LAS INSTITUCIONES DE LA COMUNIDAD EUROPEA

J E A N V Í C T O R L O U I S *

E N P R I M E R L U G A R Q U I E R O E X P R E S A R el agradecimiento de los coorgani­zadores belgas de este seminario al prestigioso Colegio de México por haber aceptado la propuesta que le hicimos de llevar a cabo esta reu­nión, la cual ha sido posible gracias al generoso apoyo de la Comisión de las Comunidades Europeas. No hay duda de que el momento elegido para el seminario es particularmente favorable. Confiamos en que ésta será solamente la primera iniciativa de una colaboración de largo plazo entre nuestras instituciones, la cual está contemplada en el Acuerdo de Cooperación entre México y la Comunidad Europea.

El objetivo de la presente exposición no es describir el funciona­miento de las instituciones de la Comunidad Europea, sino destacar al­gunos puntos que pueden ser de gran actualidad e interés para el pro­ceso de cooperación e integración del continente americano. En un primer apartado haremos una aclaración conceptual de la institución y una recapitulación de los principales rasgos del sistema cuadripartita que caracteriza a la Comunidad desde su creación; luego, presentare­mos la justificación histórica de la existencia de ese sistema y una des­cripción de su evolución; analizaremos los problemas que trae consigo la necesidad de buscar, en un nivel distinto del estatal, la eficacia y la legitimidad del proceso de toma de decisiones; también examinare­mos los métodos constitucional y pragmático de reforma del sistema institucional; discutiremos el problema de la desigualdad entre los es-

*Director del Instituto de Estudios Europeos, Universidad Libre de Bruselas.

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tados que part icipan en u n sistema de integración, así como el tema de las regiones que cada vez gana mayor importancia en el ámbi to co­munitar io; y, por último, trataremos el problema del poder ejecutivo y el gobierno de la Comunidad.

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La Comisión única de las Comunidades Europeas, como en su t iempo la Alta Autoridad, representa el principio comunitario. Su función es la de­fensa del interés general de la Comunidad y es, por este motivo, u n ór­gano independiente de los gobiernos de los estados miembros.

El Parlamento Europeo se rige con la misma lóg ica de a u t o n o m í a que la Comisión, en v i r tud del consenso político que se ha formado en torno a la deseabilidad de la unificación europea y gracias también al interés objetivo que existe respecto a la extensión de las competencias de la Comunidad y al avance relativo de las instituciones comunitarias. Por esta razón el Parlamento ha sido y es, en gran parte, u n aliado na­tural de la Comisión. Ambas instituciones dependen de una estrategia de avance del proceso comunitario, pese a las diferencias que puedan surgir entre el ejecutivo comunitario y la asamblea parlamentaria.

Hasta antes de la firma del Tratado dé Maastricht 2 la des ignación de los miembros de la Comisión de las Comunidades no depend ía del voto del Parlamento Europeo; en él no se integraba una "mayoría gu­bernamental" y p o d í a hablarse de una estrategia global. Esta caracte­rística distingue el sistema comunitario de un sistema estatal en el cual la estrategia del Parlamento es la de la mayoría gubernamental. En el sistema europeo el Par lamentó se caracteriza por la existencia de una mayoría comprometida con el avance del proceso integracionista, ma­yoría que está constituida por los grupos políticos más importantes.

1 L a literatura sobre el sistema institucional comunitario es muy importante. Nos

limitaremos a remitir el lector á la excelente i n t r o d u c c i ó n de Guy Isaac, Derecho

comunitario general. Barcelona, 1991. Para una Visión m á s orientada hacia la ciencia'

pol í t ica, véase Panayotis Solcjatos, Le système institutionnel et politique des Communautés

européennes... Bruselas, ,1989; Gianni Bonviricini, "The Future of E C institutions", The

International Spectator, 1992, vol. X X V I I , n ú m . 1, pp. 3-16; y Jean-Louis Quermonne,

"Èxiste-t-il un m o d è l e politique européen", Revue Française de Sdence Politique, 1990, vol. 40,

n ú m . 2, pp. 192-211. P. Gerbet ha hecho una admirable síntesis histórica de la integra­

ción y de la c o o p e r a c i ó n europea en La construction de l'Europe. Paris, 1983. 2 Tratado sobre la U n i ó n Europea, firmado en Maastricht (Holanda) el 7 de

febrero de 1992.

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N o obstante y como ha sido subrayado por el Tr ibunal , 3 la part ici­pac ión del Parlamento en el proceso de toma de decisiones represen­taba desde sus inicios u n elemento democrát ico, a pesar de su carácter simplemente consultivo, en la medida en que era una forma de garan­t i za r la p a r t i c i p a c i ó n p o p u l a r en d i c h o proceso . Este c a r á c t e r democrát ico del Parlamento se acentuó después de 1979, cuando se in ­trodujo la elección por sufragio universal y directo, reforma por la cual la institución dejó de ser una asamblea de delegados de los parlamentos nacionales, de legit imidad indirecta, y se convirtió en una asamblea de representantes cuya legit imidad era directa porque era elegida por los pueblos de la Comunidad.

Esta nueva legi t imidad no significó u n aumento inmediato de los poderes del Parlamento. No fue sino hasta la firma del Acta Ún ica Eu­ropea de 1986 4 y del Tratado de Maastricht que se reforzó de manera significativa la par t ic ipac ión del Parlamento Europeo en el proceso legislativo de la Comunidad . La legi t imidad democrá t ica , expresada en el proceso de e laborac ión de las leyes comunitarias, podr ía , natu­ralmente, provocar conflictos y rivalidades entre la Comis ión y el Par­lamento, especialmente en materia legislativa, terreno en el cual estas relaciones son algo ambiguas. Por u n lado la Comis ión no quiere n i puede ser s implemente portavoz del Parlamento en el Consejo de Ministros de las Comunidades; por otro lado, el Parlamento aspira a tener acceso directo al Consejo y defender sus posiciones sin inter­mediarios. N o obstante, esta posibilidad de diá logo directo entre Par­lamento y Consejo de Ministros es tá contemplada en el proceso de conc i l i ac ión a que se refiere el a r t ícu lo 189B del Tratado de Maas­tr icht , como parte de la "co-decisión" que éste establece y que se apli­cará en 15 casos que prevé el mismo documento. 5

El Consejo Europeo —creado en 1974— 6 encarna otra legit imidad en la estructura institucional comunitaria: la legitimidad de los gobier­nos o, más bien, de los estados. El Consejo, cuando actúa según lo pres­cr i to en el Tratado, no es una conferencia iñ te rgubernamenta l , sino una institución plenamente comunitaria que participa con poder eje­cutivo en el proceso de toma de decisiones. Ahora bien, los miembros

3 Sentencia del 29 de octubre de 1980, Roquette, as. 138-79, Jur., 1980, p. 3.333. 4 Firmada los d ías 17 y 18 de febrero de 1986; entra en vigor el 1 de jul io de

1987. 5 Art ículos 49, 54, 56 § 1, 2a. sentencia, 57 § 1, 57 § 2, 66, 100 A, 100 B, 126, 128,

129, 129 A, 129 D , 130 I § 1, 130 S § 3. 6 Cuya existencia fue reconocida por el Acta Ú n i c a en el art ículo 2. Véase también

el art ículo D del título I , "Disposiciones comunes" del Tratado de Maastricht....

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del Consejo son ministros 7 de los gobiernos de los estados miembros en los que par t ic ipan como funcionarios o como d i p l o m á t i c o s ; por consiguiente, cada uno es responsable, ante el parlamento nacional respectivo, de su ac tuación en el Consejo Europeo, el cual no es res­ponsable ante el Parlamento comunitario. Así, el proceso de adopc ión de una ley comunitaria, por ejemplo, se desarrolla de la misma manera que si se tratara de una conferencia d ip lomát ica . Las deliberaciones del Consejo están protegidas por el secreto profesional, lo cual reduce la responsabilidad parlamentaria de sus miembros a un principio teóri­co. Sin embargo, el progresivo abandono del mé todo consensual para la adopc ión de decisiones en el inter ior del Consejo y la introducción del sistema de voto por mayoría ha ido debilitando el aspecto diplomá­tico, aún presente, en el funcionamiento del Consejo.

Por consiguiente, el esquema institucional comunitario está carac­terizado de manera permanente por los tres elementos siguientes: el pr inc ip io comunitario, el pr incipio democrát ico y el pr incipio intergu­bernamental. 8

Intentar suprimir el pilar intergubernamental sería una tentativa por supuesto utópica , pero sería también una empresa contraria a la naturaleza misma del proceso integracionista del respeto a la ident i ­dad de los estados, respeto que, s e g ú n el a r t ícu lo F del Tratado de Maastricht, es u n p r inc ip io fundamental de la U n i ó n Europea. Por otra parte, el iminar a la Comisión del proceso de toma de decisiones, con base en el argumento de que el d iá logo en materia legislativa debe conducirse exclusivamente entre el Parlamento —los pueblos euro­peos— y el Consejo —los estados—,9 equivaldría a suprimir u n órgano que ha sido clave para el éxito de la construcción comunitaria. Más to­davía porque hasta la fecha la Comis ión ha sido una síntesis técnica y polít ica que ha obrado de manera consistente en el interés general de la Comunidad. La propuesta reflejaría también una visión restrictiva

7 V é a s e el ar t í cu lo 146, p á r r a f o 1, del Tratado C C E , tal y como lo modifica el Tratado de Maastricht al permitir a miembros de gobiernos regionales participar en reuniones del Consejo.

8 Louis Reboud indica que el sistema comunitario se basa en tres legimitidades: la legitimidad comunitaria representada por el Parlamento y la Comis ión; la legitimidad d e m o c r á t i c a expresada desde 1979 por el Parlamento y la legitimidad interestatal basada en la intervención del Consejo de Ministros y , en un nivel m á s alto, del Consejo Europeo, citado por J . L . Quermonne, loe. cit, pp. 195-196 y nota (1), p. 196. Preferi­mos hablar de "principios" m á s que de "legitimidades", por lo menos en cuanto al principio comunitario.

9 Desde el llamado Tratado de Fus ión de los Ejecutivos del 8 de abril de 1965.

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del papel presente y futuro de la Comis ión , que ac túa como ó r g a n o ejecutivo de la Comunidad y cuya actividad no se l imi ta a la participa­ción en el proceso legislativo.

El Tratado de la Comunidad E c o n ó m i c a del Ca rbón y del Acero ( C E C A ) —que es u n documento que establece reglas y no u n tratado marco para negociaciones—, atribuye a la Al ta Autor idad , que ahora encarna la Comis ión , 1 0 una tarea ejecutiva, de gestión de dos sectores económicos . En cambio, el tratado de la Comunidad Económica Euro­pea ( C E E ) , es u n tratado que ofrece u n marco general que se refiere a la totalidad de la vida económica y confía a las instituciones la tarea de realizar el programa de liberalización de los intercambios y las políti­cas sectoriales comunes. La C o m i s i ó n tiene poder de inic ia t iva y el Consejo poder de decis ión para la e jecución de las disposiciones del tratado de la C E E , de ahí que se hayan transformado las relaciones en­tre ambos órganos .

Hasta el resurgimiento de 1985 y la firma del Acta Única de 1986, el mecanismo de decisión se vio entorpecido por la insistencia de Fran­cia y de algunos otros estados miembros de mantener el derecho de ve­to —ta l y como fue establecido por los acuerdos de Luxemburgo de 1966— y por la práctica del consenso.

Por su parte, el Parlamento Europeo mantenía u n papel muy dis­creto en el d iá logo Consejo-Comisión, según lo estipulaba el texto ori­ginal de los tratados comunitarios. El debate institucional se l imitaba a la confrontación entre el ó rgano supranacional —la Comis ión— y el ó r g a n o intergubernamental —el Consejo. Cuando el d iá logo no fun­cionaba el resultado era la parálisis temporal de la Comunidad en su conjunto. La así llamada "euroesclerosis" de principios de los ochenta. Sin embargo, el Parlamento Europeo ha incrementado paulatinamen­te su influencia en el proceso legislativo. Esta evolución que se inició desde la firma del Acta Ún ica Europea es muy notable en el Tratado de Maastricht; la evolución se caracteriza por u n progreso irrefrenable hacia la igualdad de derechos del Consejo y del Parlamento, esto es, de l ó r g a n o intergubernamental y del de representac ión popular, en part icular con relación a algunos elementos decisivos del sistema co­munitar io , que a continuación se enumeran:

a) La intervención del Parlamento en el proceso de investidura de

1 0 Aparte de los acuerdos de asociación del artículo 238, cabe mencionar los acuer­dos que establecen un marco constitucional espec í f i co , los que tienen importantes implicaciones presupuestarias para la Comunidad y los acuerdos que implican una modif icac ión de un acto adoptado según el procedimiento previsto en el artículo 189 B.

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la C o m i s i ó n (nuevo a r t í c u l o 158 d e l T r a t a d o de la C o m u n i d a d Europea).

b) La co-decisión y la cooperación entre el Parlamento y el Conse­j o en materia legislativa (artículo 189, incisos B y C) .

E F I C A C I A Y L E G I T I M I D A D D E M O C R Á T I C A E N U N A E N T I D A D N O E S T A T A L

La democracia es tradicionalmente concebida como el pr imado de la voluntad general en el ámbito nacional. La relación entre nación y de­mocracia es herencia rousseauniana. La práctica del consenso ha dado u n cierto contenido al concepto según el cual los parlamentos nacio­nales eran los guardianes de la democracia en el sistema comunitario. La ap robac ión unán ime de las propuestas de la Comis ión (por parte de los gobiernos) garantizaba que la decisión sería aceptada y le confe­ría legit imidad democrát ica.

Por frágil que pueda parecer este argumento, es uno de los ele­mentos que durante años ha sido interpuesto para negar la atribución de verdaderos poderes al Parlamento Europeo. Para algunos gobier­nos y parlamentos nacionales la elección directa de los miembros del Parlamento Europeo no s u p o n í a la ampl i ac ión de sus poderes. Así, tanto en Francia como en el Reino U n i d o el parlamento hizo esfuer­zos muy importantes por poner límites a las reformas institucionales que pudiera generar el Parlamento Europeo en u n momento dado.

La lógica del voto mayoritario —que fue la mayor contribución del Acta Única Europea— ha traído consigo una influencia creciente del Par­lamento Europeo en materia legislativa. Entre el voto por mayor ía —que introdujo el Acta Única Europea— 1 1 y la cada vez mayor coope­ración del Parlamento Europeo y el Consejo en materia legislativa exis­te una relación positiva, tal y como lo ha manifestado el T r ibuna l en sentencias que ha dictado, por ejemplo, en relación con el t i tanio. 1 2

En caso de que la evolución de las instituciones comunitarias pro­ceda en el sentido del incremento de poderes del Parlamento Europeo, se plantea —como ocurre actualmente de manera explícita e implíci­ta— u n debate a propósi to de la posibilidad de construir en el seno de la Comunidad una estructura democrát ica. El debate, que hasta ahora se ha establecido en torno a dos corrientes de opinión, se intensificó

1 1 Ahora, art ículo 189 C del Tratado C E , tal y como lo modi f i cará el Tratado de Maastricht.

1 2 Sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión c. Consejo, as. 300-89,>r., 1991, p. 1-2867.

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con motivo de las discusiones en los parlamentos nacionales sobre el Tratado de Maastricht. Para u n sector de la opinión política y académi­ca —especialmente francesa— una autént ica democracia al margen del Estado-nación es impensable. De acuerdo con esta postura el diálo­go entre gobernantes y gobernados, que es la esencia de la democra­cia, supone la existencia de una nación, la cual está ausente —y proba­blemente siempre lo estará—- del esquema comunitario.

E l Parlamento Europeo puede ver el incremento de su influencia en la Comunidad , pero no p o d r á , al menos en u n fu turo previsible, sustituir la necesaria intervención de los parlamentos nacionales. Esto significa que los parlamentos nacionales tendrán que ser consultados para que ejerzan las funciones de c o n t r o l sobre los miembros del Consejo de las Comunidades Europeas, sobre todo cuando los proyec­tos comunitarios puedan incidir sobre la legislación nacional. 1 3

El seguimiento de la evolución de la Comunidad exige la organiza­c i ó n p e r i ó d i c a de r eun iones en t re delegaciones de l Pa r l amen to Europeo y de los parlamentos nacionales; pero como es imposible que estos últimos participen directa y eficazmente en el proceso de toma de decisiones, es imprescindible que el Consejo sea la máx ima autoridad, con base en la responsabilidad de cada uno de sus miembros ante su parlamento respectivo. De esta misma lógica deriva la voluntad de for­talecer el papel del Consejo Europeo, cuyos miembros dependen direc­ta o indirectamente del sufragio universal en cada uno de los estados.14

Esta visión refleja una concepción equivocada de la posible influen­cia de los parlamentos nacionales en el proceso de toma de decisiones de la Comunidad; pr imero , porque no considera el hecho de que la fuente de legi t imidad de los jefes de estado y de gobierno y de los mi ­nistros es exclusivamente nacional; y, segundo porque tampoco toma en cuenta la necesidad de elaborar un sistema comunitario con legiti­midad democrá t ica . 1 5

El sistema de legit imación indirecta pudo haber sido suficiente al iniciarse el proceso comunitar io , 1 6 pero la extensión del ámbito de las

1 3 L a regla ha sido inscrita en la Const i tuc ión francesa y en Alemania el debate sigue sobre esta misma cuest ión.

1 4 E l gobierno francés de fend ió esta postura a lo largo de las conferencias intergu­bernamentales que adoptaron el Tratado de Maastricht.

1 5 V . H J . Seeler, "Die rechtsstaatliche Fundierung der EG-Entscheidungsstruk­turen", Europarecht, 1990, pp. 99-122.

1 6 Para una just i f i cac ión de la estructura comunitaria original, véase P. Pescatore, "L'exécutif communautaire: justification du quadripartisme institué par les traites de París et de Rome", Cahiers de Droit Européen, 1978, pp. 387-406.

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competencias comunitarias exige el establecimiento de un mecanismo directo de legi t imación democrát ica . Esta convicción permea todo el proceso de reforma institucional que se inició desde la declaración so­lemne de Stuttgart del 18 de j u n i o de 1983 a p ropós i to de la U n i ó n Europea,* y que se ha mantenido en el proyecto de tratado elaborado con el mismo propósito por el Parlamento Europeo, "Proyecto Spinelli", el Acta Única y el Tratado de Maastricht. 1 7 No obstante, diversos rasgos institucionales muestran la supervivencia de la corriente de op in ión arriba mencionada, la que atribuye pr imacía al ó rgano interguberna­mental y que el mismo Tratado de Maastricht reconoce como u n com­ponente importante de la estructura futura de la Unión Europea, que todavía se basa en la legitimidad de los estados y de los pueblos.

Hasta ahora el ó r g a n o in te rgubernamenta l h a b í a dominado el proceso de toma de decisiones, pero actualmente asistimos a un nuevo equ i l ib r io inst i tucional que fortalece al ó r g a n o parlamentario euro­peo. Esta evolución no supone la necesaria e l iminación de los parla­mentos nacionales que, por consiguiente, no quedarán confinados a la mera e jecución de las disposiciones legislativas de la Un ión Europea. En la nueva organización comunitaria los parlamentos nacionales po­dr ían d e s e m p e ñ a r u n papel muy impor tan te conjuntamente con el Parlamento Europeo, por ejemplo, en la revisión de la carta constitu­cional de la Comunidad, aunque sus funciones en la vida cotidiana de la misma se verían considerablemente disminuidas.

E N F O Q U E C O N S T I T U C I O N A L Y P R A G M Á T I C O D E L A R E F O R M A

I N S T I T U C I O N A L

Durante mucho tiempo la Comunidad ha sido vista como el tr iunfo de la teoría funcionalista —spil lover effect— sobre el concepto constitucio­nal o federal. 1 8 La Declaración Schumann del 9 de mayo de 1950, que anunció la creación de la C E C A , ha sido considerada como el manifies­to de la doctrina neofuncionalista. Se afirmaba que la adopción de un

1 7 Sobre el proyecto Spinelli, véase, en particular, F. Capotorti y otros, "Le traité d'union e u r o p é e n e " . Bruxelles, Editions de l'Université de Bruxelles, 1985.

1 8 No queremos entrar a qu í en las sutilezas de la controversia entre funcionalistas, neofuncionalistas y federalistas, sino distinguir entre un enfoque m á s bien global y una construcc ión a la vez parcial y progresiva. No hay que exagerar la diferencia entre los dos m é t o d o s . T i e n e n desde luego el mismo objetivo po l í t i co : una f e d e r a c i ó n europea de un tipo original y el m é t o d o constitucional no excluye una cierta progresi-vidad en la real ización de la U n i ó n .

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r ég imen común para dos grandes sectores de la actividad económica, el carbón y el acero, crearía una solidaridad de hecho que sentaría las bases para la evolución progresiva hacia la federación europea. Desde esta pers­pectiva la integración avanzaría paso a paso, y la acumulación de logros exigiría, a su vez, mayores avances.

Este enfoque —típ ico del m é t o d o de Jean M o n n e t — es todav ía considerado por muchos como la clave del éxito futuro del proceso de construcción de la Unión Europea, la cual habrá de evolucionar al ri t­m o que le impongan las sucesivas negociaciones consagradas a la revi­sión del Tratado.

Tres problemas ponen en tela de ju ic io la capacidad de adaptac ión de esta filosofía a los imperativos del presente y del futuro. El pr imero de ellos se funda en el comprobado retraso de la unión política en re­lación con la un ión económica y monetaria, y también, el rezago de la emergencia de u n poder monetario europeo con respecto a los meca­nismos de integración económica. El balance del conjunto comunitario muestra un verdadero desequilibrio entre los aspectos más importantes del mismo. El segundo problema reside en la falta de transparencia de los tratados, su complejidad, su pobre coherencia institucional, sumadas a los compromisos improvisados, que se producen t ípicamente en las conferencias intergubernamentales, sobre todo después de la reforma de Maastricht, a pesar del indudable progreso que en esta materia re­presenta el nuevo Tratado. El tercer problema deriva de la perspectiva de una ampl iac ión significativa de la Comunidad. Si no se refuerzan los mecanismos actuales de toma de decisiones será imposible seguir adelante con el progreso de la acción comunitaria, sus rasgos suprana-cionales y sus ambiciones políticas.

La Comunidad necesita con urgencia, una verdadera constitución, aunque esta palabra todavía inquieta o i r r i t a a los defensores de una Comunidad basada en un concepto intergubernamental. No obstante, el mismo Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha definido el Tratado constitutivo de la misma como la carta constitucional de una comunidad de derecho. 1 9 Pero para que esta carta sea propiamente una constitución deberá contener los rasgos clásicos de un documento de esta naturaleza: la definición, a partir del acervo comunitario, de los principios fundamentales de la Unión, de sus órganos , del sistema de relaciones entre ellos, así como un catálogo de derechos humanos.

U n documento propiamente constitucional ofrecería a la Comuni -

1 9 Véase el dictamen 1-91 del 14 de diciembre de 1991 en el asunto del Espacio E c o n ó m i c o Europeo, D O C E , n ú m . C 110/1, 29 de abril de 1992.

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dad el marco claro que en su t iempo fue el tratado de la C E C A , pero en este caso adaptado al contexto de la Europa actual. La elaboración de las leyes de la Unión Europea obligaría a las instituciones a desarro­llar los principios constitucionales; así, la consti tución no sería el tér­mino de la evolución institucional sino la clave y el marco general de su avance. El alcance de este objetivo demanda poner en marcha u n proceso constituyente que permita u n verdadero debate ideo lóg ico , abierto y democrát ico, el cual no es posible en el marco de una confe­rencia intergubernamental. Como ha sido dicho antes, es preciso aso­ciar al Parlamento Europeo y a los parlamentos nacionales en la elabo­ración de la constitución de la Unión Europea.

I G U A L D A D D E L O S E S T A D O S M I E M B R O S Y P O N D E R A C I Ó N D E L O S V O T O S

Era natural que una construcción institucional como la que sostiene el sis­tema comunitario enfrentara desde el principio problemas derivados de la desigualdad entre los estados miembros. La creación del Consejo de Ministros de la C E C A fue la respuesta a la p reocupac ión que entonces abrigaban los países del Benelux frente al potencial predominio de los es­tados más grandes, esto es, Francia y Alemania. Por esta misma razón el tratado constitutivo de la C E C A introdujo un mecanismo de ponderación de votos en el Consejo, calculada con base en la producción de carbón y de acero de cada país miembro, solución que confería un peso mayor a Francia y a la República Federal Alemana. Posteriormente el sistema fue modificado para incluir al Reino Unido entre los productores grandes.

Los tratados de Roma, que crearon la C E E y Euratom, adoptaron una fórmula de ponderac ión proporcional a la importancia económi­ca y polít ica de los estados miembros, pero al mismo t iempo respeta­r o n el p r inc ip io de igualdad entre los estados más importantes, esto es, Francia, Alemania Federal, Italia y, posteriormente, el Reino U n i ­do. Así, la mayoría calificada, tan importante en el sistema institucio­nal comunitario, es una mayoría ponderada. Ahora bien, en la evolu­ción hacia la igualdad de derechos en materia legislativa del Consejo y del Parlamento —pr inc ip io fundamental de este úl t imo— el Consejo habrá de convertirse en la segunda cámara del ó rgano legislativo. En estas condiciones es previsible que se siga aplicando un modelo de re­presentación desigual, como el del Bundesrat alemán, y que no se llegue al modelo paritario del Senado norteamericano.

La perspectiva de la ampliación orientará necesariamente a la Unión Europea hacia la adopción de mecanismos de garantía que la protejan

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contra una mayoría hegemónica y también contra una minoría de blo­queo. No obstante, hasta ahora el debate relativo al Consejo se ha concen­trado en el tema de la Presidencia del mismo y ha dejado a un lado el del modo de deliberación. Como es sabido, la Presidencia del Consejo recae por seis meses en cada uno de los estados miembros sucesivamente, según u n sistema de rotación que observa el nombre de cada uno de ellos en el idioma nacional por orden alfabético (artículo 146 del Tratado de la CE). El tema ya ha sido abordado por el Parlamento Europeo 2 0 y por algunos gobiernos, 2 1 en vista de que los países pequeños temen que los más gran­des establezcan u n "directorio", y que la rotación se desarrolle entre grupos formados por los estados miembros medianos y pequeños . Sin embargo, mantener el sistema actual de rotación semestral, en caso de am­pliación de la Comunidad, supondr ía que a cada uno de los 24 estados miembros le correspondería la Presidencia del Consejo cada 12 años.

Este problema —que no se trata de resolver aqu í— ilustra la i m ­portancia de definir con antelación el papel que se le habrá de atr ibuir al Consejo: como órgano ejecutivo, ó rgano legislativo y de representa­ción en el exterior. Dadas todas estas funciones, ambiguas y diversas, es evidente que la Presidencia de la segunda cámara del poder legislativo d e b e r í a organizarse de manera dist inta de como se organiza actual­mente la Presidencia del Consejo.

A la Comis ión tocaría garantizar el funcionamiento de la Comu­n i d a d prev in iendo la h e g e m o n í a de mayor ías poco respetuosas de los derechos de los estados más débi les . La intervención de la Comi­sión en el proceso de toma de decisiones es en sí misma u n seguro de pro tecc ión para estos úl t imos y facilita su compromiso con los resul­tados de las votaciones por mayoría. Esta garant ía ha prevalecido y se m a n t e n d r á como uno de los principales componentes del sistema co­muni ta r io .

M O N O P O L I O D E R E P R E S E N T A C I Ó N D E L E S T A D O E N E L C O N S E J O

Y P A R T I C I P A C I Ó N D E L A S R E G I O N E S

El Tratado de Maastricht reconoce a las regiones un papel aunque aparen-

2 0 Véase el informe preparado por el diputado H á n s c h sobre las estructuras insti­

tucionales de una comunidad ampliada en el marco de un orden paneuropeo (en

p r e p a r a c i ó n ) . 2 1 V é a s e el m e m o r á n d u m de los p a í s e s del B é n é l u x relativo a las decisiones

relativas a la a m p l i a c i ó n de la Comunidad, Europe Documents. E d . Agencia Europa,

n ú m . 1 789, 27 de junio de 1992.

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teniente modesto, significativo. Por ejemplo, los miembros del poder eje­cutivo regional —subestatal— podrán participar en la delegación de su país en el Consejo de Ministros (artículo 146), y se creó un comité de las regiones con carácter consultivo (artículo 198A). Estas innovaciones fue­ron la respuesta a demandas de Alemania y Bélgica. Sin embargo, no se trata, como se ha dicho recientemente en el senado francés, de crear una "Europa de las regiones por encima de los estados", sino de ajustarse al movimiento bastante generalizado de regionalización que ha estado ocu­rriendo en los países miembros: Alemania, Bélgica, España e Italia ofrecen ejemplos ilustrativos de un fenómeno que afecta también a otros países.

Si el Consejo se transformara en una segunda cámara legislativa, en­tonces se plantearía el tema del monopolio de la representación de los estados que ejercen los poderes ejecutivos nacionales y subestatales. Es probable que u n futuro previsible los ejecutivos conserven el monopolio de la representación, según el modelo federal alemán que rige la integra­ción del Bundesrat, y que, como ocurre también en ese caso, los votos se mantengan bloqueados. En relación con este tema, como con muchos otros, el "federalismo" europeo seguirá un modelo distinto del de los Es­tados Unidos.

E L P R O B L E M A D E L E J E C U T I V O Y E L G O B I E R N O D E L A C O M U N I D A D

Los tratados de Roma atribuyen a la Comisión la responsabilidad en la

ejecución de las decisiones del Consejo (artículo 155). No obstante, n i

el texto constitucional n i la práct ica han favorecido que la Comis ión

ejerza u n monopo l io al respecto. El Acta Ú n i c a Europea sostiene el

pr inc ip io de que el Consejo debe habilitar a la Comisión para ejecutar

las normas que éste elabore, pero el mismo Consejo puede reservarse

la ejecución de las mismas en casos específicos y establecer ciertas mo­

dalidades para habilitar a la Comis ión (artículo 145). Por "modalida­

des" se entiende la posibil idad que tiene el Consejo de imponer a la

Comis ión el requisito de que antes de tomar una determinada deci­

s ión consulte con u n comité de. representantes de los estados miem­

bros, y si su opinión es negativa, entonces el Consejo recupera la capa­

cidad de decisión sobre el asunto. 2 2

2 2 Sobre el tema de la "comitología", véase C. Blumann, "La Commission, agent

d 'exécut ion du droit communautaire", en J.V. Louis y D. Waelbroeck (eds.), La Com­

mission au coeur du système institutionnel des Communautés européennes. Bruselas, 1989, pp.

49-70, y los comentarios de A. van Solinge en el mismo volumen, pp. 71-77.

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Varios factores explican esta pretensión de los estados miembros. El m á s importante consiste en que la Comis ión no les inspira mucha confianza porque el aparato administrativo de cada uno de esos esta­dos mantiene la convicción de que, si no tiene la posibilidad de inter­venir directamente en una determinada decisión, sus intereses quedan expuestos.

Por otra parte, la pretensión del Consejo de reservarse el derecho a revocar las decisiones que habían sido delegadas a la Comisión ha susci­tado una demanda paralela por parte del Parlamento, el cual ha solici­tado que se le reconozca el derecho de examinar —cuando así lo de­mande y conforme el procedimiento legislativo— cualquier decis ión que adopte la Comisión en la que haya intervenido un comité de repre­sentantes nacionales. 2 3 Solicitud que se inspira en la lógica de la igual­dad de derechos del Parlamento y el Consejo, arriba mencionada.

La pretensión de las dos ramas del poder legislativo —Parlamento y Consejo— de intervenir en el proceso de ejecución de las normas le­gislativas, que está en manos de la Comis ión , es u n obstáculo para el establecimiento de u n sistema de separación de poderes en la Comu­n idad y mantiene u n "modelo" confuso en cuanto al ejercicio de las funciones clásicas del poder público; esta pretensión es u n escollo im­portante para que la Comis ión se consolide como el gobierno de la Comunidad.

El tema de l gobierno va más allá de la p rob lemát i ca relativa a la e jecución de las normas, porque se trata de definir cuál será la enti­dad, dent ro de l sistema comuni ta r io , responsable del ejercicio del complejo de atribuciones que en u n estado moderno corresponde al gobierno, esto es, se trata de definir cuál será la entidad que tendrá a su cargo la toma de decisiones que, sobre todo en caso de crisis inter­na o externa, tendrá que ser rápida y eficaz. 2 4

Algunos estados nacionales proponen atribuir competencias de go­b i e r n o a los ó r g a n o s in tergubernamenta les , esto es el Consejo de Europa y el Consejo de Ministros, como alternativa a la concentración de poderes en u n órgano independiente de los propios estados nacio­nales. Esta idea está contenida en la revisión de Maastricht del tratado de la C E , en e l capítulo relativo a la unión económica y monetaria. El Consejo de Europa y el Consejo de Ministros juegan u n papel central

2 3 Véase por ejemplo, la reso luc ión del 11 de julio de 1990 sobre la Conferencia Intergubernamental en el marco de la estrategia del Parlamento Europeo para la U n i ó n Europea, punto 26 D O C E , n ú m . C 231/97, 17 de septiembre de 1990.

2 4 V .M. Hauriou, Précis de droit constitutionne. París, 1928, p. 385.

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en la coord inac ión de las polí t icas económicas y en el cumpl imien to de la disciplina presupuestar (art ículo 103 y subsiguientes). Los jefes de estado y de gobierno designan a los miembros del Di rec tor io del Banco Central Europeo quienes, reunidos en el seno del Consejo, de­cidirán la transición hacia la tercera fase de la unión económica y mo­netaria, y de te rminarán cuáles son los estados que están en la mejor posic ión para participar en la moneda única.

El Consejo adoptará las orientaciones generales de política econó­mica, se encargará del proceso de vigilancia mutua de las polít icas na­cionales y m a n t e n d r á la discipl ina en materia de déficit púb l i co . A l Consejo también le toca la responsabilidad de la política monetaria ex­terna común, en colaboración con el Banco Central Europeo. Por otra parte, los órganos intergubernamentales son responsables, en los llama­dos "pilares intergubernamentales" del Tratado de Maastricht, en mate­ria de política exterior, de seguridad y de asuntos internos y judiciales.

Esta orientación no favorece n i la eficacia n i la democracia, como lo hemos subrayado antes. La Comisión debe convertirse en el gobier­no de la Comunidad porque es el ó rgano comunitar io que tiene ma­yor c o n t i n u i d a d , po r la r e l ac ión que mant iene con el Par lamento Europeo, por su creciente legitimidad, su pericia técnica y su vocación integradora. Más todavía, en la perspectiva de la ampliación esos mis­mos imperativos de eficiencia que requiere la reforma del Consejo for­talecen a la Comisión.

En materia de política exterior y de seguridad en particular, es ne­cesario que la evolución sea rápida; hasta ahora los estados miembros han confiado a la Presidencia del Consejo la representación de la Unión Europea en estos asuntos, y han organizado en el seno de la Secretaría General del Consejo una secc ión encargada de la d ip lomacia de la Comunidad. Estas orientaciones se contraponen a la evolución natural del Consejo en el sentido de una segunda cámara legislativa, así como de la necesidad de que la Comisión se convierta en gobierno de la Co­munidad.

C O N C L U S I O N E S

El objetivo de esta presentación ha sido subrayar algunos puntos esen­ciales del debate ins t i tuc ional que se desarrolla en el i n t e r io r de la Comunidad en u n momento estratégico de su eyolución, esto es, aho­ra que el Tratado de Maastricht enfrenta dificultades para su ratifica­c ión y que se plantea el tema, t ambién difícil, de la ampl iac ión . Por

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pr imera vez desde hace mucho tiempo, desde la querella a p ropós i to de la Comunidad Europea de Defensa que tuvo lugar a principios de los años cincuenta, se ha reanimado la discusión en los parlamentos nacionales y en los medios de comunicac ión en torno al fu turo de la integración europea. Diferentes posturas se han manifestado en rela­ción con los objetivos de la Unión Europea, sus instituciones, los ámbitos de competencia respectivos de la Comunidad, los estados y las entida­des subestatales. En el debate intervienen consideraciones fundamen­tales relativas al modelo democrát ico , a la concepción general de Eu­ropa y a su responsabil idad para con sus vecinos y con el resto de l mundo .

Este debate no está sujeto a la censura diplomática. El mismo Tra­tado de Maastricht prevé la celebración de una nueva conferencia en 1996 cuyo objetivo será la revisión del mismo. Sin embargo, es cada vez más evidente que u n método de revisión que se basa en la celebración de conferencias intergubernamentales sucesivas no basta para enfren­tar en forma eficaz los desafíos internos y externos que se le presentan a la Comunidad. Por esta y otras razones creemos que la definición de u n nuevo poder constituyente es un elemento para la reforma de la Co­m u n i d a d casi tan importante como el contenido potencial de la mis­ma. Es indispensable que se tome conciencia de esta realidad para que la opinión públ ica acepte el proceso de integración.