Liberalizzazioni e privatizzazioni Andrea Boitani & Michele Grillo 1

1

Liberalizzazioni e privatizzazioni

Andrea Boitani & Michele Grillo

2

Sommario

• La privatizzazione di imprese statali:– Diverse fasi ed evoluzione degli obiettivi;– Una valutazione ex-post.

• Quale spazio per la privatizzazione di imprese degli Enti locali:– dimensioni e performance del capitalismo

municipale;– le n riforme dei Servizi pubblici locali.

3

Privatizzazione di imprese statali

4

La ripresa odierna

• Il governo Letta (gennaio 2014) e poi il Governo Renzi (marzo 2014)

hanno riaperto una nuova stagione di privatizzazioni:– (i) sul tappeto, fino al 40% di Poste Italiane e al 49% di Enav; in previsione,

quote di Grandi Stazioni e di Trenitalia;– (ii) in prospettiva (2017): ulteriori quote di Enel ed ENI (il rischio di perdita di

controllo - se si scende sotto il 30% - da contrastare con acquisto di azioni proprie

e riproposizioni di «golden share»);– (iii) cessioni di quote di minoranza di imprese già cedute dallo Stato a Cassa

Depositi e Prestiti (Fincantieri, SACE, CDP Reti): non sono privatizzazioni in

senso formale (i ricavi non possono andare a riduzione del debito pubblico); ma in

senso sostanziale possono apportare i benefici tipici delle privatizzazioni

(guadagni di efficienza e stimoli alla crescita).

• Gli introiti previsti variano da un minimo di 8 MLD (Letta) a 12 MLD

(Renzi), relativamente a quanto possa essere fatto a breve; stime fino a 40

MLD nella prospettiva più lontana e migliore.

5

La duplice finalità

(1) La riduzione del debito pubblico continua a essere indicata come obiettivo principale, ma gli introiti attesi sono relativamente insignificanti;

(2) Un impulso a produttività, competitività e crescita attraverso:• modifica degli obiettivi delle imprese;• irrobustimento dei mercati finanziari, con apporto

diretto di risorse finanziarie al settore produttivo da parte di investitori istituzionali e piccoli risparmiatori.

6

Una prospettiva storica: le tre ondate

• La «prima» ondata inizia negli anni Ottanta in Gran Bretagna (in Italia

negli anni Novanta).

• La «seconda» ondata ha luogo all’inizio del 2000, dopo la crisi delle

dot.com.

• La «terza» ondata è avviata nel 2010, con due caratteristiche che la

differenziano dalle precedenti:

– entrano in gioco i Paesi emergenti che approfittano delle buone condizioni di

mercato e della forte crescita delle loro economie;

– i Paesi avanzati fanno fronte alla debolezza della congiuntura e alle condizioni

critiche della finanza pubblica.

• L’Italia entra «tardi» nella terza ondata, dopo una lunga fase di stasi

(tra il 2006 e il 2012).

7

La vicenda italiana (1)• Fine anni Ottanta-1995: si approntano gli strumenti e si avviano le prime dismissioni in settori

«non strategici»;

• 1996-2001: dismissioni anche in settori «strategici» con cessioni sia di partecipazioni di

controllo, sia di quote di minoranza. Il disegno si propone di combinare in modo coerente:

– l’avvicinamento ai parametri di Maastricht;

– il rafforzamento della politica europea sugli Aiuti di Stato;

– le politiche europee per il «mercato unico» delle Public Utilities.

• Inizio anni 2000: entrati nell’euro, gli intenti di policy (DPEF 2001-2003 che pure prevede

introiti per 60 MLD euro) sono guidati dall’idea che l’immissione di capitale privato è

strumento della «liberalizzazione»:

– non conta il controllo pubblico (principio europeo di «neutralità»), ma il contesto «di

mercato;

– il passaggio dall’intervento pubblico diretto all’intervento pubblico indiretto in economia

non è in contrasto con lo Stato «imprenditore» se quest’ultimo agisce come un operatore

privato;

– incentivi e funzione obiettivo delle imprese a controllo pubblico possono essere

modificati da: (i) partecipazione dei privati al capitale; (ii) condizioni di mercato

concorrenziali, con libertà di ingresso di nuovi operatori.

8

La vicenda italiana (2)

• In questo quadro, il DPEF 2003-2006 si pone quattro obiettivi:– (i) vendita (in tempi brevi) delle partecipazioni «non strategiche»;– (ii) cessioni di minoranza delle partecipazioni «strategiche»;– (iii) ristrutturazione delle imprese in mano pubblica per prepararle alla vendita nel

medio periodo;– (iv) promozione e tutela della concorrenza, specie nelle Public Utilities.

• La crisi del 2007 interrompe il processo:– 2007-2010: (i) vendite di diritti di opzione nell’ambito di operazioni di aumento di

capitale (Finmeccanica, Enel, Seat); (ii) scambi di azioni tra Ministero e CDP; (iii)

cessioni del gruppo Fintecna (controllata da CDP). Il tutto vale meno di 1 MLD euro.– 2011-2013: nel 2011 fallisce la privatizzazione di Tirrenia e il referendum blocca

l’apertura al mercato dei SPL; non succede nulla negli ultimi anni.

• Complessivamente, tra il 1992 e il 2008, il controvalore corrente degli asset privatizzati è ammontato a ca. 150 MLD (valore attuale ca. 180 MLD).

9

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080

5000

10000

15000

20000

25000

30000

Controvalore totale Controvalore cessioni controllo

I numeri delle privatizzazioni:valori

10

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080

2

4

6

8

10

12

14

16

18

N. operazioni N. operazioni con cessione controllo

I numeri delle privatizzazioni:operazioni

11

Un’interpretazione

• Delle 141 operazioni, per un controvalore corrente di 150 MLD, 115 operazioni, per un controvalore corrente di 138 MLD, hanno coinvolto Ministero del Tesoro, IRI, ENI ed Enel.

• Possibile distinguere tre periodi, con differenze rilevanti:– 1992-1993: poche operazioni, quasi sempre con cessione di controllo di imprese non

strategiche (incidono i nuovi obblighi di Maastricht sugli aiuti pubblici alle imprese);

– 1997-1999: oltre 40% del controvalore totale e del controvalore delle operazioni con cessione di controllo (incide l’obiettivo di ingresso nell’euro);

– 2003-2005: 27% del controvalore totale, ma meno del 10% del controvalore di quelle con cessione di controllo (il patto di stabilità sposta l’attenzione dal debito al deficit).

• In tutti i tre periodi, più dei benefici attesi dalla gestione affidata ai privati, hanno prevalso esigenze contingenti di finanza pubblica.

• Non c’è evidenza del «modello Perotti»: il ritiro dello Stato imprenditore come obiettivo di lungo periodo, perseguito con «gradualità», per: (i) tenere conto della liquidità dei mercati azionari; (ii) partecipare all’incremento del valore azionario.

12

Negli anni 2000 cambia il «disegno»

• La spinta alle privatizzazioni si affievolisce, ben prima della crisi del 2007.

• Il patto di stabilità (e la connessa attenzione al deficit) induce a guardare ai dividendi delle partecipazioni come fonte di entrate: tra il 1995 e il 2008, gli introiti da dividendi di ENI ed Enel allo Stato (che sono concentrati nel secondo periodo) superano il totale degli introiti da dismissioni di ENI ed Enel (che sono concentrate nel primo periodo).

• Il conflitto di interesse tra Stato imprenditore e Stato regolatore si accentua.

13

L’intreccio tra privatizzazioni e liberalizzazioni: quattro vicende notevoli (1)

• (1) Enel: il decreto Bersani (1999) scorpora centrali di Enel e, tramite la vendita, costituisce

concorrenti privati; la rete è progressivamente separata (da «nuda proprietà» versus

«gestione» alla costituzione di TERNA); tuttavia:– il piano delle dismissioni è affidato a Enel che cede impianti marginali;– le infrastrutture di rete si rivelano inadeguate al nuovo assetto del mercato che, a sua volta, non

incentiva gli investimenti in infrastrutture.

• (2) ENI: il decreto Letta (2000) non modifica il monopolio dell’approvvigionamento. La

SNAM, «privatizzata» per prima (con cessione di quote di minoranza), dà un chiaro segnale

di cambiamento del disegno.

• Il «fallimento» del mercato unico europeo delle Utilities energetiche (IC della

Commissione Europea, 2009): i mercati restano segmentati e i prezzi dell’energia elevati

(pressoché ovunque ma, in particolare, in Italia) perché le liberalizzazioni «nazionali» non

sono in grado di superare i vincoli degli assetti di rete.

• Barone e Cingano (EJ, 2011): assieme ai «servizi professionali», l’elevato costo dell’input

energetico è quello che più incide negativamente sulla competitività dell’industria

manifatturiera esportatrice nei diversi Paesi europei.

14

L’intreccio tra privatizzazioni e liberalizzazioni: quattro vicende notevoli (2)

• (3) Telecom: la liberalizzazione è un successo (anche se la caduta dei prezzi è effetto di progresso tecnologico assente in altri settori), ma non è un successo la privatizzazione (completa, in Italia), né in termini di introiti per lo Stato, né in termini di sviluppo del settore:− seppure in modo diverso, anche in questo caso si è posto un problema di rete:

il disegno degli anni Novanta guidato dall’idea che la rete non fosse un monopolio naturale e fosse pertanto possibile una «concorrenza tra reti»; ma il modello non ha retto all’esplosione della banda larga.

• (4) Autostrade: privatizzazione di un monopolio, per un verso fonte di elevati introiti, ma anche di un fallimento delle regolazione. – Giorgio Ragazzi, I Signori delle Autostrade, 2008: «Già da prima lo Stato riscuoteva una

rilevante componente di imposta sui pedaggi, sotto forma di extraprofitti conseguiti dall’Iri. Con la privatizzazione, lo Stato ha dapprima esteso per vent’anni quest’imposta occulta sul traffico autostradale e poi ha venduto il flusso futuro di questi ricavi per di più promettendone un continuo e sostanzioso incremento nel tempo».

15

Una valutazione di sintesi:(i) privatizzazioni ed efficienza

• Le privatizzazioni si sono accompagnate ad aumento dell’efficienza gestionale, del fatturato, della redditività e dei dividendi …– le imprese finanziarie (almeno fino alla crisi) e le società di cui lo Stato

ha ceduto il controllo hanno recuperato redditività.

• … ma non sono state fattore di sviluppo: non c’è evidenza di mutamento nella struttura patrimoniale, negli investimenti, nell’occupazione:– soprattutto nelle imprese che operano in settori protetti e/o su cui lo

Stato ha mantenuto il controllo il recupero di redditività si è risolto in

ampia misura in aumento dei dividendi.

16

Una valutazione di sintesi:(ii) privatizzazioni e mercati finanziari

• Il peso delle imprese privatizzate supera il 60% della capitalizzazione di Borsa.

• Nelle società privatizzate la dispersione degli azionisti è più ampia di quella della maggiori società quotate …

• … ma nessuna società privatizzata è diventata una public company: il controllo è dello Stato o di un azionista privato (spesso con quote di minoranza).

17

Una valutazione di sintesi:(iii) privatizzazioni e finanza pubblica

• E’ stata sempre presente l’esigenza di «fare cassa»: le società privatizzate sono state vendute a prezzi alti, scontando le attese di rendite di monopolio.

• I proventi complessivi delle privatizzazioni hanno contribuito alla estinzione di ca. il 9% del debito pubblico.

• Nel secondo periodo, i dividendi allo Stato hanno rappresentato fonte rilevante di entrate correnti.

18

Una valutazione di sintesi:(iv) privatizzazioni e concorrenza

• Le privatizzazioni non sono state strumento di liberalizzazione e di allargamento dei mercati concorrenziali:– (i) non sono emersi nuovi attori e alcuni operatori industriali hanno

riposizionato il business in attività di rent-seeking;

– la combinazione tra recupero della redditività e «settori protetti» ha di fatto dato luogo a un trasferimento di rendite dallo Stato ai privati;

– gli elevati dividendi delle società a controllo pubblico (ENI e Enel) evidenziano un conflitto di interesse tra Stato azionista e Stato regolatore;

– la coincidenza di interessi tra pubblico e privato ha depotenziato il ruolo della regolazione, preservando alti livelli di profittabilità delle imprese;

– la regolazione è stata in alcuni casi limitata o distorta dalle modalità con cui la privatizzazione è stata realizzata, ovvero dai contratti impliciti stipulati al momento della privatizzazione (vedi Autostrade).

19

Quale «obiettivo» oggi?• Se l’obiettivo è la riduzione del debito pubblico, si ripropone il «fare cassa», prevalso nell’esperienza del

precedente ventennio; ma con un parziale mutamento di prospettiva. Ciò che conta è vendere imprese

potenzialmente lucrose, che possono essere tali per due ragioni: perché (i) (almeno potenzialmente)

efficienti; oppure perché (ii) dotate di potere di mercato.

• Nel secondo caso si ripropone un modello già noto, con il rischio che lo stimolo all’efficienza, anche

dopo la privatizzazione, resti debole. Difficile dire qual è il beneficio collettivo di trasferire un monopolio

pubblico a un monopolio privato, non sottoposto ad adeguata regolazione.

• Se si fa leva sull’efficienza potenziale dell’impresa da privatizzare, si va incontro a un piccolo «Comma

22»: occorre cambiare la gestione prima della vendita, cercando l’«efficienza» dell’impresa pubblica con

modifiche nell’indirizzo di policy e adeguata selezione degli amministratori (il governo Renzi sembra

essersi confrontato con questo punto). Ma privatizzare non è necessario per l’efficienza della gestione,

perché farlo? Se l’aumento del flusso atteso dei benefici è indipendente dal controllo, privatizzare ha un

senso solo se il tasso di sconto del soggetto pubblico è più alto di quello dei privati (ipotesi difficile da

giustificare).

• Anche in chiave di schemi di partnership pubblico-privata, la letteratura teorica fa leva sulla premessa

che il vantaggio del pubblico risiede nella circostanza che il costo delle risorse finanziarie è, per lo Stato,

minore che per l’operatore privato.

• Resta la prospettiva più pessimista: vendere i «gioielli di famiglia» per far fronte, alla fine, a spese

correnti.

20

Privatizzazione di imprese degli Enti locali

21

Fonte: IRPA, Il capitalismo municipale, Rapporto 1, 2012

Il capitalismo municipale 1

22



20107723 Comuni azionisti3662 imprese partecipateComunali;

20094108 imprese partecipate da regioni 852 imprese partecipateda province

23


• Nel 2007 la spesa alimentata dalle società a controllo comunale era pari a 17.1 mld, contro i 9.1 di quella delle strutture amministrative municipali.

• 13.5 mld di fatturato da aziende del comparto energetico (valore stimato 3.5 mld), che fruttano 257 milioni di dividendi su 300 totali.

• La maggior parte delle partecipate sono di comuni <5000 abitanti.

24


• Non solo utilities, anzi: solo il 37,6%

Energia e gas

Trasporto pubblico locale

Acqua

Ambiente e rifiuti

Altri spl

Altri servizi

0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00

Quota imprese


25

Local utilities: oltre 186.000 occupati

98,913

0 10 20 30 40 50 60

Quote dipendenti

Trasporto pubblico locale Igiene ambientale GasEnergia Acqua


26

Performance economica differenziata

Indici di performance (2005) N. imprese MOL/ricavi Utile per Costo lavoro/% addetto ricavi (%)

(media) (media) (media)(migliaia euro)

Utility 403,00 13,07 13,26 22,76Elettricità e gas 67,00 17,41 31,96 9,90Servizi idrici 111,00 13,13 5,40 22,94Servizi ambientali 126,00 9,88 14,03 31,22Multiutility 99,00 14,09 8,42 20,54

Trasporti 150,00 13,06 8,20 44,98Strade e autostrade 14,00 39,15 46,51 22,15Ferrovie 7,00 5,72 0,62 46,51TPL 100,00 6,66 -0,57 53,97Porti e aeroporti 29,00 24,29 21,74 24,64

Altri settori 158,00 9,25 9,04 26,11Costruzioni 10,00 15,13 143,05 15,51Manifatturiero 9,00 8,79 22,22 18,15Servizi 102,00 9,68 -3,35 31,12Telecom 3,00 16,89 0,86 23,21Farmacie 34,00 5,73 2,94 17,12Media 55,00 12,22 11,25 28,22

Elaborazioni su dati Amadeus Database

Fonte: C. Scarpa, P. Bianchi, B. Bortolotti, L. Pellizzola, Comuni S.p.A., Il Mulino, 2009

27

Apertura del capitale ai privati e redditività(margine operativo lordo/ricavi)

Utility TPLAltri

Trasporti Altri settori

Società di capitale interamente pubblico (A)N. osservazioni 293 79 6 61Media 0,115 0,051 0,079 0,022Mediana 0,11 0,067 0,047 0,058

Società miste (B)N. osservazioni 109 21 44 98Media 0,173 0,125 0,283 0,111Mediana 0,144 0,115 0,286 0,094

Società miste (escluse le quotate) (C)N. osservazioni 100 21 40 97Media 0,171 0,125 0,282 0,111Mediana 0,131 0,115 0,286 0,093

Differenza mediane (B)-(A) 0,034*** 0,048** 0,239*** 0,037***Differenza mediane (C)-(A) 0,021** 0,048** 0,239*** 0,035***

* significatività 10%

** significatività 5%

*** significatività 1%

Fonte: C. Scarpa, P. Bianchi, B. Bortolotti, L. Pellizzola, Comuni S.p.A., Il Mulino, 2009

28

Proprietà e affidamento (TPL) cross-countryEuropa (stima della TFP)

Fonte: A.Boitani, M. Nicolini, C. Scarpa, Applied Economics, 2013

29

Affidamenti e proprietà• Lo sviluppo delle partecipate locali è legato alla diffusione degli

affidamenti diretti, in loro favore, dei spl.• Alla limitazione della concorrenza «nel mercato» per estensione

dei regimi di esclusiva si aggiunge la limitazione della concorrenza «per il mercato».

• Sembra esistere una differenza statisticamente significativa di «performance» tra imprese locali a proprietà interamente pubblica e a proprietà mista.

• Sembra esistere una differenza statisticamente significativa di «performance» tra imprese locali con affidamento diretto e imprese locali che abbiano vinto una gara.

• Direzione di causalità incerta.• Più utili e/o più alta TFP non significano necessariamente maggior

benessere dei consumatori. I risultati dipendono dalla regolazione.

30

Le n riforme (e contro-riforme) dei servizi pubblici locali 1

• DdL governativo AS 4014/1999.• DdL AC 7042/2000: obbligo di applicare regole competitive per

l’affidamento del servizio (sia pure per la sola erogazione).• Art. 35 L. 448/2001 (Buttiglione): Compare l’in house. Residuale ma subito

qualcuno ne fa uso.• Art. 14 d.l. 269/2003 - art. 4 L. 350/2003: si ritorna all’ impostazione dell’art.

113 del TUEL, con possibilità di attivare uno dei tre modelli: affidamento a un gestore terzo scelto con gara; affidamento a società mista con socio privato scelto con gara; affidamento a società interamente pubblica.

• Art. 23 bis L. 133/2008 : regola (gara)/ deroga (in house) per tutti i spl; le norme di settore vanno adeguate; sulle deroghe parere Agcm.

• Art. 30, comma 26, L. 99/2009: gas naturale esentato da disciplina generale• Art. 15 L. 135/2009: ferrovie regionali ed energia elettrica esentate

dall’obbligo di gara.

31

• Il referendum (12-13 giugno 2011) abroga il 23 bis e successive modificazioni.

• Art. 4 DL 138/2011 (L. 148/2011): tentativo di ripristinare il 23 bis, escludendo la «gestione dell’acqua».

• Sentenza Corte Costituzionale 199/2012: La disciplina introdotta con l’art. 4 del DL 138/2011 è «contraddistinta dalla medesima ratio di quella abrogata, in quanto opera una drastica riduzione delle ipotesi di affidamenti in house, al di là di quanto prescritto dalla normativa comunitaria» che «consente, anche se non impone, (…) la gestione diretta del servizio pubblico da parte dell’ente locale».

• Si applicano l’art. 106 del TFUE (Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea) e i regolamenti europei settoriali.


32


• Pacchetto europeo sugli aiuti di stato (2012): le amministrazioni devono seguire un percorso che prevede:

valutazione della necessità di imporre un obbligo di servizio; una chiara definizione degli obblighi di servizio; la previa definizione dei parametri per il calcolo della

compensazione; l’adozione di criteri per evitare la sovra-compensazione

(procedura di gara o, in assenza, riferimento a benchmark).• Venuto meno l’art. 4 del DL 138/2011, il pacchetto europeo fissa la

serie di domande cui le amm. locali devono rispondere per giustificare le scelte organizzative, ma solo per i settori in cui vi sono potenziali aiuti di stato.

33

Tesi(in pillole)

• La gestione pubblica è una soluzione dei fallimenti del mercato basata sul command and control.

• Nell’impresa pubblica, tipicamente multi-principal, il potere degli incentivi è basso ed è ulteriormente ridotto a causa del soft budget constraint e della non applicazione della no-bailout condition.

• La regolazione è una soluzione che fa uso dei meccanismi di incentivo, compreso l’hard budget constraint e la no bail-out condition.

• I «contratti» di regolazione sono tipicamente incompleti e, quindi la regolazione è un ongoing process, anche quando si avvale di meccanismi competitivi per gli affidamenti (le gare non sostituiscono la regolazione).

• La scelta tra regolazione e gestione pubblica è essenzialmente legata al fatto (empirico) se sia più importante e non precisabile ex ante e/o monitorabile ex post la «qualità» del servizio (istruzione, sanità, assistenza sociale) o il suo costo (energia, rifiuti, servizio idrico, trasporti). E al fatto se abbia elevato peso l’investimento a redditività molto differita non contrattabile (reti vs servizi).

• Se si sceglie la regolazione, il mantenimento della proprietà pubblica è contro-producente perché (a) l’arbitro è anche un giocatore; (b) si indebolisce il potere degli incentivi perché un giocatore ha soft budget constraint e gode di bail-out; (c) si indebolisce il potere degli incentivi perché una impresa (quella pubblica) ha una molteplicità di principali (politici, sindacali, ecc. che influenzano l’azionista contrastando il regolatore) e il «cappello» dell’azionista tende a prevalere su quello del regolatore.

Documents

Liberalizzazioni e privatizzazioni Andrea Boitani & Michele Grillo 1