LES RELATIONS DE L’ADMINISTRATION FISCALE

AVEC LES PARTICULIERS ET LES ENTREPRISES

MARDI 21 FÉVRIER 2012

Sommaire ……………………………………………………………

I - Les principaux constats p. 1 II - Les fiches illustratives p. 7 III - Les relations avec les entreprises p. 15

1

I - LES PRINCIPAUX CONSTATS

Aujourd’hui une part massive de la population entretient des relations avec l’administration fiscale. Plus de 36 millions de foyers fiscaux et plus de 3 millions d’entreprises sont en contact direct avec cette administration.

Pour l’Etat, la qualité des relations avec les contribuables, et plus largement avec les usagers de l’administration fiscale, est essentielle pour faciliter l’acceptation de l’impôt par les citoyens. L’accomplissement volontaire des obligations fiscales (déclaration et paiement) par les contribuables est un enjeu majeur pour l’Etat.

Cet enjeu suppose que les relations entre cette administration et les contribuables soient simples et faciles. Dans le cas contraire, ceux-ci risquent de ne pas acquitter correctement leurs obligations fiscales, voire de s’en affranchir.

Cette nécessité est encore plus vraie pour un pays comme la France caractérisé par l’ampleur, la diversité et la complexité de ses prélèvements obligatoires.

Comme dans d’autres pays développés, l’administration fiscale française a largement ordonné sa réorganisation et sa modernisation autour de cet enjeu. Depuis la fin des années 90, un basculement s’est produit dans la conception de ce que doit être l’attitude de l’administration fiscale. Les citoyens ne doivent plus être considérés seulement comme des assujettis de l’Etat, mais comme des usagers d’un service public de l’impôt, qu’ils soient des particuliers ou des entreprises. La relation avec le public doit être placée au cœur du fonctionnement de l’administration.

La fusion entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) lancée, qui a rapproché les services établissant l’impôt de ceux chargés de le recouvrer dans un seul réseau de directions départementales, a été justifiée notamment par la poursuite de la simplification des démarches fiscales pour les usagers. La nouvelle direction générale des finances publiques (DGFIP) devait s’organiser pour leur offrir un interlocuteur fiscal unique, quel que soit le mode d’accès et pour l’ensemble de leurs opérations, qu’il s’agisse du calcul du montant de l’impôt (« l’assiette ») ou de son paiement (« le recouvrement »).

Dans le même temps, l’administration fiscale doit se situer dans un univers largement nouveau et qui évolue très vite.

- L’hétérogénéité de la population fiscale est devenue plus forte, avec des clivages territoriaux, sociaux, culturels, linguistiques, générationnels plus marqués. La situation des contribuables se caractérise par une évolution permanente : accroissement des mobilités géographiques, accélération des créations comme des disparitions d’entreprises, diversité des statuts juridiques et sociaux, instabilité des situations familiales.

- La complexité des règles fiscales s’accroît, avec 40 000 pages d’instructions fiscales et 20 % des articles du code général des impôts qui changent chaque année.

- La diffusion massive de l’internet et des possibilités de dématérialisation des données et des échanges modifie les attentes d’une part croissante des Français désormais habitués à disposer au quotidien de prestations adaptées, personnalisées et disponibles en permanence.

L’administration doit pouvoir y répondre tout en se préoccupant des contribuables qui n’ont pas facilement accès à ces outils.

2

Le sujet des relations de l’administration fiscale avec les particuliers et les entreprises n’est donc pas seulement aujourd’hui une affaire de gestion quotidienne, il recouvre des enjeux stratégiques. C’est pourquoi il a semblé nécessaire à la Cour de s’en saisir.

La Cour a choisi, dans une démarche évaluative, de partir de l’observation « sur le terrain » des relations nouées concrètement entre usagers et agents des services fiscaux, à l’occasion des opérations de déclaration, traitement, paiement, assistance, contrôle, réclamation, recours ou contestation. Lors de forums locaux, usagers et agents ont pu s’exprimer, ce qui a permis d’apporter des éclairages sur les évolutions sur la satisfaction des usagers et la perception de l’évolution du service par les agents.

La Cour complète ainsi un ensemble de travaux portant sur la fiscalité et la gestion de l’impôt.1

1. L’administration fiscale a renouvelé son offre de services mais sans conception d’ensemble

Un point noir incontestable : le téléphone

Des différents modes de contact, l’accueil téléphonique est le plus critiqué, tant par les usagers que par les agents. Alors que d’autres administrations ont fortement réorganisé ce canal, aucun des dispositifs existants dans l’administration fiscale ne donne vraiment satisfaction. Il est à repenser dans son ensemble.

Un progrès en réalité partiel : l’interlocuteur fiscal unique

La mise en place concrète du gestionnaire unique, interface entre l’administration fiscale et le contribuable a d’abord concerné, au début des années 2000, le segment des grandes entreprises, avec la création d’un service spécialisé à compétence nationale, la direction générale des entreprises (DGE). Pour les autres entreprises, la mise en place du guichet fiscal unique a été réalisée, en 2005, au sein des services des impôts des entreprises (SIE), par regroupement des services fiscaux concernés de la DGI et de la DGCP.

Le principe du guichet fiscal unique des particuliers a été mis en œuvre plus tardivement, entre 2008 et 2011, dans le cadre de la fusion créant la DGFIP par la constitution d’une structure spécifique, le service des impôts des particuliers (SIP), destinée à gérer en un lieu unique l’ensemble des opérations d’assiette ou de recouvrement. Auparavant, les particuliers devaient s’adresser à leur centre des impôts (CDI) pour traiter des questions relatives à l’assiette et à leur trésorerie pour celles relatives au recouvrement.

Toutefois ce guichet fiscal unique n’est pas une réalité pour environ 45 % de la population. Dans une grande partie des zones rurales et périurbaines, les contribuables ne relèvent d’un SIP que pour l’assiette de l’impôt. Leur interlocuteur pour le recouvrement reste une trésorerie. Un « accueil fiscal de proximité » (AFP) a dû être organisé dans les trésoreries maintenues, mais il ne peut répondre qu’aux questions les plus courantes sur l’assiette de l’impôt. Les demandes plus complexes sont transmises au SIP de rattachement, auquel il appartient en principe de répondre au contribuable.

Même dans les SIP, la réorganisation des services autour des contribuables particuliers est incomplète. Un rapprochement des centres des impôts (CDI) et des centres des impôts fonciers (CDIF) avait été engagé avant la fusion. Un mouvement de regroupement avec les SIP devrait être repris, pour assurer que le guichet fiscal soit réellement unique.

Enfin, au sein des SIP, si la mutualisation de l’accueil entre les équipes d’agents issus des deux anciens réseaux est organisée. La polyvalence des agents demeure insuffisante pour qu’ils puissent répondre sur les différents aspects de la fiscalité. Le traitement des demandes est effectué, selon leur nature, par des équipes qui demeurent distinctes. Il y a plus juxtaposition d’équipes relevant des anciennes filières que fusion des activités au sein d’un même service. 1 Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne. Rapport public thématique de la Cour des comptes –

Mars 2011

La fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique : un premier bilan.

Communication au Sénat - Octobre 2011.

Les dépenses fiscales. Rapport public annuel de la Cour des comptes - Février 2012.

Le pilotage national du contrôle fiscal. Rapport public annuel de la Cour des comptes - Février 2012.

3

Ce dispositif laisse donc subsister de fortes disparités dans la qualité du service rendu aux particuliers. Les usagers sont probablement prêts à admettre que toute la gamme des services ne soit pas disponible à chaque point de contact. La DGFIP doit cependant informer plus clairement les contribuables sur les limites du dispositif.

En outre, la fusion n’a pas été l’occasion d’une réévaluation de l’adaptation du réseau aux usagers actuels. La question du maillage territorial devra être posée explicitement sous ses divers aspects (taux de couverture souhaitable, adaptation aux évolutions des territoires, interopérabilité des points de contact, taille minimale nécessaire pour disposer d’un véritable accueil fiscal, coût du service).

Le guichet virtuel : des progrès inégaux

Pour le paiement de l’impôt des particuliers, différentes modalités de sont désormais proposées (mensualisation, prélèvement automatique à l’échéance, paiement en ligne). Elles ont représenté, en 2010, pour l’impôt sur le revenu, 87% des montants payés, ce taux est sensiblement plus faible (53,9 %) si on y ajoute les impôts locaux.

L’administration fiscale a comblé au cours des dix dernières années une partie du retard qu’elle accusait en termes d’administration électronique. Les fonctionnalités du portail impots.gouv.fr ont été peu à peu élargies. Avec 62 millions de visites, il est à la fois une source d’information, de consultation des usagers, et un outil permettant d’accomplir certaines opérations fiscales (déclaration et paiement de nombreux impôts) avec des services associés (calcul automatique de l’impôt dû, compte personnel, historique fiscal).

Le portail impots.gouv.fr est devenu un véritable guichet électronique, parallèle à l’accueil au guichet.

Son ergonomie reste cependant perfectible. Il transpose encore trop souvent les modes traditionnels d’organisation de la documentation, du traitement des dossiers et de la présentation des formulaires déclaratifs. De plus, les efforts d’amélioration n’ont pas été les mêmes pour tous les impôts. Les fonctionnalités possibles sur internet demeurent insuffisamment exploitées pour rendre un service optimal aux particuliers.

Pour les entreprises, la déclaration et le paiement par internet d’une grande partie des impôts dont elles sont redevables, deviennent progressivement obligatoires. Cette stratégie volontariste doit être poursuivie, mais dans des conditions d’information et d’accompagnement permettant aux entreprises d’anticiper les questions d’organisation qui en résultent.

Le courrier électronique : un potentiel à exploiter

Le courrier électronique est le vecteur de communication qui progresse le plus. L’administration ne s’est pas encore organisée pour son exploitation. De plus, l’équipement technique n’est pas suffisamment dimensionné pour échanger les fichiers joints aux courriels, indispensables au traitement des demandes.

Le maintien du courrier postal

Le courrier traditionnel reste important en volume et en charge symbolique en dépit des aléas de la distribution postale : augmentation des courriers non distribuables dans une acception plus large que les « NPAI » (n’habite pas à l’adresse indiquée).

La nécessité d’une stratégie multicanal

L’organisation de l’accueil a, en réalité, suivi une logique d’offre, en fonction des moyens disponibles, plus que de réponse à une demande identifiée et analysée a priori.

En outre, pour rendre plus visible la nouvelle dimension de la DGFIP, la priorité a été clairement donnée, depuis la fusion, à l’accueil physique des particuliers, alors que celui-ci ne suffit pas à rendre le meilleur service aux usagers (par exemple : disponibilité permanente).

4

La DGFIP doit mieux différencier les modalités d’accès aux services, depuis le guichet territorial jusqu’aux téléprocédures, en fonction de la diversité des besoins des publics. Une réflexion ouverte, intégrant les coûts et avantages de chaque canal et les contraintes de saisonnalité, devrait être engagée, au moins pour les particuliers. Elle devrait s’articuler, au moins en partie, sur une distinction entre les différentes catégories d’usagers. Cette réflexion pourrait conduire à concevoir des systèmes de renvoi d’un instrument à l’autre, incitant les usagers à utiliser le moyen de contact le mieux adapté à leur demande et le plus efficient pour l’administration. Elle devrait intégrer la nécessité de traiter de manière spécifique les publics qui rencontrent les plus grandes difficultés.

Les potentialités de développement des vecteurs automatisés ou virtuels de traitement des opérations fiscales des usagers ne sont pas toutes exploitées. Leur impact sur l’organisation globale de l’administration fiscale et sur la conception globale de l’offre de services est encore insuffisamment pris en compte.

2. Les conditions d’exercice de leurs droits et obligations par les particuliers et les entreprises doivent être davantage facilitées

La simplification et la stabilisation des règles et des procédures demeurent des priorités.

Les règles fiscales sont devenues de plus en plus instables et complexes. Une lecture directe de la loi applicable n’est plus possible. Les modalités de l’impôt sont très nombreuses. Les « niches fiscales » (plus de 500) se sont multipliées, notamment celles associées à des politiques publiques sectorielles (maîtrise de l’énergie, logement, recherche, etc.).

Par ailleurs, le vocabulaire employé par l’administration est difficile à comprendre et c’est l’une des principales causes de la complexité ressentie dans l’accomplissement des obligations fiscales.

Cette complexité croissante fait que les contribuables, même de bonne foi, ne se sentent plus complètement assurés d’être « en conformité » avec la règle : ils ont un besoin accru d’être informés et sécurisés sur le respect de leurs obligations.

Les agents eux-mêmes sont parfois en peine de les renseigner en toute certitude, tant la succession rapide et le caractère technique de certains dispositifs fiscaux en brouillent la compréhension et l’application.

Une doctrine administrative difficile à appréhender par les contribuables

Les moyens à la disposition des contribuables pour obtenir la doctrine administrative et fonder leur position particulière sont à divers égards peu performants.

Les organismes représentatifs des entreprises considèrent généralement que les réponses de l’administration à leurs questions sont trop tardives.

Des comités d’usagers avaient été créés en 2004, pour recueillir des propositions des usagers. Celui des particuliers n’a pas été réuni depuis 2006. Celui des professionnels a, en revanche, continué à fonctionné et s’est révélé utile pour les entreprises. L’administration fiscale a récemment mis en place des consultations ouvertes via internet sur certains projets d’instructions fiscales. C’est un nouveau palliatif, bienvenu mais partiel, à la complexité croissante de la norme.

Les questions des contribuables peuvent aussi être traitées par la procédure du rescrit fiscal (prise de position formelle de l’administration sur l’interprétation d’un texte fiscal ou sur l’appréciation d’une situation de fait). Cette procédure a été marquée depuis 2008 par de nombreuses évolutions et améliorations, mais la procédure et le formalisme sont encore jugés trop lourds et les délais de réponse peu compatibles avec la vie des affaires.

Le dispositif des recours apparemment bien étoffé, mais peu compréhensible

En cas de difficulté dans ses relations avec l’administration, le contribuable peut formuler une « demande gracieuse » en vue d’obtenir une remise totale ou partielle (plus d’un million en 2010), ou une « réclamation » s’il y a une contestation sur le fond (3,7 millions en moyenne par an dont beaucoup visent à obtenir la correction d'erreurs matérielles).

5

En cas de réponse défavorable, la possibilité lui est offerte, depuis 2005, de saisir un conciliateur fiscal départemental (80 000 demandes par an). Le contribuable insatisfait peut ensuite saisir le médiateur des ministères économique et financier (ou « médiateur de Bercy »), en appeler au ministre, et saisir le Défenseur des droits (ancien Médiateur de la République), autorité administrative indépendante.

En réalité, le manque de visibilité du dispositif est patent. L’architecture des voies de recours est trop complexe, et elles sont mal articulées. Les usagers sont dans l’incertitude quant à la portée des procédures offertes.

Les procédures elles-mêmes manquent de transparence. Ainsi l’usager pense trouver dans le conciliateur une autorité indépendante des services, comme semblent l’indiquer ses coordonnées postales, et comme tel est le cas pour d’autres services publics. Or, il s’agit en fait d’un cadre de l’administration fiscale. Il serait plus clair de présenter aux usagers un recours hiérarchique de plein exercice avec tous les effets s’y attachant, notamment le caractère suspensif de ce recours (le recours au conciliateur ne l’est pas).

De plus, les usagers sont confrontés à un langage spécifique à l’administration fiscale qui complique certainement leur compréhension des recours possibles.

3. L’administration fiscale doit viser une nouvelle étape pour consolider l’acceptation de l’impôt

La DGFIP ne dispose pas d’outils pertinents pour mesurer les besoins des contribuables et les effets de sa politique.

Les indicateurs de performance disponibles sont généralement trop globaux et quantitatifs pour mesurer les résultats de la politique menée et éclairer sa conduite. Les outils de mesure des flux (guichets, téléphone, courriels) sont sous performants et sous utilisés. Il n’y a pas de mesure régulière de la satisfaction des usagers.

En interne, l’information sur les relations avec les usagers ne remonte de façon systématique aux services centraux qu’à l’occasion des bilans de campagne de l’impôt sur le revenu. Il n’existe pas de bilan comparable pour les autres impôts. La DGFIP n’exploite pas suffisamment les réclamations des contribuables pour améliorer la qualité du service rendu, remédier aux dysfonctionnements identifiés ou clarifier la norme.

Pour pouvoir élaborer sa stratégie multicanal, l’administration fiscale doit mieux connaître la fréquentation de chaque canal de contact et les raisons qui poussent le contribuable à utiliser l’un plutôt que l’autre. Ces informations ne peuvent ressortir que d’études qualitatives fines.

Elle devrait également connaître l’efficience respective des différents canaux.

La nécessité d’une vision d’ensemble

La DGFIP vit trop sur elle-même. A l’intérieur même de Bercy, diverses directions pourraient jouer, sur des plans différents, un rôle accru dans la recherche, par la DGFIP, de nouvelles voies de simplification.

L’offre de services méthodologiques de la direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME) devrait être ainsi mieux mise à profit. La connaissance des entreprises dont dispose la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) pourrait être utilisée en amont des réflexions menées sur la norme fiscale et notamment la rédaction des instructions.

Avec la direction de la législation fiscale (DLF) les échanges devraient être structurée systématisés, afin d’éclairer la rédaction de la législation fiscale à partir de l’analyse, par la DGFIP, des difficultés et des réactions des usagers.

Au sein même de la DGFIP, la dispersion des acteurs empêche une réflexion et un pilotage globaux de la politique de relations avec les contribuables. Les structures existantes doivent être réorganisées pour permettre de dégager une vision d’ensemble.

La DGFIP doit se doter d’outils de réflexion prospective, à la mesure de ses missions et de ses responsabilités dans l’Etat. Il faut qu’une structure identifiée et rattachée au directeur général des finances

6

publiques soit en mesure d’avoir une bonne vision d’ensemble des différents aspects de la politique de relations avec les contribuables.

***

Dans le rapport qu’elle a établi en octobre 2011 pour la commission des finances du Sénat, la Cour a montré que la fusion des deux anciennes directions au sein de la DGFIP était administrativement réalisée, mais qu’une nouvelle étape devait être engagée pour revoir certains des processus, des organisations et des objectifs.

Les résultats de la présente évaluation confirment cette nécessité et montrent que cette nouvelle étape, pour poursuivre l’amélioration des relations avec les usagers, doit intégrer de nouvelles dimensions. Des recommandations sont formulées par la Cour en ce sens.

7

II - Fiches illustratives

1 - Les limites du nouveau principe de l’interlocuteur fiscal unique

Exemple : cas d’un contribuable habitant dans une zone rurale ou dans une petite ville et qui souhaite demander un renseignement sur sa situation fiscale. A qui doit-il s’adresser ?

Depuis 2008, une nouvelle organisation permet en théorie d'assurer sur l'ensemble du territoire l'offre de service d'un interlocuteur fiscal unique des particuliers. Ainsi, 710 « services des impôts des particuliers » (SIP) ont été créés là où existaient auparavant un « centre des impôts » et une « trésorerie ». La DGFIP a largement communiqué sur cette réforme en la présentant comme généralisée.

Cependant, dans les autres cas (près de la moitié des contribuables, essentiellement en zones rurales et périurbaines), les contribuables ne relèvent de leur SIP que pour le calcul de l’impôt, leur interlocuteur pour le paiement restant une trésorerie.

Un mécanisme a été créé, l’« accueil fiscal de proximité » (AFP), pour permettre aux agents des trésoreries de prendre aussi en charge les questions relatives au calcul, au moins pour les plus courantes d’entre elles. Les demandes plus complexes sont transmises au SIP, et la réponse est ensuite communiquée au contribuable, en principe sans autre démarche de sa part.

En réalité, ce dispositif laisse subsister de fortes disparités d’accès au service : les contribuables relevant d’un SIP ont le meilleur accès au service public et bénéficient de tous les avantages du guichet unique. En revanche, ceux qui relèvent d’un AFP ne bénéficient qu’en apparence d’un guichet unique.

Pour compenser ces disparités, des pistes d’action existent :

Dans certains départements, des permanences sont organisées en mairie au moment des campagnes de l’impôt sur le revenu, mais ces initiatives tendent à se raréfier.

Une application informatique permet la transmission des demandes entre la trésorerie et le SIP et le suivi de leur traitement : elle est en réalité peu utilisée par les agents qui emploient le téléphone, voire le courrier.

Un contribuable peut s’adresser, pour s’informer, à un service de type guichet unique auquel il n’est pas administrativement rattaché, voire effectuer de rares opérations. Cependant, cette possibilité n’est pas suffisamment connue.

Le jeu de « ping-pong » est toujours une réalité pour de nombreux contribuables. Ceux-ci sont probablement prêts à admettre que toute la gamme des services ne soit pas disponible à chaque point de contact. En revanche, l’organisation entre services doit être claire et portée à la connaissance de tous et la communication de l’administration sur ce point ne doit pas créer une attente qui risque d’être déçue.

8

2 - Un vocabulaire peu accessible

Exemple : cas d’un contribuable qui souhaite remplir une obligation fiscale, ou vérifier s’il est « en règle », mais qui ne comprend pas le langage employé par l’administration.

L’une des principales causes de complexité ressentie dans l’accomplissement des obligations fiscales réside dans la difficulté de compréhension du vocabulaire employé par l’administration. Pour prendre un exemple, il n’est pas immédiat pour tous de comprendre que l’« assiette de l’impôt » signifie calcul de l’impôt, ou que le « recouvrement » correspond au paiement.

Pour certains publics, le langage de l’administration fiscale est même complètement inaccessible. Les associations, comme Emmaüs, qui accompagnent les personnes en insertion, ont témoigné que les notions d’« enfant à charge », de nombre de « parts du foyer fiscal » ou de « quotient familial » ne sont pas immédiatement intelligibles pour les personnes ayant peu de références administratives ou connaissant mal les usages français.

De même, certains contribuables ont encore aujourd’hui des difficultés à comprendre que les éléments à porter dans leur déclaration ne sont pas ceux du moment où ils remplissent leur déclaration, mais ceux de l’année passée.

Des efforts de simplification ont certes été réalisés mais ils se sont largement concentrés sur l’impôt sur le revenu. Une action analogue devrait concerner les autres impôts, par exemple les impôts locaux ou les droits de succession.

Chaque année, pour l’impôt sur le revenu, sont publiés simultanément des guides (guide fiscal, guide de la déclaration de revenus, supplément spécial impôts) résultant d’initiatives propres de la presse, d’associations, ou de syndicats. L’administration, dont les notices ne sont pas toujours jugées claires par les usagers, gagnerait à s’inspirer de certaines de ces présentations.

En matière de recours, les usagers sont également confrontés à un vocabulaire spécifique : les termes « gracieux », « contentieux », par exemple, n’ont pas la même signification dans le langage commun, voire dans l’ordre administratif de droit commun.

L’administration utilise « contentieux » dès lors qu’il y a une simple réclamation. Cette confusion peut dissuader un contribuable de présenter une réclamation car le terme contentieux peut sous-entendre un conflit avec le fisc.

Cette confusion des termes complique certainement la compréhension du contribuable. Celui-ci peut à juste titre éprouver des difficultés à percevoir l’articulation des dispositifs de recours en matière fiscale.

La bonne compréhension de la règle fiscale reste imparfaite en raison d’un vocabulaire trop technique et difficilement accessible à tous les contribuables.

9

3 - Le téléphone, mode de contact le plus controversé

Exemple : cas d’un contribuable qui ne souhaite pas ou ne peut pas se déplacer et qui préfère contacter l’administration fiscale par téléphone pour poser une question.

Le téléphone est, en principe, un mode rapide et pratique. S’il est utilisé pour donner des informations simples ou préciser certains aspects, il contribue à des solutions rapides, et évite des déplacements inutiles.

En pratique, l’organisation de l’accueil téléphonique est extrêmement variable. Certains sites disposent d’une cellule téléphonique permanente. Des formules plus innovantes ont été envisagées comme la mise en place d’une plate-forme téléphonique départementale virtuelle, mais n’ont pas été mises en œuvre.

Certains équipements sont obsolètes, que ce soit pour l’acheminement des appels ou pour le déclenchement des sonneries. Dans certains services, celles-ci ne se déclenchent pour l’agent qu’après que l’usager a laissé sonner à plusieurs reprises. L’agent se trouve alors, sans comprendre, confronté à l’agressivité de l’usager, à qui il a du mal à faire croire qu’il n’a entendu qu’un nombre de sonneries moindre. La mise à niveau des installations téléphoniques reste à planifier et à traiter en priorité.

Sur l’ensemble des sites visités par les équipes de la Cour, les agents ont admis qu’ils sont difficiles à joindre par téléphone. Souvent les appels sont envoyés vers les agents chargés de la gestion des dossiers, avec un système de sonnerie tournante : si un poste ne répond pas, l’appel est automatiquement basculé vers un autre, et ainsi de suite. Cette organisation présente l’avantage d’éviter au maximum qu’un appel n’aboutisse pas, mais incite parfois certains agents à ne pas répondre dans l’espoir qu’un de leurs collègues décrochera.

Correctifs possibles, des plates-formes téléphoniques interrégionales sont censées pouvoir répondre aux interrogations :

- les centres impôts-service (CIS) : un agent répond en direct à toutes les questions fiscales, en semaine ou le samedi. Ils ne sont conçus que pour délivrer une information générale : les agents n’ont pas la main sur les dossiers des contribuables, qu’ils peuvent toutefois consulter, et dans de nombreux cas, ils renvoient leurs interlocuteurs vers les services gestionnaires. Certains départements sont exclus de la couverture par un CIS : les appels vers ce dernier sont automatiquement rebasculés vers le dispositif local.

- les centres prélèvements-service (CPS), qui ont la main sur les dossiers des particuliers, peuvent répondre à toutes les questions relatives aux paiements par prélèvement. Ils sont fréquemment saturés, de sorte que les particuliers appellent finalement les services opérationnels.

L’expression d’insatisfaction à propos du téléphone est assez générale, même s’il existe des exceptions (notamment dans les petites structures).

10

4 - Les ambigüités du dispositif de recours

Exemple : cas d’un contribuable qui n’est pas d’accord avec l’administration à propos du traitement de sa situation (calcul de l’impôt ou paiement).

En cas de réponse négative de l’administrative à sa réclamation, le contribuable se voit offrir la possibilité de saisir le conciliateur fiscal départemental.

C’est une création récente qui, selon l’administration, est destinée à remédier aux difficultés de communication avec les usagers parce que ses décisions sont plus simples et plus pédagogiques. Il bénéficie en théorie d’une grande liberté de décision en vue d’une « application mesurée de la loi fiscale », selon l’expression de l’administration.

La mission est en fait confiée à des cadres supérieurs de la direction départementale. L’examen des recours est confié au service qui détient le dossier du requérant, c'est-à-dire le même service qui a déjà eu à connaître de la demande initiale. Dans certains cas, le conciliateur est l’auteur même de la décision contestée.

Ce positionnement n’est pas forcément évident du point de vue de l’usager. La plupart du temps, ce dernier se tourne vers le conciliateur, croyant qu’il s’agit d’une autorité indépendante de l’administration et non d’un cadre de l’administration fiscale. Si le conciliateur était plus précisément décrit, il est possible que les usagers qui ne souhaitent pas avoir affaire à l’administration se tourneraient moins volontiers vers lui.

L’exigence d’impartialité et d’indépendance du conciliateur fiscal n’est donc pas satisfaite.

Ce problème est d’autant plus délicat que le passage par le conciliateur est un préalable nécessaire avant de s’adresser au « médiateur de Bercy » qui, lui, est indépendant de l’administration, directement rattaché au ministre, et qui rend son avis en droit et en équité après avoir pris connaissance des positions de l’administration et du demandeur. Ce passage obligé par le conciliateur n’est d’ailleurs pas clairement expliqué aux contribuables.

Ces difficultés sont encore compliquées par le fait que les recours à la conciliation et à la médiation n’ont pas pour effet de suspendre le délai légal de deux mois dont le requérant dispose pour saisir un juge. Or ce délai est très difficile à respecter compte tenu des délais de traitement. Les contribuables les mieux informés sont amenés, tout en saisissant le conciliateur et/ou le médiateur, à présenter en même temps leur recours devant le tribunal. Ils y sont d’ailleurs souvent incités par l’administration elle-même. Cette situation est contradictoire avec le principe selon lequel la médiation et la conciliation sont des modes alternatifs de règlement dont l’intérêt est théoriquement de diminuer le nombre de procédures juridictionnelles.

Le dispositif des recours, apparemment bien étoffé, se caractérise par un net déficit de simplicité, de clarté et de transparence.

11

5 - Le courrier électronique : un mode de contact très apprécié et en plein essor, mais à organiser

Exemple : cas d’un contribuable qui ne souhaite pas ou ne peut pas se déplacer et qui préfère contacter l’administration fiscale par courrier électronique pour une demande de renseignement sur sa situation fiscale.

Tous les interlocuteurs rencontrés ont souligné le développement constant de ce mode de communication ; c’est le vecteur de communication qui progresse le plus.

Les avantages de la messagerie électronique sont clairement identifiés : facilité d’utilisation, rapidité de réponse, moindre solennité que le courrier, possibilité d’attacher des documents. Cependant, du côté des particuliers, l’usage connaît des disparités : une méfiance forte reste exprimée en milieu rural, et les conditions d’accès à internet restent parfois difficiles.

L’organisation des services est inadaptée au traitement des courriels des contribuables. Ceux-ci arrivent dans une boîte à lettres fonctionnelle relevant d’un système de messagerie. Il doit ensuite être transféré par le responsable du service aux agents en utilisant un autre système de messagerie. Les agents regrettent le défaut de compatibilité entre les deux systèmes qui les contraint à réaliser de nombreux « copier-coller ».

Les statistiques sur les flux de ce type sont assez grossières et peu exploitées, quand elles existent. Le poids effectif de cette charge nouvelle n’est donc pas encore mesuré en termes d’incidence de charge de travail.

Les agents expriment, en outre, des réserves sur ce nouveau mode de communication : une réponse par courriel requiert la même attention qu’une réponse par courrier, l’administration se trouvant engagée ; ils redoutent les dérives qu’autorise la facilité d’échange, ils évoquent un effet de conversation à répétition (ou « chat ») et le manque de rigueur de certains interlocuteurs. En outre, les contribuables peuvent envoyer des dossiers joints, mais l’équipement informatique a une capacité de mémoire limitée pour recevoir ou envoyer la masse de ces dossiers.

Malgré le potentiel que représente le courrier électronique comme mode d’échanges avec les contribuables, et malgré son essor, l’administration ne s’est pas encore organisée pour son exploitation.

12

6 - Les ratés du portail « impots.gouv.fr » pour les entreprises

Exemple : cas d’une entreprise qui remplit ses obligations fiscales en ligne.

Le portail fiscal pour les entreprises sur internet remonte à la mise en place, en 2001, de Télétv@, qui impose de télédéclarer et de télépayer la TVA en ligne aux entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 15 M€. Il a été progressivement enrichi et transformé. Il permet aujourd’hui le télépaiement pour la plupart des impôts et taxes qui concernent les entreprises. Beaucoup de démarches sont réalisables en ligne, telles que la délivrance d’attestations fiscales.

Le portail professionnel compte aujourd’hui plus de 6 millions d’abonnés. Son ergonomie est généralement jugée satisfaisante et son contenu riche. Les grandes entreprises interrogées perçoivent positivement les téléprocédures : leur fonctionnement est dans l’ensemble apprécié.

Les petites et moyennes entreprises, comme les artisans, ressentent plus de difficultés. Beaucoup sont conduits à avoir recours à un intermédiaire, ce qui représente un coût de fonctionnement supplémentaire. Selon un baromètre de juin 2011, relatif aux « opinions et pratiques des chefs d’entreprise en matière de téléprocédures fiscales », 54 % des entreprises qui devaient basculer vers les téléprocédures envisageaient de confier leurs démarches à un prestataire externe.

Par ailleurs, le portail connaît parfois des dysfonctionnements majeurs.

Ainsi, en 2010, l’annonce tardive par l’administration et l’absence d’anticipation par les entreprises de la modification des critères pour l’obligation de télédéclarer conjuguée à la mise en place hâtive de la réforme de la taxe professionnelle, ont créé un « embouteillage » qui a beaucoup gêné les entreprises. L’accès au portail a été très difficile pendant quelque mois.

L’assistance téléphonique est assurée par le système Toscane (six plates-formes en France) géré directement par la DGFIP. Au regard des dysfonctionnements du portail, elle était mal dimensionnée. Les entreprises se sont tournées en masse vers leur service de rattachement pour résoudre leurs difficultés. Cet encombrement a été à l’origine d’anomalies qui ont dû ensuite être traitées, notamment par le biais de dégrèvements, dont le montant n’a pas été estimé par l’administration fiscale.

Ainsi en 2010, seules 22 % des sollicitations à l’assistance Toscane ont été traitées. Même hors période critique, le traitement des sollicitations par l’assistance téléphonique est médiocre. Ainsi, en mai 2011, sur 56 000 appels reçus, seuls 18 000 ont pu être traités.

Le portail destiné aux entreprises n’est pas suffisamment ergonomique notamment pour les PME et les artisans.

13

7 - L’association des entreprises à la conception des instructions et formulaires : des efforts encore insuffisants

Exemple : cas d’une entreprise qui participe à la concertation organisée par l’administration sur l’élaboration des instructions et formulaires, à partir du portail impots.gouv.fr

Le système fiscal français est très compliqué (40 000 pages d’instructions fiscales) et change en permanence (20 % des articles du Code général des impôts sont modifiés chaque année).

En réponse à la question « Dans quels domaines une démarche de simplification administrative serait la plus utile à votre entreprise ? », la fiscalité prend la première place pour 76 % des entreprises devant le droit du travail (68 %).

La concertation avec les professionnels sur les instructions et les formulaires, mis en place sur le portail impots.gouv.fr, dès le stade de leur élaboration, en facilite l’application et l’usage.

Les professionnels apprécient beaucoup cette démarche. Des exemples montrent que ce dispositif pouvait avoir des effets positifs : un récent projet d’instruction relatif aux entrepreneurs individuel à responsabilité limitée a ainsi suscité de multiples avis qui ont entraîné un remaniement très important du texte initial.

Cependant, dans de nombreux cas, les délais fixés pour les réponses sont trop courts et de nombreuses réformes entrent en vigueur sans que les termes des instructions correspondantes soient connus en temps utile.

Dans les consultations préalables à la préparation des formulaires déclaratifs, le temps laissé au dialogue est encore trop court pour permettre une mise au point satisfaisante. De nombreux formulaires restent extrêmement complexes et longs à renseigner : ainsi, alors que les entreprises de toute taille sont assujetties à la cotisation foncière des entreprises, la notice « explicative » jointe au formulaire 2011 est particulièrement confuse.

Les formulaires de déclaration sont souvent accompagnés de nombreuses annexes qui ne concernent que des cas particuliers.

Les fédérations professionnelles ont présenté des propositions de simplification ; la chambre de commerce et d’industrie de Paris (CCIP) est allée jusqu’à préparer un formulaire simplifié d’impôts sur les sociétés pour les petites et moyennes entreprises, à l’image du formulaire simplifié pour l’impôt sur le revenu des particuliers. L’administration fiscale devrait prendre en considération ce genre de propositions.

L’administration devrait consulter davantage les entreprises qui constituent une force de proposition insuffisamment exploitée.

14

8 - Les limites de la procédure du rescrit fiscal – l’exemple de l’impasse en matière de crédit d’impôt recherche (CIR)

Exemple : cas d’une entreprise qui souhaite être assurée de la conformité au droit fiscal de sa situation.

Le rescrit fiscal est une prise de position formelle de l’administration sur l’interprétation d’un texte ou sur l’appréciation d’une situation de fait, en réponse à une demande présentée par un contribuable. Il engage l’administration vis-à-vis de celui-ci. Lorsqu’il est publié, il a des effets de droit pour les autres contribuables placés dans la même situation.

Depuis le début des années 2000, l’administration fiscale a entrepris de réformer son organisation pour améliorer la qualité du service rendu en matière de rescrit. Une politique de publicité du rescrit s’est mise en place avec la diffusion en ligne d’exemples sur le site impôts.gouv.fr (400 prises de positions formelles ont été publiées en 2010). Des modèles de formulaire de demande ont également été publiés. Depuis 2009, le délai de réponse laissé à l’administration pour se prononcer, et au-delà duquel elle est censée avoir approuvé le régime sollicité, a été harmonisé à trois mois.

Ces réformes ont eu des effets positifs. Le recours au rescrit s’est développé. Cependant, l’enquête de la Cour a montré, à propos des entreprises, la persistance de freins. Certaines craignent que la procédure de rescrit donne à l’administration fiscale une connaissance approfondie de leur situation, lui permettant d’orienter un éventuel contrôle fiscal ; il est difficile de surmonter cette crainte. Des solutions pourraient être apportées sur d’autres points : le formalisme jugé trop lourd ou les délais de réponse peu compatibles avec la vie des affaires.

Pour le crédit impôt recherche (CIR), une procédure spécifique permet, depuis 2008, de saisir directement des services ou organismes autres que l’administration fiscale (ministère chargé de la recherche, Oséo, agence nationale de la recherche). Cette saisine directe permet aux entreprises d’obtenir une prise de position formelle sur le caractère scientifique et technique de leur projet, et donc sur l’éligibilité de celui-ci au CIR.

Cet élargissement de la saisine n’a pas rencontré le succès escompté en raison du risque d’incohérence doctrinale entre les positions de l’administration fiscale et celles des autres organismes.

Les entreprises soulignent surtout que la nécessité de demander un rescrit avant l’engagement des dépenses n’est souvent pas compatible avec le lancement des programmes de recherche qui, par nature, évoluent dans le temps. Or la garantie ouverte par le rescrit ne porte que sur le postulat décrit au départ du programme. Les entreprises préfèrent alors prendre le risque de déterminer elles-mêmes les dépenses éligibles, et avoir recours à des conseils juridiques et fiscaux, pour gagner du temps et éviter le risque d’une décision défavorable qui les obligerait à abandonner un projet pourtant utile à leur bonne santé économique et financière.

Le dispositif actuel du rescrit atteint difficilement son objectif, et dans certains cas, il aboutit à une impasse.

15

III - Les relations avec les entreprises

Aujourd’hui plus de 3 millions d’entreprises entretiennent des relations avec l’administration fiscale, soit une progression de 500 000 unités depuis 2003.

Pour l’Etat, la qualité des relations avec les contribuables est essentielle pour faciliter l’acceptation de l’impôt. L’accomplissement volontaire des obligations fiscales (déclaration et paiement) suppose que les relations entre cette administration et les contribuables soient simples et faciles. Cette nécessité est encore plus vraie pour un pays comme la France caractérisé par l’ampleur, la diversité et la complexité de ses prélèvements obligatoires, notamment pour les contribuables professionnels.

Or l’administration fiscale doit se situer dans un univers qui évolue très vite :

- L’hétérogénéité et l’instabilité de la population fiscale sont devenue plus fortes, avec des clivages nombreux et plus marqués : accélération des créations comme des disparitions d’entreprises (près d’un tiers disparaissent moins de cinq ans après leur création), diversité des statuts juridiques, évolution contrastée et parfois brutale des secteurs d’activité et des territoires etc. ; la crise fragilise nombre d’acteurs économiques.

- Les relations se font de moins en moins directement entre les entreprises et l’administration fiscale : de nombreux intermédiaires, professionnels du chiffre ou du droit, tiers de confiance etc. s’insèrent dans ces relations et ont des besoins propres que l’administration doit satisfaire.

- La complexité des règles fiscales s’accroît, avec 40 000 pages d’instructions fiscales et 20 % des articles du code général des impôts qui changent chaque année.

- La diffusion massive de l’internet et des possibilités de dématérialisation des données et des échanges modifie les attentes des professionnels, désormais habitués à disposer au quotidien de prestations adaptées, personnalisées et disponibles en permanence ; la DGFIP doit aussi tenir compte de l’inégale couverture du territoire en réseau à haut débit.

1. L’administration fiscale a renouvelé son offre de services mais sans conception d’ensemble

Un progrès peu contesté : l’interlocuteur fiscal unique

Ce dispositif qui regroupe les fonctions de calcul de l’impôt et de recouvrement est globalement satisfaisant pour les entreprises.

Sa mise en place concrète a d’abord concerné, au début des années 2000, le segment des grandes entreprises, avec la création en 2002 d’un service spécialisé à compétence nationale, la direction des grandes entreprises (DGE). Cette direction réalise des enquêtes de satisfaction complètes et bien conçues dont les résultats sont très positifs.

Pour les autres entreprises, la mise en place du guichet fiscal unique a été réalisée en 2005 au sein de services des impôts des entreprises (SIE), par regroupement des services fiscaux concernés de la DGI et de la DGCP. Depuis 2011, le SIE est leur seul interlocuteur, quel que soit le sujet à traiter. L’extension du caractère obligatoire des télé-procédures infléchit peu à peu la vocation de ces SIE, qui traitent davantage d’opérations complexes. Il est dommage que la DGFIP ne dispose toujours pas de données précises sur l’appréciation par ces entreprises de la qualité du service rendu dans ces SIE.

16

Le guichet fiscal électronique : des progrès inégaux

L’administration fiscale a comblé au cours des dix dernières années une partie du retard qu’elle accusait en termes d’administration électronique. Créées quasi-simultanément en 2001, TéléIR (pour la déclaration de l’impôt sur le revenu des particuliers) et TéléTVA (pour les entreprises) ont été les premiers éléments du guichet fiscal sur internet. Les télé-procédures se sont ensuite développées plus rapidement pour les entreprises.

Le site internet impots.gouv.fr a permis peu à peu la déclaration et le paiement d’autres impôts et ses fonctionnalités ont été simplifiées et élargies. Ce portail est à la fois une source d’information, de consultation, et un outil permettant d’accomplir certaines opérations fiscale. La masse critique atteinte en termes de consultations, de nombre d’opérations exécutées et de montants payés en fait un véritable guichet électronique, plus important que l’accueil au guichet de la DGE ou des SIE pour les entreprises grandes et moyennes.

Par ailleurs, la DGFIP a développé une offre de services supplémentaire avec, par exemple, la délivrance en ligne d’attestations fiscales dans le cadre des marchés publics. Cette offre de services devrait être prolongée en 2012.

L’ergonomie du portail reste cependant perfectible. Il transpose encore trop souvent les modes traditionnels d’organisation de la documentation, du traitement des dossiers et de la présentation des formulaires déclaratifs. De plus, les efforts d’amélioration n’ont pas été les mêmes pour tous les impôts. Les fonctionnalités possibles sur internet demeurent insuffisamment exploitées pour rendre un service optimal. La DGFIP ne peut se contenter de mesurer la satisfaction globale des usagers, mais devrait assortir chaque usage d’une procédure électronique d’un test de satisfaction.

La question des formats des télé-procédures proposées (EDI - échanges de données informatisés et EFI - échanges de formulaires informatisés) apparaît comme l’une des principales revendications exprimées par les professionnels et notamment ceux de l’intermédiation (experts comptables, centres agréés de gestion) qui souhaitent que l’ensemble des télé-procédures soit accessible en EDI, seul mode adapté aux déclarations de masse. Toutefois, l’année 2012 devrait voir l’offre duale étendue à l’ensemble des impôts.

La DGFIP doit aussi ajuster les dispositifs d’assistance aux dysfonctionnements du système : les plateformes sont trop souvent saturées. Ainsi en 2010, seules 21,6 % des sollicitations de l’assistance téléphonique ont été traitées.

La DGFIP impose progressivement le recours au télétraitement de leurs opérations à un nombre croissant d’entreprises en abaissant le seuil de chiffre d’affaires au-dessus duquel il est obligatoire. Cette stratégie volontariste doit être poursuivie, mais dans des conditions d’information et d’accompagnement permettant aux entreprises d’anticiper les questions d’organisation qui en résultent. La DGFIP doit en particulier afficher clairement et avec un délai suffisant les étapes et le terme de l’extension de l’obligation.

Le courrier électronique : un potentiel à exploiter

Même si le courrier papier conserve une place importante pour les entreprises, le courrier électronique est le vecteur de communication qui progresse le plus. L’administration ne s’est pas encore bien organisée pour son exploitation. De plus, l’équipement technique n’est pas parfaitement adapté à un traitement rapide.

17

La nécessité d’une stratégie multi-canal

L’organisation de l’accueil a, en réalité, suivi une logique d’offre, en fonction des moyens disponibles, plus que de réponse à une demande identifiée et analysée a priori.

La DGFIP doit mieux différencier les modalités d’accès aux services, depuis le guichet territorial jusqu’aux télé-procédures, en fonction de la diversité des besoins. Les potentialités de développement des vecteurs automatisés ou virtuels de traitement des opérations fiscales des usagers ne sont pas toutes exploitées.

2. Les conditions d’exercice de leurs droits et obligations par les entreprises doivent être davantage facilitées

La simplification et la stabilisation des règles et des procédures demeurent des priorités.

Le manque persistant de clarté juridique, d’intelligibilité, d’accessibilité et de stabilité de la norme fiscale est source d’incompréhensions pour les usagers et de sollicitations des services. Certaines professions intermédiaires spécialisées dans la gestion fiscale peuvent d’ailleurs avoir intérêt à la complexité fiscale. Même de bonne foi, les usagers ne se sentent plus complètement assurés d’être « en conformité » avec la règle : ils ont un besoin accru d’être informés et sécurisés sur le respect de leurs obligations.

La fiscalité est de plus en plus souvent l’outil de politiques publiques sectorielles. La mise en œuvre des crédits d’impôts conduit à élaborer des dispositifs complexes et techniques, nécessitant souvent des ajustements ultérieurs ou des explications. Les « niches fiscales » (plus de 500) se sont multipliées, notamment celles associées à des politiques publiques sectorielles (maîtrise de l’énergie, logement, recherche, etc.).

L’instabilité du droit fiscal est aussi en elle-même une source de complexité, notamment lorsque les décisions ont un effet rétroactif, ou bien lorsque les délais entre la décision et la mise en application ne laissent pas à l’administration le temps de préparer et diffuser les supports explicatifs nécessaires.

Les entreprises et les professionnels qui les assistent soulignent que les incertitudes tant sur la pérennité de la norme que sur son entrée en vigueur et son applicabilité, pèsent sur la compétitivité et l’attractivité de la France dans une économie mondialisée. La complexité pénalise particulièrement les TPE et PME.

Aussi la mise en ligne par l’administration des projets d’instructions fiscales à fin de consultation totalement ouverte est-elle très appréciée des entreprises, même si les délais se révèlent souvent trop courts. C’est un nouveau palliatif, bienvenu mais partiel, à la complexité croissante de la norme. Il reste que certaines réformes entrent en vigueur sans que les termes des instructions correspondantes soient connus en temps utile.

Des dispositifs mis en place pour nouer des liens de confiance, faciliter l’information et le dialogue

La « charte du contribuable » adoptée en 2005, s’adressant aussi bien aux particuliers qu’aux entreprises, a été présentée comme un guide des bonnes pratiques relatives « aux droits et devoirs du contribuable vis-à-vis de l’administration fiscale ». L’administration devrait procéder à une évaluation de ce texte et promouvoir, le cas échéant, les adaptations nécessaires.

La création en 2004 d’un Comité national des usagers, formé d’un collège pour les particuliers et d’un autre pour les professionnels, répondait à une double préoccupation : informer les relais institutionnels sur l’actualité des relations entre l’administration fiscale et les usagers, recueillir leurs propositions et

18

critiques. Dans la pratique, les tentatives ont été peu concluantes avec les particuliers. Le dialogue est fécond avec les professionnels et les entreprises, qui souhaitent même le voir s’amplifier.

Des initiatives de même nature, à l’échelon des départements, ont eu des succès inégaux, mais là encore celles qui visent les représentants des entreprises et les professionnels sont plus concluantes, dès lors que l’administration fiscale territoriale s’implique effectivement et avec régularité dans une démarche collaborative.

Une doctrine administrative difficile à appréhender par les contribuables

Les moyens à la disposition des entreprises et des professionnels pour obtenir la doctrine administrative et fonder leur position particulière sont à divers égards peu performants.

Leurs représentants, interrogés au cours de l’enquête ont généralement considéré que les réponses de l’administration à leurs questions étaient trop tardives, ce qui conduit certains à se référer à des sources alternatives moins fiables.

Les questions peuvent également être traitées par la procédure du rescrit fiscal. Il s’agit, dans ce cas, d’une prise de position formelle de l’administration sur l’interprétation d’un texte fiscal ou sur l’appréciation d’une situation de fait. Lorsqu’il est publié, il a des effets de droit pour les contribuables placés dans la même situation. Cette procédure a été marquée, depuis 2008, par de nombreuses évolutions et améliorations. Cependant les entretiens menés avec des professionnels montrent que la procédure et le formalisme sont encore trop lourds et souvent peu compatibles avec la vie des affaires. De plus, les entreprises craignent que le rescrit donne à l’administration fiscale une connaissance approfondie de leur situation, lui permettant d’orienter un éventuel contrôle fiscal.

Le dispositif des recours, apparemment bien étoffé mais en fait peu compréhensible

En cas de difficulté dans ses relations avec l’administration, l’entreprise peut formuler une « demande gracieuse » en vue d’obtenir une remise, ou une « réclamation » s’il y a une contestation sur le fond. En cas de réponse défavorable, la possibilité lui est offerte, depuis 2005, de saisir un conciliateur fiscal départemental. Le contribuable insatisfait peut ensuite saisir le médiateur des ministères économique et financier (ou « médiateur de Bercy »), en appeler au ministre, et saisir le Défenseur des droits (ancien Médiateur de la République), autorité administrative indépendante.

En réalité, le manque de visibilité du dispositif est patent. L’architecture des voies de recours est trop complexe, et elles sont mal articulées. Les usagers sont dans l’incertitude quant à la portée des procédures offertes.

Les procédures elles-mêmes manquent de transparence. Ainsi l’entreprise pense trouver dans le conciliateur une autorité indépendante des services, comme semblent l’indiquer ses coordonnées postales, et comme tel est le cas pour d’autres services publics. Or, il s’agit en fait d’un cadre de l’administration fiscale. Il serait plus clair de présenter aux usagers un recours hiérarchique de plein exercice avec tous les effets s’y attachant, notamment le caractère suspensif de ce recours (le recours au conciliateur ne l’est pas).

Le climat du contrôle fiscal

L’administration fiscale considère que l’activité de contrôle fait partie intégrante de sa mission et qu’elle ne peut donc rester à l’écart du mouvement général d’amélioration de la qualité du service. Elle doit mieux faire accepter le contrôle et à en accroître l’efficacité. La démarche dans ce domaine est caractérisée en particulier par l’affichage d’une Charte du contribuable vérifié et par une offre spécifique de recours ouverte aux contribuables. Il est dommage cependant qu’ait été interrompue

19

la conduite d’études annuelles de satisfaction. D’autre part la qualité du dialogue dans le cadre des recours est jugée parfois perfectible.

3. L’administration fiscale doit viser une nouvelle étape pour consolider l’acceptation de l’impôt

La DGFIP ne dispose pas d’outils pertinents pour mesurer les besoins des contribuables et les effets de sa politique.

Les indicateurs de performance disponibles sont généralement trop globaux et quantitatifs pour mesurer les résultats de la politique menée et éclairer sa conduite. Les outils de mesure des flux (guichets, téléphone, courriels, portail fiscal) sont sous performants et sous utilisés. La DGE a mis en place un dispositif de mesure régulière de la satisfaction des usagers pour les grandes entreprises, mais c’est une exception.

En interne, l’information sur les relations avec les usagers ne remonte de façon systématique aux services centraux qu’à l’occasion des bilans de campagne de l’impôt sur le revenu. Il n’existe pas de bilan comparable pour les impôts des entreprises. La DGFIP n’exploite pas suffisamment les réclamations de ces dernières pour améliorer la qualité du service rendu, remédier aux dysfonctionnements identifiés ou clarifier la norme.

La nécessité d’une vision d’ensemble

La DGFIP vit trop sur elle-même. A l’intérieur même de Bercy, diverses directions pourraient jouer, sur des plans différents, un rôle accru dans la recherche, par la DGFIP, de nouvelles voies de simplification.

L’offre de services méthodologiques de la direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME) devrait être ainsi mieux mise à profit.

La connaissance des entreprises dont dispose la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) pourrait être utilisée en amont des réflexions menées sur la norme fiscale et notamment la rédaction des instructions. Cette direction a montré en 2011, notamment au travers d’ « Assises de la simplification », qu’elle pouvait jouer un rôle de proposition significatif pour la simplification des règles et procédures fiscales applicables aux entreprises.

Avec la direction de la législation fiscale (DLF) les échanges devraient être structurés et systématisés, afin d’éclairer la rédaction de la législation fiscale à partir de l’analyse, par la DGFIP, des difficultés et des réactions des entreprises.

La Cour a déjà souligné la nécessité d’échanges de données entre la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et la DGFIP pour limiter la charge administrative des entreprises et mieux détecter les fraudes. Une telle évolution permettrait, en outre, de compléter le compte fiscal dit « unique » des entreprises, qui retracerait alors pour chacune d’elles l’ensemble des créances et des dettes fiscales de l’Etat, quel que soit le service en charge du recouvrement.

Au sein même de la DGFIP, la dispersion des acteurs empêche une réflexion et un pilotage globaux de la politique de relations avec les entreprises et les professionnels. Les structures existantes doivent être réorganisées pour permettre de dégager une vision d’ensemble.

***