-
UNIVERSIDAD DE GRANADA
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y DE LA
ADMINISTRACIÓN
TESIS DOCTORAL
LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN EN ESPAÑA.
ACTORES Y PROCESO EN LA ARENA MIGRATORIA
Nieves Ortega Pérez
DIRECTORES:
Dr. Juan Montabes Pereira Dra. María Angustias
Parejo Fernández
Granada, 2011
-
Editor: Editorial de la Universidad de GranadaAutor: Nieves
Ortega PérezD.L.: GR 605-2012ISBN: 978-84-694-6949-1
-
2
-
3
-
4
-
5
A mis padres, columnas sobre las que nos levantamos
mi hermano y yo
A mi hermano y a mi tía Carmen, incondicionales portadores
de ayuda y consuelo
-
6
-
7
-
8
___ - Voilà, dit Azel, cinq ans d’études à Rabat. Cinq ans
d’espoir et puis pas de
chance. La fierté de ma mère et son principal souci. Mais toi,
j’espère que tu vas au moins au collège, et que tu vas faire des
études supérieures pour avoir un bon emploi.
Que veux-tu faire plus tard ? - Partir.
- Partir ? Mais ce n’est pas un métier ! - Une fois partie,
j’aurai un métier.
- Partir où ? - Partir n’importe où, en face, par exemple.
- En Espagne ? - Oui, en Espagne, Frana, j’y habite déjà en
rêve.
- Et tu t’y sens bien ? - Cela dépend des nuits.___
Partir, Tahar Ben Jelloun
___ ¿Qué pasaría si el grito de un continente fuese
el grito de todos los continentes?
¿Qué pasaría si pusiésemos el cuerpo en vez de lamentarnos?
¿Qué pasaría si rompemos las fronteras y avanzamos
y avanzamos y avanzamos y avanzamos?
¿Qué pasaría si quemamos
todas las banderas para tener sólo una, la nuestra,
la de todos, o mejor ninguna porque no
la necesitamos?
¿Qué pasaría si de pronto dejamos de ser patriotas para
ser humanos?
No sé... me pregunto yo:
¿Qué pasaría...?___
¿Qué pasaría…?, Mario Benedetti
-
9
-
10
AGRADECIMIENTOS
Esta tesis doctoral se desarrolló inicialmente en el marco de la
beca del Programa
Nacional de Formación del Profesorado Universitario (2002-2005)
que disfruté al
amparo del Departamento de Ciencia Política y de la
Administración de la Universidad
de Granada, y bajo la codirección de los Profesores Dr. D. Juan
Montabes Pereira y Dra.
Dña. Ma. Angustias Parejo Fernández, a los que les debo este
trabajo.
El proyecto de la tesis quedó registrado en marzo de 2005, y
como todas las tesis tienen
su propia historia, inevitablemente consecuencia de los tiempos
vitales y circunstancias
del doctorando. El proceso de investigación y de redacción ha
llegado a ser en algunos
momentos una meta en sí mismo y un estilo de vida, que ha
condicionado estancias en
el extranjero, mecánicas de trabajo y un necesario
transnacionalismo teórico.
En estas circunstancias, los agradecimientos y reconocimientos
académicos y
personales, se entremezclan y siempre suman. Entre los
académicos e institucionales,
quiero expresar mi agradecimiento al Departamento de Ciencia
Política y de la
Administración de la Universidad de Granada, que me acogió
primero como becaria de
2002-2005, y después como profesora de octubre de 2008 a febrero
de 2011; también al
Área de Ciencia Política y de la Administración y al
Departamento de Derecho Público
y Privado Especial de la Universidad de Jaén, donde inicié mi
labor docente en
noviembre de 2005.
En mis estancias en el extranjero, me gustaría dejar
reconocimiento formal al Center for
Comparative Immigration Studies (Universidad de California San
Diego), al Sussex
Center for Migration Research (Universidad de Sussex), a la
Unité de Recherche
Migrations et Societé (Universidad de Paris 7 Denis Diderot), y
al Centre de recherche
sur l’immigration, l’ethnicité et la citoyenneté (Université de
Québec à Montréal) que
han formado parte de este periplo.
Entre los personales, son muchos los compañeros que en ocasiones
han sido importantes
apoyos, muy especialmente quiero expresar mi agradecimiento y
admiración –una vez
más y siempre- a D. Juan Montabes y Dña. MªAngustias Parejo por
su apoyo en todos
los pasos de mi andadura en la Universidad. Gracias también a D.
Miguel Jerez Mir, por
el cariño que siempre me ha mostrado, a D. Antonio Robles Egea
por su respaldo
personal y académico, a Santiago Delgado por su confianza en mis
posibilidades, y a
-
11
mis queridos Margarita Pérez y Manuel Trenzado por su política
de “puertas (siempre)
abiertas” y su inagotable paciencia.
Quiero destacar también el incondicional e inestimable apoyo
personal y profesional de
mi amiga y colega Gloria Esteban de la Rosa del Dpto. Derecho
Público y Privado
Especial de la Universidad de Jaén.
También a José Antonio Peña Ramos y José Miguel Escribano por
sus ánimos.
A Francisco González, por sus muchas muestras de apoyo y
consejos, y a Blanca
Delgado, por enseñarme que la confianza se puede medir.
Finalmente, el agradecimiento más difícil de expresar, el debido
a mis padres, mi
hermano Jorge y mi tía Carmen, mis mosqueteros en esta batalla
invisible que ha sido la
tesis doctoral.
-
12
ÍNDICE GENERAL
-
13
-
14
LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN EN ESPAÑA. ACTORES Y
PROCESO EN LA ARENA MIGRATORIA PRESENTACIÓN PRESENTATION
(English translation)
PRIMERA PARTE
INTRODUCCIÓN: LA ELECCIÓN DE LAS RUTAS TEÓRICAS Combinación de
enfoques. Políticas públicas y la teoría migratoria
CAPÍTULO PRIMERO: MARCO TEÓRICO. TEORÍA MIGRATORIA. APROXIMACIÓN
A LAS MIGRACIONES DESDE LA CIENCIA POLÍTICA I. Teoría migratoria
II. La aproximación de la Ciencia Política al campo de las
políticas de inmigración III. Modelos de políticas de inmigración
en Estados democráticos liberales IV. Política de inmigración:
regulación y control de la inmigración V. Elementos de una política
de inmigración integral y completa VI. El análisis de políticas
públicas VII. El ciclo de las políticas públicas VIII. Aproximación
teórica al concepto de cambio en políticas públicas CAPÍTULO
SEGUNDO: INMIGRACIÓN Y POLÍTICA EN EUROPA. ESPAÑA EN EL SISTEMA
MIGRATORIO MUNDIAL I. Sistemas y políticas migratorias II. Modelo
migratorio español
SEGUNDA PARTE
POLÍTICA E INMIGRACIÓN EN ESPAÑA INTRODUCCIÓN CAPÍTULO TERCERO:
LA CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN ESPAÑA I.
Introducción II. La respuesta política a la cuestión migratoria
II.1. Los extranjeros en la Constitución Española de 1978 II.2.
Fases de la política de inmigración II.2.1. La política de
extranjería (vigente entre 1985-2000) diseñada por los Gobiernos
Socialistas II.2.2. La construcción de la política de inmigración
del Gobierno del Partido Popular (2000-2004): entre lo viejo y lo
nuevo II. 2.3. La alternancia socialista en materia de inmigración
(2005-2007) III. Conclusiones
32
39
45
46
52 67 85
106 123 129 160
164
164 192
216
224
225 230 232 242
243
300 339 352
-
15
CAPÍTULO CUARTO: LOS PROCESOS DE REGULARIZACIÓN Y EL CONTINGENTE
COMO ELEMENTOS DE CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN
ESPAÑA I. Trabajadores extranjeros u política de inmigración en
España II. Aproximación general a los procesos extraordinarios de
regularización y al contingente III. Los procesos extraordinarios
de regularización: 1985-2005 IV. El contingente o política de
cuotas V. La “contratación en origen” y los acuerdos bilaterales de
cooperación VI. Un nuevo instrumento de la política de inmigración
laboral: los visados para la búsqueda de empleo
TERCERA PARTE
ARENAS MIGRATORIAS INTRODUCCIÓN: LA CONSTRUCCIÓN DE LA
INVESTIGACIÓN
CAPÍTULO QUINTO: LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN DE ÁMBITO
NO-ESTATAL I. Introducción: la gestión de la inmigración en la
arena política autonómica y local II. La política de inmigración de
la Comunidad Autónoma de Andalucía: entre la normalización y el
mantenimiento II.1. I Plan Integral para la Inmigración en
Andalucía 2001-2004 II.2. Algeciras III. Cataluña: la gestión
interdepartamental de la inmigración y la construcción de su
política III.1. II Pla Interdepartamental d’Immigració 2001-2004
III. 2. Mataró IV. Murcia: el territorio como variable determinante
de su práctica y política de inmigración IV.1. Plan para la
Integración Social de los Inmigrantes de la Región de Murcia
2002-2004 IV.2. Murcia V. Valencia: entre la reticencia política y
la normalización de su intervención sobre la población inmigrante
V. 1. Plan Valenciano de la Inmigración 2004-2007 V.2. Alicante VI.
Políticas de incorporación de los inmigrantes. El movimiento
asociativo inmigrante en la arena política local VII. Conclusiones
CONCLUSIONES FINALES FINAL CONCLUSIONS (English translation)
BIBLIOGRAFÍA
358
358
360 362 377 388
389
392
401
402
441 445 473
476 482 501
503
507 544
546 548 567
570 590
604
622
640
-
16
ÍNDICE DETALLADO
-
17
-
18
LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN EN ESPAÑA. ACTORES Y PROCESO EN LA
ARENA MIGRATORIA
PRESENTACIÓN PRESENTATION (English translation)
PRIMERA PARTE
INTRODUCCIÓN: LA ELECCIÓN DE LAS RUTAS TEÓRICAS Combinación de
enfoques. Políticas públicas y la teoría migratoria
CAPÍTULO PRIMERO: MARCO TEÓRICO. TEORÍA MIGRATORIA. APROXIMACIÓN
A LAS MIGRACIONES DESDE LA CIENCIA POLÍTICA I. TEORÍA
MIGRATORIA
I.1. La política de migración internacional II. LA APROXIMACIÓN
DE LA CIENCIA POLÍTICA AL CAMPO DE LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN
II.1. Inmigración, ciudadanía y Estado-nación II.2. La
definición de grupo étnico y los componentes de la movilización
II.3. El concepto de incorporación política
III. MODELOS DE POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN EN ESTADOS DEMOCRÁTICOS
LIBERALES
III.1. Sociedades colonizadas anglófonas III.2. Estados europeos
con migraciones postcoloniales y de trabajadores extranjeros III.3.
Nuevos países receptores de inmigración
IV. POLÍTICA DE INMIGRACIÓN: REGULACIÓN Y CONTROL DE LA
INMIGRACIÓN
IV.1. Política de inmigración como política de control de la
inmigración IV.1.1. La lógica de las políticas de control IV.1.2.
La integración como parte del concepto de política de control
IV.1.3. Control interno y externo IV.1.4. Parámetros de influencia
en los outcomes de las políticas IV.1.5. La influencia del contexto
internacional IV.1.6. Instrumentos y mecanismos de control
V. ELEMENTOS DE UN POLÍTICA DE INMIGRACIÓN INTEGRAL Y
COMPLETA
V.1. Principales componentes de la política de inmigración
integral V.2. Instituciones vinculadas a la formulación de una
política de inmigración integral V.3. Instrumentos y mecanismos de
una política de inmigración integral
VI. EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS VII. EL CICLO DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
VII.1. La construcción del problema VII.1.1. Planos en la
definición del problema VII.1.2. La construcción social, pública y
política de un problema
VII.2. La formación de la agenda (agenda setting) VII.3. El
proceso de toma de decisiones
VII.3.1. Conceptos y tipologías de programa y acuerdo de
actuación
32
39
45
46 50
52 58 62 66
67 74
76 81
85 89 92 95 97
100 102 102
106 109
116 118 123 129 133 135 139 143 149
-
19
político-administrativo VII.3.2. Factores que influyen en la
formulación y adopción de la decisión
VIII. APROXIMACIÓN TEÓRICA AL CONCEPTO DE CAMBIO EN POLÍTICAS
PÚBLICAS CAPÍTULO SEGUNDO: INMIGRACIÓN Y POLÍTICA EN EUROPA. ESPAÑA
EN EL SISTEMA MIGRATORIO MUNDIAL I. SISTEMAS Y POLÍTICAS
MIGRATORIAS
I.1. La Era de la Migración. Ciclos de los flujos migratorios
internacionales I.2. La emigración norteafricana a Europa I.3.
Modelo de inmigración del Sur de Europa
II. MODELO MIGRATORIO ESPAÑOL II.1. Sistema migratorio europeo
versus modelo migratorio español II.2. Evolución de la inmigración
en España 1992-2009
II.2.1. Africanos y marroquíes en España
SEGUNDA PARTE POLÍTICA E INMIGRACIÓN EN ESPAÑA
INTRODUCCIÓN CAPÍTULO TERCERO: LA CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA DE
INMIGRACIÓN EN ESPAÑA I. INTRODUCCIÓN II. LA RESPUESTA POLÍTICA A
LA CUESTIÓN MIGRATORIA II.1. Los extranjeros en la Constitución
Española de 1978 II.2. Fases de la política de inmigración II.2.1.
La política de extranjería (vigente entre 1985-2000) diseñada por
los Gobiernos Socialistas
2.1.1. La legislación (pre-constitucional) en materia de
extranjería 2.1.2. La definición del problema de la inmigración:
primeros pasos
2.1.2.1. Debate parlamentario de la Ley 7/1985: el inicio del
juego en solitario del Gobierno
2.1.3. La Ley 7/1985 y su primer reglamento de ejecución (Real
Decreto 1119/1986)
2.1.3.1. La STC 115/1987, de 7 de julio 2.1.4. Líneas del
Gobierno Socialista en materia de inmigración en los años
noventa
2.1.4.1. Proposición no de Ley relativa a la situación de los
extranjeros en España de 1991 2.1.4.2. El control de los flujos
migratorios como objetivo prioritario de la política gubernamental
2.1.4.3. La redefinición del discurso: la inclusión de la
“integración” en el discurso de la política de inmigración
2.1.5. Plan para la Integración Social de los Inmigrantes (PISI)
1994 2.1.5.1 Proceso de elaboración: fase de formulación del PISI
2.1.5.2. Elementos básicos del PISI
Diagnosis de la situación Objetivos
152
157
160
164
164 164 183 189 192 192 206 211
216
224
225 230 232 242
243 242 246
246
257 262
269
272
278
279
285 285 287 287 287
-
20
Elementos sustantivos de operación Elementos operativos de
intervención Elemento evaluativos Acuerdo de actuación
político-administrativo y recursos procedimentales Presupuesto
2.1.5.3. Fase de legitimación del PISI 2.1.6. Reglamento de
Extranjería 1996 2.1.7. La dimensión operativa de la política. La
estructura administrativa en la gestión de la inmigración
2.1.7.1. Comisión Interministerial de Extranjería 2.1.7.2.
Observatorio Permanente de la Inmigración 2.1.7.3. Foro para la
Integración de los Inmigrantes
II.2.2. La construcción de la política de inmigración del
Gobierno del Partido Popular (2000-2004): entre lo viejo y lo
nuevo
2.2.1. Juego parlamentario y reformas legislativas emprendidas
en 2000 2.2.1.2. La dimensión de acceso y control de la política de
inmigración: la Ley y el Reglamento de Extranjería e Integración
Social
2.2.2. Plan GRECO: Programa de Regulación y Coordinación de la
Extranjería y la Inmigración. La dimensión integradora de la
política de inmigración
2.2.2.1. Proceso de elaboración e informes previos: la discusión
en Comisiones y sus actores
Fase de formulación 2.2.2.2. Elementos básicos del programa
Diagnosis de la situación Objetivos Elementos evaluativos
Elementos de intervención Tipología de medidas de intervención del
GRECO Acuerdo de actuación político-administrativo y recursos
procedimentales Presupuesto
2.2.3. La gestión administrativa de la inmigración por el
Ministerio del Interior
2.2.3.1. Delegación de Gobierno para la Extranjería y la
Inmigración 2.2.3.2. Comisión Interministerial de Extranjería
2.2.3.3. Dirección General de Extranjería e Inmigración 2.2.3.4.
Subdirección General de Inmigración 2.2.3.5. Consejo Superior de
Política de Inmigración 2.2.3.6. Observatorio Permanente para la
Inmigración 2.2.3.7. Foro para la Integración Social de los
Inmigrantes
2.2.4. La dimensión preventiva de la política de inmigración:
los acuerdos bilaterales de cooperación
II. 2.3. La alternancia socialista en materia de inmigración
(2005-2007) 2.3.1. La reactivación de la integración de los
inmigrantes en el discurso político de la Unión Europea 2.3.2. El
Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, como pilar de la
política de integración de los inmigrantes 2.3.3. Plan Estratégico
Ciudadanía e Integración 2007-2010
III. CONCLUSIONES CAPÍTULO CUARTO: LOS PROCESOS DE
REGULARIZACIÓN Y EL CONTINGENTE COMO ELEMENTOS DE CONSOLIDACIÓN DE
LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN ESPAÑA I. TRABAJADORES EXTRANJEROS Y
POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN
289 292 293 293 294 294
297
298 298 299 300
300 300
302
307
310 310 319 319 320 321 322 328 332 333
335 336 336 337 337 337 338 338
338 339
341
347 350 352
358
-
21
ESPAÑA II. APROXIMACIÓN GENERAL A LOS PROCESOS EXTRAORDINARIOS
DE REGULARIZACIÓN Y AL CONTINGENTE III. LOS PROCESOS
EXTRAORDINARIOS DE REGULARIZACIÓN: 1985-2005
III.1. Consideraciones generales III.2. Los procesos
extraordinarios de regularización: 1985-2005
III.2.1. Proceso extraordinario de regularización de 1985
III.2.2. Proceso excepcional de 1991 III.2.3. Proceso
extraordinario de regularización de 1996 III.2.4. Procesos de
regularización de 2000 III.2.5. El proceso de arraigo de 2001
III.2.6. Proceso de normalización de 2005
III.3. Valoración general IV. EL CONTINGENTE O POLÍTICA DE
CUOTAS
IV.1. Periodo 1993-2000 IV.2. Reforma de 2002 IV.3. Después de
la reforma pactada de 2004
V. LA “CONTRATACIÓN EN ORIGEN” Y LOS ACUERDOS BILATERALES DE
COOPERACIÓN VI. UN NUEVO INSTRUMENTO DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN
LABORAL: LOS VISADOS PARA LA BÚSQUEDA DE EMPLEO
TERCERA PARTE ARENAS MIGRATORIAS
INTRODUCCIÓN: LA CONSTRUCCIÓN DE LA INVESTIGACIÓN El territorio
como variable determinante en el proceso de elaboración de las
políticas públicas en España La construcción de la investigación
CAPÍTULO QUINTO: LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN DE ÁMBITO NO-ESTATAL
I. INTRODUCCIÓN: LA GESTIÓN DE LA INMIGRACIÓN EN LA ARENA POLÍTICA
AUTONÓMICA Y LOCAL I.1. Políticas de inmigración en el caso español
de gobierno multinivel I.2. Las políticas autonómicas de
inmigración I.3. Las políticas locales de inmigración: la arena
política municipal II. LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN DE LA COMUNIDAD
AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA: ENTRE LA NORMALIZACIÓN Y EL MANTENIMIENTO
II.1. I Plan Integral para la Inmigración en Andalucía
2001-2004
II.1.1. Objetivos II.1.2. Elementos sustantivos de intervención
II.1.3. Elementos operativos de intervención II.1.4. Evaluación y
seguimiento II.1.5. Acuerdo de actuación político-administrativo y
recursos procedimentales II.1.6. Presupuesto
358
360
362 362 365 365 366 371 372 374 375 376 377 379 380 383
388
389
392
392 395
401
402 402 415 431
441 445 446 447 460 469
470 471
-
22
II.2. Algeciras III. CATALUÑA: LA GESTIÓN INTERDEPARTAMENTAL DE
LA INMIGRACIÓN Y LA CONSTRUCCIÓN DE SU POLÍTICA III.1. II Pla
Interdepartamental d’Immigració 2001-2004
III.1.1. Diagnosis de la situación III.1.2. Objetivos III.1.3.
Elementos sustantivos de intervención III.1.4. Elementos operativos
de intervención III.1.5. Evaluación y seguimiento III.1.6. Acuerdo
de actuación político-administrativo y recursos procedimentales
III.1.7. Presupuesto
III. 2. Mataró IV. MURCIA: EL TERRITORIO COMO VARIABLE
DETERMINANTE DE SU PRÁCTICA Y POLÍTICA DE INMIGRACIÓN IV.1. Plan
para la Integración Social de los Inmigrantes de la Región de
Murcia 2002-2004
IV.1.1. Diagnosis de la situación IV.1.2. Objetivos IV.1.3.
Elementos sustantivos de intervención IV.1.4. Elementos operativos
de intervención IV.1.5. Evaluación y seguimiento IV.1.6. Acuerdo de
actuación político-administrativo y recursos procedimentales
IV.1.7. Presupuesto
IV.2. Murcia V. VALENCIA: ENTRE LA RETICENCIA POLÍTICA Y LA
NORMALIZACIÓN DE SU INTERVENCIÓN SOBRE LA POBLACIÓN INMIGRANTE V.
1. Plan Valenciano de la Inmigración 2004-2007
V.1.1. Diagnosis de la situación V.1.2. Objetivos V.1.3.
Elementos sustantivos de intervención V.1.4. Elementos operativos
de intervención V.1.5. Evaluación y seguimiento V.1.6. Acuerdo de
actuación político-administrativo y recursos procedimentales V.1.7.
Presupuesto
V.2. Alicante VI. POLÍTICAS DE INCORPORACIÓN DE LOS INMIGRANTES.
EL MOVIMIENTO ASOICIATIVO INMIGRANTE EN LA ARENA POLÍTICA LOCAL
VI.1. El papel de las asociaciones inmigrantes como actores en la
arena política local
VI.1.1. Algeciras y su condición fronteriza VI.1.2. Alicante y
su laissez faire VI.1.3. La comunidad musulmana de Mataró VI.1.4.
El movimiento asociativo de trabajadores extranjeros en Murcia
VII. CONCLUSIONES CONCLUSIONES FINALES
473
476 482 483 484 485 491 497
497 498 501
503
507 511 512 514 520 535
537 540 544
546 548 548 550 551 554 562
563 563 567
570 577 580 581 581 584 590
604
-
23
FINAL CONCLUSIONS (English translation) BIBLIOGRAFÍA ANEXO 1.
CRONOGRAMA DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN ESPAÑA: 1985-2007 ANEXO
2. GUIÓN DE ENTREVISTAS SEMIESTRUCTURADAS
622
640
684
699
-
24
ÍNDICE DE CUADROS, DIAGRAMAS, GRÁFICOS Y TABLAS
-
25
-
26
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Teoría migratoria y disciplinas 47 Cuadro 2. Marco de
análisis de la política de control 99 Cuadro 3. Elementos
definitorios de la política integral de inmigración 108 Cuadro 4.
Fases de la política pública 132 Cuadro 5. Procesos de inclusión de
un problema público en la agenda política en función del agenda
setter
148
Cuadro 6. Dimensiones de análisis/ tipos de acuerdo
político-administrativo 156 Cuadro 7. Características de la
innovación, sucesión, mantenimiento y terminación 161 Cuadro 8.
Diferencias entre los contextos de destino de la inmigración al
Norte y Sur de Europa 176 Cuadro 9. Resumen de las líneas y
acciones del programa GRECO 322 Cuadro 10. Distribución
cuantitativa de las setenta y dos medidas del programa GRECO según
Ministerio competente
325
Cuadro 11. Distribución cualitativa de las setenta y dos medidas
del programa GRECO según tipos de intervención
329
Cuadro 12. Cuadro comparativo de actuación
político-administrativo del PISI (1994) y del GRECO (2000)
333
Cuadro 13. El cambio en política de inmigración en España
1985-2007 356 Cuadro 14. Los planes de integración de las
Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña, Murcia y Valencia
423
Cuadro 15. Regulación comparada del acceso de los extranjeros a
los servicios sociales en las leyes de extranjería 4/2000 y
2/2009
434
Cuadro 16. Plan Integral para la Inmigración en Andalucía
2001-2004 según objetivos y medidas 459 Cuadro 17. Distribución de
los objetivos, medidas y presupuesto por áreas de intervención del
Plan Integral para la Inmigración en Andalucía 2001-2004
471
Cuadro 18. Planes departamentales 2001-2004 de la Generalitat
catalana según actor decisor 490 Cuadro 19. Distribución de las
medidas, programas y presupuesto por áreas de intervención del Plan
para la Integración Social de los Inmigrantes de la Región de
Murcia 2002-2004
540
Cuadro 20. Distribución de las medidas, programas y presupuesto
por áreas de intervención del Plan Valenciano de la Inmigración
2004-2007
563
Cuadro 21. Entidades vinculadas a las acciones de intervención
sobre la población inmigrante en Algeciras, Alicante, Mataró y
Murcia
586
Cuadro 22. Planes político-administrativos para la integración
de la inmigración en Andalucía, Cataluña, Murcia y Valencia
597
Cuadro 23. Clasificación de las Comunidades Autónomas y
municipios/estudios de cas según la dimensión sustantiva y
operativa de la política de inmigración
599
Cuadro 24. Cuadro resumen de las acciones de intervención sobre
la población inmigrantes en Algeciras, Alicante, Mataró y
Murcia
600
ÍNDICE DE DIAGRAMAS Diagrama 1. El ciclo de las políticas
públicas 131 Diagrama 2. Planos en la definición del problema 136
Diagrama 3. El proceso de construcción del problema 141 Diagrama 4.
Variedades del cambio en las políticas públicas de Hogwood y Peters
161 Diagrama 5. Normalización y consolidación de la política de
inmigración en España 1985-2007 354 Diagrama 6. Estructura
administrativa en materia de inmigración de la región de Murcia 530
Diagrama 7. Reparto competencial de la Comunitat Valenciana en
materia de inmigración 555 Diagrama 8. Organigrama CeiMigra
Valencia y Alicante 561 ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1. Porcentaje de
residentes extranjeros en diecisiete países de Europa Occidental
183 Gráfico 2. Evolución de los residentes magrebíes en Francia 184
Gráfico 3. Evolución de los emigrantes españoles y residentes
extranjeros en España 194 Gráfico 4. Evolución global de los
residentes extranjeros según continente de origen 1992-2009 208
Gráfico 5. Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de
residencia. Principales nacionalidades 31/3/2009
210
-
27
Gráfico 6. Evolución global de los extranjeros y marroquíes en
España 1969-1991 212 Gráfico 7. Marroquíes en España 1973-1999 212
Gráfico 8. Evolución de extranjeros residentes con certificado de
registro o tarjeta de residencia en vigor según sexo y nacionalidad
1998-2009
213
Gráfico 9. Total y solicitudes de marroquíes concedidas en los
procesos de regularización 376 Gráfico 10. Total contingente
1995-2008 378 Gráfico 11. Distribución del contingente por
resoluciones favorables concedidas a marroquíes 1995-2008
384
Gráfico 12. Contingente por nacionalidades 1995-2008 384 Gráfico
13. Contingente de trabajadores estables 2002-2005 386 Gráfico 14.
Acuerdos migratorios y política de contingentes 2006-2008
387 Gráfico 15. Visados concedidos para la búsqueda de empleo en
el servicio doméstico2002-2007 389 Gráfico 16. Marroquíes
residentes con certificado de registro o tarjeta de residencia en
vigor según sexo 1998-2009
390
Gráfico 17. Fondo de Apoyo para la Acogida e Integración de
Inmigrantes 2005-2010 413 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1. Evolución de
los residentes magrebíes en Francia 184 Tabla 2. Evolución de los
emigrantes españoles y residentes extranjeros en España 193 Tabla
3. Evolución de la inmigración procedente del extranjero según
continente de origen en España
198
Tabla 4. Evolución del colectivo inmigrante marroquí en España
198 Tabla 5. Datos de regularizaciones de inmigrantes procedentes
del Magreb 377 Tabla 6. Contingente de trabajadores estables
2002-2004 386 Tabla 7. Contingente por nacionalidades 2006-2008
387 Tabla 8. Trabajadores seleccionados en virtud de visados de
búsqueda de empleo 2002-2007 390 Tabla 9. Población por sexo y
nacionalidad (español/extranjero) en los municipios de Algeciras,
Alicante, Mataró y Murcia 2003
396
Tabla 10. Población extranjera por sexo y nacionalidad
(principales) en los municipios de Algeciras, Alicante, Mataró y
Murcia 2003
396
Tabla 11. Crédito para el desarrollo conjunto de programas de
integración social de los inmigrantes del presupuesto del
Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales para el 2004
429
-
28
ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
-
29
-
30
ACULCO: Asociación Cultural por Colombia e Iberoamérica AGE:
Administración General del Estado AIMA: Asociación de inmigrantes
marroquíes en Alicante ALGUIBAMA: Alicante-Guinea
Ecuatorial-Basakato-Malabo AMIC-UGT: Associació D’Ayuda Mutua
D’Immigrants a Catalunya ANSAPP: Asociación Norte-Sur de Apoyo y
Promoción de Proyectos APA: Acuerdo de Actuación
Político-Administrativo ASTI: Asociación de Solidaridad con los
Trabajadores Inmigrantes ATIME: Asociación de Trabajadores
Inmigrantes Marroquíes en España BOE: Boletín Oficial del Estado
BOJA: Boletín Oficial de la Junta de Andalucía BORM: Boletín
Oficial de la Región de Murcia CAA: Comunidad Autónoma de Andalucía
CARM: Comunidad Autónoma de la Región de Murcia CC.AA: Comunidades
Autónomas CC.LL.: Corporaciones Locales CC.OO.: Comisiones Obreras
CE: Constitución Española de 1978 CEAR: Comisión Española de Ayuda
al Refugiado CEIMigra: Centro de Estudios para la Integración
Social y Formación de los inmigrantes CEPAIM: Consorcio de
Entidades para la Acción Integral con Migrantes CES: Consejo
Económico y Social de la Región de Murcia. CGPJ: Consejo General
del Poder Judicial CITE: Centros de Información a Trabajadores
Extranjeros CIU: Convergència Democràtica de Catalunya i Unió
Democràtica de Catalunya CV: Comunitat Valenciana DOCV: Diario
Oficial de la Comunitat Valenciana DOGC: Diari Oficial de la
Generalitat de Catalunya DOGV: Diario Oficial de la Generalitat
Valenciana (hasta 2007) EM: Estado Miembro de la UE ERC: Esquerra
Republicana de Catalunya FAIREA: Fondo de Apoyo a la Acogida y a la
Integración de Inmigrantes FAMP: Federación Andaluza de Municipios
y Provincias FAVRM: Federación de Asociaciones de Vecinos de la
Región de Murcia GC: Generalitat de Catalunya ICV-EUiA: Iniciativa
per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa ISFL:
Instituciones Sin Fin Lucrativo ISSORM: Instituto de Servicios
Sociales de la Región de Murcia LOE: Ley Orgánica 7/1985, de 1 de
julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España
LOEXIS: Ley 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de
los Extranjeros en España y su Integración Social, reformada por la
Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre. MENA: Menor Extranjero No
Acompañado MIR: Ministerio del Interior MTAS: Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales MTIN: Ministerio de Trabajo e Inmigración
OFRAIN: Oficina Regional de Atención a la Inmigración ONG:
Organización No Gubernamental
-
31
ONU: Organización de Naciones Unidas OPAM: Observatorio
Permanente Andaluz de Migraciones OPI: Observatorio Permanente de
Inmigración PA: Partido Andalucista PECI: Plan Estratégico
Ciudadanía e Integración 2007-2010 PIPIA: I Plan Integral para la
Inmigración en Andalucía PISI: Plan para la Integración Social de
los Inmigrantes 1994 PLAN GRECO: Programa Global de Regulación y
Coordinación de la Extranjería y la Inmigración 2000-2004 PP:
Partido Popular PPA: Programa de Actuación Político-Administrativo
PSC: Partit dels Socialistes del Catalunya PSOE: Partido Socialista
Obrero Español SAI: Servicio de Asesoría en Inmigración e
Interculturalidad STC: Sentencia del Tribunal Constitucional TC:
Tribunal Constitucional TUE: Tratado de la Unión Europea, 1992 UE:
Unión Europea UGT: Unión General de Trabajadores
-
32
“There are times when, as I look at the regulations of the
countries of the world affecting immigrants, I see in my mind’s
eyes the building up of walled-in countries,
much like the wall-encircled towns of the medieval period”.
Harold Fields. 1938, The Refugee in the United States. Oxford
University Press, Nueva York.
PRESENTACIÓN
La literatura sobre inmigración muestra que los investigadores
que trabajan sobre la
inmigración son con notables excepciones generalmente afines al
fenómeno. La
inmigración es una política pública sobre la que en unos mínimos
tanto sociólogos,
antropólogos, economistas y politólogos coinciden1. Lo que puede
ser llamado el
folklore de la inmigración2 (las historias, mitos e imágenes
románticas de individuos
valientes buscando oportunidades en el extranjero) ofrece
fuentes convincentes para
esos que buscan darle forma a la discusión pública en
direcciones expansivas y
constituir desalentadores obstáculos a los críticos.
Evidentemente también existe un
folklore negativo, aunque el balance en las democracias
liberales es en general positivo;
lo que parece claro es que la política de inmigración es una
política simbólica y de
opinión pública, que independientemente de la permeabilidad de
los procesos políticos,
genera públicos interesados y grupos de interés como actores
principales en
determinados momentos de inflexión.
Esta tesis doctoral se centra en las características del proceso
de la política pública de
inmigración, así como los elementos y cambio de la misma. El
objetivo principal de esta
investigación es exponer cómo se ha configurado la política de
inmigración, los actores
y las características del proceso, el momento de entrada en la
agenda política y el
análisis de la decisión, que han construido esta política
sectorial, con la ventaja que
ofrecen más de dos décadas de experiencia del Estado español en
la regulación de esta
materia.
Los objetivos específicos de este trabajo son dos: por un lado,
el análisis de la
definición y la confirmación del grado de consolidación de la
política de inmigración,
qué aspectos regula, elementos sustantivos y operativos de
continuidad y cambio de la
política, que han influido en las dinámicas migratorias, y ha
conllevado en momentos
1SIMON, J. 1989, The economic consequences of immigration. Basil
Backwell, Oxford. Págs. 357-359 2 FREEMAN, Gary P. (1995): “Modes
of Immigration Politics in Liberal Democratic States”,
International Migration Review, V.29 N°4. Pág. 884
-
33
políticos determinados una inesperada selección y
diversificación de las nacionalidades
que se reciben.
Por otro lado, partiendo de la asunción de que la integración se
juega en la arena política
local, y de la descentralización del Estado español, las arenas
autonómicas y locales
abren nuevos espacios de decisión en materia migratoria, y se
analizan la entrada en la
agenda y los factores que generan el surgimiento de una política
autonómica y local de
inmigración. Como se verá, la escena local se descubre como el
espacio más
independiente en sus relaciones con el resto de niveles de
gobierno; sin embargo, la
influencia de los gobiernos de las Autonomías se ha sentido en
el momento de entrada
de la inmigración en la agenda local y en la mayor parte de los
casos en los rasgos que
definen el tipo de intervención pública.
La metodología utilizada en esta investigación es el enfoque del
Análisis de Políticas
Públicas; este ofrece la terminología necesaria a la hora de
abordar la consolidación de
la política de inmigración en España a partir de los cambios que
ha sufrido, y el estudio
en fases el enfoque para sistematizar el momento de entrada en
la agenda y las
características del decision-making de esta política sectorial.
Este análisis del proceso de
la política pública muestra que cada política desarrolla un
espacio propio configurado
por su contenido sustantivo, el sistema político que la
desarrolla, las arenas del poder y
liderazgos políticos. En este sentido, la teoría migratoria
ofrece la especificidad
necesaria de esta política sectorial y el vocabulario que define
sus márgenes de acción.
Además a lo largo de este trabajo se encontrarán múltiples
aportes teóricos a mi
particular objeto de estudio, como se ha señalado "hay que
adaptar el modelo a la
cuestión a investigar, no viceversa. Los modelos se hacen
inapropiados cuando dejan de
ser herramientas y se convierten en fines"3.
En el primer bloque (capítulos primero y segundo) se hace, en
primer lugar, una
revisión teórica de la aproximación de la Ciencia Política al
campo de las políticas de
inmigración. Analizo también el modo en que el Estado-nación
habilita la
pertenencia/inclusión de las comunidades étnicas inmigrantes,
desembocando en un
examen teórico de los componentes y definición de grupo y
movilización étnica, y del
concepto de incorporación política de la comunidad inmigrante al
espacio público. En
3 FIORINA, Morris. P. 1991, "Los modelos formales en Ciencia
Política”, en AA.VV. Lecturas de teoría política positiva.
Instituto de Estudios Políticos, Madrid. Pág. 61
-
34
segundo lugar, se exponen las políticas de inmigración de las
democracias liberales, y
los elementos que conforman y definen una política de
inmigración integral y completa.
En el capítulo segundo, se enmarca España dentro del sistema
migratorio europeo, y se
señala la especificidad de su tardía transición a país receptor
de inmigración, así como
las nacionalidades mayoritarias y el efecto que las distintas
adhesiones comunitarias y
los elementos de control interno de la inmigración han tenido
sobre los flujos
migratorios. Las fuentes secundarias utilizadas son datos
estadísticos del Instituto
Nacional de Estadística desde 1973, los datos del Anuario de
Extranjería, emitido de
1996-2002 por el Ministerio del Interior y de 2003 en adelante
por el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales –que unificó el de Extranjería y el
Anuario de Migraciones-,
y los Boletines Estadísticos de Extranjería e Inmigración –que
tienen su origen en los
indicadores emitidos por el OPI trimestralmente desde marzo de
2004-. También se ha
consultado el Anuario de Migraciones que se emitió por última
vez por el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales desde 1992 (16ªedición) a 2002; esta
publicación ha tenido
distintas nomenclaturas, de modo que se ha llamado Agenda del
Instituto Español de
Emigración (que se publicó bajo ese nombre desde 1977 a 1991) y
Agenda del Instituto
Español de Emigración (en su 15ª Ed. de 1991 a 1992).
El capítulo tercero aborda concretamente el análisis de la
respuesta dada al fenómeno
migratorio, qué dimensión de la política de inmigración
(acceso/control, prevención o
integración) se ha fomentado y porqué, en qué momentos estamos
ante la política de
extranjería y en cuáles ante la de inmigración, y por último, en
qué medida la realidad
migratoria ha sido objeto de una política integral o se ha
recurrido a medidas de gestión
revestidas con cierta improvisación ante la realidad migratoria.
El análisis de la política
desde 1985 hasta 2007 –momento en que se publica el último plan
nacional de
integración de la inmigración vigente en la actualidad- muestra
por fases los puntos de
cambio, la tipología y las razones del mismo. Señala también en
cada una de ellas el
nivel de permeabilidad del proceso, los actores principales y
los escenarios de
interacción.
En este capítulo se exponen los conceptos de normalización y
consolidación de una
política pública, así como sus dimensiones sustantiva y
operativa, y su aplicación a la
política sectorial de inmigración en España. A pesar de los
cambios en su marco
normativo, existe continuidad en el uso de algunos instrumentos
de la política como el
contingente y los procesos extraordinarios de regulación
relativos al control de flujos
-
35
migratorios, los convenios con los principales países emisores,
o los planes estatales y
autonómicos como principales instrumentos de la política de
integración. Así en 2000
España inaugura lo que en teoría migratoria se entiende por una
política integral y
completa, y al mismo tiempo se inicia el proceso de
consolidación de esta política
sectorial.
En relación con este, el territorio, la descentralización
político-administrativa, y las
características propias de las dinámicas migratorias influyen y
son condicionantes del
desarrollo de las políticas de inmigración en España. Esta tesis
identifica también la
definición de la política de inmigración en los niveles de
gobierno autonómico y local,
entendida esta como el conjunto de servicios, planes, programas
y actividades cuya
finalidad es la integración de los inmigrantes extranjeros en
sus territorios.
En términos generales, se puede afirmar la impermeabilidad del
proceso de la política
pública de inmigración; solo en determinados momentos, las
características del proceso
y los actores gubernamentales –principales en el mismo- permiten
la negociación con
límites establecidos, caso de los procesos extraordinarios de
regularización o la policía
de cuotas.
El capítulo cuarto responde concretamente a la hipótesis de este
trabajo en que busca
comprobar hasta qué punto la política de inmigración, y su
proceso de consolidación,
han definido las dinámicas migratorias, y ha conllevado en
momentos políticos
determinados una inesperada selección y diversificación de las
nacionalidades que se
reciben. Para ello se van a analizar tres instrumentos
definidores, y fundamentales de la
mencionada consolidación, de control –interno- y gestión de los
flujos: los procesos
extraordinarios de regularización, la política de cuotas o
contingente, y los acuerdos con
los países emisores. Todos ellos son instrumentos que se
desarrollan en el marco del
gobierno central al margen del marco comunitario, a excepción
como se verá de algunos
acuerdos migratorios que incluyen disposiciones de control
–externo- fronterizo a partir
de 2006.
El capítulo quinto es objeto de un bloque independiente,
finalmente muy extenso, en el
que buscaba dar unicidad a la exposición de los estudios de caso
autonómicos y locales.
Se aborda hasta qué punto la distribución competencial y el
momento en que la
inmigración entra en las agendas autonómicas y locales es un
factor determinante de las
diferencias en las políticas resultantes autonómicas y locales.
Se exponen en primer
-
36
lugar la distribución competencial de la inmigración entre los
niveles autonómico y
local, para después analizar sus políticas en función de las
variables dimensión
sustantiva (modelo público/privado y modelo
homogéneo/diferencial) y dimensión
operativa (modelo público/privado y modelo simple/complejo).
La dimensión sustantiva de las políticas se refiere a las
tendencias en el tiempo y a los
ámbitos de intervención, esto es al contenido de las
intervenciones gubernamentales
sobre la realidad social. Desde la perspectiva de las
instituciones, se responde a qué
hacer, qué necesidades cubrir y con qué intensidad y extensión.
Los componentes que se
analizan son, por un lado, si las opciones sustantivas de
intervención de los gobiernos
autonómicos han tendido a fortalecer el papel del estado (modelo
público) o el mercado
(modelo privado). Por otro lado, expongo si las Comunidades
Autónomas han
desarrollado sus políticas en la línea propuesta por el Gobierno
Central (modelo
homogéneo) o si han optado por emprender líneas de acción
distintas (modelo
diferencial).
La dimensión operativa se centra en los instrumentos de
intervención utilizados por las
instituciones para su implementación. Responde a las preguntas
de cómo hacerlo,
incluyendo la gestión y la interacción de los actores –públicos
y privados- encargados
de la implementación. El análisis se realiza a partir de dos
componentes: los
instrumentos de gestión y las redes de actores. Los instrumentos
de gestión (régimen
organizativo, relaciones laborales, contratación, etc.) pueden
ser característicos del
sector público (modelo público) o del sector privado (modelo
privado). La variable
redes de actores hace referencia a si los actores participantes
en la política proceden en
su mayoría de un mismo sector –público o privado- (modelo
simple) o incluye actores
de ambos sectores (modelo complejo).
La elección de los estudios de caso se hizo en 2004 –y el
registro de esta tesis doctoral
en marzo de 2005- siguiendo tres criterios: municipios situados
en distintas
Comunidades Autónomas –las elegidas fueron Andalucía, Cataluña,
Murcia y Valencia-
que desde los años noventa concentran, junto con Madrid, la
inmigración en España, de
más de 50.000 habitantes y una tasa de extranjería por encima
del 2% en el Padrón
Municipal de 2003, y municipios donde la corporación local
estuviera gobernada por
partidos políticos distintos; de modo que se pudiera estudiar la
potencial influencia del
color político en el desarrollo de políticas locales de
inmigración.
-
37
El trabajo de campo se realizó en abril de 2004 en Murcia
(Murcia), julio de 2004 en
Algeciras (Andalucía), marzo-abril de 2005 en Mataró (Cataluña)
y en septiembre de
2005 en Alicante (Valencia). El total de las entrevistas
semiestructuradas registradas fue
de cincuenta y cinco, a miembros de la clase política y de las
Administraciones Locales
y Autonómicas, sindicatos y organizaciones no gubernamentales
vinculadas al
fenómeno de la inmigración. Junto a estos registros, mantuve
también conversaciones
informales con miembros destacados por su vinculación al
fenómeno migratorio entre
los grupos mencionados. En el terreno recopilé no solo
documentación oficial, sino
también en muchas ocasiones documentación interna de agencias y
entidades sociales
de gran valor para entender muchas de sutilezas del proceso de
la política de
inmigración en los niveles local y autonómico. En los anexos de
este trabajo se
encuentran los guiones de las entrevistas semiestructoradas
dirigidas a los miembros de
la clase política, administraciones, sindicatos y movimiento
asociativo de inmigrantes y
por inmigración.
Dado que el trabajo de campo de esta investigación, se realiza
entre 2004-2005, se
analizan los planes de integración vigentes en las Comunidades
Autónomas de los
municipios estudiados –estos son el I Plan Integral para la
Inmigración en Andalucía
2001-2004, el II Pla Interdepartamental d’Immigració 2001-2004
de Cataluña, vigente
hasta junio de 2005, el Plan para la Integración Social de los
Inmigrantes en la Región
de Murcia 2002-2004, y el I Plan Valenciano de Inmigración
2004-2007-. Las variables
del análisis de estos planes autonómicos son los objetivos,
áreas de intervención,
estructura administrativa de gestión, presupuesto, elementos
evaluativos recogidos, y
distribución de las decisiones entre los actores
intervinientes.
Finalmente, el movimiento asociativo vinculado a la inmigración
se revela como un
determinante fundamental en el análisis de la arena política
local –y en el desarrollo de
la intervención pública sobre la población extranjera-, siendo
al mismo tiempo actores y
público interesado en el proceso. A partir del concepto de
incorporación política,
estudio la inclusión de las comunidades inmigrantes en el
municipio a través del
movimiento asociativo representativo a partir de dos grupos de
variables: los factores
institucionales y la política de inmigración no-gubernamental.
Respecto a los factores
institucionales, centro este trabajo en las plataformas de
representación habilitadas en
los distintos niveles de gobierno de las asociaciones
inmigrantes. Respecto a la política
-
38
de inmigración, analizo los servicios provistos por las ONG para
los inmigrantes y la
participación inmigrante en las ONG de modo paralelo a la
estructura institucionalizada.
-
39
PRESENTATION
The literature on immigration shows that researchers who work in
this area are, with
notable exceptions, generally in agreement about the phenomenon.
Immigration is a
public policy about which in some minimums sociologists,
anthropologists, economists
and political scientists coincide4. What might be described as
the folklore of
immigration5 (the histories, myths and romantic images of brave
individuals looking for
opportunities in foreign countries) offers convincing source
material for those who seek
to give form to the public discussion in expansive directions
and constitute
disheartening obstacles to the critics. Evidently there also
exists a negative perspective,
although the balance in liberal democracies is in general
positive; what seems clear is
that immigration policy is a symbolic and public opinion policy,
and that independently
of the permeability of the political processes, it generates
public interest and interest
groups as key actors in specific moments of inflection.
This doctoral thesis centres on the characteristics of the
process of public policy of
immigration, as well as the elements and changes that take place
within it. The principal
objective of this research is to explore how immigration
policies have been configured;
assess the policies ‘moment of entry’ onto the political agenda
(the agenda settting);
explore the actors and characteristics of the process; and to
analyze the decision-making
of the immigration policy - with the benefit of more than two
decades of experience of
the Spanish State in the regulation of this matter.
The specific objectives of this work are twofold: on the one
hand, to analyze the
definition and the degree of consolidation of the immigration
policy, (including what
aspects it regulates; the substantive and operative elements of
continuity and change of
the policy; and the influences on migratory dynamics that have
entailed specific
political moments of unexpected selection and diversification
for the nationalities that
receive them).
On the other hand, (starting from the role that integration
plays in the local political
arena and the decentralization of the Spanish State), the
autonomous and local arenas
have opened up new spaces of decision-making in migratory
matters, and this thesis
analyses the moment of immigration’s entry onto the agenda and
the factors that have
4 SIMON, J. 1989, The economic consequences of immigration.
Basil Backwell, Oxford. Págs. 357-359 5 FREEMAN, Gary P. (1995):
“Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States”,
International Migration Review, V.29 N°4. Pág. 884
-
40
generated an increase in local and autonomous immigration
policies. As will be shown,
the local scene is the most independent in its relations with
other levels of government;
however the influence of the Autonomous governments has been
felt from the moment
of entry of immigration onto the local agenda, and in the
greatest number of cases in the
characteristics that define the type of public intervention.
The methodology employed in this research is drawn from the
public policy analysis;
because this field offers the most appropriate terminology to
address the consolidation
of immigration policy in Spain, starting from the changes it has
undergone and the study
of its cycle, in order to focus on the moment of entry onto the
agenda and the
characteristics of decision-making. This approach shows each
public policy forms a
kind of interaction zone shaped by its substantive dimension,
the political system –
which develops it-, the arenas of power and political
leaderships. In this sense, the
migration theory completes my framework, and provides the
specific approximation to
this policy and the proper vocabulary, which defines the margins
of action.
In the first part (that includes both the first and second
chapter), a theoretical revision of
the approximation of Political Science to the field of
immigration policies is undertaken.
An analysis is made of the way in which nation-states enable the
inclusion/membership
of ethnic immigrant communities, and this is followed by a
theoretical examination of
the components and definition of group and ethnic mobilization,
and of the concept of
political incorporation of the immigrant community into public
space. Later, the thesis
examines the immigration policies of liberal democracies, and
explores the elements
that shape and define complete and integrated immigration
policies.
In the second chapter, Spain is placed within the context of the
European migratory
system, and the specificity of its late transition as a
receiving country of immigration is
detailed. Additionally the majority nationalities are examined;
as well as the effect that
both specific community support and the elements of internal
control of immigration
have had on migratory flows. The secondary sources employed are
statistical data from
the National Statistical Institute (Instituto Nacional de
Estadística) since 1973, data
from the Foreigner’s Yearbook (Anuario de Extranjería), issued
1996-2002 by the
Ministry of Interior and from 2003 onwards by the Ministry of
Labour and Social
Affairs – that unified the Foreigner (Extranjería) and the
Yearbook of Migrations
(Anuario de Migraciones)-, and the Statistical Bulletin of
Foreigners and Immigration –
that have their origin in the indicators issued by the
Immigration Watch (Observatorio
-
41
Permante de la Inmigración) quarterly since March 2004-. Another
source has been the
mentioned above Yearbook of Migrations (Anuario de Migraciones),
which was issued
by the Ministry of Work and Social Issues from 1992 (16ª
edition) to 2002; this
publication has had various nomenclatures, namely the Agenda del
Instituto Español de
Emigración (it was published under that name from 1977 to 1991)
and Agenda del
Instituto Español de Emigración (in its 15ª Ed. from 1991 to
1992).
The third chapter specifically addresses the analysis of the
response given to the
migratory phenomenon: what dimension of immigration policy
(access/control,
prevention or integration) has been promoted and why?; when are
we addressing the
issue of “foreigners’ control policy” and when “immigration”?,
and lastly, to what
extent has the migratory reality been an object of integrated
policy (or has the reality of
migration forced improvisation to be dressed up as planned
management measures)? An
analysis of Spanish immigration policy from 1985 to 2007 –the
year in which the last
national integration plan was published (and which remains
valid) - reveals the turning
points by phases, a typology, and the reasons for it. It also
shows in each phase the level
of permeability of the process, the principal actors and the
arenas of interactions.
Chapter three also explores the concepts of normalization and
the consolidation of
public policy, as well as its substantive and operative
dimensions and its application to
the sectorial policy of immigration in Spain. Despite the
changes in its normative
framework, continuity exists in the use of some instruments of
the policy, (such as the
quota and the extraordinary processes of regulation that sought
to control migratory
flows, the agreements with the principal emitting country or
state, and autonomous
community plans as key instruments of the integration policy).
In 2000 Spain initiated
what in migratory theory can be viewed as an integrated and
complete policy, and at the
same time also began a consolidation process of this sectorial
policy.
In relation to this, the territory, politico-administrative
decentralization, and specific
characteristics of the dynamic of migrations, have influenced
and conditioned the
development of immigration policies in Spain. This thesis also
identifies the definition
of immigration policy at local and autonomous levels of
government; understood as the
collection of services, plans, programmes and activities whose
final objective is the
integration of foreign immigrants in their territories.
-
42
In general terms, it can be stated that the impermeability of
the process of the public
policy of immigration; only in specific moments, the
characteristics of the process and
the governmental actors– the leading characters - allow
negotiation to be established,
(which is the case of the extraordinary processes of
regularization or the policy of
quotas).
The fourth chapter specifically responds to the hypothesis of
this work that seeks to
clarify up to what point immigration policy and its process of
consolidation have
defined migratory dynamics, and entailed in specific political
moments an unexpected
selection and diversification of the nationalities that Spain
received. For that reason
three defining instruments (that are fundamental for the
previously mentioned
consolidation, of control – internal- and management of the
flows) are going to be
analyzed: the extraordinary processes of regularization, the
policy of quotas, and the
agreements with the sending countries. Each of these are
instruments that have been
developed within the framework of central government, at the
margin of the European
Union normative frame (with the exception as we shall see of
some migratory
agreements that include control orders – external- borders from
2006 onwards).
The fifth chapter is an independent section, (which in the end
is very extensive), in
which unity has been sought with various other studies at local
and autonomous level. It
addresses the question whether the distribution of competences
and the moment in
which immigration entered onto autonomous and local agendas is a
determining factor
in the differences in the resultant local and autonomous
policies. In first place the
distribution of the competence of immigration between the
autonomous and local levels
are explored, so that afterwards their policies in function of
the substantive dimension
variables can be analyzed (public/private model and the model
of
homogeneity/differential) as well as the operative dimension
(public/private model and
simple/complex model).
The substantive dimension of the policies that refer to the
tendencies in time and the
areas of intervention -this is the content of the governmental
interventions over social
reality-. From the perspective of the institutions, the response
has been: What to do?
What needs should be covered? And, To what extent should they be
covered? The
components that are analyzed are, on the one hand, whether
substantive decisions
regarding the intervention of autonomous governments have led to
strengthening the
role of the state (public model) or of the market (private
model). On the other hand, I
-
43
explore whether the Autonomous communities have developed their
policies in line
with that proposed by Central Government (homogenous model) or
if they have opted
to start distinct lines of action (differential model).
The operative dimension of the public policy centres on the
instruments of intervention
employed by institutions for its implementation. This paper
responds to the question of:
How is it done?, (and includes an analysis of management and
their interaction with
other actors- public and private- responsible for
implementation). The starting point of
the analysis has two components: the instruments of management
and the networks of
actors. The instruments of management (organizational regime,
labour relations,
contracting etc.) can be characteristic of the public sector
(public model) or the private
sector (private model). The network of actors variable refers to
whether the actors who
are participants in the policy in the majority come from the
same sector – public or
private – (simple model) or include actors from both sectors
(complex model).
The choice of the case studies was made in 2004 –and the
registration of this doctoral
thesis took place in March 2005- following three criteria: (1)
town councils situated in
distinct Autonomous Communities –those chosen were Andalusia,
Catalonia, Murcia
and Valencia, that since the nineties have, with Madrid,
concentrated the highest
numbers of immigrants in Spain-; (2) with more than 50,000
inhabitants and a rate of
foreigners above 2% in the Town Council census of 2003; and (3)
councils where the
local corporation was governed by distinct political parties (in
a way that the potential
influence of the political colour in the development of local
immigration policies could
be studied).
The field work was undertaken in April 2004 in Murcia (Murcia),
July 2004 in
Algeciras (Andalusia), March-April 2005 in Mataró (Catalonia)
and September 2005 in
Alicante (Valencia). The total number of semistructured
interviews registered was 55;
and these were undertaken with members of the political class
and local and
Autonomous administrators, trade unions and non-governmental
organisations linked to
the phenomenon of immigration. Together with these interviews, I
also held informal
conversations with leading actors linked to the migration
phenomenon among the
aforementioned groups. In the field I collected not only
official documentation, but also
on many occasions internal agency documentation from social
entities, which were of
great value in understanding many subtleties of the process of
the immigration policy at
local and Autonomous level. (Guides to the semistructured
interviews can be found in
-
44
the annex of this work). These guides were aimed at members of
the political class,
administrations, trade unions, and associative movements for
immigrants and
immigration.
Given that the field work of this research was undertaken
between 2004-2005, the plans
of integration at that time for Autonomous Communities in the
town councils were
analysed – these are Integrated Plan I for Immigration in
Andalusia 2001-2004;
Interdepartmental Immigration Plan II 2001-2004 for Catalonia
(valid until June 2005);
The Plan for the Social Integration of Immigrants in the Region
of Murcia 2002-2004;
and the Valencia Plan of Immigration I 2004-2007-. The variables
of analysis of these
autonomous plans were: objectives, areas of intervention,
administrative structure of
management, evaluative elements considered, budget, and
distribution of the decisions
among the actors involved.
Finally, the associative movement linked to immigration is
revealed as a key
determinant in the analysis of the local political arena– and in
the development of public
intervention over the foreign population-; playing both roles of
actors and the interested
public in the process. Beginning with the concept of political
incorporation, I studied
the inclusion of immigrant communities in municipalities through
the representative
associative movement starting from two groups of variables: the
institutional factors and
the non-governmental immigration policy. Regarding the
institutional factors, this work
focuses on the platforms of representation that operate at
distinct levels of the
immigrant associations. Regarding the immigration policy, I
analyse the services
provided by the NGOs for immigrants and immigrant participation
in NGOs, which
function in a parallel way to the institutionalised
structure.
-
45
PRIMERA PARTE INTRODUCCIÓN: LA ELECCIÓN DE LAS RUTAS TEÓRICAS
Combinación de enfoques. Políticas públicas y la teoría
migratoria
CAPÍTULO PRIMERO: MARCO TEÓRICO. TEORÍA MIGRATORIA. APROXIMACIÓN
A LAS MIGRACIONES DESDE LA CIENCIA POLÍTICA I. TEORÍA
MIGRATORIA
I.1. La política de migración internacional II. LA APROXIMACIÓN
DE LA CIENCIA POLÍTICA AL CAMPO DE LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN
II.1. Inmigración, ciudadanía y Estado-nación II.2. La
definición de grupo étnico y los componentes de la movilización
II.3. El concepto de incorporación política
III. MODELOS DE POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN EN ESTADOS DEMOCRÁTICOS
LIBERALES
III.1. Sociedades colonizadas anglófonas III.2. Estados europeos
con migraciones postcoloniales y de trabajadores extranjeros III.3.
Nuevos países receptores de inmigración
IV. POLÍTICA DE INMIGRACIÓN: REGULACIÓN Y CONTROL DE LA
INMIGRACIÓN
IV.1. Política de inmigración como política de control de la
inmigración IV.1.1. La lógica de las políticas de control IV.1.2.
La integración como parte del concepto de política de control
IV.1.3. Control interno y externo IV.1.4. Parámetros de influencia
en los outcomes de las políticas IV.1.5. La influencia del contexto
internacional IV.1.6. Instrumentos y mecanismos de control
V. ELEMENTOS DE UN POLÍTICA DE INMIGRACIÓN INTEGRAL Y
COMPLETA
V.1. Principales componentes de la política de inmigración
integral V.2. Instituciones vinculadas a la formulación de una
política de inmigración integral V.3. Instrumentos y mecanismos de
una política de inmigración integral
VI. EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS VII. EL CICLO DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
VII.1. La construcción del problema VII.1.1. Planos en la
definición del problema VII.1.2. La construcción social, pública y
política de un problema
VII.2. La formación de la agenda (agenda setting) VII.3. El
proceso de toma de decisiones
VII.3.1. Conceptos y tipologías de programa y acuerdo de
actuación político-administrativo VII.3.2. Factores que influyen en
la formulación y adopción de la decisión
VIII. APROXIMACIÓN TEÓRICA AL CONCEPTO DE CAMBIO EN POLÍTICAS
PÚBLICAS
-
46
CAPÍTULO PRIMERO: MARCO TEÓRICO. TEORÍA MIGRATORIA. APROXIMACIÓN
A LAS MIGRACIONES DESDE LA CIENCIA POLÍTICA I. TEORÍA
MIGRATORIA
Con independencia del debate en torno a la existencia de la
crisis migratoria, que –si
existe- es una crisis unilateral del Estado sobre el control del
fenómeno, en la última
mitad del siglo XX hemos asistido a la llamada era de la
migración siguiendo la
expresión de Castles y Miller6. Investigadores de todas las
disciplinas de las Ciencias
Sociales han volcado su atención en el estudio de este
extraordinariamente complejo
fenómeno. Sin embargo, a pesar del interés común que despierta
en todos los campos
académicos, cuando los miembros de las distintas disciplinas se
encuentran es como
Pedraza señala cuando “uno a veces llega a una fiesta y (...) se
sorprende al descubrir
quién más está allí”7. Una de las principales cuestiones es la
frecuente fragmentación
con la que se aborda la cuestión migratoria. Los científicos
sociales no se aproximan al
estudio de la migración desde un paradigma compartido, sino a
partir de puntos de vista
teóricos en competencia y fragmentados por disciplinas, regiones
e ideologías.
Consecuentemente la investigación tiende a estrecharse, a
duplicarse y a perder
capacidad de comunicación en los debates y cuestiones más
fundamentales. Así, los
abismos más profundos entre disciplinas, o como han sido
llamados por los Lucassen8
los “cañones disciplinarios” más profundos, se dan entre
científicos sociales e
historiadores; o bien entre los científicos sociales, que toman
una aproximación macro
top-down, centrándose en la política de inmigración o las
fuerzas del mercado, y los que
utilizan una aproximación bottom-up, enfatizando las
experiencias de los migrantes
individuales o de la familia migrante. Por otro lado, no busco
de una teoría unificada o
unificadora tan (brillantemente) defendida por algunos9 o
refutada por otros10, pero sí
mantengo que sólo cuando los investigadores aceptemos la
existencia de teorías,
conceptos, herramientas y estándares en común entre las
disciplinas el conocimiento
6 CASTLES, S. y MILLER, M.J. 1993, The age of migration.
International population movements in the modern world. MacMillan,
New York. 7 PEDRAZA, S. 1990, “Immigration research: a conceptual
map”, Social Science History 14: 43-67. Pág. 44, citado en
BRETTELL, Caroline B. y HOLLIFIELD, James F. 2000, “Migration
theory. Talking across disciplines”, en BRETTELL, Caroline B. y
HOLLIFIELD, James F. (Eds.): Migration theory. Talking across
disciplines. Routledge, New York. Pág. 2 8 LUCASSEN, Jan, y
LUCASSEN, Leo (Eds.) 1997, Migration, migration history, history:
old paradigms and new perspectives. Peter Lang, Bern. 9 MASSEY,
Douglas S., ARANGO, Joaquín, HUGO, Graeme, KOUAOUCI, Ali,
PELLEGRINO, Adela, y TAYLOR, J. Edward. 1993, « Theories of
international migration : a review and appraisal », Population and
development review 19 : 431-66 10 PORTRES, Alejandro. 1997,
“Immigration theory for a new century: some problems and
opportunities”, International Migration Review, V.31 N°4
-
47
empezará a crecer. Como punto de partida considero necesario
conocer convergencias y
divergencias en cómo las cuestiones de la investigación son
enmarcadas, cómo se
conduce la investigación y a qué niveles y con qué unidades de
análisis, cómo se
construyen los procesos de constatación y refutación de las
hipótesis y los modelos
entre las distintas disciplinas. El objetivo es, siguiendo un
título muy clarificador,
“hablar a través de disciplinas”11; el diálogo entre las mismas
conlleva (y permite) el uso
legítimo de conceptos y herramientas de análisis comunes entre
las disciplinas, con el
fin último de construir un dialogo interdisciplinar dirigido
hacia lo que Castles12 ha
llamado “el estudio de la migración como una ciencia social en
si misma (...)
fuertemente interdisciplinar en su teoría y metodología”.
La cuestión formulada y la construcción de la hipótesis
dependerá de la disciplina a
partir de la que abordemos el objeto estudio. El reconocimiento
de instrumentos y
conceptos comunes, y en definitiva la caracterización de una
investigación como
interdisciplinar, significa el reconocimiento de senderos que se
entrecruzan, no el
abandono de la ruta elegida. En el caso de esta investigación,
la Ciencia Política
constituye la disciplina desde la que abordar la migración como
objeto de estudio.
La siguiente tabla aborda las cuestiones de la investigación y
la metodología, así como
las teorías dominantes y las hipótesis que se plantean algunas
disciplinas, que
históricamente han construido el conocimiento sobre el estudio
de las migraciones. Este
marco de trabajo no pretende ser exhaustivo, sino presentar de
modo esquemático un
punto de partida para el análisis de la teoría migratoria desde
la Ciencia Política.
CUADRO 1. TEORÍA MIGRATORIA Y DISCIPLINAS
CUESTIONES DE LA INVESTIGACIÓN
NIVELES/ UNIDADES DE ANÁLISIS
TEORÍAS DOMINANTES
HIPÓTESIS
ANTROPOLOGÍA Cómo la migración lleva a cabo el cambio cultural y
afecta a la identidad étnica.
Principalmente micro/ individuos, grupos.
Relacional o estructuralista, y transnacional.
Las redes sociales ayudan a mantener la diferencia cultural.
DEMOGRAFÍA Cómo la migración afecta
Principalmente macro/
Racionalista (prestado por la
La inmigración aumenta la tasa de
11 BRETTELL, Caroline B. y HOLLIFIELD, James F. (Eds.) 2000
op.cit. 12 CASTLES, Stephen. 1993, “Migrations and minorities in
Europe. Perspectives for the 1990s: eleven hypotheses”, en WRENCH,
John y SOLOMOS, John (Eds.): Racism and migration in Western
Europe. Berg Publishers, Oxford. Pg. 30. También trabajado en su
obra CASTLES, Stephen y DAVIDSON, Alastair. 2000, Citizenship and
migration. Globalization and the politics of belonging. Routledge,
New York.
-
48
al cambio poblacional.
poblaciones. economía). natalidad.
ECONOMÍA Qué explica la propensión a migrar y sus efectos.
Principalmente micro/ individuos.
Racionalista: coste-beneficios, y push-pull.
Incorporación depende del capital humano de los inmigrantes.
HISTORIA Cómo comprendemos la experiencia migratoria.
Principalmente micro/ individuos y grupos.
Abstención de comprobación de teorías e hipótesis.
No Aplicable.
DERECHO Cómo la ley y el derecho influye en la migración.
Niveles macro y micro/ sistema legal y político.
Institucionalista y racionalista (prestado de las ciencias
sociales)
Los derechos crean estructuras incentivadoras para los
migrantes
CIENCIA POLÍTICA
Por qué los estados tienen dificultades para controlar la
inmigración.
Principalmente el nivel macro/ sistemas internacionales y
políticos
Institucionalista y racionalista.
Los estados a menudo son atraídos/ capturados por los intereses
pro-inmigrantes
SOCIOLOGÍA Qué explica la incorporación inmigrantes.
Principalmente macro/ grupos étnicos y clases sociales.
Estructuralista y/o funcionalista.
La incorporación inmigrante es dependiente del capital
social.
FUENTE: BRETTELL, Caroline B. y HOLLIFIELD, James F. 2000,
op.cit. Pág. 3
La Antropología tiende a generar una especificidad contextual en
su esfuerzo
etnográfico. Su fin último es trabajar las comparaciones
interculturales para hacer
posible las generalizaciones a través del tiempo y del espacio,
y así una construcción
teórica nomotécnica. El conocimiento etnográfico generado
transciende lo empírico en
un intento de alcanzar un mejor conocimiento de la condición
humana. Los
antropólogos no están principalmente interesados en el quién, el
cuándo y el porqué
normativos de la migración, sino que pretenden capturar a través
de la etnografía la
experiencia de ser un inmigrante y el significado de los cambios
sociales y culturales
que resultan de dejar un contexto y entrar en otro. Brettell13
apunta que ésto ha llevado a
los antropólogos a explorar el impacto de la emigración e
inmigración sobre las
relaciones entre hombres y mujeres, entre familiares y entre los
colectivos con el mismo
bagaje étnico-cultural. Las cuestiones en el estudio
antropológico de la migración están
enmarcadas en la asunción de que los resultados para los que se
mueven son formados
por su situación social, cultural y de género, y que los
migrantes en si mismos son
agentes de su comportamiento, interpretado y construido dentro
de los límites de la
estructura.
13 BRETTELL, Caroline B. 2000, “Theorizing migration in
anthropology. The social construction of networks, identities,
communities, and global scopes”, en BRETTELL, Caroline B. y
HOLLIFIELD, James F. (Eds.): Migration theory. Talking across
disciplines. Routledge, New York.
-
49
La cuestión central para los demógrafos es la naturaleza del
cambio poblacional. Los
nacimientos, las muertes y la migración son los principales
componentes del
mencionado cambio. Utilizando datos agregados, documentan los
patrones y la
dirección de los flujos migratorios así como las características
de los migrantes (edad,
sexo, ocupación, nivel de estudios,...), ésto es lo que Keely14
ha llamado la
aproximación demográfica formal a la migración. Esta
aproximación no implica que los
estudios demográficos se centren en análisis descriptivos, sino
que de hecho utiliza todo
una abanico de disciplinas de las Ciencias Sociales para
explicar las fuerzas sociales,
políticas y económicas que dan forma y son conformadas por los
flujos migratorios.
Así, como ninguna otra, la Demografía por propia necesidad ha
sorteado los abismos
existentes entre las disciplinas. Los demógrafos están tan
interesados como los
historiadores, antropólogos y sociólogos en las cuestiones de
quién se mueve y cuándo,
sin embargo para responder a estas cuestiones trabajan en la
construcción de modelos
predictivos. El demógrafo estima la posibilidad de que un hecho
(la migración) afecte a
una porción particular de la población a través de
pronósticos.
La Economía también construye modelos predictivos. Uno de los
principales debates en
esta disciplina es la selección de la inmigración y la
construcción de sus modelos. La
cuestión central es bajo qué condiciones los migrantes mejores
(en términos de capital
humano y con vistas al mercado de trabajo) serán seleccionados.
Uno de los modelos
desarrollados que predice la selección más o menos positiva bajo
condiciones es la
“teoría de la oferta”15 y que conlleva una de las asunciones con
mayor peso en el estudio
de las migraciones desde la Economía, y es que los individuos
actúan racionalmente
para maximizar su utilidad16, etiquetado como el modelo
microeconómico de elección
individual17.
Los historiadores, actualmente a caballo entre las Humanidades y
las Ciencias Sociales,
trabajan sobre cuestiones relativas a lugares y tiempos
particulares. Diner18 señala que
14 KEELY, Charles B. 2000, “Demography and international
migration”, en BRETTELL, Caroline B. y HOLLIFIELD, James F. (Eds.)
2000 op.cit. 15 CHISWICK, Barry R. 2000, “Are immigrants favorably
self-selected?. An economic analysis”, en BRETTELL, Caroline B. y
HOLLIFIELD, James F. (Eds.) 2000 op.cit. 16 FAIST, Thomas. 1997,
“The crucial meso-level”, en HAMMAR, Tomas; BROCHMANN, Grete,
TAMAS, Kristof y FAIST, Thomas (Eds.): International migration,
immobility and development. Multidisciplinary perspectives. Berg,
Oxford. 17 MASSEY, Douglas S.; ARANGO, Joaquín; HUGO, Graeme;
KOUAOUCI, Ali; PELLEGRINO, Adela; y TAYLOR, J.Edward 1993 op.cit.
18 DINER, Hasia R. 2000, “History and the study of immigration.
Narratives of the particular”, en BRETTELL, Caroline B. y
HOLLIFIELD, James F. (Eds.) 2000 op.cit.
-
50
los historiadores de la migración tienden a abstenerse de
teorizar, aunque sus cuestiones
sean similares al de resto de científicos sociales, estas son
las consecuencias y
determinantes de los movimientos de población, en definitiva,
quién se mueve, cuándo
se mueve, y porque se mueve, cómo esos que se mueven parten,
migran y se establecen.
Cuestiones que suelen aplicarse a grupos individualizados (o
incluso individuos), más
que hacer comparaciones entre grupos, que conllevaría una vasta
competencia
lingüística con otras disciplinas. La historia de la migración
es la narración de cómo
varios grupos se establecen, dan forma a sus comunidades y
construyen sus identidades,
en definitiva se centra en los individuos por encima de explicar
cómo las estructuras
sociales influyen y limitan el comportamiento.
En este contexto de disciplinas y estudios, los investigadores
del Derecho y los de la
Ciencia Política son los recién llegados al estudio de la
migración.19
I.1. La política de migración internacional
Tradicionalmente el estudio de las migraciones ha sido materia
de sociólogos,
antropólogos o historiadores, pero rara vez de politólogos. Las
políticas de migración
internacional se abordaron tras la II Guerra Mundial,
enfocándose en tres cuestiones
básicas: en primer lugar, la cuestión del control y el rol del
Estado-nación al establecer
las condiciones de entrada y de salida. En segundo lugar, el
impacto de las migraciones
en las relaciones internacionales, cómo afectan las migraciones
a la soberanía y a la
seguridad del Estado. Finalmente, la cuestión de la
incorporación de los sujetos
migrados, el impacto de la inmigración en temas de ciudadanía,
comportamiento
político y la política en sí misma. En definitiva, estas
cuestiones nos acercan al debate
de la identidad nacional, de la ciudadanía y de los
derechos.
Actualmente, en los estudios que abordan la cuestión se parte de
que la migración
internacional es la excepción más que la regla, ésta provoca un
sentido de crisis que se
ha incrementando como resultado de fuerzas económicas y sociales
que parecen estar
detrás del control de los Estados y de las comunidades. La
experimentada sensación de
crisis se da tanto en las sociedades receptoras como en las
emisoras, en el sentido en que
19 Para un aproximación a las distintas teorías de las
migraciones internacionales, véase HIRSCHMAN, Charles; KASINITZ,
Philip y DEWIND, Josh (Eds.) 1999, The Handbook of International
Migration. The American Experience. Russell Sage Foundation, Nueva
York; MASSEY, Douglas S.; ARANGO, Joaquín; HUGO, Graeme; KOUAOUCI,
Ali; PELLEGRINO, Adela; y TAYLOR, J.Edward 1993 op.cit., y de los
mismos autores 1998, Worlds in motion. Understanding international
migration at the End of the Millenium. Clarendon Press, Oxford.
-
51
se enfoca la situación desde una perspectiva de abundancia o
escasez de recursos, el
capital social y humano de los migrantes y como puede integrarse
del mejor modo en la
sociedad receptora.
El sentido de “crisis” migratoria es relativamente reciente y ha
recibido más atención
por parte de sociólogos y de economistas que de politólogos. Sin
embargo lo que no es
nuevo es el hecho migratorio, solo en el Estado-nación
construido en Europa en el siglo
XVIII se unió la noción de vinculo legal (nacionalidad) de
poblaciones a unidades
territoriales y a formas específicas de gobierno. Las
instituciones de nacionalidad y
ciudadanía son construcciones del Estado-Nación que no se han
desarrollado
completamente hasta este último siglo. El nacionalismo ha sido
una variable
fundamental en la medida en que fomentó entre las élites
políticas un sentido de
pertenencia a una nación y a un Estado. Durante los siglos XIX y
XX, los sistemas de
pasaporte y visados desarrollados y las fronteras marcaron
distancias con los no-
nacionales, especialmente ante aquellos que parecían hostiles al
Estado. A pesar de que
los acontecimientos acaecidos durante el último siglo no han
conllevado movimientos
de población lo suficientemente masivos para alcanzar el nivel
de crisis, se ha
considerado que amenazaban el orden político y social de varias
regiones del globo.
Esto se puede considerar relativamente así en zonas como los
Balcanes y Oriente
Medio; sin embargo, desde la literatura norteamericana se ha
extendido a las
democracias occidentales, al vincular las políticas
nacionalistas y el crecimiento de la
xenofobia al incremento de la inmigración. Así la vinculación
entre inmigración/
seguridad y el reto del multiculturalismo amenazan con cierto
desmembramiento al
poder estatal, lo que se percibe como una amenaza. Partimos de
la premisa de que el
control de las fronteras pertenece al núcleo más duro e
inaccesible de la soberanía
estatal. El acceso al estudio de las migraciones de economistas
y sociólogos se ha hecho
con la intencionalidad de control de las migraciones para lo que
se hace necesario
analizar porque los individuos se mueven, a través del estudio
de variables
independientes como demanda/atracción, oferta/expulsión,
transnacionalismo,
netsworks y capital social.20
20 HOLLIFIELD, James H. 2000, « The politics of international
migration », en BRETTELL, Caroline B. y HOLLIFIELD, James F. (Eds.)
2000 op.cit. Págs. 138-142
-
52
Desde una dimensión de la política internacional de migración,
Zolberg21 plantea que se
pueden analizar los efectos independientes de las políticas
estatales de control de acceso
y salida. Sin embargo, desde esta premisa no se puede analizar
como las políticas
afectan a la migración internacional. Ésta es la razón por la
que desde la literatura
norteamericana se apuesta por un diálogo entre disciplinas como
aproximación
metodológica al fenómeno migratorio.
El nivel más básico de política es el control, la influencia, el
poder o la autoridad. Si a
ésta aproximación se le añade la importancia de la legitimidad
weberiana y el control
del territorio, junto con las cuestiones de participación,
ciudadanía y justicia del enfoque
aristotélico más normativo, se pueden determinar en que modo las
migraciones se
acercan a las tres dimensiones de la política. Por un lado, la
dimensión procesal o
distributiva quién consigue qué, cuándo y cómo; por otro lado,
la dimensión legal o
estática, que conlleva temas de soberanía y legitimidad; la
ética o dimensión normativa,
referida a temas de ciudadanía, justicia y participación. En la
medida en que nos
encontremos en sociedades más democráticas, donde existan
canales reales de
participación política, será mayor la probabilidad de que el
control de la inmigración
forme parte de la agenda política como tal y que exista un nivel
más elevado de
migración “no-querida”.
Lo que parece ser una hipótesis de partida compartida es
generalmente las políticas de
control de la inmigración suelen analizarse desde los países de
recepción, no de
emisión. A la par, los nuevos países de recepción imitan las
políticas de los que tienen
más tradición inmigratoria, y aplican medidas que suelen generar
en la opinión pública
altos niveles de intolerancia ant
