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lNTRODUCCION
El tema de los países de menor desarrollo económico relativo (PMDER) ha sido uno de los problemasprincipales que se ha presentado en la gran mayoríade los esquemas de integración económica, tanto losformados por países desarrollados, como por aquellos en que participan países en vías de desarrollo.El caso latinoamericano no ha sido la excepción. Enefecto, en los diversos programas de integruciónregional y subregional, se trate de la antigua ALALC,
del acuerdo de Cartagena o del Mercado Común Centroamericano, éste ha sido uno de los aspectos quemás ha retenido la atención de los países. Es más,ha llegado a ser uno de los obstáculos principalespara el normal funcionamiento y progreso de losprogramas de integración.
Con no poca frecuencia, los problemas planteados por los PMDER han recibido una importanciamayor de la que en realidad tiene. Esto se ha debidoa varios motivos. En algunas oportunidades, se haquerido exagerar un tanto la situación con el propósito de obtener ventajas adicionales. En otras, sehan puesto esperanzas indebidas en los programasde integración como medio para resolver los obsté-
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culos al desarrollo económico nacional. En otroscasos, en fin, en aras de asegurar la participaciónde algunos países, se asumieron compromisos basados en una solidaridad realmen te inexisten te, locual creó expectativas que resultaron fallidas unavez confrontadas con las realidades política y económicas. Dicho lo anterior, no cabe duda que losPMDER presentan problemas importantes, difícilesde analizar y aún más difíciles de solucionar, en losesquemas de integración económica. Existe, efectivamente, el peligro que los efectos de la integraciónresulten nocivos para el desarrollo económico deestos países o bien que los beneficios sean tan insignificantes que válidamente surja la duda acerca dela ventaja real de su participación. Ello depende demúltiples factores tales como las disparidades originales, las condiciones objetivas de los diferen tespaíses, de la concepción y funcionamien to del programa de integración, así como de las nuevas oportunidades que ofrece el programa y la capacidad delos PMDER para aprovecharlas adecuada y oportunamente. Es por ello entonces necesario indagar enqué manera se podría apoyar a los PMDER para quela integración sea efectivamente un elemento positivo para acelerar su desarrollo económico.
Este es el tema de la primera parte del presen teestudio. Comienza en el primer capítulo con algunasconsideraciones generales acerca de los PMDER. Enel segundo capítulo, se trata de analizar la situaciónde los PMDER en los esquemas latinoamericanos dein tegración económica. No se pretende un examenpormenorizado de las diferentes medidas e instrumentos utilizados, esta tarea ya ha sido realizadapor otros autores, sino más bien ordenar los resultados ya obtenidos y discutir las conclusiones a quese ha llegado. El capítulo tercero, se aboca a consi-
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derar los aspectos más importantes de un posiblesistema de apoyo a los PMDER, para lo cual se echamano de los planteamientos, propuestas y sugerencias que sobre el tema se han hecho recientemente. El enfoque general del trabajo está orientado aotear el futuro más que a enjuiciar el pasado. De ahíel énfasis que se ha puesto en la presentación denuevas opciones y posibilidades, sin que ello seaóbice para reconocer la necesidad de tomar la experiencia ya acumulada como elemento indispensablepara llevar a cabo el estudio.
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CAPITULO I
LOS PAISES DE MENOR DESARROLLOECONOMICO RELATIVO:
CARACTERISTICAS y NATURALEZADE SUS PROBLEMAS
CONSIDERACIONES GENERALES
Dos aspectos preliminares han de considerarseprimeramente, a saber: ¿cómo determinar cuálesson los países de menor desarrollo económico relativo? y ¿a qué se deben los problemas que estospaíses plantean en los esquemas de integracióneconómica?
LOS PAISES DE MENORDESARROLLO ECONOMICO RELATIVO
En términos generales los PMDER son aquellosque muestran dos características fundamentales:un menor grado de desarrollo y una menor dimensión de su mercado interno, en comparación con losde los demás países participantes en el respectivoesquema de integración. Para determinar concretamente cuáles de los países miembros deberían sercalificados como PMDER varios elementos de juicio
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han sido sugeridos y utilizados. Moneada' mencionalos siguientes:
o Producto interno bruto por habitante.
o Proporción del PIB generado por los principales sectores de la producción.
o Proporción de la población económicamenteactiva dedicada a las principales actividadesproductivas.
o Distribución de la población entre poblaciónurbana y rural.
o Coeficiente de alfabetización.
o Número de médicos, automóviles y teléfonospor mil habitantes.
'I'amanes'' por su parte, en su estudio sobre losPMDER, se refiere a lo siguiente:
o Mon to del PBN
o PNB por habitante
o Formación bruta de capital, exportaciones eimportaciones como proporción del PBN.
o Consumo de electricidad (Kwh/hab.), y
o Número de teléfonos, automóviles y televisores por mil habitantes.
Finalmente, Palomino Roedel 3 utiliza cuatro criterios, a saber:
• Diferencias en los principales indicadores económicos y sociales (PIB, PIB industrial per cápita,
1. Moneada (1969).
2. Tamame. (1972).
3. Palomino Roedel (1982).
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PIB industrial básica per cápita, exportacionesper cápita, exportaciones no tradicionales percápita, CWH per cápita, consumo cemento percápita, esperanza de vida al nacer, mortalidadinfantil, tasa de alfabetización).
• Diferencias en cuanto al volumen y diversificación de sus estructuras productivas (poca importancia relativa del proceso de industrialización).
• Diferencia en cuanto al tamaAo del mercado (definido como el PIB más las importaciones menoslas ex portaciones).
• Diferencias en cuanto a la dotación de recursostécnicos y financieros (promedio anual de inversiones, ahorro nacional, ahorro externo, inversión per cápita, ahorro nacional per cápita,proporción de la inversión financiada con ahorronacional, deuda externa como porcentaje del PIB,
alumnos del sistema formal de enseAanza, ensefi.anza secundaria, técnica y superior como porcentaje de la población total).
Algunas observaciones son pertinentes: primera, no existe un criterio o un conjunto de índicesúnico y bien definido para determinar el menor desarrollo relativo de un país, más bien se echa manode una serie de criterios e índices de diversa naturaleza; segunda, se presentan dificultades estadísticas, de manera que al comparar las diferenciasentre los países miembros surgen ambigüedades inevitables, y, tercera, el uso de promedios nacionalesesconde el hecho de que en importantes regiones osectores de los países de mayor desarrollo relativopersistan situaciones semejantes a las prevalecientes en los PMDER o peores aún.
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En lo que hace a la América Latina, en ningunode los esquemas de integración se ha procedido aestablecer una metodología detallada para clasificar a los paises. En ninguno de los programas sellevaron a cabo estudios detallados con este propósito. Se llegó, más bien, a un consenso. Las razonespara proceder de esta manera fueron básicamentedos, a saber: una consideración de orden político,resultado del proceso de negociación entre los países, y otra, de carácter técnico, que consistía en que,a pesar de los rasgos propios de cada país, eranevidentes las disparidades y desniveles entre lospaises, lo cual hacía innecesario hacer investigaciones especiales. Fue así como en América Latina sellegaron a considerar como PMDER los siguientespaíaes:"
o en la ALALC: Bolivia, Ecuador y Par-aguay,
o en el Acuerdo de Cartagena: Bolivia yEcuador,
o en el MeCA: Honduras.
LA NATURALEZA DELPROBLEMA DE LOS PMDER
¿Por qué la presencia de los PMDER, es decir, dedisparidades sustanciales y desniveles marcados entre los países m iemb ros, ha originado situacioneseonf'Iict ivas que hun puuatu un pulrgru ul funcionamiento y aun 111 aobruv ivunctu m ism a de lu~ esque-
4. Ea intereaante notar la coincidencia con la claaificación aque llegaba, para otroa finea, la C~~l'AI. máa de una década,CKPAL, (1972).
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mas de integración? Debe recordarse que el procesode integración favorece el crecimiento económicogracias a la ampliación del mercado, lo cual a la vezcrea nuevas oportunidades de inversión, de comercio y de especialización. Ahora bien, el beneficio quecada país en concreto logra obtener depende, principalmente, de su capacidad para percibir y aprovechar prestamente estas nuevas oportunidades. Ladificultad de los PMDER reside precisamente en sureducida capacidad, en comparación con la de lospaíses de mayor desarrollo relativo, para poderaprovechar dichas oportunidades y, por consiguiente, el riesgo que corren de obtener beneficiosexiguos o, aún peor, de salir perjudicados con suparticipación en el programa de integración. ¿A quése debe esta poca capacidad de los PMDER para tomar las nuevas oportunidades? Varios factores determinan esta situación. Algunos de estos factoresse relacionan con el esquema de integración en sutotalidad, otros se refieren directamente a losPMDER.
En cuanto a los factores del programa de integración que afectan negativamente a los PMDER,
mencionaremos los siguientes:
a. La tendencia a cifrar expectativas desmedidas.Así, se exageran las posibilidades que ofrecen los programas de integración para reducir las disparidadesque aquejan a los PMDER. Estos programas puedenrepresentar, en el largo plazo, un elemento útil parabeneficiar a los PMDER y así mejorar sus perspectivasde desarrollo económico, pero debe evitarse el error decreer que mediante la integración podrá resolverse lasituación de los desniveles entre los países miembros.Asimismo, se da la tendencia con cierta facilidad dehacer recaer sobre el programa de integración la res-
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ponsabilidad del surgimiento de disparidades que yaexistían aún antes del comienzo del programa. Se establecen así, con frecuencia, objetivos que los esquemas de integración simplemente no pueden cumplir, locual crea tensiones permanentes, incompatibles con labuena marcha del proceso de integración.
b. El tema de la distribución de los costos ybeneficios de la integración se hace más complejo delo que ya es. En efecto, en el proceso de integraciónexisten dos problemas los cuales deben diferenciarse. Uno se refiere a la necesidad de adoptar procedimientos para permitir una distribución equitativade los costos y beneficios que genera el mismo proceso, y, de esta manera, que todos los países miembros al participar en él logren alcanzar uncrecimiento económico más elevado que si no lo hicieran. Otro se relaciona con la necesidad de establecer un sistema de apoyo en favor de los PMDER
con el fin de mejorar su situación. El primero deestos dos problemas debe enfrentarse desde el iniciodel proceso de integración, el otro podría esperar unpoco. Sin embargo, cuando las disparidades en trelos países miembros son muy marcadas, los dos problemas tienden a entremezclarse. Esto se debe a quelos PMDER no pueden esperar mucho tiempo los resultados del programa y están ansiosos por lograrcuanto antes efectos positivos para justificar así suparticipación en el programa. Cuando prevalecenestas circunstancias, entonces es casi inevitable quedesde el comienzo mismo del programa se adoptenmedidas para tratar de alcanzar ambos objetivos (ladistribución equitativa de los costos y beneficios yla reducción de disparidades) simultáneamente. Yeste mismo hecho impide a todos los países miem-
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bros percibir adecuadamente los resultados del programa de integración.
c. El menor desarrollo relativo de algunos paísesmiembros se pone en evidencia no sólo al observarlos indicadores económicos y sociales, sino tambiénen una insuficiente capacidad de negociación. Poruna parte, la organización institucional de los gobiernos resulta inadecuada para tomar las decisiones concernientes con el esquema de integración.Además, los funcionarios públicos y los grupos gerenciales no existen, ni en la cantidad ni en la calidad necesarias, para llevar a cabo las negociacionesque requiere permanentemente el proceso de integración.De ahí el grave peligro de llegar a aprobartratados y convenios irreales y de formular reglamentos y directrices inconvenientes, lo cual obstaculiza el funcionamiento de programas equitativospara todas las partes contratantes.
En cuanto a los factores que surgen directamente de la situación de los PMDER, se señalan a continuación los siguientes:
a. El tamaño del mercado." Este es un elementomuy importante, ya que las disparidades en cuantoa la dimensión del mercado de cada país miembrodeterminan, en gran parte, las nuevas oportunidades que crea y ofrece el proceso de integración. Así,por ejemplo, si la integración se lleva a cabo entreeconomías de tamaño semejante, entonces la ampliación del mercado resultará parecida para todasellas, pero éste no sería el caso si el programa deintegración se realiza entre países de mercadosmuy dispares. En efecto, para aquellos relativamen-
5. Tomado de Lizano (1982). p.34-35.
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te "grandes" bastaría un esfuerzo marginal (ponersus empresas a trabajar algunas horas extras) parahacer frente al incremento de la demanda regional,en cambio el país "pequeño" tendría que hacer unesfuerzo considerable (ampliar algunas de sus unidades de producción o construir otras nuevas)para aprovechar las nuevas oportunidades.... Además, debe recordarse que las unidades de producción del país de mercado relativamente "grande"incurren en riesgos menores, ya que una aita proporción de su producción es vendida en el mercadonacional y por lo tanto dependen en menor medidadel curso del programa de integración. Las unidadesde producción del país "pequeño", por el contrario,dependen en mucha mayor medida de sus exportaciones a los demás países miembros, así el riesgo queasumen es elevado en vista de las posibles vicisitudes del proceso de integración. En síntesis, el paísde mercado "grande" puede aprovechar con relativafacilidad las economías de escala. El país de mercado "pequeño" puede disfrutar de mayores oportunidades adicionales, pero, a la vez, las dificultadespara aprovecharlas son apreciables.
b. La inelasticidad de la oferta. Los países, alparticipar en un programa de integración, aceptanel sacrificio que significa el adquirir bienes producidos dentro del área de integración, a precios superiores (o de calidad inferior), a los que antespagaban al importar dichos bienes de los mercadosinternacionales. La sustitución de importacionesacarrea así un costo a los países miembros. Se supone que este costo sería compensado con creces gracias a las nuevas oportunidades de incrementar lasexportaciones al área de integración. Ahora bien,el problema para los PMDER consiste en el relativo
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retraso de su base productiva, especialmente industrial, lo cual acompañado de otros factorestales como la escasa capacidad empresarial, la infraestructura precaria y el desconocimiento sobre ladisponibilidad de recursos naturales, explica queeJltos países difícilmen te tengan una oferta de bienes nacionales relativamente elástica y, por ende,no puedan aprovechar con rapidez las nuevas posibilidades de exportación. De ahí el riesgo de generarasimetrías en las corrientes del comercio intrazonal: los PMDER incrementarían sus importacionesprovenientes del área de integración, pero no podrían aumentar pari passu sus exportaciones. Estoocasionaría un costo neto, cuya cuantía depende dela magnitud de la desviación de comercio y de ladiferencia entre los precios internacionales y losprevalecientes en el área de integración. Si setratara de sustituir producción nacional relativamente cara de los PMDER por bienes más baratosproducidos por los países miembros de mayor desarrollo relativo, entonces podrían existir ciertasventajas derivadas de la creación de comercio, perosurgiría la necesidad de reorientar el uso de losfactores de la producción de las empresas afectadasen los PMDER. Lo anterior plantea una dificultadadicional, ya que las disposiciones que norman ellibre comercio intrazonal deberán tomar en consideración el grado de las disparidades entre los paísesmiembros.
c. Las tendencias a la "pnlar isación". Las estructuras productivas 00 se ubican en un área geográfica dada de manera homogénea. Perroux" y Myrdal1
6. F. PerrouK (1961).
7. G. Myrdal (191)7).
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entre otros, han indicado que en cada país se formanpequeñas zonas de desarrollo -polos de crecimiento-, en las cuales el progreso económico es muyacelerado e imponen el ritmo de crecimiento al restode la zona, o sea la periferia. En un programa deintegración, al consolidarse los mercados nacionales y crearse un nuevo espacio económico, se correel riesgo de una repetición de la tendencia a lapolarización que se observa en cada país en particular. Es más, según algunos autores, esta tendenciaes más pronunciada, cuanto mayores sean los desniveles iniciales entre los países m iembros." Estoimpone nuevas limitaciones al programa de integración, ya que este peligro debe contemplarse e incluirlas medidas y procedimientos que protejan los in tereses válidos de los PMDER. De no ser así, es muypoco probable que estos países acepten el riesgo departicipar en un esquema de integración en que lospaíses de mayor desarrollo relativo obtengan losbeneficios de los polos de crecim ien too
Si bien debe reconocerse que las disparidadesentre los PMDER y los.. dem ás países miembros plantean una serie de problemas en los esquemas dein tegración, bien podría argumen tarse que no esnecesario adoptar medidas específicas para reducir dichos desniveles, por cuanto éstos tenderíana desaparecer paulatinamente conforme avance elgrado de desarrollo económico de los PMDER. Sinembargo, esta es una posición poco realista por varias razones:
• Debe tenerse presente que el proceao de i n tegrución podría perjudicar a los PMOER, con lo cuallas disparidades más bien tenderían a agravarse.
8. R Hansen (1969).
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• Existen serias dudas que se dé en la realidad unatendencia a la convergencia, de manera que sería cuestión de tiempo el reducir los desnivelesiniciales entre los países miembros.
• Para los PMDER resultaría prácticamente imposible, desde el punto de vista político, esperar unlargo período para obtener los beneficios del programa de integración, ellos esperarían ventajasconcretas desde las primeras etapas del proceso.
En vista de ello, los esquemas de integración nohan podido cerrar los ojos ni bacer oídos sordosfren te a la situación de los PMDER. En todos losprogramas de integración ha habido necesidad dedar un tratamiento preferencial, de establecer unsistema de apoyo, a favor de estos países con elpropósito principal de ayudarlos a obtener los beneficios potenciales del programa y, por consiguiente,crear condiciones más propicias para su futuro desarrollo económico.
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CAPITULO 11
LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO
ECONOMICO RELATIVO EN LOSESQUEMAS LATINOAMERICANOS
DE INTEGRACION ECONOMICA
En los programas de integración económica queinteresa analizar -la ALALC/ALADI, el Acuerdo deCartagena y el MCCA-, el tema de los PMDER siempreha sido objeto de gran trascendencia. En los trescasos se han suscrito compromisos y se han tomadouna serie de medidas en favor de dichos países, apesar de lo cual existe una insatisfacción generalizada a la luz de los resultados obtenidos y no pocafrustración dadas las posibilidades reales de acción.
LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS
1. El caso de la ALALC/ALADI9
La preocupación por los PMDER en el seno de laALALC se encuentra en el preámbulo mismo del Tratado de Montevideo, al indicarse "que el desarrolloeconómico debe ser alcanzado mediante el máximo
9. Basado en Camelo (1982) Y Zelada (1973).
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aprovechamiento de los factores de la produccióndisponibles y de la mayor coordinación de los planesde desarrollo de los diferentes sectores de la producción, dentro de normas que contemplen debidamente los intereses de todos y cada uno y que compensenconvenientemente, a través de medidas adecuadas,la situación especial de los países de menor desarrollo económico re lat ivo". Se trataba así de tomar encuenta en forma explícita la situación de aquellospaíses en condiciones desfavorables dado su nivel dedesarrollo, de manera que el éxito del Tratado deMontevideo dependía en parte, de la disminución delas disparidades entre los países miembros. Difícilmen te el proceso de in tegración podría avanzar silas economías de los PMDER no crecían en formasatisfactoria.
El régimen de normas especiales que se estableció en el Tratado de Montevideo, en favor de losPMDER, estaba basado en:
• El reconocimiento de situaciones d ivursu s du 10M
países y condiciones par t.icu lu res, uf gunus deellas desfavorables.
• El deseo de brindar igualdad de oportunidades atodas las partes contratan tes.
• La consecución de un equilibrio permanente entre los sacrificios y los beneficios.
• La convicción de que el desarrollo eeonómico delos PMDER contribuiría a la buena marcha delprograma de Integracion.!"
lO. En e l urt ícu lo :i:¿ del Tratado de Mcut ev id eo IIIl ind icu "LusPartes Contratantes, reconociendo que 11.\ co nsecuc ié n de losobjet ivo s del presente Tratado será f'ac rl it a da por el e re-
144
Los países de mayor desarrollo relativo apoyarían el esfuerzo de los PMDER principalmente en tresformas, a saber: primero, el aumento de las ventajaspotencialmente aprovechables; segundo, la reducción de las exigencias en cuanto al cumplimiento deciertos plazos, y tercero, la concesión de un tratamiento preferencial en los programas de asistenciatécnica y financiamiento. Se buscaba de esta manera dos objetivos principales. En primer lugar, facilitar la respuesta de los PMDER a las ventajas queabría la liberación del comercio in trazonal. En segundo lugar, proteger a las economías de los PMDER
de los efectos adversos que podrían tener las exportaciones de los demás países miembros en relacióncon: las pérdidas fiscales, el encarecimiento de bienes e insumos y la reducción de posibilidades dedesarrollo industrial.
El sistema de apoyo a los PMDER en la ALALC seencuentra centrado en las disposiciones del artículo32 del Tratado de Montevideo. 1 1 De acuerdo con esteartículo se puede beneficiar a los PMDER de diferentes maneras:
• Ventajas no extensivas a las demás Partes Contratantes para promover la instalación de actividades productivas.
• Plazos más extensos que los previstos originalmente para cumplir el programa de disminuciónde gravámenes.
cimiento de la. economja. de lo. paj.e. de menor de.arro·110 económico relativo dentro de la Zona. realizar6n ..fuer·zo. en el .entido de crear condicione. favorable. a e.ecrecimiento" .
11. Adem6. del arto 32••e han tomado varia. re.olucione. quepreci.aron el alcance y normaron su aplicación, entre ella.valsa mencionar la 17 (1) Y la 74 (111).
145
• Posibilidad de aplicar medidas restrictivas al comercio intrazonal para proteger la producciónnacional.
• Apoyo a los PMDER para aumentar la producciónmediante programas de asitencia técnica y medidas de carácter financiero.
En la ALALC las normas en favor de los PMDER
tenían varias características que bien vale mencionar: primera, se trataba de medidas transitorias,se suponía llegaría el momento en que serían innecesarias; segunda, se trataba de un régimen deexcepción con respecto a ciertas disposicionesdel Tratado de Montevideo, pero "no constituyenuna excepción a las disposiciones generales del mismo ... R y, por consiguiente, los PMDER "gozarán detodos los derechos y estarán sujetos a todas las obligaciones que emanan del Tratado"llI y tercera, lasnormas no son de aplicación automática, sino que esnecesario que el país interesado solicite su condición de PMDER. El Tratado de la ALADI sigue latradición de la ALALC en cuanto al tratamiento preferencial en favor de los PMDER, se establece comosu objetivo principal "promover el desarrollo económico-social armónico y equilibrado de la región";además, se contempla la creación de la Unidad dePromoción Económica, como parte de la SecretaríaGeneral de la ALADI, cuyo propósito es realizar gestiones para la obtención de recursos técnicos y financieros, efectuar estudios y proyectos para elcumplimiento del programa de promoción y elaborarinformes anuales sobre el aprovechamiento efectua-
12. Notaa explicativaa de la Reaolución 17 (1): Aplicaciónde laa diapoaicionea del capítulo VIII del Tratado deMontevideo.
146
do del sistema de apoyo a los países de menor desarrollo relativo (art. 46, literal 1).
2. El Acuerdo de Cartagena 1 3
En el Grupo Andino el tratamiento preferencialen favor de los PMDER ha sido parte esencial delprograma de integración. Así, en el Acuerdo de Cartagena se incorpora, en el capítulo décimotercero,un régimen especial para Bolivia y Ecuador. El objetivo de este régimen especial consiste en: promover el desarrollo equilibrado y armónico, aseguraruna distribución equitativa de los beneficios de laintegración y acelerar el crecimiento de los PMDER
mediante el programa de integración económica. Elprimer párrafo del artículo 91 del Acuerdo de Cartagena plantea claramente el propósito del RégimenEspecial al decir "con el fin de disminuir gradualmen te las diferencias de desarrollo actualmen teexistentes en la Subregión, Bolivia y el Ecuadorgozarán de un régimen especial que les permitanalcanzar un ritmo más acelerado de desarrollo económico, mediante su participación efectiva e inmediata en los beneficios de la industrialización delárea y de la liberación del comercio". Se trata deapoyar a los PMDER, a fin de que la integración lespermita un crecimiento económico tal que se puedanreducir los desniveles entre los países del GrupoAndino al comenzar el proceso de integración. Ladisminución de las disparidades se considera necesaria en benefico común, ya que la integración notendría posibilidades de éxito si persistieran j ade-
13. Bando en Palomino Roedel (1982) Y Moncada (1969).
147
más, la acción mancomunada es el camino más apropiado para lograr un crecimiento más acelerado.
La esencia del régimen especial consiste en crearmayores incentivos e imponer menores obligacionesa Bolivia y a Ecuador. En un comienzo las ventajaspara ambos países fueron iguales, más adelante seconsideró que el caso de Bolivia ameritaba un tratamiento diferente y, así, se aprobó un ProgramaEspecial para este país (Resolución No. 119). Elobjetivo central consistía en eliminar los obstáculospara que Bolivia pudiera expandir su producciónindustrial y aumentar sus exportaciones intrazonales, es decir, aprovechar plenamente las posibilidades del Acuerdo de Cartagena.
En tre las principales disposiciones adoptadasen el Grupo Andino figuran, según Moncada, u lassiguien tes:
a. Asignación prioritaria de plantas industrialesen los territorios de Bolivia y Ecuador y ventajasexclusivas y tratamientos preferenciales para favorecer la formación de complejos de industriales.
b. Liberación de gravámenes y restricciones,irrevocable y no extensiva, para listas de productosoriginales de Bolivia y Ecuador, como también elestablecimiento de márgenes de preferencia sobreproductos de especial interés para los dos países.
c. No aplicación de medidas correctivas a lasimportaciones procedentes de Bolivia y Ecuador,salvo en casos debidamente calificados.
ch. Eliminación gradual y más lenta de los gravámenes y restricciones de Ecuador y Bolivia, a lasimportaciones de la subregión.
14. Moncada (1969), p. 26-26.
148
d. Adopción del Arancel Externo considerando lanecesidad de preservar leyes de fomento y asegurarla protección efectiva e indispensable para la promoción y comercio de Bolivia y Ecuador.
e. Establecimiento de tratamientos diferencialese incentivos suficientes en los dos países y acciónconjunta de los otros países miembros a fin de asegurar una atención prioritaria tan to financiera como técnica subregional e internacional, en favor deBolivia y Ecuador.
3. El Mercado Común Cen troamericano'"
Desde los albores mismos del programa de cooperación económica entre los cinco países centroamericanos y durante todo su desarrollo se hatomado en cuen ta la necesidad de ayudar a lospaíses miembros más retrasados del área de integración. Seguidamente, se indica brevemente la tesiscentroamericana sobre este tema.
En la bibliografía sobre la integración económica centroamericana se encuentra con mucha frecuencia alusiones al problema de los países demenor desarrollo relativo y a la necesidad de quetodos los países y no sólo algunos de ellos, se beneficien con el proceso. A continuación se hacen algunas referencias a modo de ejemplo.
• En el informe de R. Prebisch presentado a losministros de Economía del Istmo Centroameri·cano, queda claramente establecido que" la polí-
15. Basado en Lizano ( 1982).
149
tica de in tegración no podría prescindir de unapolítica de reciprocidad en el sentido más amplioposible de este término" I para afíadir, luego, que"en cada uno de los países quedaron ubicadasalgunas industrias de localización óptima incluidas en el plan. La industrialización no es unproceso privativo de unos cuantos países solamente, sino que, en un sentido amplio, es unrequisito del desarrollo de todos los países deacuerdo con sus circunstancias y recursos de cada uno" .16 En otras palabras, la integración debefavorecer también a aquellos países miembros demenor desarrollo relativo.
• En 1952, el Comité de Cooperación Económicadel Istmo Centroamericano, en una de sus primeras resoluciones, tomó la decisión de que "laintegración económica debía fundamentarse enuna aplicación amplia del principio de reciprocidad, teniendo presente la localización de las actividades productivas", Resolución 2 (Ac, 17).
• En la evaluación que realizó la CEPAL, en 1966,sobre la marcha del programa de integracióncentroamericana se indica que "se ha reconocido desde el comienzo la necesidad de propiciarsimultáneamente un proceso de desasrrollo equilibrado entre países y es éste uno de los objetivoscardinales de la integración económica", y, seafíade, "se ha dotado así al mercado común dedistin tos instrumentos destinados de un lado, agarantizar igualdad de condiciones entre paísesiguales, y de otro, a establecer términos diferenciales para atenuar las desventajas que po-
16. CEPAL (1952).
150
drían afrontar los miembros de menor desarrollo re lat ivo". 17
• Igualmente, en ese mismo año de 1966, el Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano, al tomar la resolución 141 (CCE)
sobre el desarrollo equilibrado de Honduras, indicaba en sus consideraciones qu~ "el logro deldesarrollo equilibrado en tre países constituyeobjetivo esencial del programa de integracióneconómica cen troamer icana",
• En el Convenio Centroamericano de IncentivosFiscales al Desarrollo Industrial (julio 1962), sedice que este régimen se establece "de acuerdocon las necesidades de la integración y del desarrollo económico equilibrado de Centroamér ica".En el Protocolo al Convenio de Industrias deIntegración Centroamericana (enero 1963) seafirma que dichas industrias promoverán ftel crecimiento equilibrado entre los países". La MisiónConjunta de Programación para Centroaméricaindicaba que el crecimiento económico del istmo "debe condicionarse a uno de los principiosfundamentales del programa de integración económica, cual es el desarrollo equif ibrado" (setiembre 1964).
• En el estudio de la 8IECA sobre El Desarrollointegrado de Centroamérica en la presente década, se insiste en "Ia necesidad de promover unaparticipación razonablemente equitativa de todos los países en los beneficios del desarrolloirrtagrado" y que éste es "un aspecto indispensa-
17. CEPAL (1966).
151
ble para mantener la unidad de participación deI 18todas las partes en e proceso".
• Finalmente, en el Proyecto de Tratado de laComunidad Económica y Social Centroamericana, presentado por el Comité de Alto Nivel parael Perfeccionamiento y la Reestructuración delMercado Común Centroamericano a los gobiernos del área en 1976, se estipulaba como uno delos objetivos básicos "promover, en forma armónica y equilibrada, el desarrollo económico y social de los Estados miembros y de la región en suconjunto" (art. 2, b).
Puede verse así cómo desde el comienzo y a lolargo de su desenvolvimiento, el problema del desarrollo equilibrado y de los países de menor desarrollo relativo ha sido una de las preocupacionescentrales del proceso de integración económicacentroamericana.
LAS MEDIDAS TOMADAS
En los esquemas de integración económica latinoamericanos son muy variadas las medidas quese han adoptado para apoyar el crecimiento de losPMDER. A continuación se examinan las principalesde ellas.
1. ALALC
En el caso de la ALALC el sistema de apoyo a losPMDER se centra en cuatro áreas principales: la po-
18. SIECA (1973).
152
lítica comercial, el desarrollo industrial, la asistencia financiera y la cooperación técnica.
a. Política comercial. Los propósitos de las medidas comerciales tomadas en favor de los PMDER
son dos: primero, permitir a estos países el accesoal mercado de los demás países miembros de maneraexpedita, y, segundo, posponer la apertura de susmercados nacionales a los otros países miembros. Sesupone que esta ampliación unilateral del mercadosería un elemento favorable para el desarrollo económico de los PMDER, al permitirles aumentar susexportaciones, sin tener que hacer frente, en suspropios mercados, a la competencia de las importaciones procedentes de los otros países participantes.
La base para otorgar un tratamiento comercialpreferencial a los PMDER se encuen tra en el artículo 32del Tratado de Montevideo, en el que se indica a laletra que las Partes Contratantes podrán "autorlsar auna Parte Contratante a conceder a otra Parte Contratante de menor desarrolJo económico relativo dentro de la Zona, mientras sea necesario y con caráctertransitorio, a los fines previstos en el presente artículo, ventajas no extensivas a las demás Partes Contratantes, con el fin de estimular la instalación o laexpansión de determinadas actividades preducttvas".Asimismo, en otras resoluciones de la ALALC se encuentran disposiciones sobre la base de las cuales sepueden conceder ventajas comerciales a los PMDER, talel caso de los acuerdos de complementación (Res.99-IV) y de los acuerdos subregionales de integración(Res. 222-vlI). Estas posibilidades han dado lugar aconcesiones arancelarias que se han agrupado en lasListas Especiales de Ventajas No Extensivas (LVNE),
que forman parte de la lista consolidada de concesiones de cada país. Las LVNE dan así a los PMDER una
153
preferencia transitoria para aumentar sus exportaciones y una ampliación anticipada del mercado parapoder expandir su producción exportable.
Las ventajas no extensivas tienen varias características que deben mencionarse:
• No son extensivas, como su nombre lo indica, locual significa que se otorgan específicamente aalgunos de los PMDER, pero no a los demás miembros del programa de integración.
• No son permanentes, sino de carácter transitorio, al principio hasta 1972 y luego, con base enel Protocolo de Caracas, hasta 1980.
• No son automáticas, ya que el PMDER que deseaobtenerlas debe plantear su solicitud y llenar lostrámites respectivos, para determinar si las ventajas solicitadas son realmente necesarias.
• El carácter de excepción de las LVNE debe aclararse, ya que los PMDER, al obtener estas ventajas, no dejan de permanecer plenamentevinculados a las demás obligaciones del Tratado de M.ontevideo, concretamen te a dar un cabal cumplimiento al programa de reducción degravámenes.
• La relación entre las LVNE y la aplicación delprincipio de reciprocidad plantearon ciertasdudas. En efecto, el apoyo a los PMDER seríasocavado en gran parte, si para poder obtenerventajas no extensivas tuviera, simultáneamen·te, que hacer, como contrapartida, concesionesen la lista nacional. Se ha aceptado una reciprocidad más flexible para que los PMDER puedancumplir con este principio, ya que se difiere su
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aplicación de acuerdo con el aprovechamientoefectivo que haga de las ventajas no extensivas.
• Las concesiones no extensivas no significan solamente una reducción de gravámenes, sino también un adecuado margen de preferencia zonalen relación tanto con los productos importadosde terceros países, como con aquellos producidosen la zona. En realidad, al referirse a las ventajas no extensivas, debe considerarse el margende preferencia con respecto a terceros países y elmargen de preferencia con relación a la zona. Enaras de la efectividad de la ventaja no extensiva,los márgenes de preferencia establecidos no deben ser modificados, ya que, de lo contrario, elPMDER no tendría seguridad al tomar sus decisiones. Así, para garantizar la estabilidad de lasventajas no extensivas se dispuso que, al otorgarlas, los países no podrían modificarlas durante su duración. (Res. 98-IV).
Dos aspectos adicionales referentes a la políticacomercial han de mencionarse por su importancia:las medidas relativas a las cláusulas de salvaguardia y aquellas otras relacionadas con los programasde liberación. En lo que hace a las cláusulas desalvaguardia, además de los dos casos generalesprevistos en el Tratado de Montevideo a los cualestienen acceso todos los países miembros (desequilibrios globales en la balanza de pagos o perjuiciosgraves ocasionados por importaciones procedentesde la zona), los países de menor desarrollo económico relativo pueden invocar la aplicación de las cláusulas de salvaguardia cuando se trata de proteger laproducción nacional de productos incorporados alprograma de liberación que sean de importancia básica para su desarrollo económico. Sobre la base de
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la cláusula de salvaguardia, los PMDER pueden tomar varias medidas: restricciones cuantitativas,control de precios y modificación de gravámenes.Por otra parte, los demás países miembros no podrán invocar las cláusulas de salvaguardia para alterar las ventajas no extensivas que han acordado alos PMDER, esto con el propósito ya mencionado, depreservar la permanencia de las concesiones.
En relación con los programas de liberación, losPMDER tienen abierta la posibilidad de cumplir conlas reducciones de gravámenes en condiciones másfavorables que los otros miembros países, o sea,disponer de un plazo mayor para disminuirlos y formar sus listas nacionales.
b. Desarrollo industrial. Aún cuando las medidas comerciales han sido las más importantes enla ALALC, éstas se han considerado insuficientespara promover el mayor desarrollo económico de losPMDER. En el campo industrial pueden distringuirsetres aspectos:
• Los programas especiales de cooperación basados en la resolución 74 (111), en los cuales sepone énfasis en la identificación de industriasque podrían económicamente establecerse en losPMDER para abastecer el mercado de la zona y,por otra parte, se contempla la posibilidad dedesgravaciones anticipadas para ampliar el mercado a disposición de los PMDER.
• La formulación de la política zonal de desarrolloindustrial (Resolución lOO-IV) debe poner especial atención en la búsqueda y la asignaciónde proyectos industriales en los PMDER que seande interés para el crecimiento de toda área deintegración.
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• Las disposiciones relativas a los acuerdos decomplementación (Resolución 99-IV) incluyennormas y procedimientos para dar un tratamiento preferencial a los PMDER. Así, por ejemplo,estos países podrán beneficiarse de las ventajasque se otorguen a los países que suscriban dichosacuerdos, aún cuando ellos no participen en elacuerdo.
c. Asistencia financiera y técnica. Dos tipos deayuda se prevén en favor de los PMDER. Por unaparte, los países miembros de la ALALC han aceptadoapoyar colectivamente las gestiones que los PMDER
planteen ante organismos internacionales, tales como el BID y las Naciones Unidas, con el fin de obtener recursos financieros y asistencia técnica. Porotra parte, los mismos países miembros podrían darsu cooperación financiera y técnica a los PMDER altenor de la Resolución 74 (111).
En cuanto al apoyo financiero se enumeran varias posibilidades:
• Suministrar bienes de capital para la ejecuciónde obras de infraestructura.
• Suministrar equipos e instalaciones para escuelas talleres y escuelas agrícolas.
• Suministrar textos, equipos e instalaciones paraestudios técnicos.
• Establecer líneas de crédito para el financiamiento de importaciones desde la zona de bienesdestinados a las actividades básicas de producción de los PMDER.
• Aportar fondos para fortalecer los bancos de fomen to de los PMDER a fin de financiar acti vida-
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des productivas de interés zonal. En relación conla asistencia técnica, se prevén a la vez, variasmedidas:
o suministrar expertos, técnicos y profesores para desarrollar actividades en los PMDER,
o conceder becas a los PMDER para la formaciónde técnicos, obreros calificados y administradores de empresas,
o preparar y ejecutar proyectos específicos y
o estudiar mercados e identificar industrias para promover su localización en los PMDER.
Finalmente, debe mencionarse que, en el campoinstitucional, se decidió la creación de una unidadtécnica de apoyo a los PMDER, como parte de laSecretaría de la ALALC. Esta unidad tiene el R CO
metido de asistir a los países de menor desarrolloeconómico relativo en el estudio y determinación delas posibilidades que les ofrezca el mercado zonal yla aplicación de las medidas previstas en su favor enlas Resoluciones de la Conf'erencia".
El tratado de la ALADI sigue la tradición de laALALC al conceder un tratamiento preferencial a lospaíses de menor desarrollo relativo. En efecto, apesar de las marcadas diferencias entre la ALALC yla ALADI que hacen de esta última en realidad unnuevo esquema de integración económica, la preocupación por establecer disposiciones específicamenteorientadas a buscar una solución adecuada a losproblemas especiales de los países de menor desarrollo relativo, no sólo se mantiene, sino se refuerza, tanto en cuanto al ámbito de la aplicación de lasmedidas adoptadas como a la naturaleza de los procedimientos propuestos.
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Los instrumen tos previstos para asegurar untratamiento especial a los PMDER son diversos. Acontinuación se mencionan los principales:
• El acceso preferencial al mercado de los paísesmás avanzados para los productos exportadospor los países de menor desarrollo relativo, sinque los primeros puedan exigir reciprocidad delos segundos; este acceso preferencial consisteen la apertura multilateral de mercados paralistas de productos, especialmente industriales,para las cuales se eliminan los gravámenes aduaneros y demás restricciones al comercio.
• Los acuerdos de comercio que lleguen a establecerse entre los países miembros más avanzadosse harán extensivos, sin reciprocidad, a los países de menor desarrollo relativo.
• Los países más avanzados se comprometen a negociar, con cada uno de los países de menor desarrollo relativo, un Programa Especial deCooperación, a fin de promover una efectiva cooperación colectiva en favor de estos últimos;dentro de las acciones previstas se mencionanlos acuerdos en materia de preinversión, financiamiento y tecnología.
• Los países miembros aceptan establecer normasnegociadas para asegurar, en favor de los paísesde menor desarrollo relativo, la preservación delas preferencias arancelarias, la eliminación delas restricciones no arancelarias y la aplicaciónde cláusulas de salvaguardia.
• Las ventajas que un país miembro llegara a otorgar a otros países no miembros de ALADI o a ot r as
]59
áreas de in tegración, den tro o fuera de AméricaLatina, se harán extensivas a los países de menor desarrollo relativo miembros de ALADI.
Puede así apreciarse cómo el tratado de ALADI
contempla diversos instrumentos, procedimientos ymedidas mediante los cuales se otorga un trato especial a los países de menor desarrollo relativo. Estetratamiento preferencial se llevará a cabo en unmarco muy diferen te del m ultilateralismo rígidoque caracterizaba a la ALALC, el cual ha sido sustituido por la flexibilidad de los mecanismos de alcance parcial contemplados en la ALADI.
2. Grupo Andino'"
Los países que suscribieron el Acuerdo de Cartagena, pudieron aprovechar la experiencia acumulada en la ALALC en cuanto al tipo de medidasconsideradas para apoyar a los PMDER, de ahí que laimportancia relativa de los instrumentos utilizadoshaya sido diferente en ambos esquemas, a pesar delas semejanzas existentes.
a. Los mecanismos de carácter comercial. Estasmedidas se refieren a:
• La nómina de apertura inmediata. Se trató deliberar sendas listas de productos a favor de Bolivia y de Ecuador, de manera in.mediata. El propósito consistía en que estos dos países pudieranbeneficiarse cuan to an tes del libre comercio alpoder exportar bienes que ya producían y utilizar así la capacidad instalada. El criterio para
19. Basado en Palomino Roedel (1982).
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elaborar ambas listas fue muy restringido ya quelas posibilidades inmediatas de exportación enlos PMDER no eran muy amplias. La lista de Bolivia incluyó 62 ítem y la de Ecuador 50, losproductos agrícolas y agroindustriales eran ampliamente mayoritarios.
• La nómina general de desgravación automática.Los países de mayor desarrollo relativo en elGrupo Andino se comprometieron a eliminar losgravámenes intrazonaJes que afectaban los productos de Bolivia y Ecuador en un plazo de tresaños mediante un procedimiento de desgravaciones automáticas: la única excepción comprendíaaquellos productos incluidos en los acuerdos deprogramación sectorial. De esta manera, la nómina inmediata (en realidad un adelanto a lapolítica general de desgravación) y la nóminageneral de desgravación automática fueron instrumentos utilizados en favor de los PMDER conel propósito de ampliar el mercado disponiblepara sus exportaciones, sin que ellos se vieranforzados a proceder en igual forma.
• El arancel externo común y el margen de preferencia subregional. Los PMDER han disfrutado deplazos mayores para adoptar el arancel ex ternomínimo común y, además, podrán establecer excepciones al proceso de aproximación de susaranceles nacionales al arancel externo común yasí continuar la aplicación de sus leyes de fomento industrial.
• La apertura de los mercados de Bolivia y Ecuador. Estos dos países han disfrutado de un mayorlapso para abrir sus mercados a los productos delos otros países miembros del Grupo Andino. Du-
161
rante la primera década del programa de integración, prácticamente no tuvieron que abrir susmercados, con la excepción de los productos delos programas sectoriales (metalmecánico y petroquímico) y una lista reducida de bienes noproducidos en el área de integración. Además,los PMDER pueden establecer listas de excepcióncon un máximo de 600 ítem, hasta 1993 y aun pormás tiempo si la situación lo ameritara. De estamanera, Bolivia y Ecuador han mantenido prácticamente cerrados sus mercados a los otros países miembros del esquema de integración.
b. La programación industrial. Las medidas depolítica arancelaria evitarían que las disparidadesentre los países miembros se ahondaran, pero laprogramación industrial sería el instrumento quepermitiría realmente reducir la brecha entre ellos.Este fue el mecanismo que distinguió al Grupo Andino y más expectativas creó. Fue decisivo para asegurar la participación de Bolivia y Ecuador en elAcuerdo de Cartagena.
La política de programación realmente comprende cuatro mecanismos diferentes pero complementarios, a saber:
• La asignación de productos no producidos en lasubregión; dentro de este programa se hicieron17 asignaciones a Bolivia y 12 a Ecuador.
• La programación sectorial industrial: En estecampo se han llevado a cabo tres programas: elmetalmecánico, el petroquímico y el automotriz.En los dos primeros se asignaron a Bolivia 21actividades y a Ecuador 26. En el caso del programa automotriz, Bolivia recibió la asignaciónde producir dos modelos básicos, formalizó cua-
162
tro convenios de ensamblaje con otros paísesmiembros y participó en un convenio complementario; Ecuador por su parte, obtuvo laasignación de producir dos modelos básicos, formalizó dos convenios de ensamblaje y participóen un convenio de coproducción.
• Los proyectos integrales de desarrollo consistenen llevar el esfuerzo de programación hasta laelaboración de proyectos específicos y en promover la participación de varios países en la realización de dichos proyectos; de esta manera setrata de solucionar el problema de la falta decapacidad de ejecución de los PMDER. En los estudios tendientes a definir los "paquetes" de proyectos, se ha dado prioridad a Bolivia y Ecuador.Las acciones comunitarias incluyen el apoyo financiero de la CAF, el respaldo de la Junta engestiones internacionales para la elaboración ypromoción de los proyectos;
• Los programas de racionalización industrialbuscan el mejoramiento de las industrias yaexistentes; este programa no ha recibido mucho apoyo, ya que los esfuerzos se han canalizado a los otros programas, especialmente el deprogramación sectorial industrial; sin embargo, ofrece posibilidades in teresan tes para fortalecer el tratamiento preferencial de los PMDER,
ya que existen ramas industriales tradicionalesen las cuales aún existen oportunidades que bienpodrían asignarse a Bolivia o a Ecuador.
La programación industrial, con sus diferentesacciones complementarias, es el principal instrumento del Acuerdo de Cartagena para apoyar a 10B
PMDER. Se trata de dar a Ecuador, pero princi-
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palmente a Bolivia, un tratamiento preferencialmediante asignaciones prioritarias, ventajas exclusivas y medidas complementarias para promoveruna industrialización más acelerada de estos dospaíses y asegurar así una distribución equitativa delos beneficios del esquema de integración andina.
c. Los mecanismos de apoyo a la integración física. La acción en el campo de las com unicaciones,energía y transportes, se ha centrado principalmente en este último. El progreso ha sido limitadoy referido más a los estudios, en parte porque elAcuerdo de Cartagena en este aspecto no es imperativo, sino indicativo. Al elaborarse el plan de acciónsubregional sobre el sistema central de carreteras,se determinó que el problema principal lo constituíaBolivia, ya que las obras necesarias en este paísrepresentaban aproximadamente el 50 por cientodel costo total de la primera etapa. La Junta propuso luego un programa de acción para mejorar elsistema de transporte terrestre de Bolivia que incluye la creación, en la CAF, de un Fondo de Operaciones Especiales para financiar las primeras etapasdel programa. La ejecución de este programa representaría un primer paso importante en favor de unode los países miembros de menor desarrollo relativo.
ch. Los mecanismos de cooperación financiera yasistencia técnica. De acuerdo con el arto 106 delAcuerdo de Cartagena, los países se comprometen aaunar esfuerzos dentro y fuera del Grupo Andinopara obtener la asistencia técnica y financiera requeridas para la instalación de plantas induat r i alesen Bolivia y Ecuador. La acción de la CAF y el Programa de Apoyo a Bolivia son dos expresiones concretas de dicho compromiso.
164
• La CAF debe otorgar financiamiento prioritarioa los PMDER, a fin de asignar a estos paísesuna proporción relativa mayor de la que deberían recibir de acuerdo con sus aportes a dichainstitución.
• El Programa Especial de Apoyo a Bolivia surgióante la serie de problemas específicos planteados por este país, tales como: falta de recursoshumanos e infraestructura física, carencia deproducción exportable, precaria organización interna, limitaciones financieras y escasa industrialización. El Programa Especial busca de unaparte, realizar un conjunto de proyectos (identificación de oportun idudes de inversiones industriales, promoción dul financiamiento y lagestión de proyectos industriales, furtalecimiento de la industria ex isten t e, fomento de ex por t aciones y formación de personal) con el apoyo dula Cumisión, la J un ta y CAF; do o tra pa r tu, gur a ntizar a Bolivia el acceso efectivo del mercaduandino, para lo cual se autorizaría a este paísreducir el ritmo de las desgravaciones contemplado en el programa de liberación.
Puede apreciarse cómo en el Grupo Andino elsistema de apoyo en favor de los PMDER no se halimitado a medidas de carácter comercial, sinoque éstas han sido complementadas por un conjuntorelativamente vasto y ambicioso de disposiciones yacciones de otra naturaleza.
3. Mercado Común Centroamericano
En el esquema de integración que se ha llevadoa cabo en América Central se han utilizado varios
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instrumentos para ayudar al crecimiento de Honduras, el país de la región considerado como de menordesarrollo económico relativo. Los principales sonlos siguientes: la política comercial, las industriasde integración, los incentivos fiscales y el BancoCen troamericano de In tegración Econ om ica (Be lB).
a. La política comercial. Estas medidas han consistido en ampliar los plazos a Honduras para: primero, eq uiparar su tarifa aduanera con el arancelexterno común del MCCA y segundo, eliminar losobstáculos al comercio dentro del área de integración, es decir, para establecer el libre comercio intrarregionaI. De esta manera, se ha beneficiado aHonduras al permitirle un mayor acceso al MCCA y,a la vez, al proteger su mercado de la competenciade los demás países; asimismo, se ha visto favorecida también al poder importar productos do t erceros países con aforos inferiores, por lo cual laproducción hondureña ha recibido un tratamientopreferencial con respecto a la de los otros paísesmiembros.
b. Las indust.r iae de in regrací ón.f" En 195~ loscinco países suscribieron el Con venio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración, en la misma ocasión en que se firmó el TratadoMultilateral de Libre Comercio. Esto pone en evidencia que los gobiernos no concebían el programade integración como una simple consecución del libre comercio intrarregional, por importante queéste sea, sino que consideraban que se requeríanotras medidas para promover el crecimiento de cada
:11país.
20. Tomado de Lizano (197::1).
166
De acuerdo con este Convenio, se establece unalista de industrias de integración que gozan de varias ventajas importantes: libre comercio regionalinmediato, protección arancelaria en todo el área deintegración, exenciones de derechos de aduana paraimportar materias primas y otros bienes de terceros países. Las industrias de integración se definencomo a quellas "cuya capacidad mínima requiereque tengan acceso al mercado centroamericuno paraoperar en condiciones razonablemente económicas ycompetitivas" (artículo 2). Una vez establecida lalista de este tipo de industrias, ~~ cada país podíasolicitar aquellas que consideraba más convenientespromover; sin embargo, los países convienen en queel desarrollo industrial "deberá efectuarse sobre lasbases de reciprocidad y equidad, a fin de que todosy cada uno de los países centroamericanos obtenganprogresivamente beneficios económicos" (artículo1). Dentro de este espíritu, se decidió, en el artículotransitorio, que no se otorgaría "una segunda industria a un mismo país, mientras a cada uno de loscinco países centroamericanos no se hubiere asignado una planta".
Para obtener una industria de integración, elpaís interesado debe presentar una solicitud a laSecretaría de la Comisión Centroamericana de Integración Industrial (creada por el mismo Convenio).La Secretaría estudia la solicitud y eleva un informe
21. Algo parecido sucedíe también en 1960. En forma limulté·nea le aprobaron el Tratado General de Integración Econó·mica Centroamericana y el Convenio Conltitutivo del BancoCentroamericano de lnh,grl1cióll Económica.
22. Al principio 18 elcogieron fllrtilizantel, í nsect icidas, fungicidas, diverlol pr-oductos farmacéuticol, llantal y neumátiCOI, pintural, barnicel y tintel, recipientel de vidrio y depláltico, product os de papel y ce lulcaa, acero laminado, petróleo y IUI derivados y fibral artificialel.
167
a la Comisión, la cual puede asesorarse en asuntostécnicos y económicos. Si ésta aprueba en definitivala solicitud, se somete a los países un proyecto deprotocolo para que cada gobierno la sancione. Esteproyecto de protocolo deberá incluir las condicionesrelativas a la capacidad de producción, normas decalidad, participación del capital centroamericano,arancel de aduana común propuesto y otra inform ación para asegurar un adecuado abastecimiento delmercado y una debida protección a los intereses delos consumidores.
El Convenio buscaba así dos objetivos principales: primero, establecer en el área de integraciónciertas industrias que serían núcleos alrededor delos cuales proseguiría el desarrollo industrial, y segundo, evitar la concentración industrial en un solopaís, de manera que todos se beneficiaran. Se trata,según Wionczek, de "introducir en la zona un mecanismo multilateral de licencias industriales querespondiera tanto a consideraciones de índole económica como polftica w
•2 3
c. Los incentivos fiscalel:L 2 4 Con el fin de promover el desarrollo industrial, en cada uno de loscinco países centroamericanos regían disposicioneslegales para conceder estímulos de carácter fiscala nuevas actividades rnan ufactureras. Cuando seestabledó el libre comercio intrarregionul, surgióuna gran competencia entre 101:> países miembroscon el fin de atraer nuevas in veraion ea in dust.r iules,para lo cual cada uno de ellos se veía forzado aotorgar mayoreu incentivos fiscales que los demás.
2:-1. Wionczek (1966).
24. Tomado de Lizano (1973).
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Los países se percataron de cuán inconveniente eraesta manera de proceder y, en 1962, suscribieron elConvenio Centroamericano de Incentivos Fiscalesal Desarrollo Industrial, el cual pretendía dar untratamiento igual a las empresas idustriales en loscinco países.
El convenio requería para su correcto funcionamiento la aprobación de los cinco países. Tres aiíosdespués de suscrito, Honduras indicó que no estabaen situación de aprobarlo, a no ser que fuera revisada la redacción original. La revisión consistía enotorgar a las industrias que se establecieran en esepaís mayores incentivos por un plazo más extenso.En 1966, se llegó a un protocolo sobre la revisión,pero aún así insumió tres aiíos más hasta su en tradaen vigor.
El aspecto que interesa examinar en esta oportunidad no es tanto el contenido del Protocolo, comolas medidas que se contemplan para estimular lainstalación de nuevas industrias en uno de los países miembros, a saber, Honduras. En sus aspectossustantivos, el Protocolo de 1966 preveía que lasempresas industriales establecidas en ese país recibirían beneficios superiores y por un plazo mayor alos que podrían conceder los otros países miembros.Esto se refería en especial a exenoiones aduanerassobre las importaciones y el impuesto sobre la renta. De esta manera se atraerían inversiones industriales adicionales a Honduras. Se pretendía que losincentivos fiscales compensaran todos les demásfactores que hacían poco atractiva la prod ucclón enHonduras, tales como una insuficiente ofer ta de muna de obra calificada, sistemas inadecuados detransportes y de suministro de energía, falta decapacidad empresarial y servicios conexos de pocacalidad.
169
ch. El BCIE fue creado en 1960 simultáneamente cuando se firmó el Tratado General de Integración Económica Centroamericana. Se trata de unainstitución con personalidad jurídica propia e independencia administrativa y funcional. Sus objetivosprincipales son: promover la integración centroamericana y propiciar el desarrollo equilibrado de laregión, mediante una creciente complementación delas economías nacionales y la expansión del comercio in trarregional. A estos fines, el BCIE está facultado para participar en el financiamiento de unaamplia gama de proyectos no sólo industriales, sinotambién de infraestructura, agrícolas, de servicios,siempre que no tengan un carácter local.
El BCIE utiliza principalmente dos instrumentos:el financiamiento y la asistencia técnica. En cuanto alas operaciones crediticias el Banco no está obligadopor sus estatutos a destinar determinada proporciónde sus recursos a cada país miembro, sin embargo, siha quedado clara la obligación de dar la máxima prioridad a los proyectos sometidos a su consideración porHonduras. La actividad del BCIE ha pU88tO especialatención en ayudar a la expansión de la capacidad deproducción lÍe los PMDER, para lo cual ha puesto énfasis en el financiamiento de la construcción de unainfraestructura adecuada, en especial el sistema vial.En relación con las labores de asistencia técnica, elBCIE orienta su labor a la realización de estudios, conel propósito principal de determinar la localizaciónóptima y el tamaño mínimo de nuevas plantas industriales que podrían establecerse en Centroamérica.Ambas acciones ayudan a Honduras a participar en losbeneficios del programa de integración.
d. La resolución 141. A pesar de las medidasmencionadas en los párrafos anteriores para apoyar
170
el crecimiento económico de Honduras, 108 paísesdel MCCA se percataron de que el problema de estepaís era más complejo. Para ayudarlo, se requería,en efecto, una acción más definida. Así fue reconocido en 1966, en la novena reunión del Comitéde Cooperación Económica del Istmo Centroamericano. En esa oportunidad se aprobó la resolución141, la cual versa sobre el desarrollo equilibrado deHonduras dentro de la integración económica. Estaresolución más que nuevas medidas planteó la necesidad de utilizar los instrumentos ya existentes demanera más decisiva en favor de Honduras. Se dispuso lo siguiente:
• Proceder al señalamiento de las industrias quese establecerían en Honduras al amparo del Convenio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración.
• Solicitar al BCIE dar prioridad a los proyectospresentados por Honduras y, además, gestionarante el BID y el BIRF un financiamiento global,en el que se daría un tratamiento especial aHonduras.
• Permitir a Honduras conceder mayores incentivos fiscales que los demás países a las nuevasempresas industriales.
• Recomendar a los organismos especializadoscentroamericanos elaborar programas específicos para Honduras en los campos de la investigación, asesoría y formación de recurscshumanos; v) sugerir que la asistencia técnicainternacional que recibe el MCCA de las NacionesUnidas y otros org·anismos internacionales seamplíe y se dedique preferentemente a Hondu-
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ras, sobre todo en lo referente a la preparacióny ejecución de proyectos.
• Solicitar al Consejo Económico que en su próxima reunión adopte las disposiciones para llevara la práctica cuanto antes las recomendacionesan teriores.
4. Observaciones finales
A pesar de la diversidad de medidas adoptadas yde los instrumentos utilizados en los tres esquemasde integración latinoamericanos estudiados, bienpueden determinarse tres ideas básicas comunes atodos ellos y que han orientado la acción en apoyode los P:MDER, a saber:
• La ampliación del mercado se ha consideradouna medida de la máxima importancia, es asícomo se ha permitido reiteradamente un mayoracceso a los P:MDER al mercado regional.
• La necesidad de proteger el mercado nacional delos P:MDER igualmente es una medida recurrente,de manera que el acceso a su mercado ha sidomucho más restringido que el de los demás países miembros.
• Se ha tratado de crear condiciones propiciaspara canalizar recursos adicionales, principalmente financieros y de asistencia técnica, hacialos P:MDER a fin de desarro!.lar nuevas actividades productivas, en especial industriales, así como para la construcción de su infraestructura.
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Ahora es necesario pasar a examinar cuáles hansido los resultados obtenidos de la aplicación de losdiferente8 sistemas de apoyo que se han adoptadopara ayudar a los PMDER, esto es el tema de lapróxima sección.
LOS RESULTADOS OBTENIDOS
En términos generales, los resultados obtenidosdel esfuerzo emprendido en los tres esquemas deintegración considerados han sido poco satisfactorios. Esto se debe principalmente a dos razones:primera, la inadecuación de los medios puestos enpráctica para apoyar a los PMDER: efectivamente, enalgunas oportunidades no se puso suf'icien te atención al análisis de las relaciones causales entre losmedios utilizados y los objetivos propuestos, así seestabJecieron procedimientos y se tomaron medidasque no eran las adecuadas para alcanzar las metasestablecidas, y segunda, Jos magros efectos obtenidos de la aplicación de los instrumentos de los sistemas de apoyo, lo cual, a la vez, se ha debido enespecial a tres motivos, a saber: primero, algunos delos compromisos no fueron cumplidos a cabalidadpor los países de mayor desarrollo relativo; segundo, aún cuando fueron cumplidos, los PMDER
no tuvieron capacidad para aprovechar las nuevasoportunidades que se les ofrecieron, y, tercero, aúncuando fueron aprovechadas, las consecuencias noresultaron halagüeñas y los efectos en el desarrolloeconómico de los PMDER estuvieron lejos de las expectativas que estos países tenían. Además, los resuleadoe insatisfactorios también se debieron a lasmedidas de política económica adoptadas por los
173
países que concedían el tratamiento preferencial delos PMDER, las cuales surtieron el efecto, quizá nobuscado, de neutralizar las ventajas originalmenteconcedidas.
A continuación se examinan las diferentes medidas de apoyo en favor de los PMDER desde el puntode vista de los resultados obtenidos. Para este efecto se consideran, en primer lugar, las de caráctercomercial, luego, las relacionadas con la programación industrial, para concluir con las referidas a lacooperación financiera y asistencia técnica.
1. Medidas de caráctercomercial
Como se indicó en párrafos anteriores, las medidas de carácter comercial más importantes serefieren a:
• Desgravaciones arancelarias más aceleradas, aveces inmediatas, por parte de los países miembros en favor de los PMDER, lo cual amplía elmercado a disposición de los productores de estos últimos países.
• Desgravaciones arancelarias más lentas por parte de los PMDER en favor de los demás paísesmiembros, con lo cual los primeros países protegen su mercado de los productos provenientes delos segundos.
• Adecuación más paulatina de las tarifas aduaneras de los PMDER al arancel externo común delesquema de integración, lo cual permite a estospaíses adquirir sus importaciones en terceros
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países a precios inferiores a los prevalecien tesdentro del área de integración.
a. Las listas de ventajas no extensivas ha sidoel instrumento más ampliamente utilizado en laALALC. Se han apuntado varias deficiencias a estamedida:
• Los requisitos que han de llenar los PMDER alpresentar su solicitud son excesivos, e implicanprácticamente la implantación de un sistema deprogramación sectorial.
• La incertidumbre debido al hecho de que el procedimiento previsto no representa una obligación inequívoca del país otorgante, sino tan sólouna posibilidad.
• Las LVNE se conciben como una medida excepcional, no como un procedimiento de aplicación general en favor de los PMDER.
• El carácter bilateral y no multilateral de lasLVNE exige a los PMDER un agotador esfuerzo denegociación para poder llegar a una ampliacióndel mercado que incluya varios países.
• La permanencia precaria de la concesión otorgada, ya que el país otorgante bien puede alterarel margen de preferencia mediante acuerdos conotros países miembros.
Entre las conclusiones aque llega Camelo sobrelas LVNE en un estudio reciente,21l las siguientespermiten apreciar las posibilidades y problemas deesta medida:
26. Camelo (1982).
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• Las exportaciones amparadas a las LVNE hanrepresentado una proporción importante de lasexportaciones totales negociadas de Ecuador (60por ciento) y de Bolivia (45 por ciento), lo cualha permitido compensar el déficit comercial registrado en el comercio de las listas nacionales.
• Las LVNE están constituidas en su mayor parte(75 por ciento) por bienes manufacturados dediverso grado de elaboración.
• Las concesiones aprovechadas por ambos paísesfueron pocas (5 por ciento).
• El aumento del comercio a que han dado lugarlas LVNE se registró mayormente con solo unpaís, con frecuencia fronterizo, ya que las concesiones de cada uno de los ítem de las LVNE sólofueron, en promedio, otorgadas por menos de dospaíses, lo cual ha impedido a los PMDER poderdisfrutar de un mercado más amplio.
• La superposición de las LVNE con las listas nacionales afectó a muchas de las concesiones (40 porciento) otorgadas y redujo el margen de preferencia a menos de 10 por ciento en esos casos;cuando no hubo superposición, la evolución delcomercio fue más favorable.
• El volumen del comercio generado guarda relación con el nivel del margen de preferencia, elcual debe ser superior al SO por ciento.
• El margen de preferencia ha resultado ser elfactor determinante para aquellas empresas queutilizaron las concesiones de las LVNE.
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