Los proyectos para una nueva legislación de la tierra en el Ecuador-Diego Carrión

7/27/2019 Los proyectos para una nueva legislacin de la tierra en el Ecuador-Diego Carrin

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DE UNA NUEVA LEGISLACINDE LA TIERRA EN EL ECUADOR

Los proyectos

Por: Diego Carrin Snchez


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Esta publicacion ha sido realizada con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacion Internacional para el Desarrollo (aecid),

el Ayuntamiento de Barcelona y la Fundacion Rosa Luxemburg. Su contenido es responsabilidad exclusiva del IEE y del CDES

y no reeja necesariamente la opinion de AECID, Ayuntamiento de Barcelona o la Fundacion Rosa Luxemburg.


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OBSERVATORIO DEL CAMBIO RURAL - OCARU

Instituciones coordinadoras:

Instituto de Estudios Ecuatorianos /Observatorio de Derechos Colectivos - CDESCon el apoyo de: Fundacin Rosa Luxemburg,Ayuntamiento de Barcelona, AECIDAutor: Diego CarrinEdicin: Mara Belen CevallosDiseo Editorial: Luis HerreraIlustraciones: Natalia Espinoza


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Observatorio del Cambio [email protected]

www.ocaru.org.ecImpreso en Quito - Ecuador

Febrero de 2013

Instituto de Estudios EcuatorianosSan Ignacio 134 y Avenida 6 de Diciembre

Telfono: 5932 [email protected]

www.iee.org.ecQuito - Ecuador


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Indice

Introduccin

La estructura de propiedad de la tierraPropuestas de ley, sujetos polticos y modelo agrario.Proyectos de ley compatibles con un modelo campesino

ValoracinProyectos de ley compatibles con el modelo de moderniza-

cin empresarial

ValoracinProyectos de ley compatibles con la inclusin de los pequeos

campesinos en la modernizacin capitalista.

ValoracinConclusiones y reflexiones finales

Abreviaturas

Bibliografa

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Introduccin

El pas se aboca a la discusin de una legislacin agrariaque busca transformar el panorama rural, obedeciendo

a disposiciones constitucionales y de la Ley Orgnicade Soberana Alimentaria deben aprobarse varias leyesrelacionadas con el sector rural, entre ellas una nuevaley de tierras y territorios. Frente a la necesidad de infor-macin respecto de las distintas propuestas de ley, estassern discutidas para cumplir con este mandato. El pre-sente documento, analiza las ms relevantes propuestasrealizadas desde instituciones y organizaciones sociales.En este trabajo se elige como eje de problematizacin laredistribucin y el latifundio. Se analizan las deniciones

de funcin social y ambiental, latifundio, las causalesde afectacin, las formas de afectacin, el precio de ex-propiacin y de adjudicacin. Colateralmente y cuando

son relevantes se aborda temas como: inafectabilidad,minifundio y reversin; con los que se analiza el temade la estabilidad de la propiedad una vez ejecutados losprocesos redistributivos.

El anlisis parte de la clasicacin de las leyes en trescategoras que reejan el tipo de modelo de desarrollo rural

con el que cada una es compatible. Esto permite realizarcomparaciones horizontales entre leyes que comparten losmismos ejes polticos y luego comparaciones verticalesentre propuestas polticas diferentes. El anlisis de las dis-posiciones legales de cada proyecto de ley se acompaa dematrices comparativas y diagramas de ujo que facilitan la

lectura y comprensin de las implicaciones de cada seccin.

El documento intenta mantener un espritu crtico entorno de las propuestas de ley, con la nalidad de apuntar

los problemas nodales y proyectar sus consecuencias. Elobjetivo es construir insumos para la discusin poltica.

Introduccin

El pas se aboca a la discusin de una legislacin agrariaque busca transformar el panorama rural, obedeciendo

a disposiciones constitucionales y de la Ley Orgnicade Soberana Alimentaria deben aprobarse varias leyesrelacionadas con el sector rural, entre ellas una nuevaley de tierras y territorios. Frente a la necesidad de infor-macin respecto de las distintas propuestas de ley, estassern discutidas para cumplir con este mandato. El pre-sente documento, analiza las ms relevantes propuestasrealizadas desde instituciones y organizaciones sociales.En este trabajo se elige como eje de problematizacin laredistribucin y el latifundio. Se analizan las deniciones

de funcin social y ambiental, latifundio, las causalesde afectacin, las formas de afectacin, el precio de ex-propiacin y de adjudicacin. Colateralmente y cuando

son relevantes se aborda temas como: inafectabilidad,minifundio y reversin; con los que se analiza el temade la estabilidad de la propiedad una vez ejecutados losprocesos redistributivos.

El anlisis parte de la clasicacin de las leyes en trescategoras que reejan el tipo de modelo de desarrollo rural

con el que cada una es compatible. Esto permite realizarcomparaciones horizontales entre leyes que comparten losmismos ejes polticos y luego comparaciones verticalesentre propuestas polticas diferentes. El anlisis de las dis-posiciones legales de cada proyecto de ley se acompaa dematrices comparativas y diagramas de ujo que facilitan la

lectura y comprensin de las implicaciones de cada seccin.

El documento intenta mantener un espritu crtico entorno de las propuestas de ley, con la nalidad de apuntar

los problemas nodales y proyectar sus consecuencias. Elobjetivo es construir insumos para la discusin poltica.


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La estructura depropiedad de la tierra

Las reformas agrarias tuvieron serios lmites redistribu-tivos en Ecuador, lo que se demuestra en la persistenciade una alta concentracin de la tierra. El cambio en laestructura agraria de las ltimas dcadas, en el que sedestaca el crecimiento de las medianas propiedades, pareceser ms resultado del impacto de la colonizacin y delmercado de tierras antes que de la reforma agraria, es decir,de la ocupacin de tierras inexplotadas y del avance delcapitalismo en el campo, antes que de la redistribucinde los grandes latifundios (GONDARD & MAZUREK,2001, p. 22);(BRETN, 2006, p. 62).

El ndice de Gini mide la desigualdad, si su valor esuno signica que existe una completa desigualdad y si

es cero representa la igualdad total.

En los ltimos 50 aos no ha cambiado mucho la desi-gualdad rural: el ndice de Gini apenas se ha reducido enseis puntos, pasando de 0,86 en 1954 a 0,80 en el 2000.

En los ltimos 50 aos no ha cambiado mucho la desi-gualdad rural: el ndice de Gini apenas se ha reducido ense s puntos, pasan o e ,8 en 9 a ,8 en e .


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Fuente: Censo Agropecuario 2000, INECElaboracin: Instituto de Estudios Ecuatorianos

Gr co 1: Nmero de Unidades Productivas y super cie de la que disponen en ha


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El ltimo Censo Agropecuario realizado en el 2000 porel INEC, permiten hacer un balance de este proceso. Seregistra un crecimiento del nmero de las propiedadesmenores a una ha; un incremento de las unidades medianasentre cinco y cincuenta ha; un aumento de la supercie

ocupada por las propiedades grandes de entre 50 y 500ha; y una reduccin del nmero de propiedades mayoresa 500 ha (BRASSEL, RUIZ, & ZAPATTA, 2008, p. 23).A pesar de la mayor presencia de la mediana propiedad, seincrementa el minifundio y no se afecta realmente al podereconmico de los grandes acendados y empresas, ms bien,se impulsa su trnsito hacia la agricultura capitalista. Las

tierras distribuidas no fueron las mejores, pues estas seconcentraron en unidades productivas de menor tamaoy de corte capitalista-intensivo en los valles; mientras que-daban para los campesinos las zonas altas, cercanas a lospramos. El problema de la inequidad en el acceso a la tierrano ha sido resuelto, debido al poco alcance de las reformasagrarias en trminos de redistribucin de la propiedad y lariqueza (CHIRIBOGA, 1987); (BARSKY, 1998).

La mayora de las familias que viven en el sector rural

(75,5%) tienen propiedades pequeas: menores a diezhectreas; otra parte (18,1%) corresponde a familias conpropiedades medianas: terrenos mayores de diez y menoresa 50 hectreas; y solo una minora de la poblacin (6%)

tiene propiedades mayores a 100 hectreas (Grco 1).

El 12% de la tierra est en manos de pequeos campe-sinos, mientras los grandes hacendados se quedan conla parte ms grande que representa el 61% de la tierradisponible. Las 6616 familias ms poderosas, ligadas ala agroindustria, tienen mucha ms tierra (35934.96 ha)que 712.035 familias campesinas que, entre todas, suman2481.019 ha, segn el ltimo censo agropecuario.

La informacin ms actualizada sobre concentracinde la tierra es incompleta y data de los aos 2006 y 2007.Pertenece al Programa de Regularizacin y Administracinde Tierras Rurales (PRAT), ejecutado por el MAGAP,

que realiz un catastro piloto de tierras en ocho cantones,buscando que tengan representatividad de la situacin delos dems cantones a nivel nacional (PRAT, 2008, p. 55).Se los escogi por ser zonas eminentemente rurales; por lapresencia de problemas de regularizacin de la tierra; por supotencial agropecuario y por tener altos ndices de pobreza.En ellos se evidencia la permanencia de la concentracinde la tierra y son: en la costa, Baba y Palenque (Los Ros)y Salitre (Guayas); en la sierra: Pimampiro (Imbabura),

Chillanes (Bolvar), Chaguarpamba y Saraguro (Loja); yen la amazona: Joya de los Sachas (Orellana).

En los datos agregados para los ocho cantones se puedeapreciar que el 91% de las familias poseen propiedades de


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menos de diez hectreas y controlan el 30% de la supercie

agrcola; mientras que las propiedades mayores a diezhectreas representan apenas al 9 % de las UPA y controlael 70% del territorio (Grco 2). Este fenmeno ya se

observaba en el Censo Agropecuario (2000), alrededor delas diez ha existe una frontera que divide a la poblacin:gran parte de los pobladores rurales tienen propiedadesmenores a diez hectreas y en comparacin, son realmentepocos los que disponen de propiedades medianas y grandes.

Aparte del alto grado de concentracin de la propiedadde la tierra, es clave considerar que la frontera agrcolaen Ecuador est agotada (LARREA, 2006, p. 65);

(GONDARD & MAZUREK, 2001, p. 39). Esto determinaun escenario de alta presin sobre el suelo, donde laeconoma campesina debe competir en desigualdad decondiciones para sobrevivir frente al crecimiento de laproduccin agrcola empresarial.

La crisis capitalista internacional ha determinado unincremento acelerado de los precios de los alimentos,volviendo a la agricultura un negocio rentable para el grancapital. Expresin de ello es la concentracin de tierras

en el tercer mundo por parte de pases desarrollados,transnacionales agropecuarias e incluso de capitalesnancieros-especulativos que buscan reconvertirse en

inversiones productivas para escapar de la crisis del centro

(BOIX, 2011). Al parecer los activos de las economascampesinas estn trasladndose hacia los cultivosagroindustriales y para exportacin. Segn lo evidenciala Encuesta de Supercie y Produccin Agropecuaria del

INEC: entre 2007 y 2010 la produccin destinada paraexportacin ha crecido 18%, mientras que la produccindestinada al consumo interno ha cado 17%, poniendoen evidencia el peligro que signica para la soberana

alimentaria, el crecimiento de los agronegocios.La pobreza, la migracin develan a la poblacin rural

como una de las ms vulnerables. Est claro que elproblema agrario va mucho ms all del tema tierras.

Crdito, comercializacin, agua, acceso a serviciosbsicos y productivos, son solo algunos de los temasen la agenda agraria. Sin embargo, tematizar la tierra esimportante porque sigue siendo base de sus estrategiasde diversificacin econmica, por su valor mtico-cultural y por ser el espacio de una posible relacinproductiva armoniosa entre las personas y la naturaleza.Es adems un tema actual por los causes abiertos parala democratizacin de la propiedad de los medios de

produccin en la Constitucin 2008 y otros instrumentoslegales y de planicacin del gobierno.


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Grco 2: Unidades Familiares y Supercie de laque disponen. Agregado ocho cantones.

Fuente: PRAT-MAGAP; 2006, 2007 / Elaboracin: Institutode Estudios Ecuatorianos.


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Propuestas de Ley, sujetospolticos y modelo agrario

Los antecedentes histricos y estructurales dan lucessobre el carcter de la propiedad de la tierra en el Ecuador,es decir, su origen colonial, su papel en la conformacin deuna sociedad rural empobrecida, su actual concentraciny sobre todo la inercia de la desigualdad. Las transforma-ciones que se han dado en la estructura de tenencia de latierra obedecen ms a los procesos de ocupacin de tierraspor los propios campesinos al ampliar la frontera agrcola,lo que no resuelve la limitada base material disponible enlas zonas de asentamiento tradicional; y al movimientodel mercado de tierras, que no benecia necesariamente

a los pequeos productores campesinos (GONDARD &

MAZUREK, 2001, p. 30). La redistribucin de la tierracomo accin positiva de la sociedad por intermedio delEstado, es una deuda con saldo en rojo. Es uno de losejes centrales de la mentada deuda histrica con el campo.

La reforma agraria es un tema de actualidad, en lamedida que podra apalancar un proceso de desarrollonacional coherente con los objetivos de soberana ali-mentaria y sumak kawsay planteados en la Constitucinde la Repblica (Art. 279 y 281). Para ello habra que

valorar como sujeto del cambio productivo a la EconomaFamiliar Campesina, y apostar por sistemas de produccinde alimentos intensivos y al mismo tiempo amigablescon la naturaleza. En este sentido, es fcil concordar


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con la legtima demanda redistributiva que los pueblos ynacionalidades campesinas levantan. Y con su proyectoalternativo al desarrollo capitalista, ms cuando este ltimose muestra hoy en crisis y con limitadas alternativas dereconstitucin, principalmente en el marco del deteriorode la naturaleza y el agotamiento de los recursos.

Desde mayo del 2012, la Asamblea Legislativa discutevarias de las propuestas de ley presentadas por diversosactores sociales en busca de aprobar una Ley de Tierrasy Territorios. Con el objetivo de desentraar desde unaperspectiva histrico-poltica las implicaciones y actoresimplicados en los ms relevantes proyectos de ley de

tierras presentados, se proceder a indagar en ellos atravs de las siguientes interrogantes: cun legtima es laconcentracin privada de la tierra en cada ley?, cmo sedene el latifundio?, cules son las formas y causales de

afectacin de la propiedad?, cules son las condicionesde adjudicacin y permanencia de las propiedades ad-

judicadas?, qu modelo de desarrollo rural respalda? ycules son los actores rurales ms beneciados en cada

proyecto?.

Son doce las leyes propuestas hasta el momento, pordiversos actores sociales. Para el anlisis se han escogidoaquellas que han tenido mayor inuencia en la discusin

del problema de la tierra y aquellas que son relevantes por

el apoyo que tienen de organizaciones sociales, gremiosproductivos o bancadas polticas. Se considera ademstodas las que han sido presentadas de manera ocial a la

Asamblea Legislativa. Las propuestas de ley elegidas son:

1. SIPAE: ha inuido de manera determinante en ladiscusin, muchas de sus propuestas son recogidaspor otros proyectos de ley elaboradas desde las or-ganizaciones sociales. Tuvo el acierto de posicionarel tema de la reforma agraria en el debate nacionalgenerando polmica, haciendo que el gobierno sealerte sobre el problema y muestre su posicin ms

bien conservadora y productivista.2. COPISA: ley impulsada por varias organizacionescampesinas relacionadas con la FENOCIN, CNC EloyAlfaro y Red Agraria. Sus principales problemas sonla denicin del latifundio y las formas de sancin,

que limitan la capacidad redistributiva.3. MAGAP 2: elaborada durante la administracin de

Stanley Vera en el Ministerio de Agricultura, con unaorientacin menos favorable a los campesinos y la

soberana alimentaria. Toma como base a la Ley delas Cmaras de la Agricultura.

4. Cmaras de la Produccin de la Primera Zona: expresalos intereses de los grandes y medianos hacendados.


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Contraria a todo proceso redistributivo en benecio

de los pequeos campesinos. Prescribe para ellosprogramas de asistencia social.

5. Fernando Cceres: asamblesta de Alianza Pas porCotopaxi, proyecto de ley respaldado por rmas de

la bancada de gobierno. Es copia textual de la Leyde las Cmaras de Agricultura, convirtiendo a estosasamblestas en portavoces de los grandes terrate-nientes y empresarios agrcolas.

6. FEINE: ley presentada por Marco Murillo. Aun-que contempla varios elementos que podrancontribuir a la democratizacin del acceso a la

tierra, tiene tambin algunos aspectos que po-dran ms bien servir de justificacin para evitarla afectacin de la tierra o entrampar el procesoredistributivo.

7. Jaime Abril: elaborada con apoyo del Programa Mun-dial de Alimentos de las Naciones Unidas. A pesar dela retrica a favor de la soberana alimentaria y laseconomas campesinas, la parte operativa deende

los intereses de los sectores empresariales en el agro.

8. MPD: presentada por Ramiro Tern, ley que apoyafuertemente la redistribucin por va de la afecta-cin del latifundio. Una innovacin importante es lapropuesta de un mnimo vital de tierras por regin

natural que asegurara la reproduccin digna de lasfamilias campesinas.

Por su importancia poltica se considera tambin parael anlisis el Mandato para una ley de tierras y polticaagraria de la Confederacin de Nacionalidades Indgenasdel Ecuador (CONAIE).

El futuro del agro ecuatoriano es disputado, a grosomodo, por tres modelos de desarrollo agrcola que se re-ejan en las propuestas de ley de tierras planteadas desde

distintos sectores sociales: un modelo de corte campesino,un modelo empresarial y un tercero que pretende combinar

los dos anteriores pero termina apoyando la modernizacincapitalista, debido a sus imprecisiones, ambigedades ysalvedades a favor de la economa empresarial.


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Proyectos de ley compatiblescon un modelo Campesino

El primer modelo de desarrollo se liga a una denicin

fuerte de soberana alimentaria y apoya la redistribucinde la tierra en benecio de los pequeos campesinos. Re-

conoce en ellos altos niveles de productividad de la tierra,superior capacidad para generar empleo y una relacinms benca con la naturaleza. Implica una afectacin

signicativa a los intereses del gran capital agropecuario.

Este modelo de desarrollo se expresa en el proyecto deley del Sistema de Investigacin sobre la ProblemticaAgraria en el Ecuador (SIPAE), en el Mandato para unaley de tierras y poltica agraria de la Confederacin deNacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE) y en

el proyecto de Ley Orgnica de Tierras y Territoriospresentada por el Movimiento Popular Democrtico(MPD). Estas propuestas se muestran polticamente a favorde la poblacin rural ms vulnerable e implican un cambiodel modelo de acumulacin en el sector agropecuario.

SIPAE

El SIPAE dene el latifundio como aquellas propiedades

individuales o en multipropiedad que superen las 500ha, siendo causal directa de afectacin (Art.18). Paraevitar la concentracin o el minifundio el Estado puedeno inscribir una escritura o declarar su nulidad (Art. 19).


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Tambin son causales: el incumplimiento de la funcinsocial y ambiental en propiedades mayores a 25 ha ycuando el predio sufra alta presin demogrca (Art.54).

Un predio cumple su funcin social si benecia a campe-sinos, comunidades y pueblos; si se mantiene productivo;genera empleo respetando los derechos laborales; respetala vocacin natural y planes de manejo; y si su propietariono es deudor con el sco y la seguridad social (Art. 9).

Cumple su funcin ambiental si respeta los lmites ecol-gicos y los derechos de la naturaleza (Art.9). Considerados formas de afectacin (Art.52): la expropiacin, querevierte la propiedad a cambio de una indemnizacin y la

extincin de dominio que penaliza la adquisicin de tierracon nes especulativos o con mecanismos intimidatorios(SIPAE, 2010).

Expropiacin: es la accin administrativa del Estadopor medio de la cual se traspasa una propiedad en su favor,previo pago de una indemnizacin a su dueo.

El precio de expropiacin para el SIPAE debe serel promedio de tres aos del valor que consta en elpago del impuesto predial, pagadero en bonos del

Estado o efectivo (Art. 54). El precio al que deberancomprar los campesinos las tierras adjudicadas de-ber negociarse con la autoridad agraria (Art. 58) aun plazo no mayor de 15 aos, con un tipo de inters

no mayor al 5% y con el apoyo del Banco Nacionalde Fomento (BNF).

Conederacin de NacionalidadesIndgenas del Ecuador

La Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecua-dor (CONAIE) propone lmites menores para el latifundio(20 ha sierra; 100 ha costa; 200 ha amazona); propone lanacionalizacin de toda la tierra que exceda estos lmitesy fortalecer la propiedad colectiva y comunitaria. Todo enel marco de un nuevo rgimen de soberana alimentaria

y un modelo que privilegie a pequeos productores dealimentos para el mercado interno (CONAIE, 2011). Enel Mandato plurinacional de los pueblos y organizacionespopulares publicado el 22 de marzo del 2012, a propsitode la Marcha en defensa del agua, la vida y la dignidad delos pueblos; se plantea que la Ley de Tierras y Territoriosdebe redistribuir este recurso y contribuir a reconstruirlos territorios despojados a los pueblos y nacionalidades.

Conscientes que para mejorar la calidad de vida de los

pobladores rurales se necesita mucho ms que la tierra,debido al despojo centenario del que han sido objeto,proponen que el Estado implemente programas de fo-mento agropecuario para la soberana alimentaria, lo


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que implica reconducir la poltica pblica a favor de lasEconomas Familiares Campesinas (EFC). Les preocupaadems el tema de la comercializacin de sus productos,debido a la histrica extraccin del excedente comercialpor parte de los intermediarios, y ms recientemente,por parte de cadenas oligopsnicas de comercializacinminorista y agroindustrial. Proponen el establecimientode precios de sustentacin, el combate al monopolio y elapoyo a la asociacin comunitaria para el acopio, proce-samiento y comercializacin (CONAIE, ECUARUNARI,Frente Popular, Asamblea de los Pueblos del Sur, 2012).

Oligopsonios: es un grupo pequeo de compradores quecontrola los canales y medios de adquisicin de un bieno grupo de bienes, pudiendo incidir directamente en suprecio, calidad y cantidad.

En el caso del oligopsonio del comercio minorista, sedebe aclarar que es parte de una red monoplica queintegra verticalmente todo el proceso: venta de insumos,contratos agrcolas para la produccin, acopio y transportede los bienes que sern nalmente comercializados en

sus tiendas minoristas (supermercados).La CONAIE es el nico sector social que plantea el

debate sobre la legitimidad de la propiedad, en primerlugar desde sus tradiciones culturales: valoran la tierra

como un recurso de carcter particular, indivisible, leg-timamente irreductible a la demarcacin privada, debidoa su importancia cultural y productiva1. Y en segundolugar abordan la propiedad desde una visin amplia sobre

justicia social y la necesidad de un proyecto nacional queconsidere a todos los actores del desarrollo: no es dabletolerar la concentracin de la tierra existente, cuando unagran parte de la poblacin rural carece de este recursofundamental para la reproduccin digna de sus familiasy para un relanzamiento redistributivo del desarrollo2.

1 la tierra es el alma, la tierra es donde se construye lengua, donde seconstruye civilizaciones, donde se recrean culturas es decir, la tierra

para nosotros es la fuente misma de la vida, por eso nosotros decimos

Madre Tierra o la Pachamama En el transcurso de este tiempo se ha

ido desnaturalizando todo esto, poniendo una idea desde el medir a la

tierra: caballeras, hectreas, lotes. Para nosotros no ha existido ese

concepto de poner lotes, de dividir para nosotros la tierra es una sola.

(Humberto Cholango, Presidente de la CONAIE, 07.05.2012)

2 Hay que poner un lmite a la tenencia de las tierras, hay que poner un

lmite. No porque tal vez, alguien le ha dejado o porque han comprado

tienen derecho a tener tanta cantidad de tierra, mientras en las comunidades

indgenas y campesinas ni siquiera tenemos minifundio, ya esa palabra

como que queda atrs, solo tenemos surcofundios en nuestras comuni-

dades. (Humberto Cholango, Presidente de la CONAIE, 07.05.2012)


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Estas reexiones dan pie para cuestionar la gura de

expropiacin que las leyes ms progresistas proponencomo el mecanismo ms adecuado para la redistribucin.Permite plantear la inquietud de si el pago previsto enla expropiacin a los dueos de la tierra es un premioinmerecido para terratenientes y empresarios agrcolasincursos en actos social y legalmente sancionables, comola concentracin y la tenencia improductiva de la tierra.Permite preguntar si ser justo y eciente cargar a lasociedad y al Estado el pago de estas indemnizaciones,cuando dichos recursos podran ser invertidos en el fo-mento integral de la produccin campesina orientada a

la soberana alimentaria.Permite cuestionar nalmente el pago que los campesi-nos deberan hacer para que las tierras se les adjudiquen.Consideran que las condiciones de pobreza, que impidena las economas campesinas pagar por la tierra, no sonel resultado de una competencia justa y legitima en laque han perdido, sino, el producto de una historia colo-nial, excluyente y racista, que ha beneciado a un grupo

tnico y econmicamente homogneo. Este grupo se ha

beneciado del uso de la violencia institucionalizada(concertaje, trabajo precario, arrendamiento, etc.) y esheredero de las lites dominantes en la colonia espaola.Son ellos quienes han controlado la tierra y con ella el

poder econmico y poltico de la nacin. La poblacinrural empobrecida, es la vctima secular de este procesode dominacin, por tanto, la adjudicacin gratuita de latierra, sera apenas uno de los actos de remediacin quela sociedad ecuatoriana debera hacer para resarcir losefectos de la sujecin colonial.

Movimiento Popular Democratico

El MPD dene al latifundio como aquel predio queexcede los lmites de tenencia de la tierra por reginnatural (Art. 44). Establecen lmites de tenencia para

el sector rural (sierra, 100 ha; costa, 200 ha; amazona,300 ha) y tambin en un radio de 15 km desde el lmiteurbano de aquellas ciudades con ms de cien mil habi-tantes (sierra, 10 ha; Costa, 20 ha; y amazona, 30 ha).Un avance importante en la ley del MPD es la propuestade garantizar a las familias campesinas un mnimo vitalde tierras: en la sierra, 10 ha; en la costa, 20 ha; y en laamazona, 50 ha. Para las periferias urbanas en un radiode 15 km un mnimo vital de 1 ha en la sierra, 2 ha en

la costa y 3 ha en la amazona. Se puede discrepar en eltamao del mnimo vital en la sierra donde el procesode minifundizacin est muy avanzado y no existengrandes haciendas por repartir, sin embargo, la idea es


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innovadora y constituye un buen punto de partida parala discusin.

Un predio cumple su funcin social (Art. 17) si ge-nera empleo suciente y no precario por unidad desupercie; mantiene salarios adecuados en relacin al

salario mnimo unicado SMU- y las utilidades de las

empresas3 ; si la tierra es trabajada por su propietario; ysi emplea fuerza de trabajo familiar. Tambin es parte dela funcin social mantener una productividad adecuada;pagar impuestos; y no adeudar a la administracin pblica,tributaria o a la seguridad social. La tierra debe servirprimero a los pequeos productores, para su alimentacin

y reproduccin cultural; debe garantizar la alimentacinde la poblacin nacional, y solo en un segundo momentoel excedente para exportacin. Finalmente, se consideraque una propiedad agraria cumple su funcin social si no

3 La idea que los salarios deben corresponderse a las utilidades de la em-

presa es un argumento que sirve a los intereses de los empresarios. La

ganancia capitalista se justica en el hecho supuesto de que los dueos del

capital ponen en riesgo su patrimonio para producir. Cuando pretenden

disminuir los salarios si las utilidades bajan, lo que hacen es trasladar las

prdidas a los trabajadores, por tanto el riesgo de la inversin termina

siendo asumido por los ms dbiles, mientras los patrones salvaguardan

sus ganancias.

es parte de procesos de acaparamiento o concentracin, ycuando ha sido adquirida sin mecanismos intimidatorioso especulativos.

En la ley propuesta por el MPD, la unidad productivaagrcola (UPA) cumple la funcin ambiental si usa tecno-loga adecuada; si la tierra se trabaja de manera eciente:

segn planes de manejo y conservacin; si se lo haceconforme a su vocacin natural; y si cumple las normas deuso y concesin del agua. Tambin si mantiene y mejora ladiversidad de ora y fauna, el ecosistema propio y circun-dante, conserva las cuencas hidrogrcas, los ecosistemas

frgiles (humedales, pramos, manglares), las funciones

ecolgicas, la integridad del patrimonio gentico. Adems,cumplir la funcin ambiental implica un compromiso conla prevencin y reparacin de daos o degradacin de losrecursos naturales. Cumple la funcin ambiental si no sedestina a monocultivos con mala utilizacin de insumosqumicos y si foresta o reforesta con especies nativas.

Segn los artculos 9 y 13, es causal de afectacin ellatifundio, se considere este productivo o improductivo,cumpla o no su funcin social y ambiental. Son tambin

causales de afectacin: el incumplimiento de la funcinsocial y ambiental en los predios cuyo tamao se encuentreentre el mnimo vital y el latifundio; exceder los lmitesde tenencia para personas extranjeras; la explotacin de


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predios mediante trabajo precario (arrendamiento, n.7);y la posesin productiva de predios por parte de campe-sinos asociados o individuales, durante ms de dos aos.

Se consideran tres formas de afectacin a los prediosque incurren en las causales estipuladas. Primero ex-propiacin y segundo la declaracin de utilidad pblica,que implican un pago al propietario cuyos derechos depropiedad se afectan. La tercera forma de afectacin esla extincin de los derechos de dominio, que implica re-versin de la propiedad hacia el Estado sin pago alguno.Esta se reserva para formas de adquisicin ilegales como:1) La adquisicin de tierras con lgicas especulativas o

acciones intimidatorias y 2) Adquiridas con fundamentoen los llamados derechos y acciones de sitio, derechosy acciones de montaa, o tierras estatales adquiridasilcitamente.

Como se muestra en el Grco 1, la expropiacin se

realiza en tres casos:1) Cuando se trata de un latifun-dio productivo que no cumple con la Funcin social yambiental (FSA), se expropia el 50% de la propiedady se convierte en propiedad social mixta para no di-

vidir la tierra y mantener la unidad productiva intactaen sus capacidades; 2) Cuando es un latifundio pro-ductivo que s cumple con la FSA, se expropia soloel excedente por encima del lmite de tenencia y se

traspasa al Fondo Nacional de Tierras; 3) Cuando loscampesinos han ocupado productivamente un prediopor dos aos consecutivos se expropia la totalidad delmismo en su favor.

Se procede a la declaracin de utilidad pblica (DUP)y entrega al Fondo Nacional de Tierras (FNT) en lossiguientes casos: 1) Latifundio Productivo que no cu-mple su FSA, se afecta en su totalidad; 2) Latifundiosimproductivos por ms de dos aos consecutivos; 3)Latifundios de extranjeros; 4)En el caso de prediosmayores al mnimo vital y menores a los lmites detenencia que no cumplan su FSA, se establecer un

plazo para que enmienden su falta y de no cumplirloen el tiempo determinado se procede a la declaracinde utilidad pblica y su traspaso al FNT.

Se observa que la sancin al latifundio apunta efec-tivamente a liberar, sin muchas mediaciones, tierra queentra a disponibilidad para ser redistribuida.


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Gr co 3: Afectacin por Expropiacin y DUP enla propuesta de ley del MPD


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En la ley del MPD se dene como precio a pagar a

los dueos expropiados el valor catastral vigente (Art.18 y Art. 23, n.4). Mientras que para la adjudicacin alos campesinos, en un acto redistributivo, se proponecobrar solo el 50% del valor catastral, con algunascondiciones de crdito bencas como un inters del

2%, hipotecas abiertas para que los campesinos puedanacceder a otros crditos, y con un plazo mximo de25 aos (Art. 18).

Valoracin

Las leyes de SIPAE y MPD revelan un carcter redis-tributivo en las causales, formas de afectacin y en lascondiciones bencas de adjudicacin de tierras a las

familias campesinas. Sin embargo, la CONAIE llamala atencin sobre un asunto importante: la denicinde los lmites de tenencia de la tierra no da cuenta delas realidades locales. En primer lugar porque no existeun catastro de tierras conables, ni informacin censal

actualizada y en segundo lugar porque no se considera

con rigurosidad las diferencias regionales. A criterio delMovimiento Indgena, los lmites jados son muy altos,

principalmente para la sierra, lo que obstaculizara unproceso verdaderamente redistributivo.

Si se afectara a las propiedades de ms de 200 ha seliberara un milln ochocientos treinta y ocho mil hectreas,descontado ya bosques, pramos y montes, y podranrepartirse entre las familias con menos de diez hectreasa razn de 2,8 ha por cada una.

Una primera pregunta, es si esta cantidad potencial detierra repartible por familia sera suciente para solucionar

el problema del minifundio y para superar la pobreza rural.La siguiente inquietud se reere a la ubicacin geogr-ca de las tierras afectables. Se sabe que en la Sierra la

extensin de las propiedades es menor a las de la Costa.En un promedio simple (que no reconoce los problemas

de concentracin de la tierra), se observa que en la Costael tamao promedio de la propiedad es 21 ha, y en laSierra de 8 ha, es decir, en la Sierra existe menos tierrapor unidad productiva. Adems, las reformas agrariasafectaron en mayor proporcin a las haciendas serranas.Por lo tanto, es razonable pensar que en la Sierra existemenos cantidad de haciendas afectables y redistribuibles.Los minifundios serranos estn rodeados de ms mini-fundios, no de grandes haciendas como en las dcadas

de los sesenta y setenta.Si se utilizan los datos de PRAT-MAGAP, que hace

un estudio catastral en ocho cantones representativos dela situacin nacional en 2006 y 2007, se puede observar


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que si se afecta solo las haciendas de ms de 200 ha,buena parte de los cantones estudiados no dispondrande supercie suciente para solventar los problemas de

acceso a la tierra, ni siquiera de aquellos productores quetienen menos de 5 ha.

El Grco 4 muestra que de ocho cantones catastrados,

cinco no disponen de supercie suciente para solventar el

problema del minifundio. El problemas es ms notorio en lasierra: se podra repartir solo 0,9 ha en Saraguro; 0,3 ha enChillanes, y 0,3 en Chaguarpamba. En Pimampiro la afecta-cin de haciendas de ms de 200 ha permitira entregar 2,8ha por unidad productiva con menos de 5 ha. Esto se debe

a que Pimampiro es un cantn con alta concentracin de lapropiedad donde menos del 1% de la poblacin (0,58%)controla el 60% del territorio.

En la costa, la afectacin de haciendas de ms de 200 hapermitira en Palenque entregar aproximadamente 2 ha alas familias que hoy disponen de menos de 5 ha, porque sunmero es menor en relacin a los medianos propietarios4.Pero en Baba se podra entregar 0,7 ha y en Salitre solo 0,2 ha.

En la amazona, representada por el cantn Joya de

los Sachas, la situacin es diferente. Las propiedades

4 Los medianos productores representan el 22 % de las UPA, en Salitre,

por ejemplo, representan solo el 4% (PRAT, 2008)

superiores a 200 ha representan el 32% de la supercie

disponible, y el nmero de campesinos con menos de 5ha es relativamente menor en comparacin a los demscantones, debido a la mayor presencia de medianas pro-piedades. Esto permitira entregar 7,1 ha por familiacampesina si se llegaran a afectar propiedades mayoresde 200 ha. Cabe recalcar que SIPAE propone afectarsolo las de ms de 500 ha, y MPD las de ms de 300 haen la Amazona.


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Grco 4: Tierra repartible por familia con menosde 5 ha, si se afectaran propiedades de ms de200 ha. Ocho cantones.

Fuente: PRAT-MAGAP; 2006, 2007Elaboracin: Instituto de Estudios Ecuatorianos.


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Probablemente con los lmites de tierra propuestos porSIPAE y MPD, las afectaciones y la redistribucin de latierra no representen un salto decisivo para superar lapobreza rural en muchos cantones de la sierra y algunos

de la costa.Afectar solo a las propiedades de ms de 500 ha, podra

liberar muy poca tierra repartible. La propuesta de afectarlas propiedades de ms de 200 ha, a groso modo, pareceliberar una cantidad de tierra mayor, pero al analizar lasituacin a nivel de territorio, es evidente que no en todaslas localidades hay tierra suciente para repartir entre los

habitantes ms vulnerables.

Esto hace pensar en dos alternativas no excluyentes.En primer lugar reducir el lmite mximo de tenenciaen las regiones donde no existan grandes haciendas, enmiras de que exista algn tipo de redistribucin. Y ensegundo lugar, plantear el problema de la migracin ycolonizacin de la poblacin minifundista hacia zonascon haciendas afectables en otros sitios distintos al desu residencia actual.

En conclusin, las leyes compatibles con una

denicin fuerte de Soberana Alimentaria, privilegianla redistribucin de la tierra. Los mecanismos son lasancin al latifundio y al incumplimiento de la funcinsocial y ambiental de los predios. Las deniciones

conceptuales son amplias en la ley del SIPAE, y muchoms especcas y rigurosas en el proyecto de ley del

MPD, lo que puede explicarse por la distancia temporaly de debate que media entre una y otra. Existe unespritu de proteccin de los intereses de la poblacinrural ms vulnerable. Muestra de ello es la propuestade establecer un mnimo vital de tierra, que permita lareproduccin de las familias campesinas. El modelode soberana alimentaria apoya a la economa familiarcampesina porque es ms eciente en trminos degeneracin de empleo, costos ecolgicos y calidad dela produccin.

La CONAIE, sin presentar una ley, ha participadoen el debate develando las races ms profundas de laproblemtica rural. Pone en cuestin la legitimidad dela propiedad privada de la tierra, tanto por su origencolonial, como por las intolerables brechas socialesexistentes en el campo. Llaman la atencin sobre lasrepercusiones culturales de la relacin entre la tierray los pueblos indgenas. Esta organizacin impulsafuertemente un cambio en el modelo de desarrollo

primario exportador que entra en conicto con laspropuestas de la derecha y las del actual gobierno,como se ver a continuacin.


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Proyectos de ley compatibles con elmodelo de modernizacin empresarial

Un segundo modelo de desarrollo para el campo ecua-toriano es la modernizacin capitalista. El agente delproceso sera el gran empresariado agrcola. Pone en elcentro el respeto de la propiedad privada; y prescribe un

paquete de asistencia social para los pequeos produc-tores. Implica la utilizacin de tecnologa que afecta a lanaturaleza en nombre de la productividad y el desarrollo(ISCH, 2011). El papel del Estado es proveer a la empresaagrcola de estmulos, infraestructura y otros recursosnecesarios para mejorar su competitividad.

Este es el modelo que promueve la propuesta de leyrespaldada por la Federacin Nacional de Cmaras de

Agricultura, con una posicin poltica cerrada a favor delempresariado. Contiene una serie de recursos y arguciaslegales que les permitira campear cualquier intento re-distributivo.

El Gobierno, a travs del MAGAP (a pesar de preten-der generar un proyecto de ley que sintetice las distintasposiciones), se muestra a favor del proyecto empresarialde las cmaras. Toma de su propuesta algunos elementosfundamentales como los causales de expropiacin, la de-

nicin del latifundio, las formas de afectacin y algunoselementos que delimitan la funcin social y ambiental5.

5 MAGAP ha preparado dos proyectos de ley, uno estando en funciones


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Tambin la ley presentada por el Asamblesta de AlianzaPas, Jaime Abril, se muestra muy favorable a los interesesempresariales, se trata de un trabajo original auspiciadopor el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones

Unidas. En cambio, la ley presentada por su compaero debancada, el asamblesta Fernando Cceres, con el respaldode un signicativo nmero de asamblestas de Alianza

Pas6, es copia textual del proyecto de las Cmaras, lo queevidencia que varios miembros del partido de gobiernoson portavoces convencidos de las razones e interesesde los grandes propietarios y empresarios agrcolas. Acontinuacin se demuestra las cercanas posiciones entre

Ramn Espinel, y otro cuando la cartera estaba en manos de Stanley Vera.

Este ltimo proyecto es el que se toma como referencia para estudiar la

posicin del Gobierno (o al menos de una parte del Gobierno), aunque

se suponga provisional y no lo hayan hecho pblico.

6 Nmina de asambleastas de Alianza Pas, que junto a Fernando Cceres

respaldan la ley de las Cmaras de Agricultura: 1. Mara Alejandra

Vicua (Guayas), 2. Carlos Velasco (Carchi), 3. Omar Juez (Los Ros),

4. Vehowen Chica (Morona Santiago), 5. Gabriel Rivera (Esmeraldas),

6. Stalin Suba (Guayas), 7. ngel Vilema (Galpagos), 8. Ral Abad

(Caar), 9. Mary Verduga (Santo Domingo de los Tschilas), 10. Celso

Maldonado (Imbabura), 11. Gabriela Mayorga (Cotopaxi), 12. Henry

Calispa (Alterno de Ramn Vicente Cedeo, Manab)

instituciones gubernamentales y personas de Alianza Pas,con las Cmaras de Agricultura.

Cmaras y Fernando Csares (AP)

Esta ley se encuentra plagada de imprecisiones, salve-dades y salvaguardas que buscan obstaculizar la redis-tribucin. Los principales obstculos a la afectacintienen que ver con algunos recursos judiciales favorablesa sus intereses; plazos ampliados ; ambigedad en lasdeniciones; y extensin de los procesos administrativos,

principalmente exigiendo la demostracin judicial

de responsabilidad intencionada del dueo sobre laimproductividad de su predio, o negligencia en el manejoambiental.

Para las Cmaras se debe considerar latifundio soloa aquellos predios con extensin monoplica quese mantienen improductivos a pesar de tener aptitudagropecuaria, condiciones sucientes para su cultivo(principalmente riego), y cuya explotacin ineciente sea

atribuible al dueo (Art.8). Es una denicin imprecisa

y condicionada: imprecisa porque no denen lmitesmximos de tenencia; y condicionada porque la extensinmonoplica no es causal suciente de sancin, sino que

debe tener agravantes como la improductividad, las


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condiciones plenas inutilizadas y actos comprobablesde negligencia por parte del dueo.

En la denicin de la funcin social y ambiental plantea

varios obstculos para la redistribucin, blindando las

posibilidades de afectacin. No cumplen la funcinsocial solo aquellos latifundios y otras modalidadesde acaparamiento o concentracin, que se mantenganimproductivos por ms de dos aos; establecen unamplio plazo de resguardo para los predios que no hanaprovechado las obras de riego nanciadas por el Estado

(adquiridos normalmente con nes especulativos) los que

incumpliran la funcin social solo si no las aprovechan

dos aos despus de concluda la obra o publicada la ley;nalmente, no cumplen las tierras que estn abandonadaspor ms de dos aos a pesar de disponer de favorablescondiciones productivas, climticas y de riego. Es decir,condiciona el cumplimiento de la funcin social a lainversin pblica y los designios de la naturaleza. Seincumple la funcin ambiental si los medios utilizadosproductivamente causan grave contaminacin, siemprey cuando se impute legalmente estas faltas al propietario,

lo que les da un espacio de resguardo y litigio (Art. 7).Logran establecer las Cmaras una serie ms de

salvaguardas en la denicin de las causales de afectacin

(Art. 40), que adems les otorga un amplio espacio a los

propietarios para decidir qu tierras sern nalmenteafectadas y cules no (Grco 5).

Para ser afectadas por uso de tecnologas o prcticasque atentan contra la conservacin deben ser noticados

por la autoridad competente y debe otorgrseles dosaos plazo para remediar, solo si luego del plazo siguenincurriendo en la falta, se los puede expropiar. Para quese afecte el latifundio improductivo tambin debe noti-crseles y concederles un plazo de dos aos, siempre

y cuando la deciente explotacin no sea causada por

casos fortuitos o de fuerza mayor (Art. 40, n.3). Tam-bin justica al latifundista improductivo el hecho que

su predio se encuentre en reas protegidas, de reservaecolgica, constituyan bosques protectores, tierras des-tinadas al ecoturismo o a la conservacin. Es decir, seestablecen varias formas de evitar la afectacin para loslatifundistas que no cultivan sus tierras obstaculizandola redistribucin.

Establece tambin como causal, el incumplimiento dela funcin social y ambiental, luego de haber blindadolas posibilidades de ejecutarla, como se vio en prrafos

anteriores. Si un latifundio incurre en alguna causal, susdueos estn en condiciones de enmendar antes de serafectados, por tanto la sancin podr ejecutarse solo siel dueo se despreocupa efectivamente y no hace nada


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para proteger su predio. La nica causal que no est res-guardada de esta forma es la que permite la afectacinpor alta presin demogrca, aunque la condiciona a los

informes tcnicos que deberan elaborar el MAGAP y el

municipio de la localidad.De todas maneras la presin demogrca no es hoy

una seria amenaza para la gran propiedad rural, pues, lainexibilidad de la estructura de propiedad de la tierra ha

propiciado una migracin tan importante, que ha conso-lidado el fenmeno conocido como envejecimiento dela poblacin rural. Esto signica que cada vez son ms

las personas de la tercera edad que quedan a cargo de las

explotaciones agrcolas, debido a que los jvenes migrana la ciudad en busca de oportunidades econmicas. Comose ha demostrado en un trabajo anterior (CARRION &HERRERA, 2012), este fenmeno ha trastocado la pir-mide demogrca para el sector rural ecuatoriano, podra

reducir la presin sobre la tierra, en tanto las nuevasgeneraciones no consideran a la agricultura como partede su horizonte de vida.

Las formas de afectacin de la propiedad son la expro-

piacin, y la extincin de dominio. La gura de extincinsolo es aplicable a tierras adquiridas con fundamento en losllamados derechos y acciones de sitio, derechos y accionesde montaa, o tierras estatales adquiridas ilcitamente.

Extincin: es la transferencia de una propiedad a fa-vor del Estado cuando su dueo haya incurrido en unafalta grave, relacionada al incumplimiento de la ley, sinninguna indemnizacin de por medio.

Los latifundistas buscan que en el difcil caso de concre-tarse una expropiacin, se les entregue a cambio el preciodel avalo real de mercado, es decir el precio comercialen vez del valor catastral (Art. 42). Proponen que el valorpagado por el Estado se recupere mediante la adjudica-cin, es decir que los campesinos beneciados debern

pagar tambin el precio de mercado sin ningn tipo deapoyo (Art.19).

Precio (o avalo) catastral: es el valor de la tierra queel propietario declara frente al municipio para que sobrela base de l se calcule los impuestos que debe pagar.Lgicamente se procura que este sea un precio muchomenor al valor real del bien.

Precio comercial: es a lo que se vendera la tierra enel mercado, normalmente alto debido a la fuerte presinsobre este recurso productivo.

Las Cmaras son concientes que su propuesta bloquea

toda posibilidad redistributiva, por lo que concentran suatencin en la asistencia social y la estrategia empresa-rial-asociativa para mejorar la situacin de las familiascampesinas ms pobres. Esta estrategia tiene dos pilares,


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por un lado la promocin de la reunicacin de los mi-

nifundios (Art. 9), y por otro un paquete de incentivospara la asociatividad, que encadena a los pequeos ymedianos productores con la lgica e intereses de las

empresas anclas que comprarn sus productos. Proponenpara ello una serie de ventajas tributarias, comerciales yasistenciales dirigidas a los pequeos productores queopten por la asociatividad de tipo empresarial o por laagroecologa (Art. 10, n.1 y 3).

La asociatividad es importante para los empresariosagrcolas porque les permite aprovechar producti-vamente la pequea agricultura familiar. Primero

los libera de los costos de acopio y transporte de lapequea produccin, pues la asociaciones se encargande estas tareas hasta constituir volmenes mayoresque unificados llega a sus bodegas. Y segundo, lespermite obtener ms fcilmente las ventajas de laagricultura bajo contrato porque pueden atar lospequeos productores en grupos y beneficiarse devenderles a crdito los insumos; pueden definir lacalidad, cantidad y carcter de su produccin; y fi-

nalmente comprar los productos a precios ventajosospara la empresa.

Otra de las preocupaciones principales de la ley delas Cmaras es la reversin de los predios adjudicado.

Parecen entenderlo como un recurso ms para defendersus propiedades de los procesos de afectacin (Art. 33).

Reversin o resolucin de la adjudicacin: acto ad-ministrativo por el cual el Estado recobra la propiedad de

predios que han sido anteriormente adjudicados.


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MAGAP 2

El proyecto de ley MAGAP 2, que representa la posi-cin del gobierno, al menos, durante la administracin deStanley Vera en el Ministerio, dene el latifundio comoaquellas propiedades de ms de mil hectreas en unasola propiedad o en multipropiedad, siempre y cuandose mantengan improductivas (Art. 115).

Multipropiedad: se reere a varios predios separados

fsicamente entre s, pero que pertenecen a una mismapersona natural o jurdica.

No se condidera improductivo un predio si no dispone

de aptitudes agropecuarias o las adecuadas condicionesproductivas, principalmente el riego. En concordanciacon el espritu de la ley de las Cmaras, solo se consideraimproductivo un predio si est abandonado, tiene una bajacapitalizacin intencional o un bajo nivel tecnolgicoatribuible al dueo (Art.115). Establece elevadas multasanuales (tres veces el valor catastral) para los predios queincurren en latifundio y no infomen a la autoridad agraria,sin que eso impida el inicio de un proceso de afectacin.

En la ley MAGAP 2 se dene la funcin social yambiental en los mismos trminos que en la ley de lasCmaras. Solo se agrega como incumplimiento de la fun-cin social, la utilizacin de formas precarias de trabajo,

el incumplimiento de la legislacin laboral y sobrepasarel lmite mximo de tenencia (1000 ha). Las causalesy formas de afectacin tambin son iguales a las de lapropuesta de ley de las Cmaras.

El precio pagado por expropiacin ser el promediode los diez aos anteriores del avalo catastral (Art. 12).El precio de adjudicacin es de varias maneras favorablea algunos campesinos, y la normativa de su jacin da

cuenta de la conciencia que tienen los funcionarios sobrelos lmites de su propia ley.


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Grco 5: Causales de expropiacin en la Ley de las Cmaras de Agricultura


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El precio de adjudicacin ser jado por la autoridad

agraria, considerando varios factores, entre ellos la situa-cin socioeconmica del adjudicatario (Art. 55). Normal-mente se debe pagar el precio ntegro del bien antes de

ser adjudicado, pero para las personas con problemas detipo socioeconmico se les permite pagar una entrada del25% y el resto en cuotas anuales o semestrales sin inte-reses durante quince aos. Adems pueden beneciarse

de un periodo de gracia de un ao para la cuota inicial yde hasta dos aos si dedican la tierra a la agroecologa.Para los predios pblicos en procesos de redistribucin(seguramente el mayor porcentaje de la tierra que se podra

repartir de hacerse efectiva esta ley, debido a los altoslmites permitidos para la tenencia de la tierra) el Estadoasumir hasta el 50% del valor para promover el accesoequitativo a la tierra de los y las ecuatorianas, es decir,reconocen indirectamente que solo las tierras pblicassern utilizadas para la redisribucin hacia la poblacinms vulnerable, jando condiciones ms favorables para

su adquisicin.El problema ms grave de esta ley est en poner un

lmite de tenencia de la tierra muy alto (1000 ha), cuandose conoce que el 99,9% de las propiedades agrarias enEcuador tienen menos de 640 hectareas, es decir, quemenos del 0,001% de las propiedades podra ser afectada

por este proyecto de ley (SIPAE, 2011, p. 16). Quedan sololas tierras pblicas para la redistribucin, lo que explicalas diferentes condiciones de adjudicacin establecidas.

Jaime AbrilEn su proyecto de ley, a pesar de proscribir la concentra-cin de la tierra (Art. 21), dene el latifundio de manera

ambigua. Igual que las Cmaras, considera al latifundiocomo una gran extencin de tierra, que se mantieneimproductiva. No ja un lmite para el latifundio.

La funcin social tiene que ver con el cumplimiento delas leyes, la constitucin y disposiciones de acuerdos in-

ternacionales rmados por el pas, entre ellos los derechoslaborales; adems con la generacin de empleo suciente;

y someter al predio a planes de manejo y conservacin(Art. 11). La funcin ambiental se cumple cuando seevita, previene y repara los daos a la biodiversidad, losecosistemas y los RRNN renovables (Art.12).

Se puede afectar (expropiar) un bien cuando se hadeclarado zona emergente o de utilidad pblica, debido afuerte presin demogrca, o cuando el dueo es declarado

incapaz de hacer remediacin ambiental en su predio (Art.45). El precio para una improbable expropiacin se dene

solo como precio justo (Art.45), y sin especicar nada

sobre el precio de adjudicacin, solo propone hipotecar


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el predio (Art. 52) para nanciar su adquisicin.

Para los predios abandonados por ms de dos aos (Art.50) y aquellos que no cumplen su funcin social y am-biental (Art. 47), solo se imponen sanciones pecuniarias

(Art. 51). A pesar de la retrica en defensa de la soberanaalimentaria y las familias campesinas, la ley de Jaime Abrilresulta incluso ms conservadora que la propia ley de lasCmaras de la Agricultura, como muestra su negativa aafectar incluso al latifundio improductivo.

Si la adquisicin de una propiedad est viciada poractuaciones intimidatorias o especulativas demostradas

judicialmente, queda sujeta a afectacin por expropiacin

(Art. 21), es decir que se debe pagar al dueo de la tierraaunque la adquisicin de la misma se haya dado a travsde prcticas ilegales o al menos censurables. Hasta eseextremo llega la defensa de los interese de los propietarios.

Los proyectos de ley de las Cmaras, FernandoCceres y Jaime Abril, al igual que los de la COPI-SA y FEINE (como se ver ms adelante), pretendenproscribir y sancionar exclusivamente al latifundioimproductivo, como recurso para evitar la redistri-

bucin de la tierra. Sin embargo, la Constitucin esmuy clara en este aspecto: prohibe la concentracinde la tierra (Art. 282), y en general la concentracin yacaparamiento de los factores y recursos productivos,

siendo deber del Estado promover su redistribucin(Art. 334, n.1). Por lo tanto estos proyectos de leyestaran incumpliendo con estas directrices constitu-cionales7.

7 La Constitucin del 2008 en los artculos:

Art. 282.- El Estado normar el uso y acceso a la tierra que deber cumplir

la funcin social y ambiental. Un fondo nacional de tierra, establecido

por ley, regular el acceso equitativo de campesinos y campesinas a la

tierra. Se prohbe el latifundio y la concentracin de la tierra, as como el

acaparamiento o privatizacin del agua y sus fuentes. El Estado regular

el uso y manejo del agua de riego para la produccin de alimentos, bajo

los principios de equidad, eciencia y sostenibilidad ambiental.

Art. 334.- El Estado promover el acceso equitativo a los factores de produccin,para lo cual le corresponder: 1.Evitar la concentracin o acaparamiento

de factores y recursos productivos, promover su redistribucin y eliminar

privilegios o desigualdades en el acceso a ellos.


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Valoracin

Estas leyes penalizan al minifundio considerndolo pocotil para su proyecto modernizador. Minifundistas no

demuestran los niveles de productividad exigidos des-de la lgica empresarial, por tanto no son reconocidoscomo sujetos productivos, sino como meros receptoresde asistencia social. Solo si logran manejar volmenesmayores, como en la asociatividad, o apostar por mer-cados de nicho como en la agroecologa, pueden teneralgn signicado econmico. Desconocen por completo

su mayor capacidad de generar empleo, su eciencia

ambiental, y el papel dinamizador que han cumplido laspequeas propiedades en modelos de desarrollo alterna-tivos de varios pases y territorios alrededor del mundo(BERRY & NORTH, 2011).

El nfasis que ponen las Cmaras en el tema de rever-sin podra generar una enorme incertidumbre entre loscampesinos beneciarios de los predios hipotticamente

adjudicados, pues, estarn siempre a expensas del peligrode ser embargados. La doble moral empresarial salta a

la vista: mientras exigen para ellos seguridad jurdicacomo condicin para invertir sus capitales, prescribeninseguridad y miedo para los pequeos productorescampesinos.

Por otro lado se observan coincidencias entre las pro-puestas de gobierno, y de Alianza Pas, con los gremiosempresariales y los grandes terratenientes, un proyectode desarrollo rural con nfasis en la modernizacin em-

presarial del agro. Comparten en sus propuestas unaserie de salvaguardas e instancias legales que buscandefender la gran propiedad rural e impedir los procesosde redistribucin. El MAGAP (Art.115) deniendo el

latifundio con un tope muy alto (1000 ha); las Cmaras,Cceres y el grupo de asamblestas de AP que lo respal-dan, estipulando que la afectacin solo puede aplicarsea predios improductivos dos aos despus de haber sido

informados por parte de las autoridades (Art.40, n.4); y elasamblesta Abril, sancionando con multas el latifundio,en vez de prescribirlo como estipula la Constitucin.

En los proyectos de las Cmaras y MAGAP la denicin

de latifundio es contraria a lo estipulado en la Constitucin,en tanto pretenden sancionar y prohibir solo al latifundioimproductivo. Esto es importante porque pretenden quese consideren productivas, incluso las reas forestales con

destino ecoturstico o denidas por el dueo como reas

de conservacin. Habra que comprobarles adems quela improductividad es intencional en trminos de escasacapitalizacin, tecnologa deciente, utilizacin parcial,

abandono o uso inadecuado de RR.NN., para poder afec-


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tarlos. Los tres proyectos desechan el incumplimientode obligaciones laborales como causal de expropiacin.

En particular la ley de las Cmaras, respaldada por unnmero signicativo de asamblestas de Alianza Pas,

propone que los grandes propietarios sean los que decidansobre la posibilidad de afectacin de sus tierras, pues ins-taura una serie de mediaciones, plazos y recursos legalesque les permite decidir si enmiendan o no los causalesde afectacin en los que han incurrido. Se entrega as elcontrol del proceso redistributivo a los propietarios y noal Estado..

No es extraa esta posicin del gobierno a favor de los

gremios empresariales. Ha dado muestra de su cercanadesde antes, mediante el apoyo franco (en el discurso y enla poltica pblica) a los productores viables (CARRION& HERRERA, 2012), y se corrobora en la desconanza

expresa del Presidente frente a la potencialidad productivade la Economa Familiar Campesina.

incluso ms grave que el problema de la faltade acceso a tierra, etctera, es el problema de la

productividad. Tenemos una productividad agrcolademasiado baja y parte de esa baja productividadson las pequeas parcelas de terreno () Cuida-do, por hacer un bien hacemos un dao mayor

Cuidado!: por buscar la justicia destrozamos laproductividad () Incluso con el sistema capitalistasi tenemos una produccin de dos mil hectreas yuna sociedad annima con doscientos accionistas,

En buena hora!... (Rafael Correa Delgado, Pre-sidente Constitucional de la Repblica, 1 Octubre2011, Enlace Ciudadano #240)

Proyectos de ley compatibles con la in-clusin de los pequeos campesinos en

la modernizacin capitalista.

Un tercer modelo parece buscar posiciones intermedias.Reconoce a los pequeos campesinos como sujetosimportantes para la soberana alimentaria, pero pro-pone la modernizacin capitalista de sus actividadesproductivas. Respeta los espacios de la agroindus-tria y los agronegocios. Implica efectivamente unatransformacin de la estructura de la propiedad dela tierra en Ecuador, pero en manos del mercado. Suobjetivo parece ser la transformacin de la economa

campesina hacia una lgica empresarial que acelerarasu insercin en los agronegocios. El tipo de asociati-vidad propuesto involucra a las familias campesinascon el lucro y la eciencia econmica, valores que se


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han demostrado contrarios a la denicin fuerte desoberana alimentaria defendida por la mayora deorganizaciones sociales.

Se trata de una insercin subordinada y condicio-

nada por los grandes propietarios, que mantienenel control sobre los medios de produccin y lasprincipales decisiones econmicas. Este modelo seexpresa en la ley de la Conferencia Plurinacional eIntercultural de Soberana Alimentaria (COPISA) yen menor medida, en la ley del Consejo de Pueblos yOrganizaciones Indgenas Evanglicas del Ecuador(FEINE).

COPISA

Las disposiciones de la ley de la COPISA sobre el temade redistribucin y latifundio son confusas, a ratos con-tradictorias, generando un entramado jurdico que por sisolo representa un obstculo para la redistribucin. Abreuna serie de resguardos, plazos y recursos legales paraque los propietarios eviten la prdida del control sobre sus

explotaciones. Protege de manera decidida el patrimoniode las familias latifundistas generando salidas que apoyanla recuperacin de sus inversiones mediante la venta dela tierra o de acciones.

Por incidir directamente en las posibilidades de afec-tacin, se inicia esta seccin estudiando cmo dene y

sanciona la COPISA, el incumplimiento de la funcinsocial y ambiental, para luego analizar las causales de

afectacin y en particular la causal latifundio.Incumplen la funcin social y ambiental (FSA) los pre-

dios que: 1) No utilicen las obras de riego del Estado un aodespus de entregada la obra; 2) Incumplan la legislacinlaboral; 3) Se compruebe explotacin del trabajo infantil;4) Cuando los medios productivos utilizados contaminenagua, suelo, el ambiente en general, por actos u omisionesnegligentes atribuibles a los dueos; 5) Cuando las tierras

permanecen incultas injusticadamente por ms de dosaos; 6) Cuando usen semillas transgnicas u organismosgenticamente modicados (Art. 33).

Adems establece condiciones segn el tamao delpredio: a) Minifundio incumple su funcin social y debeser extinguido con medidas para superar la pobreza; b)Agricultura familiar campesina cumple su funcin socialy ambiental; c) Agricultura mediana debe demostrar quecumple su FSA: generar empleo de calidad, pagar impues-

tos y producir para la soberana alimentaria; d) Agriculturaindustrial debe demostrar que cumple FSA: no utilizarqumicos prohibidos; sujetarse a planes de manejo am-biental; mantener ms de la mitad de la tierra de uso no


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agropecuario en el ecosistema natural, y destinar 10% desu supercie cultivada a la soberana alimentaria (Art. 30).

Si se incumple la funcin social y/o ambiental, se es-tablecen multas signicativas y plazos para remediar la

falta. Solo si se incumple por tres aos consecutivos sepuede proceder a la expropiacin (Art. 34). En el artculo31 se establece que las reservas privadas para conservacinse consideran productivas, y por tanto no incumplen conla funcin social y ambiental.

Los causales de afectacin se detallan a continuacin:1) Incumplimiento de FSA por tres aos consecutivos(Expropiacin y cobro de multas, Art. 34); 2) Incum-

plimiento en el pago de multas (se procede a la expro-piacin por va coactiva, Art. 34); 3) Por alta densidaddemogrca, altos niveles de pobreza o migracin (se

puede declarar a la tierra de utilidad pblica y expropiarla,Art. 35). El tratamiento del latifundio tiene su propiareglamentacin y deniciones.

Va Coactiva: se produce cuando el acreedor deuna deuda, una vez cumplidas las notificaciones yplazos que amparan al deudor, procede a embargar

un bien o bienes involucrados en la deuda, debido alincumplimiento del deudor en el pago de sus obli-gaciones. Consiste en cobrar una deuda mediante elembargo de un bien.

El Grco 6 no registra la causal latifundio, para poder

estudiarla por separado. Para la COPISA el latifundioes aquel que sobrepasa las 200 hectreas en la sierray las 500 Hectreas en la costa y amazona. Adems

distingue entre latifundios productivos e improductivos.Los latifundios improductivos son aquellos que excedenel lmite mximo de tamao del predio y no son usadosproductivamente (Art. 24).

Para la ley de la COPISA el uso productivo de unlatifundio se reere exclusivamente al uso agrcola, pe-cuario, acucola y/o forestal, a diferencia de otras leyes(Cmaras, MAGAP) que establecen una larga lista de

usos considerados productivos para evitar la afectacin.El latifundio improductivo antes de ser expropiadotiene una alternativa que es vender el excedente de tierrasen el siguiente orden de prelacin o preferencia: FondoNacional de Tierras; trabajadores ligados a la propiedad;campesinos sin tierra o con poca tierra aledaos a la pro-piedad; campesinos sin tierra o con poca tierra de otraszonas del pas.

Si se trata de un latifundio improductivo perteneciente a

una persona natural, tiene dos alternativas: la primera, venderel excedente de tierras en el orden de prelacin antes descrito;y la segunda opcin, constituirse en empresa agroproductiva,es decir, dividir la propiedad en acciones (Art. 26).


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Grco 6: Causales de Afectacin en la Ley de la COPISA


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De no acceder el dueo a ninguna de estas dossoluciones, se proceder a la expropiacin del predio.Es decir, el Estado tendr que pagar el avalo fijadopor la autoridad competente a cambio de una tierra

improductiva y cuyo dueo se interesa tan poco porella, que no hace el menor esfuerzo por conservarla.

El latifundio productivo es aquel que sobrepasa losmximos establecidos para la tenencia de la tierra, pero

tiene toda su supercie usada de manera productiva (Art.

24). Distingue la ley tres tipos de latifundios productivos:los pertenecientes a personas naturales, los pertenecientesa personas jurdicas que pueden considerarse empresas

agroproductivas y las pertenecientes a personas jurdicasque no pueden considerarse empresas agroproductivas.Esta distincin es relevante en el mecanismo de sancinpropuesto para los latifundios productivos.


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Personas Naturales: son personas humanas que tienenderechos y cumplen obligaciones, sean personales o dela empresa a la que representan. Las responsabilidades yobligaciones personales o empresariales corresponden a

la persona particular y las garantizan sus bienes.Personas Jurdicas: son empresas que tienen dere-

chos y obligaciones. Las obligaciones no son asumidaspor una sola persona, sino por la empresa y sus bienesexclusivamente.

Los latifundios productivos pertenecientes a personasjurdicas consideradas empresas agroproductivas, estnobligadas por esta propuesta de ley a vender el 40%de sus acciones al Fondo Nacional de Tierras (FNT) ya los/as trabajadores agrcolas ligados a la propiedad.De no hacerlo en un ao plazo desde la promulgacinde la ley, se le impondr sanciones monetarias quepretenden ser tan altas que obligarn a la venta delpredio (Art. 27).

Finalmente, los latifundios productivos pertenecientesa personas jurdicas8 que no pueden considerarse empre-sas agroproductivas, tienen dos alternativas: convertirse

en empresas agroproductivas o vender el excedente detierras. Si no lo hacen en un ao deben pagar las san-

8 En la ley dice personas naturales pero resulta ilgico.

ciones monetarias o ceder ante la presin y vender en elmercado de tierras.

En esta seccin tan importante para la ley, la redaccinresulta bastante confusa. Sin embargo, se logra entender

que el espritu es entregar a los grandes propietarios variasalternativas que excluyen la recuperacin de la tierra porparte del Estado para su redistribucin.

Solo en el caso de lati fundios improductivos, cuyosdueos no se acojan a ninguna de las salidas pro-puestas para no ser afectados, se podr proceder a laexpropiacin, pagando el precio del avalo que hagala entidad competente (Art.37). Para algunos lderessociales esto representa una especie de premio paralos latifundistas que ms dao han hecho al pas,pues se les pagar en la expropiacin el valor catas-tral de su propiedad, aunque hayan concentrado demanera improductiva, ineficiente, y despreocupadauna tierra que pudo ser til para sacar de la pobrezaa decenas de familias campesinas. Una visin crticasobre esta ley, posiciona nuevamente el debate sobrela penalizacin del latifundio, y las posibilidades de

recuperar sin ningn pago la tierra acaparada a favordel Estado y la Sociedad, porque incurre en una in-constitucionalidad que atenta contra la supervivenciade la poblacin rural.


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En los casos de latifundio productivo resulta mucho msclara la intencin de entregar el control de este proceso de

Revolucin agraria, en manos de los grandes propietarios.Son ellos quienes deciden la forma de evitar la afectacin

de sus latifundios, acogindose a algunas de las salidasprevistas en la ley: asumiendo las multas, convirtindoseen empresa por acciones o vendiendo la tierra.

Se confa en que ser el mercado de tierras la mejor vapara redistribuir y transformar la estructura de propiedadde la tierra; las sanciones, normas y causales conducenen su mayora hacia la venta de las tierras excedentes yla sobre oferta podra reducir el precio por hectrea. Sinembargo, no puede garantizarse que el precio de la tierrabajar con la mayor oferta de predios, debido a que existeuna fuerza de mercado opuesta que ejerce presin sobreeste recurso. Me reero a la mayor demanda originada

en las altas tasas de ganancia del sector agropecuario,resultado del incremento de los precios internacionalesde los alimentos. La agricultura se ha convertido en unbuen negocio y mltiples capitales nacionales y extranje-ros se interesan por invertir sus fondos en esta actividad,

incrementando la demanda de tierra.Los capitales especulativos internacionales tratan de

reconvertirse en capitales productivos invirtiendo enagricultura. Grandes naciones en desarrollo, como China

e India, acaparan tierras para garantizar su soberana ali-mentaria, es decir, hay una fuerte presin del capital porel recurso tierra, que ha conducido a la reconcentracina nivel mundial, y al incremento del precio por hectrea,

afectando principalmente a frica e importantes sectoresen Amrica Latina. (BOIX, 2011); (BRASSEL F. , 2011)

La mayor oferta de tierras podra generar una tendenciaa la disminucin del precio, sin embargo la presencia demuchos agentes intentando comprar, produce el efectocontrario y presiona hacia un incremento del precio. Estohace que sea muy dicil determinar si la compra ser

accequible para los campesinos que, se supone, deben serlos beneciarios de la extincin del latifundio. Por otro

lado, tendrn mucha competencia para la adquisicin delos excedentes vendidos por las propiedades que exedanlos mximos de tenencia, pues, debern superar lo ofre-cido en pago por los capitales nacionales y extranjerosinteresados en consolidar sus inversiones agrcolas.

El posible escenario de mercado, conduce a cuestionarsi el orden de preferencia (prelacin) que establece la leypara la venta de las tierras excedentes ser efectivamente

respetado: el Estado dispondr de sucientes recursospara comprar a travs del Fondo Nacional de Tierras todolo ofertado por los latifundios en miras de legalizar susituacin?, los campesinos que trabajan en los predios


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o los campesinos sin tierra tendrn acceso suciente a

crditos o dispondrn de capital propio para comprar? Deno ser as, esta ley podra conducir a una arremetida delos capitales nacionales y extranjeros en miras de la apro-

piacin de este recurso productivo fundamental: la tierra.La segunda alternativa planteada por la ley de la CO-

PISA para evitar las sanciones al latifundio es la confor-macin de empresas agroproductivas. Esto implica ladivisin de la propiedad en acciones. Pero en realidadno queda claro en la ley la obligacin de vender luegolas acciones y a quin deberan venderse, para que lademocratizacin de la propiedad sea efectiva (Art. 26y 27).

En el caso que la democratizacin del paquete accio-nario sea adecuadamente normado, puede dar paso a laconcentracin familiar o societaria de la tierra, es decir,una distribucin horizontal de la propiedad entre perso-nas con alta capacidad adquisitiva. Tambin la gura del

testaferro puede ser una alternativa para evitar la divisiny/o afectacin de los latifundios privados.

En el escenario que efectivamente llegara a democrati-

zarse el paquete accionario beneciando a los campesinos,existe otro problema: ellos/as podran ser dueos deuna parte de la propiedad, pero no tendran el controly la capacidad de decisin sobre ella. El latifundista

conserva el control sobre la tierra si posee ms de lamitad del paquete accionario. Los campesinos accedennominalmente al carcter de dueos, tienen derecho arecibir parte de las ganancias, pero no pueden decidir

autnomamente sobre el uso del suelo, las tcnicas usadaspara el cultivo, los productos de la siembra, el destinode la produccin, las polticas laborales y la relacindel predio con el ecosistema propio y circundante. Osea que se les quita la posibilidad de decidir sobre lostemas ms importantes y donde el tipo de decicionesque han tomado histricamente son ms bencas anivel social y ambiental.

La normativa de la COPISA sobre el latifundio escuestionable adems, porque es una manera de forzarla inclusin de la economa familiar campesina en lalgica empresarial, donde lo que prima es el interseconmico por sobre cualquier otra consideracinde orden social, comunitario o ambiental. Conviertea los campesinos en accionistas, es decir, rentistaspreocupados de la maximizacin de sus benecios y

los saca de su histrica funcin como abastecedores de

productos sanos y tradicionales para el consumo interno.La ley de la COPISA no cuenta con mecanismos gilesy uidos para la afectacin de los latifundios. Esto en vez

de contribuir a propiciar la movilizacin social, puede


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coartarla en el sentido que los costos y plazos para accedera la tierra son mucho ms altos que en otros modelospropuestos para la redistribucin.

FEINE

El proyecto de ley de la FEINE no benecia la redis-tribucin de la tierra debido a la ambigedad existenteentre su denicin de latifundio (que considera como

tal solo a predios improductivos) y sus causales de ex-propiacin que sancionan a toda propiedad que excedelos lmites mximos para reagrupacin y propiedad dela tierra. Adems no establece condiciones bencas

para los campesinos el momento de la adjudicacin,haciendo una defensa de los fondos del Estado en vezde preocuparse del acceso de la poblacin ms vulne-rable a la tierra.

Se dene el latifundio como un predio que supera los

lmites mximos de extensin y que evidencia su aban-dono por ms de dos aos (Art. 29), es decir, prohbe ysanciona como latifundio, solo a los improductivos. Los

lmites mximos de tenencia son: 250 ha. en la sierra, 500ha. en la costa y 750 ha en la amazonia.Un predio cumple su funcin social si se verican

los requisitos de utilizacin productiva y sustentabili-

dad (Art. 13). Los requisitos productivos son: generarempleo, redistribuir ingresos y ser usada en un sinn-mero de actividades no necesariamente agrcolas sinotursticas, de proteccin, recuperacin, ecoturismo,

investigacin, conservacin, entre otras (Art. 17)9.Los pequeos productores (< 10ha), como requisitoproductivo, deben demostrar que residen en el predio;los grandes estn exentos de esta obligacin (Art. 19,n. 1). Los requisitos de sustentabilidad son considerarla vocacin, conservacin y rendimiento adecuado enel uso del suelo.

Se introduce la posibilidad de considerar a las reservasprivadas de patrimonio natural (con acto unilateral deconformacin Art. 22, n.9) y las servidumbres ecolgicas,como usos productivos, para evitar la afectacin de lasgrandes propiedades improductivas. Para ello, solo tienenque pedir la aprobacin del ministerio del ramo. (Art.22,n.8). Se insiste mucho en esta posibilidad de otorgar otrosusos a las tierras improductivas, como una salida para losgrandes tenedores de tierras. Aunque puede entendersetambin como un mecanismo para proteger las propiedades

9 Estos usos alternativos de la tierra pueden ser un articio para justicar

la tenencia de latifundios improductivos, la idea est presente en las leyes

que deenden los intereses empresariales.


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comunitarias en el pramo, sin embargo abre las puertas paraque se benecien tambin los empresarios o terratenientes.

La funcin ambiental tiene que ver con la conservacinde la biodiversidad, el mantenimiento de las funciones

ecolgicas (Art. 14 ) y el respeto de la poltica ambiental(Art. 31). Se establecen mnimos a evaluar (Art. 32): efectossobre poblacin humana, la biodiversidad, el suelo, el aire,el agua, el paisaje y la estructura y funcin de los ecosistema;ruido, vibraciones, olores, emisiones luminosas, cambiostrmicos; incidencia en el patrimonio histrico, escnicoy cultural. A los productores ms grandes se los exonera,si el dao ambiental se considera fortuito (Art. 19, n.2).

Para la FEINE, las causales de expropiacin son: elevidente abandono del predio por ms de dos aos, el incu-mplimiento de la funcin social y/o ambiental10, y excederel lmite establecido para reagrupacin y propiedad de latierra (Art. 50). Esto ltimo, que da un tinte progresista ala propuesta de ley, es contradictorio con la denicin del

latifundio que penaliza solo a los predios improductivos.En el Art. 54 se establece que los dueos de predios

declarados en afectacin pueden impugnar la decisin y

10 Es importante la aclaracin que hacen los numerales dos y tres del artculo

50 de la propuesta de ley de la FEINE, en el sentido que el incumplimiento

de una de las dos funciones es ya causal de afectacin.

de no tener respuesta en treinta das, la declaratoria deafectacin quedar sin efecto, lo que podra ser perjudicialpara los intentos redistributivos de una ley como sta,debido a la lentitud con la que reaccionan las instancias

judiciales. El Art. 48 dene como nica forma de afec-tacin a la expropiacin, y establece que lo expropiablecorresponde al excedente que convierte al predio enlatifundio. El Art. 49 prohbe todo tipo de conscacin.

El precio de expropiacin es el avalo catastral restadoslos impuestos y otras tasas y contribuciones adeudadas(Art. 28). Mientras que el precio al que se vende a loscampesinos sin o con poca tierra, debe ser igual al valorcatastral o a lo que haya pagado el Estado para poder adju-dicar dicha tierra, es decir, no se otorga ninguna ayuda alcampesino para la compra de la tierra adjudicada (Art. 40).

Conscacin: es la privacin de un bien a su dueo sin

compensacin alguna, pasando el mismo a ser propiedaddel Estado. Puede tratarse de una pena o sancin por undelito cometido.

Al igual que la ley de las Cmaras, la de la FEINE damucha importancia al tema de la reversin. En el Art. 42

se establece como causal la venta de la tierra adjudicadaantes de cinco aos de haber sido entregada, luego en el Art.45 se amplan las causales de reversin: se puede revertirun predio adjudicado si el beneciario no lo explota


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directamente o no radica en l; si incumple su funcinsocial y ambiental; si incumple el pago del predio; si laadjudicacin perjudic a otros actores preferenciales; sise descubre que ha tenido inscrito un ttulo justo; y si se

adjudic a asociaciones que desvirtan sus propsitos olas disposiciones de esta ley. Se trata este de un recursoque benecia a los propietarios que pretenden pelearcontra la redistribucin hasta el ltimo recurso?

Valoracin

Concluyendo, las dos leyes tratadas en este apartado seoriginan en procesos participativos o son impulsadas des-de organizaciones sociales con una trayectoria histricamuy respetable. Sin embargo, el cuerpo de sus propuestasdevelan una serie de mecanismos que obstaculizan laredistribucin de la tierra en benecio de las familias

campesinas, bien sea por su imprecisin, ambigedad opor una serie de mecanismos que dejan en manos de lospropietarios la posibilidad de frenar el proceso.

En el fondo coinciden con la propuesta de las Cmaras

de la Agricultura en varios puntos crticos: primero, laexpropiacin solo a los latifundios improductivos; unpapel marginal para el Estado en la redistribucin; laconcentracin de las decisiones sobre la posibilidad de

afectacin en los dueos de los latifundios; lmites muyaltos para la tenencia de la tierra; conanza en el mercado

como mecanismo de distribucin; obstculos para elacceso de las familias campesinas a la tierra; y causales

de reversin ampliamente favorables a los propietarios.En el caso de la ley de la COPISA, las concesiones

hechas al proyecto agroempresarial, no son siquiera unabuena base negociadora.

Conclusiones y reexiones fnales

Los proyectos de ley del MPD y el SIPAE, junto conlas propuestas de la CONAIE, sientan las bases paraun modelo de desarrollo ligado a una denicin fuerte

de soberana alimentaria, y reconocen a las economascampesinas como el sujeto central del desarrollo rural.Proscriben de manera decidida el latifundio y la operati-vidad de los proyectos de ley apuntan a una redistribucinefectiva de la tierra. Sin embargo, los lmites de tenenciadenidos, que demarcan la posibilidad de afectacin,

probablemente sean muy altos, lo que podra causar

problemas para superar el minifundio y la pobreza rural,sea a nivel nacional o en un marco territorial.El proyecto de ley de las cmaras de la produccin,

presentada ocialmente por Fernando Cceres de Alianza


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Pas; la ley preparada por el

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Los proyectos para una nueva legislación de la tierra en el Ecuador-Diego Carrión