Le reti di governance e il

turismo.

Contesto politico di Contesto politico di riferimentoriferimento

• Negli ultimi anni si è assistito ad una riarticolazione delle gerarchie della regolazione politica, sono cresciuti i poteri delle istituzioni sopranazionali, ma anche quelli dei poteri locali.

• I governi statali mettono in comune la loro autorità e creano sistemi e processi di governo multilivello.

• Si determina un cambiamento di scala territoriale dei problemi da governare, che:

• sposta le responsabilità• ridistribuisce il potere pubblico verso altri livelli

governativi, sub e sopranazionali• ha inoltre aperto le attività dei governi statali alla

concorrenza del mercato

Cessazione coinvolgimento Cessazione coinvolgimento

diretto del governodiretto del governo1. Settori non governativi hanno l’ opportunità di

fare propri ruoli ed attività tradizionalmente di competenza del governo.

2. Questioni generalmente considerate di interesse pubblico, sono caratterizzate da una fitta rete di relazioni fra interessi governativi e non governativi

3. I governi si trovano a dover collaborare attivamente con attori non statali nella gestione di complesse questioni inerenti il settore pubblico

ITALIAITALIA• I governi locali negli ultimi venti anni sono stati

interessati da importanti cambiamenti di tipo politico, istituzionale ed organizzativo.

• Dopo il ciclo di riforme degli anni ’90 i governi locali:1. hanno modificato il proprio ruolo istituzionale, i propri

ambiti territoriali e le proprie strategie di azione

2. hanno iniziato ad occupare uno spazio fondamentale per supportare il coordinamento dell’azione collettiva

3. hanno abbandonando regolazioni di tipo gerarchico a favore di forme di cooperazione e competizione

GovernanceGovernance• Affermazione di forme decisionali che vanno nella

direzione della governance nelle quali l’ente pubblico, insieme ad attori non appartenenti alla sfera tradizionale del governo, può:

1. svolgere il ruolo fondamentale di imprenditore istituzionale e di leadership nell’orientare ed influenzare strategie, priorità ed obiettivi per lo sviluppo del territorio ed il miglioramento delle condizioni di convivenza e benessere.

• Affermazione di innovative modalità di policy making, e di processi decisionali interattivi, dinamici e complessi in cui “sono coinvolti e partecipano soggetti politici nuovi, che intendono rappresentare differenti esigenze sociali e costruire un consenso attivo, necessario per il governo di qualsiasi società complessa”

«Nuovo» management «Nuovo» management

pubblicopubblico• Spostamento da modelli di formulazione delle

politiche di natura burocratica verso modelli che comportano:

1. un ridimensionamento dei ruoli dei diversi attori

2. un'esternalizzazione dei servizi nei confronti delle imprese private e del privato sociale

3.una consultazione tra una molteplicità di stakeholders,

«Nuovo» management «Nuovo» management

pubblicopubblico

• I nuovi modelli di governo basati sul management pubblico si fondano sempre meno su strutture politico-amministrative e sempre più su reti di collaborazione e sulla costituzione di partenariati pubblico-privati.

• I cambiamenti dei sistemi politici ed amministrativi, e delle politiche pubbliche, hanno prodotto l’affermazione di processi decisionali in rete, che emergono come una nuova forma di “governance decentrata basata sull’interdipendenza, la trattativa e la fiducia fra interessi governativi e non governativi” (Sørensen & Torfing, 2005, 196) e come una nuova articolazione del rapporto tra interessi sociali e sfera pubblica.

TurismoTurismo• Il turismo è sempre più orientato da un approccio

alle politiche pubbliche che favorisce e valorizza la partecipazione di attori non statali alla formulazione, implementazione e monitoraggio delle politiche ad esso collegate (Ruzza, 2009).

• Sempre, con maggiore frequenza, organizzazioni della società civile apportano al processo decisionale contributi conoscitivi nuovi e necessari per rispondere alla complessità delle politiche turistiche.

• Si cercherà di evidenziare se l’approccio culturale proprio della partnership analysis, che enfatizza il ruolo degli attori non statali come componenti centrali del governare, sia applicabile o meno anche al settore del turismo.

PartnershipPartnership• Vesan e Graziano (2008) individuano tre distinti

approcci analitici che caratterizzano la letteratura sulla partnership, la “network governance system”, la partnership come “experimental context” ed infine come “political arena”

• Partnership come «experimental context» studia il potenziale di trasformazione delle esperienze di partenariato

• Partnership come «political arena» riguarda lo studio delle condizioni politiche che agevolano l’affermazione di esperienze di partenariato

Network governance Network governance systemsystem

• Il modello del network governance system si caratterizza per due dimensioni rilevanti:

1. le modalità in cui la sfera pubblica e quella privata si relazionano;

2. quale “democratic accountabilty” possa essere garantita con questo strumento di governance quando nel processo decisionale intervengono una numerosità di attori ed è quindi sempre più difficoltoso individuare precise responsabilità e gestire una crescente frammentazione delle scelte

I Sistemi turistici locali I Sistemi turistici locali

1. risposta all’affermarsi delle modalità innovative di svolgimento delle funzioni pubbliche.

2. I STL sono previsti esplicitamenteesplicitamente dalla legge di riforma nazionale del turismo che sostiene il coinvolgimento di attori pubblici e privati, presenti in una determinata area/territorio, sia nella fase di mobilitazione e progettazione, sia in quella di attuazione delle iniziative concordate.

I Sistemi turistici locali I Sistemi turistici locali

• I Sistemi turistici locali rappresentano un caso di partenariato per lo sviluppo locale fondato sul principio della corresponsabilizzazioneprincipio della corresponsabilizzazione,

• l’associazione simultanea di diversi soggetti interdipendenti in uno stesso ambito di intervento per il perseguimento di uno scopo comune, che è lo sviluppo turistico del territorio di riferimento.

Definizioni di partenariatoDefinizioni di partenariato• Brunazzo (2004) si è di fronte ad un partenariato

“nel momento in cui due o più attori (non solo governativi) si incontrano e, pur potendo perseguire obiettivi più limitati autonomamente, si impegnano a partecipare in modo stabile e leale alle contrattazioni in vista di un fine comune

• Bobbio(2002)sostiene che gli accordi tra i diversi soggetti devono essere espliciti, ovvero essere assunti pubblicamente e con un certo grado di formalizzazione e devono essere finalizzati a regolare questioni di interesse collettivo

• Per il riconoscimento dei STL è necessaria:• la sottoscrizione, da parte di tutti i soggetti

partecipanti, di un atto costitutivo (aspetto formale)

• Tra le sue finalità prioritarie: la regolamentazione di interessi collettivi quali, in maniera prioritaria, lo sviluppo turistico locale

I Sistemi turistici locali I Sistemi turistici locali • I STL sono forme organizzative fondate sul

coordinamento dei processi decisionali degli enti pubblici e delle imprese

1. Ruolo della regione è limitato ad una attività di riconoscimento

2. Il processo decisionale è affidato al partenariato

consolidamento di paradigmi organizzativi bottom-up, che prescindono dalla adesione a logiche di partizione amministrativa.

Limiti al processo di Limiti al processo di

realizzazione degli STLrealizzazione degli STL• LIMITI DI CARATTERE

NORMATIVO (costituiti da errori od omissioni connesse ai contenuti delle l. r. di recepimento)

1. definizione generica di STL2. mancanza di un organo di

governo/soggetto gestore del STL

3. mancanza di un piano di sviluppo che attesti l’utilizzo delle risorse e la capacità di generare valore per il territorio

• LIMITI DI CARATTERE PROCEDURALE E COMPORTAMENTALE (comportamenti che in fase di costituzione o riconoscimento eludono i principi che hanno ispirato il legislatore nazionale)

1. Costituzione degli STL con processi di tipo top-down/contenuto ruolo di un organizzazione territoriale sistemica

2. Piani di sviluppo che privilegiano gli aspetti gli aspetti di comunicazione e promozione

3. Gli STL vengono creati in risposta a logiche di allocazione di risorse finanziare senza un disegno strategico o spinte imprenditoriali e volontà di sviluppo locale

Processo di costituzione dei Processo di costituzione dei

sistemi turistici locali sistemi turistici locali

• Due momenti differenti di realizzazione dei STL con il coinvolgimento di specifici attori locali con ruoli e responsabilità differenti.

• A) la fase di recepimento dell’art. 5 della legge 135/2001 all’interno della normativa regionale

• B) la vera e propria fase di costituzione dei STL

• La legge 135/2001:1. da un lato individua come elemento fondante dei

STL un approccio integrato alla gestione del territorio

2. dall’altro, pur attribuendo alle regioni il riconoscimento dei STL, sostiene un passaggio di competenze dal livello regionale all’ambito territoriale su cui il prodotto turistico insiste i STL devono essere promossi dagli enti locali o da soggetti privati, singoli o associati, attraverso forme di concertazione con gli enti funzionali, con le associazioni di categoria ed altri soggetti pubblici e privati interessati.

• Spesso questo principio, ed i suoi contenuti innovativi, è stato eluso dai comportamenti degli attori politico-istituzionali

• Previsione di modelli organizzativi imposti dall’alto, piuttosto che essere espressione degli enti pubblici territoriali, della volontà dell’imprenditoria e della comunità locale.

ESEMPIESEMPI• Le regioni Veneto, Sardegna e Marche in fase di

costituzione dei STL hanno fatto coincidere il territorio dei STL con quello amministrativo delle province

• La regione Basilicata ha equiparato i STL ad aggregazioni territoriali già esistenti quali le Aree prodotto.

I Sistemi turistici locali I Sistemi turistici locali • La legge del 2001 ha certamente funzionato da

stimolo per l’adeguamento delle politiche regionali all’istituzione dei STL,

• il suo impatto nei confronti dei modelli tradizionali di azione non ha generato l’emergere di nuove progettualità in grado di promuovere uno sviluppo turistico locale socialmente innovativo.

• Mentre nella legge nazionale il progetto di sviluppo è l’aspetto fondante i STL, la prassi dimostra che i progetti diventano dei corollari e restano in ombra, PREVALGONO le funzioni più tradizionali di comunicazione e promozione turistica.

REALTA’REALTA’

• La presenza nel corpus legislativo di DOTAZIONI FINANZIARIE per favorire la nascita dei STL, è diventata uno dei grandi stimoli all’adeguamento delle politiche regionali alla normativa nazionale, facendo emergere in tal modo un CICLO DI REVERSE POLICY che ha portato a formalizzazioni di STL essenzialmente di tipo opportunistico.

La situazione in ItaliaLa situazione in Italia• Modalità articolate di previsione dei STL, • Crescita delle disomogeneità territoriali • Politiche turistiche sempre più regional

oriented.

• Nonostante le regioni adottino gli stessi strumenti di policy, è evidente come i sistemi sembrano non convergere verso medesime soluzioni organizzative, emergendo numerosi elementi di differenza.

Network governance Network governance system e STL system e STL

• I STL possono essere considerati un caso emblematico volto a promuovere lo sviluppo turistico di un determinato territorio attraverso la creazione di forme di coordinamento e di partnership tra i soggetti locali che sembra aderire ai principi del modello della “network governance system”

Network governance Network governance system e STLsystem e STL

• Uno degli aspetti più rilevanti di questo modello è la modalità con cui la sfera pubblica e quella privata si relazionano.

• La struttura organizzativa prevede la presenza obbligatoria di autorità pubbliche e soggetti privati e gli attori coinvolti possono appartenere sia ad uno stesso livello territoriale o istituzionale, sia a differenti livelli di governo

• molte infatti sono le esperienze in Italia di STL infraregionali

Network governance Network governance system e STLsystem e STL

• Uno degli aspetti più rilevanti di questo modello è la modalità con cui la sfera pubblica e quella privata si relazionano

• nel caso dei STL la struttura organizzativa prevede la presenza obbligatoria di autorità pubbliche e soggetti privati

• gli attori coinvolti possono appartenere sia ad uno stesso livello territoriale o istituzionale, sia a differenti livelli di governo

• molte infatti sono le esperienze in Italia di STL infraregionali.

Network governance Network governance system e STLsystem e STL

• Il processo di costruzione della partnership nei STL, non sempre è stato un processo, una decisione spontanea degli attori locali di unire i propri sforzi per affrontare le problematiche dello sviluppo turistico del proprio territorio di riferimento.

• Il catalizzatore della azione collettiva è stato rappresentato:

1. dalla stessa previsione normativa 2. dalle opportunità di prefigurare ai soggetti

locali possibilità di finanziamento offerte da una politica sistemica e non dalla necessità di fornire risposte innovative per lo sviluppo turistico locale

Reti turisticheReti turistiche• In particolare Dredge e Pfoor (2008) indicano la

presenza di tre ampi ambiti di riferimento in tema di reti turistiche:

• Reti turistiche che si costituiscono prevalentemente attorno a “community issue” (equità, potere, influenza e legalità).

• Reti turistiche che si costituiscono e ruotano prevalentemente attorno a “economic and business issue” (sviluppo di gruppi di aziende, packaging di prodotti turistici).

• Reti turistiche che si costituiscono e ruotano prevalentemente attorno a “environmental issue” (tutela del territorio).

1. Le questioni generali, quali i temi inerenti la community issue, l’economic e business issue e l’environmental issue, che caratterizzano e permettono la costruzione di reti turistiche, non possono da sole delineare i policy network che operano nel settore del turismo.

2. I policy network turistici, per la complessità del fenomeno che rappresentano, si integrano con le tematiche generali, ma non possono prescindere dalla relazione con gli interessi delle imprese e delle comunità territoriali e dalla ricaduta che tali rapporti hanno sul contenuto delle politiche e sulle azioni intraprese dal governo.

Opportunità per gli STLOpportunità per gli STL

• I STL avrebbero potuto rappresentare quei policy network che riescono ad integrare con successo temi generali e trasversali al settore turistico e che collaborano efficacemente con il governo.

• I STL hanno invece troppo spesso confuso la possibilità di essere un innovativo reticolo di interazione sia tra le diverse progettualità che tra i diversi attori coinvolti nella definizione della politica turistica locale, attuando progettualità che hanno privilegiato gli aspetti di comunicazione e promozione turistica già di competenza delle Aziende/Agenzie di promozione turistica.

• Le azioni previste nella maggior parte dei documenti programmatici dei STL consistono soprattutto in: partecipazione a fiere, realizzazione di materiale cartaceo promozionale, supporto ad iniziative e manifestazioni, organizzazione di convegni.

• L’attività dei STL si è sovrapposta troppo spesso a

quella dei Comuni, delle Comunità montane, dei Gruppi di Azione Locale, dei Patti territoriali, delle società d’area e dei consorzi che si qualificano già come esempi di partnership pubblico/privato e sistemi di interessi organizzati, determinando un modello di sviluppo del turismo di tipo cumulativo, cioè per aggiunta di soggetti e funzioni.

• I STL hanno perso l’opportunità di essere dei policy network (issue network) flessibili, la cui durata può anche essere limitata nel tempo, network dinamici dove gli attori sia pubblici che privati si accostano o discostano da un impegno attivo mano a mano che le problematiche vengono identificate e trattate.

Regione LombardiaRegione Lombardia• Ha consolidato il legame tra la costituzione di un

sistema turistico e l’obiettivo progettuale da perseguire: i modelli organizzativi, gli strumenti operativi, il conferimento di risorse necessarie e la durata del Sistema Turistico sono determinati determinati unicamente in funzione della tipologia di unicamente in funzione della tipologia di interventi da realizzareinterventi da realizzare.

• Una volta raggiunti gli obiettivi, le relazioni tra gli attori locali possono venire meno, per ricostruirsi con nuovi sistemi di attori, regole e capacità decisionali differenti.

STL come network governance system

• Esame delle caratteristiche relazionali tra i diversi soggetti presenti.

• Tale elemento diventa decisivo nel determinare la capacità che un STL ha di gestire eventuali problemi di democratic accountability che possono presentarsi all’interno di un assetto fondato su un intreccio tra stakeholder nello stesso tempo autonomi ed indipendenti.

STL come network governance system

• Quale tipo di interazione viene in essere? Quale relazione si realizza con gli attori istituzionali?

• Una relazione:• A) competitiva, • B) collaborativa,• C) strategica o subordinata

ProblemaProblema• I STL vedono una forte dominanza di attori

politici e settoriali e di comunità di politiche del turismo,

• Sono poco rappresentati gli attori non convenzionalmente etichettati come politici.

• La difficoltà di erigere solidi confini tra i diversi livelli di governo coinvolti e di condividere le progettualità attuate, circostanze che impediscono l’affermarsi di un’immagine, di un’idea coordinata dello sviluppo turistico di un territorio.

SOLUZIONESOLUZIONE• Sfruttare, anche nel settore turistico, le

potenzialità delle reti e dei partenariati pubblico/privati

• Ma non è sufficiente farsi guidare dalle ampie strategie e dai principi della buona governance,

• E’ determinante la gestione delle stesse reti decisionali.

Principio di governance

Problematiche di governance inerenti i processi decisionali del turismo

Partecipazione Alcuni partecipanti possono essere marginalizzati/esclusi dai dialoghi interni alle reti e dai processi decisionali I partecipanti possono rappresentare interessi ristretti

Coinvolgimento dello Stato

Una collaborazione in rete non seguita dall’elaborazione di politiche formali è meno efficace La partecipazione del governo è necessaria affinché le reti possano perseguire i propri obiettivi

Trasparenza Le élite possono avere una forte influenza sugli effetti finali delle politiche e sull’azione del governoLe reti informali possono lavorare al fine di esercitare un’influenza sul governo al di fuori di procedure di elaborazione delle politiche consolidate e trasparenti

Principio di governance Problematiche di governance inerenti i processi decisionali del turismo

Disponibilità all’accordo La rete può essere meno efficace in assenza di accordo su problematiche e priorità Diversa priorità delle problematiche/assenza di accordo su ciò che è importanteUna mancanza di coesione all’interno della rete e la presenza di situazioni conflittuali, possono rendere i processi decisionali politici eccessivamente difficoltosi; l'indecisione politica rende la rete inefficace ed illegittima

Principio di governance Problematiche di governance inerenti i processi decisionali del turismo

Orientamento al consenso La presenza di conflitti campanilistici fra i partecipanti può rendere difficile la costruzione del consenso Un forte consenso sulle finalità condivise agevola la condivisione di informazioni Eventuali conflitti fra interessi statali ed interessi locali possono emerge ove si ritenga che lo Stato non operi nell'interesse della comunità I partecipanti possono non essere disposti ad accettare che le opinioni esterne delegittimino la rete

Equità ed inclusività Le reti non ritenute rappresentative di tutti gli interessi e di tutte le decisioni/soluzioni, non sono legittimate dal resto della rete decisionaleLe reti possono promuovere valori condivisi ed intese inter-culturali Sanzioni collettive possono essere opposte a coloro che non condividono i comuni interessi della rete

Principio di governance Problematiche di governance inerenti i processi decisionali del turismo

Equità ed inclusività Le reti non ritenute rappresentative di tutti gli interessi e di tutte le decisioni/soluzioni, non sono legittimate dal resto della rete decisionaleLe reti possono promuovere valori condivisi ed intese inter-culturali Sanzioni collettive possono essere opposte a coloro che non condividono i comuni interessi della rete

Efficacia ed efficienza Le reti possono consentire a gruppi di aziende di partecipare ad iniziative/programmi governativi La trasparenza viene conseguita quando vi è uno sviluppo di relazioni interne ed esterne e si ottiene un’organizzazione "lineare”

Principio di governance Problematiche di governance inerenti i processi decisionali del turismo

Assunzione di responsabilità Si osserva la dominanza di attori politici e settoriali all'interno delle reti turisticheComunità di politiche del turismo caratterizzate da clientelismo statale strutturato attorno ad interessi settoriali

• A livello locale, oltre le autonomie territoriali e le amministrazioni di settore, sono presenti molteplici sistemi di attori che, a vario titolo, si interessano della valorizzazione e promozione dello sviluppo turistico del territorio, dando luogo a pratiche democratico-partecipative.

• Pratiche partecipative “sono pratiche sociali, ovvero sistemi di attività rispetto cui attori appartenenti alla società civile organizzata, selezionano obiettivi e strategie di intervento, mobilitano risorse, utilizzano conoscenze, promuovono valori ed entrano in relazione con attori del sistema politico-istituzionale” (D’Albergo, Moini, 2007, 37).

• Le pratiche partecipative nel turismo rappresentano relazioni tra le amministrazioni comunali, che sono spesso presenti contemporaneamente in più realtà associative, soggetti della società civile ed anche rappresentanti dell’imprenditoria locale.

• La diffusa presenza di realtà associative: 1.denota una evidente fertilità di idee e di

risorse cognitive;2.rende opportuna l’affermazione di una

leadership politica forte, che sappia svolgere la funzione di coordinatore e di addensatore sociale.

Nuova strategia Nuova strategia collaborativacollaborativa

• Sistemi di riferimento condivisi

• Modelli di governance del turismo fondati su un “collaborative advantage” piuttosto che su un “individual competitive advantage” (Bramwell e Lane 2000, p. 5)

• Raggiungimento di collective goals• Limitazione il fallimento degli obiettivi di sviluppo

prefissati e favorisce una visione strategica d’insieme.

ConclusioniConclusioni

• Determinazione di un legame di coerenza e continuità tra risorse, identità e prospettive turistiche, che favorisce la costruzione di rapporti efficaci con le forze sociali locali che spesso dispongono delle informazioni e del consenso necessario per la produzione di beni e servizi collettivi dedicati alla valorizzazione turistica locale.

• La ricostruzione dell’esperienza dei STL:1. nel settore turistico, si è fatto ricorso al

partenariato come strumento di governance territoriale.

2. L’esperienza dei STL, a livello concettuale, ha accresciuto la propensione dei soggetti locali a costruire reti relazionali e a dare importanza al ruolo delle istituzioni locali e della società civile nei processi di formulazione delle politiche turistiche locali.

3. In particolare i STL hanno contribuito a determinare un attivismo delle istituzioni locali ed in particolar modo dei Comuni, principali promotori dell’aggregazione tra i soggetti locali.

• Ma l’esperienza di partenariato propria dei STL non ha contribuito a cambiare le logiche di azione, limitandosi a mutamenti nella sfera cognitiva dei partecipanti e rischiando la deriva opportunistica legata ai finanziamenti.

• Nella fase di gestione dei progetti l’esperienza di partenariato si dissolve e la concertazione rimane limitata al gruppo dei soggetti promotori, per lo più rappresentanti degli enti locali territoriali.

• Emerge una situazione di debolezza, dovuta al successo ingannevole successo ingannevole dell’esperienza dei STL, proprio negli aspetti che riguardano le progettualità attivate. Il STL si limita ad essere occasione di incontro e diventa luogo “che può che può essere utile per aumentare le relazioni essere utile per aumentare le relazioni sociali, ma che non porta ad esiti operativi” sociali, ma che non porta ad esiti operativi” (Cersosimo, 2003, 111).

• L’approccio proprio del network governance system trova così rispondenza nella ratio istitutiva e nelle caratteristiche formali dei STL, ma non nella governance effettiva del turismo.

• A livello locale l’applicazione dei principi propri di questo approccio è ancora troppo legata ad un ruolo dominante dell’ente pubblico e alla circostanza che il catalizzatore dell’azione collettiva è rappresentato dalla pressione esercitata da un attore esterno, la Regione, in grado di prefigurare ai soggetti locali opportunità di finanziamento, e non dalla necessità di costruire rapporti efficaci tra le forze sociali locali per partecipare a progetti di sviluppo turistico ad elevata interdipendenza, che richiedono una forte componente fiduciaria.