Le suivi des dépenses relatives à la réduction de la pauvreté (dans le cadre de l’initiative PPTE)

République de Sao Tomé et Principe

Évaluation des capacités de suivi de l’exécution des dépenses et plan d’action

I. INTRODUCTION

Une mission de la Banque Mondiale s’est rendue à Sao Tomé et Principe dans le but d’évaluer, avec les autorités saotoméennes, les capacités de suivi de l’exécution des dépenses liées à la réduction de la pauvreté, et de préparer un plan d’action afin d’améliorer cette capacité. Cette mission s’est déroulée à Sao Tomé du 4 au 16 novembre 2001. Elle était dirigée par M. Miguel Saponara, Chargé Principal des opérations, et elle comprenait Mme Dorsati Madani, économiste, Mrs Robert Cauneau, spécialiste en finances publiques et Simplice Zouhon-Bi, économiste, ainsi que Mr Steve Wan, assistant. En mars 2001, les Conseils d’administration du FMI et de la Banque Mondiale ont examiné une étude relative à la capacité de suivi des dépenses publiques axées sur la réduction de la pauvreté des pays bénéficiant de cette initiative, élément essentiel au succès de celle-ci. Dans ce contexte, les services des deux institutions avaient préparé des évaluations préliminaires des systèmes de gestion des dépenses publiques pour les 25 pays bénéficiant de l’initiative PPTE, dont Sao Tomé et Principe. Ces évaluations étaient centrées sur la capacité de suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté, qu’il s’agisse de dépenses financées sur les ressources fournies dans le cadre de l’initiative PPTE ou sur ressources nationales ou extérieures. Les Conseils ont demandé à leurs services d’apporter une assistance auprès de ces pays pour que ceux-ci prennent en charge ces évaluations (modifiées, au besoin), ainsi que l’élaboration de projets de plan d’action visant, le cas échéant, à mettre à niveau, les systèmes de suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté. Le travail de la mission visait quatre objectifs :

1) Passer du stade de l’évaluation préliminaire des capacités existantes de suivi des

dépenses de réduction de la pauvreté, à une appréciation concertée avec les autorités saotoméennes. Dans ce contexte, discuter avec les autorités un questionnaire conçu à cette fin.

2) Recenser l’ensemble des programmes de réforme (internes ou appuyés par des financements et une assistance technique extérieure) visant à améliorer le système de gestion des dépenses publiques, en privilégiant le suivi des dépenses de réduction de la pauvreté.

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3) Établir un schéma pour améliorer la capacité de suivi, en tenant compte des programmes de réformes en cours et fondé sur une évaluation réaliste de la capacité d’absorption du pays.

4) Rédiger un projet de plan d’action qui précise les besoins complémentaires et les priorités de réforme et d’assistance extérieure, année par année. Remettre ce projet aux autorités pour commentaires et amendements, avant que celui-ci prenne définitivement forme, après une nouvelle revue par la Banque mondiale.

II. L’EVALUATION DES CAPACITES DE SUIVI

La mission a étudié avec les autorités, le projet de réponses préparées par celles-ci au questionnaire, base de l’évaluation des capacités de suivi des dépenses spécifiques visant une réduction de la pauvreté. Les développements ci-après présentent les résultats des entretiens avec les divers responsables du Ministère de la planification et des finances.

Tableau 1. Sao Tome : La capacité de suivre les dépenses spécifiques visant une réduction de la pauvreté

Gestion budgétaire Niveau à atteindre

Évaluation Novembre 2001

Niveau atteint?

Exhaustivité 1. Les situations consolidées suivent les standards MSFP sur les administrations publiques A B 2. Les activités du gouvernement ne sont pas réalisées par l’intermédiaire d’opérations extra-budgétaires selon un niveau significatif

A B

3. L’exécution du budget est très proche des prévisions (en termes de niveau et d’affectation fonctionnelle)

B C

4. Le budget comprend les dépenses en capital et courantes financées par les bailleurs de fonds A A Oui Classification 5. Les classifications budgétaires sont administratives, économiques et fonctionnelles B C

6. Les dépenses relatives à la réduction de la pauvreté sont clairement identifiées dans le budget

A C

Projections Prés

enta

tion

et P

répa

ratio

n

7. Les projections à moyen terme sont intégrées dans le cycle budgétaire A C Contrôles internes 8. Faible niveau du stock des arriérés; faible accumulation de nouveaux arriérés durant l’année précédente

A A Oui

9. Le contrôle interne est effectif et efficace A C 10. Des vérifications du suivi sont effectuées en complément du contrôle interne. B C Réconciliation E

xécu

tion

11. La réconciliation des données bancaires et comptables est effectuée systématiquement. A B Le suivi des dépenses durant l’année 12 Les situations internes des ministères sont reçues dans les quatre semaines suivant la période de référence

B A Oui

13. Les situations périodiques sont classées selon la classification fonctionnelle. A C Les comptes définitifs vérifiés 14. La clôture des comptes est effectuée dans les deux mois qui suivent la fin de l’exercice. A A Oui

Info

rmat

ions

sur

l’exé

cutio

n du

bu

dget

15. Les comptes sont vérifiés et présentés au parlement dans les 12 mois suivant la fin de l’exercice.

B C

A = Satisfaisant B = Convenable C= A améliorer

A. Degré de déconcentration et de décentralisation dans le processus de la dépense

En raison de sa dimension particulièrement modeste, cet Etat, qui est composé essentiellement de deux îles, ne dispose pas de représentation régionale pour l’ensemble de ses administrations. L’île principale de Sao Tomé est divisée en 6 districts. Celle de Principe constitue une province autonome disposant de son propre gouvernement, de sa propre administration et de son propre budget. En ce qui concerne les dépenses relatives à la réduction de la pauvreté (ministères de la santé, de l’éducation et des infrastructures), le pourcentage de dépenses de l’Etat concernant la réduction de la pauvreté au niveau déconcentré 1est de…. S’agissant des dépenses effectuées sur le financement spécifique HIPC, le pourcentage des dépenses additionnelles qui sera effectué en 2001 au niveau déconcentré s’élèvera à …. Il convient de préciser que les collectivités locales n’interviennent pas directement dans le processus d’exécution de ces dépenses. Cette situation pourrait évoluer dans la mesure où des actions sont menées pour renforcer leur capacité, notamment avec l’appui du PNUD. Les populations et leurs représentants sont toutefois sollicités en amont, au stade de la programmation des investissements.

B. La préparation du budget

Le calendrier de la préparation budgétaire ne permet d’aboutir au vote de la loi de finances qu’au mois de mars de l’année concernée. Le budget de fonctionnement de l’exercice en cours doit donc connaître un début d’exécution sur la base du budget de l’année précédente. Exhaustivité du budget Champ du budget Le budget général de l’État contient le budget de l’administration centrale, mais également celui des directions locales des districts : par exemple, la représentation locale de la police, l’administration régionale de la santé. Il ne couvre cependant que partiellement le champ des opérations des administrations publiques tel que celui-ci est défini dans le manuel de statistiques de finances publiques (MSFP) du FMI. En effet, si les opérations des établissements publics à caractère administratif (l’Institut National de la Sécurité Sociale et

1 Les dépenses déconcentrées sont les dépenses du budget de l’Etat réalisées en dehors de la capitale, dans les districts.

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l’EMAE, établissement chargé de la fourniture d’électricité) sont bien enregistrées, il n’en est pas de même pour les collectivités décentralisées dont le montant du budget n’apparaît que pour celui du transfert de l’Etat à leur profit. Un montant assez important d’opérations du secteur général du gouvernement est effectué par l’intermédiaire d’opérations extrabudgétaires. Il s’agit des dépenses financées sur les recettes pétrolières, de certains fonds de contrepartie versés par l’Etat (projets de l’Italie et du Japon), des opérations financées par des fonds de Taiwan et des dépenses financées par les recettes HIPC. Un document remis à la mission par la direction du patrimoine et du trésor fait apparaître, à la date du 31 octobre 2001, un montant de 38 milliards de dobras de dépenses de trésorerie, les dépenses budgétaires s’élevant, à la même date, à 87 milliards de dobras. Il convient de préciser que les dépenses qualifiées de trésorerie contiennent vraisemblablement également des dépenses inscrites au budget mais qui ont été effectuées dans l’urgence, n’ont pas transité par la direction du budget, et n’ont pas encore été régularisées par une imputation budgétaire. L’absence de comptabilité générale de l’Etat nuit à la transparence dans ce domaine. Les recettes non budgétisées sont d’un niveau relativement important. Le document évoqué dans le paragraphe précédent fait apparaître un montant de 37 milliards de dobras de recettes de trésorerie à la date du 31 octobre 2001, les recettes budgétaires s’élevant, à la même date, à 99 milliards de dobras. En outre, certaines recettes budgétaires ne transitent pas par le budget de l’Etat. L’Inspection Générale des Finances a constaté, au cours d’une récente inspection, qu’une direction centrale avait conservé par devers elle et utilisé à des fins non prévues par la loi une somme totale de plus de 600 millions de dobras. Cette somme aurait dû être versée dans les caisses du trésor, pour être ensuite reversée partiellement au profit de cette administration du montant du pourcentage fixé par la réglementation. Il semblerait que ce genre de pratique soit le fait de la plupart des administrations qui sont amenées à encaisser des participations d’usagers ou des taxes parafiscales. Outre son caractère irrégulier, ce type de pratique nuit à la transparence dans la gestion des finances publiques. Composition de l’exécution du budget, niveau et présentation Le montant de l’exécution des dépenses de fonctionnement est assez voisin des montants budgétisés. Il est par contre très faible pour les dépenses d’investissement. Il était de 6% en 1998, et 4.2% en 1999. Il s’élève au 31 octobre 2001 à 14% des prévisions budgétaires. A la même date, il était l’année précédente de 5.8%. Selon les déclarations des agents de la direction du patrimoine et du trésor, le montant des investissements réalisés dans le cadre des projets sur financement extérieur est connu par eux d’une manière exhaustive. En effet, les représentants des divers bailleurs de fonds leur transmettent régulièrement ces informations. Il convient cependant d’apprécier les taux d’exécution avec une certaine réserve, dans la mesure où certaines opérations peuvent se rapporter à des investissements décidés après le vote du budget qui ne les intègre donc pas.

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Prise en compte des ressources des bailleurs de fonds Les dépenses financées sur prêts par les bailleurs de fonds sont incluses à hauteur d’environ 90% dans le budget. De même, la plus grande partie des dons est inscrite au budget. Il peut cependant se faire que certaines opérations s’effectuent directement entre les bailleurs de fonds, les ONG et les bénéficiaires sur le terrain et ne sont pas connues des services du Ministère de la Planification et des Finances. Information sur le suivi des opérations financées par les bailleurs de fonds L’exécution des opérations financées par les bailleurs de fonds multilatéraux est disponible dans des délais satisfaisants. En revanche, les informations de la coopération bilatérale sont de qualité variable, certains bailleurs de fonds ne fournissant aucune information systématique de leurs actions à Sao Tomé. Le PNUD pour sa part effectue annuellement un recensement global des opérations d’assistance technique. Globalement les informations concernant l’exécution des dépenses financées par les bailleurs de fonds sont connues plus tardivement que le reste des autres opérations d’exécution budgétaire.

Classification

Les catégories de classification

La nomenclature budgétaire pour le budget général de l’État est composée de classifications administrative et économique (nature). Il n’existe pas de classification fonctionnelle. La classification fonctionnelle d’une dépense se déduit en fait du ministère auquel elle est rattachée, ce qui n’est pas satisfaisant. En effet, un ministère peut couvrir plusieurs fonctions. De même, bien que cela ne soit pas le cas aujourd’hui, une fonction peut concerner plusieurs ministères. La classification fonctionnelle des services est plus adaptée pour déterminer les montants de dépenses affectées à des fonctions ou objectifs précis. La nomenclature ne permet pas de suivre les dépenses par type de financement, ni par programmes ou projets. La classification utilisée par la direction de la planification pour l’établissement du Programme d’Investissements Publics (PIP) est différente de celle qui est utilisée dans le budget lui-même. Il en découle que, bien que le budget annuel contienne, outre les dépenses de fonctionnement qui sont évaluées par la direction du budget, celles qui concernent l’investissement, on ne peut pas considérer ce document comme un document unifié. Sa préparation par deux directions différentes nuit en effet à une évaluation et une prise en compte exhaustive des frais récurrents des investissements.

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Les établissements publics administratifs utilisent la même nomenclature que l’Etat. Quant aux collectivités locales, elles ne disposent ni de plan comptable spécifique, ni de comptable public. Les classifications spécifiques utilisées pour les dépenses de réduction de la pauvreté

Les dépenses sur financement HIPC sont effectuées en dehors du budget et donc en dehors des procédures d’exécution de la dépense publique. Cette pratique a donc exonéré les autorités du travail d’identification des lignes budgétaires concernées par ce type de dépenses. Un comité des dépenses HIPC a été mis en place. Il est présidé par le ministre du plan et des finances. Son comité est composé du directeur de la planification, du directeur du patrimoine et du trésor, de représentants des ministères de la santé, de l’éducation, des infrastructures, des affaires étrangères, de la communication et de membres de la société civile. Son rôle consiste à approuver les projets de dépenses qui lui sont présentés par les ministères concernés. Il intervient ensuite au niveau de l’exécution puisqu’il engage lui-même les dépenses. Les dossiers sont suivis par un secrétariat permanent qui est tenu par un agent du trésor, cette direction intervenant pour enregistrer les dépenses qui seront par la suite réglées par la Banque Centrale. C’est cette dernière qui effectue en effet les encaissements et décaissements pour le compte du Trésor. La direction du budget ne dispose donc d’aucune information relative à l’exécution des dépenses HIPC. Quant aux dépenses relatives, d’une manière plus générale, à la lutte contre la pauvreté, le gouvernement considère que l’ensemble des dépenses effectuées par les trois ministères de la santé, de l’éducation et des infrastructures sont à classer dans cette catégorie. Il souhaite ainsi s’exonérer du travail de recensement de ces lignes. Les prévisions à moyen terme

L’exercice de programmation budgétaire est effectué par deux directions : la direction de la planification pour le budget d’investissement et la direction du budget pour les dépenses de fonctionnement. Ainsi qu’il a été précisé plus haut, chacune de ces directions utilise une nomenclature budgétaire spécifique. Une stratégie sur 3 ans ainsi qu’un plan d’actions prioritaires sont établis. Sauf pour certains ministères (ministère de la santé par exemple), ce travail n’en est encore qu’à ses débuts. Il convient de préciser que le Gouvernement ne rédige pas de lettre d’orientation générale de son action et que les services ne disposent pas d’outil de modélisation économétrique. Les services ne disposent pas des personnels qualifiés suffisants pour une vraie programmation. Enfin, les dépenses récurrentes des investissements ne sont pas estimées et, par conséquent, ne sont pas intégrées au budget. Ceci explique en partie le faible taux d’exécution des investissements.

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C. Exécution du budget

Il convient tout d’abord de préciser que les services ne disposent ni d’instructions ni de manuel de procédures pour effectuer leurs tâches quotidiennes. Les pièces justificatives à produire à l’appui des dossiers de dépenses ne sont pas définies dans un texte. Le contrôle interne

Le contrôle interne à l’administration est effectué par la sous-direction chargée, au sein de la direction du budget, de l’exécution du budget, par le service chargé du suivi des dépenses et par le service du patrimoine de la direction du patrimoine et du trésor, et l’Inspection Générale des Finances. Il n’existe pas de services d’inspection interne aux ministères. Le contrôle par la sous-direction de la direction du budget ne s’effectue pas au stade de l’engagement, mais à celui de l’ordonnancement. A ce stade, le rôle de la direction du budget est double : d’une part, il effectue un contrôle de la régularité des opérations (existence de crédits budgétaires suffisants, respect de la loi et présence des pièces justificatives de la dépense) et, d’autre part, il tient la comptabilité administrative de l’exécution du budget.

Le contrôle effectué sur l’existence des crédits serait beaucoup plus pertinent au stade de l’engagement, c’est-à-dire au moment où l’Etat est engagé juridiquement. De plus, l’intérêt de ce contrôle est largement réduit par le fait que l’administration des finances peut augmenter en cours d’année la valeur des crédits inscrits en fonctionnement au budget primitif, sans contrepartie, ni en diminuant d’autres lignes budgétaires, ni en dégageant des ressources additionnelles. Ainsi, le budget initial des charges communes de l’exercice 2001 a été augmenté de 4.6 milliards de dobras. Le taux d’exécution (ordonnancements) de cette ligne s’élève au 31 0ctobre à 91.64% de la prévision totale, mais à 137% du budget initial. Il convient d’ajouter que le système informatique utilisé à la direction du budget présente des montants de prévisions différents d’un rapport édité à un autre. Enfin, il n’existe pas de contrôleurs financiers spécialisés dans le contrôle a priori de la dépense.

L’intervention de la direction du patrimoine et du trésor (division du patrimoine) sur le contrôle de la dépense consiste d’abord, pour le service du patrimoine à vérifier l’effectivité du service fait (livraison, travaux). Cette direction (division du trésor) intervient ensuite au stade du paiement. Il s’agit, pour le service chargé du suivi de la dépense, d’effectuer un contrôle de la qualité du créancier, de l’absence d’opposition au paiement et de l’exactitude des décomptes figurant sur les factures. Il confie ensuite le règlement soit à la Banque Centrale, en cash, jusqu’à un certain montant, soit aux banques privées, par virement, au-delà de ce montant.

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Les contrôles internes ne sont pas complétés par des vérifications ou enquêtes sur le suivi des dépenses publiques. L’Inspection Générale des Finances est, selon les textes, chargée de ce type de contrôle. Sa mission consiste en effet à auditer l’ensemble des administrations financières ainsi que toutes les entreprises qui bénéficient, à un titre ou à un autre, de financement de l’Etat. L’intervention de ce service est cependant balbutiante. Celui-ci a cependant effectué un certain nombre d’audits dans des services publics dont quelques-uns uns ont permis de déceler des malversations, ainsi qu’il a été évoqué plus haut. Des plaintes ont été déposées auprès du parquet. Mais l’Inspection n’a effectué, jusqu’à ce jour, aucune inspection auprès des administrations financières. Arriérés de dépenses budgétaires Le trésor n’utilise pas de comptabilité en partie double. Il enregistre seulement les encaissements et les décaissements effectifs. Il ne peut donc pas fournir de situation comptable des restes à payer. Il ne peut pas non plus faire apparaître les dépenses qui ont pu être effectuées en dehors de la procédure normale. Le trésor effectue donc un suivi des ordonnancements en instance de paiement de manière extra-comptable, avec peu de sécurité. Le montant des sommes engagées et non ordonnancées est fourni par la direction du budget d’une manière également peu fiable dans la mesure où les engagements ne font pas l’objet d’enregistrement par cette administration. Les sommes ainsi recensées, d’une part au niveau des ordonnancements non payés et d’autre part à celui des engagements non encore ordonnancés constituent le montant des arriérés à un moment donné. Il semblerait qu’actuellement, en dehors du service de la dette, il n’existe pas de stocks d’arriérés du budget de l’État pour l’exercice précédent. S’agissant de l’exercice en cours, le TOFE présenté par le Gouvernement à la date du 31 octobre ne montrait aucun arriéré. Cependant, il est vraisemblable que la différence de montant entre les dépenses de fonctionnement et d’investissement base engagement et base caisse, qui s’élève à un total de 1 milliard 267 millions de dobras représente le montant à cette date des arriérés internes. Lois de finances rectificatives Les lois de finances rectificatives sont prévues dans la législation pour prendre en compte les changements du cadre macroéconomique ainsi que les imprévus et les aléas intervenant dans la gestion d’un exercice donné. Jusqu’à ce jour, aucune loi de finances rectificative n’a été prise. Cette situation est regrettable, car elle ne permet pas d’effectuer les ajustements rendus nécessaires en cours d’année par les évolutions du cadre macroéconomique ainsi que les imprévus pouvant intervenir dans la gestion d’un exercice donné.

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Réconciliation des comptes L’exercice de réconciliation des comptes est particulier dans la mesure où le trésor n’utilise pas de comptabilité en partie double et où les opérations de trésorerie (encaissements et décaissements) sont effectuées par la Banque Centrale. Le rapprochement se fait entre les relevés d’opérations quotidiens que la Banque Centrale lui adresse et les listes d’opérations qu’il détient dans son service informatique. Ce contrôle s’effectue d’une manière régulière aussi bien pour le compte principal du trésor que pour le compte spécifique HIPC, chacun d’entre eux faisant l’objet d’un suivi particulier.

D. Les informations sur l’exécution du budget

Le suivi des dépenses durant l’année

Les opérations d’exécution du budget sont effectuées par la direction du budget qui intervient pour le compte du ministre de la planification et des finances, ordonnateur principal unique. Les ministres sectoriels doivent en effet obtenir l’autorisation du directeur du budget qui, seul, peut engager juridiquement l’Etat. Cette autorisation n’est cependant qu’une formalité pour les dépenses courantes qui sont planifiées pour être liquidées à hauteur de 90% sur les 12 mois de l’exercice, sauf en période de trésorerie tendue, où la priorité est mise sur les dépenses de salaires et les dépenses de santé. Les informations concernant ces opérations sont générées par un ensemble de systèmes informatiques de différentes administrations : direction du budget, direction du patrimoine et du trésor. Les systèmes informatiques ne sont pas intégrés, ce qui rend difficile l’obtention d’informations exhaustives dans de brefs délais. A l’intérieur d’une même direction, les logiciels utilisés sont souvent multiples et non homogènes. Ainsi, les services de la direction du patrimoine et du trésor utilisent 3 applications différentes pour suivre l’enregistrement des dépenses et effectuer l’édition de rapports. Les transferts de données se font par l’intermédiaire de supports papier, ce qui nécessite un travail considérable et ce qui nuit à la fiabilité des données. Ainsi, les rapprochements entre les écritures de la direction du budget et celles du trésor sont difficiles à réaliser. Les différences peuvent être importantes et longues à déceler. Le suivi de la dette est assuré par la Banque Centrale. La DPT n’intervient que pour enregistrer la dépense correspondant au remboursement des échéances de la dette, après avoir vérifié que la trésorerie de l’Etat est suffisante pour faire face au paiement. Un projet de réorganisation est en cours de préparation. Il contiendra entre autres la création d’un poste comptable du trésor chargé d’effectuer les opérations de trésorerie de l’Etat. Le suivi de la dette serait assuré par la DPT qui disposerait du logiciel SYGADE fourni par la CNUCED.

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Les situations mensuelles d’exécution budgétaire (TOFE), qui ne présentent les dépenses que par nature, sont confectionnées par la DPT à partir de plusieurs sources, notamment la comptabilité administrative, les informations comptables mensuelles du Trésor, et les informations extra comptables. Elles sont produites au maximum 2 semaines après la fin de la période. L’Assemblée Nationale n’est destinataire d’aucun rapport d’exécution de la loi de finances, ni en cours d’exercice, ni à la fin de l’exercice. Il n’est pas possible d’établir des situations mensuelles selon la classification fonctionnelle, dans la mesure où, comme il a été indiqué plus haut, la nomenclature budgétaire ne contient pas ce type de classification. Les comptes définitifs de l’exécution du budget

La loi relative au règlement financier prévoit que les comptes de gestion doivent être clôturés définitivement et adressés au Juge des Comptes et à l’Assemblée avant le 30 juin de l’année qui suit la fin de l’exercice. Dans la pratique, les opérations d’un exercice cessent bien à la date de la fin de l’exercice, ce qui permet d´établir dans de courts délais les situations de clôture. Il convient de préciser que, bien que les textes fassent référence au Juge des Comptes et que le budget de l’Etat contienne des crédits pour son fonctionnement, cette entité n’a pas été mise en place jusqu’à ce jour. Les opérations relatives aux finances publiques ne font donc l’objet d’aucun contrôle a posteriori, qu’il soit interne ou externe. De même, bien que le trésor ne dispose pas de plan comptable général de l’Etat, il enregistre ses opérations au jour le jour, effectue des contrôles journaliers avec les écritures de la Banque Centrale et mensuels avec celles de la direction du budget. Il est donc en mesure de produire un compte en fin d’exercice, ce qu’il n’a pas réalisé jusqu’à ce jour.

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III. Actions à entreprendre pour l’amélioration du suivi des dépenses pour la réduction de la pauvreté

Action à entreprendre

Année 2002

Année 2003

Année 2004

1. Définition des attributions des nouvelles directions du MPF

Rédaction et proposition de textes

Mise en œuvre des textes

2. Conception et mise en œuvre d’un Plan comptable général de l’Etat

Conception Formation et mise en œuvre

3. Amélioration des classifications budgétaires

Refonte de la nomenclature budgétaire en intégrant une codification fonctionnelle, de programmes et de mode de financement.

Formation à la nouvelle nomenclature budgétaire et mise en œuvre.

4. Contrôle interne Création et mise en place d’un contrôle financier a priori.

Mise en œuvre d’une formation technique pour l’ensemble des services d’inspection.

5. Identification des dépenses pour la lutte contre la pauvreté

Identification des lignes budgétaires concernant la lutte contre la pauvreté.

6. Exhaustivité du budget

Intégration dans le budget et application des procédures de la comptabilité publique : - aux recettes pétrolières et aux dépenses correspondantes - aux dépenses sur financement HIPC Versement au trésor par les régisseurs de recettes des ministères sectoriels du montant de leurs recettes. Quantification des données relatives aux dons non inscrits dans le budget.

Conception d’un plan comptable des collectivités locales compatible avec celui de l’Etat. Amélioration de l’infor- mation relative aux dons et mise en place d’un système de suivi

Présentation en annexe au budget de l’Etat des données consolidées des collectivités décentralisées

7. Le contrôle a posteriori

Mise en place effective du Juge des Comptes.

Formation des juges des Comptes. Présentation du projet de loi de règlement à l’Assemblée Nationale. Formation des membres de la

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Action à entreprendre

Année 2002

Année 2003

Année 2004

commission des finances 8. Présentation du budget

Mise en cohérence du PIP avec le budget annuel.

Amélioration de la lisibilité du document budgétaire. Étude pour la mise en œuvre d’une présentation commune au budget de moyens et au PIP.

9. Amélioration de la prévision à moyen terme

Amélioration de la programmation des dépenses à moyen terme pour l’ensemble du budget général de l’Etat. Formation des personnels concernés du ministère de la Planification et des Finances et des ministères sectoriels.

Poursuite des travaux.

10. Informatique de la chaîne de la dépense

Conception d’un système d’information intégré à la direction du budget et du trésor.

Mise en oeuvre de l’application intégrée

Le précédent tableau propose un ensemble d’actions qui pourraient être mises en œuvre sur une période d’environ trois années. Les développements qui suivent précisent le constat effectué au cours de la mission et expose les recommandations qui devraient permettre d’améliorer la situation.

1. Définition des attributions des directions du Ministère du Plan et des Finances

La direction des finances a été récemment éclatée en 3 directions financières : la direction du budget, la direction du patrimoine et du trésor et la direction des impôts. Les textes fixant les attributions de ces directions n’ont cependant pas encore été pris. Cette situation est génératrice de manque de clarté, notamment entre la direction du budget et la direction du patrimoine et du trésor. Ainsi, il n’apparaît pas clairement si le suivi des arriérés internes (restes à payer) est de la compétence de la direction du budget ou bien de celle de la direction du patrimoine et du trésor, alors que, dans une organisation bien définie, ce type de suivi est réservé à l’administration du trésor. Au-delà de la définition des attributions des nouvelles directions, il apparaît que (i) il n’existe pas actuellement de direction de la prévision, (ii) certaines procédures ne sont plus justifiées, par exemple l’intervention directe de la Banque Centrale (utilisation de ses locaux) pour les

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opérations d’encaissement et de décaissement qu’elle effectue aux lieu et place de la direction du patrimoine et du trésor (son rôle devrait être seulement un rôle de teneur du compte du trésor) et que (iii) le contrôle aussi bien a priori qu´a posteriori de la dépense est déficient. Recommandations Attributions des nouvelles directions Les recommandations qui suivent sont totalement compatibles avec les projets de textes élaborés récemment par l’expert de la coopération francaise conseiller du ministre de la planification et du trésor. Les directions du budget et du patrimoine et du trésor pourraient recevoir les attributions suivantes : ! La direction du budget : elle devrait être composée de la division de la préparation budgétaire, de la division du contrôle financier et de la division des ordonnancements.

⇒ La division de la préparation budgétaire aurait pour attribution d’élaborer le budget général de l’Etat en liaison avec les ministères sectoriels, la direction de la planification et de la direction de la prévision.

⇒ La division du contrôle financier aurait pour mission d’effectuer le contrôle a priori des propositions d’engagements déposées par les gestionnaires de crédits (Directions de l’administration financière des ministères sectoriels), engager juridiquement l’Etat et tenir la comptabilité administrative des engagements. Le contrôle effectué a priori sur les propositions d’engagements devrait porter sur l’existence des crédits budgétaires et sur la régularité de la proposition. La procédure de la dépense de matériel suivrait la séquence suivante : (i) proposition d’engagement émise par le gestionnaire de crédits (DAF des ministères sectoriels), (ii) contrôle par la division du contrôle financier, (iii) exécution de la prestation par le fournisseur, (iv) émission de l’ordonnancement par la division des ordonnancements et (v) paiement par le comptable du trésor.

⇒ La division des ordonnancements serait chargée, après exécution des prestations, de l’émission des ordonnancements en direction du comptable du trésor.

! La direction du patrimoine et du trésor devrait être composée d’une division de la

dette, d’une division du trésor, d’une division du patrimoine et d’un poste comptable. ⇒ La division de la dette serait chargée, aux lieu et place de la Banque Centrale,

de gérer aussi bien la dette interne que la dette externe, les opérations d’encaissement et de décaissement sur la dette étant confiées au poste comptable du trésor visé plus bas.

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⇒ La division du trésor serait chargée de fixer et diffuser la réglementation en matière de comptabilité publique, analyser et contrôler les opérations du trésor, gérer la trésorerie de l’Etat, élaborer le compte général de l’administration des finances qui comprend les opérations de la direction du budget et celles du comptable du trésor et, enfin, préparer le projet de loi de règlement qui sera déposé auprès de l’Assemblée Nationale. La division du trésor ne doit remplir aucune fonction comptable. Celles-ci sont confiées au poste comptable du trésor.

⇒ La division du patrimoine pourrait conserver ses attributions actuelles : assurer la gestion et l’administration du patrimoine de l’Etat (acquisition, administration et vente des biens de l’Etat).

⇒ Le poste comptable du trésor serait chargé d’effectuer les opérations d’encaissement et de décaissement de l’Etat (à la place de la Banque Centrale qui effectue cette tâche actuellement), de tenir la comptabilité de l’Etat, de centraliser les recettes effectuées au niveau des ministères sectoriels, de centraliser l’ensemble des opérations comptables des autres comptables publics (rôle d’Agent Comptable Central du Trésor), d’établir la balance mensuelle du trésor, d’élaborer le compte de gestion annuel de l’Etat et de conserver les valeurs du trésor. Les opérations d’encaissement devraient concerner l’ensemble des recettes de l’Etat. Les recettes effectuées au niveau des ministères sectoriels devraient être effectuées par des régisseurs de recettes agréés par le comptable du trésor pour le compte duquel ils agissent. Ces recettes seraient toutes centralisées au poste comptable du trésor, puis reversées au profit des ministères selon les critères fixés par la réglementation.

! Enfin, il conviendrait de créer une direction de la prévision dont les attributions

seraient de fournir une prévision de la situation de l’économie nationale à un horizon de 18 mois à 2 ans et de produire des analyses économiques, des simulations, des conseils, des expertises et des recommandations sur tous les domaines susceptibles d'aider les décideurs publics.

2. Conception et mise en œuvre d’un plan comptable général de l’Etat La direction du trésor ne dispose pas actuellement de plan comptable. Elle enregistre seulement les mouvements de trésorerie, en encaissements et décaissements. Il est donc impossible de suivre en comptabilité les restes à payer ou les restes à recouvrer, et d’une manière générale tous les évènements entre les débiteurs et les créanciers de l’Etat et l’Etat lui-même. De même, il n’est pas possible de mesurer l’appauvrissement ou l’enrichissement de l’Etat. L’absence d’un système comptable qui contient une cohérence interne, nuit à la fiabilité des informations.

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Recommandation ! Concevoir un plan comptable de l’Etat qui soit simple à mettre en œuvre. Il devra

permettre d’enregistrer au jour le jour les opérations aussi bien dans les comptes de tiers et financiers que dans les comptes patrimoniaux, afin d’éviter les fastidieuses opérations de réflexion de fin d’année. La nomenclature comptable devra être établie en harmonie avec la nomenclature budgétaire.

! Concevoir, pour les collectivités locales, un plan comptable dont la nomenclature sera

compatible avec celle de l’Etat. Cela signifie que les 3 premiers caractères des lignes de chaque nomenclature seront identiques.

3. Amélioration des classifications budgétaires La nomenclature budgétaire actuelle ne permet une classification des dépenses budgétaires que selon le ministère, la destination administrative et la nature économique. La classification utilisée par la direction de la planification pour l’établissement du PIP est différente de celle qui est utilisée par la direction du budget. Il n’existe pas de classification fonctionnelle, par fonction et sous-fonction. Il est ainsi très difficile d’isoler les dépenses effectuées pour l’enseignement primaire, l’enseignement secondaire, ou tout autre sous-fonction. Recommandations ! Concevoir une nomenclature budgétaire unique pour les opérations de

fonctionnement et d’investissement qui permettra d’effectuer une classification par : ⇒ Grande fonction et sous-fonction : il conviendrait de s’inspirer de la

classification de la COFOG. ⇒ Ministère ⇒ Destination administrative ⇒ Programme ou projet ⇒ Type de financement : il s’agit de préciser s’il s’agit de financement sur

ressources internes, sur ressources externes, sur HIPC, etc. ⇒ Nature économique : cette partie doit être totalement cohérente avec la

nomenclature du plan comptable général de l’Etat.

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4. Contrôle interne Il n’existe pas de contrôle a priori au stade de l’engagement de la dépense. L’Inspection Générale des Finances n’a effectué aucun contrôle jusqu’à ce jour dans les administrations financières Recommandations ! Créer une division du contrôle financier au sein de la Direction du Budget. Cette

division effectuera un contrôle a priori des propositions d’engagement émises par les gestionnaires de crédits, engagera juridiquement l’Etat et tiendra la comptabilité administrative des engagements.

! S’assurer, lors de la mise en place du poste comptable de l’Etat, que les contrôles

effectués par le comptable sur la dépense ne font pas double emploi avec ceux que le contrôle financier a effectués auparavant.

! Renforcer les capacités humaines, en quantité et en qualité, de l’Inspection Générale

des Finances. Une formation aux techniques d’audit est nécessaire. Cette structure doit en effet pouvoir effectuer des contrôles fréquents au sein des administrations financières. Il conviendrait également de recentrer ses activités. L’Inspection intervient en effet au niveau de la certification des comptes des entreprises privées, alors que cette compétence devrait plutôt être confiée à un cabinet d’expertise comptable. Egalement, l’Inspection devrait pouvoir jouir d’une réelle autonomie dans l’exécution de son programme de travail.

5. Identification des dépenses pour la lutte contre la pauvreté Les dépenses sur financement HIPC n’ont pas fait l’objet d’identification de lignes budgétaires spécifiques, dans la mesure où ces dépenses sont suivies hors-budget. Les dépenses relatives, d’une manière générale, à la lutte contre la pauvreté n’ont pas pu être identifiées, la structure de la nomenclature actuelle ne permettant pas de les marquer. ! Identifier les lignes budgétaires concernant des dépenses financées par les ressources

HIPC. ! Identifier les lignes budgétaires concernant des dépenses destinées à lutter contre la

pauvreté. Ce travail nécessite un examen des lignes budgétaires une par une. En effet, il pourrait se faire que certaines lignes budgétaires appartenant à un ministère social ne concourent pas à la lutte contre la pauvreté.

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6. Exhaustivité du budget L’exhaustivité du budget est limitée par le fait qu’un nombre important d’opérations du secteur général du Gouvernement est effectué par l’intermédiaire d’opérations extrabudgétaires. C’est le cas notamment des recettes pétrolières et des dépenses qu’elles permettent ainsi que des dépenses financées par les recettes HIPC. Egalement, les recettes effectuées au niveau de certains ministères sectoriels ne sont pas versées dans les caisses de l’Etat. Enfin, les opérations des collectivités décentralisées ne figurent pas dans les situations consolidées du trésor. La plus grande partie des dons est inscrite au budget. Cependant, certaines opérations s’effectuent directement entre les bailleurs de fonds, les ONG et les bénéficiaires sur le terrain. Elles ne sont donc pas connues du Ministère de la Planification et des Finances. Recommandations ! Intégrer dans le budget de l’Etat les recettes provenant de la production du pétrole. Si

les autorités décident d’utiliser ces recettes pour financer des investissements liés à l’exploitation pétrolière ou si, pour éviter que cet apport important de ressources nouvelles soit mal ou trop rapidement employé, elles décident de les mettre en réserve, il conviendra alors de créer un compte spécial budgétaire du trésor. Ce compte, qui est budgétaire, est donc inclus aussi bien en recettes qu’en dépenses dans le budget. Ses mouvements obéissent aux règles de la comptabilité publique. Sa particularité réside dans le fait que ses recettes sont affectées à des dépenses spécifiques, contrairement au principe budgétaire qui veut que l’ensemble des recettes soit affecté à l’ensemble des dépenses.

! Intégrer dans le budget de l’Etat les dépenses financées par les ressources HIPC. La

pratique actuelle fait que la gestion des dépenses HIPC est déconnectée, pour la procédure en amont de l’intervention du Trésor, de la règle de droit commun. Elle n’est pas conforme aux directives de la Banque Mondiale. Il convient donc de rappeler que, d’une manière générale, un certain nombre de dispositifs pour le suivi de ces dépenses doivent être écartés. Il s’agit :

1. Du compte d’affectation spéciale : ce type de suivi permet de retracer les

dépenses et recettes entre lesquelles on veut établir un lien en affectant certaines recettes à la couverture de certaines dépenses. Il présente l’inconvénient de distraire du budget général des éléments qui devraient naturellement y être rattachés dans la mesure où la lutte contre la pauvreté ne constitue en fait qu’une politique publique particulière, parmi d’autres.

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2. Du Fonds Spécial : il s’agit de mettre en place une structure spécifique de suivi. Cette solution, qui génère des coûts souvent disproportionnés, tend à marginaliser les services publics traditionnels et donc à les décourager.

3. D’un service public spécifique : cette solution, qui permet à ce service de bénéficier de moyens de fonctionnement importants, entraîne également la marginalisation de l’administration en créant des services « à deux vitesses ». La pratique retenue par le Gouvernement de Sao Tomé et Principe se

rapproche des dispositifs développés sous les numéros 2 et 3. Elle constitue un exemple typique de gestion des finances publiques par un service ad hoc, aux lieu et place de l’administration normalement en charge pour ce type d’opérations, avec versement d’indemnités à ses membres et donc génération de frais non justifiés. En conséquence, il conviendrait d’y mettre fin. La méthode préconisée consiste à (i) identifier les lignes budgétaires concernées par ces dépenses et, éventuellement, à en créer de nouvelles si nécessaire, (ii) intégrer ces dépenses dans le budget général de l’Etat et (iii) effectuer ces dépenses dans le respect des règles financières de droit commun, en retirant donc au comité HIPC son intervention au niveau de l’exécution (engagement et ordonnancement) de la dépense, cette tâche revenant, comme le prévoient les textes, à la direction du budget.

! Faire reverser par les ministères sectoriels les recettes qu’ils encaissent. Il conviendrait tout d’abord de nommer dans les ministères concernés des régisseurs de recettes chargés de l’encaissement. Ces régisseurs interviendraient sous la responsabilité du comptable central du trésor qui autoriserait leur nomination. Une régie de recettes serait créée pour chacune des catégories de recettes concernées. Le texte de création prévoirait le versement intégral des sommes encaissées, le montant maximum d’encaisse que le régisseur pourrait conserver, la fréquence des versements chez le comptable du trésor. Après versement intégral des sommes dans les caisses du trésor, la direction du budget procéderait au versement au profit des ministères concernés des sommes qui lui reviennent en fonction du taux fixé par la réglementation.

! Concevoir un plan comptable des collectivités locales compatible avec celui de l’Etat. Cela signifie que la nomenclature des collectivités locales présentera les mêmes racines de comptes que celle de l’Etat (3 premiers caractères). ! En ce qui concerne les dons, une évaluation de ce type d’opérations réalisées hors budget devrait permettre de quantifier leur montant, en prenant l’exercice 2001 comme référence. Cela permettra de déterminer si ces opérations, qui ne sont pas retracées dans le budget, sont d’un montant significatif et méritent alors qu’un système particulier de suivi soit mis en place.

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7. Le contrôle a posteriori Bien que les textes fassent référence au Juge des Comptes et que le budget de l’Etat contienne des crédits pour son fonctionnement, cette entité n’a pas été mise en place jusqu’à ce jour. Egalement, les comptes définitifs ne sont pas arrêtés et l’Assemblée Nationale n’est pas informée de l’exécution budgétaire. Dans la mesure où l’IGF n’effectue pas de contrôle dans les administrations financières, on doit constater que les opérations relatives aux finances publiques ne font l’objet d’aucun contrôle a posteriori, qu’il soit interne ou externe. Recommandations ! Mettre en place le Juge des Comptes en nommant effectivement les magistrats qui

auront reçu au préalable une formation en gestion des finances publiques. Le compte de gestion du comptable du trésor leur sera adressé en fin de gestion pour jugement.

! Informer régulièrement la commission des finances de l’Assemblée Nationale de l’exécution budgétaire et lui présenter, en fin d’exercice, le projet de loi de règlement qui aura été préparé par la division du trésor.

8. Présentation du budget La structure de la nomenclature budgétaire ne contient pas de partie relative aux fonctions. Il n’est donc pas possible de présenter dans le document budgétaire les dépenses selon ce critère et donc de définir et de présenter clairement les objectifs de dépenses du Gouvernement. Il existe bien une présentation de synthèse des dépenses par ministère, mais elle ne concerne que les opérations du PIP et elle ne contient pas de détail par sous-fonction (enseignement primaire, enseignement secondaire, etc.). Il convient d’ajouter que le lien entre les investissements inscrits dans le PIP et les informations contenues dans le budget annuel est très difficile à réaliser. Cette situation est en grande partie la conséquence du fait que les investissements inscrits dans le PIP sont identifiés par un libellé seulement, sans numérotation conforme à la nomenclature budgétaire. Recommandations ! Il conviendrait de rendre cohérente les informations contenues dans le PIP et dans le budget annuel. La mise en place d’une nouvelle nomenclature budgétaire facilitera cet exercice. ! Présenter par fonctions et sous-fonctions les dépenses du budget, ce qui permettra de mieux connaître les domaines d’intervention du Gouvernement.

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9. Amélioration de la prévision à moyen terme L’exercice de prévision budgétaire est effectué par la direction de la planification et par la direction du budget. Sauf pour certains ministères (ministère de la santé), ce travail n’est pas le fruit d’une réflexion approfondie. Recommandation ! Améliorer l’exercice de prévision à moyen terme en (i) faisant davantage collaborer la direction de la planification, la direction du budget et en intégrant l’intervention de la future direction de la prévision, (ii) en approfondissant la réflexion qui sous-tend la définition des stratégies sectorielles et (iii) en prenant mieux en compte le cadrage macro-économique par l’utilisation d’un modèle économétrique. 10. Informatique de la chaîne de la dépense Les systèmes informatiques utilisés à la Direction du Budget et à la Direction du Patrimoine et des Finances ne sont pas reliés entre eux, ce qui nécessite de nombreuses saisies des mêmes informations et ce qui entraîne donc des risques d’erreurs importants. Recommandations ! Concevoir et développer un système d’information intégré unique pour la direction du

budget et la direction du patrimoine et du trésor. Ce système permettra le suivi des crédits budgétaires, celui des engagements (division du contrôle financier de la direction du budget), celui des ordonnancements (division des ordonnancements de la direction du budget) et des émissions de titres de recettes (direction du budget) et celui des opérations comptables (comptable du trésor). Il devra également pouvoir être utilisé par la direction des impôts pour consultation des créances des fournisseurs et oppositions concernant d’éventuels d’impôts et pour consultation des encaissements d’impôts effectués par le comptable du trésor afin effectuer les éventuelles poursuites des redevables.

Le développement de l’application, qui devra s’appuyer sur une base de données unique, devra être précédé de la rédaction d’un cahier des charges fonctionnelles s’inspirant de l’organisation des services et de la réglementation. Cet exercice devrait, si nécessaire, s’accompagner de la rédaction de manuels de procédures. L’utilisation d’une base de données unique permettra d’éviter la saisie répétée des mêmes informations par les divers services et donc apportera une plus grande sécurité dans leur manipulation.

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IV. L’assistance technique

Le tableau 3 présente les diverses interventions, déjà reçues et projetées, des bailleurs de fonds dans le domaine des finances publiques. Les principaux besoins en assistance technique se feront sentir pour la plupart des actions qui sont proposées dans le présent rapport. Ils porteront notamment sur :

⇒ La conception d’un plan comptable de l’Etat : il s’agira en fait de finaliser le travail qui a déjà largement entamé par un conseiller technique dont l’intervention s’est terminée en novembre 2001.

⇒ La conception d’une nouvelle nomenclature budgétaire : dans ce domaine également, le conseiller technique évoqué dans le paragraphe précédent a préparé un projet de réforme.

⇒ La mise en place d’un système de contrôle a priori et, d’une manière générale, le renforcement du contrôle aussi bien interne qu’externe.

⇒ L’informatisation de la chaîne de la dépense : cette action est étroitement liée au nouveau plan comptable ainsi qu’à la nouvelle nomenclature budgétaire.

⇒ L’amélioration de la programmation des dépenses à moyen terme. Il s’agira de former en priorité les agents des DAF aux techniques de programmation.

Seuls la France et le PNUD ont défini des projets d’intervention. Pour la France, il s’agira de poursuivre, au cours de l’année 2002, l’intervention du conseiller technique du ministre des finances, en positionnant un assistant technique sur des interventions concrètes dans le domaine comptable et budgétaire. En ce qui concerne le PNUD, son action portera sur l’appui au processus de décentralisation.

Tableau 3. Sao Tome : L’assistance technique reçue et projetée

Fournisseur Description de l’assistance technique reçue et projetée, par projet Reçues durant les années 1997 à 2000

Appui à la gestion des finances publiques

2001 Gestion des ressources publiques

Banque Mondiale

2000 Appui à la programmation des investissements publics Union Européenne Projeté 2002-2004 Appui au processus de réformes structurelles

PNUD 2000 Projeté 2002-2004

Missions ponctuelles pour l’élaboration d’un logiciel de paie Appui au processus de décentralisation

Portugal Années précédentes Accueil de stagiaires en formation au Portugal Années précédentes Appui aux administrations financières et économiques

Appui à la gestion des dépenses publiques Coopération Française

Années 2001 à 2004 Appui aux fonctions budgétaires et comptables Appui à la gestion des dépenses publiques

Reçues durant les années 1997 à 1999

Appui à la planification des investissements publics Banque Africaine de Développement

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