Les modalités de transfert des pouvoirs de police ... · AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 3/21 ! 2. Quels sont les pouvoirs de police administrative spéciale transférables

NOTE JURIDIQUE JUIN 2014

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 1/21

Les modalités de transfert des pouvoirs de police administrative spéciale aux présidents de communautés

Note actualisée à la suite des lois n° 2014-58 du 27 janvier 2014, dite « MAPTAM », et n° 2014-366 du 24 mars 2014, dite « ALUR »

Sommaire

1. Quelles différences entre les pouvoirs de police administrative générale et spéciale ? p. 2

2. Quels sont les pouvoirs de police administrative spéciale transférables aux présidents de communautés ? p. 3

3. Quelle répartition des compétences dans la mise en œuvre du pouvoir de police ? p. 14

4. Quels agents doivent être chargés de la mise en œuvre des pouvoirs de police du président ? p. 15

Annexes p. 18

CONTACTS

Floriane Boulay [email protected] Simon Mauroux [email protected] T. 01 55 04 89 00


1. Quelles différences entre les pouvoirs de police administrative générale et spéciale ?

La police administrative générale consiste à maintenir l’ordre public et est exercée par diverses autorités, dont les maires pour la police municipale. Dans ce cadre, ces derniers ont pour mission d’assurer la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques (art. L. 2212-1 et s. du CGCT).

Cette compétence traditionnelle des maires, déjà reconnue par la loi communale du 4 avril 1884, s’exerce par le biais de la police municipale et en lien avec diverses polices administratives spéciales. Cette spécificité peut être due à trois facteurs :

- une autorité compétente en la matière différente (préfet, etc.) ;

- la nécessité de mettre en œuvre des procédures spécifiques (police des immeubles menaçant ruine, etc.) ;

- une finalité propre ou différente par rapport à la police administrative générale (protection de l’environnement ou conservation d’une espèce animale, etc.).

Lorsque ces pouvoirs sont exercés par deux entités différentes, il peut arriver que celles-ci se trouvent en situation de concurrence. Le juge considère que lorsque l’autorité détentrice du pouvoir de police spéciale n’est pas intervenue, le détenteur du pouvoir de police administrative générale peut agir pour protéger le bon ordre public (CE 9 novembre 1996, req. n° 159192, Commune de Taverny).

A l’inverse, lorsqu’une mesure de police administrative spéciale a déjà été prise, le maire peut tout de même intervenir si les circonstances de temps et de lieu le justifient (CE s., 18 décembre 1959, Société des films Lutetia).


2. Quels sont les pouvoirs de police administrative spéciale transférables aux présidents de communautés ?

Depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (art. 163), l’article L. 5211-9-2 du CGCT prévoyait que certains pouvoirs de police administrative spéciale pouvaient être transférés aux présidents d’EPCI à fiscalité propre, lorsque celui-ci était compétent dans ce domaine (assainissement, voirie, déchets, accueil des gens du voyage, manifestations culturelles et sportives).

Les lois n° 2010-1653 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (art. 63), n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (art. 77), puis n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « MAPTAM » (art. 62), sont venues largement modifier ces possibilités de transfert (cf. annexe 1), sans que le pouvoir de police administrative générale des maires ne soit remis en cause, puisque l’article L. 5211-9-2 du CGCT prévoit de tels transferts « sans préjudice de l’article L. 2122-2 » du CGCT.

Néanmoins, alors qu’en 2004, il s’agissait d’une possibilité, les lois du 16 décembre 2010 et du 27 janvier 2014 ont rendu certains transferts automatiques, sous certaines conditions. Une seconde modification substantielle a été apportée à ce régime : les pouvoirs de police transférés ne sont plus exercés conjointement. Les maires seront simplement informés des actes pris par leur président (cf. point n°3).

Par ailleurs, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR », institue le transfert automatique, sous les mêmes conditions détaillées dans cette note, des pouvoirs de police relatifs au péril et à la sécurité des bâtiments publics et des immeubles collectifs, dès lors que l’EPCI à fiscalité propre est compétent en matière d’habitat. Cet ensemble est parfois désigné sous le nom de pouvoir de police en matière d’habitat indigne.

Huit pouvoirs de police administrative spéciale sont concernés par un possible transfert aux présidents de communautés. Ce sont les pouvoirs de police en matière :

d'assainissement (p. 4) ;

de collecte des déchets (p. 6) ;

d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage (p. 8) ;

de la circulation et du stationnement, dans le cadre de la compétence voirie (p. 9) ;

de délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxis (p. 10) ;

de sécurité des bâtiments publics, des immeubles collectifs et des édifices menaçant ruine (p. 11) ;

de manifestations culturelles et sportives (p. 12) ;

de défense extérieure contre l’incendie (p. 13).


A. Les pouvoirs de police administrative spéciale faisant l’objet d’un transfert automatique, sauf opposition

Principe et modalités du transfert automatique sauf opposition

Les six pouvoirs de police administrative spéciale traités dans cette partie font l’objet d’un transfert automatique au président de la communauté, sous certaines conditions1.

Leur transfert est automatique dès que la communauté prend la compétence afférente et lors de chaque élection du président.

A chaque fois, les maires des communes membres peuvent s’opposer à ce transfert. Ils doivent, pour cela, notifier leur opposition au moyen d’un arrêté, dans un délai de six mois suivant la date de l'élection du président de la communauté ou de la prise de compétence par la communauté. Il est mis fin au transfert dans les communes dont les maires ont notifié leur opposition.

Dans un délai de six mois à compter de la réception de la première notification d’opposition d’un maire, le président peut, à son tour, décider de refuser le transfert du pouvoir de police sur l’ensemble du territoire communautaire.

Une fois que les maires se sont opposés au transfert et, le cas échéant, que le président y a renoncé, ou que le délai de six mois est arrivé à terme, ces choix perdurent le temps du mandat du président et ne pourront être remis en question qu’à l’occasion de l’élection du président suivante.

Les arrêtés des maires portant opposition au transfert des pouvoirs de police concernés, ainsi que l’arrêté du président de la communauté portant renonciation à ce transfert, doivent être publiés et transmis au contrôle de légalité.

Le pouvoir de police administrative spéciale en matière d’assainissement

Selon la loi du 13 août 2004

Lorsqu’une communauté était compétente en matière d’assainissement, les maires de ses communes membres pouvaient transférer au président de cette structure, en vertu de l’ancien article L. 5211-9-2, I, al. 1er du CGCT, « des attributions lui permettant de réglementer cette activité ». Dans le cadre de ces dispositions, la loi indiquait qu’il pouvait s’agir :

d’établir des règlements d’assainissement et mettre en œuvre leur application sous la responsabilité d’agents spécialement assermentés. A noter qu’il ne s’agit pas du règlement de service visé par l’article L. 2224-12 du CGCT mais des arrêtés pouvant être pris par le président en application des articles L. 1331-1 et s. du code de la santé publique ;

d’arrêter ou de retirer des autorisations de déversements d’effluents non domestiques.

L’unanimité des maires était donc requise pour pouvoir réaliser ce transfert, qui demeurait facultatif.

1 Art. L. 5211-9-2 du CGCT, III. Voir l’annexe 2 sur le calendrier des transferts automatiques.


Selon la loi de réforme des collectivités territoriales et la loi MAPTAM

Ce même article prévoit depuis l’entrée en vigueur de la loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) que, lorsque la communauté s’est vue transférer la compétence assainissement, « les maires des communes membres (…) transfèrent au président de cet établissement les attributions lui permettant de réglementer cette activité ». Deux évolutions sont donc à noter :

1. Le transfert est automatique dès la prise de compétence par la communauté et lors de chaque élection du président, sous réserve des possibilités d’opposition et de renonciation décrites ci-avant ;

2. L’ensemble des attributions nécessaires à la réglementation de l’assainissement doit être transféré :

Contrairement aux dispositions antérieures à la loi RCT, où seule une partie des attributions du pouvoir de police pouvait être transférée, dorénavant, lorsque la communauté est compétente en matière d’assainissement, l’ensemble des attributions afférentes doivent faire l’objet d’un tel transfert.

Seront donc inclus les exemples précédemment visés par la loi du 13 août 2004 ainsi que les différentes dispositions prévues par les articles L. 1331-1 et s. du code de la santé publique. L’article 64 de la loi RCT a d’ailleurs prévu une modification de l’article L. 1331-10 de ce même code, indiquant que « tout déversement d'eaux usées autres que domestiques dans le réseau public de collecte doit être préalablement autorisé par le maire ou, lorsque la compétence en matière de collecte à l'endroit du déversement a été transférée à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte, par le président de l'établissement public ou du syndicat mixte, après avis délivré par la personne publique en charge du transport et de l'épuration des eaux usées ainsi que du traitement des boues en aval, si cette collectivité est différente ».

Il convient de rappeler que l’article L. 2213-29 du CGCT prévoit également que « le maire surveille, au point de vue de la salubrité, l’état des ruisseaux, rivières, étangs, mares ou amas d’eau » (voir également les articles L. 2213-30 et L. 2213-31 du même code). Il conviendra donc dans certains cas, d’articuler les pouvoirs de police générale du maire avec les pouvoirs de police spéciale du président de la communauté (cf. question n°1).

Une réponse ministérielle publiée au JO du Sénat le 29 mars 2012 était venue préciser que « ce pouvoir de police spéciale est fondé sur les articles L. 1311-1 et L. 1311-2 du code de la santé publique. (…)

Le pouvoir de police spéciale transféré au président de l'EPCI à fiscalité propre se limite aux mesures de nature réglementaire relatives à l'assainissement. Les pouvoirs de police spéciale du maire consistant à accorder des dérogations pour le raccordement de certains immeubles aux réseaux publics de collecte (article L. 1331-1 du code de la santé publique) ou à prescrire la suppression des mares ou fossés à eau stagnante (articles L. 2213-29 à L. 2213-31 du CGCT) ne font donc pas l'objet d'un transfert au président de l'EPCI à fiscalité propre. (…)

Enfin, les autres dispositions des articles L. 1331-1 et suivants du code de la santé publique, notamment en ce qui concerne la possibilité de procéder d'office à certains travaux aux frais du propriétaire défaillant (article L. 1331-6 du même code), font référence à des compétences de la commune et non à des pouvoirs de police spéciale du maire. Ces mesures ne relèvent donc pas du champ d'application de l'article L. 5211-9-2 du CGCT »2.

Mais depuis cette réponse ministérielle, une évolution est intervenue lors de la loi MAPTAM de 2014, qui étend le pouvoir de police administrative spéciale en matière d’assainissement à la délivrance de dérogations au raccordement aux réseaux publics de collecte.

2 QE n° 21528, JO Sénat, rép. min. 29 mars 2012


Quel transfert du pouvoir de police en matière d’assainissement en cas de compétence partielle ? Les communautés de communes sont autorisées à n’exercer qu’une partie de la compétence « assainissement » (art. L. 5214-16 du CGCT : compétence optionnelle « tout ou partie de l’assainissement »). Dans ce cas, la question se pose de savoir dans quelle mesure le pouvoir de police spéciale en matière d’assainissement est transféré au président de la communauté. La loi énonce que le transfert au président de la communauté compétente en matière d’assainissement porte sur « les attributions permettant de réglementer cette activité ». Il semble donc qu’il faille se référer à l’étendue de l’activité assurée par la communauté en la matière. Ainsi, selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL)3 : - si la communauté n’est compétente qu’en matière d’assainissement collectif, le pouvoir de police administrative

spéciale des maires n’est transféré que pour réglementer l’assainissement collectif ; - si la communauté n’est compétente qu’en matière d’assainissement non collectif, le pouvoir de police

administrative spéciale des maires n’est transféré que pour réglementer l’assainissement non collectif ; - si la communauté est compétente pour l’ensemble de la compétence « assainissement », l’ensemble des

prérogatives en matière de réglementation de l’assainissement collectif et non collectif est transféré.

Le pouvoir de police administrative spéciale en matière de collecte des déchets


Conformément à l’ancienne rédaction de l’article L. 5211-9-2, I, al. 2 du CGCT issue de la loi du 13 août 2004, lorsqu’un « groupement intercommunal » était compétent en matière d’élimination des déchets ménagers, les maires de ses communes membres pouvaient transférer au président de cette structure, « des attributions lui permettant de réglementer cette activité ». Dans le cadre de ces dispositions, la loi indiquait qu’il pouvait s’agir d’établir des règlements de collecte et mettre en œuvre leur application sous la responsabilité d’agents spécialement assermentés. Comme précédemment, l’ensemble des maires devaient donner leur accord et aucune condition de temporalité n’était fixée.


La loi du 16 décembre 2010 était revenue assez largement sur ce dispositif, en le rendant automatique dès qu’un « groupement de collectivité »4 était compétent en matière de « gestion des déchets ménagers ». Sont donc concernés, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, les pôles métropolitains, les agences départementales, etc. Le président d’un établissement public moins intégré qu’une communauté pourra donc disposer de telles prérogatives.

La notion de « gestion » retenue en 2010 ne correspondait pas à la définition des compétences en matière de déchets, ni des communautés de communes, ni des communautés d’agglomération ou urbaine (élimination et valorisation des déchets).

3 DGCL, Transfert automatique des pouvoirs de police spéciale des maires en matière de réglementation de l’assainissement, DGCL/SDCIL/CIL1/CVR- 28022014, février 2014 4 Modification apportée par la loi n° 2011-525 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, art. 79, IV


La loi MAPTAM dispose que le transfert du pouvoir de police spécial en matière de déchets est automatique dès lors que la communauté exerce la compétence « collecte des déchets », notion qui vient remplacer celle de « gestion des déchets » pour correspondre davantage au libellé de cette compétence telle qu’elle figure dans le CGCT.

La loi prévoit les mêmes modalités de refus du ou des maires et, le cas échéant, du président du groupement, qu’en matière d’assainissement.

Quant au contenu du pouvoir de police administrative spéciale ainsi transféré, l’article L. 5211-9-2, I, A, al. 2 du CGCT prévoit que les maires transfèrent au président « les attributions qui lui permettent de réglementer cette activité ». Un transfert partiel n’est donc plus autorisé.

Le président devient compétent pour établir et mettre en œuvre un règlement de collecte, conformément à l’article L. 2224-16 du CGCT. A ce titre, il « peut régler la présentation et les conditions de la remise des déchets en fonction de leurs caractéristiques. Il fixe notamment les modalités de collectes sélectives et impose la séparation de certaines catégories de déchets, notamment du papier, des métaux, des plastiques et du verre, pour autant que cette opération soit réalisable d'un point de vue technique, environnemental et économique ».

Restent par exemple sous la responsabilité du maire : - la gestion d’un dépôt d’ordure sur une propriété privée (CE 27 mai 1987, req. n° 65803 ; rép. min. n°10233 – JO Sénat du 19 août 2010) ; - la gestion de dépôts de déchets sauvages (art. L. 541-3 du code de l’environnement ; rép. min. n°124534 – JO Sénat du 15 mai 2012) ; - l’enlèvement des encombrements (art. L. 2212-2 1° du CGCT) ; - le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque matière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies (art. L. 2212-2 1° du CGCT) ; - en cas de péril imminent, le maire peut faire usage de ses pouvoirs de police générale pour ordonner des mesures d’élimination des déchets. Dans le cas contraire, seul le pouvoir de police administrative spéciale trouvera à s’appliquer (CAA Versailles, 10 mai 2007, req. n° 05VE01492, commune de Chéron) ; - la réglementation du brûlage des déchets nécessaire pour des motifs d’ordre public (QE n° 5313, JO Sénat du 2 mai 2013).


Le pouvoir de police administrative spéciale en matière d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage


L’ancien article L. 5211-9-2, I, al. 3 du CGCT prévoyait que lorsqu’une communauté était compétente en matière de réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, les maires pouvaient transférer, à l’unanimité, « des attributions dans le cadre de cette compétence » au président de la communauté.

Contrairement aux deux précédentes hypothèses, la loi ne citait pas d’exemples d’attribution pouvant être transférée au président d’une communauté compétente en la matière, mais autorisait un transfert partiel des pouvoirs définis par l’article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage.

Selon la loi de réforme des collectivités territoriales

L’article L. 5211-9-2 I, A, al. 3 du CGCT5 prévoit dorénavant un transfert automatique au président d’une communauté compétente en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, des attributions des maires de ses communes membres, comme en matière d’assainissement et de déchets ménagers.

D’aucuns avaient pu considérer que ce pouvoir de police étant rattaché à la compétence de réalisation d’aire d’accueil ou de terrains de passage, le président d’une communauté ne pouvait être compétent pour interdire le stationnement en dehors de ces aires et le cas échéant, gérer la procédure d’expulsion. Une réponse ministérielle du 22 mars 2012 est venue, au contraire, préciser que ce pouvoir de police comprend d’une part, « la possibilité d’interdire en dehors des aires d’accueil aménagées le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles », et d’autre part, « la possibilité de saisir le préfet pour qu’il mette en demeure les occupants de quitter les lieux si le stationnement irrégulier des résidences mobiles est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publique »6.

A l’inverse, les maires resteront compétents, au titre de leur pouvoir de police administrative générale pour « réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que (…) les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique »7.

Les modalités d’opposition aux transferts prévues en matière d’assainissement et de déchets ménagers sont également applicables à ce pouvoir de police.

5 Ancien art. L. 5211-9-2, I, al. 3 du CGCT 6 QE n° 19449, JO Sénat, rép. min. 22 mars 2012, p. 734 7 QE n° 56677, JO AN, rép. min. 13 avril 2010, p. 4286


Le pouvoir de police administrative spéciale en matière de voirie (circulation et stationnement)

Selon la loi du 13 août 2004 et la loi de réforme des collectivités territoriales

Dans sa version issue de la loi du 13 août 2004, l’ancien article L. 5211-9-2, I, al. 5 du CGCT prévoyait que lorsque la communauté est compétente en matière de voirie, les maires des communes membres pouvaient transférer au président de cette structure « tout ou partie des prérogatives qu’ils détiennent en matière de circulation et de stationnement ». Le transfert était donc soumis à la double condition que la communauté dispose de la compétence et que tous les maires des communes membres donnent leur accord.

Quant au contenu de ce pouvoir, il se limite au pouvoir de police de la circulation et du stationnement, défini par les articles L. 2213-1 et s., R. 2213-1 du CGCT et L. 411-1 et R. 411-1 du code de la route.

Peuvent, à ce titre, être cités :

la police de la circulation sur les routes nationales, départementales et les voies de communication à l’intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs du préfet sur les routes à grande circulation ;

l’interdiction à certaines heures de l’accès à certaines voie ou portion de voie de l’agglomération ;

la réglementation de l’arrêt et le stationnement des véhicules ;

la réservation des emplacements de stationnement ;

l’enlèvement rapide des véhicules abandonnés sur un stationnement public8 ;

l’octroi de permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique et autres lieux publics, sous réserve du paiement de droits fixés par un tarif dûment établi.

La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a apporté une première évolution en prévoyant que lorsque la communauté est compétente en matière de voirie, les maires pouvaient transférer au président, toujours à l’unanimité et avec l’accord du président, « leurs prérogatives en matière de police de la circulation et du stationnement ». Dès lors, l’ensemble des prérogatives des maires devaient être transférées au président de la communauté, et non plus « tout ou partie » de celles-ci (ancien article L. 5211-9-2, I, al. 5 du CGCT).

Selon la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM)

Le pouvoir de police spéciale en matière de voirie, composé des pouvoirs de police de la circulation et du stationnement, est désormais transféré automatiquement au président de la communauté, toujours dans le seul cas où la communauté est compétente en matière de voirie (art. L. 5211-9-2, I, A, 4e al. du CGCT). L’ensemble des prérogatives en la matière doivent être transférées. Autrement dit, sauf opposition des maires et renonciation de sa part, le président se voit transférer le pouvoir de police en matière de circulation et de stationnement tel que défini ci-avant sur l’ensemble des voies sur lesquelles portait le pouvoir de police des maires, indépendamment de l’intérêt communautaire qui définit la compétence « voirie » pour la communauté9.

8 QE n° 13913, JO Sénat, rép. min. 7 octobre 2010 9 Voir par exemple DGCL, Transfert automatique des pouvoirs de police spéciale des maires en matière de circulation et de stationnement, DGCL/SDCIL/CIL1/CVR- 28022014, février 2014


S’agissant des délais durant lesquels il est possible de s’opposer à ce transfert automatique, deux schémas se sont succédés, comme pour le pouvoir de police de délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxis :

La loi MAPTAM avait prévu un régime transitoire en vigueur à compter de la promulgation de la loi (loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014, art. 65).

Depuis l’élection des présidents de communautés qui a suivi le renouvellement général des conseils municipaux et communautaires de mars 2014, le régime de droit commun trouve à s’appliquer, à savoir que les maires peuvent s’opposer au transfert dans un délai de six mois à compter de l’élection du président (art. L. 5211-9-2, III du CGCT). Selon la DGCL, qui retient une lecture combinée du régime transitoire et du régime de droit commun10, le président pourra ensuite exercer sa faculté de renonciation jusqu’au 31 décembre 2014 inclus et le transfert du pouvoir de police interviendra, le cas échéant, au 1er janvier 2015.

Le pouvoir de police administrative spéciale de délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxis


La loi MAPTAM crée un pouvoir de police administrative spéciale en matière de délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxis, à l’article L. 5211-9-2, I, A, dernier al. du CGCT.

Ce pouvoir de police est automatiquement transféré aux présidents de communautés à la condition que cette dernière exerce la compétence voirie.

S’agissant des délais durant lesquels il est possible de s’opposer à ce transfert automatique, deux schémas se sont succédés, comme pour le pouvoir de police en matière de circulation et de stationnement :

La loi MAPTAM avait prévu un régime transitoire en vigueur à compter de la promulgation de la loi (loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014, art. 65).

Depuis l’élection des présidents de communautés qui a suivi le renouvellement général des conseils municipaux et communautaires de mars 2014, le régime de droit commun trouve à s’appliquer, à savoir que les maires peuvent s’opposer au transfert dans un délai de six mois à compter de l’élection du président (art. L. 5211-9-2, III du CGCT). Selon la DGCL, qui retient une lecture combinée du régime transitoire et du régime de droit commun, le président pourra ensuite exercer sa faculté de renonciation jusqu’au 31 décembre 2014 inclus et le transfert du pouvoir de police interviendra, le cas échéant au 1er janvier 2015.

Par ailleurs, il faut noter que la loi prévoit en effet que « l’autorisation de stationnement peut être limitée à une ou plusieurs communes membres ».

10 Même référence


Le pouvoir de police administrative spéciale en matière de sécurité des bâtiments publics, des immeubles collectifs et des édifices menaçant ruine

Selon la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR)

La loi ALUR prévoit11, dès lors que l’EPCI à fiscalité propre est compétent en matière d’habitat, un transfert automatique au président des pouvoirs de police administrative spéciale des maires en matière de sécurité des bâtiments publics et des immeubles collectifs.

Le contenu de ce nouveau pouvoir de police est le suivant :

Possibilité de procéder d’office aux travaux nécessaires pour mettre fin à une situation d’insécurité manifeste dans un établissement recevant du public utilisé en tout ou partie à des fins d’hébergement. Au préalable, le président doit avoir prescrit, par arrêté, à l’exploitant et au propriétaire les mesures nécessaires pour faire cesser la situation d’insécurité constatée par la commission de sécurité et, le cas échéant, pour réaliser des aménagements et des travaux dans un délai fixé. C’est à défaut d’exécution volontaire et après mise en demeure demeurée infructueuse que le président peut procéder d’office aux travaux nécessaires (art. L. 123-3 du code de la construction et de l’habitation).

Lorsque des équipements communs d’un immeuble collectif à usage principal d’habitation présentent un fonctionnement défectueux ou un défaut d’entretien de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou à compromettre gravement leurs conditions d’occupation, possibilité de prescrire leur remise en état de fonctionnement ou leur remplacement, en fixant le délai dans l’arrêté (art. L. 129-1 à L. 129-6 du code de la construction et de l’habitation).

Lorsque des murs, des bâtiments ou édifices menacent ruine et qu’ils pourraient, par leur effondrement, compromettre la sécurité ou qu’ils n’offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité publique, possibilité de prescrire leur réparation ou leur démolition. En cas de péril grave et imminent, possibilité d’ordonner les mesures provisoires pour garantir la sécurité, dont l’évacuation, à la suite du rapport produit par un expert nommé par la juridiction administrative (art. L. 511-1 à L. 511-4, L. 511-5 et L. 511-6 du code de la construction et de l’habitation).

L’article L. 5211-9-2 (I, A, al. 6 et III) du CGCT prévoit des modalités d’opposition identiques à celles régissant le transfert des pouvoirs de police abordés précédemment, à savoir six mois à compter de l’élection du président.. En revanche, la loi ALUR prévoit que, pour la première mandature suivant sa promulgation, ce pouvoir de police spéciale sera finalement transféré à l'expiration des délais d'opposition et de renonciation habituels (art. 75, V). La date effective du transfert dépendra donc des décisions prises localement : par exemple, si le président reçoit la première notification d’opposition d’un maire un jour avant la fin du délai de six mois suivant son élection, le transfert du pouvoir de police spéciale en matière d’habitat ne lui sera transféré sur le périmètre des autres communes qu’à l’issue d’un nouveau délai de six mois (cf. page 4).

11 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, art. 75


B. Transfert volontaire des pouvoirs de police administrative spéciale en matière de défense extérieure contre l’incendie (obligatoire sans possibilité d’opposition dans les métropoles) et de manifestations culturelles et sportives

Le pouvoir de police administrative spéciale en matière de manifestations culturelles et sportives


L’ancienne rédaction de l’article L. 5211-9-2, I, al. 4 du CGCT autorisait les maires des communes membres d’une communauté à transférer au président de celle-ci, « les prérogatives qu'ils détiennent en application de l'article 23 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité pour assurer la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires ».

Il s’agissait bien d’une faculté, pouvant être mise en œuvre uniquement si l’ensemble des maires y étaient favorables. Les prérogatives transférées visent à permettre l’organisation d’un service d’ordre, lorsque l’objet ou l’importance d’une manifestation culturelle ou sportive le justifie. En cas de besoin supérieur « aux obligations normales incombant » à l’autorité en charge de la sécurité, les personnes bénéficiaires sont tenues de lui rembourser les dépenses supplémentaires engagées.

S’il n’existe aucune définition juridique de la notion de « manifestation culturelle », une réponse ministérielle du 9 mars 2010 est venue préciser que peuvent être qualifiées comme telles « les festivités dont la dimension touristique est importante pour la commune et qui participent à la promotion du patrimoine historique et architectural décentralisé comme à celle des traditions et coutumes locales : il s'agit en somme, de manifestation d'intérêt général et qui ne peuvent guère se dérouler ailleurs que sur la voie publique, dans le cadre historique et architectural qui leur donne leur sens. Ainsi, les manifestations de type concert ou spectacle sur la voie publique appartiennent à la catégorie visée par la mesure, tout comme les festivals artistiques, les évocations d'événements historiques, les manifestations folkloriques ou les reconstitutions de festivités anciennes de type fêtes ou foires médiévales ». En seraient donc exclus les équipements touristiques ouverts de façon permanente12.


Aucune modification n’a été apportée aux dispositions exposées dans le paragraphe précédent, même s’il convient dorénavant de recueillir l’accord du président pour que le préfet puisse prendre un arrêté de transfert.

A noter qu’aucune condition de compétence préalablement transférée à la communauté n’est posée pour pouvoir envisager le transfert de ce pouvoir de police à son président.

Depuis la loi MAPTAM, le transfert de ce pouvoir de police est régi par l’article L. 5211-9-2, I, B, al. 1er du CGCT.

12 QE n° 57673, JO AN, rép. min. 9 mars 2010


Le pouvoir de police administrative spéciale en matière de défense extérieure contre l’incendie

Selon la loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit

Depuis la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit précitée, l’article L. 5211-9-2, I, al. 6 du CGCT, devenu l’article L. 5211-9-2, I, B, al. 2 depuis la loi MAPTAM, prévoit que lorsqu'une communauté est compétente en matière de défense extérieure contre l'incendie, les maires des communes membres peuvent transférer, par le biais d’un arrêté préfectoral, au président de cet établissement « des attributions lui permettant de réglementer cette activité ».

Si comme dans l’hypothèse précédente, il s’agit d’un transfert facultatif, sans condition de délai et devant être approuvé par l’ensemble des maires et le président de la communauté, les contours de ce pouvoir ont été redéfinis par la même loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit. En effet, traditionnellement, les règles en matière de défense extérieure contre l’incendie étaient définies par différentes circulaires. Ces textes ont été remplacés par les nouveaux articles L. 2225-1 à L. 2225-4 du CGCT.

En vertu de ces nouvelles dispositions, ce pouvoir de police a pour objet « d'assurer, en fonction des besoins résultant des risques à prendre en compte, l'alimentation en eau des moyens des services d'incendie et de secours par l'intermédiaire de points d'eau identifiés à cette fin ». Le président en charge de ce pouvoir de police :

- devra créer, aménager et gérer des points d'eau nécessaires à l'alimentation en eau des moyens des services d'incendie et de secours ;

- pourra intervenir en amont de ces points d'eau pour garantir leur approvisionnement.


Aux termes de l’article L. 5217-3 du CGCT créé à l’article 43 de la loi MAPTAM, dans les seules métropoles, le transfert du pouvoir de police en matière de défense extérieur contre l’incendie est désormais automatique, sans possibilité pour les maires ou le président de s’opposer à ce transfert. Dans les autres communautés, le transfert demeure facultatif et nécessite toujours l’accord unanime des maires.


3. Quelle répartition des compétences dans la mise en œuvre du pouvoir de police ?

Avant l’entrée en vigueur de la loi du 16 décembre 2010, lorsqu’un pouvoir de police administrative spéciale était transféré au président d’une communauté, celui-ci devait cosigner chacun de ses arrêtés avec le maire de la ou des communes concernées.

Dans sa nouvelle rédaction, l’article L. 5211-9-2, II, du CGCT dispose que « lorsque le président de l'établissement public de coopération intercommunale prend un arrêté de police dans les cas prévus au I du présent article, il le transmet pour information aux maires des communes concernées dans les meilleurs délais ».

Les arrêtés de police ne doivent donc plus être pris conjointement par le maire et le président. Seul ce dernier sera responsable de la prise d’un tel acte et en sera donc signataire. Si les textes prévoient une information par celui-ci, du ou des maires concernés, aucun délai n’est strictement défini. Le rapporteur du texte au Sénat affirmait ainsi en première lecture (débat du 4 février 2010) qu’ « une transmission parfaitement concomitante est par définition impossible et la mention « dans les meilleurs délais » nous semble traduire une exigence suffisante ». Seule la jurisprudence permettra d’expliciter cette expression.


4. Quels agents doivent être chargés de la mise en œuvre des pouvoirs de police du président ?

Dans le cadre de la mise en œuvre de leurs compétences classiques, les communautés peuvent recourir à différents mécanismes pour disposer d’agents chargés d’agir pour leur compte. Au vu des spécificités des pouvoirs en cause dans la présente note, les développements suivants vont permettre de déterminer si ces outils sont applicables en la matière.

La constitution d’une police intercommunale

Conformément à l’article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure auquel renvoie l’article L. 2212-15 du CGCT, des agents de police municipale peuvent être nommés par un président de communauté. Tout comme dans le cas d’une nomination par le maire, ces fonctionnaires territoriaux doivent être agréés par le préfet et le procureur de la République, puis assermentés.

Afin de mettre en œuvre ses pouvoirs de police administrative spéciale, l’article L. 5211-9-2, V, du CGCT prévoit que les agents recrutés dans ce cadre peuvent être missionnés par le président pour assurer, sous son autorité, l'exécution de ses décisions.

La demande de constitution d’une police intercommunale est initiée par les communes membres, dont les conseils municipaux doivent délibérer en ce sens à la majorité qualifiée des deux tiers représentant plus de la moitié de la population, ou de la moitié représentant les deux tiers de la population. Ces délibérations sont notifiées par les maires au président de la communauté. Le conseil communautaire doit ensuite délibérer pour permettre la création du service et le recrutement, par la communauté, de policiers municipaux.

Une convention pourra être conclue avec chaque commune désireuse d’utiliser le service de police intercommunale pour mettre en œuvre le pouvoir de police générale du maire et les pouvoirs de police spéciale qui lui seront restés. Dans ce cas, les agents de la police intercommunale se trouveront :

- sous l’autorité fonctionnelle des maires lorsqu’ils exerceront leurs missions pour mettre en œuvre ces pouvoirs de police ;

- sous l’autorité fonctionnelle du président de la communauté lorsqu’ils exerceront leurs missions pour mettre en œuvre les pouvoirs de police spéciale transférés au président.

Dans tous les cas, le président de la communauté est l’autorité gestionnaire (par exemple responsable des traitements et des avancements) car le service de police intercommunale est géré par la communauté.

A défaut de précision en la matière, on peut relever qu’un service de police intercommunale s’apparente à un service commun au sens de l’article L. 5211-4-2 du CGCT, lequel peut être créé dès lors que l’on se situe « en dehors des compétences transférées » à la communauté.


L’assermentation d’agents intercommunaux

En complément ou non du recrutement d’agents de police municipale, le président de l’intercommunalité peut décider de mettre en œuvre ses décisions par le biais d’agents spécialement assermentés, conformément à l’article L. 5211-9-2, V, du CGCT.

Pour rappel, la prestation de serment devant une juridiction traduit l'engagement de l'intéressé à remplir dans l'avenir loyalement ses fonctions et à observer ses devoirs (rép. min. n° 10910, JO Sénat du 22 avril 2010, p. 1025). Le président de l’EPCI recrutant de tels agents devra saisir, en sa qualité d’autorité territoriale, le tribunal de grande instance ou tribunal d'instance de cette demande d’assermentation, sur la base des articles R. 130-7 et R. 130-9 du code de la route . Il convient de préciser que depuis l’entrée en vigueur de la loi « LOPSI II », du 14 mars 2011, l’agrément et l’assermentation d’un agent de police municipale restent valable si celui-ci est recruté ensuite par une communauté (art. 94).

Il faut néanmoins distinguer les cas des déchets et de l’assainissement :

1. En matière de déchets : impossibilité d’assermenter des agents intercommunaux

En matière de déchets, l’article L. 541-44 du code de l’environnement dispose que sont qualifiés pour procéder à la recherche et la constatation des infractions aux dispositions du chapitre concerné, et des règlements pris pour son application, outre les officiers et les agents de police judiciaire et les inspecteurs de l'environnement mentionnés à l'article L. 172-1 du code de l’environnement :

1° Les agents de police judiciaire adjoints visés à l'article 21 du code de procédure pénale ;

2° Les agents des douanes ;

3° Les agents habilités en matière de répression des fraudes ;

4° Les autres agents mentionnés à l'article L. 1312-1 du code de la santé publique ;

5° Les chercheurs, ingénieurs et techniciens assermentés de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer.

Il n’est donc pas possible d’assermenter des agents intercommunaux pour mettre en œuvre le pouvoir de police en matière de déchets.

2. En matière d’assainissement : restrictions pour l’assermentation

L’article R. 1312-1 du code de la santé publique prévoit qu’en matière d’assainissement, ne peuvent être habilités à constater les infractions mentionnées aux articles L. 1312-1 et suivants de ce code, que « les médecins territoriaux, les ingénieurs territoriaux, les techniciens supérieurs territoriaux et les contrôleurs territoriaux de travaux exerçant leurs fonctions dans les communes ou dans les groupements de communes mentionnés à l'article L. 1422-1 [les services intercommunaux de désinfection et d’hygiène et de sécurité] ».

De manière générale, depuis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, l’article L. 2213-17 du CGCT permet à une communauté de recruter un ou plusieurs gardes champêtres « compétents dans chacune des communes concernées ». Mais, contrairement aux agents de police municipale recrutés par la communauté, l’article L. 5211-9-2 du CGCT ne prévoit pas que le président puisse missionner ces gardes champêtres pour ses propres pouvoirs de police administrative spéciale.


La mise à disposition d’agents de police municipale

Une réponse ministérielle publiée au JO de l’Assemblée nationale, le 8 mai 201213, considère qu’aucune mise à disposition d’agents de police municipale au président d’une communauté disposant de différents pouvoirs de police administrative spéciale, n’est envisageable :

- sur la mise à disposition de services prévue par l’article L. 5211-4-1, II, du CGCT, le ministère considère que cette disposition « n’est pas applicable dans ce cas de figure » puisqu’ « aucun transfert de compétence n’a eu lieu ». A noter que la réponse ministérielle demeure silencieuse sur la constitution d’un service commun qui peut être créé en dehors de tout transfert de compétence ;

- sur la mise à disposition individuelle prévue par la loi du 26 janvier 1984, « elle n’est pas envisageable. Conformément à l'article L. 2212-5 alinéa 1er du CGCT, les agents de police municipale exercent leurs attributions sous l'autorité du maire. Par dérogation à ces dispositions, le V de l'article L. 5211-9-2 du CGCT prévoit que le président d'un EPCI ne peut exercer une autorité fonctionnelle que sur les agents de police municipale recrutés par l'EPCI à fiscalité propre sur le fondement du 5e alinéa de l'article L. 2212-5 du CGCT. Au regard des dispositions précitées, une mise à disposition d'agents de police municipale à un EPCI n'est pas envisageable en raison de l'impossibilité pour le président de l'EPCI d'exercer une autorité fonctionnelle sur les agents de police municipale recrutés par les communes ».

La mise à disposition des services communaux participant à l’exercice du pouvoir de police spéciale en matière de sécurité des bâtiments publics, des immeubles collectifs et des édifices menaçant ruine (dans cette seule hypothèse)

Pour le seul pouvoir de police spéciale en matière d’habitat indigne et d’édifices menaçant ruine, la loi ALUR a prévu que les services des communes qui participaient à l’exercice de ce pouvoir de police avant son transfert soient mis à disposition de plein droit de la communauté, dès lors qu’il n’a pas été mis fin au transfert au profit du président de la communauté14.

Les effets des mises à disposition sont réglés au moyen d’une convention passée entre chaque maire ayant transféré ses attributions et le président de la communauté.

S’agissant des autres pouvoirs de police spéciale, la loi ne prévoit pas de mise à disposition de service similaire, solution qui semble dès lors exclue pour les mettre en œuvre.

13 QE n° 117187, JO Assemblée nationale, rép. min. 8 mai 2012 14 Art. L. 5211-9-2 du CGCT, VII (créé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, dite « ALUR », art. 75)


Annexe 1

Les modalités de transfert des pouvoirs de police administrative spéciale

Pouvoir de police administrative spéciale Référence législative Accord unanime

des maires Accord du président

Transfert automatique

Assainissement art. L. 5211-9-2, I, A, al. 1 du CGCT

X**

Collecte des déchets art. L. 5211-9-2, I, A, al. 2 du CGCT

Aires d'accueil des gens du voyage

art. L. 5211-9-2, I, A, al. 3 du CGCT

Voirie (circulation et stationnement)

art. L. 5211-9-2, I, A, al. 4 du CGCT

Délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxis

art. L. 5211-9-2, I, A, al. 5 du CGCT

Sécurité des bâtiments publics et des immeubles collectifs

art. L. 5211-9-2, I, A, al. 6 du CGCT

Manifestations culturelles et sportives

art. L. 5211-9-2, I, B, al. 1 du CGCT X* X

Défense extérieure contre l'incendie

art. L. 5211-9-2, I, B, al. 2 du CGCT

métropoles : art. L. 5217-5 du CGCT

X*

(hors métropoles)

X

(hors métropoles)

X

(dans les métropoles)

* Dans les communautés urbaines, après accord du président et au moins des 2/3 des maires dont la population représente plus de la moitié de la population totale, ou l'inverse.

** Sous réserve de la possibilité offerte aux maires des communes membres de la communauté de s’opposer à un tel transfert sur le territoire de leur commune dans les 6 mois suivant l’élection du président ou le transfert de la compétence afférente. Ce dernier pourra également refuser ce transfert, si un ou plusieurs maires lui ont notifié leur opposition, dans un délai de 6 mois à compter de la réception de la première notification d’opposition (art. L. 5211-9-2, III, du CGCT).

Le président ne disposera d’une capacité d’action uniquement sur les territoires des communes dont le maire ne s’est pas opposé au transfert. Les maires pourront en outre refuser de transférer leur pouvoir de police administrative spéciale dans un domaine, mais l’accepter dans un autre champ.


Annexe 2

Calendrier des transferts automatiques des pouvoirs de police spéciale

Le schéma suivant illustre le calendrier des transferts automatiques, sauf opposition des maires (et, le cas échéant, renonciation du président), des six pouvoirs de police spéciale concernés par ce régime, à savoir les pouvoirs de police en matière d’assainissement, de collecte des déchets, d’aires d’accueil et de terrains de passage des gens du voyage, de circulation et de stationnement, d’autorisation de stationnement des taxis et d’habitat indigne (sécurité des bâtiments publics, des immeubles collectifs et des édifices menaçant ruine).

Ce calendrier prend en compte la situation pour 2014, laquelle se caractérise par des régimes transitoires du transfert effectif pour les pouvoirs de police liés à la compétence « voirie » (circulation et stationnement, autorisations de stationnement des taxis) et à la compétence « habitat » (sécurité des bâtiments publics, des immeubles collectifs et des édifices menaçant ruine).


Annexe 3

Arrêté du maire refusant le transfert d’un pouvoir de police administrative spéciale

Référence …

Le Maire de la commune de …,

VU la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et notamment son article 63,

VU la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, et notamment ses articles 60, 62 et 65,

VU la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, et notamment son article 75,

VU le code général des collectivités territoriales, et notamment les articles L. 2212-1, L. 2212-2 et L. 5211-9-2,

VU l’arrêté préfectoral n°…, en date du …, arrêtant les statuts de la communauté …, et prévoyant le transfert de la compétence … à ladite communauté,

VU la délibération n°…, en date du …, relative à l’élection du président de la communauté de …,

CONSIDERANT que … (motivation éventuelle du refus),

A R R Ê T E

ARTICLE 1er – que le pouvoir de police administrative spéciale en matière de …, ne sera pas transféré au président de la communauté de …, Monsieur (ou Madame) …, à compter du …,

ARTICLE 2 – une copie du présent arrêté sera notifié au président de ladite communauté.

Fait à …, le …

Le Maire,


Annexe 4

Arrêté du président refusant l’exercice d’un pouvoir de police administrative spéciale

Référence …

Le Président de la communauté de …,

VU la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et notamment son article 63,

VU la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, et notamment ses articles 60, 62 et 65,

VU la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, et notamment son article 75,

VU le code général des collectivités territoriales, et notamment les articles L. 2212-1, L. 2212-2 et L. 5211-9-2,

VU l’arrêté préfectoral n°…, en date du …, arrêtant les statuts de la communauté …, et prévoyant le transfert de la compétence … à ladite communauté,

VU la délibération n°…, en date du …, relative à l’élection du président de la communauté de …,

VU la (ou les) décision(s) du (ou des) maire(s) de la (ou des) commune(s) de …, refusant le transfert de leur pouvoir de police spéciale en matière de …,

CONSIDERANT que … (motivation éventuelle du refus),

A R R Ê T E

ARTICLE 1er – que le pouvoir de police administrative spéciale des maires des communes membres de la communauté de …, en matière de …, ne me sera pas transféré, à compter du …,

ARTICLE 2 – une copie du présent arrêté sera notifié aux maires desdites communes.

Fait à …, le …

Le Président,

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