”: un sueldo que esté claramente

por encima del nivel de pobreza o que es suficiente para una familia con dos hijos, sin tenerque contar con un segundo empleo?

• ¿Se remunera a los docentes de los sectores público y privado en forma en general similarpor el mismo número de horas?


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benefician de la presencia de niños mayores en la misma clase, y viceversa. Para que seaefectiva, la enseñanza simultánea de varios grados requiere una capacitación especial y unaestrecha supervisión, así como los alumnos necesitan material especial de autoinstrucción. Laadmisión bienal y hasta trienal de alumnos en el primer grado es otra opción que algunos paíseshan experimentado y que puede ser la única opción en los lugares donde la población deestudiantes es escasa y la enseñanza simultánea de varios grados se considera inconvenienteo inviable.

Los turnos múltiples permiten abordar el problema contrario: la escasez de aulas en zonasdensamente pobladas. En las zonas urbanas de muchos países se admiten coeficientes deaulas-alumnos elevados sin afectar gravemente la calidad de la enseñanza, siempre que elordenamiento de los turnos permita a los estudiantes disponer de tiempo suficiente para elaprendizaje.

Flexibilidad del horario de instrucción

Se ha propuesto la modificación del calendario escolar diario para permitir que los niños realicentareas en el hogar, en las primeras o en las últimas horas del día, o para permitir otrasactividades, como manera de incrementar la accesibilidad financiera a la escuela. Laspropuestas de modificar el año lectivo en zonas donde se necesita a los niños para la laborzafral, tiene un fundamento similar. Actualmente, las evidencias empíricas sobre la eficacia deesta política son restringidas e inconcluyentes pero parecen mostrar mecanismos imaginativosque combinan el trabajo y la enseñanza.

Calidad y responsabilización

En esta sección final se examinan las cuestiones afines de la calidad y la responsabilización.Cuando se habla de calidad se hace referencia a la docencia. Por lo tanto, el examen seconcentra en los maestros y en los planes de estudio y los textos.

Recompensa a los maestros por méritos y enseñanza continua

La estructura salarial es un instrumento de política importante que incide en la calidad de losdocentes. Los procedimientos de contratación y ascenso basados en aspectos distintos de losméritos podrían tener efectos distorsionantes en la calidad de la docencia y en el empeño quepongan los maestros en su trabajo. La estructura de sueldos y beneficios –por ejemplo, lajubilación- debe estar diseñada de manera de recompensar la experiencia y la riqueza deconocimientos, más que la edad. En países con escasez regional de maestros calificados, unsistema de “compensaciones” podría ayudar a reducir los desequilibrios regionales en la calidadde los docentes.

Los encargados de la formulación de las políticas podrían evaluar la posibilidad de establecerprogramas especiales de capacitación para los docentes con calificaciones incompletas quetrabajan en zonas carenciadas y remotas. En un entorno económico cambiante, la importanciade la enseñanza continua también debe merecer especial atención. Parte de esta capacitaciónpodría impartirse de manera informal por parte de inspectores escolares que actúen en calidadde asesores más que “policías”, como ocurre un muchos países.


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Mayor responsabilización en el sector público

La cuestión de las responsabilizaciones es esencial para la eficiencia del sistema educativo. Larendición de cuentas a todos los niveles del sistema de prestación es un paso hacia elmantenimiento de costos unitarios mínimos, garantizando la mejor utilización de los insumos yuna buena calidad y relevancia de la enseñanza. La delegación formal de los presupuestos dela enseñanza a nivel comunitario o de las escuelas no es de por sí suficiente para garantizar laresponsabilización. La delegación de la toma de decisiones y un control cuidadoso de losresultados intermedios y finales también son elementos necesarios.

Establecimiento de un contexto reglamentario en el sector privado

El contexto reglamentario de la enseñanza fija el marco global dentro del cual los padres,estudiantes, docentes, escuelas, instituciones de educación más avanzada y el propio gobiernooperarán. El análisis del contexto reglamentario podría incluir una detenida evaluación del papeladecuado del Estado en la enseñanza.

Algunas de las cuestiones pertinentes a un análisis del contexto reglamentario de la enseñanzaprivada son las siguientes:

Ø cómo se establecen las escuelas privadas (reglamentación del ingreso y el egreso)Ø el nivel y la manera en que se subsidian las escuelas privadas (por ejemplo, el subsidio

agrario/edilicio; las exenciones tributarias y aduaneras ), o en que se regulan las matrículasy las ganancias

Ø el tratamiento tributario y aduanero de la escuelasØ cómo se rigen y administran los proveedoresØ los requisitos en materia de divulgación de información por parte de las escuelasØ la regulación del mercado de trabajo docente, incluyendo la inscripción de docentes y los

acuerdos contractuales yØ el proceso de examen y garantía de calidad de los proveedores (por ejemplo,

control/supervisión y pruebas del plan de estudios).

Gestión de gobierno

Existe un consenso cada vez más extendido en cuanto a que, cualquiera sea el nivel del gastoper cápita, el carácter de la gestión de gobierno tiene importantes repercusiones en losresultados vinculados a la pobreza. Los resultados de la enseñanza no constituyen unaexcepción. El concepto de gestión de gobierno comprende la participación, laresponsabilización y los problemas vinculados a la corrupción. Este tema se examina en másdetalle en el capítulo sobre Gestión de Gobierno.

Administración a nivel local

Uno de los problemas del sistema educativo de muchos países es que los encargados de laadopción de decisiones con frecuencia están alejados de las realidades cotidianas del sistemaescolar en general y de la realidad de los pobres, en particular. Una recomendación que seformula con frecuencia para mejorar los resultados de la enseñanza en los pobres es acercarlas instancias decisorias al nivel escolar por la vía de la descentralización. La descentralizaciónencierra posibilidades enormes. El plan de estudios puede adaptarse mejor a las necesidadeslocales y el año lectivo puede reflejar mejor las variaciones locales en la demanda de tiempo de


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los niños, como ocurre con las cosechas, etc. La concordancia entre las necesidades locales ylas decisiones vinculadas a las instalaciones y los servicios escolares también podría mejorar.También se podría perfeccionar la supervisión y responsabilización a nivel local. Esto tambiénencierra posibilidades de fomentar la estructuración de la participación de los padres y lacomunidad. Sin embargo, es preciso formular advertencias importantes en relación con ladescentralización. Lo más importante es que exige una buena capacidad administrativa a nivellocal. Con frecuencia los encargados a los distintos niveles del proceso de educación carecende la preparación pertinente. Por lo tanto, debe impartirse una capacitación adecuada.También es fundamental saber en qué medida los administradores locales interactúan con lacomunidad y hacen participar a los padres en la toma de decisiones.

Esto nos lleva a los instrumentos de política sobre las determinantes socioeconómicas de losresultados de la enseñanza.

5. Potenciación de los padres y de la comunidad

La creación de conciencia entre los padres acerca de la importancia de la enseñanza y suparticipación en el proceso decisorio ha demostrado tener considerables efectos positivos enlos resultados de la enseñanza. Una mayor participación de los padres en la educación de loshijos puede inspirar a éstos para asistir a la escuela y ejercer presión en los proveedores paraque presten un servicio mejor. Las medidas de política en este sentido pueden incluir lacreación de asociaciones de padres y maestros, como se hizo en Mauricio.

En varios países, los padres y las comunidades están participando cada vez más en laadministración escolar y contratando y despidiendo maestros, y ocupándose del mantenimiento.Importantes ejemplos en este sentido son los de Sri Lanka, Bangladesh y El Salvador. Lasevidencias empíricas confirman que la administración comunitaria puede generar beneficios encuanto a la eficiencia. Además, las comunidades que contribuyen a la administración de lasescuelas pueden mostrarse más dispuestas a brindar asistencia financiera a la enseñanza.

6. Políticas intersectoriales

Se trata de un grupo mas bien heterogéneo de políticas que no están bajo la influencia directadel Ministerio de Educación pero son elementos básicos de una estrategia para reducir lacarencia de instrucción. Una serie de estas políticas inciden en la receptividad de los alumnosa la enseñanza cuando ingresan al sistema y en su estado de salud una vez en la escuela. Laresponsabilidad por estos efectos radica fundamentalmente en el Ministerio de Salud, aunquelas intervenciones en la primera infancia representan una parte del sistema de enseñanza.

El microcrédito y las redes de seguridad social –que se examinan con más detalle en el capítulosobre Protección Social– inciden en el ingreso de los hogares. El otro subconjunto de políticas–que inciden en las características de la comunidad– tienen importantes repercusiones en lasdeterminantes socio-económicas de los resultados de la enseñanza y en las características delsector educativo. Estas incluyen las políticas y la infraestructura de transporte. En el capítulosobre Transporte se ofrecen más detalles al respecto.


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7. Recapitulación: preparación del componente de enseñanza delDELP

En este capítulo se ofrecen algunas directrices para la preparación del componente de laenseñanza de un documento de estrategia para la reducción de la pobreza. En la Figura 1 sepresentan las tres etapas del proceso. La primera es la etapa de diagnóstico, esencial paraestablecer con precisión si los resultados de la enseñanza nacional, comprendidos los sectorespobres, son motivo de preocupación y, en caso afirmativo, por qué. La segunda etapa ayuda aidentificar las posibles causas de la deficiencia en los resultados de la enseñanza. Enparticular, se establece una distinción entre las determinantes socioeconómicas y las másespecíficas del sector educativo. En esta última etapa se presentan una serie de instrumentosde política destinados a influir en los resultados de la enseñanza a través de su efecto en losfactores subyacentes.

El proceso de preparación de un documento de estrategia para la reducción de la pobrezapuede seguir esas tres etapas. Empezando con el diagnóstico, el país puede evaluar susresultados en la enseñanza, tanto cuantitativos -por ejemplo, la inscripción- como cualitativos –por ejemplo, el aprendizaje y los resultados de la enseñanza. Pasando a un segundo nivel, sepueden identificar los factores vinculados a las deficiencias de los resultados. Por último,siguiendo en un tercer nivel del árbol de decisión, se puede obtener una lista de las políticas quepueden afectar directamente las áreas donde se han identificado las carencias.

El árbol de decisión de la Figura 1 también puede utilizarse para detectar y prever los posiblesefectos de políticas específicas en los resultados de la enseñanza. Por lo tanto, se puedenevaluar las reformas proyectadas de los sistemas educativos utilizando esta herramienta.

Identificación de las reformas prioritarias

Dos principios –selectividad y viabilidad práctica– ofrecen una guía útil para diseñar una matrizde políticas de enseñanza. Aunque el “menú” de las posibles reformas es con frecuencianutrido, en el contexto de una estrategia nacional de reducción de la pobreza, el enfoque podríaconcentrarse en tres o cuatro cambios estructurales fundamentales que se juzgan vitales paracrear un entorno en el que mejoren en eficiencia y equidad los resultados de la enseñanza,especialmente para los pobres. Al mismo tiempo, la perspectiva relativamente de corto plazodel documento de estrategia para la reducción de la pobreza y la asistencia interna implican quela puntualidad de la toma de decisiones se calibrará en meses y no en años. Limitar lasopciones de política a las que se pueden emprender y controlar a corto plazo comportaconcentrarse en reformas que modifiquen las “reglas de juego” - es decir, reformas que incidanen el funcionamiento del sistema en su conjunto (por ejemplo, la modificación de los criteriospara la contratación de nuevos maestros) – y no tanto en la implementación de actividadesespecíficas (por ejemplo, incrementar el número de docentes que se contratan).

Teniendo en cuenta estas consideraciones, el pasaje del diagnóstico al diseño de las políticasen general conlleva tres medidas de vasto alcance: la identificación de los objetivos de política;la evaluación de las medidas de política para alcanzar esos objetivos y la selección de lasmedidas de política fundamentales que se incluirán en la matriz del documento de estrategiapara la reducción de la pobreza. La forma en que estas medidas habrán de aplicarse en lapráctica variará de un país a otro, de acuerdo con la naturaleza específica de los objetivos de


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política y con la capacidad del país y con las condiciones iniciales para la formulación de esaspolíticas. En el apéndice se incluyen dos estudios del caso que ilustran el proceso.

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