Le contrôle de gestion - Forum de la performance · Le contrôle de gestion peut permettre d’améliorer les méthodes de travail et les actions opérationnelles mises en œuvre

Secrétariat d’Etat à la réforme de l’Etat DIRE 1 - Centre de ressources en contrôle de gestion

Le contrôle de gestion : un contexte méthodologique favorable à la mise en œuvre de la LOLF

RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL « AMÉLIORATION DE LA GESTION PUBLIQUE AU COMITÉ DE PILOTAGE POUR

LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI ORGANIQUE.

(version sans les annexes)

Date : 07/03/2003


TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION. ....................................................................................................... 1

1 – ENJEUX DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA GÉNÉRALISATION DU CONTRÔLE DE GESTION. ....................................................................................... 2

11 - Fondements. ................................................................................................................................................... 2

12 - Evaluation et contrôle de gestion.................................................................................................................. 3

13 - Contrôle de gestion et mise en œuvre de la loi organique........................................................................... 3

14 - Contrôle de gestion et pilotage de l’action déconcentrée ou des projets en partenariat.......................... 5

15 - Le compte rendu et le pilotage. Les fonctions « transversales » ................................................................ 6

16 - Contrôle de gestion et contractualisation..................................................................................................... 7

2 – LES PLANS DE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE DE GESTION. ............... 7

21 - Les enseignements généraux à l’issue de la première année de mise en œuvre des plans de développement et de généralisation du contrôle de gestion............................................................................... 7

211 - Des documents prospectifs intéressants mais aux statuts différents :........................................................ 7

22 - La situation par ministère............................................................................................................................. 8 Services du Premier ministre. ............................................................................................................................. 8 Intérieur, Sécurité intérieure et Libertés locales ................................................................................................. 9 Affaires sociales, Travail et Solidarité................................................................................................................ 9 Affaires étrangères............................................................................................................................................ 10 Justice ............................................................................................................................................................... 10 Défense. ............................................................................................................................................................ 10 Jeunesse, Education nationale et Recherche..................................................................................................... 10 Economie, Finances et Industrie ....................................................................................................................... 11 Ecologie et développement durable .................................................................................................................. 11 Santé, Famille et Personnes handicapées.......................................................................................................... 11 Agriculture, Alimentation, Pêche et Affaires rurales........................................................................................ 12 Culture et Communication................................................................................................................................ 12 Outre-mer ......................................................................................................................................................... 13 Sports................................................................................................................................................................ 13

23 – Les modalités de suivi des plans, le tableau de bord. ............................................................................... 13

24 – Progrès possibles et attentes des ministères pour atteindre les objectifs et tenir les échéances programmés dans leurs P.D.G.C.G. .................................................................................................................. 14

241 - Mutualiser des outils et des méthodes du contrôle de gestion. ................................................................ 14 242 – Réserver des emplois pour le recrutement de praticiens. ........................................................................ 15 243 – Sensibiliser et développer les formations interministérielles. ................................................................. 15


25 - Conclusion sur les plans de développement et de généralisation du contrôle de gestion....................... 16

3 – CONDITIONS POUR MOBILISER LES INDICATEURS ET LES SYSTÈMES D’INFORMATION EXISTANTS POUR L’APPLICATION DE LA LOLF.................. 16

31 – Les indicateurs............................................................................................................................................. 17 311 – La situation actuelle. ............................................................................................................................... 17 312 – Une typologie unique : impérieuse nécessité. ......................................................................................... 19 313 - Mesurer « la production »........................................................................................................................ 20 314 - La stratégie et l’opérationnel. .................................................................................................................. 20 315 – Quelques propositions pour aider à l’élaboration des indicateurs........................................................... 21

32 – Les systèmes d’information : outils indispensables au contrôle de gestion. ........................................... 22 321 – Le calcul des coûts.................................................................................................................................. 22 322 – L’enregistrement et le traitement des résultats des actions. .................................................................... 23 33 – Conclusion sur les systèmes d’information et les indicateurs................................................................... 23

4 – CONCLUSION GÉNÉRALE ET PROPOSITIONS............................................. 24

Le contrôle de gestion, un contexte méthodologique favorable

à la mise en œuvre de la LOLF.

Introduction. Le comité interministériel à la réforme de l’Etat a décidé, lors de sa réunion du 15 novembre 2001, des modalités de mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er Août 2001. Il a posé en principe que l’articulation de la mise en œuvre de la loi organique avec l’ensemble des chantiers de réforme de l’Etat devait être organisée. Il a ainsi considéré que le chantier ouvert pour le développement et la généralisation du contrôle de gestion constituait un chantier « amont » à la mise en œuvre de la loi organique : la loi organique ne serait pleinement appliquée dans sa lettre et dans son esprit que si le contrôle de gestion est généralisé dans l’administration. Le calendrier demandé en octobre 2000 pour le développement et la généralisation du contrôle de gestion est cohérent avec cette position relative des deux chantiers.

Mais la généralisation du contrôle de gestion dans l’administration demande un effort très important de révision des pratiques administratives. Il pose de telles questions en matière d’acculturation du personnel et de formation, d’adaptation des systèmes d’information, que sa généralisation ne pourra être obtenue qu’au prix d’une volonté forte et durable au plus haut niveau de l’Etat, souvent réaffirmée.

C’est dans ce contexte que le comité de pilotage institué pour préparer la mise en œuvre de la loi organique a demandé au groupe de travail interministériel « amélioration de la gestion publique » de faire le point sur quelques questions-clés, de nature à influencer significativement les conditions de mise en œuvre de cette loi1.

Le comité de pilotage a posé trois questions :

- Quels sont les modalités de suivi des plans de développement et de généralisation du contrôle de gestion ?

- Est-il possible de trouver d’ores et déjà dans les bases de données existantes des indicateurs de résultats susceptibles d’être mobilisés pour caractériser la performance des futurs programmes et actions du budget de l’Etat ?

- Est-il possible de compter sur les systèmes d’information existants pour fournir les indicateurs nécessaires à l’application de la loi organique ?

Le groupe de travail « amélioration de la gestion publique » a été réuni plusieurs fois sur ces questions et des sous-groupes de travail interministériels ont été réunis par la DIRE2. Le présent rapport est le fruit des discussions qui ont eu lieu au cours de ces réunions. Il est aussi alimenté par les contacts développés par les chargés de mission du centre de ressource de la DIRE avec les correspondants ministériels mandatés dans le cadre du réseau interministériel des modernisateurs (RIM).

1 Voir en annexe 5 le texte du mandat.

2 Voir en annexe 6 les dates des réunions, la composition des groupes.

1

Ce rapport, amendé en séance le 14 février 2003, a reçu l’approbation du groupe de travail interministériel « amélioration de la gestion publique ».

Dans la première partie, les enjeux du contrôle de gestion au regard des grandes questions que soulève implicitement la loi sont rappelées (Compte rendu au citoyen de l’action administrative, évaluation des politiques publiques, pouvoirs des représentants locaux de l’Etat, évolution majeure des pratiques de l’administration).

Ensuite, une revue de la situation des plans de développement et de généralisation du contrôle de gestion est présentée, avec une proposition simple mais structurante pour organiser le suivi des plans.

Les questions relatives aux indicateurs et aux systèmes d’information n’ont pu qu’être très imparfaitement traitées, en grande partie à cause des difficultés qu’ont rencontré les membres du groupe de travail pour mobiliser suffisamment les informations et les compétences utiles au sein de leur propre ministère. Néanmoins la troisième partie permet d’acquérir une image assez représentative de la situation en matière d’indicateurs et de systèmes d’information.

Quelques conclusions générales peuvent être tirées de cette situation, en matière d’organisation des ministères pour faire progresser le développement et la généralisation du contrôle de gestion à un rythme compatible avec le calendrier général de la mise en œuvre de la loi organique et, plus largement, avec les nécessités de la réforme de l’Etat.

1 – Enjeux du développement et de la généralisation du contrôle de gestion.

11 - Fondements.

Depuis 1999, le développement et la généralisation du contrôle de gestion dans l’administration sont reconnus comme un objectif majeur pour la réforme de l’Etat, pour la modernisation de la gestion publique. C’est en octobre 2000 que le Comité interministériel à la réforme de l’Etat a lancé l’impulsion décisive en demandant à chaque ministre de faire établir pour son département ministériel un plan triennal de développement et de généralisation du contrôle de gestion.

Cette démarche est la résultante d’évolutions psychologiques et politiques, techniques et organisationnelles, qui affectent l’administration française depuis une trentaine d’années maintenant. Elle a été étayée à partir de la mi-2001 par le vote de la loi organique relative aux lois de finances, qui est un autre révélateur des mêmes évolutions.

Au rang des évolutions psychologiques et politiques, il est possible d’évoquer brièvement dans ce rapport l’exigence accrue d’attester de la performance des services publics, exigence qui se nourrit elle-même de l’évolution de la notion de démocratie, dans un contexte où la capacité des citoyens à recevoir de l’information et à s’en saisir est chaque jour plus grande. La question de la responsabilité des affaires publiques est également posée, en corollaire de la question de l’information, au détriment d’une approche plus globale de la responsabilité de l’Etat : c’est la question de la « subsidiarité ». Elle semble devoir être éclairée par une connaissance plus fine des objectifs et des moyens de l’action publique et des responsabilités qui en découlent.

Au rang des évolutions techniques et organisationnelles, on évoquera d’une part les progrès rapides, mais somme toute assez récents, des systèmes d’information pour traiter automatiquement une masse importante de données, les progrès non moins récents et non moins rapides des systèmes

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d’information pour diffuser l’information, voire pour la générer par des dispositifs interactifs. Au plan organisationnel, les évolutions les plus marquantes sont engendrées par l’extension du partage des affaires publiques entre l’Etat, les collectivités locales, les établissements publics et les associations reconnues d’utilité publique. Ces évolutions rendent à la fois nécessaires et possibles la mesure des résultats obtenus par les services publics au regard des objectifs poursuivis qui ont justifié leur mise en œuvre et au regard des coûts qu’il faut consentir pour cette mise en œuvre.

Derrière cette connaissance nouvelle des objectifs et des moyens, se profile la possibilité de mieux évaluer la pertinence des objectifs d’une part et de mesurer la performance de l’action d’autre part. La Loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 impose d’ailleurs que le contrôle de gestion se développe dans les administrations avec la perspective ultime de faciliter la prise de décision du Parlement. La connaissance précise du besoin des parlementaires en informations est à ce titre une condition nécessaire à la structuration de la fonction dans les ministères.

12 - Evaluation et contrôle de gestion.

L’évaluation des politiques publiques et le contrôle de gestion utilisent les mêmes concepts et poursuivent des buts distincts mais apparentés. Il s’agit de deux démarches complémentaires qu’il faut sans doute associer et non pas opposer.

L’évaluation des politiques publiques reçoit une définition officielle par le décret 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l’évaluation des politiques publiques et ses annexes. Le contrôle de gestion est défini pour l’administration de l’Etat par la circulaire interministérielle du 21 juin 2001 et son annexe. Il ressort de ces textes en particulier que l’échelle de temps n’est pas la même. Schématiquement, dans le cadre de ce rapport, on peut considérer que le contrôle de gestion a pour finalité première le meilleur pilotage possible « au quotidien » d’une politique publique, alors que l’évaluation de cette politique consistera à réfléchir à son impact à long terme. L’évaluateur sera alors en mesure de porter un jugement de valeur sur les fondements de la politique, ce que le gestionnaire d’une politique publique n’a pas vocation à faire.

Ainsi, le contrôle de gestion consiste d’abord à s’assurer de la mise en œuvre. Il comporte la mesure de l’impact, mais avant tout pour en tirer les enseignements utiles au pilotage à court terme et, dans la mesure du possible, pour fournir le moment venu les bases d’une évaluation.

Le contrôle de gestion peut permettre d’améliorer les méthodes de travail et les actions opérationnelles mises en œuvre pour atteindre les objectifs d’une politique publique. L’évaluation de la politique prend tout son sens quand le contrôle de gestion permet de dire dans quelle mesure la politique a été effectivement mise en œuvre et notamment à quel coût.

Le développement et de la généralisation du contrôle de gestion constituent donc un enjeu important pour le développement de l’évaluation des politiques publiques.

13 - Contrôle de gestion et mise en œuvre de la loi organique.

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 utilise le langage du contrôle de gestion, sans en employer le terme. Elle présente trois types de dispositions qui l’apparentent à une démarche de contrôle de gestion :

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- elle regroupe en programmes les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions, ce qui constitue une segmentation des activités des services de l’Etat (art.7) ;

- elle dispose que pour chaque programme, projets annuels de performances et des rapports de performance devront être fournis au parlement (art. 51 et 54) ;

- elle institue une comptabilité « destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes » (art.27).

Si les programmes ont vocation à s’étendre dans le temps sur plusieurs exercices budgétaires (ce qui n’est pas précisé par la loi), ils font l’objet chaque année d’un examen de leurs « résultats » par le parlement. Celui-ci aura donc une fois par an connaissance des éléments de pilotage au niveau des actions constitutives des programmes. Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie évoque volontiers un budget réparti en 100 à 150 programmes. Un chiffre moyen de 5 actions par programme a été avancé comme une hypothèse plausible, même si ce chiffre présentera une grande variabilité selon les programmes et les ministères. Dans cette hypothèse, un nombre minimum de 3 à 4 indicateurs par action formerait déjà un ensemble de 1500 à 3000 indicateurs.

Ces dispositions reviennent à instituer un contrôle de gestion sur les actions et programmes qui figureront explicitement au budget de l’Etat. Les informations annuelles dont disposera le parlement dans les annexes de la loi de finances s’apparentent au tableau d’indicateurs « stratégiques » dont doit pouvoir disposer le responsable des programmes. A priori, ces indicateurs seront essentiellement des indicateurs d’impact et des indicateurs d’efficience. S’agissant de la qualité des services publics rendus au titre d’un programme ou d’une action d’un programme, elle doit également faire l’objet d’indicateurs même si le groupe de travail interministériel « qualité » mis en place à l’initiative de la DIRE a montré la difficulté d’établir des indicateurs signifiant à ce niveau de globalité. Un premier pas en la matière serait de s’efforcer d’identifier un petit nombre d’indicateurs pertinents correspondant à des éléments de politique qualité des ministères qui auront un sens au niveau national.

Pour les programmes les plus anciens, lorsqu’il s’agira de les évaluer, les indicateurs établis au fil des lois de finances successives fourniront une base des plus utiles. Elle sera probablement complétée par des études beaucoup plus fines. Pour les nouveaux programmes, il s’agira de poser des objectifs dont la cible sera tirée d’une évaluation ex ante.

Il est probable que la variation interannuelle des valeurs prises par les indicateurs d’impact demandera à être explicitée, justifiée par des éléments de contexte et des indicateurs de résultats intermédiaires (activité, production…). Certains indicateurs d’impact et la plupart des indicateurs de résultats intermédiaires attachés aux actions et programmes résulteront de la convergence au niveau national des valeurs prises par ces indicateurs au niveau opérationnel où ils seront observés. Dès lors, c’est l’ensemble du système de contrôle de gestion mis en place pour le pilotage opérationnel des services qui pourra être mobilisé pour la rédaction des projets et rapports de performance de la loi organique.

Le contrôle de gestion et le budget élaboré selon les principes de la loi organique ne se confondent pas pour autant et sont à articuler. Rappelons toutefois que le contrôle de gestion a deux niveaux d’application différents (définition donnée par la circulaire conjointe ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et ministère de la fonction publique et de la réforme de l’Etat du 21 juin 2001) : rapprochements des moyens et des activités et/ou des moyens et des résultats, en vue d’assurer la meilleure adéquation possible entre ces différents éléments. Si le budget permet d’expliciter les objectifs stratégiques, les succès et les échecs rencontrés, le contrôle de gestion doit permettre l’amélioration des performances et notamment la maîtrise du coût des actions que les services mettent en œuvre.

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En outre, le nouveau budget exploitera les indicateurs de performance du contrôle de gestion avec trois réserves : le budget utilisera un volume d’indicateurs plus réduit que le contrôle de gestion ; il utilisera un panel faisant une large place aux analyses de l’impact des politiques sur la société et moins de place à l’efficience ; enfin il utilisera des données que le contrôle de gestion ne possède pas forcément, notamment des éléments statistiques de type socio-économique en provenance de diverses sources.

14 - Contrôle de gestion et pilotage de l’action déconcentrée ou des projets en partenariat.

Les politiques publiques sont élaborées par les ministres au niveau des administrations centrales. Elles sont dans la plupart des cas mises en œuvre au niveau déconcentré, à l’échelle d’une circonscription territoriale, ou d’une entité opérationnelle.

Les services déconcentrés auxquels s’imposera une déclinaison territoriale des objectifs des programmes et des actions inscrits au budget de l’Etat sont donc au cœur du système de contrôle de gestion. Il leur reviendra d’organiser l’utilisation des moyens disponibles pour atteindre ces objectifs. Il leur appartiendra pour cela de définir à leur échelon, des objectifs opérationnels cohérents avec les objectifs nationaux. Les actions déclinées au niveau opérationnel ont vocation a faire l’objet d’un contrôle de gestion. C’est en effet au plus concret de l’utilisation des moyens, au plus près de la relation avec les usagers que naît la performance du service public.

Par ailleurs, la mise en œuvre des politiques ministérielles ne peut s’affranchir d’une coordination à l’échelon local. En effet, cette coordination est le plus souvent nécessaire parce que la réalité rencontrée sur le terrain est complexe et qu’elle ne peut être envisagée dans toutes ses dimensions dans le cadre des orientations générales données par le niveau ministériel et encore moins dans le cadre plus restreint des procédures qu’il décide pour aider à leur mise en œuvre. Dès lors il est fréquent que des politiques ministérielles issues de ministères différents puissent être mobilisées soit en complémentarité soit en substitution l’une de l’autre. Il est plus rare, mais il arrive aussi qu’elles entrent en contradiction dans tel ou tel cas concret.

Cette coordination peut donner l’occasion de les associer localement dans le cadre de plans d’actions ou de projets cohérents dont le périmètre territorial ne s’inscrit pas nécessairement dans les limites administratives du département ou de la région. C’est par exemple l’esprit du projet territorial de l’Etat, le « PTE », dans le département ou la région. Ces plans d’action ou projet territoriaux peuvent être temporaires. Ils peuvent donner lieu à des contrats avec des collectivités territoriales et des établissements publics. Ainsi en est-il par exemple des programmes européens de développement régional, qui associent sur les zones éligibles divers financements de l’Etat, des collectivités territoriales et de l’Union européenne. Ainsi en est-il des contrats de plans Etat-Région, des contrats d’agglomération ou de pays, des contrats de ville, des projets territoriaux de l’Etat dans le département ou la région…

Ces différentes formes d’association de financements de l’Etat au niveau local sont autant de manière de rechercher une synergie des financements publics au moment de leur mise en œuvre, ou bien à tout le moins, d’éviter les contradictions et les doublons. Les plans, projets ou contrats ainsi financés contribuent à la mise en œuvre de chacune des politiques ministérielles qui les financent. En tant que déclinaisons dans chaque ministère des programmes nationaux correspondant aux politiques ministérielles, les budgets opérationnels de programme sont appelés à être mobilisés pour tout ou partie de leurs actions dans de tels cadres locaux.

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Les plans, projets ou contrats ainsi financés sont par ailleurs dotés d’objectifs propres, définis dans le contexte spatio-temporel et politique local. Ils peuvent faire l’objet eux-mêmes d’un contrôle de gestion pour en apprécier les performances.

Ainsi, à l’échelon déconcentré, le contrôle de gestion trouvent-ils deux champs d’application :

- la mesure de la performance des actions mises en œuvre pour atteindre les objectifs des politiques ministérielles, elles-mêmes financées dans le cadre des programmes et actions du budget de l’Etat,

- la mesure de la performance des plans, projets ou contrats locaux le cas échéant mis en œuvre en association avec d’autres partenaires, dans le but d’optimiser localement, en recherchant les synergies, la performance des financements publics de l’Etat et de ses partenaires.

Pour tenir compte de l’intégration croissante des politiques ministérielles au niveau de leur mise en œuvre, il pourrait être utile que le préfet, responsable de la coordination des budgets opérationnels de programme au plan départemental ou régional puisse globalement négocier avec l’ensemble des ministres la structure des moyens financiers qu’on lui demande de mettre en œuvre, c’est-à-dire le poids relatif de chacun des budgets opérationnels de programme dans sa circonscription territoriale.

15 - Le compte rendu et le pilotage. Les fonctions « transversales »

L’enjeu du contrôle de gestion n’est pas seulement de rendre compte du résultat, de la qualité de service ou du coût. Cette fonction est primordiale pour la mise en œuvre de la loi organique, s’agissant du vote du budget, ou pour l’appréciation des performances de programmes opérationnels ou projets territoriaux.

Mais il s’agit aussi de piloter les actions qui sont mises en œuvre par les services, lesquels développent pour ce faire des activités consommatrices de moyens. L’enjeu c’est donc aussi l’acquisition par les services opérationnels de la capacité à mesurer régulièrement le résultat de leurs actions, activités ou projets, d’en apprécier le coût le plus complètement possible ainsi que la qualité des services rendus. C’est tout simplement l’intégration du contrôle de gestion comme une fonction « normale » à développer dans les administrations au même titre que la communication ou la maintenance informatique.

Il n’est en effet pas suffisant de mesurer périodiquement l’impact socio-économique présumé d’un programme. Il faut progresser dans la manière d’utiliser les moyens pour faire varier dans le bon sens, année après année, les indicateurs d’impact. C’est bien au niveau du pilotage opérationnel que pourra être améliorer la mise en œuvre de moyens. C’est au plus près de l’action que les coûts pourront être maîtrisés. Le contrôle de gestion a donc vocation à être pratiqué par l’ensemble des centres de responsabilités identifiés dans les services, dotés d’une autonomie de décision pour l’exécution budgétaire, notamment en matière de fongibilité des crédits par nature de dépense, comme l’autorise maintenant la loi organique.

Dès lors que pour mettre en œuvre des actions aux buts bien identifiés, on peut faire appel à des moyens partagés (immobilier, personnel, logistique..) des fonctions de soutien « transversales » peuvent être identifiées. Ces fonctions peuvent être dotées d’objectifs de performance propres. Elles peuvent faire l’objet d’un contrôle de gestion. Ainsi en est-il au ministère de la défense, où l’on met fortement l’accent sur « l’axe horizontal » de développement du contrôle de gestion, en cohérence avec l’axe vertical relatif aux missions, en particulier sur le contrôle de gestion de la fonction

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personnel et du maintien des matériels en conditions opérationnelles. Une douzaine de fonctions transversales sont en cours de mise sous contrôle de gestion par ce ministère.

Certaines de ces fonctions pourront faire l’objet d’un programme de soutien ou d’une action de soutien est être dotées d’un budget en loi de finances.

16 - Contrôle de gestion et contractualisation.

Les pouvoirs publics ont confié à des organismes dotée d’une autonomie juridique et de gestion nombre de missions de service public. Ces établissements doivent être fortement incités à adopter les techniques de management basées sur les activités comme mode de pilotage. Les administrations de tutelle doivent en effet exiger une contractualisation très précise sur les objectifs et les moyens comme l’a prévu de comité interministériel à la réforme de l’Etat.

S’agissant du dialogue de gestion annuel interne aux administrations de l’Etat, il prendra une allure plus professionnelle s’il est fondé sur l’examen d’indicateurs d’environnement, de moyens et de résultats et il pourra être alors encadré en toute transparence par un contrat à valeur pluriannuelle, sur les objectifs et les moyens. Ce contrat de performance, équilibré, pourra reposer sur les mesures de résultat et d’efficience et de qualité de service fournies par le dispositif de contrôle de gestion.

2 – Les plans de développement du contrôle de gestion.

21 - Les enseignements généraux à l’issue de la première année de mise en œuvre des plans de développement et de généralisation du contrôle de gestion.

211 - Des documents prospectifs intéressants mais aux statuts différents : Quatorze plans de développement et de généralisation du contrôle de gestion (PDGCG) ont été élaborés et présentés par les ministères au printemps 2002, après une première phase de travail interministériel visant à harmoniser les productions. Dans tous les cas l’exercice s’est révélé utile car obligeant à un effort de prise en compte globale et de planification prévisionnelle du développement du contrôle de gestion. Cependant trois situations ressortent :

- le PDGCG est identifié comme le véritable et l’unique plan d’action devant guider le développement du contrôle de gestion (CG) pour l’ensemble du ministère. La préoccupation consiste alors à se donner les moyens de le faire vivre.

- le PDGCG est un premier outil, imparfait, qui a fait l’objet d’une appropriation depuis sa diffusion et qui suscite des réactions internes. En ce cas sa mise en œuvre se double du souci de le compléter, l’amender, voire le réécrire.

- le PDGCG reste un document théorique, ce qui n’empêche pas des évolutions localisées en matière de CG, mais autorise un doute quant au rythme de sa généralisation. Dans cette situation l’effort porte sur la confirmation du caractère prioritaire de ce chantier.

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212 - Des progrès significatifs.

La première année de mise en œuvre des PDGCG fait apparaître des situations inégales en fonction des ministères. Cependant un mouvement général de concrétisation s’est enclenché en 2002 de façon incontestable :

- un signe tangible : le recrutement d’agents en charge du contrôle de gestion.

Plusieurs ministères ont procédé au recrutement de « têtes de réseau », chargés d’organiser le maillage transversal des correspondants sur le sujet, ou de praticiens du contrôle de gestion, dont le rôle est l’assistance technique à sa mise en œuvre au sein d’une direction d’administration centrale ou dans un service déconcentré.

Le recrutement accru de ces praticiens, aux origines diverses, fait émerger le métier de contrôleur de gestion dans l’administration. Mais il soulève également la nécessité d’organiser la fonction « contrôle de gestion » au sein des ministères, ce qui pose les questions du positionnement de son pilotage pour une légitimité transversale de la fonction, ainsi que du statut d’emploi des praticiens permettant de reconnaître au mieux le métier.

- l’accroissement de la demande en matière de formation :

La multiplication des stages de sensibilisation des « dirigeants » et des sessions de formation des praticiens, notamment dans les directions opérationnelles, répond à la demande croissante des responsables de tout niveau pour développer leurs compétences en contrôle de gestion. Afin de satisfaire cette demande, quelques ministères ont préparé des plans de formation spécifiques et augmenté l’offre de sessions sur le sujet.

- d’importants travaux en cours sur les systèmes d’information :

Plusieurs ministères ont établi un diagnostic initial afin de mesurer le degré d’adaptation de leurs systèmes d’information aux exigences du contrôle de gestion. Le traitement de cette question bénéficie du contexte de la révision du système Accord et des travaux des groupes techniques sur Accord 2.

22 - La situation par ministère

Une première synthèse a été rédigée après la transmission des plans au printemps 2002. Elle a constitué l’essentiel du rapport d’étape remis au comité de pilotage de la loi organique au mois de juin 2002. Une première analyse des plans a été faite par la DIRE également à la fin du premier semestre. Les considérations présentées ci-après constituent une première approche de la mise en œuvre des plans. Elles ont été rédigées par la DIRE sur la base d’entretien bilatéraux avec les personnes en charges du dossier « contrôle de gestion » dans les différents ministères.

Un certain nombre d’avancées concrètes, présentées ici telles qu’elles ressortent d’un premier point de situation interministériel et sans prétention d’exhaustivité, constituent des acquis devant permettre d’asseoir durablement le développement du contrôle de gestion dans les ministères.

Services du Premier ministre. - Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

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Une organisation a été mise en place pour assurer le dialogue de gestion entre le secrétariat général du gouvernement et les services qui lui sont directement rattachés. Certains services sont dotés de contrôleurs de gestion.

- Existence de systèmes d’information capables de renseigner et d’exploiter les indicateurs du contrôle de gestion :

Des outils de contrôle de gestion (d’analyse des coûts notamment) sont opérants dans certains services.

Intérieur, Sécurité intérieure et Libertés locales - Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

La sous-direction du Contrôle de Gestion et des Etudes joue un rôle de centre de ressources interne, et à ce titre a développé une expertise conséquente, en particulier sur le métier et le recrutement de contrôleurs de gestion.

En outre le ministère procède à la mise en place de contrôleurs de gestion dans l’ensemble des préfectures.

- Existence de procédures correspondantes d’élaboration des plans d’action et de mécanismes d’allocation des ressources :

La globalisation d’une partie des crédits pour la gestion des préfectures est une avancée significative, favorisant l’amorce d’un pilotage et l’analyse comparative de la performance.


Le développement d’INDIGO et d’un infocentre territorial intègre les exigences du contrôle de gestion.

Affaires sociales, Travail et Solidarité - Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

La création d’un bureau du contrôle de gestion au sein de la DAGEMO, ainsi que l’extension du réseau des secrétaires généraux en charge du contrôle de gestion auprès des CTRI (regroupement des services déconcentrés d’une région), sont des éléments encourageants.

- Existence d’objectifs de performance et choix des indicateurs correspondants :

L’expérience conduite en région Centre (projet VENISE) vise le développement d’un système de pilotage complet.

- Existence de procédures correspondantes d’élaboration des plans d’action et de mécanismes d’allocation des ressources :

Cette expérience introduit également une globalisation budgétaire favorable au contrôle de gestion.

- Existence d’un dispositif formalisé et exhaustif de dialogue de gestion et de contractualisation :

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Le contrat signé entre l’administration centrale et les préfets de la région Centre formalise un dialogue de gestion visant à constituer l’aboutissement d’un système de contrôle de gestion performant.

Affaires étrangères - Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

La dynamique naissante repose sur l’animation d’un réseau ministériel et des actions de formation en direction des dirigeants comme des praticiens. Une cellule de contrôle de gestion va prochainement voir le jour.

Justice - Existence de systèmes d’information capables de renseigner et d’exploiter les indicateurs du contrôle de gestion :

Le schéma directeur informatique (2003-2007) a permis d’établir un diagnostic initial prenant en compte la fonction contrôle de gestion.

Défense. - Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

La Mission d’Aide au Pilotage (MAP) veille au développement et à la généralisation du contrôle de gestion sur deux axes : l’un « vertical », en rapport direct avec les missions, l’autre horizontal, plus original, pour les fonctions transversales communes. Le métier de contrôleur de gestion est clairement identifié et les formations visant les responsables de tous niveaux (décideurs et contrôleurs de gestion) sont démultipliées. Existence d’objectifs de performance et choix des indicateurs correspondants : notamment conception et mise en œuvre progressive d’un tableau de bord décisionnel pour le ministre.


Le pilotage de fonctions transversales (axe horizontal) fait l’objet d’une prise en compte et d’une mise en cohérence avec les responsabilités de pilotage des commandements (axe vertical) visant à un pilotage et une gestion plus performante.

Jeunesse, Education nationale et Recherche - Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

Le recrutement de 30 contrôleurs de gestion auprès des recteurs constitue un progrès important.


Un travail est conduit sur le développement des SI utiles au contrôle de gestion (projet Accadémia en particulier).


Les pratiques de contractualisation évoluent vers le développement d’outils de pilotage associés (Rectorats, établissements publics).

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Economie, Finances et Industrie - Organisation de la fonction de contrôle de gestion et mesure d’accompagnement pour la mise en place :

Des structures dédiées existent dans tous les réseaux du ministère (DGI, DGCP, DGDDI, DGCCRF, DREE, INSEE), relevant du directeur général ou du sous-directeur des affaires financières.

Au travers de l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE), le ministère s’attache à accompagner le développement du contrôle de gestion en l’intégrant dans des formations plus générales à la nouvelle gestion publique et en assurant, depuis 2002, un cycle de professionnalisation au métier de contrôleur de gestion.


Bénéficiant d’une expérience de dix ans à la DGI (démarche Diagnostic Plan d’Action, qui progresse aujourd’hui vers une contractualisation liant objectifs et moyens), un dispositif formalisé de dialogue de gestion existe dans toutes les directions à réseau ; à la DGCP par exemple, le dispositif de lettres de mission, aujourd’hui étendu à l’ensemble du réseau, progresse vers une contractualisation intégrant les moyens (expérimentations en cours dans 3 départements sur la période 2002-2004 ; puis dans 4 nouveaux départements à partir de 2003).

Les expérimentations locales conduites en 2003 dans le cadre de la LOLF (15 services déconcentrés de 4 directions, testant la fongibilité de crédits globalisés et une contractualisation documentée par des objectifs et des indicateurs chiffrés) participeront au perfectionnement du dialogue de gestion.


Les objectifs et indicateurs de performance présentés ces dernières années dans les agrégats budgétaires sont consolidés et renforcés dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF. Leur déclinaison locale se perfectionne. Ils progressent en particulier dans les domaines de la qualité du service à l’usager (engagements chiffrés, dont les résultats sont mesurés et publiés) et de la mesure des coûts de procédures (productivité).


De multiples systèmes d’information ont été développés pour répondre aux besoins spécifiques du contrôle de gestion. Un regroupement des données dans des infocentres et leur mise à jour « en continu » permet aujourd’hui de progresser dans l’analyse infra-annuelle utile au pilotage opérationnel.

Ecologie et développement durable - Regroupement des activités en secteurs homogènes au plan de leurs finalités et structures correspondantes :

L’élaboration du PDGCG a permis de faire apparaître clairement cette répartition, propice à la mise en place du contrôle de gestion.

Santé, Famille et Personnes handicapées - Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

Le recrutement d’un agent spécifiquement chargé de la mise en œuvre du contrôle de gestion et la mise en place d’un réseau de correspondants dans l’ensemble des directions constituent une avancée conséquente. Un important travail de sensibilisation/formation accompagne cette évolution.

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L’élaboration d’un système de tableaux de bord pour le pilotage est engagée.

Agriculture, Alimentation, Pêche et Affaires rurales - Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

Les conclusions du rapport sur le contrôle de gestion, venant d’être établi par l’inspection générale de l’Agriculture, posent les bases d’une relance significative du développement du contrôle de gestion, en particulier l’organisation d’une cellule tête de réseau complétée d’un plan de formation spécifique.

Culture et Communication - Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

- Une structuration de la fonction contrôle de gestion bien engagée : une cellule contrôle de gestion a été créée depuis septembre 2002, des réseaux internes de responsables de la fonction contrôle de gestion (auprès des directeurs)et de contrôleurs de gestion sont en cours de constitution.

- Un plan de formation au contrôle de gestion a été défini, les premières actions seront organisées au cours du premier semestre 2003. Un plan de communication interne a été défini. Un forum contrôle de gestion sur intranet est ouvert. Des rubriques hebdomadaires sur le contrôle de gestion (définitions et témoignages) paraissent depuis janvier 2003 dans le magazine Séquences du Ministère sur intranet.

- Regroupements des activités en secteurs homogènes au plan de leurs finalités et structures correspondantes :

- Une démarche de segmentation par activités en cours de définition dans les différents services (centraux) (objectif juin 2003). Une articulation forte a été définie avec la mise en œuvre de la LOLF.


- La définition d’objectifs et d’indicateurs de performance largement entamée dans les services centraux (objectif juin 2003), en association avec les services déconcentrés et les établissements publics sous tutelle.

- La définition d’objectifs et d’indicateurs de performance des services déconcentrés achevée pour les DRAC, en cours d’élaboration via des projets de service pour les SDAP (services départementaux d’architecture et de patrimoine)

- Un système de pilotage des services déconcentrés en cours d’expérimentation.

- Existence de procédures correspondantes d’élaboration des plans d’actions et de mécanismes d’allocation de ressources :

- La mise en œuvre dès le deuxième trimestre 2003 de tableaux de bord des fonctions transversales.

- La réforme en cours des modalités d’exercice de la tutelle sur les établissements publics.


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-Le développement de nouvelles applications centrées sur la production d’informations de gestion (indicateurs d’activités, de production, de coûts,…).

- Un audit de la fonction informatique pour identifier la capacité du système d’information à produire des informations de gestion et définir les orientations stratégiques de développement.

- Des outils développés de contrôle financier des établissements publics sous tutelle.


- Une refonte du dialogue de gestion avec les DRAC (Directive Nationale d’Orientation triennale recentrée sur l’identification d’axes stratégiques de développement des politiques culturelles à l’échelon régional, conférences bilan et conférences budgétaires).

- La poursuite du processus de contractualisation avec les établissements publics et les organismes subventionnés. La réalisation d’audits préalables à la contractualisation.

Outre-mer -Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

Cette organisation s’appuie sur le recrutement en cours d’année d’un chargé de mission pour déterminer les modalités du développement du contrôle de gestion.

Sports - Organisation de la fonction Contrôle de Gestion et mesures d’accompagnement pour la mise en place :

Le pilotage du développement du contrôle de gestion est assuré par la DPA et s’appuie notamment sur des actions de formation et de communication internes spécifiques.


L’élaboration de tableaux de bord de pilotage des services déconcentrés et des établissements constitue un aspect déterminant.


Les premiers contrats expérimentés avec les établissements publics (CREPS) sont conçus comme des instruments de pilotage de la performance.

23 – Les modalités de suivi des plans, le tableau de bord.

Les éléments ci-dessus montrent que le développement du contrôle de gestion dans les administrations de l’Etat est bien engagé mais que la généralisation reste un objectif à moyen terme. Les plans ne fournissent pas, pour la plupart, une prospective exhaustive par service ou par mission/programme. Par ailleurs, la distinction entre services centraux et services déconcentrés n’est pas toujours évoquée.

Aussi, le tableau de bord (annexe 2) élaboré par le groupe de travail « amélioration de la gestion publique est-il conçu simplement :

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- il énumère, en colonne, les éléments essentiels du contrôle de gestion, dont il faut expliquer le degré de développement au niveau du ministère. Par exemple, la première colonne (« organisation ») pourrait utilement présenter le nombre de postes qui ont été réservé à la fonction « contrôle de gestion » tant en ce qui concerne l’administration centrale que les services déconcentrés.

- il autorise la description séparée des administrations centrales et déconcentrées par rapport à ces éléments, en prévoyant d’ailleurs, si besoin, plusieurs niveaux de déconcentration.

Il faut entendre par déconcentration un échelon territorial ou bien une entité subordonnée constituée en centre de responsabilité. Le tableau ainsi conçu a vocation à être à la fois un outil de suivi de la mise en œuvre des plans, en ce que le contenu des cases sera progressivement modifié et enrichi au fil du temps, mais aussi un outils de suivi de l’évolution des plans eux-mêmes et de leur enrichissement.

Au fur et à mesure des progrès réalisés, de nouveaux objectifs pourront apparaître. Dans l’état actuel des choses, les plans prévoient le développement et la généralisation du contrôle de gestion à l’échéance 2004. Il est probable que, s’agissant de la généralisation, cette échéance est trop optimiste. Une prolongation des plans jusqu’en 2006, voire 2007 sans doute nécessaire.

24 – Progrès possibles et attentes des ministères pour atteindre les objectifs et tenir les échéances programmés dans leurs P.D.G.C.G.

241 - Mutualiser des outils et des méthodes du contrôle de gestion. La généralisation du contrôle de gestion nécessite tout d’abord une mutualisation encore plus poussée des méthodes. Les politiques publiques ont de plus en plus une dimension interministérielle. Les partenaires externes à l’Etat sont de plus en plus parties prenantes des politiques publiques. La décentralisation et l’évolution consécutive de la déconcentration, la mise en œuvre de politiques publiques coordonnées localement avec le maximum d’efficacité réclament un dispositif de contrôle de gestion cohérent.

Cette cohérence nécessitera chaque fois que possible des travaux étroitement coordonnés sur le plan interministériel, notamment pour le choix des indicateurs. Les actions de l’Etat n’en seront que plus lisibles. La mutualisation ne doit donc pas être limitée aux concepts mais déboucher également sur une harmonisation des pratiques.

Il pourrait être utile d’ores et déjà d’engager le dialogue sur ces questions de méthodes et de pratiques avec les collectivités territoriales. Ces dernières développent de leur côté des systèmes de contrôle de gestion dont il est souhaitable, décentralisation oblige, qu’ils présentent un minimum de convergence avec les systèmes développés par les services de l’Etat.

Les modalités d’implantation du contrôle de gestion dans les services sont également mal appréhendées par les responsables. Outre l’aide indispensable que des contrôleurs de gestion professionnels pourraient apporter sur cette question, une nécessité impérieuse est ressentie de partager les informations sur les succès et les échecs en matière d’implantation du contrôle de gestion.

Le centre de ressources de la DIRE a inscrit à son programme 2003 la rédaction d’un nouvel ouvrage qui sera essentiellement consacré à la mise en place du contrôle de gestion dans un service. Parallèlement, la réalisation d’un recueil des bonnes pratiques en matière de contractualisation constituera une aide concrète pour améliorer le dialogue de gestion dans les ministères.

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242 – Réserver des emplois pour le recrutement de praticiens. Le contrôle de gestion est une méthode de pilotage des actions. Les concepts doivent être partagés par tous les agents qui contribuent à ces actions, aussi bien par le manager qui décide que des personnes qui mettent en œuvre. Pour pratiquer le contrôle de gestion toutes les parties prenantes doivent s’appuyer sur le même système d’information dont les éléments sont compris. Il appartient au contrôleur de gestion de concevoir le système et d’en assurer le fonctionnement et les évolutions nécessaires.

On évoque ici non pas le système informatique, qui est régulièrement le support permettant de stocker et de traiter les informations, mais la nature et la structure des informations à recueillir, les conditions du recueil de cette information et sa régularité, les modalités du traitement. C’est le métier des contrôleurs de gestion de proposer la structure du système d’information.

Ce métier est très rarement exercé dans les services de l’Etat. Certains ministères ont embauché des contrôleurs de gestion, mais d’une manière générale, le réseau des contrôleurs de gestion est encore embryonnaire. Il conviendrait de le développer rapidement. Il est toutefois nécessaire de préciser que les contrôleurs de gestion devront préalablement bien connaître les outils comptables et budgétaires des administrations de l’Etat, ainsi que le fonctionnement des services de l’Etat.

Il faut pour cela réserver des emplois, au même titre que l’on réserve des emplois pour exécuter la dépense publique, pour gérer du personnel, pour entretenir et développer les systèmes informatiques, pour organiser la communication de l’Etat.

Sur ce point, les plans développement du contrôle de gestion sont pour la plupart peu précis. Il s’agit pourtant d’une question centrale pour laquelle ils conservent une importante marge de progrès.

243 – Sensibiliser et développer les formations interministérielles. Les emplois ainsi réservés doivent être pourvus. Les gestionnaires de personnel peuvent recruter des contractuels sur le marché du travail : cette solution a été notamment adoptée par le ministère de l’intérieur pour constituer une première équipe de contrôleurs de gestion au niveau central. Les emplois peuvent être également pourvu par des fonctionnaires titulaires, qui devront le plus souvent suivre une formation spécialisée.

Le centre de ressources en contrôle de gestion de la DIRE a entrepris de faire le point sur les formations existantes. Un rapport sur le sujet devrait être terminé à la fin du 1er trimestre 2003. Les premiers éléments d’information montrent que les formations sont dispersées.

Le contenu des formations est un véritable enjeu :

- pour acculturer uniformément les personnels titulaires des différents ministères, dans une perspective d’homogénéité des pratiques d’une part et de mobilité des contrôleurs de gestion d’autre part,

- pour acculturer les contrôleurs de gestion issu du secteur privé aux spécificités du secteur public.

Enfin, il apparaît également nécessaire de sensibiliser les cadres de l’administration aux enjeux du contrôle de gestion et de les initier aux principales notions.

Cette sensibilisation doit concerner deux niveaux de décideurs :

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- le niveau des directeurs (es) et chef de service de services déconcentrés de l’Etat, des sous-directeurs et chefs de bureau des administrations centrales,

- - le niveau des directeurs d’administrations centrales et des membres des cabinets ministériels.

Dès 2003, le centre de ressources de la DIRE a inscrit à son programme de travail une sensibilisation pour ce deuxième niveau.

25 - Conclusion sur les plans de développement et de généralisation du contrôle de gestion.

La généralisation du contrôle de gestion est une œuvre de longue haleine. Les plans de développement et de généralisation peuvent aujourd’hui évoluer, être précisés, complétés, voire réorientés : - en fonction des progrès réalisés par les administrations, accompagnées par la mission de modernisation des finances de l’Etat (MODERFIE, et plus récemment par le comité d’audit des programmes (CIAP), dans leur conception de la mise en œuvre de la loi organique, - en fonction de la nécessité de prendre en compte les besoins émergents issus de la déconcentration et de l’intérêt que présente une optimisation des fonctions transversales, - à la lumière des premières expériences de mise en place du contrôle de gestion dans les services.

Ils doivent pouvoir témoigner d’un engagement durable, des services dans l’amélioration des méthodes de gestion des moyens publics, certes adossé à la nécessité de réorganiser la présentation et l’exécution du budget de l’Etat, mais au-delà résolument tourné vers le pilotage, un management orienté vers le résultat, la qualité de service et l’efficience.

C’est pourquoi les plans de développement du contrôle de gestion doivent trouver une place naturelle dans les stratégies ministérielles de réforme de l’Etat, dont les principes ont été posés par la circulaire du Premier ministre du 2 décembre 2002, en particulier : « mieux gérer les moyens de l’Etat », « évolutions propres à améliorer l’efficacité et la qualité du service rendu ».

3 – Conditions pour mobiliser les indicateurs et les systèmes d’information existants pour l’application de la LOLF.

La loi organique regroupe en programmes les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions. Le résultat attendu porte sur les programmes et les actions et non pas sur les services et les personnes. Ce faisant, elle engage les administrations à pratiquer une gestion basée sur les activités, à adopter une méthode de contrôle de gestion de type « ABM » (acronyme de l’anglais « Activity based management »3.

Dès lors les indicateurs de performance doivent concerner des actions dont on a identifié le résultat attendu ou objectif. Ce sont les coûts de ces mêmes actions que l’on mettra en regard du résultat pour apprécier l’efficience.

Il s’agit donc de ne jamais perdre de vue, au moment d’aborder le sujet des indicateurs, l’objet même de la démarche de contrôle de gestion qui est d’apprécier le résultat de l’action et son coût. Les systèmes d’information eux-mêmes devront être appréciés à la lumière de leur capacité à fournir des

3 Voir à ce sujet l’ouvrage méthodologique de la DIRE.

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indicateurs relatifs à des actions clairement identifiées : en premier lieu celles qui figureront au budget de l’Etat, structurant ainsi la dépense publique, mais aussi celles qui, financées au titre de divers programmes ministériels, trouveront des objectifs plus proches des réalités socio-économiques au niveau local.

31 – Les indicateurs

311 – La situation actuelle. La mesure du résultat de l’action de l’Etat n’est pas systématique. Mais les évolutions de la société évoquées au chapitre I, le souci de répartir équitablement les moyens entre les différents services et territoires, le souci d’améliorer globalement le service public ont néanmoins conduit les administrations à développer, là où elles apparaissaient nécessaires, des mesures de différentes natures.

3111 – Les résultats mesurés par les services statistiques et lors de l’évaluation des politiques publiques.

En premier lieu il convient de citer les travaux réalisés par les services spécialisés dans les statistiques et les études, coordonnés au sein du conseil national de l’information statistique (CNIS). Ceux-ci scrutent plus ou moins périodiquement les populations d’usagers à divers titres, et les évolutions socio-économiques plus ou moins liées aux politiques publiques qui sont mises en œuvre. Ces études évaluent souvent a posteriori, après plusieurs années de mise en œuvre, le résultat intermédiaire et l’impact de la politique, mais plus rarement le coût4.

Le Conseil National de l’Evaluation et le Commissariat au plan, le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics5, organisme associé à la Cour des comptes et diverses autres instances nationales ou régionales sont chargés d’évaluation des politiques publiques. Un portail de l’évaluation ouvert récemment sur Internet6, commence à rassembler l’information sur les activités d’évaluation des politiques publiques en France. Ces institutions partagent un vocabulaire maintenant bien établi pour évoquer le résultat et sa mesure. Elles travaillent à l’évaluation des politiques publiques a posteriori, sur la base des informations disponibles dans les services. A maintes reprises, elles ont constaté l’absence d’une définition précise des objectifs, d’une évaluation ex ante, d’indicateurs élaborés en vue de l’évaluation et suivis in itinere.

4 Ainsi par exemple, la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère chargé de l’emploi établit-elle en 2002 un bilan du dispositif d’exonération des cotisations sociales pour l’embauche du premier salarié institué, en 1989. Elle compte les salariés et les entreprises qui ont fait l’objet de la mesure, dont elle caractérise la population. Elle mesure ainsi la «production » du dispositif. Elle estime ensuite les effets sur l’emploi, ce qui est une mesure d’impact. En revanche, elle n’étudie pas le coût de la mesure, c’est-à-dire dans ce cas, le montant du transfert de ressources des organismes sociaux vers les entreprises.

5 Voir en particulier : « La mise en place d’indicateurs de résultats dans trois ministères » - Avril 2001.

6 www.evaluation.gouv.fr

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3112 – Les indicateurs des agrégats budgétaires.

Par circulaires annuelles, à partir de celle 22 avril 1999 notamment, la direction du budget a repréciser aux ministères les modalités du regroupement des lignes budgétaires qui les concernent en « agrégats » représentatifs d’une action dotée d’un objectif. Pour chaque agrégat des indicateurs d’efficacité socio-économique, de qualité de service et d’efficacité de la gestion doivent être fournis.

Par ministère, on trouvera en annexe 8 quelques exemples d’indicateurs retenus pour les agrégats budgétaires.

Les agrégats ne sont pas tous dotés des trois types d’indicateurs qui témoignent de la performance : les indicateurs de résultats, les indicateurs de qualité de service et les indicateurs d’efficience. Il est prossible que les indicateurs élaborés pour les agrégats puissent en partie être « recyclés » pour les programmes et les actions, au moins pour les premières lois de finances conformes. Mais il est nécessaire, comme cela avait été demandé aux ministères depuis le premier exercice des agrégats budgétaires, de préciser la documentation de ces indicateurs (pour chacun d’eux : conditions d’obtention, modalités de mesure, raisons du choix) : il n’est pas d’indicateur pertinent sans objectif. Avant toute chose, il faudrait s’assurer que chacun d’eux rende bien compte d’une action dotée d’objectif et de moyens. Cette analyse permettrait dans beaucoup de cas de mieux comprendre le sens des indicateurs retenus et leur classement dans tel ou tel type.

En vue de la mise en œuvre de la LOLF, la direction du budget a précisé par circulaire la présentation des indicateurs attachés aux agrégats budgétaires qu’il convient d’adopter.

La comparaison interministérielle au fond des types d’indicateurs retenus selon le type d’action dont ils rendent compte sera sans doute riche d’enseignements et source d’une cohérence minimale, d’un ministère à l’autre, demain d’un programme à l’autre. Elle reste largement à organiser à ce jour.

3113 – Les exigences de la loi organique

La loi organique rend nécessaire une approche beaucoup plus systématique et mieux organisée de la mesure du résultat. Faut-il pour autant considérer que rien n’a été fait jusqu’à présent ? La difficulté à élaborer des indicateurs, à les suivre et à traiter les informations, conduit plutôt à penser qu’il serait bon de valoriser ceux qui peuvent l’être et de les compléter chaque fois que nécessaire. D’ailleurs, l’existence d’indicateurs de résultats pour une action précise incite à penser que les objectifs ont été bien définis et que l’action ainsi suivie à vocation à faire partie des actions inscrites au budget de l’Etat.

Cette démarche d’identification des actions déjà dotées d’indicateurs de résultat est une démarche ascendante parfois qualifiée de démarche des « briques de base ». Il semble que les ministères n’aient pas encore pu, pour la plupart d’entre eux, réaliser cet inventaire. Les difficultés à surmonter sont de deux types :

- grande variété des actions, qui sont réparties entre de nombreuses administrations centrales ou déconcentrées,

- faibles moyens en personnel consacrés à la modernisation de la gestion publique et au développement du contrôle de gestion, même si ces moyens sont en accroissement constant depuis deux ans, avec des créations de poste.

On peut distinguer a priori trois types de situation.

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Les ministères ou les services qui ont déjà installé un contrôle de gestion, au sens de la circulaire du 21 juin 2001. A ce jour, la direction générale des impôts au ministère des finances, semble être dans cette situation.

Les ministères ou les services qui disposent régulièrement d’informations sur les résultats de certaines des politiques publiques qu’ils conduisent.

Les ministères qui ne disposent pas d’informations régulières mais qui procèdent, qui font procéder ou qui font l’objet d’évaluations ponctuelles sans périodicité prédéfinie.

La première situation est exceptionnelle, la situation n°2 est la plus fréquente.

On trouvera en annexe du rapport quelques éléments sur la situation de la plupart des ministères au regard de la mesure du résultat. Les difficultés rencontrées sont évoquées globalement ci-après.

312 – Une typologie unique : impérieuse nécessité. Les indicateurs existants doivent être classés avec le plus de précision possible dans le cadre de la typologie des indicateurs telle qu’elle a été retenue par le groupe de travail interministériel réuni sur cette question au cours des années 1999 et 2000, consignée dans le rapport du groupe amélioration de la gestion publique diffusé en octobre 2000. Cette typologie, reprise et diffusée avec l’ouvrage méthodologique édité par la DIRE en juillet 2002 doit être systématiquement utilisée.

On peut récapituler ainsi les différents types d’indicateurs susceptibles de caractériser une même action dotée d’objectifs.

Programme ou Action Objectif Réalisation Taux d’efficacité

Indicateur de moyens

Indicateur de résultats intermédiaires

valeur cible ou valeur

attendue

valeur réelle ou valeur obtenue

Valeur réelle /valeur cible

Indicateur de résultat final : - Impact - Effets


attendue



Indicateur de qualité de service


attendue



Indicateur d’efficience


attendue



Par définition, les indicateurs d’environnement ne peuvent faire l’objet d’une réalisation, ni recevoir de cible.

La loi organique évoque des résultats attendus, à comparer à des résultats obtenus.

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Un indicateur de résultat final composé d’une cible ou valeur attendue ainsi que d’une valeur réellement obtenue est un indicateur « d’efficacité socio-économique » si l’on se réfère au vocabulaire employé par la direction du budget dans le cadre de la démarche des agrégats budgétaires initiée en 2000.

Un indicateur d’efficience composé d’un couple de valeur (valeur cible, valeur réelle) est un indicateur « d’efficacité de la gestion », selon le vocabulaire utilisé en 2000 par la direction du budget.

Les indicateurs de qualité de service doivent caractériser la qualité des relations entre l’administration qui produit le service et ses usagers et non pas la qualité du produit, qui lui est intrinsèque et qui fait partie du résultat intermédiaire. Le groupe de travail interministériel animé par la DIRE sur les démarches qualité a montré la difficulté de rendre compte de la qualité de service synthétiquement par quelques indicateurs seulement au niveau d’un programme7.

313 - Mesurer « la production ».

Les programmes se définissent par des objectifs stratégiques dont il est rendu compte par quelques indicateurs d’impact, d’efficience et de qualité de service. Les actions sont définies par des objectifs plus opérationnels. Le lien de cause à effet entre l’objectif et les moyens mis en œuvre doit avoir un minimum de solidité. La pertinence des actions dépend de la force du lien de cause à effet entre les actions entreprises et les objectifs stratégiques du programme.

Supposons ce lien acquis, on attend donc des actions des résultats intermédiaires de production, pour une qualité de service et une efficience donnée.

Or, les ensembles d’indicateurs existants ne semblent pas organisés dans le but de rendre compte du résultat en terme de production d’actions précises orientées vers les finalités d’un programme. On semble souvent observer d’une part un impact, d’autre part des activités. Le « chaînon manquant » ce serait l’organisation des activités en actions cohérentes dotées d’objectif de production. Les propositions B et C du rapport du comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics semblent pouvoir s’appliquer encore largement, non seulement aux ministères enquêtés par le comité, mais à l’ensemble des services. Il faut les rappeler in extenso :

- B « formuler les indicateurs de résultats en fonction d’objectif des services publics afin d’en mesurer le degré d’atteinte »,

- C « Bien différencier les indicateurs de résultats des indicateurs d’activité ou de moyens déjà largement répandus dans nos services publics ».

Les grands objectifs politiques étant fixés, quelques fois dotés d’indicateurs de performance, l’identification d’actions précises, dotées d’objectifs opérationnels pour les atteindre semble souvent malaisée.

314 - La stratégie et l’opérationnel. Dans le cas d’une organisation hiérarchisée, donc dans le cas général des administrations de l’Etat, plusieurs participants aux réunions du groupe de travail « indicateurs » ont souligné la nécessité de bien distinguer les indicateurs relatifs à des actions dont les objectifs ont été définis à l’échelon national, des indicateurs relatifs à des actions décidées et conduites au niveau local pour atteindre les

7 XXX «extrait des conclusions du rapport qualité »

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objectifs définis « au sommet ». Seuls ces derniers indicateurs relatifs aux actions définis « au sommet » ont vocation à faire l’objet d’un « reporting ». Nombre d’indicateurs, relatifs à des actions nécessaires pour atteindre les objectifs « du sommet » sont indispensables au pilotage stratégique et opérationnel au niveau local, mais n’ont pas vocation à remonter à l’échelon supérieur. Dans le cadre de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, il s’agit d’extraire, parmi tous les indicateurs existants recueillis par les systèmes d’information, ceux qui sont susceptibles de décrire les actions ayant vocation à figurer au budget de l’Etat.

315 – Quelques propositions pour aider à l’élaboration des indicateurs. 3151 – Types de services publics

Quelques soient les objectifs stratégiques des politiques publiques qui les justifient, il semble que l’on puisse classer les actions mises en œuvre par les administrations en quelques types ou familles :

- la recherche des droits et des devoirs des personnes physiques ou morales, qui requiert une étude plus ou moins longue et une connaissance plus ou moins approfondie de la situation du demandeur (autorisations et permis divers, perception de l’impôt…),

- l’aide financière, qui requiert également une connaissance approfondie de l’usager, de sa situation ou de son projet, mais qui mobilise en plus les administrations chargées des finances,

- La production d’un service public proprement dit (éducation, police, entretien des routes, etc.),

- Le contrôle, la vérification du respect des lois et règlements.

Les méthodes, les attitudes qui sont adoptées par les administrations vis à vis des usagers doivent présenter des similitudes importantes selon le type d’actions entrepris. La recherche d’indicateurs de performance devrait présenter des similitudes et des cohérences au sein de ces différentes familles d’actions. Ce point pourrait faire l’objet d’études approfondies.

3152 – Types de fonctions de soutien.

Les fonctions de soutien utiles au bon déroulement des programmes et des actions peuvent faire l’objet d’un contrôle de gestion. Elles feront, ou ne feront pas, elles-mêmes l’objet d’un programme ou d’une action inscrite au budget de l’Etat.

La fonction « gestion de personnel », la fonction « logistique », la fonction « comptable », la fonction « immobilière », la fonction « contrôle de gestion », la fonction « communication » et pourquoi pas la fonction « accueil du public » sont autant de fonctions pour lesquelles des objectifs de résultats, de qualité de services, d’efficience peuvent être définis. De la performance de ces fonctions dépend aussi la performance des actions et des programmes qu’elles soutiennent.

Dans l’hypothèse où ces fonctions feraient en tant que telle l’objet d’une inscription au budget de l’Etat, les indicateurs existants mériteraient d’être repérés et classés par types.

Pour certaines de ces fonctions, par exemple pour la fonction « gestion de personnel », de nombreux indicateurs existent. Il est toutefois utile de préciser pour chacun d’eux en quoi il mesure le résultat d’une action, en quoi il en décrit la performance. Pour d’autres fonctions, ils peuvent être moins fréquent. La fonction communication, par exemple, ne semble que rarement avoir donné lieu à une mesure de la performance. Enfin, pour la fonction contrôle de gestion, les indicateurs de performance restent largement à construire, mais ils sont d’une grande importance pour asseoir sa pérennité.

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3153 – Le recueil ou l’élaboration des informations.

La plupart des données utiles à la construction des indicateurs sont actuellement fournies automatiquement par les systèmes informatiques. Ils sont issus d’un traitement spécifique des données saisies dans le courant de l’activité. C’est pourquoi le recueil des informations nécessaires n’apparaît pas comme une contrainte.

Mais il est probable que des saisies spécifiques seront à envisager si des indicateurs spécialement conçus pour rendre compte de la performance sont progressivement généralisés.

Le décompte du temps passé par un agent pour contribuer à différentes actions d’un programme ou même dans certains cas à plusieurs programmes est un exemple des contraintes à supporter pour approcher le coût complet des actions. Actuellement, ce type d’enregistrement semble très peu répandu.

Il s’agit d’une inconnue importante notamment pour dimensionner les équipes de contrôleurs de gestion. Des retours d’expérience doivent être recueillis sur cette question et des expérimentations conduites, pour mieux appréhender les changements correspondants qui sont susceptibles d’être induits dans les méthodes de travail et les comportements de l’ensemble des agents.

32 – Les systèmes d’information : outils indispensables au contrôle de gestion.

Dans l’état actuel des choses, les services qui sont en mesure de présenter des indicateurs sont le plus souvent ceux qui sont chargés d’une activité répétitive qui donne lieu à automatisation. Les indicateurs fournis sont surtout des indicateurs d’activité ou de production

321 – Le calcul des coûts. Le calcul des coûts a été développé dans certains services de l’administration, notamment ceux qui ont été en situation de vendre ou de facturer leurs prestations. Ces calculs n’intègrent pas toujours les frais de personnel. En tout état de cause le calcul des coûts ne semble pas largement répandu dans l’administration. D’une manière générale, les outils manquent pour relier chaque dépense, notamment chaque dépense de personnel, aux actions ou aux activités des services. Les systèmes automatisés d’ordonnancement et de liquidation de la dépense publique n’ont pas été conçus selon ce point de vue.

La loi organique en obligeant à « une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes », induit le développement d’un système de suivi des dépenses qui puissent reconnaître l’action ou les actions au titre desquelles cette dépense a été engagée. En effet, si l’on admet qu’une dépense relève d’une seule action au sens de la loi organique, il est souhaitable qu’elle puisse aussi être identifiée, s’il y a lieu, comme relevant d’un ou plusieurs projets ou programmes, d’une ou plusieurs actions locaux ou territoriaux.

Le système « ACCORD » en cours de révision dans cet objectif (ACCORD II), devra donc intégrer suffisamment d’axes d’analyse de la dépense par destination.

Les tableaux de bords du contrôle de gestion, qu’ils concernent des actions inscrites au budget de l’Etat ou non devront tirer leurs informations financières du système ACCORD II. Ainsi la double saisie de l’information sera évitée et sa fiabilité accrue.

Il ne s’agit pas pour autant de préconiser ici le développement d’une comptabilité analytique : point n’est besoin de surveiller un coût de production à la semaine près ou mois par mois. Il s’agit en

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revanche d’être en mesure de calculer le coût prévisionnel et le coût définitif d’un programme ou d’une action dans son ensemble.

322 – L’enregistrement et le traitement des résultats des actions.

3221 – Foisonnement des systèmes d’information

C’est dans ce domaine que la situation est la plus difficile à apprécier. De nombreux systèmes d’information existent dans les ministères. Il n’a pas été possible dans le cadre de ce groupe de travail d’en acquérir une vision d’ensemble. Le schéma fourni par le Ministère de l’Education nationale montre assez bien la complexité des dispositifs qui peuvent avoir été mis en place au fil du temps et au gré de l’initiative des services (annexe 3)

Ces systèmes ont été mis en place dans des buts divers et à différents échelons de déconcentration. Une description de chacun de ces systèmes et une expertise au regard des actions, programmes ou projets concernés est nécessaire pour apprécier leur degré de contribution au contrôle de gestion des programmes et actions des futures lois de finances, notamment en matière d’appréciation de la qualité de service.

A titre d’exemple, le ministère de la justice a lancé au printemps 2002, en s’appuyant sur sa Commission de l’informatique, des réseaux et de la communication électronique, une analyse de son schéma directeur des systèmes d’informations et des télécommunications au regard de sa capacité à satisfaire aux exigences de la loi organique (annexe 4). Les travaux préparatoires à cette analyse montre que le périmètre précis des fonctionnalités des quelques 200 applications recensées mérite d’être mieux connu. Les résultats de l’analyse n’ont pas été à ce jour communiqué par le Ministère de la justice.

3222 – Les capacités éventuelles d’ACCORD II.

Compte tenu de cette situation, on pourrait être tenté d’imaginer un seul système d’informations physiques et financières pour l’ensemble des services de l’Etat, qui se substituerait aux systèmes existants. Cette question est débattue dans le cadre des groupes de travail mis en place par le service à compétence national ACCORD pour préparer l’évolution du progiciel vers la version ACCORD II avec comme objectif de l’adapter aux exigences de la loi organique. A l’heure où ce rapport est rédigé, l’exploration des capacités des modules de pilotage offertes par les différents PGI susceptibles de concourir à l’appel d’offre ne fait que commencer.

Par ailleurs, la plupart des représentants des ministères se sont déclarés plutôt en faveur de logiciel d’enregistrement des résultats spécifiques à leur ministère, quitte à organiser la convergence des informations physiques et financières à l’aide d’un info-centre jouant le rôle d’entrepôt de données.

33 – Conclusion sur les systèmes d’information et les indicateurs L’utilisation d’indicateurs préexistants dans les services pour caractériser les programmes et les actions des programmes est difficile et soumise à d’importantes conditions, notamment :

- identifier les actions auxquelles ces indicateurs peuvent être rattachés,

- reconnaître ces actions comme susceptibles de contribuer à atteindre les objectifs du programme et les choisir comme structurantes pour le budget de l’Etat,

- classer soigneusement ces indicateurs en utilisant la typologie définie par les travaux interministériels.

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A l’échelon central, les indicateurs de résultat des programmes, surtout pour mesurer l’efficience globale et si possible la qualité de service, devront être élaborés spécialement après avoir clarifier les objectifs de chaque programme. Ces indicateurs doivent être recueillis annuellement, ce qui ne sera pas forcément facile.

Leur évolution résultera-t-elle du pilotage des actions mises en œuvre au titre du programme dont elles relèvent ? Oui, si les actions sont dans une relation de cause à effet avec les objectifs de leur programme et si elles sont pilotées. Ces actions et a fortiori d’éventuelles sous-actions, ainsi que la déclinaison territoriale des actions et sous-actions, doivent être dotées d’objectifs clairs et d’indicateurs pour le pilotage opérationnel. Des indicateurs « de production » devraient faire à ce niveau leur apparition. Existent-ils déjà ou bien faudra-t-il les créer ? Il semble que ce type d’indicateur soit encore peu nombreux au contraire des indicateurs d’activité, de moyens ou d’environnement.

Les contrôleurs de gestion devraient donc pouvoir expertiser les indicateurs existants, les systèmes d’information qui les fournissent, pour avoir à en concevoir le moins possible. Il est néanmoins probable qu’un grand nombre d’indicateurs de « production » seront à concevoir pour pouvoir apprécier le résultat des actions.

S’agissant des coûts, les systèmes d’information comptable ne produiront pas de résultats avant que le déploiement opérationnel d’ACCORD II ne soit effectif et que le personnel chargé de l’exploiter ne soit formé. Pour tenter de calculer le coût des actions, de manière très approchée, il pourrait être utile dans un premier temps d’établir des coûts standard, notamment pour le coût engendré par la mobilisation de la main d’œuvre.

Ces travaux doivent être impérativement conduit au cours des années 2003 et 2004, parallèlement à la détermination des programmes des ministères.

4 – Conclusion générale et propositions. La généralisation du contrôle de gestion a été décidée par le CIRE du 12 octobre 2000, avant le vote de la loi organique relative aux lois de finances. La rédaction de cette loi adopte le langage du contrôle de gestion et conduit à l’appliquer aux programmes et actions du futur budget de l’Etat. C’est une preuve assez solide que le contrôle de gestion apparaît aujourd’hui comme l’un des moyens privilégiés d’améliorer le fonctionnement des services publics et de l’Etat dans son ensemble : il facilite en particulier les grands choix des ministres et leur permet de préciser leur vision du rôle de l’Etat

Premier terrain d’application du contrôle de gestion, la loi organique n’est cependant pas le seul champ pour l’exercice de ce mode de pilotage des administrations. L’optimisation des performances des actions « transversales » de gestion des moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs des actions et des programmes est également un enjeu fort, notamment pour améliorer globalement l’efficience des administrations de l’Etat. La capacité des échelons territoriaux à optimiser la mise en œuvre des programmes et des actions inscrits au budget de l’Etat, dans le cadre de partenariats avec de nombreux acteurs publics ou privés, est aussi un enjeu essentiel pour l’amélioration de la gestion publique. Le contrôle de gestion est un outil précieux pour la recherche de cette optimisation.

Mais le développement et la généralisation du contrôle de gestion ne fait que commencer. Dès lors quelques suggestions peuvent être faites, compte tenu de la situation qui vient d’être décrite.

1) - Afficher la fonction « contrôle de gestion » comme une fonction d’aide à la décision, au pilotage à tous les niveaux, au moins aussi essentielle au bon fonctionnement des administrations que les fonctions de soutien, au même titre que le suivi des dépenses, la gestion du personnel, la communication ou l’informatique. Créer au sein des services déconcentrés de chaque ministère un 24

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réseau de contrôleurs de gestion, susceptibles de s’appuyer sur l’équipe centrale pour les questions de méthodologie et de mise en cohérence. Ces contrôleurs de gestion « déconcentrés » aurait également vocation à intégrer et constituer ainsi une équipe départementale ou régionale animée par un contrôleur de gestion coordonnateur interlocuteur privilégié du préfet, du trésorier-payeur général, du recteur et du président de la Cour d’appel.

2) - Constituer dans chaque ministère, à l’échelon central, une équipe solide de contrôleurs de gestion, auquel sera confiée comme première tâche l’élaboration d’une vision claire et consensuelle des actions conduites par chaque ministère, la structuration de ces actions en programmes d’actions et la définition des indicateurs utiles pour les projets et rapports de performance à fournir dès l’examen du budget 2005. Cette équipe dont les compétences devront aller très au-delà de la technique budgétaire classique pourrait avantageusement associer des personnes ayant une compétence administrative générale avec des personnes exerçant les différents métiers du ministère et des personnes formées ou ayant pratiqué le contrôle de gestion.

3) - Faire du contrôle de gestion un objectif majeur des services informatiques et des services statistiques. Qu’il s’agisse des dispositifs implantés dans les administrations ou dans les établissements publics sous tutelle, ils doivent être orientés en particulier vers le recueil et le traitement des données relatives aux indicateurs de résultats, ou d’environnement ou de moyens. S’agissant du calcul des coûts, il est nécessaire que le système ACCORD II soit capable de caractériser chaque dépense publique non pas seulement par rapport à son rattachement à telle ou telle ligne du budget de l’Etat, mais encore aussi par rapport à quelques programmes, projets ou actions locales. Une telle disposition serait une avancée majeure par rapport aux systèmes existants et permettrait d’éviter la double saisie des autres informations relatives à la dépense.

4) - Inscrire au plan de développement du contrôle de gestion la formation comme vecteur majeur des nouvelles méthodes de travail qu’il faut mettre en place ; inscrire dans les plans ou objectifs de la formation continue les actions correspondantes en direction des différentes catégories de personnel concernées ; inscrire enfin le contrôle de gestion dans les programmes de formation initiale des écoles de formation de cadre des administrations à tous les niveaux.

5) - Faire de chaque plan ministériel de développement du contrôle de gestion un véritable tableau de bord général du développement et de la généralisation du contrôle de gestion, intégrant les propositions ci-dessus, qui soit une pièce essentielle de la stratégie ministérielle de réforme de l’Etat.

6) - Renforcer au niveau national la structure interministérielle d’appui capable d’animer un réseau interministériel de contrôleurs de gestion au niveau central, d’élaborer ou de faire élaborer des normes ou des conventions en matière de techniques de contrôle de gestion dans la sphère publique et d’entretenir des relations avec les administrations européennes ou étrangères et les universités sur ces questions.

Documents

Le contrôle de gestion - Forum de la performance · Le contrôle de gestion peut permettre d’améliorer les méthodes de travail et les actions opérationnelles mises en œuvre